M k L i n I i h U B R g v a e n r A s R S i Y t t a y t e / ’ / . g 4 / r , " , / A 1 ’ ( A 7 1 H 5 ; W H S A M C H I i G A N 1 T T H A fi ’ E I I J N l T / ‘ E I F I S I I I T I T I I T i T R I A R I fl I s l 1 | | , , l l . l l l l l l l i l l l h i l l w i l l i l l 3 1 2 9 3 0 0 5 7 2 8 5 3 4 T h i s i s t o c e r t i f y t h a t t h e t h e s i s e n t i t l e d P O L I T I C A L - E C O N O M I C O R I G I N S O F S E C T I O N 4 1 0 O F T H E C O M M U N I C A T I O N S A C T : F E D E R A L - S T A T E J O I N T B O A R D S , C O O P E R A T I V E F E D E R A L I S M A N D R E G U L A T I O N O F T H E D O M E S T I C T E L E P H O N E I N D U S T R Y ( 1 9 1 3 - - 1 9 7 1 ) p r e s e n t e d b y J o a n V . M i l l e r h a s b e e n a c c e p t e d t o w a r d s f u l fi l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r M A T e l e c o m m u n i c a t i o n d e g r e e i n M a j o r p r o f e s s o r % / W 9 0 * D 8 3 ( / ( 1 1 L ' 0 - 7 6 3 9 M S U i s a n A f fi r m a t i v e A c t i o n / E q u a l O p p o r t u n i t y I n s t i t u t i o n _ A r e . . — . _ fi . . . — r ~ fi w ‘ . w h . - P L A C E I N R E T U R N B O X t o r e m o v e t h l e c h e c k o u t f r o m y o u r r e c o r d . T O A V G . F I N E S r e t u n o n o r b e f o r e o n e d u e . M S U l e A n A f fi r m a t i v e A c t i o n / E m a ! O p p o r t u n l t y I n s t i t u t i o n P O L I T I C A L - E C O N O M I C O R I G I N S O F S E C T I O N 4 1 0 O F T H E C O M M U N I C A T I O N S A C T : F E D E R A L - S T A T E J O I N T B O A R D S , C O O P E R A T I V E F E D E R A L I S M A N D R E G U L A T I O N O F T H E D O M E S T I C T E L E P H O N E I N D U S T R Y ( 1 9 1 3 - - 1 9 7 1 ) V o l u m e I B Y J o a n V . M i l l e r A T H E S I S S u b m i t t e d t o M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y I n p a r t i a l f u l f i l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r t h e d e g r e e o f M A S T E R O F A R T S D e p a r t m e n t o f T e l e c o m m u n i c a t i o n s 1 9 9 0 4 0 3 5 1 4 0 9 ( A B S T R A C T P O L I T I C A L - E C O N O M I C O R I G I N S O F S E C T I O N 4 1 0 O F T H E C O M M U N I C A T I O N S A C T : F E D E R A L - S T A T E J O I N T B O A R D S , C O O P E R A T I V E F E D E R A L I S M A N D R E G U L A T I O N O F T H E D O M E S T I C T E L E P H O N E I N D U S T R Y ( 1 9 1 3 - 1 9 7 1 ) B Y J o a n V . M i l l e r ' T h e a a u r E a l _ _ s E u E E e n t i 9 n 1 _ j u E E E a a i i n g g _ _ £ u ; _ J fl z t i g n a l . A S S 9 2 i a I i 9 n _ 2 f _ B S g E 1 a I Q r x _ fl t i l i t x _ g g m n i § § i g n e r § f r o m 1 8 8 9 t o 1 9 7 1 h a v e b e e n r e v i e w e d t o o r g a n i z e a n d p r e s e n t a n h i s t o r i c a l p e r s p e c t i v e o f t h e p o l i t i c a l - e c o n o m i c o r i g i n s o f S e c t i o n 4 1 0 o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 . E m p h a s i s h a s b e e n g i v e n t o t h e p e r i o d f r o m 1 9 1 3 t o 1 9 7 1 w h e n a S u p r e m e C o u r t O p i n i o n a n d i t s s u b s e q u e n t i n f l u e n c e o n t h e r e g u l a t i o n o f r a i l r o a d s a f f e c t e d t h e a t t i t u d e s a n d b e h a v i o r s o f s t a t e a n d f e d e r a l o f f i c i a l s w h o a d a p t e d t e n e t s o f t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m t o r e g u l a t e t h e p e r f o r m a n c e o f t e l e p h o n e c o m p a n i e s . S e c t i o n 4 1 0 e n d o r s e s t h e a p p o i n t m e n t o f p a n e l s a n d / o r c o m m i t t e e s o f s t a t e a n d f e d e r a l O f f i c i a l s e m p o w e r e d t o e n g a g e i n r u l e m a k i n g p r o c e d u r e s c o m p l e m e n t i n g d u a l r e g u l a t i o n o f t h e n a t i o n w i d e t e l e p h o n e i n d u s t r y . T h e m e c h a n i s m s a c c o m m o d a t e d a n i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p k n o w n a s " c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m , " a m o d e l u s e d b y s c h o l a r s w h o d e s c r i b e t h e t r a n s i t i o n a l a r r a n g e m e n t o f m u l t i p l e s p h e r e s o f g o v e r n m e n t b e h a v i o r w h i c h e m e r g e d i n t h e u n i t e d S t a t e s i n a p e r i o d m o s t c o m m o n l y a s s o c i a t e d w i t h t h e 1 9 3 0 5 . C o p y r i g h t b y J o a n V i r g i n i a M i l l e r 1 9 9 0 D E D I C A T E D T O R O N A L D G . C H O U R A S p e c i a l A s s i s t a n t t o t h e D i r e c t o r O f f i c e o f P l a n n i n g , P o l i c y a n d E v a l u a t i o n M i c h i g a n P u b l i c S e r v i c e C o m m i s s i o n a n d D i r e c t o r S t a t e o f M i c h i g a n T e l e c o m m u n i c a t i o n s T a s k F o r c e i v A C K N O W L E D G M E N T S M y m a j o r a d v i s o r , P r o f e s s o r T h o m a s A . M u t h , w i n s s p e c i a l a p p r e c i a t i o n f o r t h e e n c o u r a g e m e n t a n d a s s i s t a n c e h e g a v e m e w h e n c i r c u m s t a n c e s i n t e r r u p t e d t h e c o m p l e t i o n o f t h i s s t u d y . I a m d e e p l y g r a t e f u l t o P r o f e s s O r T h o m a s F . B a l d w i n w h o f a c i l i t a t e d t h e t i m e l y d e f e n s e o f t h e t h e s i s . P r o f e s s o r s G i l b e r t A . W i l l i a m s a n d J o s e p h S t r a u b h a a r h e l p e d m e b e l i e v e t h e r e w o u l d b e a n e n d t o t h e p r o j e c t w h e n i t l o o k e d a s i f t h e r e m i g h t n o t b e o n e . I ' v e b e e n p r i v i l e g e d t o l i s t e n a n d l e a r n f r o m H a r r y M . T r e b i n g , P r o f e s s o r o f E c o n o m i c s a n d D i r e c t o r o f t h e P u b l i c U t i l i t i e s I n s t i t u t e O f t h e G r a d u a t e S c h o o l o f B u s i n e s s A d m i n i s t r a t i o n . T r e b i n g b r e a t h e s l i f e t o w h a t m i g h t o t h e r w i s e s e e m . b e a d e a d l y ‘ t o p i c : r e g u l a t o r y ' e c o n o m i c s . R o n a l d G . C h o u r a o f t h e M i c h i g a n P u b l i c S e r v i c e C o m m i s s i o n i n v i t e d m e t o b e a r e s e a r c h i n t e r n w o r k i n g w i t h h i m w h i l e h e s e r v e d a s ' S t a f f C h a i r p e r s o n f o r ' t w o F e d e r a l - S t a t e . J o i n t B o a r d s ( C C 7 8 - 7 2 a n d C C 8 0 - 2 8 6 ) . C h o u r a b r i n g s i n t e l l i g e n c e a n d g r e a t i n t e g r i t y t o t h e p u b l i c p o l i c y p r o c e s s . M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y l i b r a r i a n s , E l e a n o r J . B o y l e s a n d M a r y J o T o r m e y , h a v e m y s i n c e r e a d m i r a t i o n a n d a p p r e c i a t i o n f o r t h e c o n s i d e r a t i o n w i t h w h i c h t h e y a i d e d m e w i t h i n n u m e r a b l e r e s e a r c h t a s k s . V T A B L E O F C O N T E N T S P a g e F I G U R E 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 0 C H A P T E R I . S T A T E M E N T O F T H E P R O B L E M . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 I n t r o d u c t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 P u r p o s e o f t h e S t u d y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 N e e d f o r t h e S t u d y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 L i m i t a t i o n s o f t h e S t u d y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 R e s e a r c h Q u e s t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 R e l e v a n c e o f t h e S t u d y : T h e C o n t e m p o r a r y R e g u l a t o r y E n v i r o n m e n t a n d t h e n g l § l g fl § C a s e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 T h e C o n t e m p o r a r y R e g u l a t o r y E n v i r o n m e n t . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 T h e L o u i s i a n a C a s e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 0 O r g a n i z a t i o n a n d O v e r v i e w o f t h e S t u d y . . . . . . 1 8 I I . A N H I S T O R I C A L A P P R O A C H , M E T H O D S , A C O N S T R U C T , A N D T H E S I S S T A T E M E N T . . . . . . . . . . . . . 2 2 I n t r o d u c t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 2 A p p l y i n g A n H i s t o r i c a l A p p r o a c h . . . . . . . . . . . . . 2 3 M e t h o d s U s e d i n t h e S t u d y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 3 S e l e c t i o n o f a C o n s t r u c t . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 8 T h e T h e s i s : A T w o - p a r t S t a t e m e n t O f P r e m i s e s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 2 v i I I I . I V . R E V I E W O F T H E L I T E R A T U R E : C O N C E P T U A L I T Y O F T H E F E D E R A L - S T A T E R E L A T I O N S H I P . . . . . . . . . . . . . . 4 3 I n t r o d u c t i o n , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 3 G o v e r n i n g P o w e r a n d R e g u l a t i o n . . . . . . . . . . . . . . 4 4 G o v e r n i n g P o w e r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 4 R e g U l a t i o n O O O O O O O O O I O O O O I I O O . . . . . O . . . . . 4 8 T h e C o n s t i t u t i o n , F e d e r a l i s m , D u a l F e d e r a l i s m , a n d C o o p e r a t i v e F e d e r a l i s m . . . . . . 5 0 T h e C o n s t i t u t i o n s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 0 W e l f a r e C l a u s e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1 C o m m e r c e C l a u s e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1 S u p r e m a c y C l a u s e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 2 D e l e g a t e d P o w e r s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 3 D u e P r o c e s s C l a u s e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 3 F e d e r a l i s m . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 3 D u a l F e d e r a l i s m O O O O O 0 O O O O 0 O O O O O O O O 0 O O O O O O O O O 5 5 C o o p e r a t i v e F e d e r a l i s m . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 7 T h e C o n f e r e n c e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 0 U t i l i z a t i o n o f S t a t e A g e n c i e s b y t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1 T h e S u p r e m e C o u r t a n d t h e P r e e m p t i o n D o c t r i n e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 6 T h e P r e e m p t i o n D o c t r i n e . . . . . . . . . . . . . . . . 6 9 C o n f l i c t P r e e m p t i o n . . . . . . . . . . . . . . . 7 0 O c c u p a t i o n o f t h e F i e l d P r e e m p t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 0 R E V I E W O F T H E L I T E R A T U R E : T H E P U B L I C U T I L I T Y P A R A D I G M A N D R E G U L A T I O N O F T H E T E L E P H O N E I N D U S T R Y . . . . . . . . . . C O O O O C O C O O C O O O O O O O . . . . . . O O 7 6 I n t r o d u c t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 6 v i i I m p e r f e c t C o m p e t i t i o n , N a t u r a l M o n o p o l y T h e o r y , a n d A T & T a s a P a r e n t H o l d i n g c o m p a n y 0 0 . 0 . 0 . . . . . . . . . O I O O I O O O O O O I O . . . . . . . O . 7 7 I m p e r f e c t C o m p e t i t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 7 N a t u r a l M o n o p o l y T h e o r y . . . . . . . . . . . . . . . . 7 9 A T & T a s a P a r e n t H o l d i n g C o m p a n y . . . . . . . 8 1 T h e P u b l i c U t i l i t y P a r a d i g m , C o s t s a n d P r i c e s f o r a n I n t e g r a t e d S y s t e m . . . . . . . . . . . . . 8 4 T h e P u b l i c U t i l i t y P a r a d i g m . . . . . . . . . . . . 8 4 C o s t s a n d P r i c e s f o r a n I n t e g r a t e d s y s t e m . . . . . . O O O O O O O O O 0 0 . 0 . 0 0 . . . . . . . . . . . 8 7 S e p a r a t i o n s a n d t h e R e v e n u e R e q u i r e m e n t . . . . 9 0 S e p a r a t i o n s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 0 E l e m e n t s o f t h e R e v e n u e R e q u i r e m e n t . . . . 9 2 S o c i a l a n d E c o n o m i c G o a l s o f R e g u l a t i o n a n d U n i v e r s a l S e r v i c e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 5 S o c i a l a n d E c o n o m i c g o a l s o f R e g u l a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 5 U n i v e r s a l S e r v i c e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 9 P u b l i c U t i l i t y C o m m i s s i o n s , A N a t i o n a l O r g a n i z a t i o n ( N A R U C ) , a n d I t s P u r p o s e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 0 2 P u b l i c U t i l i t y C o m m i s s i o n s . . . . . . . . . . . . . 1 0 3 A N a t i o n a l O r g a n i z a t i o n ( N A R U C ) . . . . . . . . 1 0 7 F E D E R A L - S T A T E C O O P E R A T I O N : F R O M R A I L R O A D S T O T E L E P H O N E S ( 1 8 8 9 - 1 9 1 3 ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 0 I n t r o d u c t i o n a n d S u m m a r y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 0 I n t r o d u c t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 0 S u m m a r y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 1 G o a l s o f E a r l y F e d e r a l - S t a t e C o o p e r a t i o n . . . . 1 1 4 E a r l y C o o p e r a t i v e P r o j e c t s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 9 v i i i V I . V I I . T h e S u p r e m e C o u r t : R e l a t i n g C o m m e r c e P o w e r t o D u a l R e g u l a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2 2 C h a r l e s E v a n s H u g h e s a n d t h e M i n n g s g ; § _ 3 § ; g _ g a § g § . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2 5 S h r g y g p g r t : A C r i s i s f o r I n t e r g o v e r n m e n t a l H a r m o n y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2 9 I C C - N A R U C R e s p o n s e s t o S h r e y e p g r t . . . . . . . . . . . 1 3 5 R e g u l a t i o n o f T e l e p h o n e C o m p a n i e s b y F e d e r a l a n d S t a t e C o m m i s s i o n s . . . . . . . . . . . . . . . 1 4 1 J o i n t B o a r d s : P r e l i m i n a r y C o m m e n t a r y . . . . . . . 1 4 8 E A R L Y F E D E R A L L A W A P P R O V I N G J O I N T P R O C E E D I N G S ( 1 9 1 4 - 1 9 2 2 ) . . . . . . . . . . . . . . 1 5 6 I n t r o d u c t i o n a n d S u m m a r y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 5 6 I n t r o d u c t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 5 6 s u m m a r y . . . . . . O O O O I O O O O O O O O O O O O O 0 0 . . . . . . 1 5 6 N A R U C i n 1 9 1 4 : T h e S h r g y g p g n t D o c t r i n e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 5 8 M o v e m e n t T o w a r d C e n t r a l i z e d C o n t r o l o f P u b l i c S e r v i c e I n d u s t r i e s : R a i l r o a d s a n d T e l e p h o n e s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 6 5 N A R U C a n d T e l e p h o n e R a t e R e g u l a t i o n . . . . . . . . . 1 7 4 I C C C h a i r m a n , B a l t h a s a r H . M e y e r a n d N A R U C : R e s t o r i n g F e d e r a l - S t a t e C o o p e r a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 8 7 A n t i c i p a t i n g A m e n d m e n t s t o t h e C o m m e r c e A c t . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 9 6 T o w a r d a T h e o r y o f C o o p e r a t i o n : S e c t i o n 1 3 ( 3 ) o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t O f 1 9 2 0 . . . . . . O O O O O O O O O O O O O O O 0 . . . . . . . . . . . 2 0 2 T E L E P H O N E J U R I S D I C T I O N A L R A T E - M A K I N G I S S U E S : T H E I C C A N D B E Y O N D ( 1 9 2 3 - 1 9 3 4 ) . . . . . . . . . . . . . . 2 1 6 I n t r o d u c t i o n a n d S u m m a r y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1 6 I n t r o d u c t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1 6 i x V I I I . s u m m a r y . . . . . . O O O O O O O O O . . . . . . . O O O O O O O O O O 2 1 7 A " T h e o r y O f C o o p e r a t i o n , " a n d P a u l A . W a l k e r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 2 0 A T h e o r y o f C o o p e r a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . 2 2 1 P a u l A . W a l k e r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 2 6 P e r c e i v e d T h r e a t s t o t h e S t a t e s ' , T e l e p h o n e R a t e - m a k i n g A u t h o r i t y . . . . . . . . . . . . . 2 3 4 D e p r e c i a t i o n M e t h o d o l o g y . . . . . . . . . . . . . . . 2 3 6 C o u r t I n t e r v e n t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 4 5 N A R U C O p p o s e s " T h e C o u z e n s C o m m u n i c a t i o n s B i l l " . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 4 8 T h e C h i c a g o R a t e C a s e : C h a r l e s E v a n s H u g h e s a n d I n t e r j u r i s d i c t i o n l R a t e - m a k i n g M e t h o d s . . 2 5 8 N A R U C S u p p o r t s a N e w C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 6 4 C O O P E R A T I O N A N D C O N F L I C T : F E D E R A L - S T A T E T E L E P H O N E R A T E - M A K I N G ( 1 9 3 5 - 1 9 7 1 ) . . . . . . . . . . . 2 7 1 I n t r o d u c t i o n a n d S u m m a r y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 7 1 I n t r o d u c t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 7 1 S u m m a r y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 7 2 P a u l A . W a l k e r ’ s V i e w o f S e c t i o n 4 1 0 . . . . . . . . 2 7 7 F C C - N A R U C A g r e e m e n t t o C o o p e r a t e a n d P r o b l e m s w i t h S e c t i o n 4 1 0 . . . . . . . . . . . . . . . 2 8 5 D i s c u s s i o n o f t h e S e p a r a t i o n s M a n u a l , T o l l R a t e D i s p a r i t i e s , a n d a n A m e n d m e n t o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) . . . . . . . . . . . 2 8 9 J o h n B e n t o n a n d P a u l W a l k e r ; , P a u l W a l k e r a n d W a l t e r M c D o n a l d . . . . . . . . . . . . . 3 0 3 S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) a n d t h e T o l l R a t e D i s p a r i t i e s P r o b l e m s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 0 6 R e q u i r i n g F e d e r a l - S t a t e C o o p e r a t i o n : S e c t i o n 4 1 0 ( c ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 2 7 I X . A P E R S P E C T I V E O F T H E F I N D I N G S A S T H E Y R E L A T E T O T H E S T A T E D T H E S I S . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 5 4 A c k n o w l e d g m e n t o f S e l e c t i v e B i a s I n t h e P r e s e n t a t i o n o f E v i d e n c e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 5 4 R e c o n c i l i a t i o n o f t h e T h e s i s W i t h t h e F i n d i n g s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 5 6 R e c o m m e n d a t i o n s f o r A d d i t i o n a l R e s e a r c h . . . . . 3 7 2 A P P E N D I C E S A : S e c t i o n 4 1 0 ( a ) ( b ) ( c ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 7 3 B : T e x t o f L g u i s i a n a 1 . F C C . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 7 5 C : D e i l S . W r i g h t ’ s M o d e l s o f I n t e r g o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s i n t h e U n i t e d S t a t e s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 0 0 R E F E R E N C E S . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 0 1 x i C H A P T E R I S T A T E M E N T O F T H E P R O B L E M I n t r o d u c t i o n E x e r c i s i n g a u t h o r i t y g r a n t e d b y t h e C o m m e r c e C l a u s e o f t h e U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n ( s e c . 8 [ 3 ] ) , C o n g r e s s a d o p t e d t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 , a s a m e n d e d ( 4 8 S t a t . 1 0 6 5 , 4 7 U . S . C . 1 5 1 e t s e q . [ h e r e i n a f t e r t h e A c t ] ) . T h e A c t d i v i d e s p o w e r t o r e g u l a t e t h e n a t i o n w i d e d o m e s t i c t e l e p h o n e i n d u s t r y b e t w e e n m e m b e r s o f t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n ( F C C ) a n d o f f i c i a l s o f a g e n c i e s c r e a t e d b y l e g i s l a t u r e s o f t h e s e v e r a l s t a t e s . T w o - t i e r e d d i v i s i o n o f c o m m e r c e p o w e r i s k n o w n a s " d u a l r e g u l a t i o n . " A s s u c h , d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y t y p i f i e s " t h e g r e a t e s t c o n s t i t u t i o n a l i s s u e o f t h e f i r s t h a l f o f t h e t w e n t i e t h c e n t u r y - - t h e r e l a t i v e p o w e r o f C o n g r e s s a n d t h e s t a t e s t o c o n t r o l t h e n a t i o n a l e c o n o m y " ( P u s e y , M . J . , 1 9 5 1 , i n C h a r l a § _ _ E y a n § _ _ fl a g a a § , p . 3 0 4 ) . S e p a r a t e a n d c o m b i n e d a c t i o n s o f t h e F C C a n d s t a t e r e g u l a t o r y a g e n c i e s i n f l u e n c e t h e p e r f o r m a n c e o f c o m p a n i e s p r o v i d i n g i n t e r s t a t e a n d / o r i n t r a s t a t e t e l e p h o n e s e r v i c e , a n d , c o n s e q u e n t l y , t h e p r i c e s t h e A m e r i c a n p u b l i c p a y s f o r u s i n g t h e s e r v i c e s . B e c a u s e t h e F C C a n d t h e s t a t e s s h a r e c o n g r e s s i o n a l l y d e l e g a t e d c o m m e r c e p o w e r , S e c t i o n 4 1 0 o f t h e A c t p r o v i d e s m e c h a n i s m s t o a c c o m m o d a t e d u a l r e g u l a t i o n o f t h e i n d u s t r y . 1 2 T h e m e c h a n i s m s a r e g e n e r i c a l l y c a l l e d " j o i n t b o a r d s , " f u n c t i o n i n g s o m e t i m e s a s " c o o p e r a t i v e c o m m i t t e e s " a n d / o r " j o i n t c o n f e r e n c e s " o f f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s w h o t o g e t h e r a d d r e s s p a r t i c u l a r i s s u e s o f c o m m o n c o n c e r n . S e c t i o n 4 1 0 e n a b l e s f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s t o m e e t , t o i n v e s t i g a t e , t o d e l i b e r a t e a b o u t a n d r e c o m m e n d a n s w e r s t o q u e s t i o n s r i s i n g f r o m o v e r l a p p i n g e f f e c t s o f d u a l r e g u l a t i o n . F o r e x a m p l e , r a t e - m a k i n g r u l e s d e v i s e d b y o f f i c i a l s i n o n e j u r i s d i c t i o n m a y d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y p r o d u c e e f f e c t s f o r a s e g m e n t o f t h e i n d u s t r y r e g u l a t e d b y a n o t h e r j u r i s d i c t i o n . T h e r e f o r e , m e m b e r s o f t h e F C C a n d s t a t e a g e n c i e s a r e e m p o w e r e d b y C o n g r e s s t o c o n s u l t i n f o r m a l l y a m o n g t h e m s e l v e s a n d / o r e n g a g e i n f o r m a l p r o c e e d i n g s d e s i g n e d t o c o o r d i n a t e r e q u i r e m e n t s o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t a n d s e p a r a t e s t a t e s t a t u t e s . T h e f e d e r a l a n d s t a t e l a w s h a v e , a s a c o m m o n p u r p o s e , a n i n t e n t i o n t o e n s u r e t h a t o n l y r e a s o n a b l e r a t e s w i l l b e c h a r g e d f o r l o c a l e x c h a n g e a n d i n t e r e x c h a n g e s e r v i c e s . T h o s e r a t e s a r e e x p e c t e d t o p r o d u c e r e v e n u e s w h i c h p e r m i t m a i n t e n a n c e a n d / o r e x p a n s i o n o f t h e n a t i o n w i d e p u b l i c l y s w i t c h e d n e t w o r k s u f f i c i e n t t o s a t i s f y d e m a n d f o r s e r v i c e s , w h i l e m a k i n g i t p o s s i b l e f o r t h o s e w h o h a v e r i s k e d t h e i r m o n e y i n a p u b l i c s e r v i c e e n t e r p r i s e t o e a r n a f a i r r a t e o f r e t u r n o n t h e i r i n v e s t m e n t s . T w o p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 a d o p t e d i n 1 9 3 4 , p a r m i t t h e F C C t o a p p o i n t c o o p e r a t i v e c o m m i t t e e s a n d / o r j o i n t b o a r d s o n i t s o w n i n i t i a t i v e o r a t t h e r e q u e s t o f o n e o r 3 m o r e o f t h e s t a t e s . W h e t h e r t h e m e c h a n i s m s a r e c a l l e d c o o p e r a t i v e c o m m i t t e e s o r j o i n t b o a r d s , t h e p a n e l s o f f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r s w h o a r e a p p o i n t e d u n d e r S e c t i o n 4 1 0 a r e b o u n d b y t h e r u l e s s t a t e d i n S e c t i o n 4 0 9 ( G e n e r a l P r o v i s i o n s R e l a t i n g t o P r o c e e d i n g s - — W i t n e s s e s a n d D e p o s i t i o n s ) a n d c e r t a i n s e c t i o n s o f t h e A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e A c t ( 8 0 S t a t . 3 8 1 - 3 8 8 , 3 9 2 - 3 9 3 ; 5 U . S . C . 5 5 1 - 5 5 9 , 7 0 1 - 7 0 6 ; a n d 8 1 S t a t . 5 4 - 5 6 ; 5 U . S . C . 5 5 2 ) . A t h i r d p r o v i s i o n o f S e c t i o n 4 1 0 , a d o p t e d i n 1 9 7 1 , r a g u i r a s t h e F C C t o a p p o i n t f e d e r a l - s t a t e j o i n t b o a r d s ( F S J B S ) w h e n e v e r i t a p p e a r s t h a t F C C r u l e - m a k i n g w i l l i m p i n g e u p o n t h e l a w f u l r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y o f t h e s e v e r a l s t a t e s . T h e c h a i r p e r s o n o f t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n , o r a d e s i g n a t e d f e d e r a l c o m m i s s i o n e r , s i t s a s c h a i r p e r s o n o f t h e j o i n t b o a r d . F i n d i n g s o f a j o i n t b o a r d a r e a d v i s o r y . T h e y r e q u i r e t h e s u p p o r t o f t h e m a j o r i t y o f t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s c o m m i s s i o n e r s t o h a v e t h e f o r c e o f a n a d m i n i s t r a t i v e l y f i n a l r u l e . I n s u m m a r y , T h e C o m m u n i c a t i o n s A c t a u t h o r i z e s d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . C o n g r e s s h a s d i v i d e d c o m m e r c e p o w e r b e t w e e n t h e F C C a n d a g e n c i e s o f t h e s e v e r a l s t a t e s . S e c t i o n 4 1 0 e n a b l e s t h e F C C a n d t h e s t a t e s t o e n g a g e i n c o n s u l t a t i v e m e e t i n g s f o r t h e p u r p o s e o f f a c i l i t a t i n g c o m p l e m e n t a r y r a t e - m a k i n g p r o c e d u r e s s u i t e d t o t h e r e c o n c i l i a t i o n o f s e p a r a t e f e d e r a l a n d s t a t e r u l e s w h i c h a p p l y t o s e g m e n t s o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . I t e n d o r s e s a u n i q u e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p b e t w e e n o f f i c i a l s o f 4 t h e F C C a n d s t a t e r e g u l a t o r y a g e n c i e s c h a r a c t e r i z e d b y t h e a p p o i n t m e n t o f c o o p e r a t i v e c o m m i t t e e s a n d / o r j o i n t b o a r d s . ( T h e t e x t o f S e c t i o n 4 1 0 [ a ] [ b ] [ c ] a p p e a r s i n A p p e n d i x A . ) P u r p o s e o f t h e S t u d y T h e p u r p o s e o f t h i s s t u d y i s t o p r e s e n t a n h i s t o r i c a l v i e w o f t h e p o l i t i c a l - e c o n o m i c o r i g i n s o f t h e i n t e r - g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p e s t a b l i s h e d b y S e c t i o n 4 1 0 w i t h t h e t h o u g h t t h a t a p e r s p e c t i v e o f t h e m w i l l b e u s e f u l t o t h o s e w h o a r e c u r i o u s a b o u t t h e m e c h a n i s m s w h i c h p e r m i t f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s t o c o l l a b o r a t e a n d t o c o o r d i n a t e s e p a r a t e r e g u l a t o r y a c t i v i t i e s s u i t e d t o t h e i r r e s p e c t i v e S p h e r e s o f d e l e g a t e d a u t h o r i t y . T h e s t u d y c o n c e n t r a t e s o n t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p c a l l e d i n t o b e i n g b y t w o - t i e r e d c o n g r e s s i o n a l d e l e g a t i o n o f c o m m e r c e p o w e r w h i c h p e r m i t s t h e F C C a n d t h e s t a t e s t o r e g u l a t e t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y i n t h e U n i t e d S t a t e s . T o d o s o , i t s e e m e d a p p r o p r i a t e t o s c a n d o c u m e n t s f r o m 1 8 8 9 t o 1 9 1 3 , w h e n f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s . b e g a n m e e t i n g t o g e t h e r a n n u a l l y a s t h e y d e v e l o p e d a m u t u a l a p p r e c i a t i o n o f t h e w o r k t h e y w e r e e n g a g e d i n a s r e g u l a t o r s O f t h e r a i l r o a d a n d o t h e r p u b l i c s e r v i c e i n d u s t r i e s . H o w e v e r , t h e p r i n c i p a l f o c u s a t t e n d s t o t h e p e r i o d o f t i m e f r o m 1 9 1 3 t o 1 9 7 1 . I n t h o s e y e a r s , f e d e r a l a n d s t a t e p o l i c y m a k e r s s h a r e d t h e c o m m o n a t t i t u d e t h a t p r i v a t e l y o w n e d t e l e p h o n e c o m p a n i e s p r o v i d i n g l o c a l e x c h a n g e a n d i n t e r e x c h a n g e s e r v i c e s s h o u l d b e p e r m i t t e d t o O p e r a t e w i t h m o n o p o l y p o w e r i n d e s i g n a t e d m a r k e t s . B e c a u s e g o v e r n m e n t r e s t r i c t s c o m p e t i t i v e e n t r y 5 i n t o t h o s e m a r k e t s , t h e c o m p a n y i s r e q u i r e d t o m a k e v i t a l s e r v i c e s r e a d i l y a v a i l a b L e t o a l l p e r s o n s w i l l i n g t o p a y a f a i r p r i c e f o r a c c e s s t o a n d u s e o f t h e s e r v i c e s . T h e p r o p o s e d r a t e s f o r t h o s e s e r v i c e s h a v e b e e n s u b j e c t t o r e v i e w a n d a p p r o v a l b y s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n e r s . N e e d f o r t h e S t u d y A l t h o u g h t h e r e i s a s u b s t a n t i a l b o d y o f s c h o l a r l y w o r k d i r e c t e d t o t h e t o p i c o f r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , a r e v i e w o f c o l l a t e r a l l i t e r a t u r e r e v e a l s t h a t l i t t l e h a s b e e n s a i d a b o u t S e c t i o n 4 1 0 o r a b o u t t h e f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p a d d r e s s e d b y t h a t s e c t i o n o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . I n 1 9 8 6 , t h e S u p r e m e C o u r t i n t e r p r e t e d a s p e c t s o f d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y u n d e r t h e t e r m s o f t h e A c t . T h e C o u r t ’ s o p i n i o n d r a w s a t t e n t i o n t o S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) , i t s r e l e v a n c e t o t h e s c h e m e o f d u a l r e g u l a t i o n a n d t o t h e o v e r l a p p i n g e f f e c t s o f r a t e - m a k i n g r u l e s d e s i g n e d b y e a c h o f t h e t w o t i e r s o f g o v e r n m e n t ( M W , 4 7 6 U . S . 3 5 5 , 1 0 6 S . C t . 1 8 9 0 , 9 0 L . E d . 2 d 3 6 9 ; h e r e i n a f t e r L g a i s i a n a ) . T h e f o r m a l l e g i s l a t i v e h i s t o r y o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t r e v e a l s l i t t l e a b o u t c i r c u m s t a n c e s a s s o c i a t e d w i t h S e c t i o n 4 1 0 . A c a d e m i c l i t e r a t u r e a p p e a r s t o b e g e n e r a l l y d e v o i d o f a t t e n t i o n t o i t s p o l i t i c a l - e c o n o m i c o r i g i n s . T h e r e f o r e , i t w a s a p p r o p r i a t e t o s e a r c h f o r a n d c o m m e n t u p o n a l t e r n a t i v e r e c o r d s w h i c h w o u l d r e v e a l f a c t o r s c o n t r i b u t i n g t o t h e d e v e l o p m e n t 0 5 S e c t i o n 4 1 0 . 6 L i m i t a t i o n s o f t h e S t u d y B e c a u s e t h e l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 c o n f i n e s - i t s r e f e r e n c e t o m e m b e r s o f f e d e r a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s w h e n i t s p e a k s o f a p p o i n t e e s t o c o o p e r a t i v e c o m m i t t e e s a n d j o i n t b o a r d s , t h e s t u d y d o e s n o t d i s c u s s m u n i c i p a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . ( A s u m m a r y o f t h e r e l a t i o n s h i p o f m u n i c i p a l r e g u l a t i o n a n d s t a t e r e g u l a t i o n c a n b e f o u n d i n t h e w o r k o f J a m e s W . S i c h t e r , 1 9 7 7 , p p . 1 1 - 1 4 . ) D i s c u s s i o n o f b u s i n e s s p r a c t i c e s o f t h e A m e r i c a n T e l e p h o n e a n d T e l e g r a p h C o m p a n y ( A T & T ) a n d o t h e r s e r v i c e p r o v i d e r s w i l l b e p r e s e n t e d o n l y t o t h e d e g r e e t h a t i t i l l u m i n a t e s a s p e c t s o f t h e f e d e r a l - s t a t e r e l a t i o n s h i p r e c o g n i z e d b y S e c t i o n 4 1 0 . R e s e a r c h a n d p r e s e n t a t i o n a r e n e c e s s a r i l y l i m i t e d b y t h e c o n s t r a i n t s o f t i m e a n d b y k n o w l e d g e o f a n d / o r a c c e s s t o r e l e v a n t e v i d e n c e . S o m e a r e a s o f e x a m i n a t i o n w e r e b e y o n d t h e s c o p e o f t h e s t u d y . F o r e x a m p l e : ( a ) T h i s s t u d y d o e s n o t e n u m e r a t e m a n y o f t h e o c c a s i o n s w h e n m e c h a n i s m s o f S e c t i o n 4 1 0 h a v e a c t u a l l y b e e n e m p l o y e d . ( 2 ) A n e v a l u a t i o n o f t h e p r a g m a t i c e f f i c a c y o f j o i n t b o a r d s h a s n o t b e e n a t t e m p t e d . R e s e a r c h Q u e s t i o n W h a t p o l i t i c a l ' a n d / o r e c o n o m i c c i r c u m s t a n c e s c o n t r i b u t e d t o t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s t a t u t o r y p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 ? C i r c u m s t a n c e s m a y b e d e s c r i b e d b y a v a r i e t y o f f a c t o r s : i d e a s , i s s u e s , p e o p l e a n d e v e n t s . T h e r e f o r e , t h e b a s i c r e s e a r c h q u e s t i o n h a s b e e n f u r t h e r d e f i n e d b y a s u b s e t w h i c h . D ! ( . . t r 1 . » ! I D W H I 7 p e r m i t s t h e f a c t o r s t o b e c o n s i d e r e d a s t h e e v i d e n c e r e v e a l e d b y t h e r e s e a r c h i s r e v i e w e d . A c c o r d i n g t o t h e p u r p o s e o f t h i s s t u d y , e v i d e n c e w a s s o u g h t t o a n s w e r t h e f o l l o w i n g r e s e a r c h q u e s t i o n s : 1 . W h a t s i t u a t i o n s g a v e r i s e t o t h e i d e a s t h a t l e d t o t h e s t a t u t o r y d e v e l o p m e n t o f S e c t i o n 4 1 0 ? 2 . W h a t w e r e t h e e x p l i c i t a n d i m p l i c i t a i m s o f t h e i d e a s ? 3 . W h o i n i t i a t e d a c t i o n a f f e c t i n g t h e d e v e l o p m e n t o f S e c t i o n 4 1 0 ? 4 . W h i c h s i t u a t i o n s w e r e t h e y r e s p o n d i n g t o ? T h e R e l e v a n c e o f t h e S t u d y : T h e C o n t e m p o r a r y R e g u l a t o r y E n v i r o n m e n t a n d t h e L o u i s i a n a C a s e A s s o c i a t e J u s t i c e O l i v e r W e n d e l l H o l m e s o n c e c o m m e n t e d o n t h e i m p o r t a n c e o f a n h i s t o r i c a l p e r s p e c t i v e t o m e m b e r s o f t h e S u p r e m e C o u r t ( c i t e d b y F e l i x F r a n k f u r t e r , 1 9 3 7 , p . 2 ) : [ H ] i s t o r y i s t h e m e a n s b y w h i c h w e m e a s u r e t h e p o w e r w h i c h t h e p a s t h a s h a d t o g o v e r n t h e p r e s e n t i n s p i t e o f o u r s e l v e s , s o t o s p e a k , b y i m p o s i n g ‘ t r a d i t i o n s w h i c h . n o l o n g e r * m e e t . t h e i r o r i g i n a l e n d . H i s t o r y s e t s u s f r e e a n d e n a b l e s u s t o m a k e u p o u r m i n d s d i s p a s s i o n a t e l y w h e t h e r t h e s u r v i v a l w h i c h w e a r e e n f o r c i n g a n s w e r s a n y n e w p u r p o s e w h e n i t h a s c e a s e d t o a n s w e r t h e O l d . W a n n a ; T h e r e a r e t h o s e w h o c o n t i n u e t o q u e s t i o n t h e f u n c t i o n a l u t i l i t y o f d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . I t e m e r g e d d u r i n g y e a r s w h e n t h e v e r t i c a l l y a n d h o r i z o n t a l l y i n t e g r a t e d g i a n t p a r e n t h o l d i n g c o m p a n y , t h e A m e r i c a n T e l e p h o n e a n d T e l e g r a p h C o m p a n y , c o n t r o l l e d a l m o s t a l l o f t h e l o n g - d i s t a n c e m e s s a g e t e l e p h o n e t r a f f i c a n d m o s t o f t h e l o c a l e x c h a n g e i n t e r s t a t e t e l e p h o n e s e r v i c e i n t h e U n i t e d ) I ( U . . . 1 . . . . ( t o . . . . n . a . " ’ ) i ( ( e D . . l ( I ) ( ‘ 1 ’ 8 S t a t e s . T h e o r i g i n a l s c h e m e o f d i v i d e d a n d s h a r e d j u r i s d i c t i o n a l a u t h o r i t y t o r e g u l a t e t h e n a t i o n w i d e i n d u s t r y h a s r e m a i n e d e s s e n t i a l l y t h e s a m e s i n c e C o n g r e s s f i r s t w r o t e t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . R e c e n t p o l i t i c a l a t t i t u d e s h a v e r e f l e c t e d a c o m m i t m e n t t h e t o c o m p e t i t i v e r e s t r u c t u r i n g o f t h e i n d u s t r y . I t w a s p o l i t i c a l a c c o m o d a t i o n t o a p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m w h i c h p r o t e c t e d t h e m o n o p o l y s t a t u s o f A T & T s u b s i d i a r i e s a n d o t h e r c o m p a n i e s p r o v i d i n g i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e t e l e p h o n e s e r v i c e i n t h e p e r i o d f r o m 1 9 1 4 t o 1 9 7 1 . S i n c e A T & T a g r e e d t o d i v e s t i t s e l f o f o w n e r s h i p i n t e r e s t s i n o p e r a t i n g c o m p a n i e s p r o v i d i n g l o c a l i n t r a s t a t e c o m m o n c a r r i e r s e r v i c e ( U n i t a d S t a g a s v , A T & T , 5 5 2 F . S u p p . 1 3 1 [ D - D - C - 1 9 3 2 ] : A i I L Q _ S Q D _ n Q m 1 _ M Q I X l Q D Q _ ! 1 _ H n i E § Q _ § L § § § § 1 1 0 3 S , C t , 1 2 4 9 [ 1 2 8 3 ] ) r e c o m m i t m e n t t o a c o m p e t i t i v e i n d u s t r y s t u c t u r e h a s r a d i c a l l y r e f o r m e d t h e r e g u l a t i o n o f i n t e r e x c h a n g e s e r v i c e s . F e d e r a l a n d s t a t e a g e n c i e s c o n t i n u e t o r e v i e w c o m p r e h e n s i v e a n d d e t a i l e d f i n a n c i a l r e p o r t s o f v a r i o u s t e l e p h o n e c o m p a n i e s i n . o r d e r ’ t o d e t e r m i n e t h e b a s i s o f i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e r a t e s c h a r g e d b y t h e m . A p r i n c i p a l g o a l o f f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r s h a s b e e n t o a g r e e u p o n . t h e r u l e s w h i c h . d e t e r m i n e h o w ' t h e c o m p a n i e s s u p p l y t h e n e c e s s a r y d a t a w h i c h p e r m i t e a c h o f t h e t w o t i e r s o f g o v e r n m e n t s t o s u p e r v i s e a s c h e d u l e o f r e a s o n a b l e r a t e s . B e c a u s e t h e n e t w o r k i s t e c h n o l o g i c a l l y i n t e g r a t e d a n d h a s b e e n , b y c o n t r a c t u r a l a g r e e m e n t a m o n g t h e s e v e r a l c o m p a n i e s , f i n a n c i a l l y i n t e g r a t e d a s w e l l , i t i s h i g h l y d e s i r a b l e f o r M P " 1 I n ! D I i . ) . ( ( 9 f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t i o n t o b e a s u n i f o r m a s p o s s i b l e . A t h e m e p e r p e t u a t e d b y c r i t i c s o f d u a l r e g u l a t i o n i s t h a t t w o - t i e r e d r u l e m a k i n g c r e a t e s a n u n w a r r a n t e d b u r d e n c o n t r a r y t o t h e g o a l s o f e c o n o m i c e f f i c i e n c y a n d t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n i n a s o c i e t y c o m m i t t e d t o p r i n c i p l e s o f c o m p e t i t i o n . I n d e e d , s i n c e A T & T h a s b e e n d i v e s t e d o f i t s l o c a l e x c h a n g e o p e r a t i n g c o m p a n i e s , t h e r e h a s b e e n c o n s t a n t p r e s s u r e t o d i s a s s e m b l e c l a s s i c p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n o f c o m p a n i e s p r o v i d i n g i n t e r s t a t e i n t e r e x c h a n g e s e r v i c e s a n d i n t r a s t a t e i n t e r e x c h a n g e s e r v i c e s , a n d t o r e m o v e l i m i t s o n t h e l i n e o f b u s i n e s s a c t i v i t i e s p e r m i s s i b l y e n g a g e d i n b y l o c a l e x c h a n g e c o m p a n i e s . N e v e r t h e l e s s , C o n g r e s s h a s r e m a i n e d r e t i c e n t a b o u t c h a n g i n g t h e c o m m i t m e n t t o a b r o a d s c h e m e d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y w r i t t e n i n t o t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t i n 1 9 3 4 . C o n g r e s s e x p r e s s e s t w o c o n t i n u i n g c o m m i t m e n t s i n i t s s u p p o r t o f t h e l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 ( s u b s e c t i o n s [ a ] [ b ] [ c ] ) : ( a ) a c o m m i t m e n t t o t h e S t a t e s t o p r e s e r v e a s c h e m e o f d u a l r e g u l a t i o n a n d ( b ) a c o m m i t m e n t t o f o r m a l a n d i n f o r m a l m e a s u r e s d e s i g n e d t o e n c o u r a g e o f f i c i a l s o f t h e t w o t i e r s o f g o v e r n m e n t t h a t t h e y c a n l e g i t i m a t e l y c o n f e r a n d / o r c o n d u c t j o i n t p r o c e e d i n g s . T h e t w o c o m m i t m e n t s r e s e m b l e a t t r i b u t e s s p o k e n o f b y s c h o l a r s o f i n t e r g o v e r n m e n t a l s t u d i e s . T h e c o n c e p t , " c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m " e m b r a c e s t h o s e a t t r i b u t e s . T h e t e r m e x p r e s s e s a d d r e s s e s p h i l o s o p h i c a l v i e w o f t h e U n i t e d S t a t e s f e d e r a l s y s t e m e s p o u s i n g s e p a r a t e b u t c o o r d i n a t e d a c t i o n b e t w e e n I 1 I w 1 0 m u l t i p l e t i e r s o f g o v e r n m e n t . C h a p t e r I I o f f e r s a n a m p l i f i e d d i s c u s s i o n o f t h e i d e a s a s s o c i a t e d w i t h c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m . S e c t i o n 4 1 0 p e r m i t s m e m b e r s o f t w o t i e r s o f g o v e r n m e n t t o c o n s u l t a m o n g t h e m s e l v e s , t o d e s i g n a n d t o r e c o m m e n d r u l e s w h i c h c a n t h e n b e a d o p t e d , i n s o f a r a s p r a c t i c a l , b y a g e n c i e s i n e a c h o f t h e t w o j u r i s d i c t i o n a l t i e r s i n o r d e r t o a p p r o x i m a t e u n i f o r m l y c o o r d i n a t e d f e d e r a l a n d s t a t e r a t e - m a k i n g s t a n d a r d s a n d p r a c t i c e s . T h e F S J B s a p p o i n t e d s i n c e 1 9 7 1 h a v e b e e n a c t i v e l y i n v o l v e d i n t h e r e g u l a t i o n o f t h e e c o n o m i c p e r f o r m a n c e o f c o m p a n i e s p a r t i c i p a t i n g i n t h e s t r u c t u r a l m e t a m o r p h o s i s o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y i n f l u e n c e d b y t h e r e i n t r o d u c t i o n o f c o m p e t i t i o n a n d d e v e l o p m e n t o f n e w c o m m o n c a r r i e r c o m m u n i c a t i o n s t e c h n o l o g i e s . T ] I . . ; T h e S u p r e m e C o u r t , i n 1 9 8 6 , c o m m e n t e d o n t h e c o n t e m p o r a r y ' u t i l i t y o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) . B e c a u s e t h e L a a i s i a n a d e c i s i o n i s s o c l o s e l y a s s o c i a t e d w i t h t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p w h i c h i s t h e f o u n d a t i o n o f t h i s s t u d y , i t w a r r a n t s f u r t h e r d i s c u s s i o n . L g a i s i a n a i n e x t r i c a b l y t i e s S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) t o t h e c o n t e m p o r a r y p o l i c y s c e n e a t t h e s a m e t i m e i t r e f e r s t o t h e s c h e m e o f d u a l r e g u l a t i o n w r i t t e n i n t o t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . I t a f f i r m s c o n g r e s s i o n a l i n t e n t t o d i s t i n g u i s h t h e a p p r o p r i a t e r a t e - m a k i n g p r e r o g a t i v e s a s s i g n e d t o t h e f e d e r a l a n d t o t h e s t a t e j u r i s d i c t i o n s . I t d o e s s o , i n p a r t , b y p o i n t i n g t o . 1 . . ( I ) 1 . ( r 1 1 s t a t u t o r y ’ p r o v i s i o n s t h a t . r e q u i r e f o r m a l n e g o t i a t i o n s t o t a k e p l a c e a m o n g O f f i c i a l s o f f e d e r a l a n d s t a t e a g e n c i e s o n t h o s e o c c a s i o n s w h e n i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h r a t e m a k i n g a r e o f c o m m o n i n t e r e s t t o t h e m . I f t h e M a r l a h a s m a d e c o n t e m p o r a r y s c h o l a r s a n d p o l i c y m a k e r s a w a r e o f S e c t i o n 4 1 0 . H o w e v e r , t h e y m a y h a v e n o k n o w l e d g e o f i t s p o l i t i c a l - e c o n o m i c o r i g i n s . B r i e f l y s t a t e d , t h e f a c t s o f t h e c a s e a r e a s f o l l o w s : T h e L o u i s i a n a P u b l i c S e r v i c e C o m m i s s i o n , t w e n t y - t w o o t h e r s t a t e s ( n o t a b l y , C a l i f o r n i a , O h i o , a n d F l o r i d a ) , a c t i n g i n c o n c e r t w i t h t h e N A R U C , r e q u e s t e d r e l i e f f r o m l o w e r c o u r t d e c i s i o n s w h i c h s u s t a i n e d a p r e e m p t i v e o r d e r i s s u e d b y t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n ( F C C ) . T h e b a s i s o f t h e i r c l a i m w a s t h a t t h e f e d e r a l a g e n c y m i s i n t e r p r e t e d t h e e x t e n t o f t h e c o m m e r c e p o w e r d e l e g a t e d b y C o n g r e s s t o t h e s e v e r a l s t a t e s u n d e r t h e p r o v i s i o n s o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . L o u i s i a n a C h a l l e n g e d t h e l e g i t i m a c y o f a n F C C o r d e r w h i c h r e q u i r e d t h e e a c h o f t h e s e v e r a l s t a t e s t o a d o p t t h e p r o c e d u r e s e s t a b l i s h e d b y t h e f e d e r a l a g e n c y t o c a l c u l a t e t h e a m o u n t o f m o n e y a l l o w a b l e f o r d e p r e c i a t i o n a s a n e l e m e n t o f a n i n t r a s t a t e r a t e - m a k i n g f o r m u l a . L o u i s i a n a s a i d t h e F C C ’ S a c t i o n s i g n a l l e d " e l i m i n a t i o n o f t h e s t a t e s ’ r a t e s e t t i n g p e r r o g a t i v e s [ S i c ] - - o v e r p l a n t [ e q u i p m e n t a n d f a c i l i t i e s ] a s s i g n e d t o t h e s t a t e j u r i s d i c t i o n s i n t h e s e p a r a t i o n s p r o c e s s - - [ a n d ] i s i n c o n s i s t e n t w i t h C o n g r e s s i o n a l i n t e n t ( R e p l y B r i e f O p p o s i n g M o t i o n s t o D i s m i s s o r A f f i r m , N o . 8 4 - 8 7 1 , p . 3 ) . . t 1 1 3 ‘ ( 1 — ” I . l ) . ( ) 5 6 1 I f . . . , ' ( 1 ’ L i ” 4 - I . » I $ 5 1 2 T h e F C C d i d n o t d e n y t h a t t h e f e d e r a l a g e n c y , s t a t e a g e n c i e s , a n d r e g u l a t e d c o m p a n i e s h a d a c c e p t e d d i f f e r e n t i a t e d s t a t e a n d f e d e r a l d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s b e f o r e i s s u i n g t h e o r d e r b e i n g c h a l l e n g e d b y t h e s t a t e s . T h e f e d e r a l a g e n c y a d m i t t e d t h a t s e v e n t y - f i v e p e r c e n t o f t h e n a t i o n w i d e p l a n t a n d e q u i p m e n t s u b j e c t t o d e p r e c i a t i o n w a s a s s o c i a t e d w i t h f a c i l i t i e s p r o v i d i n g i n t r a s t a t e s e r v i c e . Y e t t h e F C C a s s e r t e d t h a t i t w a s w i t h i n i t s f u l l s t a t u t o r y a u t h o r i t y t o a r b i t r a r i l y d e t e r m i n e w h e n i t w a s n o l o n g e r a p p r o p r i a t e t o p e r m i t t h e d e p r e c i a t i o n m e t h o d s a d o p t e d b y t h e s t a t e s t o c o n f l i c t w i t h t h e f e d e r a l a g e n c i e s m e t h o d s a n d g o a l s . D e p r e c i a t i o n i s a n e x p e n s e r e p r e s e n t i n g p h y s i c a l d e t e r i o r a t i o n o f t h e f a c i l i t i e s n e c e s s a r y f o r p r o v i d i n g t e l e p h o n e s e r v i c e d u e t o w e a r a n d t e a r , d e c a y , i n a d e q u a c y , a n d o b s o l e s c e n c e ( W . 2 9 2 U . S . 1 5 1 a t 1 6 7 [ 1 9 3 4 ] ) . ( S e e C h a p t e r I V , p . 9 2 f o r a a f u r t h e r e x p l a n a t i o n o f t h e e l e m e n t s c o n t r i b u t i n g ' t o t h e r a t e - m a k i n g f o r m u l a . ) I n p u r s u i t o f i t s g o a l , t h e F C C h a d m a d e t h e f o l l o w i n g C l a i m s : ( 1 ) S u b s e c t i o n 2 2 0 ( b ) ( 1 ) o f t h e A c t f o r e c l o s e d t h e s t a t e s f r o m a d o p t i n g d e p r e c i a t i o n r a t e s a n d p r o c e d u r e s d i f f e r e n t f r o m ‘ t h o s e t h e F C C p r e s c r i b e d u n l e s s t h e F C C i t s e l f e x p r e s s l y e x c e p t e d c a r r i e r s i n p a r t i c u l a r s t a t e s f r o m i t s p o l i c i e s . ( 2 ) I f t h e s t a t u t e i t s e l f d i d n o t d i r e c t l y a u t h o r i z e p r e e m p t i o n o f a s t a t e ' s d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s , p r e e m p t i o n w a s j u s t i f i e d t o p r e v e n t t h e s e v e r a l s t a t e s f r o m f r u s t r a t i n g t h e a g e n c y ’ s n e w r u l e s d e s i g n e d t o e n c o u r a g e ) 2 ‘ ( ( l . E . 1 » . e a : - . 3 1 ) . l 3 c o m p e t i t i o n w i t h i n t h e i n d u s t r y , o r w h e r e v e r i t s r u l e m a k i n g f u r t h e r s g r e a t e r e f f i c i e n c y w i t h i n t h e m a r k e t p l a c e ( 9 2 F C C 2 d 8 6 4 a t 8 7 5 , 8 7 7 ) . T h e f e d e r a l c i r c u i t c o u r t s w h o h e a r d t h e o r i g i n a l a p p e a l s b y t h e s t a t e s u p h e l d t h e F C C ’ s p r e e m p t i v e a u t h o r i t y . ( C o m p l e t e C i t a t i o n s f o r t h e t h e r e l e v a n t F C C o r d e r s a n d c i r c u i t c o u r t d e c i s i o n s c a n b e f o u n d w i t h i n t h e f u l l t e x t o f t h e L a a i s i a n a c a s e i n A p p e n d i x B . ) I n a c l e a r s u m m a r y o f t h e f i v e - t o - t w o d e c i s i o n w h i c h r e v e r s e d t h e d e c i s i o n s o f t h e l o w e r f e d e r a l c o u r t s a n d u p h e l d t h e c l a i m o f t h e s t a t e s , A s s o c i a t e J u s t i c e W i l l i a m B r e n n a n d e s c r i b e d t h e l o n g s t a n d i n g , c o m p l e x p o l i c y p r o b l e m t h a t w a s b r o u g h t b e f o r e t h e N e w D e a l C o n g r e s s i n 1 9 3 4 ( 4 7 6 U . S . 3 5 5 a t 3 6 0 ) : T h e A c t e s t a b l i s h e s , a m o n g o t h e r t h i n g s , a s y s t e m o f d u a l s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t i o n o v e r t e l e p h o n e s e r v i c e , a n d i t i s t h e n a t u r e o f t h e d i v i s i o n o f a u t h o r i t y t h a t t h e s e c a s e s a r e a b o u t . I n b r o a d t e r m s , t h e A c t g r a n t s t o t h e F C C t h e a u t h o r i t y t o r e g u l a t e " i n t e r s t a t e a n d f o r e i g n c o m m e r c e i n w i r e a n d r a d i o c o m m u n i c a t i o n , " 4 7 U . S . C . [ s e c . ] 1 5 1 , w h i l e e x p r e s s l y d e n y i n g t h a t a g e n c y " j u r i s d i c t i o n w i t h r e s p e c t t o . . . i n t r a s t a t e c o m m u n i c a t i o n s s e r v i c e . . . . " 4 7 U . S . C . [ s e c . ] 1 5 2 ( b ) . H o w e v e r , w h i l e t h e A c t w o u l d s e e m t o d i v i d e t h e w o r l d o f d o m e s t i c t e l e p h o n e s e r v i c e n e a t l y i n t o t w o h e m i s p h e r e s - - o n e c o m p r i s e d o f i n t e r s t a t e s e r v i c e o v e r w h i c h t h e F C C w o u l d h a v e p l e n a r y a u t h o r i t y , a n d t h e o t h e r m a d e u p o f i n t r a s t a t e s e r v i c e , o v e r w h i c h t h e S t a t e s w o u l d r e t a i n e x c l u s i v e j u r i s d i c t i o n - - i n p r a c t i c e , t h e r e a l i t i e s o f t e c h n o l o g y a n d e c o n o m i c s b e l i e s u c h a c l e a n p a r c e l i n g o f r e s p o n s i b i l i t y . T h i s i s s o b e c a u s e v i r t u a l l y a l l t e l e p h o n e p l a n t t h a t i s u s e d t o p r o v i d e i n t r a s t a t e s e r v i c e i s a l s o ' u s e d ' t o p r o v i d e i n t e r s t a t e s e r v i c e a n d i s t h u s c o n c e i v a b l y w i t h i n t h e j u r i s d i c t i o n o f b o t h s t a t e a n d f e d e r a l a u t h o r i t i e s . M o r e o v e r , b e c a u s e t h e s a m e c a r r i e r s p r o v i d e b o t h i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e , a c t i o n s t a k e n b y f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r s w i t h i n t h e i r r e s p e c t i v e d o m a i n s n e c e s s a r i l y a f f e c t 1 4 t h e g e n e r a l f i n a n c i a l h e a l t h O f t h o s e c a r r i e r s , a n d h e n c e t h e i r a b i l i t y t o p r o v i d e s e r v i c e , i n t h e o t h e r " h e m i s p h e r e . " , L g a i s i a n a i n v o l v e d a r a t e - m a k i n g q u e s t i o n : W h o , b e t w e e n f e d e r a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s , h a s a u t h o r i t y ' t o d e t e r m i n e t h e s e l e c t i o n a m o n g d i f f e r e n t a c c o u n t i n g c o n v e n t i o n s w h i c h w o u l d l e a d t o c a l c u l a t i o n s t o a r r i v e a t C h a r g e s a s s i g n e d t o t e l e p h o n e f a c i l i t i e s a n d s e r v i c e s ? ( I n t h i s i n s t a n c e , d e p r e c i a t i o n m e t h o d s w e r e a t i s s u e . ) T h e F C C a l s o a r g u e d t h a t " [ T ] h e r e v o l u t i o n i n t e l e c o m m u n i c a t i o n s o c c a s i o n e d b y t h e f e d e r a l p o l i c y o f i n c r e a s i n g c o m p e t i t i o n i n t h e i n d u s t r y w i l l b e t h w a r t e d b y s t a t e r e g u l a t o r s w h o h a v e y e t t o r e c o g n i z e o r a c c e p t t h i s n a t i o n a l p o l i c y " o f c o m p e t i t i o n ( a t 3 5 8 ) . T h e F C C s a i d i t s r u l e s m u s t d o m i n a t e i n o r d e r " t o a v o i d f r u s t r a t i o n o f v a l i d l y a d o p t e d f e d e r a l p o l i c i e s " ( a t 3 6 2 , c i t i n g A m a n d m e n t Q f P Q I L 3 ] , , 9 2 F C C 2 d 8 6 4 , a t 8 7 5 [ 1 9 8 3 ] ) . T h e C o u r t f o r t h r i g h t l y r e j e c t e d t h e F C C ' S a r g u m e n t s b y s a y i n g t h a t a f e d e r a l a g e n c y m a y p r e e m p t s t a t e l a w o n l y w h e n i t i s a c t i n g w i t h i n t h e s c o p e o f i t s c o n g r e s s i o n a l l y d e l e g a t e d a u t h o r i t y . H a d t h e C o u r t a c c e p t e d t h e F C C ' s c l a i m s , t h e s t a t e s ' r a t e - m a k i n g r o l e w o u l d h a v e b e e n s u b o r d i n a t e d t o t h e F C C ' s r u l e m a k i n g . T h e S u p r e m e C o u r t s e n t n o t i c e t o t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n , t h e S t a t e s , t h e f e d e r a l c o u r t s y s t e m , a n d C o n g r e s s " t h a t t h e A c t d e n i e s t h e F C C t h e p o w e r t o d i c t a t e t o t h e S t a t e s " h o w t o a c c o m p l i s h i n t r a s t a t e r a t e m a k i n g ( a t 3 5 9 ) . T h e C o u r t a c k n o w l e d g e d t h a t i t m i g h t b e i n c l i n e d t o 1 5 a c c e p t t h e F C C ' s a r g u m e n t t h a t s t a t e r e g u l a t i o n s h o u l d n o t f r u s t r a t e t h e a b i l i t y o f t h e f e d e r a l a g e n c y t o e s t a b l i s h p o l i c y i f C o n g r e s s h a d n o t w r i t t e n S e c t i o n 1 5 1 a n d S u b s e c t i o n 1 5 2 ( b ) i n t o t h e s t a t u t e . J u s t i c e B r e n n a n s a i d ( a t 3 7 0 ; 3 7 4 ) : [ S e c t i o n 1 5 2 ( b ) ] . . . a s s e r t s t h a t " n o t h i n g i n t h i s c h a p t e r s h a l l b e c o n s t r u e d t o a p p l y o r t o g i v e t h e C o m m i s s i o n j u r i s d i c t i o n w i t h r e s p e c t t o ( 1 ) c h a r g e s , c l a s s i f i c a t i o n s , p r a c t i c e s , s e r v i c e s , f a c i l i t i e s , o r r e g u l a t i o n s f o r o r i n c o n n e c t i o n w i t h i n t r a s t a t e c o m m u n i c a t i o n s e r v i c e " . . . . B y i t s t e r m s , t h i s p r o v i s i o n f e n c e s o f f f r o m F C C r e a c h o r r e g u l a t i o n i n t r a s t a t e m a t t e r s - - i n d e e d , i n c l u d i n g m a t t e r s " i n c o n n e c t i o n w i t h " i n t r a s t a t e s e r v i c e . M o r e o v e r , t h e l a n g u a g e w i t h w h i c h i t d o e s s o i s c e r t a i n l y a s s w e e p i n g a s t h e w o r d i n g o f t h e p r o v i s i o n d e c l a r i n g t h e p u r p o s e o f t h e A c t a n d t h e r o l e o f t h e F C C . [ A ] . . . f e d e r a l a g e n c y m a y p r e - e m p t s t a t e l a w o n l y w h e n a n d i f i t i s a c t i n g w i t h i n t h e s c o p e o f i t s c o n g r e s s i o n a l l y d e l e g a t e d a u t h o r i t y . . . [ A ] n a g e n c y l i t e r a l l y h a s n o p o w e r t o a c t , l e t a l o n e p r e - e m p t t h e v a l i d l y e n a c t e d l e g i s l a t i o n o f a s o v e r e i g n s t a t e , u n l e s s a n d u n t i l C o n g r e s s c o n f e r s p o w e r u p o n i t . . . . [ T ] h e b e s t w a y o f d e t e r m i n i n g w h e t h e r C o n g r e s s i n t e n d e d t h e r e g u l a t i o n s o f a n a d m i n i s t r a t i v e a g e n c y t o d i s p l a c e s t a t e l a w i s t o e x a m i n e t h e n a t u r e a n d s c o p e o f t h e a u t h o r i t y g r a n t e d b y C o n g r e s s t o t h e a g e n c y . S e c t i o n 1 5 2 ( b ) c o n s t i t u t e s . . . a c o n g r e s s i o n a l d e n i a l o f p o w e r t o t h e F C C t o r e q u i r e s t a t e c o m m i s s i o n s t o f o l l o w F C C . . . r a t e m a k i n g . . . . [ W ] e s i m p l y c a n n o t a c c e p t a n a r g u m e n t t h a t t h e F C C m a y n e v e r t h e l e s s t a k e a c t i o n w h i c h i t t h i n k s w i l l b e s t e f f e c t u a t e a f e d e r a l p o l i c y . A n a g e n c y m a y n o t c o n f e r u p o n i t s e l f p o w e r . T h e C o u r t g a v e r e f e r e n c e t o t h e r o l e o f f e d e r a l - s t a t e j o i n t b o a r d s a n d t h e i r e x p e d i t i o n o f t h e s e p a r a t i o n s p r o c e s s w i t h t h e f o l l o w i n g s t a t e m e n t ( a t 3 7 5 ) : . . . T h e C o m m u n i c a t i o n s A c t n o t o n l y e s t a b l i s h e s d u a l s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t i o n O f 1 6 t e l e p h o n e s e r v i c e ; i t a l s o r e c o g n i z e s t h a t j u r i s d i c t i o n a l t e n s i o n s m a y a r i s e a s a r e s u l t o f t h e f a c t t h a t i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e a r e p r o v i d e d b y a s i n g l e i n t e g r a t e d s y s t e m . T h u s , t h e A c t i t s e l f e s t a b l i s h e s a p r o c e s s d e s i g n e d t o r e s o l v e w h a t i s k n o w n a s " j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n s " m a t t e r s , b y w h i c h p r o c e s s i t m a y b e d e t e r m i n e d w h a t p o r t i o n o f a n a s s e t i s e m p l o y e d t o p r o d u c e o r d e l i v e r i n t e r s t a t e a s o p p o s e d t o i n t r a s t a t e s e r v i c e 4 7 U . S . C . 4 1 0 ( c ) . B e c a u s e t h e s e p a r a t i o n s p r o c e s s l i t e r a l l y s e p a r a t e s c o s t s s u c h a s t a x e s a n d o p e r a t i n g e x p e n s e s b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e , i t f a c i l i t a t e s t h e c r e a t i o n o r r e c o g n i t i o n o f d i s t i n c t s p h e r e s o f r e g u l a t i o n - S e e W C , 2 8 2 U . S . 1 3 3 ( 1 9 3 0 ) . U n l e s s C o n g r e s s l e g i s l a t e s o t h e r w i s e , c o n t e m p o r a r y p o l i c y i s l i k e l y t o b e i n f l u e n c e d b y t h e r e s u l t s o f t h e S u p r e m e C o u r t ’ s r e c e n t d e c i s i o n . T h e c a s e w i l l u l t i m a t e l y b e c i t e d i n s u b s e q u e n t l o w e r c o u r t i n t e r p r e t a t i o n s o f t h e A c t . A l t h o u g h t h e l a n g u a g e o f L a a i s i a n a s e e m s t o b e d e c i s i v e , a c o r e p r o b l e m a s s o c i a t e d w i t h b a l a n c i n g c o n f l i c t i n g a n d c o m p e t i n g s t a t e a n d f e d e r a l p o l i c i e s m a y r e m a i n a s l o n g a s t h e r e i s a h i g h d e g r e e o f o v e r l a p i n t h e " r e a l w o r l d " b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e c o m m o n c a r r i e r c o m m u n i c a t i o n s . F e d e r a l - S t a t e J o i n t B o a r d s f u n c t i o n a s i f t h e y a r e w o r k i n g s y m b o l s o f c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m , t o m i n i m i z e i n e q u i t i e s a n d i n c o n g r u i t i e s w h i c h c o u l d a r i s e i n t h i s f i e l d o f c o m m e r c e , a n d t o n e g o t i a t e m e t h o d s o f s e p a r a t i n g t h e c o n d u c t a n d d e v e l o p m e n t o f n a t i o n w i d e t e l e p h o n e s e r v i c e b e t w e e n i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e j u r i s d i c t i o n s . T h e p r o c e s s o f c o o r d i n a t i n g d i v i d e d a u t h o r i t y a m o n g o f f i c i a l s a t t h e t w o t i e r s o f g o v e r n m e n t w h o w i l l d e t e r m i n e 1 7 e c o n o m i c p o l i c i e s f o r t h e i n d u s t r y c o n t i n u e s t o p o s e q u e s t i o n s f o r t h o s e i n t e r e s t e d i n t e l e c o m m u n i c a t i o n s e c o n o m i c s a n d l a w . T h e f u n d a m e n t a l d e s i g n o f d u a l g o v e r n m e n t a l a u t h o r i t y r e m a i n s t h e s a m e w h e t h e r f i r m s i n t h e i n d u s t r y o p e r a t e a s n a t u r a l m o n o p o l i e s o r s e l l f a c i l i t i e s a n d s e r v i c e s i n c o m p e t i t i v e m a r k e t s . T h e A c t r e s e r v e s j u r i s d i c t i o n a l a u t h o r i t y f o r t h e s t a t e s , c o n s t r a i n s p r e e m p t i v e p o w e r o f t h e F C C , a n d e n c o u r a g e s F e d e r a l - S t a t e c o o p e r a t i o n i n t h e e c o n o m i c r e g u l a t i o n o f c o m m u n i c a t i o n s s e r v i c e s . L a g i s i a a a a f f i r m s t h e f o l l o w i n g s t r a t e g i e s d e v i s e d b y C o n g r e s s : ( a ) r e s e r v e d j u r i s d i c t i o n a l a u t h o r i t y o f t h e S t a t e s , ( b ) c o n s t r a i n e d p r e e m p t i v e p o w e r o f t h e F C C , a n d ( c ) b a r g a i n i n g a m o n g f e d e r a l a n d s t a t e O f f i c i a l s t o a c c o m m o d a t e d u a l r e g u l a t i o n o f a n a t i o n w i d e i n d u s t r y . T h e e f f e c t o f L a a i s i a n a i s t o i n s t r u c t t h e F C C t o u s e F S J B S a s t h e a p p r o p r i a t e f o r u m s t o n e g o t i a t e i n t e r j u r i s d i c t i o n a l t e n s i o n s ( a t 1 9 0 2 ) b e c a u s e C o n g r e s s a d o p t e d a f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l a r r a n g e m e n t t o s u p e r v i s e t h e p e r f o r m a n c e o f a n i n t e g r a t e d , n a t i o n w i d e t e l e p h o n e o p e r a t i n g s y s t e m . L g n i s i a n a d r a w s c o n t e m p o r a r y a t t e n t i o n t o t h e r e l e v a n c e O f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) . T h e C o u r t c a l l s o n t h e F C C t o r e s p o n d t o t h e i n t e n t o f C o n g r e s s b y e m p l o y i n g S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) t o c o n s u l t w i t h t h e s t a t e s b e c a u s e t h e f e d e r a l a g e n c y c a n n o t c o n f e r r a t e - m a k i n g p o w e r u p o n i t s e l f . T h e d e c i s i o n i m p l i e s t h a t r a t e — r e l a t e d , i n t e r j u r i s d i c t i o n a l g r i e v a n c e s c a n b e m o r e p r o p e r l y r e c o n c i l e d b y e m p l o y i n g S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) t h a n b y t h e f e d e r a l c o u r t s . F e d e r a l - s t a t e j o i n t b o a r d s a p p o i n t e d 1 5 . e r I . » a f i n ' 9 . ‘ ( ( 0 . I . n o . . . ) 1 8 s i n c e 1 9 7 1 h a v e t h e i r p o l i t i c a l - e c o n o m i c t r a d i t i o n s s e t i n a n e a r l i e r t i m e w h e n m o n o p o l y r a t h e r t h a n c o m p e t i t i o n w a s t h e i n d u s t r y ’ s s t r u c t u r a l s t a t u s q u o . : u : i s q u i t e l i k e l y t h a t t h o s e h i s t o r i c a l t r a d i t i o n s w i l l c o n t i n u e t o h a v e s o m e b e a r i n g o n a t t i t u d e s a n d . b e h a v i o r s o f : m o r e c o n t e m p o r a r y f e d e r a l a n d s t a t e p o l i c y m a k e r s . A l t h o u g h t h e o r i g i n a l s c h e m e o f d i v i d e d a n d s h a r e d j u r i s d i c t i o n a l a u t h o r i t y t o r e g u l a t e t h e n a t i o n w i d e i n d u s t r y h a s r e m a i n e d e s s e n t i a l l y t h e s a m e s i n c e C o n g r e s s f i r s t w r o t e t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t , t h e s t r u c t u r e o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y r e f l e c t s a r e c o m m i t m e n t t o a c o m p e t i t i o n a s c o n t r a s t e d t o f e d e r a l a n d s t a t e p o l i c i e s s h a p e d b y a p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m w h i c h p r o t e c t e d t h e m o n o p o l y s t a t u s o f f i r m s p r o v i d i n g i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e t e l e p h o n e s e r v i c e i n t h e p e r i o d f r o m 1 9 1 3 t o 1 9 7 1 . O r g a n i z a t i o n o f t h e S t u d y T h e r e m a i n i n g s e c t i o n s o f t h e p r e s e n t a t i o n t o f ‘ t h i s s t u d y h a v e b e e n o r g a n i z e d t o a c c o m o d a t e t h e t e n e t s o f h i s t o r i c a l r e s e a r c h m e t h o d s . T h e r e s e a r c h t o p i c h a s m a d e i t n e c e s s a r y t o p r o b e m u l t i d i s c i p l a r y s o u r c e s o f a c a d e m i c a n d p r o f e s s i o n a l l i t e r a t u r e a s w e l l a s g o v e r n m e n t d o c u m e n t s a n d d e c i s i o n s o f t h e S u p r e m e C o u r t . T h e r e f o r e , a n o v e r v i e w o f t h e s t u d y p r o c e e d s i n t h e f o l l o w i n g m a n n e r . C h a p t e r I I d i s c u s s e s w h a t o t h e r s h a v e s a i d a b o u t u s i n g a n h i s t o r i c a l a p p r o a c h , a n d h o w s o m e h a v e d e s c r i b e d c i r c u m s t a n c e s c l o s e l y r e l a t e d t o S e c t i o n 4 1 0 . I t s u m m a r i z e s t h e m e t h o d s u s e d t o a s s e m b l e a n d e v a l u a t e r e l e v a n t 1 9 d o c u m e n t s . I t p r e s e n t s a s i m p l e c o n s t r u c t c h a r a c t e r i z i n g a n i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p a p p l i C a b l e t o t h i s s t u d y . F i n a l l y , i t i n t r o d u c e s a t w o - p a r t t h e s i s s t a t e m e n t c o m p r i s e d o f t w o p r e m i s e s d e r i v e d f r o m a n i n i t i a l r e v i e w o f t h e l i t e r a t u r e a n d t h e l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 . T w o c h a p t e r s p r e s e n t a r e v i e w o f l i t e r a t u r e o r g a n i z e d t o o f f e r a c o n c e p t u a l i t y f o r q u a l i t i e s o f t h e s p e c i a l f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p b e i n g s t u d i e d , a s w e l l a s t o p r o v i d e a l i m i t e d d i s c u s s i o n o f c e r t a i n a s p e c t s o f e c o n o m i c r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y f r o m 1 9 1 3 t o 1 9 7 1 . C h a p t e r I I I i n t e g r a t e s a r e v i e w o f a c a d e m i c a n d p r o f e s s i o n a l c o m m e n t a r y : s c h o l a r l y p u b l i c a - t i o n s , p u b l i c d o c u m e n t s a n d S u p r e m e C o u r t d e c i s i o n s r e l a t i n g t o t h e d e v e l o p m e n t o f t h e f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p . C h a p t e r I V p r o v i d e s a n o r i e n t a t i o n t o p e o p l e , p r i n c i p l e s , p r a c t i c e s a n d t e r m s m o r e c l o s e l y r e l a t e d t o e c o n o m i c r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . C h a p t e r V o r g a n i z e s a p r e s e n t a t i o n a n d a n a l y s i s o f t h e e v i d e n c e a t t e n d i n g t o f u n d a m e n t a l e l e m e n t s o f t h e r e s e a r c h q u e s t i o n . I t f o c u s e s o n a p e r i o d w h e n f e d e r a l a n d s t a t e l e g i s l a t i o n w a s m o r e a t t e n d a n t t o r a i l r o a d r e g u l a t i o n t h a n t o m a t t e r s o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y ( 1 8 8 9 - 1 9 1 3 ) . I t p r e s e n t s a d i s c u s s i o n o f t h e g o a l s o f e a r l y f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n , o f h o w S u p r e m e C o u r t i n t e r p r e t a t i o n s b e g a n t o s h a p e d u a l r e g u l a t i o n , t h e r e l e v a n c e o f t w o S u p r e m e C o u r t o p i n i o n s w r i t t e n b y C h a r l e s E v a n s H u g h e s , a r e a c t i o n t o t h e m b y m e m b e r s o f N A R U C , a n d t h e r e p o r t e d s t a t u s o f f e d e r a l a n d 2 0 s t a t e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y ' a c c o r d i n g ' t o m e m b e r s o f N A R U C . C h a p t e r V I c o m m e n t s o n t h e e m e r g e n c e o f f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i v e j o i n t b o a r d s i n a p e r i o d o f y e a r s f r o m 1 9 1 4 a n d i n c l u d i n g 1 9 2 2 . I t d i s c u s s e s l a n g u a g e o f t h e S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 2 0 , i t s i n t e n t a n d r e a s o n s f o r a n e a r l y f a i l u r e t o a p p l y i t s p r o v i s i o n s . C h a p t e r V I I c o v e r s t h e y e a r s f r o m 1 9 2 3 t o 1 9 3 4 b e c a u s e t h o s e w e r e y e a r s w h e n C o n g r e s s g a v e s e r i o u s c o n s i d e r a t i o n t o r e a s s i g n i n g f e d e r a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y t o a n e w l y c r e a t e d c o m m i s s i o n . Z I t g i v e s s p e c i a l a t t e n t i o n t o t w o p e r s o n s , P a u l A . W a l k e r w h o b e c a m e a c h a r t e r m e m b e r o f t h e F C C , h a v i n g s e r v e d f o r m a n y y e a r s a s a n O k l a h o m a C o m m e r c e C o m m i s s i o n o f f i c i a l , a n d J o h n E . B e n t o n , N A R U C ’ s g e n e r a l s o l i c i t o r a n d o r g a n i z a t i o n a l m a n a g e r . I t d e s c r i b e s o p i n i o n s w r i t t e n b y C h a r l e s E v a n s H u g h e s w h i c h a r e d i r e c t l y r e l a t e d t o t h e s u b s e q u e n t i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p d e v e l o p e d a f t e r t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t w a s w r i t t e n . F i n a l l y , i t c o m m e n t s o n N A R U C ’ S r e a c t i o n s t o p r o p o s a l s t o t r a n s f e r j u r i s d i c t i o n f o r m a t t e r s d e a l i n g w i t h i n t e r s t a t e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y f r o m t h e I C C t o a n e w l y c r e a t e d f e d e r a l c o m m i s s i o n . C h a p t e r V I I I a t t e n d s t o t h e m a n n e r i n w h i c h t h e F C C a n d t h e s t a t e s a p p l i e d S u b s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) a n d 4 1 0 ( b ) t o t h e i n t e r j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n s p r o c e s s f r o m t h e o r g a n i z a t i o n O f t h e F C C u n t i l t h e A c t w a s a m e n d e d i n 1 9 7 1 t o i n c l u d e S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) . I t d i s c u s s e s F C C C o m m i s s i o n e r 2 1 P a u l A . W a l k e r ’ s i n f l u e n c e o n f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n , N A R U C ' s a p p e a l t o S e n a t e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i t t e e w h e n i n f o r m a l c o o p e r a t i o n f a i l e d . A d o p t i o n o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) m e a n t F C C - s t a t e c o o p e r a t i v e r a t e - m a k i n g p r o c e e d i n g s w e r e m a n d a t o r y . C h a p t e r I X a c k n o w l e d g e s a p r o b l e m w i t h s e l e c t i v e b i a s i n t h e r e v i e w O f e v i d e n c e a n d r e c o n c i l e s t h e t h e s i s w i t h t h e f i n d i n g s . F i n a l l y , i t o f f e r s s u g g e s t i o n s f o r a d d i t i o n a l s t u d y r e l a t e d t o t h e e f f i c a c y o f S e c t i o n 4 1 0 . C H A P T E R I I A N H I S T O R I C A L A P P R O A C H A N D M E T H O D S , A C O N S T R U C T , T H E P R E M I S E S A N D T H E S I S S T A T E M E N T I n t r o d u c t i o n A g e n c i e s a s s o c i a t e d w i t h t h e r e g u l a t i o n o f p u b l i c u t i l i t y i n d u s t r i e s o p e r a t e i n a g o v e r n m e n t a l s y s t e m n o l e s s c o m p l i c a t e d b y m u l t i p l e p o l i t i c a l a n d e c o n o m i c f a c t o r s t h a n t h e i n d u s t r i e s r e g u l a t e d b y t h e m . T h e s t u d y b e g a n w i t h a t h o u g h t t h a t t h e s t a t u t o r y l a n g u a g e o f e a c h s u b s e c t i o n o f 4 1 0 h a d r o o t s i n t h e e x p e r i e n c e s o f f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s w h o r e g u l a t e d t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , b u t i t b e c a m e q u i c k l y a p p a r e n t t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p e x e m p l i f i e d b y f e d e r a l - s t a t e j o i n t b o a r d s w a s a c t u a l l y r o o t e d i n r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d i n d u s t r y . I t i s p l a u s i b l e t h a t a n i n s t i t u t i o n a l m e m o r y o f i t s o r i g i n s s i m p l y f a d e d w i t h e a c h s u c c e e d i n g g e n e r a t i o n o f p o l i c y m a k e r s . I n t h e L g a i s i a n a c a s e , J u s t i c e B r e n n a n i m p l i e s t h a t S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) i s a l o g i c a l e x t e n s i o n O f C o n g r e s s ' i n t e n t t o p r o v i d e s o m e m e a n s , o u t s i d e t h e p u r v i e w o f t h e f e d e r a l j u d i c i a r y , t o r e c o n c i l e t h e d i v i s i o n o f a u t h o r i t y t o r e g u l a t e t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . A l t h o u g h t h e 1 9 8 0 3 s a w r e s t r u c t u r i n g o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , t h e c o n g r e s s i o n a l l y a p p r o v e d s c h e m e o f d u a l r e g u l a t i o n h a s n o t b e e n a l t e r e d . 2 2 2 3 V a r i o u s s i t u a t i o n s b r i n g o f f i c i a l s O f t h e f e d e r a l a n d s t a t e a g e n c i e s t o g e t h e r t o r e e x a m i n e p r a c t i c e s a s s o c i a t e d w i t h t h e c o o r d i n a t i o n o f s e p a r a t e a n d / o r S h a r e d s t a t u t o r y r e s p o n s i b i l i t i e s . B e f o r e i t i s p o s s i b l e t o e v a l u a t e t h e c o n t e m p o r a r y e f f i c a c y o f S e c t i o n 4 1 0 i t i s n e c e s s a r y t o u n d e r s t a n d t h e p o l i t i c a l a n d e c o n o m i c o r i g i n s i n t e r m s o f i d e a s a n d e v e n t s w h i c h p r e c i p i t a t e d a d o p t i o n o f e a c h o f i t s s u b s e c t i o n s . C h a p t e r I I a d d r e s s e s f o u r a d d i t i o n a l t a s k s . F i r s t i t e x p l a i n s w h y a n h i s t o r i c a l a p p r o a c h w a s c h o s e n t o a d d r e s s t h e r e s e a r c h p r o b l e m . S e c o n d , i t s u m m a r i z e s t h e v a r i o u s m e t h o d s u s e d t o g a t h e r e v i d e n c e , e x p l a i n i n g w h y I h a _ A n n a a l " “ ! ! ° . I f \ 2 . ' l - . , i ' - . . 0 0 \ 2 , ' 1 ’ . - . 0 . u g i l i ; y _ _ g g m m i s s i a n a r s ( a l s o i d e n t i f i e d a s T h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R a i l r o a d C o m m i s s i o n e r s a s t h e o r i g i n a l n a m e o f t h e o r g a n i z a t i o n , a n d m o r e l a t e l y a s T h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R e g u l a t o r y U t i l i t y C o m m i s s i o n e r s ; a l s o r e f e r r e d t o b y a c r o n y m a s " N A R U C " ) r e c e i v e d t r e a t m e n t a s t h e m o s t r e l i a b l e s o u r c e o f i n f o r m a t i o n . T h i r d , i t g i v e s a c o n s t r u c t a p p e a r i n g t o r e p r e s e n t c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e f e d e r a l - s t a t e r e l a t i o n s h i p u n d e r i n v e s t i g a t i o n . F o u r t h , i t p r e s e n t s a t w o - p a r t t h e s i s s t a t e m e n t . w h i c h i n c l u d e s t w o p r e m i s e s d e r i v e d f r o m a r e v i e w o f t h e l i t e r a t u r e f o l l o w i n g i n C h a p t e r s I I I a n d I V . A p p l y i n g a n H i s t o r i c a l A p p r o a c h T h e C o n f e r e n c e o n R e g u l a t i o n a n d S o c i a l S c i e n c e s a r r i v e d a t o n e c o n s e n s u s : T h e s t u d i e s o f r e g u l a t i o n a n d 2 4 p o l i c y a n a l y s i s a r e t y p i c a l l y e c o n o m i c s t u d i e s . T h e m e e t i n g w a s c o n v e n e d t o e n c o u r a g e m o r e d i r e c t r e s e a r c h o n t h e s u b j e c t o f r e g u l a t i o n u s i n g k n o w l e d g e f r o m d i s c i p l i n e s o t h e r t h a n e c o n m i c s b e c a u s e t h e s c o p e o f t h a t d i s c i p l i n e i s o f t e n l i m i t e d ( N o l l , 1 9 8 5 , p . v i i ) . M u c h e a r l i e r , e c o n o m i s t J o h n R . C o m m o n s s a i d i t i s i m p o s s i b l e t o u n d e r s t a n d t h e d e v e l o p m e n t o f e c o n o m i c p o l i c i e s w i t h o u t h i s t o r i c a l i n v e s t i - g a t i o n ( E g g n g m i g s 9 f C g l l a c t i v a A c t i o n , 1 9 5 0 ; r e p r i n t e d i n 1 9 7 0 ) . I n C o m m o n s ’ v i e w , e c o n o m i s t s w h o c o n f i n e d t h e i r d i s c i p l i n e t o ’ a l o g i c a l , d e d u c t i v e s c i e n c e w e r e i n c l i n e d t o r u l e o u t h i s t o r y a s p a r t O f t h e s c i e n c e b e c a u s e h i s t o r y b r o u g h t i n h u n d r e d s o f c o n d i t i o n s a n d c a u s e s w h i c h w o u l d r e d u c e t h e a l l e g e d v a l i d i t y o f e c o n o m i c t h e o r i e s ( p . 1 2 0 ) . H e s a i d ( p p . 1 4 3 , 1 4 4 ) : [ H ] i s t o r y . . . i s n e c e s s a r y f o r a n u n d e r s t a n d i n g o f p r e s e n t - d a y e c o n o m i c s . . . . [ C ] a u s e s a n d h i s t o r i c a l c o n d i t i o n s m u s t b e w e i g h e d a n d b a l a n c e d a g a i n s t e a c h o t h e r i n t h e e n d e a v o r t o u n d e r s t a n d h o w t o a c t o n p r e s e n t d a y e c o n o m i c p r o b l e m s . . . . [ H ] i s t o r i c a l d e v e l o p m e n t s c r e a t e m o d e r n c o n d i t i o n s I n v e s t i g a t i o n s a r e a s s o c i a t e d w i t h s i m i l a r i t i e s a n d d i f f e r e n c e s , t h e w o r k i n g r u l e s o f c o l l e c t i v e a c t i o n , a n d t h e g o a l s t o b e r e a c h e d i n w o r k i n g r e l a t i o n s h i p s . T h i s s t u d y i s a n i n v e s t i g a t i o n o f a n i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p a n d t h e w o r k i n g r u l e s o f c o l l e c t i v e a c t i o n u s e d b y t h e o f f i c i a l s o f t w o t i e r s o f g o v e r n m e n t , e a c h o p e r a t i n g w i t h i n t h e i r s e p a r a t e S p h e r e o f l e g i t i m a t e a u t h o r i t y ‘ t o r e g u l a t e t h e n a t i o n w i d e t e l e p h o n e i n d u s t r y a s t h e y a t t e m p t t o f u l f i l l t h e o b l i g a t i o n s o f f e d e r a l a n d s t a t e l a w s b y c o o r d i n a t i n g t h e i r a c t i v i t i e s . 2 5 S a m u e l P . H a y s ( 1 9 8 1 ) a n d K e n n e t h J . M e i e r ( 1 9 8 5 ) a g r e e t h a t t h e r e i s n o s i m p l e s t r a t e g y s u i t e d t o a n i n q u i r y i n t o t h e h i s t o r y o f p u b l i c r e g u l a t i o n o f t h e e c o n o m y . R o g e r G . N o l l s a y s " a s t u d y o f r e g u l a t o r y p h e n o m e n a c a n b e p e r c e i v e d a s a l e g i t i m a t e , d i s c r e t e f i e l d o f s c h o l a r l y i n q u i r y " ( 1 9 8 5 , p . v i i ) . A c c o r d i n g t o N o l l , i n q u i r y o f t h e n a t u r e o f t h i s s t u d y r e q u i r e s a m u l t i d i s c i p l i n a r y s u r v e y a n d s y n t h e s i s o f i n f o r m a t i o n t o p r o v i d e r e s p o n s e t o r e s e a r c h q u e s t i o n s . T h i s s t u d y q u i c k l y g r e w i n t o a ' m u l t i d i s c i p l i n a r y ' r e v i e w o f l i t e r a t u r e t o p r o v i d e a s s i s t a n c e i n t h e s e a r c h f o r r e l i a b l e p r i m a r y a n d s e c o n d a r y d o c u m e n t s r e l a t i n g t o f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n i n t h e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , a n d t h e i r s e l e c t i o n a n d e v a l u a t i o n . A l e n g t h y i n d e p e n d e n t s t u d y p r e c e d e d t h e r e s p o n s e s t o t h e r e s e a r c h q u e s t i o n s p r e s e n t e d i n t h e f i r s t c h a p t e r . A l t h o u g h t h e r e i s a s u b s t a n t i a l b o d y o f a c a d e m i c l i t e r a t u r e d e v o t e d t o t h e d i s c u s s i o n o f t h e r e g u l a t i o n o f p u b l i c s e r v i c e i n d u s t r i e s , n o n e c a n b e s a i d t o s p e c i f i c a l l y a d d r e s s S e c t i o n 4 1 0 . J o h n D . S t e v e n s a n d H a z e l D . G a r c i a , c o m m u n i c a t i o n s h i s t o r i a n s , p o i n t o u t t h a t n o c l e a r m o d e l a p p l i e s t o s o c i a l s c i e n c e h i s t o r i c a l r e s e a r c h . A c c o r d i n g l y , t h e r e a r e s e v e r a l w a y s t o o r g a n i z e a n d p r e s e n t a n a n a l y s i s o f h i s t o r i c a l d a t a ( 1 9 8 0 , p . 3 4 ) . A l t h o u g h i t m a y b e n a r r a t i v e a n d d e s c r i p t i v e , i t s h o u l d n o t b e c o n f i n e d t o a s i m p l e c h r o n i c l e o f e v e n t s ( p . 6 2 ) . A m o n g t h e w a y s S t e v e n s a n d G a r c i a s u g g e s t o r g a n i z i n g e v i d e n c e a r e ( a ) a s a l i n e a r p r o g r e s s i o n , o r ( b ) a s d i s c r e p a n c i e s b e t w e e n p r i n c i p l e s a n d p r a c t i c e s . 2 6 H o w e v e r , i t w o u l d a p p e a r d i f f i c u l t t o d o t h e l a t t e r u n l e s s t h e r e w a s p r e e x i s t i n g r e a s o n t o p r e s u m e t h a t d i s c r e p a n c i e s e x i s t e d . G e r a l d P . B e r k d i s c u s s e s t h e r o l e o f i d e a s , c u l t u r e , t h e p r o f e s s i o n s , p o l i t i c s , a n d e c o n o m i c s i n e x p l a i n i n g t h e e v o l u t i o n o f r e g u l a t o r y i n s t i t u t i o n s a n d p o l i c y ( i n M c C r a w [ E d . ] 1 9 8 1 , p . 2 0 2 ) . H e s a y s " a d i s c u s s i o n o f s o m e o f t h e m c a n b e s u b s u m e d b y t h e r o l e h i s t o r i c a l c o n j u n c t u r e s p l a y i n h e l p i n g t o p r o d u c e c e r t a i n t y p e s o f r e g u l a t o r y s t r u c t u r e s a n d p o l i c i e s . " B y c o n j u n c t u r e s , B e r k m e a n s " a c o n f l u e n c e o f . . . c i r c u m s t a n c e s w h i c h p r o d u c e c r i s e s o r m a j o r t r a n s f o r m a t i o n s i n t h e e c o n o m y , i n p o l i t i c s , o r i n s o c i a l s t r u c t u r e " a s s o c i a t e d w i t h a n a p p o i n t e d t i m e i n a c o n t i n u u m o f h i s t o r i c a l e v e n t s . F o r e x a m p l e , 1 9 1 3 a n d 1 9 1 4 w e r e y e a r s w h e n c i r c u m s t a n c e s c a u s e d m e m b e r s o f f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r y a g e n c i e s t o r e e v a l u a t e t h e e x t e n t o f t h e i r r e g u l a t o r y a u t h o r i t y u n d e r t h e c o m m e r c e c l a u s e . I n t h o s e e a r l y y e a r s , t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m i n f l u e n c e d t h e w a y O f f i c i a l s o f b o t h f e d e r a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s a p p l i e d r a t e - m a k i n g m e t h o d s a p p l y i n g t o b o t h r a i l r o a d a n d t e l e p h o n e i n d u s t r i e s . I n f a c t , t h e e a r l y h i s t o r y o f f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y i s i n e x t r i c a b l y t i e d t o t r a d i t i o n s r e l a t e d t o r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d s ( T . K . M c C r a w , 1 9 8 4 ) . C h a p t e r V I c o n c e n t r a t e s o n a p e r i o d o f t i m e ( 1 9 1 3 - 1 9 3 3 ) w h e n r e f o r m e r s e a r n e s t l y d i s c u s s e d t h r e e m e t h o d s o f g o v e r n m e n t c o n t r o l o f c o r p o r a t i o n s w i t h m o n o p o l y p o w e r f o r 2 7 t h e s u p p l y o f v i t a l p u b l i c s e r v i c e s : ( a ) b y a n t i t r u s t e n f o r c e m e n t , ( b ) b y d i r e c t p u b l i c o w n e r s h i p a n d m a n a g e m e n t o f p u b l i c s e r v i c e i n d u s t r i e s , a n d ( C ) b y g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n . T h i s p a p e r a t t e n d s t o t h e t h i r d m e t h o d o f c o n t r o l . C e r t a i n d e c i s i o n s r e n d e r e d b y t h e F C C i n t h e y e a r s i m m e d i a t e l y p r e c e d i n g a n d i n c l u d i n g 1 9 7 1 a r e i n d i c a t o r s o f a n o t h e r c o n j u n c t u r e . F C C a c t i o n s p r o m o t e d a r e c o m m i t m e n t t o c o m p e t i t i o n i n s o m e l i n e s o f b u s i n e s s w h i c h e n j o y e d p r o t e c t e d m o n o p o l y s t a t u s w i t h i n t e l e p h o n e i n d u s t r y s u b m a r k e t s . T h e s h i f t f r o m m o n o p o l y t o c o m p e t i t i o n h a d p r o f o u n d i m p l i c a t i o n s a s t o h o w m u c h r e v e n u e w o u l d b e a v a i l a b l e f o r a s s i g n m e n t t o l o c a l e x c h a n g e a n d i n t e r e x c h a n g e o p e r a t i o n s b y i n t e r j u r i s d i c t i o n a l a g r e e m e n t s b e t w e e n f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s . 1 9 7 1 w a s a l s o t h e y e a r w h e n S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) w a s a d d e d t o t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . S t e v e n s a n d G a r c i a s a y t i m e s h o u l d b e t r e a t e d a s p a r t o f t h e c o n t e x t o f t h e h i s t o r i c a l s t u d y , b u t s h o u l d n o t b e e l e v a t e d t o s t a t u s o f a n i n d e p e n d e n t v a r i a b l e w h e n e v a l u a t i n g h i s t o r i c a l t r a n s f o r m a t i o n s i n s o c i e t y ( p p . 4 2 , 4 9 ) . T h i s s t u d y i d e n t i f i e s 1 9 1 3 t o 1 9 7 1 a s y e a r s w h e n i s s u e s , e v e n t s a n d t h e b e h a v i o r s o f r e g u l a t o r s a p p e a r t o b e l i n k e d t o a n i d e a l i z e d A m e r i c a n s c h e m e O f g o v e r n m e n t a n d a m o d e l o f p u b l i c c o n t r o l o f s o m e i n d u s t r i e s c a l l e d " t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m . " T h e m o d e l a c c o m o d a t e s a p u b l i c p o l i c y a s s u m p t i o n t h a t e a c h o f t h e s e p a r a t e l o c a l e x c h a n g e a n d i n t e r e x c h a n g e m a r k e t s w o u l d b e b e t t e r s e r v e d b y m o n o p o l y 2 8 e n t e r p r i s e s p r o v i d i n g v i t a l s e r v i c e s a t t h e l o w e r u n i t c o s t s o f p r o d u c t i o n a n d d i s t r i b u t i o n t h a n w o u l d b e t h e c a s e i f c o m p e t i t o r s w e r e p e r m i t t e d t o d u p l i c a t e s e r v i c e s i n e a c h m a r k e t . ( C h a p t e r I V a m p l i f i e s t h e d i s c u s s i o n O f c e r t a i n a s p e c t s o f t h e p u b l i c u t i l i t y m o d e l w h i c h a r e a p p l i c a b l e t o t h e i s s u e s o f m u t u a l c o n c e r n t o f e d e r a l a n d s t a t e r e g u a t o r s . ) M a r t i n L . L i n d a h l o f f e r e d a p a r t i a l d e s c r i p t i o n o f j o i n t b o a r d i n v o l v e m e n t i n i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h t h e d u a l r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d i n d u s t r y . U n f o r t u n a t e l y , t h e f u l l t e x t o f h i s d i s s e r t a t i o n , s u b m i t t e d i n 1 9 3 3 t o c o m p l e t e d o c t o r a l r e q u i r e m e n t s f o r t h e D e p a r t m e n t o f E c o n o m i c s a t t h e U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n , i s n o l o n g e r a c c e s s i b l e . A n e d i t e d v e r s i o n c a n b e f o u n d ( a b s e n t a m e t h o d s s e c t i o n o r b i b l i o g r a p h y ) i n a M i g n i g a n L a w R e v i s w a r t i c l e ( 3 1 [ 3 ] , 3 3 8 - 3 9 7 [ 1 9 3 5 ] ) . L i n d a h l ' s c i t a t i o n s w e r e c l u e s t o t h e s o u r c e s w h i c h p r o v i d e d a y e a r - b y - y e a r r e c o r d r e v e a l i n g t h e a c t i v i t i e s o f p e o p l e w h o m o s t s t r o n g l y i n f l u e n c e d t h e w a y t h e s t a t u t o r y l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 d e v e l o p e d . R i c h a r d G a b e l g a v e a n i n t e r p r e t a t i o n O f h o w r e v e n u e s a n d c o s t s a s s o c i a t e d w i t h t h e n a t i o n w i d e t e l e p h o n e n e t w o r k w e r e s e p a r a t e d b e t w e e n t h e f e d e r a l a n d s t a t e j u r i s d i c t i o n s i n t h e p e r i o d f r o m 1 9 3 4 t o 1 9 6 5 w i t h t h e s o r t o f a h i s t o r i c a l l i n e a r p r o g r e s s i o n S t e v e n s a n d G a r c i a s p e a k o f . G a b e l ’ 8 t e x t . W e I a l a p h g n a _ 1 n d a s s r y ( 1 9 6 7 ) , i s a n a r r a t i o n o f a c t i v i t i e s a n d e v e n t s r e v e a l i n g t h a t O f f i c i a l s o f t h e t w o l e v e l s o f 2 9 g o v e r n m e n t p e r c e i v e d p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h t h e o v e r l a p p i n g e f f e c t s o f d u a l r e g u l a t i o n . G a b e l h y p o t h e s i z e d t h a t A T & T e m p l o y e d a s e t o f s t r a t e g i e s w h i c h d o m i n a t e d t h e r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s e x e r c i z e d b y F C C a n d t h e s t a t e s ( p . 1 ) . A l t h o u g h i n d e p e n d e n t c o m p a n i e s g r e w t o b e r e s p o n s i b l e f o r e x c h a n g e s e r v i c e i n m a n y l o c a l c o m m u n i t i e s , t h e r e c a n b e n o d o u b t t h a t A T & T d o m i n a t e d t h e s t r u c t u r e o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y i n t h e U n i t e d S t a t e s b e t w e e n 1 9 1 3 a n d 1 9 7 1 . F o r m o s t o f t h o s e y e a r s , f e d e r a l a n d s t a t e p o l i c y m a k e r s a t t e m p t e d t o c o n t r o l A T & T ' s i n f l u e n c e o n t h e n a t i o n a l e c o n o m y b y t r e a t i n g O p e r a t i n g c o m p a n i e s w h o p r o v i d e d l o c a l a n d l o n g d i s t a n c e s e r v i c e s s t a t u s a s p u b l i c l y r e g u l a t e d b u t p r i v a t e l y o w n e d m o n o p o l i e s , a c c o r d i n g t o p r i n c i p l e s a s s o c i a t e d w i t h t h e u t i l i t y . p a r a d i g m . T h e p a r e n t c o r p o r a t i o n a n d i t s s u b s i d i a r y ' o p e r a t i o n s ' w e r e p r o t e c t e d f r o m t h e r i s k s o t h e r w i s e e n c o u n t e r e d b y c o m p a n i e s o p e r a t i n g i n a c o m p e t i t i v e m a r k e t p l a c e . G a b e l s u g g e s t s t h a t A T & T ’ s m a n a g e r s w e r e a b l e t o i n c r e a s e t h e p r o f i t s b y m a n i p u l a t i n g t h e r e g u l a t o r y p r o c e s s w h i c h l e d t o a p p l i c a t i o n O f i n g e n i o u s s c h e m e s j u s t i f y i n g w h y r e v e n u e s c o u l d b e S h i f t e d f r o m o n e s u b m a r k e t t o a n o t h e r . G a b e l ’ s w o r k f u r n i s h e s s u p p o r t f o r t h e s o - c a l l e d " c a p t u r e t h e o r y " w h i c h s a y s b u r e a u c r a t s p l a c e t h e h e a l t h o f t h e r e g u l a t e d c o m p a n i e s o n w h o m t h e p u b l i c r e l i e s f o r s e r v i c e a s t h e f o r e m o s t i n t e r e s t a m o n g a l l p u b l i c i n t e r e s t . d e m a n d s ( K a h n , 1 9 7 1 , v o l . 2 , p . 1 2 ) . N o l l c l a i m s t h o s e w h o 3 0 c r i t i c i z e t h e b e h a v i o r o f r e g u l a t o r y o f f i c i a l s a s t h e y e x p o u n d o n t h e c a p t u r e t h e o r y u s u a l l y o v e r l o o k s u b s t a n t i a l b e n e f i t s a c c r u i n g t o c o n s u m e r c l a s s e s a t t h e e x p e n s e o f c o r p o r a t e a c t o r s w h e n t h e y e n u m e r a t e t h e b e n e f i t s t o t h e m o n o p o l i s t s u n d e r t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m ( 1 9 8 5 , p . 2 5 ) . G a b e l ’ s w o r k i s a v a l u a b l e d e s c r i p t i o n O f t h e e c o n o m i c c o m p l e x i t i e s a s s o c i a t e d w i t h t h e a p p o r t i o n m e n t O f j o i n t O p e r a t i n g e x p e n s e s a n d r e v e n u e s a s s o c i a t e d w i t h t h e t e c h n o l o g i c a l i n t e g r a t i o n o f t h e i n d u s t r y ' s n e t w o r k g r i d , a n d t h e s e p a r a t i o n o f i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e c a t e g o r i e s o f t e l e p h o n e s e r v i c e . ( S e e " s e p a r a t i o n s p r o c e s s , " C h a p t e r I V , p . 9 0 . ) H i s w o r k p r o v i d e d d e p t h a n d u n d e r s t a n d i n g t o c o n c e p t s a n d t e r m s . G a b e l ’ s w o r k c o n t i n u e s t o b e a p p r e c i a t e d a s a d e f i n i t i v e a c a d e m i c d e s c r i p t i o n a n d a n a y l s i s o f t h e o u t c o m e o f t h e s e p a r a t i o n s a n d s e t t l e m e n t s p r o c e s s e s ( P a r k e r , 1 9 8 6 , p . 1 1 0 ) . G a b e l t a k e s a m a c r o - p e r s p e c t i v e a b o u t t h e o u t c o m e s o f f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l b e h a v i o r s . H i s t e x t S u p p l i e d r e f e r e n c e s w h i c h h a v e b e e n h e l p f u l i n t h e p r e p a r a t i o n o f t h i s s t u d y a l t h o u g h G a b e l d o e s n o t d i s c u s s t h e p o l i t i c a l - e c o n o m i c o r i g i n s o f S e c t i o n 4 1 0 . A s G a b e l c h o s e t o d o , J . W a r r e n S t e h m a n ( 1 9 2 5 ) , H a r r y M a c M e a l ( 1 9 3 4 ) , P a u l W a l k e r ( 1 9 3 9 ) a n d N . R . D a n i e l i a n ( 1 9 3 9 ) d e s c r i b e d r e g u l a t i o n i n t e r m s o f t h e p e r v a s i v e i n f l u e n c e o f A T & T o n t h e p r o c e s s . M o r e r e c e n t l y , G e o r g e D . S m i t h ( 1 9 8 5 . W O I I I 1 ‘ - ‘ 1 ‘ s l ' . 9 ‘ 0 0 I 0 a ” : u ‘ A ! ‘ ‘ n o r ‘ 3 1 I n d u s t r y ) a n d D a n S c h i l l e r ( 1 9 8 2 . T e l e m a t i e e _ e n d _ e e y e r n m e n t ) h a v e p r e s e n t e d p e r s p e c t i v e s o f h o w " b i g b u s i n e s s " t e l e p h o n e s u p p l i e r s a n d u s e r s h a v e m a n i p u l a t e d d e c i s i o n m a k e r s a t t h e F C C . J a m e s W . S i c h t e r ’ s r e p o r t d i s c u s s e s t h e p u b l i c p o l i c y o r i g i n s o f s e p a r a t i o n s P r o c e d u r e s ( S e n e r e t i e n s . £ r e e e d u r e e _ i n t h e _ _ T e l e n h e n e _ _ I n d u e t r x . 1 9 7 7 ) - W i l l i a m H . M a h e r . J r . p r o v i d e s a s u m m a r y o f c a s e s w h i c h h a v e i n f l u e n c e d t h e d i r e c t i o n o f f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r y b e h a v i o r s ( L a g a l ‘ q : s : ‘ 0 - a t ? , - 1 : Q 1 i 0 O V ‘ 1 } - . . “ 9 t ‘ a Q t h e _ T e 1 e n h e n e _ I n d u e t r ¥ . 1 9 8 5 ) - A S a c o n t r a s t t o t h e w o r k o f o t h e r s , t h i s s t u d y f o c u s e s o n t h e e f f o r t s o f f e d e r a l a n d s t a t e O f f i c i a l s w h o a t t e m p t e d t o r e p l a c e i n t e r g o v e r n m e n t a l c o n f l i c t w i t h i n t e r g o v e r n m e n t a l c o o p e r a t i o n a s t h e a t t e n d e d t o t h e i r r e l a t e d j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g r e s p o n s i b i l i t i e s . T h i s p r o j e c t i s a l i g n e d w i t h r e c o m m e n d a t i o n s o f c o m m u n i c a t i o n s h i s t o r i a n s S t e v e n s a n d G a r c i a . T h e y s a y a n a n a l y s i s o f p r i m a r y a n d s e c o n d a r y d a t a d o e s n o t r e l y o n a l o c k - s t e p p r o g r e s s i o n o f e v e n t s , n o r d o e s i t p r o p o s e a c a u s a l r e l a t i o n s h i p a m o n g v a r i a b l e s . S t e v e n s a n d G a r c i a s a y t h e o r g a n i z a t i o n a n d e v a l u a t i o n o f h i s t o r i c a l d a t a a r e q u a l i t a t i v e , a b s t r a c t m e n t a l e x e r c i s e s . T h e b a s i c r e s e a r c h q u e s t i o n w a s d e r i v e d f r o m a p e r s o n a l f a m i l i a r i t y w i t h t h e c o n t e m p o r a r y a c t i v i t i e s o f f e d e r a l - s t a t e j o i n t b o a r d s a n d t h e i m p l i c a t i o n s O f t h e L a a i s i a n a c a s e . T h e c o m p o u n d t h e s i s s t a t e m e n t r e p r e s e n t s t w o p r e m i s e s s y n t h e s i z e d f r o m a m u l t i d i s c i p l i n a r y r e v i e w o f t h e l i t e r a t u r e . T h e s u b s e q u e n t s e l e c t i o n a n d i n v e s t i g a t i o n o f t h e d e v e 1 o p m e n t o f S e c t i o n 4 1 0 o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . 3 2 p r i m a r y d o c u m e n t s f r o m t h e p e r i o d s h o u l d p r o v i d e e v i d e n c e p e r m i t t i n g t h e p r e m i s e s t o b e a c c e p t e d o r r e j e c t e d . A s t h e y a r e d e s c r i b e d i n t h e f o l l o w i n g c h a p t e r s , e v e n t s i l l u s t r a t e a t r a n s f o r m a t i o n o f i d e a s t h r o u g h g i v e - a n d - t a k e S i t u a t i o n a l s t r a t e g y : t h e i n t e r a c t i o n . o f p e o p l e , w h o s e i n t e r e s t s m a y b e c o m m o n o r d i s p a r a t e , a s t h e y d e a l w i t h c o m m o n i s s u e s . T h e y a r e g r o u n d e d i n t i m e - p l a c e o r i e n t a t i o n i n a s m u c h a s t i m e i t s e l f c o n t r i b u t e d t o t h e s e q u e n t i a l d e v e l o p m e n t o f S e c t i o n 4 1 0 . A n a d a p t a t i o n o f t h e s i t u a t i o n a l s t r a t e g y m o d e l f o r h i s t o r i c a l r e s e a r c h a s s u m e s t h a t i d e a s c o n s t i t u t e e f f o r t s t o t r a n s f o r m t h e e n v i r o n m e n t ( a t t r i b u t e d t o G . W i s e , i n S t e v e n s a n d G a r c i a , p . 5 9 ) . I n s u m m a r y , a n h i s t o r i c a l a p p r o a c h p e r m i t s a s u i t a b l e r e s p o n s e t o t h e r e s e a r c h q u e s t i o n a n d i t s s u b s e t s . A m u l t i - d i s c i p l i n a r y s t u d y o f l a w , g o v e r n m e n t , p o l i t i c a l s c i e n c e a n d e c o n o m i c s p r o v i d e d t h e i n f o r m a t i o n w h i c h l e d t o t h e d e v e l o p m e n t o f b a s i c p r e m i s e s . S p e c i a l a t t e n t i o n w a s g i v e n t o l i t e r a t u r e f o c u s i n g o n t h e e c o n o m i c r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . T h e r e f o r e , t h e i d e a s c u l l e d f r o m a m o n g c r e d i b l e a u t h o r s w h o h a v e c o n t r i b u t e d t o t h o s e f i e l d s s u p p l y t h e b a s i s f o r t h e d e f i n i t i o n s o f c o n c e p t s a n d t e r m s a p p l i e d t o t h i s s t u d y . S e c o n d l y , t h e i n f o r m a t i o n g a i n e d b y a m u l t i d i s c i p l i n a r y s e a r c h o f l i t e r a t u r e s u p p l i e d a n i m p o r t a n t ( c o n t r i b u t i o n t o t h e i n d e x o f p r i m a r y d o c u m e n t s l e a d i n g d i r e c t l y t o s p e c i f i c e v i d e n c e r e v e a l i n g w h i c h p e o p l e , i d e a s a n d e v e n t s s e e m e d t o h a v e m a d e s i g n i f i c a n t c o n t r i b u t i o n s t o 3 3 M e t h o d s U s e d i n t h e S t u d y R e s e a r c h t o l o c a t e a n d a s s e m b l e e v i d e n c e p r o c e e d e d w i t h t h e c a v e a t b y J u s t i c e F r a n k f u r t e r ( p . 9 ) c l e a r l y i n m i n d : [ B e c a u s e ] . . . [ t ] h e i n t i m a c i e s o f t h e c o n f e r e n c e r o o m . . . a r e i l l u m i n a t i o n s d e n i e d t h e h i s t o r i a n . . . [ w ] e n e e d t o b e o n t h e l o o k o u t a g a i n s t t h e t r a p s o f r e t r o s p e c t i v e i n t e r p r e t a t i o n . H i s t o r y i s i n e s c a p a b l y c o n t e m p o r a r y h i s t o r y . T h i s s t u d y d e v o t e s p a r t i c u l a r a t t e n t i o n t o t h e c o n t e m p o r a n e o u s r e c o r d d e v e l o p e d i n t h e p e r i o d u n d e r i n v e s t i g a t i o n , . A f u n c t i o n a l b i a s a s s o c i a t e d w i t h a r c h i v a l r e c o r d a v a i l a b i l i t y c o m p l i c a t e d t h e r e s e a r c h p r o c e s s w h e n i t b e c a m e c l e a r t h a t l o c a l a c c e s s t o n e c e s s a r y d o c u m e n t s w a s r e s t r i c t e d . I t i s a b i a s k n o w n a s " s e l e c t i v e d e p o s i t a n d s e l e c t i v e s u r v i v a l ( W e b b , B . J . , C a m p b e l l , D . T . , S c h w a r t z , R . D . a n d L . S e c h r e s t , 1 9 6 8 , p . 5 4 ) . I n t e r l i b r a r y l o a n p r o v e d t o b e a t e d i o u s m e t h o d o f r e t r i e v i n g r e c o r d s . M o r e o v e r , t h e n u m b e r o f d o c u m e n t s d i s t r i b u t e d t o d e p o s i t o r i e s w a s l i m i t e d i n t h e f i r s t h a l f o f t h e c e n t u r y b e c a u s e C o n g r e s s p r o v i d e d s p a r s e a p p r o p r i a t i o n s t o p a y f o r r e p r o d u c i n g a n d s h i p p i n g t h e m . M a n y ' e a r l y ' d o c u m e n t s r e p r o d u c e d . o n “ m i c r o f i s c h e I h a v e b e e n c a r e l e s s l y c o p i e d o r s t o r e d , m a k i n g t h e m e x c e p t i o n a l l y d i f f i c u l t t o r e a d . O t h e r s , a s w a s t h e c a s e w i t h L i n d a h l ' s o r i g i n a l d i s s e r t a t i o n , w e r e s t o r e d w i t h e i t h e r i n a d e q u a t e r e f e r e n c e o r d e s t r o y e d i n t h e c o u r s e o f t i m e . T h e r e f o r e , i t m u s t b e a d m i t t e d t h a t i n f o r m a t i o n m a y h a v e e s c a p e d p r o p e r e x a m i n a t i o n a n d e v a l u a t i o n a s e v i d e n c e w a s g a t h e r e d t o 3 4 a n s w e r t h e r e s e a r c h q u e s t i o n s . T h e t e s t i m o n y p r e s e n t e d a t t h e C o n g r e s s i o n a l h e a r i n g s p r e c e d i n g t h e p a s s a g e o f ' t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t O f f e r o n l y m i n i m a l e x p l a n a t i o n o f t h e o r i g i n s : t h e s a m e i s t r u e f o r h e a r i n g s p r e c e d i n g t h e i m m e d i a t e p a s s a g e o f e c h o f i t s s u b s e q u e n t a m e n d m e n t s . T h e i n d i c e s o f W a n d t h e C o m m i s s i o n ' s a n n u a l r e p o r t s r e l y o n k e y w o r d s w h i c h a r e u n r e l i a b l e r e f e r e n c e s t o t h e o c c a s i o n s w h e n p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 h a v e b e e n e m p l o y e d . I f a c o m p l e t e c a t a l o g o f j o i n t b o a r d a c t i o n s e x i s t s , i t s l o c a t i o n i s u n k n o w n t o l i b r a r i a n s a t t h e F C C o r e l s e w h e r e . T h e s e a r c h f o r t h e m o s t r e l i a b l e d o c u m e n t s t u r n e d t o t h e r e f e r e n c e s o f o t h e r s w h o w r o t e a b o u t e c o n o m i c c o n s i d e r a t i o n s r e l a t e d t o t h e a p p l i c a t i o n o f r a t e - m a k i n g p r i n c i p l e s c o m m o n t o t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y a n d t o l e g a l i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h i n t e r j u r i s d i c t i o n a l c o n t r o v e r s i e s i n r e l a t i o n t o t h e d u a l r e g u l a t i o n o f t h e r a i l w a y i n d u s t r y a s w e l l a s t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . I t i s w e l l t o r e m e m b e r t h a t a c c o r d i n g t o t h e A c t ( s e c . 3 [ t ] ) , " c o m m i s s i o n " i s m e a n t t o i n c l u d e s t a f f p e r s o n s w h o a r e e m p l o y e e s o f f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n s a s w e l l a s t h o s e p e r s o n s w h o f o r m a l l y h o l d t i t l e t o t h e d e s i g n a t i o n o f " c o m m i s s i o n e r . " S e c t i o n 4 1 0 h a s a p p l i e d t o t e l e g r a p h y , b u t i t s p r o v i s i o n s h a v e b e e n m o r e O f t e n a p p l i e d t o t h e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . T h e r e m a y b e o c c a s i o n s w h e n p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 m a y b e a p p l i e d t o c o m m o n c a r r i e r - l i k e i s s u e s e m e r g i n g f r o m a d a p t a t i o n s o f c a b l e t e l e v i s i o n b r o a d b a n d i n t e r a c t i v e t e c h n o l o g y . 3 5 S o m e a u t h o r s u s e t e r m s s u c h a s " j o i n t . c o m m i t t e e s , " " j o i n t c o n f e r e n c e s " a n d " j o i n t b o a r d s " i n t e r c h a n g e a b l y , w i t h o u t d i s t i n g u i s h i n g w h e t h e r o r n o t t h e i n t e r a c t i o n b e t w e e n s t a t e a n d f e d e r a l o f f i c i a l s w e r e f o r m a l a n d i n f o r m a l a c t i v i t i e s . G a b e l , f o r e x a m p l e , d o e s n o t d i s t i n g u i s h b e t w e e n ‘ t h e m ( 1 9 6 7 ) . G a b e l w a s b e n t o n e v a l u a t i n g ‘ t h e e f f e c t s o f t h e s e p a r a t i o n s p r o c e s s i n t e r m s o f t h e d i s t r i b u t i o n . o f r e v e n u e s a n d . c o s t s b e t w e e n j u r i s d i c t i o n s r a t h e r t h a n t h e r e l a t i o n s h i p o f t h e f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s p a r t i c i p a t i n g i n t h e p r o c e s s . F u r t h e r m o r e , h i s a n a l y s i s a p p e a l s t o a n a u d i e n c e a l r e a d y f a m i l i a r w i t h t h e s e p a r a t i o n s p r o c e s s . A l t h o u g h G a b e l ’ s t e x t w a s f i n i s h e d b e f o r e C o n g r e s s w a s c a l l e d ‘ u p o n t o a d d . t h e l a n g u a g e o f s u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) , i t . i s r e l e v a n t . t o t h o s e ' w h o ‘ w i s h ' t o b e c o m e f a m i l i a r w i t h t h e d e t a i l s o f p r o b l e m s p r o m p t i n g a c t i o n w h i c h l e t t o i t s a d o p t i o n . O n e o f s i x s t r a t e g i e s e m p l o y e d i n t h e s e a r c h f o r a r e l i a b l e c o n s i s t e n t r e c o r d l e d t o t h e m o s t c o m p r e h e n s i v e r e c o r d o f h i s t o r i c i n f o r m a t i o n : 1 . T r a d i t i o n a l p r i m a r y d o c u m e n t s ( t h e A c t , i t s l e g i s l a t i v e h i s t o r y , e x e c u t i v e b r a n c h a n d c o n g r e s s i o n a l r e c o r d s , I C C a n d F C C p r o c e e d i n g s , F S J B p r o c e e d i n g s , a n n u a l a n d s p e c i a l r e p o r t s o f t h e t w o f e d e r a l a g e n c i e s , d e c i s i o n s o f t h e f e d e r a l c o u r t s ) w e r e r e v i e w e d . 2 . A c o m p r e h e n s i v e r e v i e w o f t h e i n d e x e s o f t h e E g g R e g e n t s w a s u n d e r t a k e n . T h e y c o n t a i n r e f e r e n c e s t o j o i n t b e a r d s f r o m 1 9 3 4 t o 1 9 4 0 , b u t d i r e c t i n f o r m a t i o n a b o u t t h e m 3 6 d r o p s o u t u n t i l 1 9 6 9 . E a c h v o l u m e f r o m 1 9 3 4 t o 1 9 7 1 w a s s c a n n e d f o r t h e f o l l o w i n g w o r d s a n d p h r a s e s w h i c h w e r e t h e n c r o s s - r e f e r e n c e d w i t h o n e a n o t h e r : C o m m o n C a r r i e r s J o i n t B o a r d s C o m m i s s i o n s M e s s a g e T o l l R a t e D i s p a r i t i e s C o m m i t t e e s S e p a r a t i o n s C o o p e r a t i o n T e l e c o m m u n i c a t i o n s D i v i s i o n o f R e v e n u e s T e l e g r a p h F e d e r a l - s t a t e J o i n t B o a r d s T e l e p h o n e F e d e r a l - s t a t e R e l a t i o n s U n i f o r m S y s t e m o f A c c o u n t s S e c t i o n 2 , s u b s e c t i o n s ( a ) ( b ) ( c ) S e c t i o n 2 2 1 , s u b s e c t i o n s ( a ) ( b ) ( c ) ( d ) S e c t i o n 4 1 0 , s u b s e c t i o n s ( a ) ( b ) ( c ) 3 . P e r i o d i c a l l i t e r a t u r e w a s r e v i e w e d , e s p e c i a l l y v o l u m e s o f t h e P u b l i g U t i l i g y E g r t n i g h t l y w h i c h p r o v i d e d c o m m e n t a r y a b o u t c h a n g i n g e v e n t s a c r o s s t h e s p a n o f t i m e i d e n t i f i e d f o r t h e s t u d y . U S e o f t h e n g g g i g n s l y L s a n n u a l i n d e x w a s a n e x c e l l e n t o r i e n t a t i o n t o p r o b l e m s a n d t h e o r i e s a s s o c i a t e d w i t h t h e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y a c r o s s t i m e . B u t t h e s y s t e m p r o v i d e d o n l y l i m i t e d i n f o r m a t i o n r e l a t i n g d i r e c t l y t o S e c t i o n 4 1 0 . A s e a r c h o f a n n u a l i n d e x e s f r o m 1 9 2 9 t o 1 9 8 9 r e l i e d o n t h e f o l l o w i n g k e y w o r d s : C o o p e r a t i o n M o n o p o l y F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s R e g u l a t i o n C o m m i s s i o n S t a t e s F e d e r a l - S t a t e R e l a t i o n s R a t e s F e d e r a l - S t a t e J o i n t B o a r d s T e l e p h o n e s J o i n t B o a r d s U n i f o r m S y s t e m o f A c c o u n t s L e g i s l a t i o n V a l u a t i o n 4 . S c h o l a r l y c o m m e n t a r y f r o m s e v e r a l d i s c i p l i n e s w a s e x a m i n e d . A t t e n t i o n h a s b e e n g i v e n t o t h o s e w h o w r o t e i n ' t h e p e r i o d f r o m 1 9 1 4 t o 1 9 7 1 i n t h e I b e l i e f t h a t . t h e i r 3 7 i n t e r p r e t a t i o n o f e v e n t s , p r i n c i p l e s , a n d i s s u e s h a v e r e l e v a n c e t o t h e r e s e a r c h q u e s t i o n . W h e r e i t i s a p p r o p r i a t e a n d p r a c t i c a l , t h e i r v i e w s h a v e b e e n c o m p a r e d a n d c o n t r a s t e d t o t h e v i e w s o f o t h e r s b e f o r e a n d a f t e r t h e p e r i o d u n d e r s t u d y . 5 . R i c h a r d G a b e l a n d R i c h a r d S c h u l t z w e r e c o n s u l t e d ( p e r s o n a l c o m m u n i c a t i o n s : 1 9 8 8 , 1 9 8 7 ) . T h e y c o n f i r m e d t h e a b s e n c e o f s c h o l a r l y w o r k d e v o t e d s p e c i f i c a l l y t o t h e h i s t o r y o f S e c t i o n 4 1 0 a n d / o r a n F C C i n d e x i n g s y s t e m w h i c h w o u l d p r o v i d e c l e a r a c c e s s t o t h e a c t i v i t i e s o f j o i n t b o a r d s u n d e r S u b s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) ( b ) ( c ) . S c h u l t z s p e n t S i x m o n t h s a t t h e F C C a n d e l s e w h e r e a t t e m p t i n g t o l o c a t e i n f o r m a t i o n w h i c h w o u l d p e r m i t h i m t o r e l i a b l y r e c o n s t r u c t a c h r o n o l o g i c a l h i s t o r y o f t h e o c c a s i o n s w h e n j o i n t b o a r d s h a v e b e e n f o r m e d u n d e r t h e l a w . H e w a s u n a b l e t o d o s o . 6 . T h e o f f i c i a l t r a n s c r i p t s o f t h e a n n u a l a n d s p e c i a l m e e t i n g s o f t h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R e g u l a t o r y C o m m i s s i o n e r s ( N A R U C ; f o r m e r l y t h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R a i l r o a d a n d R e g u l a t o r y C o m m i s s i o n e r s ) p r o v i d e d t h e r i c h e s t s o u r c e o f r e l i a b l e d a t a a b o u t t h e o r i g i n s a n d a p p l i c a t i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 f o r t h e p e r i o d i d e n t i f i e d a s r e l e v a n t t o t h i s s t u d y . T h e r e f o r e , t h e y h a v e b e e n t r e a t e d a s p r i m a r y d o c u m e n t s . T h e N A R U C ' S A a a a a l _ 2 ; g g a a a i n g s i n c l u d e v e r b a t i m t r a n s c r i p t s O f m a j o r d i s c u s s i o n s a n d a d d r e s s e s o n t h e s u b j e c t o f f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n . T h e y a l s o p r o v i d e c o m p r e h e n s i v e c o m m i t t e e r e p o r t s w h i c h s u m m a r i z e t h e d e l i b e r a t i o n s o f f e d e r a l a n d s t a t e c o o p e r a t i v e c o m m i t t e e s 3 8 w h o w e r e a d d r e s s i n g s p e c i a l p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h t h e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . A c r o s s t i m e , t h e a c t u a l t e x t s o f t h e E r g g a a a i n g s c h a n g e d f o r m a t s a n d g r e w i n s i z e f r o m a f e w h u n d r e d t o s e v e r a l t h o u s a n d p a g e s o f i n f o r m a t i o n . A s y s t e m o f c r o s s - r e f e r e n c e s w a s d e v i s e d b y m a t c h i n g t h e p u b l i s h e d p r o g r a m f o r e a c h a n n u a l m e e t i n g w i t h k e y w o r d s a n d t h e n a m e s o f c o m m i t t e e s f o n d i n t h e i n d e x e s f o r m o s t o f t h e v o l u m e s . I p e r s o n a l l y r e v i e w e d s e c t i o n s o f e a c h v o l u m e o f t h e W a g s p u b l i s h e d b e t w e e n 1 8 8 9 a n d 1 9 7 3 . T h e r a t h e r l e n g t h y p r o c e s s f o l l o w e d d e v e l o p m e n t o f t h e t h e s i s s t a t e m e n t . F u l l s e r i e s o f t h e W a r e f o u n d i n a r e l a t i v e l y f e w l o c a t i o n s a c r o s s t h e U n i t e d S t a t e s . I n M i c h i g a n , p a r t i a l s e t s c a n b e f o u n d i n v a r i o u s l i b r a r i e s , b u t t h e s o l e o w n e r o f a l l v o l u m e s p u b l i s h e d s i n c e 1 8 8 9 a n d a v a i l a b l e f o r s c h o l a r l y r e v i e w i s t h e U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n a t A n n A r b o r . O n e n e e d s t o p l a n o n s p e c i a l a r r a n g e m e n t s t o h a v e a c c e s s t o t h e e n t i r e s e r i e s f o r a n e x t e n d e d p e r i o d o f t i m e s i n c e s o m e v o l u m e s a r e i n p r o t e C t i v e s t o r a g e . S e l e c t i o n o f a C o n s t r u c t " I n t e r g o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s " ( I G R ) b e c a m e a s p e c i a l a r e a o f a c a d e m i c f o c u s i n t h e 1 9 2 0 3 . T h e s p e c i a l t y a d d r e s s e s h o w f e d e r a l i s m h a s b e e n i n t e r p r e t e d a n d a p p l i e d t o t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n o f t h e U n i t e d S t a t e s . F e d e r a l i s m , i t s e l f , e m p h a s i z e s n a t i o n a l - s t a t e r e l a t i o n s h i p s . D e i l S . W r i g h t s a i d I G R h a s b e e n e x t e n d e d t o r e c o g n i z e s e v e r a l c o m b i n a t i o n s o f r e l a t i o n s h i p s : " n a t i o n a l - s t a t e a n d 3 9 i n t e r s t a t e r e l a t i o n s , . . . n a t i o n a l - l o c a l , s t a t e - l o c a l , n a t i o n a l - s t a t e - l o c a l , a n d i n t e r l o c a l r e l a t i o n s ( 1 9 7 8 , p . 8 ) . A n I G R - t y p e c o n s t r u c t i n c o r p o r a t e s " t h e r i c h r a n g e O f i n f o r m a l a n d o t h e r w i s e s u b m e r g e d a c t i o n s a n d p e r c e p t i o n s o f O f f i c i a l s " t r a n s c e n d i n g a V i e w o t h e r w i s e l i m i t e d t o a l e g a l i n t e r p r e t a t i o n o f l e g i s l a t i v e h i s t o r y ( p . 1 7 ) . W r i g h t c r i t i c i z e s l e g a l i s t i c s t u d i e s o f f e d e r a l i s m f o r e m p h a s i z i n g t h e c o m p e t i t i v e c o n c e p t i o n o f t h e f e d e r a l - s t a t e r e l a t i o n s h i p s , w h i c h h e s a y s t o o O f t e n " r e g a r d t h e N a t i o n a l G o v e r n m e n t a n d t h e S t a t e s a s b e n t o n m u t u a l f r u s t r a t i o n " ( p . 3 4 9 ) . T r a n s c e n d i n g l e g a l i s m , W r i g h t ’ s I G R m o d e l s i n c o r p o r a t e p o l i c y - c o n n e c t e d i n t e r e s t s . E a c h r e p r e s e n t s a m o r e " n e u t r a l c o n c e p t " b e c a u s e a n I G R m o d e l d o e s n o t e m b r a c e a s s u m p t i o n s O f h i e r a r c h i c a l r e l a t i o n s h i p s ( p . 3 0 ) . W r i g h t ’ s m o d e l s a t t e m p t t o s i m p l i f y a c o n v o l u t e d d e s c r i p t i o n o f A m e r i c a n g o v e r n m e n t g i v e n b y J a m e s M a d i s o n i n t h e E a d a n a l i s ; _ 2 a p a ; s ( c i t e d i n L . J . O ’ T o o l e [ E d . ] 1 9 8 5 , p . 2 7 ) : T h e p r o p o s e d C o n s t i t u t i o n , t h e r e f o r e , e v e n w h e n t e s t e d b y t h e r u l e s l a i d d o w n b y i t s a n t a g o n i s t s , i s , i n s t r i c t n e s s , n e i t h e r a n a t i o n a l n o r a f e d e r a l C o n s t i t u t i o n , b u t a c o m p o s i t i o n O f b o t h . I n i t s f o u n d a t i o n i t i s f e d e r a l , n o t n a t i o n a l ; i n t h e s o u r c e s f r o m w h i c h t h e o r d i n a r y p o w e r s o f g o v e r n m e n t a r e d r a w n , i t i s p a r t l y f e d e r a l a n d p a r t l y n a t i o n a l ; i n t h e O p e r a t i o n o f t h e s e p o w e r s , i t i s n a t i o n a l , n o t f e d e r a l ; i n t h e e x t e n t o f t h e m , a g a i n , i t i s f e d e r a l , n o t n a t i o n a l ; a n d , f i n a l L y i n t h e a u t h o r i t a t i v e m o d e O f i n t r o d u c i n g a m e n d m e n t s , i t i s n e i t h e r w h o l l y f e d e r a l n o r w h o l l y n a t i o n a l . T h e p a r t i c u l a r p a t t e r n o f i n t e r g o v e r n m e n t a l d u a l i s m e x a m i n e d a n d a n a l y z e d f o r t h e p u r p o s e o f t h i s s t u d y i s K ) ( 1 1 1 ' ) U " l t 0 4 0 i l l u s t r a t e d b y a s c h e m a t i c r e p r e s e n t a t i o n b e l o w . T h e c o n s t r u c t r e p r e s e n t s t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l a r r a n g e m e n t c o n t e m p l a t e d b y t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . T h e l a n g u a g e o f t h e s t a t u t e p l a c e s l o c a l g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n o f c o m m u n i c a t i o n s i s s u e s w i t h i n g t h e j u r i s d i c t i o n o f t h e s t a t e s . T h e e n a b l i n g s t u t u t e s o f e a c h s t a t e , t h e n , d e t e r m i n e s d i s t r i b u t i o n o f r e g u l a t o r y p o w e r w i t h i n i t s s p h e r e o f a u t h o r i t y . = F e d e r a l G o v e r n m e n t = S t a t e G o v e r n m e n t — L o c a l G o v e r n m e n t = I n t e r s e c t i o n o f O v e r l a p p i n g I n t e r e s t s S u i t e d t o C o o p e r a t i v e R e c o n c i l i a t i o n o f C o n f l i c t i n g I n t e r e s t s F i g u r e 1 N a t a . A d a p t e d f r o m " M o d e l s o f N a t i o n a l / S t a t e / L o c a l R e l a t i o n s " b y D . 8 . W r i g h t , i n O ’ T o o l e [ E d . ] , 1 9 8 5 , A m a r i g a n I n g s r g g v e r a m a n t a l R e l a t i g a s , p . 5 9 . ( S e e A p p e n d i x C . ) F i g u r e 1 a t t e n d s t o t h r e e ( 3 ) s p h e r e s o f a u t h o r i t y i n t h e f e d e r a l s y s t e m o f t h e U n i t e d S t a t e s ( U . S . ) . T h e y r e p r e s e n t t h r e e ( 3 ) t i e r s o f g o v e r n m e n t w h i c h h a v e e x e r c i s e d r e g u l a t o r y a u t h o r i t y f o r n a t i o n - w i d e / d o m e s t i c t e l e p h o n e s e r v i c e . T h e t h r e e g o v e r n m e n t s a r e n a t i o n a l / f e d e r a l ( F ) , S t a t e - d e f i n e d b y t h e A c t ( S ) , a n d l o c a l ( L ) . I n t h i s m o d e l , a n d f o r t h e p u r p o s e s o f t h i s s t u d y , ( L ) f a l l s w i t h i n ( S ) : ( L ) - L ( I ) P ! 0 ‘ . “ h i 5 ‘ M 4 1 d o e s n o t i n t e r s e c t . w i t h ( S ) b e c a u s e l o c a l a u t h o r i t y t o r e g u l a t e f i r m s i n t h e i n d u s t r y i s s u b o r d i n a t e t o t h e a u t h o r i t y d e l e g a t e d t o i t b y e a c h S t a t e c o n s t i t u t i o n . W h e r e t h e s e p a r a t e a u t h o r i t y o f ( F ) , r e p r e s e n t e d b y t h e F C C , a n d t h e a g e n c i e s o f t h e s t a t e s ( S ) i n t e r s e c t a t ( C ) t h e r e m a y b e o v e r l a p p i n g p u b l i c p o l i c y i n t e r e s t s w h i c h p r o d u c e i n t e r j u r i s d i c t i o n a l c o n f l i c t s s u i t e d t o r e c o n c i l i a t i o n b y t h e m e c h a n i s m s o f S e c t i o n 4 1 0 . J o i n t b o a r d s a c c o m o d a t e t h e r e c o n c i l i a t i o n o f d i s p a r a t e p o l i c y p r a c t i c e s w h i c h a r i s e i n a r e a C . T h e y c a n d o s o o n l y b e c a u s e t h e y h a v e b e e n l e g i t i m i z e d b y C o n g r e s s t o s e r v e a s i n t e r g o v e r n m e n t a l f o r u m s , u n d e r S e c t i o n 4 1 0 o f ' t h e . A c t . T h e y a r e p r a g m a t i c f o r u m s c o m p l e m e n t i n g a s c h e m e o f d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y w h e n t h e y a r e a b l e t o r e c o n c i l e t h e O f t e n s e p a r a t e a n d c o n f l i c t i n g i n t e r e s t s o f t h e S t a t e s a n d t h e F C C , r e s o l v i n g i n t e r j u r i s d i c t i o n a l d i s p u t e s a s s o c i a t e d w i t h t h e e c o n o m i c r e g u l a t i o n . o f ' t h e i n d u s t r y . T h e e n a b l i n g l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 p e r m i t s i n t e r - j u r i s d i c t i o n a l i s s u e s t o b e r e v i e w e d b y F S J B S s o t h a t f i r m s i n t h e i n d u s t r y a r e n o t f u r t h e r h a m p e r e d b y l e n g t h y d e l a y s c o m m o n i n i n s t a n c e s w h e n a n o v e r b u r d e n e d f e d e r a l c o u r t s y s t e m a d j u d i c a t e s d i s p u t e s o r r e n d e r s d e c i s i o n s i n i m i t a b l e t o t h e g o a l s o f f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r s o r t h e i n d u s t r y . T o a c c o m p l i s h t h e b r o a d i n t e n t o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t , t h e F C C a n d t h e S t a t e s s h o u l d e n t e r i n t o c o l l a b o r a t i o n a n d / o r c o o p e r a t i o n » O t h e r w i s e , p r e e m p t i v e ) ( ( ‘ h ‘ a V V . 4 2 a s s e r t i o n s o f t h e f e d e r a l a g e n c y c o u l d b e r e c e i v e d a s u n f a v o r a b l y b y C o n g r e s s o r t h e S u p r e m e C o u r t a s m i s i a n a i n d i c a t e d . T h e T h e s i s : A T w o - p a r t S t a t e m e n t o f P r e m i s e s A s o n e r e v i e w s t h e l a n g u a g e o f l a w o r t h e s c h o l a r l y c o m m e n t a r y o f o t h e r s , i t i s n a t u r a l t o t h i n k i n t e r m s o f h y p o t h e s e s . F o r e x a m p l e t w o p r e m i s e s f o r m t h e t h e s i s s t a t e m e n t . T h e f i r s t p r e m i s e s e e m s o b v i o u s f r o m a r e a d i n g o f S e c t i o n 4 1 0 y e t i s d e s e r v i n g o f i n v e s t i g a t i o n a n d r e f l e c t i o n t o e s t a b l i s h t h e b a s i s o f i t s t r u t h . T h e s e c o n d a c c o m o d a t e s t h e a d a p t a t i o n W r i g h t ' s d e s c r i p t i o n o f i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p s a s i t a p p e a r s i n t h e c o n s t r u c t ( a b o v e ) a n d f r o m c o l l a t e r a l c o n c e p t u a l i z a t i o n s o f f e d e r a l i s m s u m m a r i z e d i n C h a p t e r I I I . A l t h o u g h o n e m a y w i s h " t o i n c o r p o r a t e i n t o r e s e a r c h a n d i n t e r p r e t a t i o n e v e r y t h i n g w o r t h w h i l e t h a t h a s b e e n d o n e b e f o r e " ( S c h a f f e r , R . J . 1 9 8 0 , p . 1 8 8 ) , i t w o u l d b e f o l l y t o d e c l a r e t h a t t h e f o l l o w i n g p r o p o s i t i o n t a k e s i n t o a c c o u n t e v e r y t h i n g w o r t h w h i l e s a i d a b o u t t h e o r i g i n s o f S e c t i o n 4 1 0 . E v i d e n c e w i l l s u p p o r t t h e t h e f o l l o w i n g t w o - p a r t t h e s i s : ( a ) S e c t i o n 4 1 0 o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 i s a p r o v i s i o n f a v o r i n g t h e a p p o i n t m e n t o f j o i n t b o a r d s t o f a c i l i t a t e t h o s e r a t e - m a k i n g p r o c e d u r e s a s s o c i a t e d w i t h d u a l r e g u l a t i o n o f t h e U n i t e d S t a t e s ’ d o m e s t i c t e l e p h o n e i n d u s t r y , a n d ( b ) i t s y m b o l i z e s a n i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p c a l l e d " c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m " b y N e w D e a l e r a s c h o l a r s . C H A P T E R I I I R E V I E W O F T H E L I T E R A T U R E : C O N C E P T U A L I T Y O F T H E F E D E R A L - S T A T E R E L A T I O N S H I P I n t r o d u c t i o n T h e q u e s t i o n o f t h e r e l a t i o n o f t h e S t a t e s t o t h e f e d e r a l [ g o v e r n m e n t i s t h e c a r d i n a l q u e s t i o n o f o u r c o n s t i t u t i o n a l s y s t e m . . . . I t c a n n o t . . . b e s e t t l e d b y t h e o p i n i o n o f a n y o n e g e n e r a t i o n , b e c a u s e i t i s a q u e s t i o n o f g r o w t h , a n d e v e r y s u c c e s s i v e s t a g e o f o u r p o l i t i c a l a n d e c o n o m i c d e v e l o p m e n t g i v e s i t a n e w a s p e c t , m a k e s i t a n e w q u e s t i o n . ( W o o d r o w W i l s o n , C o n s t i t a t i o n a l G o v a r n m a a t i n t h e U n i L e d fi g a g a s . 1 9 0 8 , p . 1 7 3 , c i t e d i n C l a r k , 1 9 3 8 , i n t h e P r e f a c e ) A c o n c e p t u a l u n d e r s t a n d i n g o f a s p e c t s o f t h e f e d e r a l - s t a t e r e l a t i o n s h i p d e s c r i b e d i n t h i s s t u d y c a n b e f o u n d a m o n g t h e c o m m e n t s o f p r e s e n t a n d p a s t s c h o l a r s , a n d o f o t h e r a u t h o r i t i e s . T h e r e l a t i o n s h i p c o n f o r m s t o a c o n s t i t u t i o n a l s y s t e m w h i c h p e r m i t s C o n g r e s s t o d e t e r m i n e h o w t h e p o w e r t o r e g u l a t e c o m m e r c e w i t h i n a n d a m o n g t h e s e v e r a l s t a t e s w i l l b e a p p o r t i o n e d . T h i s c h a p t e r h a s b e e n o r g a n i z e d ( a ) t o p r e s e n t i d e a s r e l e v a n t t o t h e d e s i g n o f t h e t h e s i s , a n d ( b ) t o g i v e m e a n i n g t o i d e a s a n d d e f i n i t i o n f o r t e r m s r e l a t e d t o t h e s p e c i a l i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p c o n s i d e r e d i n t h e r e s e a r c h q u e s t i o n a n d i n t h e p r e m i s e s . T h e c h a p t e r h a s b e e n d i v i d e d i n t o t h r e e s u b h e a d i n g s : 4 3 4 4 1 . G o v e r n i n g P o w e r a n d R e g u l a t i o n 2 . T h e C o n s t i t u t i o n a n d F e d e r a l i s m , D u a l F e d e r a l i s m a n d C o o p e r a t i v e F e d e r a l i s m 3 . T h e S u p r e m e C o u r t a n d t h e P r e e m p t i o n D o c t r i n e G o v e r n i n g P o w e r a n d R e g u l a t i o n W I n t h i s s t u d y , " p o w e r " c o n f o r m s t o l e g a l s c h o l a r A r t h u r S . M i l l e r ’ s d e s c r i p t i o n o f i t ( 1 9 5 8 , p . 6 2 2 ) : P o w e r i s t h e k e y c o n c e p t . i n ' t h e . A m e r i c a n d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s a n d i n t h e s t u d y o f c o n s t i t u t i o n a l l a w . I t s m e a n i n g i s n o t a s e t t l e d o n e i n t h e s o c i a l s c i e n c e s . . . . P o w e r i s t h e a b i l i t y o r c a p a c i t y t o m a k e d e c i s i o n s a f f e c t i n g t h e v a l u e s o f o t h e r s , t h e a b i l i t y o r c a p a c i t y t o i m p o s e d e p r i v a t i o n s a n d t o b e s t o w r e w a r d s s o a s t o c o n t r o l t h e b e h a v i o r o f o t h e r s . . . . I n s u m , t h e n , p o w e r i s t h e c a p a c i t y t o e x e r c i s e c o n t r o l o v e r i n d i v i d u a l s b y m a k i n g o r i n f l u e n c i n g d e c i s i o n s o f a n a t i o n a l s c o p e o r i m p o r t a n c e . M i l l e r c l a i m s t h e i s s u e o f g o v e r n i n g p o w e r i s d e r i v e d f r o m c o n s t i t u t i o n a l t h e o r y . P o w e r i s t h e f u n d a m e n t a l i s s u e i n q u e s t i o n s d e a l i n g w i t h i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p s . I t i s a n e s s e n t i a l f a c t o r i n a n i n q u i r y i n t o t h e d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s i n t h e U n i t e d S t a t e s ( p . 6 2 0 ) . F e d e r a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s m a k e p u b l i c p o l i c y d e c i s i o n s a f f e c t i n g t h e p r i v a t e p o w e r o f f i r m s i n t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . P o l i t i c a l s c i e n t i s t K e n n e t h J . M e i e r ( 1 9 8 5 ) s a y s t h e p o l i t i c a l o r g a n i z a t i o n o f g o v e r n m e n t s i s p r e d i c a t e d o n a c o m m u n i t y o f s o c i a l a n d e c o n o m i c i n t e r e s t s s h a r e d b y s o c i e t y . T h e C o n s t i t u t i o n d i s t r i b u t e s t h e p o w e r t o r e p r e s e n t t h o s e i n t e r e s t s b e t w e e n n a t i o n a l a n d s t a t e 4 5 g o v e r n m e n t s i n a m a n n e r i n t e n d e d t o p r o t e c t t h e e x i s t e n c e a n d a u t h o r i t y o f b o t h . G o v e r n m e n t s c h o l a r A r t h u r F . B e n t l e y ( 1 9 0 8 ) s a i d : " A l l p h e n o m e n a o f g o v e r n m e n t a r e p h e n o m e n a o f g r o u p s p r e s s i n g o n e a n o t h e r , f o r m i n g o n e a n o t h e r , a n d p u s h i n g o u t n e w g r o u p s a n d g r o u p r e p r e s e n t a t i v e s " ( t h e o r g a n s o r a g e n c i e s o f g o v e r n m e n t ) t o m e d i a t e t h e a d j u s t m e n t s ( i n W , r e p r i n t e d i n 1 9 6 7 , P . H . O d e g a r d ( E d . ) p . 2 6 9 ) . B y a c c e p t i n g B e n t l e y ’ s p r o p o s i t i o n t h a t e a c h g o v e r n i n g b o d y i s a g r o u p a n d e n g a g e s i n a c t i v i t y , a n d a s s u c h h a s a s p e c i a l g r o u p i n t e r e s t ( p . 2 9 0 ) , o n e m a y p r e s u m e t h a t t h e F C C a n d s t a t e c o m m i s s i o n s , a c r o s s t i m e , h a v e a d o p t e d d i f f e r e n t i a t e d v i e w s o f t h e a i m s o f r e g u l a t i o n . M o r e o v e r , D a n i e l i a n ( 1 9 3 9 ) a n d G a b e l ( 1 9 6 7 ) c l a i m e d A T & T , a s a p a r e n t h o l d i n g c o m p a n y m o b i l i z i n g t h e g r o u p f o r c e o f i t s s u b s i d i a r i e s , m a n i p u l a t e d t h e p u b l i c p o l i c y p r o c e s s t o m i n i m i z e t h e e f f e c t s o f p o l i c i e s w h i c h w e r e c o n t r a r y t o t h e c o r p o r a t i o n ’ s p r i v a t e p o l i c y g o a l s . E c o n o m i s t J o h n C o m m o n s s t u d i e d t h e c o l l e c t i v e a c t i o n o f i n d i v i d u a l s a n d g r o u p s s e e k i n g t o r e a l i g n p u b l i c a n d p r i v a t e p o w e r . C o m m o n s f o c u s e d o n t h e c r e a t i v e r e s o l u t i o n o f e c o n o m i c c o n f l i c t s i n a c a p i t a l i s t s o c i e t y . H e d i r e c t e d a t t e n t i o n t o t h e b e h a v i o r o f c o r p o r a t i o n s , l a b o r u n i o n s , p o l i t i c a l p a r t i e s , a n d p u b l i c p o l i c y m a k e r s . A l t h o u g h C o m m o n s b e g a n h i s s t u d i e s i n t h e l a t e n i n e t e e n t h c e n t u r y , h e s t u d i e d . a n d t a u g h t i n t o t h e m i d - t w e n t i e t h c e n t u r y ; H e c o m b i n e d a s o c i o l o g i s t ’ s f i e l d o b s e r v a t i o n m e t h o d s w i t h h i s k n o w l e d g e o f c l a s s i c a l e c o n o m i c s t o d e s c r i b e p o l i t i c a l - 4 6 e c o n o m i c b e h a v i o r . H i s w o r k e n d u r e s i n t h e t h e o r i e s o f O r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o r , t h e o r y , l a b o r a n d i n d u s t r i a l r e l a t i o n s , a n d i n s t i t u t i o n a l a n d i n d u s t r i a l e c o n o m i c s . I n C o m m o n s v i e w , t h e p a r t i c i p a n t s o f a f r e e s o c i e t y s e e k i n g e n i o u s p u b l i c p r o c e d u r e s w i t h w h i c h t o b a l a n c e t h e p o w e r o f t h e c o r p o r a t i o n w i t h t h e p o w e r o f t h e " s t a t e . " ‘ A c c o r d i n g t o h i s s t u d e n t , S e l i g P e r l m a n n ( i n a r e p r i n t o f C o m m o n s ' E a g n g m i g s 9 f g o i l e g t i v a A s t i o n , 1 9 7 0 ) C o m m o n s d r e w u p o n " t h e v a s t t r e a s u r y o f h u m a n e x p e r i e n c e " f o r s u g g e s t i o n s a s t o p o s s i b l e c o u r s e s o f a c t i o n t h a t w o u l d a c t u a l l y c a r r y c i v i l i z a t i o n f o r w a r d s t e p b y s t e p e s p e c i a l l y f r o m c o n f l i c t t o m u t u a l i t y " ( p . 1 2 ) . C o m m o n s c a l l e d t h e S t a t e " t h e c o l l e c t i v e a c t i o n o f p o l i t i c i a n s " w h o p r o c e e d " f r o m t h e a r g u m e n t s , d e b a t e s , c o n f e r e n c e s , c o m p r o m i s e s , . . . m e e t i n g s , a g r e e m e n t s , d i s a g r e e m e n t s , n e g o t i a t i o n s . . . w h e n f o r c e d o r p e r s u a d e d t o c o n s i d e r t h e i r c o m m o n i n t e r e s t s " ( p p . 2 3 , 2 8 ) . C o m m o n s s p o k e o f c o l l e c t i v e n e g o t i a t i o n a n d c o m p r o m i s e i n t e r m s o f t h e i r n a t i o n w i d e i m p o r t a n c e ( p . 3 0 ) . H e l o o k e d a t " v o l u n t a r y " a s s o c i a t i o n s a s a t t e m p t s b y " p r e s s u r e g r o u p s " t o a c c o m p l i s h c o m p l e m e n t a r y c o m p r o m i s e s b e f o r e t h e i n t e r v e n t i o n o f t h e c o u r t s f o r c e d u p o n t h e m r e s o l u t i o n s p e r c e i v e d t o b e m o r e p r o b l e m a t i c ( p p . 3 2 , 3 3 ) . P r e s u m a b l y , C o m m o n s ' c o m m e n t s a p p l i e d t o t h e p a r t n e r s h i p o f g o v e r n m e n t a g e n c i e s a s w e l l a s t o t h e a s s o c i a t i o n o f p r i v a t e b u s i n e s s e n t e r p r i s e s . C o m m o n s s a i d " P o l i t i c a l e c o n o m y . . . d e a l s w i t h h u m a n p u r p o s e s " ( p . ' 9 1 ) . C o m m o n s b e l i e v e d s o c i e t y ' n e e d e d . t o 4 7 d e v e l o p w a y s t o d e a l w i t h l a r g e c o r p o r a t i o n s w h o h a d a c q u i r e d p o l i t i c a l b a r g a i n i n g p o w e r f i r s t b y p r o m o t i n g e f f i c i e n c y , t h e n w i t h p r o m o t i n g s c a r c i t y o f t h e r e s o u r c e s t h e y c o n t r o l l e d ( p . 9 1 ) . H e w a s c o n c e r n e d a b o u t t h e e f f e c t s a s s o c i a t e d w i t h t h e e x c e s s e s o f c o r p o r a t e m o n o p o l y p o w e r . I n C o m m o n s ’ v i e w , t h e j o b o f p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n s ( P S C S ) w a s t o c o u n t e r v a i l t h e e c o n o m i c p o w e r o f t h e p u b l i c u t i l i t y c o m p a n i e s . I n t h e i r a t t e m p t t o d o s o e q u i t a b l y , t h e P S C S p l a c e d a v a l u e o n t h e a s s e t s a n d o p e r a t i o n s o f p u b l i c u t i l i t y c o m p a n i e s a s i f p r i v a t e o w n e r s h i p o f t h e m w e r e t o b e t r a n s f e r r e d t o p u b l i c o w n e r s h i p a n d o p e r a t i o n . V a l u a t i o n b e c a m e o n e o f t h e C o m m o n s ' c o m p l e x " r u l e s o f t h e g a m e " f a l l i n g w i t h i n t h e " d u e p r o c e s s o f l a w " ( p p . 8 7 , 8 8 , r e f e r r i n g t o U . S . C o n s t . a m e n d . V , a m e n d . X I V ) . S p e a k i n g o f N e w D e a l l e g i s l a t i o n , C o m m o n s s a h d : " I t i s t o c o u n t e r a c t . . . a c t i v i t i e s o f c a r t e l s a n d c o r p o r a t i o n s . . . t h a t t h e A m e r i c a n s t a t e s a n d t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t h a v e e s t a b l i s h e d t h e n e w a d m i n i s t r a t i v e c o m m i s s i o n s . . . " ( p . 6 0 ) . C o m m o n s s a w t h e s t r u g g l e f o r p o w e r a s t h e m o t i v a t i n g f o r c e b e h i n d t h e b e h a v i o r o f p o l i t i c a l a s w e l l a s p r i v a t e i n s t i t u t i o n s . " I m a k e c o n f l i c t o f i n t e r e s t s p r e d o m i n a n t i n t r a n s a c t i o n s . [ B u t ] . . . t h e r e a r e a l s o m u t u a l d e p e n d e n c e a n d t h e m a i n t e n a n c e o f o r d e r " w h i c h r e s u l t f r o m c o l l e c t i v e a c t i o n ( I n s t i t u t i e n e l _ fi c e n e m i e e . 1 9 3 4 . P p - 6 . 7 ) : [ C ] o o p e r a t i o n d o e s n o t a r i s e f r o m a p r e s u p p o s e d h a r m o n y o f i n t e r e s t s . . . . I t a r i s e s f r o m 4 8 t h e n e c e s s i t y o f c r e a t i n g a n e w h a r m o n y o f i n t e r e s t s - - o r a t l e a s t o r d e r , i f h a r m o n y i s i m p o s s i b l e - - o u t o f t h e c o n f l i c t o f i n t e r e s t s a m o n g t h e h o p e d - f o r c o o p e r a t o r s . I t i s t h e n e g o t i a t i o n a l p s y c h o l o g y o f p e r s u a s i o n , c o e r c i o n , o r d u r e s s . C o m m o n s v i e w s s u p p o r t t h e i d e a t h a t c o o p e r a t i o n a m o n g p o l i t i c a l u n i t s o f g o v e r n m e n t b e c a m e a n e c e s s i t y i n t h e U n i t e d S t a t e s i n d u s t r i a l s o c i e t y , w h e r e t h e o r g a n i z e d p o w e r O f t h e c o r p o r a t i o n b e g a n t o r i v a l t h e s t a n d - a l o n e p o w e r o f t h e n a t i o n a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s . R e g u l a t i o n C a n a d i a n p o l i t i c a l s c i e n t i s t s , R i c h a r d S c h u l t z a n d A l a n A l e x a n d r o f f s a y t h a t r e g u l a t i o n i s n o t c o n f i n e d t o a n a r r o w r a n g e o f o b j e c t i v e s - - b u t " h a s b e e n e m p l o y e d t o p u r s u e a l m o s t a n y p u b l i c p o l i c y g o a l i m a g i n a b l e " ( 1 9 8 5 , p . 1 2 ) . R e g u l a t i o n h a s b e e n a p p l i e d t o r e s t r a i n , t o p r o h i b i t , t o p r o t e c t , t o e n c o u r a g e o r t o p r o m o t e a c t i v i t i e s o f c e r t a i n b u s i n e s s e s , s u c h a s t h e r a i l r o a d s a n d p u b l i c u t i l i t y c o m p a n i e s - - i n c l u d i n g t h o s e p r o v i d i n g d o m e s t i c t e l e p h o n e s e r v i c e s . A c c o r d i n g l y , S c h u l t z a n d A l e x a n d r o f f l i s t f o u r t e e n s e p a r a t e d e f i n i t i o n s o f r e g u l a t i o n ( p p . 2 - 3 ) . O n e o f t h e d e f i n i t i o n s i s s i m i l a r t o t h e m e a n i n g M i l l e r g a v e t o t h e c o n c e p t o f p o w e r . T h i s p a p e r a d o p t s t h e f o l l o w i n g d e f i n i t i o n f o r t h e t e r m " r e g u l a t i o n " ( p . 3 ; n . 1 2 c i t e s I R o b e r t E . L i t a n a n d W i l l i a m D . N o r d h a u s a s i t s a u t h o r s ) : R e g u l a t i o n r e f e r s t o " g o v e r n m e n t a l l e g i s l a t i o n o r a g e n c y r u l e s , h a v i n g t h e f o r c e s i n l a w , i s s u e d f o r t h e p u r p o s e o f a l t e r i n g o r c o n t r o l l i n g t h e m a n n e r i n w h i c h p r i v a t e a n d p u b l i c 4 9 e n t e r p r i s e s c o n d u c t t h e i r o p e r a t i o n s . E c o n o m i c r e g u l a t i o n g e n e r a l l y r e f e r s t o t h e c o n t r o l o f e n t r y o f i n d i v i d u a l f i r m s i n t o p a r t i c u l a r l i n e s o f b u s i n e s s a n d t h e s e t t i n g o f p r i c e s t h a t m a y b e c h a r g e d . S u i c e r t a i n s i t u a t i o n s , i t i n c l u d e s t h e s p e c i f i c a t i o n o f s t a n d a r d s o f s e r v i c e t h e f i r m s c a n O f f e r . " S c h u l t z a n d . A l e x a n d r o f f s a y t h a t . r e g u l a t i o n . o f ' t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y o p e r a t e s a s a p o l i c i n g f u n c t i o n , t o e n s u r e t h e b e h a v i o r o f r e g u l a t e d f i r m s c o n f o r m s t o a r a n g e o f c h o i c e s d e t e r m i n e d b y s t a t u t e s o r r u l e s w h i c h s o c i e t y d e e m s t o b e s o c i a l l y a c c e p t a b l e ( p . 5 ) . T h e s t a t e s w e r e t h e f i r s t t o p e r c e i v e r a t e - m a k i n g a u t o n o m y a s a n e s s e n t i a l p r a c t i c e i n t h e l e g i t m a t e e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e p o w e r i n r e l a t i o n t o t h e r e g u l a t i o n o f p u b l i c s e r v i c e e n t e r p r i s e s . R a t e m a k i n g i s a n e x p r e s s i o n o f " p o l i c e p o w e r , " i t s e l f a f l e x i b l e t e r m m e a n i n g t h e a u t h o r i t y o f f e d e r a l a n d s t a t e l e g i s l a t u r e s t o e n a c t l a w s d e s i g n e d t o p r o m o t e h e a l t h , s a f e t y , w e l f a r e a n d o r d e r f o r t h e g e n e r a l s o c i e t y . R e g u l a t i o n , t h e n , s e e k s p o s i t i v e o b j e c t i v e s w h i c h a r e m o d i f i c a t i o n s o f t h e n a t i o n w i d e e c o n o m i c a n d s o c i a l e n v i r o n m e n t . P u b l i c u t i l i t y e c o n o m i s t , H a r r y M . T r e b i n g s a y s t h o s e o b j e c t i v e s i n c l u d e a t t r i b u t e s a s s o c i a t e d w i t h " e q u i t y " c o n s i d e r a t i o n s - ~ j u s t a n d r e a s o n a b l e r a t e s , d i s t r i b u t i v e j u s t i c e , f a i r n e s s , a n d i n t e r p e r s o n a l w e l f a r e c o m p a r i s o n s ( 1 9 8 1 , p . 1 7 0 . H o w e v e r , T r e b i n g i s c a r e f u l t o p o i n t o u t t h a t " a p o s i t i v e t h e o r y w h i c h d e s c r i b e s h o w t h e p u b l i c i n f a c t v i e w s e c o n o m i c j u s t i c e i s a l m o s t n o n e x i s t e n t " ( i n S i c h e l a n d G i e s [ E d s . ] 1 9 8 1 , p . 3 0 ) . 5 0 T h e C o n s t i t u t i o n , F e d e r a l i s m , D u a l F e d e r a l i s m , a n d C O O p e r a t i v e F e d e r a l i s m T l : ! . ! ! ' T h e C o n s t i t u t i o n e s t a b l i s h e s t h e f e d e r a l s y s t e m O f s e p a r a t i n g p o w e r s b e t w e e n t h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t a n d t h e s t a t e g o v e r n m e n t s . T h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t e x e r c i s e s b o t h " d e l e g a t e d " p o w e r s , t h o s e l i s t e d i n t h e C o n s t i t u t i o n , a n d " i m p l i e d " p o w e r s , t h o s e r e a s o n a b l y i m p l i e d b y t h e C o n s t i t u t i o n . I m p l i e d p o w e r s g i v e t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t f l e x i b i l i t y t o e x p a n d i t s s p h e r e o f a u t h o r i t y a s c o n d i t i o n s c h a n g e . A l l p o w e r s n o t g r a n t e d t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a n d n o t d e n i e d t o t h e s t a t e s a r e r e s e r v e d f o r t h e s t a t e s o r f o r t h e p e o p l e . T h e s e p o w e r s a r e t h e r e f o r e c a l l e d " r e s e r v e d " p o w e r s . I n s o m e s p h e r e s o f a u t h o r i t y , t h e f e d e r a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s h a r e " c o n c u r r e n t " p o w e r s e n a b l i n g b o t h t o e x e r c i s e a u t h o r i t y . T h e C o m m u n i c a t i o n s A c t e s t a b l i s h e s c o n c u r r e n t p o w e r s t o r e g u l a t e t e l e p h o n e i n d u s t r y r a t e s b y d e l e g a t i n g c e r t a i n c o m m e r c e p o w e r t o t h e s e v e r a l s t a t e s . I n t h i s p a p e r , t h e t e r m s " c e n t r a l , " " n a t i o n a l , " a n d " f e d e r a l " a r e u s e d i n t e r c h a n g e a b l y t o m o d i f y t h e t e r m s " g o v e r n m e n t , " " a u t h o r i t y , " a n d " p o w e r . " W h e n t h e C o n s t i t u t i o n w a s w r i t t e n , t h e m o d e r n c o r p o r a t e s y s t e m o f d o i n g b u s i n e s s w a s p r a c t i c a l l y u n k n o w n . A s t h e e c o n o m y o f t h e U n i t e d S t a t e s g r e w a n d c o n t i n u e s t o g r o w m o r e c o m p l e x , t e c h n o l o g y a n d c h a n g i n g b u s i n e s s p r a c t i c e s c r e a t e a d e m a n d f o r r e i n t e r p r e t a t i o n a n d a l t e r e d a p p l i c a t i o n s o f t h e s u p r e m a c y a n d c o m m e r c e c l a u s e s , b r i n g i n g i n t o s h a r p e r 5 1 c o n f l i c t p r e e x i s t e n t i n t e r p r e t a t i o n s o f t h e d i v i s i o n o f s t a t e a n d f e d e r a l p o w e r s . T h e t w o c l a u s e s a r e c l o s e l y t i e d t o t h e a p p l i c a t i o n o f t h e " p r e e m p t i o n d o c t r i n e " d i s c u s s e d ( b e l o w , p . 6 9 ) . A b b r e v i a t e d d e s c r i p t i o n s o f c o n t i t u t i o n a l p r o v i s i o n s w h i c h . h a v e f r o m t i m e t o t i m e c o n t r i b u t e d t o i n t e r j u r i s d i c t i o n a l c o n t r o v e r s i e s , i n c l u d i n g t h e s u p r e m a c y c l a u s e a n d t h e c o m m e r c e c l a u s e , w h i c h h a v e b e e n a t t h e h e a r t o f r a t e - m a k i n g d i s p u t e s , f o l l o w b e l o w : 1 . w e l f a r e C l a u s e : A r t i c l e I , S e c t i o n 8 , c l a u s e 1 o f t h e C o n s t i t u t i o n a s s i g n s t h e f o l l o w i n g p o w e r t o C o n g r e s s : T o l a y a n d c o l l e c t t a x e s , d u t i e s , i m p o s t s a n d e x c i s e s , t o p a y t h e d e b t s a n d p r o v i d e f o r t h e c o m m o n d e f e n s e a n d g e n e r a l w e l f a r e o f t h e U n i t e d S t a t e s ; b u t a l l d u t i e s , i m p o s t s a n d e x c i s e s s h a l l b e u n i f o r m t h r o u g h o u t t h e U n i t e d S t a t e s ; 2 . C o m m e r c e C l a u s e : A r t i c l e I , S e c t i o n 8 , c l a u s e 3 g r a n t s C o n g r e s s t h e f o l l o w i n g p o w e r : T o r e g u l a t e c o m m e r c e w i t h f o r e i g n n a t i o n s , a n d a m o n g t h e s e v e r a l S t a t e s , a n d w i t h t h e I n d i a n t r i b e s ; C h i e f J u s t i c e J o h n M a r s h a l l w r o t e t h e d e c i s i o n w h i c h h a s b e e n t h e f o r e m o s t i n t e r p r e t a t i o n o f t h e c o m m e r c e C l a u s e . M a r s h a l l ' s w o r d s s e t t h e p r e c e d e n t f o r s u b s e q u e n t C o u r t d e c i s i o n s r e g a r d i n g t h e r i g h t o f r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t t o p r e e m p t s t a t e r u l e m a k i n g i n m a t t e r s a f f e c t i n g i n t e r s t a t e c o m m e r c e ( g i b p g n s _ g s _ g g a a n , 2 2 U . S . [ 9 W h e a t . ] 1 , 1 9 7 [ 1 8 2 4 ] ) : I f , a s h a s a l w a y s b e e n u n d e r s t o o d , t h e s o v e r e i g n t y o f C o n g r e s s , t h o u g h l i m i t e d t o s p e c i f i c O b j e c t s , i s p l e n a r y a s t o t h o s e O b j e c t s , t h e p o w e r o v e r c o m m e r c e w i t h f o r e i g n n a t i o n s , a n d a m o n g t h e s e v e r a l S t a t e s , i s v e s t e d i n C o n g r e s s a s 5 2 a b s o l u t e l y a s i t w o u l d b e i n a s i n g l e g o v e r n m e n t , h a v i n g i n i t s c o n s t i t u t i o n t h e s a m e r e s t r i c t i o n s o n t h e e x e r c i s e o f t h e p o w e r a s a r e f o u n d i n t h e C o n s t i t u t i o n o f t h e U n i t e d S t a t e s . 3 . S u p r e m a c y ’ C l a u s e : . A r t i c l e V I , S e c t i o n . 2 , ' t h e " s u p r e m a c y c l a u s e , " s u b o r d i n a t e s t h e r a n g e o f l e g i s l a t i o n e a c h s t a t e m a y a d o p t t o t h e C o n s t i t u t i o n a n d t o l a w s e n a c t e d b y t h e C o n g r e s s o f t h e U n i t e d S t a t e s : [ T ] h e L a w s o f t h e U n i t e d S t a t e s w h i c h s h a l l b e m a d e i n P u r s u a n c e t h e r e o f : a n d a l l T r e a t i e s m a d e , o r w h i c h s h a l l b e m a d e , u n d e r t h e A u t h o r i t y o f t h e U n i t e d S t a t e s , s h a l l b e t h e S u p r e m e L a w o f t h e L a n d : a n d t h e J u d g e s i n e v e r y S t a t e s h a l l b e b o u n d t h e r e b y , a n y T h i n g i n t h e c o n s t i t u t i o n o r L a w s o f a n y S t a t e t o t h e c o n t r a r y n o t w i t h s t a n d i n g . 4 . D e l e g a t e d . P o w e r s : T h e T e n t h . A m e n d m e n t . o f ' t h e U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n s p e a k s o f d e l e g a t e d p o w e r s : T h e p o w e r s n o t d e l e g a t e d t o t h e U n i t e d S t a t e s b y t h e C o n s t i t u t i o n , n o r p r o h i b i t e d b y i t t o t h e S t a t e s , a r e r e s e r v e d t o t h e S t a t e s r e s p e c t i v e l y , o r t o t h e p e o p l e . S t a t e g o v e r n m e n t s l e g i s l a t e w h e r e p o w e r h a s n o t f i r s t b e e n a s s i g n e d t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t b y t h e l a n g u a g e o f t h e C o n s t i t u t i o n , ' o r w h e r e t h e p o w e r o f t h e s t a t e s h a s b e e n l a w f u l l y r e s e r v e d o r e n a b l e d b y c o n g r e s s i o n a l s t a t u t e . C o n g r e s s m a y d e l e g a t e p o w e r s i n t h o s e f i e l d s w h e r e t h e C o n s t i t u t i o n r e m a i n s s i l e n t t o t h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t o r t o t h e s t a t e s , a n d m a y c h o o s e t o d i v i d e p o w e r a s s i g n e d t o f e d e r a l a n d s t a t e a u t h o r i t i e s . H i s t o r i a n a n d c o n s t i t u t i o n a l s c h o l a r E d w a r d S . C o r w i n ( 1 9 3 3 ) s a i d t h e p o w e r s r e s e r v e d t o t h e s t a t e s u n d e r t h e T e n t h A m e n d m e n t w e r e c o n d i t i o n a l l y r e s e r v e d , m e a n i n g t h a t t h e i r p o w e r s a r e s u b o r d i n a t e t o l a w s 5 3 e n a c t e d b y t h e f e d e r a l l e g i s l a t u r e a n d i n t e r p r e t e d b y t h e f e d e r a l c o u r t s . ( I n R i c h a r d L o s s [ E d . ] 1 9 8 1 , p . 2 9 3 ) C o r w i n s a y s : [ B ] y t h e " s u p r e m a c y " c l a u s e , i f a s t a t e i n t h e e x e r c i s e o f i t s " u n c o n t r o v e r t e d p o w e r s " a n d C o n g r e s s i n t h e e x e r c i s e o f a n y o f i t s p o w e r s , c o m e i n t o c o n f l i c t t h r o u g h a n e f f o r t t o c o n t r o l t h e s a m e s u b j e c t m a t t e r s i m u l t a n e o u s l y , i t i s C o n g r e s s w h o s e w i l l h a s t h e r i g h t o f w a y . 5 . D u e P r o c e s s o f L a w : D u e p r o c e s s h a s b e e n f u n d a m e n t a l t o t h e d e v e l o p m e n t o f l e g i t i m a t e r a t e - m a k i n g p r o c e d u r e s . T h e F o u r t e e n t h A m e n d m e n t ( s e c . 1 ) h a s b e e n u s e d t o s t r i k e r a t e o r d e r s . R a t e s m u s t b e " r e a s o n a b l e , " m a y n o t b e c o n f i s c a t o r y , a n d m a y n o t r e s u l t i n u n j u s t p r i c e d i s c r i m i n a t i o n . T h e S u p r e m e C o u r t p r o t e c t s a c o r p o r a t i o n , a s i t d o e s a p r i v a t e p e r s o n , f r o m t h e a r b i t r a r y i n v a s i o n o r d e n i a l o f e i t h e r p e r s o n a l o r p r o p e r t y r i g h t s b y I a c t i o n s o f t h e s t a t e s o r o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t : A l l p e r s o n s b o r n o r n a t u r a l i z e d i n t h e U n i t e d S t a t e s , a n d s u b j e c t t o t h e j u r i s d i c t i o n t h e r e o f , a r e c i t i z e n s o f t h e U n i t e d S t a t e s a n d o f t h e S t a t e w h e r e i n t h e y r e s i d e . N o S t a t e s h a l l m a k e o r e n f o r c e a n y l a w w h i c h s h a l l a b r i d g e t h e p r i v i l e g e s o r i m m u n i t i e s o f c i t i z e n s o f t h e U n i t e d S t a t e s , n o r S h a l l a n y S t a t e d e p r i v e a n y p e r s o n o f l i f e , l i b e r t y , o r p r o p e r t y , w i t h o u t d u e p r o c e s s o f l a w ; n o r d e n y t o a n y p e r s o n w i t h i n i t s j u r i s d i c t i o n t h e e q u a l p r o t e c t i o n o f t h e l a w s . F e d e r a l i s m L a w r e n c e J . O ’ T o o l e g i v e s a b r i e f d e s c r i p t i o n o f " f e d e r a l i s m " ( i n O ' T o o l e [ E d . ] , 1 9 8 5 p . 2 ) . I t i s a u s e f u l i n t e r p r e t a t i o n o f t h e c o n c e p t a s i t a p p l i e s t o t h i s s t u d y : " F e d e r a l i s m " . . . m e a n s a s y s t e m o f a u t h o r i t y c o n s t i t u t i o n a l l y a p p o r t i o n e d b e t w e e n c e n t r a l a n d r e g i o n a l g o v e r n m e n t s . . . . 5 4 I n t h e A m e r i c a n s y s t e m , t h e c e n t r a l o r n a t i o n a l g o v e r n m e n t i s o f t e n c a l l e d t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t ; t h e r e g i o n a l g o v e r n m e n t s a r e t h e s t a t e s . T h e f e d e r a l - s t a t e r e l a t i o n s h i p i s i n t e r d e p e n d e n t : n e i t h e r c a n a b o l i s h t h e o t h e r a n d e a c h m u s t d e a l w i t h t h e o t h e r . T h e i m p o r t a n c e o f t h e s u p r e m a c y c l a u s e h a s r e c e i v e d t h e s e c o m m e n t s b y D e i l 8 . W r i g h t ( 1 9 7 8 , p . 2 ) : F e d e r a l i s m i m p l i e s a h e i r a r c h i c a l s e t o f p o w e r o r a u t h o r i t y r e l a t i o n s h i p s . T h e U . S . C o n s t i t u t i o n c o n t a i n s . . . a s u p r e m a c y c l a u s e w h i c h m a k e s e x p l i c i t , i n c a s e s o f l a s t r e s o r t , a s u p e r i o r - s u b o r d i n a t e r e l a t i o n s h i p . W r i g h t g i v e s s o m e r e a s o n s w h i c h e x p l a i n w h y t h e r e m a y b e c o n f l i c t i n g i n t e r p r e t a t i o n s o f f e d e r a l i s m ( p . 1 6 ) : W h e n t h e C o n s i t u t u t i o n w a s w r i t t e n " f e d e r a l a r r a n g e m e n t s " m e a n t w h a t w e n o w m e a n b y c o n f e d e r a t i o n : a l e a g u e f o r m e d b y c o m p a c t o r t r e a t y a m o n g s o v e r e i g n s t a t e s . . . . T h e a b s e n c e o f t h e i n t e r m e d i a t e c o n c e p t b e t w e e n t h o s e o f n a s i g a a i a n d r a d a r a l e x p l a i n s w h y M a d i s o n , i n T h e E a d s r a l i s j ; n o . 3 9 , c o u l d - - c o r r e c t l y f o r h i s d a y - - d e s c r i b e t h e C o n s t i t u t i o n a s " n e i t h e r w h o l l y n a t i o n a l n o r w h o l l y f e d e r a l . " S c h u l t z a n d A l e x a n d r o f f d e c r i b e a n o t h e r a s p e c t o f p o l i t i c a l b e h a v i o r c o m m o n t o f e d e r a t e d n a t i o n s a n d m a n e f e s t l y c o n n e c t e d t o t h i s s t u d y . A s i f t h e y w e r e t o h a v e a n t i c i p a t e d t h e a r g u m e n t s s e t f o r t h b y p e t i t i o n e r s a n d r e s p o n d e n t s i n t h e L o u i s i a n a c a s e , t h e y m a k e t h e f o l l o w i n g O b s e r v a t i o n a b o u t o f f i c i a l s o p e r a t i n g a t v a r i o u s l e v e l s o f a m u l t i - t i e r e d f e d e r a l g o v e r n m e n t ( p . 1 4 3 ) : [ W h e r e t h e y ] p e r c e i v e t h a t t h e i r v i t a l i n t e r e s t s . . . a r e a d v e r s e l y a f f e c t e d , p o t e n t i a l l y o r a c t u a l l y , t h e y w i l l n o t a u t o m a t i c a l l y d e f e r t o t h e g o a l s e t t i n g o f o t h e r s . T h i s i s t r u e . . . b o t h a c r o s s a n d b e t w e e n l e v e l s o f g o v e r n m e n t . 5 5 W E E P u b l i c u t i l i t i e s e c o n o m i s t , M a r t i n E . G l a e s e r ( 1 9 5 7 ) s u p p o r t s t h e f o l l o w i n g i n t e r p r e t a t i o n o f t h e c o n c e p t k n o w n a s " d u a l f e d e r a l i s m " w h i c h w a s a p r e m i s e a s s o c i a t e d w i t h t h e s t a t e s ’ r i g h t s e r a o f t h e n i n e t e e n t h c e n t u r y . I t h e l d t h a t s t a t e b o u n d a r i e s w e r e t h e p r i m a r y d e t e r m i n a n t s o f a s e p a r a t i o n o f p o w e r s b e t w e e n t h e s t a t e a n d f e d e r a l g o v e r n m e n t s . I t w a s a c o n v i c t i o n t h a t n a t i o n a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s w e r e s e p a r a t e b u t c o - e q u a l a u t h o r i t i e s , w h o l l y i n d e p e n d e n t i n t h e i r a c t i v i t i e s , e a c h w i t h t h e p o w e r t o e x e r c i s e d i f f e r e n t p o w e r o v e r p e r s o n s w h o , t h r o u g h t h e i r b e h a v i o r o r u s e o f p r o p e r t y , c a m e w i t h i n d i s t i n c t i v e l y d i f f e r e n t b u t t e r r i t o r i a l l y d e t e r m i n e d , a u t o n o m o u s s p h e r e s o f g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n . O ’ T o o l e s a y s a t r a n s f o r m a t i o n i n p o l i t i c a l t h i n k i n g a t t h e e n d o f t h e n i n e t e e n t h a n d t h e b e g i n n i n g o f t h e t w e n t i e t h c e n t u r i e s b e g a n t o a l t e r t h o s e p e r c e p t i o n s a b o u t t h e n a t u r e o f g o v e r n m e n t i n t h e U n i t e d S t a t e s . O ’ T o o l e ’ s a n a l y s i s a p p l i e s t o y e a r s b e i n g e x a m i n e d i n t h i s s t u d y ( p p . 4 , 5 ) : [ T h e ] t e n s i o n b e t w e e n t h e i d e a o f d u a l fi a d a r a l i s m ( t h a t i s , e a c h o f t h e t w o l e v e l s o f g o v e r n m e n t o p e r a t i n g w i t h i n i t s s e p a r a t e s p h e r e w i t h o u t r e l y i n g o n t h e o t h e r f o r a s s i s t a n c e o r a u t h o r i z a t i o n ) , o n t h e o n e h a n d , a n d a m b i g u o u s o v e r l a p , o n t h e o t h e r , [ b e c a m e ] . . . e v i d e n t . [ I ] t w a s n o t u n t i l t h e t w e n t i e t h c e n t u r y t h a t t h e d u a l f e d e r a l p e r s p e c t i v e d e c l i n e d a p p r e c i a b l y i n s i g n i f i c a n c e a n d A m e r i c a n i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s d e v e l o p e d i n t o a s y s t e m w i t h s u s t a i n e d h i g h l e v e l s o f c e m e l e x i t x a n d i n t e r g e e e n d e n e e . S e v e r a l p o l i t i c a l , e c o n o m i c , a n d s o c i a l e v e n t s a n d t r e n d s f u e l e d t h e s e d e v e l o p m e n t s . . r ~ 5 6 P r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h f a i l u r e s o f d u a l f e d e r a l i s m a n d p r o b l e m s c o n f r o n t i n g a s o c i e t y i n t r a n s i t i o n a p p e a r e d f i r s t a t t h e s t a t e l e v e l . E a c h s t a t e e n c o u n t e r e d o b s t a c l e s w h e n t h e y a t t e m p t e d t o r e g u l a t e b u s i n e s s e s . N a t i o n w i d e h o l d i n g c o m p a n i e s m o v e d t h e i r h e a d q u a r t e r s f r o m o n e j u r i s d i c t i o n t o a n o t h e r t o c i r c u m v e n t s t a t e l a w s r e s t r i c t i n g t h e e x t e n t o f t h e i r p r o f i t a b l e p r a c t i c e s . A t t h e t u r n o f t h e c e n t u r y t h e g i a n t r a i l r o a d a n d t e l e p h o n e c o r p o r a t i o n s , a s w e l l a s o t h e r s p r o v i d i n g v i t a l p u b l i c s e r v i c e s , c o m m o n l y e n g a g e d i n a n t i c o m p e t i t i v e b e h a v i o r s s u c h a s p r e d a t o r y a c q u i s i t i o n o f c o m p e t i t o r s ( h o s t i l e t a k e o v e r s ) a n d d i s c r i m i n a t o r y p r i c i n g t o s q u e e z e o u t c o m p e t i t i o n w h i c h h a d t h e e f f e c t o f c r e a t i n g r e s i d u a l m o n o p o l y m a r k e t s . F e d e r a l a n d s t a t e O f f i c i a l s w h o w a n t e d t o c o o r d i n a t e t h e i r a c t i o n s o r t o f o r m a f e d e r a l - s t a t e p a r t n e r s h i p t o e l i m i n a t e u n f a i r i n d u s t r y p r a c t i c e s w e r e t h w a r t e d b y a c t i o n s o f s o m e w h o h e l d t h a t c o o p e r a t i o n w o u l d b e t a n t a m o u n t t o t h e d e s t r u c t i o n o f a s t a t e ’ s r e g u l a t o r y a u t o n o m y . P o l i t i c a l e c o n o m i s t s D e x t e r M . K e e z e r a n d S t a c y M a y i d e n t i f i e d a b a s i c i s s u e c o n f r o n t i n g s t a t e a n d f e d e r a l g o v e r n m e n t s i n t h e f i r s t d e c a d e s o f t h e t w e n t i e t h c e n t u r y ( 1 9 3 0 , p . 1 0 ) : " U n d e r t h e C o n s t i t u t i o n o f t h e U n i t e d S t a t e s , t h e p r a c t i c a l q u e s t i o n o f w h e t h e r o r n o t a n y g o v e r n m e n t c o n t r o l c a n b e e x e r c i s e d o v e r b u s i n e s s i s i n s e p a r a b l e f r o m t h e q u e s t i o n s o f s t a t e v e r s u s f e d e r a l j u r i s d i c t i o n . " I n 1 9 0 6 , C o n g r e s s a t t e m p t e d t o a d d r e s s t h e q u e s t i o n w h e n i t g a v e t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n ( I C C ) ' T _ 5 7 a u t h o r i t y t o s e t m a x i m u m c e i l i n g s t o t h e s c h e d u l e s o f i n t e r s t a t e r a i l r o a d r a t e s w i t h t h e p a s s a g e o f t h e H e p b u r n A c t ( 3 4 S t a t . 5 8 4 , e . 3 5 9 1 ; 4 9 U . S . C . 1 0 1 0 2 e t s e q . ) . C h a p t e r V d e s c r i b e s h o w t h e I C C ’ s r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y b e g a n t o c l a s h w i t h r u l e s s e t b y s o m e s t a t e l a w s . O f a s p a n o f y e a r s ' f r o m 1 8 9 8 t o a t l e a s t 1 9 5 4 w h i c h G l a e s e r c a l l s t h e " M o n o p o l i s t i c E p o c h , " h e n a m e s a s u b u n i t o f t i m e f r o m 1 9 0 5 - 1 9 2 3 t h e " e r a o f s t a t e c o m m i s s i o n s " ( p p . 6 1 4 - 6 1 5 ) . I n t h o s e y e a r s t h e s t a t e c o m m i s s i o n s r e l i n q u i s h e d t h e i r f o r m e r p o w e r t o r e g u l a t e i n t r a s t a t e r a t e s f o r t h e r a i l r o a d i n d u s t r y . A t t h e s a m e t i m e t h e y b e c a m e i n s t r u m e n t a l i n p r o m o t i n g u b i q u i t o u s t e l e p h o n e s e r v i c e a n d q u a l i f y i n g t h e s t r u c t u r e o f i n t r a s t a t e r a t e s . C ! ' E 3 1 ' D a n i e l J . E l a z e r , s c h o l a r o f i n t e r g o v e r n m e n t a l s t u d i e s , s a y s t h e U n i t e d S t a t e s i s a " n o n c e n t r a l i z e d " s y s t e m , w h i c h m e a n s t h e r e i s n o u n i t a r y c e n t r a l g o v e r n m e n t . I n s t e a d , " [ T ] h e r e i s a s t r o n g n a t i o n a l g o v e r n m e n t c o u p l e d w i t h s t r o n g s t a t e g o v e r n m e n t s t h a t s h a r e a u t h o r i t y a n d p o w e r , c o n s t i t u t i o n a l l y a n d p r a c t i c a l l y " ( 1 9 7 2 , p . 4 ) . H e s a y s f e d e r a l - s t a t e C O O p e r a t i o n h a s b e c o m e p a r t o f t h e n a t i o n ’ s c o n s t i t u t i o n a l t r a d i t i o n . E l a z e r p r o v i d e s t h e f o l l o w i n g d e s c r i p t i o n o f f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i v e a c t i v i e s ( p . 6 6 ) : F o r m a l c o o p e r a t i v e a c t i v i t i e s . . . a r e b a s e d o n . . . [ w h i c h m a k e ] p o s s i b l e l a r g e - s c a l e i n t e r - g o v e r n m e n t a l c o o p e r a t i o n t o a c h i e v e c o m m o n e n d s . 5 8 E v e r y f o r m a l c o o p e r a t i v e r e l a t i o n s h i p i n v o l v e s s o m e f o r m o f c o n t r a c t u r a l t i e . . . . T h e r e a r e c o n t r a c t u r a l r e l a t i o n s h i p s f o r c o o p e r a t i v e r e s e a r c h , f o r t h e d i v i s i o n o f c o s t s t o s u p p o r t s h a r e d a c t i v i t i e s , f o r p r o v i s i o n o f e x c h a n g e o f s e r v i c e s , f o r p r e v e n t i o n o f c o n f l i c t o r m i s u n d e r s t a n d i n g , f o r e x c h a n g e o f p e r s o n n e l , f o r j o i n t e n f o r c e m e n t o f l a w s . . . . T h e r e i s n o d o u b t t h a t f e d e r a l p o w e r e x p a n d e d g r e a t l y d u r i n g t h e N e w D e a l e r a . I t i s l e s s c l e a r t h a t f e d e r a l i n t e r v e n t i o n i n t o f i e l d s o f c o m m e r c e w h e r e r e g u l a t i o n h a d f o r m e r l y b e e n t h e p u r v u e o f s t a t e r e g u l a t i o n m e a n t t h a t t h e C o n g r e s s i n t e n d e d t o p r e e m p t s t a t e r e g u l a t o r y p r e r o g a t i v e s . E l a z e r c l a i m s i t i s e n t i r e l y p o s s i b l e t h a t " f e d e r a l i n t e r v e n t i o n c o u l d b e s u p p l e m e n t a r y a n d s t i m u l a t o r y r a t h e r t h a n p r e e m p t i v e b e c a u s e o f t h e p o s s i b i l i t i e s f o r i n t e r g o v e r n m e n t a l c o l l a b o r a t i o n " ( p . 5 1 ) . A n a n o n y m o u s i n t r o d u c t i o n t o a s e r i e s o f p a p e r s p r e s e n t e d a s a " S y m p o s i u m o n C o o p e r a t i v e F e d e r a l i s m " ( t o p i c o f e n t i r e i s s u e o f t h e I o w a L a w R e v i e w [ 1 9 3 8 ] 2 2 [ 4 ] a t 4 5 8 ) c h a r a c t e r i z e s " c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m " : C o o p e r a t i v e l e g i s l a t i o n i s s t i l l i n t h e e x p e r i m e n t a l s t a g e a n d j u d i c i a l c r o s s r e f e r e n c e i s s t i l l a s u b s i l e n t i o j u r i s t i c p r o c e s s ; b u t t h a t t h e r e i s h e r e a m i d d l e c o u r s e o f f e d e r a l i s m s e e m s r e a s o n a b l y a p p a r e n t . I n a c e n t u r y a n d a h a l f t h e r e h a s a p p e a r e d n o . . . s t a t e - f e d e r a l r e l a t i o n s h i p a b l e t o c o m m a n d , f o r m o r e t h a n a l i m i t e d p e r i o d o f y e a r s , t h e r e s p e c t o f a m a j o r i t y o f t h e c i t i z e n r y o f t h e n a t i o n . C o o p e r a t i v e F e d e r a l i s m i s O b v i o u s l y n o u n i f y i n g g o s p e l : i t m a y w e l l c o n s t i t u t e , h o w e v e r , a t e m p o r a r i l y s i g n i f i c a n t p h a s e i n t h e d e v e l o p m e n t o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . I n r e c e n t y e a r s , c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m i s u s u a l l y a p p l i e d t o g r a n t s - i n - a i d p r o g r a m s r a t h e r t h a n t h e s u b t l e t i e s ) L ( ) f o u n d i t " p o s s i b l e t o c o n s i d e r f e d e r a l i s m f r o m a n o t h e r p o i n t 5 9 o f c o o r d i n a t e d p o l i c e p o w e r s . ( S e e W , [ 1 9 8 3 ] g ; ( 7 ) . ) N e v e r t h e l e s s , t h e p h i l o s o p h i c a l p e r s p e c t i v e o f c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m , a l e g a c y o f t h e N e w D e a l e r a , a p p l i e s t o g o v e r n m e n t c o n t r o l o f b u s i n e s s a s w e l l a s t o r e v e n u e r e d i s t r i b u t i v e p o l i c i e s . E l a z e r s p o k e O f " t h e A m e r i c a n p a r t n e r s h i p " i n w h i c h t h e f e d e r a l p r i n c i p l e o f t h e U n i t e d S t a t e s i s t h e c o v e n a n t o f u n i t i n g s e p a r a t e p a r t i e s w i t h o u t m e r g i n g t h e m . H e c l a i m e d t h a t t h e n a t i o n a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s a r e e q u a l p a r t n e r s i n a s y s t e m w h e r e " i n d e p e n d e n t i n t e r d e p e n d e n c e " c h a r a c t e r i z e s A m e r i c a n f e d e r a l i s m ( 1 9 7 2 , P r e f a c e , p . v i ) . D a v i d R . B e r m a n a g r e e s w i t h E l a z e r ’ s v i e w t h a t t h e e m p h a s i s s i n c e t h e 1 9 3 0 5 h a s b e e n p l a c e d o n f u n c t i o n s t o b e p e r f o r m e d o n a p a r t n e r s h i p b a s i s . M o r e i m p o r t a n t l y , h e s a y s ( 1 9 8 1 , p . 2 9 ) : " C o n g r e s s r a t h e r t h a n t h e S u p r e m e C o u r t h a s a c t e d a s u m p i r e o f t h e f e d e r a l s y s t e m . " C o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m , t h e n , i s a n o r m a t i v e p o l i t i c a l p h i l o s o p h y q u a l i f i e d b y n e c e s s a r y c o n g r e s s i o n a l a d a p t a t i o n s t o s o c i o - e c o n o m i c c o n d i t i o n s o f a c c e l e r a t e d c h a n g e c o n v e r g i n g f i r s t o n a N e w D e a l c o n g r e s s a n d m o v i n g i n t o t h e f u t u r e . I t m a y b e t h a t c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m w a s a c t u a l l y c o n c e i v e d b y f r a m e r s o f t h e C o n s t i t u t i o n o r i n n i n e t e e n t h c e n t u r y i d e a l i s m . I t w a s c h a m p i o n e d b y N e w D e a l i n t e l l e c t u a l s a n d p o l i c y m a k e r s i m p a t i e n t w i t h a n a p p a r e n t l y i r r e s o l v a b l e p r o b l e m s i n h e r e n t i n a p h i l o s o p h y O f d u a l f e d e r a l i s m . H i s t o r i a n L o u i s J . K o e n i g s a y s p o l i c y m a k e r s I , I ; ) 6 0 f v i e w " - - o n e i r o n i c a l l y c i t e d b y t h e C o u r t d e c a d e s e a r l i e r 1 9 3 8 , p . 7 5 5 , n . 1 2 c i t i n g E x p a r t s M g N e i l , 1 3 W a l l ; 8 0 . s . 2 3 6 a t 2 4 0 [ 1 8 7 1 ] ) : I n s t e a d o f r e g a r d i n g o u r t w o g o v e r n m e n t a l c e n t e r s a s i n d e p e n d e n t a g e n c i e s , e a c h j e a l o u s o f a n y e n c r o a c h m e n t b y t h e o t h e r , w e m a y r e g a r d t h e m a s m u t u a l l y s u p p l e m e n t a r y a g e n c i e s , b e s t p e r f o r m i n g t h e i r t a s k s t h r o u g h c o o r d i n a t e d e f f o r t . I n h i s t r e a t i s e " F e d e r a l a n d S t a t e C o o p e r a t i o n U n d e r : h e C o n s t i t u t i o n " K o e n i g l i s t s s e v e r a l t e c h n i q u e s o f f e d e r a l - s t a t e c o o d i n a t i o n . T w o t e c h n i q u e s i n p a r t i c u l a r a p p e a r t o b e r e l a t e d t o t h e l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 : " t h e c o n f e r e n c e , " a n d " u t i l i z a t i o n o f s t a t e a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s b y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t " . T h o s e t e c h n i q u e s , d e s c r i b e d o r i g i n a l l y b y K o e n i g , r e c e i v e a b r i e f d i s c u s s i o n b e l o w : 1 . T h e C o n f e r e n c e : S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t s a y s t h a t m e m b e r s o f t h e F C C " m a y c o n f e r " i n o r d e r t h a t t h e c o m m i s s i o n c a n " a v a i l i t s e l f o f s u c h c o o p e r a t i o n , s e r v i c e s , r e c o r d s , a n d f a c i l i t i e s a s m a y b e a f f o r d e d b y a n y S t a t e c o m m i s s i o n . " K o e n i g s a y s t h e N e w D e a l e r a u s h e r e d i n t h e m e t h o d o f c o n f e r e n c e s b e t w e e n f e d e r a l a n d s t a t e O f f i c i a l s s o t h a t t h e r e c o u l d b e r e a l c o o r d i n a t i o n b e t w e e n t h e p l a n s a n d a c t i v i t i e s o f t h e t w o s p h e r e s o f g o v e r n m e n t . H e c a l l s t h e c o n f e r e n c e " a n e s s e n t i a l e l e m e n t o f f e d e r a l a n d s t a t e c o o p e r a t i o n " ( p . 7 7 1 ) . H e c i t e s t h e s i g n i f i c a n c e o f c o o p e r a t i v e m e e t i n g s o n l a b o r l e g i s l a t i o n a s s u c c e s s f u l e x a m p l e s o f c o n f e r e n c e s w h i c h s t i m u l a t e d t h e s t a t e s t o “ T 6 1 r e a t e l a w s s u p p l e m e n t i n g f e d e r a l l e g i s l a t i o n d e a l i n g w i t h ‘ a r i o u s p r o b l e m s . T h e c o n f e r e n c e m e t h o d s e r v e d t o c l a r i f y . s s u e s a n d p r o b l e m s a n d " t o h a r m o n i z e d i f f e r e n t p o i n t s o f V i e w c o n c e r n i n g t h e h i g h l y c o n t r o v e r s i a l s u b j e c t o f l a b o r . e g i s l a t i o n . " T h e r e c o r d s h o w s t h a t t h e c o n f e r e n c e m e t h o d a s o n l y p a r t i a l l y s u c c e s s f u l i n r e s o l v i n g t h e t e n s i o n s a r i s i n g f r o m o v e r l a p p i n g i n t e r e s t s w i t h r e g a r d t o f e d e r a l - s t a t e t e l e p h o n e r a t e r e g u l a t i o n . 2 . U t i l i z a t i o n o f S t a t e A d m i n i s t r a t i v e A g e n c i e s b y t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t : S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) s a y s " [ T ] h e C o m m i s s i o n m a y r e f e r a n y m a t t e r a r i s i n g i n t h e a d m i n i s t r a t i o n o f t h i s A c t t o a j o i n t b o a r d t o b e c o m p o s e d o f a m e m b e r , o r o f a n e q u a l n u m b e r o f m e m b e r s , a s d e t e r m i n e d b y t h e C o m m i s s i o n , f r o m e a c h o f t h e S t a t e s i n w h i c h t h e w i r e o r r a d i o c o m m u n i c a t i o n a f f e c t e d b y o r i n v o l v e d i n t h e p r o c e e d i n g t a k e s p l a c e o r i s p r o p o s e d . . . . T h e a c t i o n o f a j o i n t b o a r d s h a l l h a v e s u c h f o r c e a n d e f f e c t a n d i t s p r o c e e d i n g s s h a l l b e c o n d u c t e d i n s u c h a m a n n e r a s t h e C o m m i s s i o n s h a l l b y r e g u l a t i o n p r e s c r i b e . . . . J o i n t B o a r d m e m b e r s s h a l l r e c e i v e s u c h a l l o w a n c e s f o r e x p e n s e s a s t h e C o m m i s s i o n s h a l l p r o v i d e . A r e c o g n i t i o n o f t h e c o n s t a n t i n t e r a c t i o n o f e c o n o m i c p h e n o m e n a i n t h e c o n s t i t u t i o n a l l y s e p a r a t e d i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e j u r i s d i c t i o n s r e v e a l s t h e i n a d e q u a c y o f e x c l u s i v e s t a t e o r f e d e r a l i n t e r v e n t i o n a n d p o i n t s t o t h e p o s s i b i l i t i e s o f j o i n t o r c o o p e r a t i v e a c t i o n . C o n s e q u e n t l y , a t e c h n i q u e o f f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n h a s b e e n a p p l i e d , w h e r e i n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t u t i l i z e s s t a t e a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s , b y a u t h o r i z i n g s t a t e c o m m i s s i o n s t o a d m i n i s t e r f e d e r a l l a w s , n o t i n a c a p a c i t y o f s t a t e o f f i c e r s r vI v . J ( m ? ( 6 2 a n d b y v i r t u e O f t h e a u t h o r i t y c o n f e r r e d u p o n t h e m b y t h e i r r e s p e c t i v e s t a t e g o v e r n m e n t s , b u t r a t h e r i n a f e d e r a l c a p a c i t y a n d b y v i r t u e o f a u t h o r i t y c o n f e r r e d u p o n t h e m b y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . H e n c e t h e y b e c o m e i t s a g e n t s . K o e n i g i s c o r r e c t w h e n h e s a y s e x c l u s i v e j u r i s d i c t i o n w a s r e c o g n i z e d t o b e a n i n a d e q u a t e a p p r o a c h t o r e g u l a t i o n . I n h i s V i e w c o o p e r a t i o n a m o n g f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n s w a s " a m u t u a l a d v a n t a g e t o t h e f e d e r a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s " ( p . 7 7 5 ) . O n e c a n n o t d i s m i s s t h e i d e a t h a t s o m e s c h o l a r s t h o u g h t t h a t s t a t e c o m m i s s i o n s o u g h t t o b e " d i v i s i o n a l - s u b c o m m i s s i o n s w h i c h w o u l d b e s u b j e c t t o t h e w i l l o f t h e n a t i o n a l c o m m i s s i o n s " ( S t e h m a n , p . 2 5 7 ) . H o w e v e r , i t i s i n c o r r e c t t o i n f e r t h a t t h e s t a t e O f f i c e r s w e r e w i l l i n g o r a b l e , i n e v e r y c a s e , t o b e c o m e a g e n t s o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . L g a i s i a n a s u g g e s t s t h a t ( a ) C o n g r e s s d i d n o t i n t e n d t o m a k e s t a t e c o m m i s s i o n s d i v i s i o n a l s u b c o m m i s s i o n s o f t h e F C C , a n d ( b ) s t a t e o f f i c i a l s , h o w e v e r w i l l i n g t h e y m a y b e t o c o o p e r a t e , h a v e n o t b e e n w i l l i n g t o b e c o m e s u b o r d i n a t e d " a g e n t s " o f t h e f e d e r a l b u r e a u c r a c y . A l t h o u g h t h e r e a r e o c c a s i o n s w h e n s t a t e p e r s o n n e l h a v e a c t e d a s d e p u t i z e d f e d e r a l o f f i c i a l s ( a s i n t h e a d m i n i s t r a - t i o n O f - p u b l i c h e a l t h p r o g r a m s , o r c r i m i n a l l a w e n f o r c e m e n t ) s t a t e p u b l i c u t i l i t y c o m m i s s i o n o f f i c i a l s w e r e n o t I C C d e p u t i e s w h e n t h e y p a r t i c i p a t e d i n t h e d e v e l o p m e n t o f a u n i f o r m s y s t e m o f a c c o u n t s o r i n v a l u a t i o n s t u d i e s o f t h e r a i l r o a d a n d t e l e p h o n e i n d u s t r i e s . ( S e e C h a p t e r V . ) K o e n i g t u r n s t o t h e e x a m p l e o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n u s i n g t h e s t a t e c o m m i s s i o n s i n t h e d i s c h a r g e o f t h e i r d u t i e s 6 3 a s " t h e m o s t n o t e w o r t h y s u c c e s s " o f t h e f e d e r a l - s t a t e e f f o r t t o r e g u l a t e t h e " v a r i o u s p h a s e s o f t h e r a i l r o a d i n d u s t r y . ( A s m e n t i o n e d i n C h a p t e r I I , M a r t i n L . L i n d a h l w r o t e a b o u t I C C - s t a t e c o m m i s s i o n c o o p e r a t i o n a s t h e t o p i c o f h i s 1 9 3 3 U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n d o c t o r a l d i s s e r t a t i o n . ) K o e n i g c o r r e c t l y p o i n t s o u t t h a t t h e r e w e r e l i n g e r i n g r e s t r i c t i o n s o n t h e u t i l i z a t i o n o f s t a t e a d m i n i s t r a t i v e f a c i l i t i e s b y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t ( p . 7 8 3 ) . S o m e s t a t e c o n s t i t u t i o n s d u r i n g t h e N e w D e a l e r a c o n t a i n e d p r o v i s i o n s f r o m t h e p o s t - C i v i l W a r p e r i o d o f r e c o n s t r u c t i o n w h i c h f o r b a d e s t a t e o f f i c i a l s f r o m c o n j o i n t l y h o l d i n g a s t a t e o f f i c e a n d a n o f f i c e o f t r u s t o r p r o f i t u n d e r t h e U n i t e d S t a t e s : " [ N ] o s t a t e , h o w e v e r w i l l i n g i t s o f f i c i a l s m a y b e , c a n e m b a r k o n a p r o j e c t o f l e g i s l a t i v e c o o p e r a t i o n w i t h t h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t , u n l e s s c o n s t i t u t i o n a l l y i t i s e q u i p p e d t o c o o p e r a t e " ( p . 7 8 4 ) . S e c t i o n 4 1 0 w a s w r i t t e n w i t h o t h e r l i m i t a t i o n s i n m i n d . A p p o i n t e e s t o f e d e r a l - s t a t e j o i n t b o a r d s w e r e t o " b e n o m i n a t e d b y t h e S t a t e c o m m i s s i o n o f t h e S t a t e " ( s e c . 4 1 0 [ a ] ) . I n i n s t a n c e s w h e r e s t a t e s d i d n o t u s e t h e c o m m i s s i o n a p p r o a c h t o r e g u l a t e i n t r a s t a t e t e l e p h o n e s e r v i c e , " t h e G o v e r n o r i f t h e r e i s n o S t a t e c o m m i s s i o n " c o u l d n o m i n a t e a m e m b e r t o a j o i n t b o a r d w h e n t h e f e d e r a l a g e n c y r e q u e s t e d p a r t i c i p a t i o n . K o e n i g w a s e n t h u s i a s t i c a b o u t t h e p r o s p e c t s o f c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m ( p . 7 8 5 ) : n a b “ Y . { x N . . . 6 4 [ C ] o o p e r a t i v e e f f o r t b y o u r s t a t e a n d f e d e r a l g o v e r n m e n t s , i n i t s c o m p a r a t i v e l y r e c e n t a p p l i c a t i o n t o s o c i a l a n d e c o n o m i c p r o b l e m s , p r o m i s e s t o b e c o m e a n a c c e p t a b l e a l t e r n a t i v e t o a h i g h l y c e n t r a l i z e d g o v e r n m e n t w i t h t h e s t a t e s a s m e r e l y p a s s i v e u n i t s . . . . [ T ] h e f e d e r a l g o v e r n m e n t m a y b e a b l e t o r e a l i z e i t s p r o g r a m o f s o c i a l a n d e c o n o m i c l e g i s l a t i o n b y g a i n i n g t h e a s s i s t a n c e o f s t a t e a d m i n i s t r a t i v e f a c i l i t i e s a n d s u p e r v i s i n g t h e i r a c t i v i t y s o t h a t t h e y w i l l b e i n h a r m o n y w i t h t h e f e d e r a l p r o g r a m . B y e x e r c i s i n g t h e i r r e s p e c t i v e p o w e r s c o n c u r r e n t l y , t h e t w o g o v e r n m e n t a l c e n t e r s m a y i n c r e a s e t h e s u m t o t a l o f l e g i s l a t i v e p o w e r a p p l i c a b l e t o a g i v e n p r o b l e m . . . w h i c h o t h e r w i s e w o u l d r e q u i r e c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t . J a n e P e r r y C l a r k d e v o t e d h e r e n t i r e t e x t t o f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n u n d e r t h e N e w D e a l c o n g r e s s : W W m ( 1 9 3 8 ) . A l t h o u g h C l a r k m a d e n o c l a i m t h a t h e r b o o k e x h a u s t e d t h e s u b j e c t o f f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n , s h e c o m m e n t e d o n s o m e o f t h e m o s t i m p o r t a n t f o r m s o f c o o p e r a t i o n f o u n d i n l e g i s l a t i o n a n d a d m i n i s t r a t i o n a n d o n t h e i r c o n s t i t u t i o n a l p o s i t i o n i n t h e A m e r i c a n s c h e m e o f g o v e r n m e n t . O f t h e s e v e r a l s c h o l a r l y c r i t i c i s m s o f h e r w o r k , m o s t w e r e e n t h u s i a s t i c a l l y f a v o r a b l e . G . V . P r i c e , r e v i e w i n g C l a r k ’ s w o r k f o r W , s a i d C l a r k d e a l t . " w i t h a n e w - o l d p r o b l e m o f A m e r i c a n g o v e r n m e n t , " t h e d i f f i c u l t y o f t h e " c o n c e p t i o n o f a d i v i d e d s o v e r e i g n t y . " P r i c e s a i d s h e p r e s e n t e d a f r e s h u n d e r s t a n d i n g b y s h o w i n g h o w t h e t w o g o v e r n m e n t s d o a c t u a l l y w o r k " a n d t h a t w h a t C l a r k c a l l e d " c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m " g a v e " a n e w c o n c e p t i o n o f g o v e r n m e n t " d e s c r i b i n g " i t s u n i t y a n d i n t e g r a t i o n " ( 1 9 3 9 , p . 2 8 2 ) . 6 5 C l a r k w a s c o n c e r n e d t h a t t h e c o n t r o v e r s y o v e r t h e r e s p e c t i v e s p h e r e s o f f e d e r a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s t e n d e d t o o b s c u r e o t h e r i m p o r t a n t i s s u e s o f g o v e r n m e n t i n r e l a t i o n t o t h e e c o n o m i c l i f e o f t h e d a y . C l a r k t h o u g h t t h e t e r m s " c e n t r a l i z a t i o n " a n d " d e c e n t r a l i z a t i o n " w e r e s o g e n e r a l a s t o b e i m p r e c i s e . S h e t h o u g h t i t w a s i m p r o p e r t o e q u a t e " s t a t e s o v e r e i g n t y " w i t h " s t a t e s ’ r i g h t s " b e c a u s e t h e l a t t e r h a d b e c o m e t h e o b s t r u c t i o n i s t ’ s t h e m e w h i c h d e n i e d c i v i l r i g h t s t o c i t i z e n s o r c l a i m t h a t t h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t h a d a r o l e i n t h e r e g u l a t i o n o f b u s i n e s s a n d i n d u s t r y . F u r t h e r m o r e , C l a r k s a i d ( p . 3 ) : T h e u s e o f t h e w o r d " g o v e r n m e n t " . . . i s i n a c e r t a i n s e n s e a n o v e r - s i m p l i f i c a t i o n , f o r t h e r e i s a n e x u s o f d i f f e r e n t g o v e r n m e n t a l i n t e r e s t s i n b o t h t h e f e d e r a l a n d s t a t e " g o v e r n m e n t s " r a t h e r t h a n t w o u n i f i e d a n d O p p o s i n g u n i t s . T h e n o d d l e s o f t h e w i s e a s w e l l a s t h e w e a k h a v e b e e n s o r e l y p u z z l e d b y t h e m a n n e r a n d f o r m o f t h e r e s p e c t i v e s p h e r e s o f f e d e r a l a n d s t a t e a c t i v i t y a n d o f t h e r e l a t i o n s b e t w e e n t h e t w o g o v e r n m e n t s . W h e r e t h e r e i s a d i v i s i o n o f a u t h o r i t y d e l i n e a t e d b y . t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t , t h e r e i s a l s o a n e x u s o f d i f f e r e n t i n t e r e s t s w h e r e e a c h g o v e r n m e n t i s c h a r g e d t o p r o m o t e t h e u n i v e r s a l s e r v i c e p r i n c i p l e ( b e l o w , p p . 9 9 - 1 0 2 ) . T h e L a g i s i a n a c a s e s u g g e s t s t h a t t h e " n o d d l e s o f t h e w i s e " a r e n o t u n a n i m o u s i n t h e i r p e r c e p t i o n s o f t h e p r o p e r r o l e o f f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n e r s w h o ) a r e r e s p o n s i b l e f o r m e e t i n g t h e i m p l i c i t s o c i a l g o a l s a d d r e s s e d b y t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t a n d s t a t e l e g i s l a t i o n . \ Q t 0 " " I ) ) ' _ 6 6 C l a r k c o m m e n t e d o n t h e i m p o r t a n c e o f c o o p e r a t i o n a t a t i m e w h e n t h e f e d e r a l s p h e r e o f g o v e r n m e n t t o o k t o i t s e l f g r e a t e r a u t h o r i t y f o r t h e r e g u l a t i o n o f b u s i n e s s a c t i v i t i e s ( p . 7 ) : C o o p e r a t i o n b e t w e e n t h e f e d e r a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s i s o n e s o l u t i o n o f t h e d i f f i c u l t i e s c a u s e d b y g o v e r n m e n t a l a t t e m p t t o r e g u l a t e t h e c e n t r i p e t a l f o r c e s o f m o d e r n i n d u s t r i a l l i f e a n d t h e c e n t r i f u g a l e l e m e n t s o f s t a t e i n t e r e s t a n d t r a d i t i o n . . . . T r a d i t i o n a l . . . i n t e r e s t s c a n n o t b e s w e p t a w a y o v e r n i g h t . T h e r e i s , n e v e r t h e l e s s , n e e d f o r r e c o n c i l i a t i o n o f t h o s e w h o a r e b e w i l d e r e d b y t h e c h a o s o f . . . s e p a r a t e g o v e r n m e n t s a n d a d m i n i s t r a t i o n s a c t i n g i n s i m i l a r f i e l d s o f c o n t r o l a n d o f t h o s e w h o , o n t h e o t h e r h a n d , f e a r c e n t r a l i z a t i o n o f e i t h e r a u t h o r i t y a n d a d m i n i s t a t i o n o r b o t h . C o o p e r a t i o n b e t w e e n t h e f e d e r a l a n d . s t a t e [ g o v e r n m e n t s o f f e r s ‘ m e a n s f o r d e t e r m i n a t i o n o f h o w f a r u n i f o r m i t y . . . m a y e x i s t s i d e b y s i d e w i t h o p p o r t u n i t i e s f o r e x p e r i m e n t a t i o n b y a n d w i t h i n t h e s t a t e s . T h e C o m m u n i c a t i o n s A c t h a r n e s s e d t h e a g g r e g a t e r e s o u r c e s o f f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r s i n o r d e r t o p r o m o t e t e l e p h o n e s e r v i c e a n d t o s u p e r v i s e t h e d e v e l o p m e n t o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y i n a n a t i o n ‘ w h e r e l a w m a k e r s c o n t i n u e d t o a p p r e c i a t e t h e i m p o r t a n c e o f i n h e r e n t g e o p o l i t i c a l d i f f e r e n c e s . S e c t i o n 4 1 0 s p e a k s t o t h e f a c t t h a t l a w m a k e r s r e c o g n i z e d t h a t a n e x u s o f i n t e r - j u r i s d i c t i o n a l i n t e r e s t s r e q u i r e s f e d e r a l a n d s t a t e a g e n c i e s t o c o o r d i n a t e p r a c t i c e s . T h e S u p r e m e C o u r t a n d t h e P r e e m p t i o n D o c t r i n e C l a r k a n d K o e n i g w e r e C o l u m b i a U n i v e r s i t y s c h o l a r s w h o f o l l o w e d c l o s e l y t h e a t t i t u d e s o f t h e N e w D e a l C o n g r e s s , t h e e x e c u t i v e b r a n c h , a n d t h e c h a n g i n g ’ c h a r a c t e r ’ o f S u p r e m e C o u r t d e c i s i o n s . K o e n i g d e s c r i b e s w h y t h e N e w D e a l r l : y : . , g . o " l - l - r - - a n l i e I f : i n ! 0 a m - b u m 6 7 l e g i s l a t o r s m a y h a v e f o u n d t h e i d e a o f " c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m " a t t r a c t i v e ( 1 9 3 8 : p . 7 7 2 ) A r e c o g n i t i o n o f t h e c o n s t a n t i n t e r a c t i o n o f e c o n o m i c p h e n o m e n a i n t h e c o n s t i t u t i o n a l l y s e p a r a t e d i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e j u r i s d i c t i o n s r e v e a l s t h e i n a d e q u a c y o f e x c l u s i v e s t a t e o r f e d e r a l i n t e r v e n t i o n a n d p o i n t s t o t h e p o s s i b i l i t i e s O f j o i n t o r c o o p e r a t i v e a c t i o n . K o e n i g o u t l i n e s t h r e e t y p e s o f p r o b l e m s i n d i v i d u a l s t a t e s , a c t i n g i n t h e i r s e p a r a t e c a p a c i t i e s , e n c o u n t e r e d a s t h e n a t i o n g r e w a n d t h e e c o n o m y b e c a m e m o r e i n t r i c a t e l y i n t e g r a t e - d : ( a ) p r o b l e m s t h a t w e r e n a t i o n a l i n s c o p e b u t w h e r e a c t i o n w a s d e n i e d t h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t b y j u d i c i a l i n t e p r e t a t i o n o f t h e C o n s t i t u t i o n ; ( b ) p r o b l e m s o f a r e g i o n a l c h a r a c t e r ; a n d ( c ) p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h n o n c o n t i g u o u s s t a t e s w h i c h c o m p e t e d a m o n g t h e m s e l v e s i n t h e p r o d u c t i o n a n d d i s t r i b u t i o n o f a g r i c u l t u r a l a n d i n d u s t r i a l c o m m o d i t i e s ( p . 7 5 3 ) . P r o b l e m s s u c h a s t h e s e w e r e r i f e a t t h e b e g i n n i n g o f t h e p e r i o d i d e n t i f i e d a s g e r m a n e t o t h i s s t u d y . F e d e r a l c o u r t d e c i s i o n s i n f l u e n c e d t h e c h o i c e o f s t a t u t o r y l a n g u a g e a d o p t e d b y t h e N e w D e a l e r a C o n g r e s s . C o m m e n t i n g o n t h e p e r i o d , K o e n i g s a y s a v a c i l l a t o r y S u p r e m e C o u r t i n v a l i d a t e d i m p o r t a n t s o c i a l a n d e c o n o m i c l e g i s l a t i o n b y r e s t r a i n i n g C o n g r e s s a n d t h e p r e s i d e n t o n t h e b a s i s t h a t " p o w e r s c o n f e r r e d u p o n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a r e d e f i n i t e l y l i m i t e d " - - a p r e m i s e o f d u a l f e d e r a l i s m . ( p . 7 5 4 ) . C o n s t i t u t i o n a l s c h o l a r R a o u l B e r g e r ( 1 9 8 7 ) c e l e b r a t e d t h e B i c e n t e n n i a l E r a o f t h e U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n b y " " " ' * ” 5 ‘ r \ . . . . . . . ' . . 4 . _ _ _ " l ' a - n - ( \ a n C u b h a U e v u : n t e V fl r ' a “ . 6 8 r e v i s i t i n g t h e v i e w s o f t h e n a t i o n ’ s f o u n d i n g f a t h e r s a n d j u x t a p o s i n g t h o s e t o d e c i s i o n s o f t h e S u p r e m e C o u r t . B e r g e r s a y s t h e c o n c e p t o f f e d e r a l i s m i s d e s t i n e d t o b e a l i n g e r i n g d e b a t e a m o n g s c h o l a r l y " r e v i s i o n i s t s " a n d m e m b e r s o f t h e f e d e r a l j u d i c i a r y . A m o n g t h e q u e s t i o n s r e p e a t e d a c r o s s t h e t w o - h u n d r e d y e a r h i s t o r y O f t h e U n i t e d S t a t e s i s t h e o n e w h i c h a s k s i f t h e p u r p o s e o f t h e f r a m e r s w a s t o e s t a b l i s h " n a t i o n a l s u p r e m a c y " o r " d u a l s o v e r e i g n t y . " W h e n B e r g e r d i s c u s s e s t h e S u p r e m e C o u r t ’ s r e c o r d i n t h e f i r s t h a l f o f t h e t w e n t i e t h c e n t u r y , h e a g r e e s w i t h o n e o f t h e p e r i o d ’ s m o s t n o t e d l e g a l h i s t o r i a n s , E d w a r d S . C o r w i n . I n C o r w i n ’ s v i e w , t h e S u p r e m e c o u r t ’ s i n t e r p r e t a t i o n s o f t h e a l l o c a t i o n o f p o w e r u n d e r " f e d e r a l i s m " w e r e " s h o t t h r o u g h w i t h i n c o n s i s t e n c y , b e c a u s e o f c o m p e t i n g d o c t r i n e s a t h a n d w h i c h e n a b l e t h e c o u r t t o g o i n e i t h e r d i r e c t i o n - - t o a c o n s t i t u t i o n a l " n o - m a n ’ s l a n d " ( c i t e d i n B e r g e r , p . 4 ) . L e g a l s c h o l a r P h i l i p B . K u r l a n d ( 1 9 5 8 ) s a i d t h e s t a t e s w e r e t o f i r s t a s s e r t i v e l y s e e k c o n g r e s s i o n a l l e g i s l a t i o n i f t h e y ' h o p e d t o r e s e r v e a m e a s u r e o f r e g u l a t o r y a u t o n o m y b e c a u s e i t w a s a t r i s k i f l e f t s o l e l y t o f e d e r a l c o u r t i n t e r p r e t a t i o n s o f t h e c o m m e r c e c l a u s e . A c c o r d i n g t o K u r l a n d , t h e S u p r e m e C o u r t t e n d e d t o r e t a i n f o r i t s e l f t h e p o w e r ' t o a l l o c a t e a u t h o r i t y b e t w e e n t h e s t a t e s a n d t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i n m a t t e r s o f c o m m e r c e , r e l y i n g o n " s h a d o w y p r i n c i p l e s " w h e n i t d e t e r m i n e d w h e t h e r s t a t e r e g u l a t i o n d o e s o r d o e s n o t " u n d u l y " b u r d e n i n t e r s t a t e . . . . . U e r fl c ‘ , e — I r t u . . e u ¢ . V . ~ V fl l l . . 1 r . I 5 : : I I I . . . . . ) 5 . 1 . . E 3 3 ‘ 6 9 c o m m e r c e . H e c i t e s A s s o c i a t e J u s t i c e S t o n e ( i n W B e t t e . 2 9 2 U . S . 2 6 3 , 2 7 0 [ 1 9 3 4 ] ; a t p . 2 9 3 ) : D u e r e g a r d f o r t h e r i g h t f u l i n d e p e n d e n c e o f s t a t e g o v e r n m e n t s , w h i c h s h o u l d a c t u a t e f e d e r a l c o u r t s , r e q u i r e s t h a t t h e y s c r u p u l o u s l y c o n f i n e t h e i r o w n j u r i s d i c t i o n t o t h e p r e c i s e l i m i t s w h i c h t h e s t a t u t e h a s d e f i n e d . R e f l e c t i n g o n t h e w a y i n w h i c h f e d e r a l l e g i s l a t i o n d e l e g a t e s p o w e r b e t w e e n t h e n a t i o n a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s i n t h e N e w D e a l e r a , K u r l a n d s a i d : " C o n g r e s s h a s l e a r n e d h o w t o i m p l e m e n t i t s v i e w s o n t h i s s u b j e c t b y l e g i s l a t i o n " ( p . 2 9 0 ) . I n K u r l a n d ’ s v i e w , t h e N e w D e a l m e m b e r s o f t h e f e d e r a l l e g i s l a t u r e r e c o g n i z e d t h a t t h e c o u r t s c o m p l i c a t e d t h e p r o c e s s o f c u r b i n g t h e p r i v a t e p o w e r o f b i g b u s i n e s s . " C o n g r e s s i s t h e b e t t e r f o r u m f o r d e t e r m i n a t i o n o f t h e p r o p r i e t y o f s t a t e r e g u l a t i o n o f i n t e r s t a t e c o m m e r c e " ( p p . 2 9 0 - 2 9 1 ) . T h e E r a a m p t i g a D o s g r i a e W r i t i n g a n a n a l y s i s o f t h e S u p r e m e C o u r t d e c i s i o n s u n d e r C h i e f J u s t i c e W a r r e n J . B u r g e r , E l a i n e M . M a r t i n ( 1 9 8 5 , p . 1 2 3 4 ) O f f e r s a c o n c i s e d e f i n i t i o n o f t h e " p r e e m p t i o n d o c t r i n e : " [ F ] e d e r a l l a w c a n p r e c l u d e t h e o p e r a t i o n o f c o n t r a r y s t a t e l a w . . . . P r e e m p t i o n c a n o c c u r w h e n e v e r a s t a t e a t t e m p t s t o r e g u l a t e i n a n a r e a w h e r e t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t h a s t h e p o w e r t o a c t . A l t h o u g h A s s o c i a t e J u s t i c e B r e n n a n d e l i v e r e d t h e m a j o r i t y o p i n i o n f o r t h e C o u r t i n L a a i s i a n a , t w o o f t h e m a n y q u a l i f y i n g a t t r i b u t e s o f p r e e m p t i o n M a r t i n o f f e r s g i v e a 7 0 g r e a t e r m e a n i n g t o t h e d i s t i n c t i o n s c o n s i d e r e d i n t h a t d e c i s i o n ( p p . 1 2 3 6 - 1 2 3 7 ) : 1 . C o n f l i c t p r e e m p t i o n [ a r i s e s ] w h e n a s t a t e l a w , a l t h o u g h n o t i n a c t u a l c o n f l i c t w i t h t h e f e d e r a l l a w , p o s e s " a n o b s t a c l e t o t h e a c c o m p l i s h m e n t a n d e x e c u t i o n o f t h e f u l l p u r p o s e s a n d O b j e c t i v e s o f C o n g r e s s . " I n s u c h c a s e s t h e c o u r t m u s t i n t e r p r e t t h e f e d e r a l s t a t u t e t o a s c e r t a i n i t s o b j e c t i v e s a n d t h e n d e t e r m i n e w h e t h e r t h e c o n f l i c t p r e e m p t i o n a l l o w s t h e c o u r t t h e d i s c r e t i o n t o d e t e r m i n e i n i t i a l l y w h a t t h e f e d e r a l o b j e c t i v e s a r e a n d t h e n w h e t h e r t h e s t a t e l a w p o s e s a n O b s t a c l e t o t h o s e o b j e c t i v e s . 2 . O c c u p a t i o n o f t h e f i e l d . p r e e m p t i o n r e s u l t s w h e n t h e C o u r t c o n c l u d e s t h a t b y p a s s i n g a f e d e r a l r e g u l a t i o n , C o n g r e s s i m p l i c i t l y i n t e n d e d t o p r e c l u d e t h e s t a t e r e g u l a t i o n : h i t h e s a m e a r e a . . . . [ T ] h e C o u r t r e q u i r e s t h a t t h i s i n t e n t b e " c l e a r a n d m a n i f e s t " [ p . 1 2 3 6 a t n . 2 0 c i t e s R i s e v . S a n t a E a E l a v a t g r 9 9 1 9 ‘ , 3 3 1 U . S . 2 1 8 a t 2 3 0 ( 1 9 4 7 ) ] . T h i s i n s i s t e n c e : o f f s e t s t h e c o m p r e h e n s i v e e f f e c t o f t h e o c c u p a t i o n o f t h e f i e l d p r e e m p t i o n . O c c u p a t i o n o f t h e f i e l d p r e e m p t i o n i s t h e m o s t c o m p r e h e n s i v e t y p e o f p r e e m p t i o n b e c a u s e a s t a t e l a w c a n b e p r e e m p t e d a l t h o u g h i t d o e s n o t a c t u a l l y c o n f l i c t w i t h a f e d e r a l l a w i n a n y w a y [ n . 2 3 ] . C h a n g e s i n t e l e c o m m u n i c a t i o n s t e c h n o l o g y a n d p u b l i c p o l i c y i s s u e s h a v e c a u s e d t h e C o u r t t o r e s p o n d t o q u e s t i o n s o f f e d e r a l p r e e m p t i o n O f s t a t e a u t h o r i t y s o m e w h a t d i f f e r e n t l y a c r o s s t i m e . J e f f r e y A . R o b i n s o n ( 1 9 8 3 ) a n d R i c h a r d M c K e n n a ( 1 9 8 5 ) c o m m e n t o n t h e f e d e r a l - s t a t e j u r i s d i c t i o n a l r e l a t i o n s h i p s e t f o r t h i n t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . I n a n a r t i c l e a n t e d a t i n g t h e C o u r t ’ s L g a i s i a n a 9 & - e ” l ' . - ‘ . ' 7 1 d e c i s i o n , M c K e n n a , a c o r p o r a t e c o m m u n i c a t i o n s a t t o r n e y , a r g u e d p e r s u a s i v e l y i n s u p p o r t o f t h e F C C ’ s p r e e m p t i v e c l a i m s a s s e r t i n g t h a t s t a t e s ’ r a t e - m a k i n g p r o c e d u r e s m u s t y i e l d w h e n t h e y c o n f l i c t w i t h t h o s e o f t h e f e d e r a l a g e n c y . M c K e n n a ’ s a r t i c l e i s a c o m p r e h e n s i v e s u m m a r y o f v i e w s h e l d b y o t h e r s w h o h a v e b e e n p r e p a r e d t o a c c e p t t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s p r e e m p t i o n o f t h e s t a t e s ’ r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y . M c K e n n a s a i d : " F e d e r a l r e g u l a t i o n s c o n s i s t e n t w i t h C o n g r e s s i o n a l i n t e n t h a v e n o l e s s p r e e m p t i v e e f f e c t t h a n f e d e r a l s t a t u t e s . T h e c o u r t ’ s i n q u i r y m u s t . c o n s i d e r t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n s t a t e a n d f e d e r a l l a w s a s t h e y a r e i n t e r p r e t e d a n d a p p l i e d , n o t m e r e l y a s t h e y a r e w r i t t e n " ( p . 7 , n . 8 c i t i n g W , 4 3 0 U . S . 5 1 9 , 5 2 6 [ 1 9 7 7 ] , r a h ; g _ a a n i a g , 4 3 1 U . S . 9 2 5 [ 1 9 7 7 ] ) . H e a d d e d a c a v e a t t o h i s p o i n t o f V i e w b y s a y i n g t h e f e d e r a l a g e n c y o u g h t t o e s t a b l i s h " a p l a u s i b l e c a s e t h a t p r e e m p t i v e a c t i o n i s n e c e s s a r y f o r t h e i m p l e m e n t a t i o n o f c o n g r e s s i o n a l o b j e c t i v e s " ( p . 6 2 ) . I n M c K e n n a ’ s v i e w , t h e F C C w o u l d b e u p h e l d w h e n i t c l a i m e d t h e r i g h t t o p r e e m p t c e r t a i n t h e s t a t e s i n d e p e n d e n t l y d e t e r m i n e d f o r m u l a s f o r c a l c u l a t i n g d e p r e c i a t i o n f o r r a t e s w i t h i n t h e i r j u r i s d i c t i o n s . A c c o r d i n g t o L g a i s i a a a , t h e F C C a n d M c K e n n a m i s j u d g e d t h e i n t e n t o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t i n t h i s i n s t a n c e . ( M c K e n n a r e f l e c t s u p o n t h e p r e e m p t i o n d o c t r i n e i n t h e a f t e r m a t h o f t h e L g u i s i a n a o p i n i o n i n a s e c o n d a r t i c l e , w r i t t e n i n 1 9 8 7 . ) R o b i n s o n . a n e d i t o r o f t h e W m i s s ] d e f e r r e d t o t h e t r a d i t i o n a l r a t e - m a k i n g r o l e t h e ‘ 9 7 ( e ; ! ) I I l l . r “ . o n ! 7 2 s t a t e s h a v e t e n a c i o u s l y h e l d t o . H e s a i d t h e s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s w h i c h w e r e t h e c l a s s i c p r a c t i c e s w h i c h p e r m i t t e d a d i v i s i o n o f r e v e n u e s b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e j u r i s d i c t i o n s h a d p e r m i t t e d t h e i n d u s t r y , t h r o u g h s t a t e r a t e r e g u l a t i o n , t o p r o m o t e s u b s c r i p t i o n t o b a s i c t e l e p h o n e s e r v i c e ( p . 3 7 9 ) . I n R o b i n s o n ’ s v i e w , " A l l o c a t i o n o f a u t h o r i t y w i t h i n t h e j u r i s d i c t i o n a l p a r t n e r s h i p w a s d e l i n e a t e d b y a n a p p a r e n t l y b r i g h t l i n e c l e a r l y g r a n t i n g t h e F C C c o n t r o l o v e r i n t e r s t a t e t r a f f i c , w h i l e r e s e r v i n g t o t h e s t a t e s r u l e - m a k i n g ' a u t h o r i t y f o r i n t r a s t a t e ' t r a f f i c " ( p . 3 8 7 ) . R o b i n s o n a p p r e c i a t e d t h e o v e r l a p p i n g e f f e c t s o f d u a l r e g u l a t i o n a s h e w r o t e : " T h e r e i s n o t e c h n o l o g i c a l b r i g h t l i n e d i v i d i n g t h e t e l e p h o n e n e t w o r k i n t o s e p a r a t e c o m p a r t m e n t s a t s t a t e b o u n d a r i e s . . . . [ I ] n t e r s t a t e c a l l s h a v e h i s t o r i c a l l y a c c o u n t e d f o r o n l y a p p r o x i m a t e l y t h r e e p e r c e n t o f t h e t o t a l t r a f f i c t r a n s m i t t e d o v e r e q u i p m e n t s h a r e d b y i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e c a l l e r s " ( p . 3 9 1 ) . I n R o b i n s o n ’ s v i e w , C o n g r e s s s h o u l d u s e m o r e s p e c i f i c l a n g u a g e t o c l a r i f y t h e s t a t e s ’ a u t h o r i t y . H e l o o k e d a t t h e t r e n d o f d e c i s i o n s f r o m t h e F e d e r a l C i r c u i t C o u r t s , w h e r e t h e F C C u s u a l l y f o u n d j u r i d i c s u p p o r t f o r i t s p r e e m p t i v e s t r i k e s a g a i n s t s t a t e r a t e - m a k i n g i n t e r e s t s . R e f e r r i n g t o o t h e r f e d e r a l c o u r t d e c i s i o n s , R o b i n s o n s a y s ( p p . 3 9 6 , 4 0 1 a n d 4 0 6 ) : T h e A c t c a n b e v i e w e d a s h a v i n g p e r m a n e n t l y f i x e d t h e a l l o c a t i o n O f j u r i s d i c t i o n i n p l a c e a s i t e x i s t e d i n 1 9 3 4 , r e s e r v i n g t o s t a t e s j u r i s d i c t i o n o v e r f u t u r e d e v e l o m e n t s a r g u a b l y l o c a l i n n a t u r e [ a t n . 1 2 2 c i t i n g N g r t h _ § a r g i i n a ‘ 4 5 8 ‘ 1 . R : p » u 1 1 I h V “ . A ~ . r 4 \ ~ m U P C N L V I H 5 . A C u x » s “ N n s T a ! . y P l 4 . ‘ 0 I . | - . - - 7 3 W . 5 3 7 F . 2 d a t 7 9 6 - 9 9 ( W i d e n e r , J . d i s s e n t i n g ) ] . H o w e v e r , t h i s v i e w i s c o n t r a r y t o t h e c o u r t ’ s w i l l i n g n e s s t o i n t e r p r e t t h e A c t a s a n e x p a n s i v e c o n g r e s s i o n a l m a n d a t e w h i c h m a y , w i t h i n l i m i t s , r e s p o n d t o n e w d e v e l o p m e n t s i n t h e t e l e c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t r y . A s a n a b s o l u t e m i n i m u m , i t i s c l e a r t h a t t h e A c t w a s i n t e n d e d t o p r e v e n t f e d e r a l p r e e m p t i o n o f i n t r a s t a t e r a t e s o n t h e g r o u n d t h a t i n t r a s t a t e r a t e s d i s c r i m i n a t e d a g a i n s t i n t e r s t a t e u s e r s u n d e r t h e s h r a y a p a s s r u l i n g . . . . C o n g r e s s i n t e n d e d t o g r a n t s t a t e c o m m i s s i o n s t h e d e f a c t O a u t h o r i t y o v e r l o c a l t e l e p h o n e s e r v i c e t h a t t h e c o m m i s s i o n s t h e n e n j o y e d . [ B ] y n a r r o w l y f o c u s i n g o n t h e i n s t e r s t a t e / i n t r a s t a t e d i c h o t o m y , a t t e n t i o n i s d i v e r t e d f r o m t h e m o r e f u n d a m e n t a l q u e s t i o n o f w h i c h r e g u l a t o r i s i n t h e b e t t e r p o s i t i o n t o a d m i n i s t e r a p a r t i c u l a r a s p e c t o f t e l e c o m m u n i c a t i o n s p o l i c y , t o t h e u n p r o d u c t i v e i n q u i r y o f w h e t h e r a s e r v i c e o r f a c i l i t y s u b s t a n i t a l l y a f f e c t s i n t e r s t a t e c o m m u n i c a t i o n s . . . . B e c a u s e o f f e d e r a l s u p r e m a c y , s t a t e j u r i s d i c i t o n i s l i k e l y t o c o n t i n u e s h r i n k i n g a s l o n g a s t h e s t a t e s , t h e C o m m i s s i o n , a n d t h e c o u r t s c o n t i n u e t o c o n c e p t u a l i z e s t a t e a n d f e d e r a l j u r i s d i c t i o n a s t w o s e p a r a t e s p h e r e s o f p l e n a r y a u t h o r i t y . R o b i n s o n c a l l e d u p o n C o n g r e s s t o w r i t e c l e a r e r l a n g u a g e d e l e g a t i n g a u t h o r i t y t o t h e s t a t e s f o r ' i n t r a s t a t e r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s . H e s a i d : " F e d e r a l l y c e n t r a l i z e d p o l i c y m a k i n g o n m a t t e r s o f n a t i o n a l c o n c e r n , a c c o m p a n i e d b y s u b s t a n t i a l d e l e g a t i o n o f a d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t y t o s t a t e s c o u l d p r o v i d e a s t a b l e b a l a n c e b e t w e e n t h e s t a t e i n t e r e s t i n r e s p o n s i v e n e s s t o l o c a l n e e d s a n d t h e f e d e r a l i n t e r e s t i n u n i f o r m . p o l i c i e s u n i f o r m l y ' a d m i n i s t e r e d " ( p . 4 0 8 ) . M r . J u s t i c e B r e n n a n , i n L g a i s i a n a , c l a r i f i e d c o n g r e s s i o n a l i n t e n t w i t h r e g a r d t o t h e s t a t e s ’ r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y , A " I A Y A H m A A . A w u I a I F : \ I 1 . l l e ] m l ~ \ . l \ ~ v a I P ” ” L V : i Q n A “ A e D : ( 1 P 4 - e ! » 4 l I A h ) l ! v l a C : u x Q a h v 7 4 r e m i n d i n g t h e F C C t h a t a f e d e r a l a g e n c y m a y n o t c o n f e r p o w e r u p o n i t s e l f . H o w e v e r , R o b i n s o n a n d M c K e n n a w e r e d e p e n d i n g o n t h e t r e n d o f l o w e r f e d e r a l c o u r t d e c i s i o n s w h i c h h a d c o n s i s t e n t l y a f f i r m e d t h e F C C ’ s a s s e r t i o n s o f p r i m a c y i n t h e r e g u l a t i o n o f j o i n t l y - u s e d t e l e c o m m u n i c a t i o n s s e r v i c e s a n d f a c i l i t i e s . C o l o r a d o P u b l i c S e r v i c e C o m m i s s i o n C h a i r p e r s o n a n d p r o f e s s o r o f . e c o n o m i c s E d y t h S . M i l l e r s a i d L a a i s i a n a " s h o u l d b e v i e w e d f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f a l o n g l i n e O f F C C p r e e m p t i o n d e c i s i o n s a n d a p r e v i o u s l y a l m o s t u n b r o k e n s e r i e s o f j u d i c i a l a f f i r m a t i o n s " b e g i n n i n g i n t h e 1 9 7 0 5 ( 1 9 8 6 , p . 1 5 0 . M i l l e r ’ s a n a l y s i s o f t h o s e l o w e r c o u r t o p i n i o n s w a s s i m i l a r t o t h o s e c i t e d b y M c K e n n a a s h e h a d a t t e m p t e d t o p r e d i c t t h e o u t c o m e o f t h e L a a i s i a n a d e c i s i o n b e f o r e i t w a s r e n d e r e d b y M r . J u s t i c e B r e n n a n . S h e s a y s t h e f e d e r a l c o u r t s c o n s i s t e n t l y h a d c o n f i r m e d t h e F C C i n i t s p r e e m p t i v e a c t i o n s b a s e d u p o n o n e o r b o t h o f t h e f o l l o w i n g r a t i o n a l e s : ( 1 ) a f i n d i n g t h a t t h e f e d e r a l a n d s t a t e t e l e c o m m u n i c a t i o n s s y s t e m s b a s i c a l l y a r e i n s e p a r a b l e ( m e a n i n g t h e s a m e s y s t e m s p r o v i d e b o t h i n t e r - a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e s a n d t h e r e f o r e s h o u l d n o t b e s u b j e c t t o i n c o m p a t i b l e t r e a t m e n t s ) a n d / o r ( 2 ) e v e n w h e r e s e p a r a b i l i t y c o u l d b e d e m o n s t r a t e d , o n t h e g r o u n d t h a t t h e a c t i o n w a s n e c e s s a r y t o a d v a n c e a v a l i d f e d e r a l g o a l ( p . 1 6 ) . m i s i a a a m a d e i t c l e a r t h a t w h e r e t h e r e i s s e p a r a b i l i t y , s t a t e s h a v e a u t h o r i t y t o d e t e r m i n e h o w e a c h e l e m e n t o f t h e i n t r a s t a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t w i l l b e c a l c u l a t e d . A c c o r d i n g t o M i l l e r , t h e F C C m a y n o t p r e e m p t 7 5 t h e s t a t e s t o f u r t h e r a n i d e o l o g i c a l i n t e r p r e t a t i o n t h a t t h e i n d u s t r y m u s t r e t u r n t o f r e e m a r k e t s . T o d o 5 0 , s u g g e s t s M i l l e r , t h e r e s t r u c t u r e d i n d u s t r y m a y t a k e o n t h e c h a r a c t e r i s t i c s i t h a d a t t h e t u r n o f t h e c e n t u r y . . . r u t h l e s s c o m p e t i t i o n f o r m a r k e t s e g m e n t s , p r e d a t o r y a c q u i s t i t i o n , o r a n e w c o n f i g u r a t i o n - - a c o o r d i n a t e d o l i g o p o l y e x e r c i s i n g p r i v a t e p o w e r a s a n u n r e g u l a t e d m o n o p o l y . C h a p t e r I V i n t r o d u c e s t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m , p r i n c i p l e s , p r a c t i c e s , s o c i a l a n d e c o n o m i c g o a l s , a n d p e o p l e r e l a t e d t o r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y d u r i n g t h e p e r i o d u n d e r s t u d y . T h e s h r a y a p a r ; c a s e m e n t i o n e d b y R o b i n s o n w i l l b e d i s c u s s e d a t m u c h g r e a t e r l e n g t h i n C h a p t e r V b e c a u s e i t o n e o f t h e m o s t n o t a b l e c a s e s a d d r e s s i n g i n t e r j u r i s d i c t i o n a l c o n f l i c t a s s o c i a t e d w i t h s e p a r a t e f e d e r a l a n d s t a t e r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s . E v i d e n c e i n d i c a t e s t h a t S e c t i o n 4 1 0 ’ s o r i g i n s c a n b e t r a c e d t o a c t i o n s w h i c h f o l l o w e d t h e s h r a y a p a r ; o p i n i o n . q . 5 C H A P T E R I V R E V I E W O F T H E L I T E R A T U R E : T H E P U B L I C U T I L I T Y P A R A D I G M A N D R E G U L A T I O N O F T H E T E L E P H O N E I N D U S T R Y I n t r o d u c t i o n R u t h l e s s c o m p e t i t i v e p r a c t i c e s c r e a t e d a t u r n - o f - t h e - c e n t u r y m a r k e t p l a c e w h e r e t h e p u b l i c w e l c o m e d r e g u l a t i o n i n o r d e r t o b r i n g a b o u t p r i c e s t a b i l i t y a n d r e l i a b l e t e l e p h o n e s e r v i c e . B y 1 9 1 3 , p o l i c y m a k e r s a d o p t e d a p r e m i s e t h a t t h e " n a t u r a l m o n o p o l y t h e o r y " a p p l i e d t o t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , m e a n i n g t h a t o n l y o n e e n t e r p r i s e s h o u l d b e c e r t i f i e d t o p r o v i d e s e r v i c e s f o r a g i v e n g e o g r a p h i c m a r k e t b e c a u s e s e r v i c e d e l i v e r y a n d e x p a n s i o n r e q u i r e s e n o r m o u s f i n a n c i a l c o m m i t m e n t s . N a t u r a l m o n o p o l y t h e o r y i s c l o s e l y r e l a t e d t o a m o d e l o f r e g u l a t i o n k n o w n a s t h e " p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m . " : M a n y o f t h e r u l e s a p p l i c a b l e t o i n d u s t r i e s p r o v i d i n g e s s e n t i a l s e r v i c e s c o m m o n l y r e f e r r e d t o a s p u b l i c u t i l i t i e s h a v e o r i g i n s i n t h e e a r l y r e g u l a t i o n o f t r a n s p o r t a t i o n s e r v i c e s a n d f a c i l i t i e s , e s p e c i a l l y t h e r a i l r o a d i n d u s t r y . A l t h o u g h t h e s t u d y f o c u s e s o n t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p c h a r a c t e r i z e d b y S e c t i o n 4 1 0 , t h i s c h a p t e r i n t r o d u c e s p r i n c i p l e s , p r a c t i c e s , s o c i a l a n d e c o n o m i c g o a l s , a n d p e o p l e r e l a t e d t o r e g u l a t i o n O f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y 7 6 S 7 7 d u r i n g t h e p e r i o d u n d e r s t u d y . T h e r e f o r e , t h e f o l l o w i n g s u b h e a d i n g s a t t e n d t o t h a t p u r p o s e : 1 . I m p e r f e c t C o m p e t i t i o n , t h e N a t u r a l M o n o p o l y T h e o r y , a n d A T & T a s a P a r e n t O p e r a t i n g C o m p a n y 2 . T h e P u b l i c U t i l i t y P a r a d i g m , C o s t s a n d P r i c e s f o r a n I n t e g r a t e d S y s t e m , E l e m e n t s O f t h e R e v e n u e R e q u i r e m e n t , a n d S e p a r a t i o n s 3 . S o c i a l a n d E c o n o m i c G o a l s o f R e g u l a t i o n , a n d U n i v e r s a l S e r v i c e 4 . S e p a r a t i o n s , a n d t h e R e v e n u e R e q u i r e m e n t 5 . P u b l i c U t i l i t y C o m m i s s i o n s , T h e i r N a t i o n a l O r g a n i z a t i o n a n d I t s M e m b e r s h i p I m p e r f e c t C o m p e t i t i o n , N a t u r a l M e n o p o l y T h e o r y , a n d A T & T a s a P a r e n t H o l d i n g C o m p a n y I m p e r f e e t _ c e m n e t i t i e n T h e v i r t u e s o f i d e a l c o m p e t i t i o n r e l y o n t h e c o n d i t i o n s p r e s u p p o s i n g t h a t s u p p l i e r s a n d c o n s u m e r s e n g a g e d i n t h e e x c h a n g e o f g o o d s a n d s e r v i c e s a r e s o n u m e r o u s t h a t t h e b e h a v i o r o f o n e s u p p l i e r o r o n e c o n s u m e r c a n n o t u n b a l a n c e a n e f f i c i e n t a n d e q u i t a b l e b a l a n c e o f e x c h a n g e f o r o t h e r p l a y e r s w h o w i s h t o e n t e r o r l e a v e t h e m a r k e t p l a c e . P e r f e c t c o m p e t i t i o n a s s u m e s a n o p t i m a l a l l o c a t i o n o f s o c i e t y ’ s r e s o u r c e s , o r a b a l a n c e b e t w e e n s u p p l y a n d d e m a n d . C i r c u m s t a n c e s w h i c h d i s t o r t t h o s e c o n d i t i o n s c r e a t e v a r y i n g d e g r e e s o f " i m p e r f e c t c o m p e t i t i o n " . I m p e r f e c t c o m p e t i t i o n r e p r e s e n t s a d e p a r t u r e f r o m s t a n d a r d s a s s o c i a t e d w i t h t h e p e r f e c t l y c o m p e t i t i v e m a r k e t p l a c e , o r a n i m b a l a n c e b e t w e e n s u p p l y a n d d e m a n d . 7 8 " E c o n o m i c r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y i s a r e s p o n s e t o i m p e r f e c t , r e a l - w o r l d c o n d i t i o n s r a t h e r t h a n t h e w o r k i n g s o f a p e r f e c t l y c o m p e t i t i v e e n v i r o n m e n t . ( S e e O w e n a n d B r a e u t i g a m , W W , 1 9 7 8 , p p . 1 9 5 - 2 3 7 . ) W h e n d i s t o r t i o n e x i s t s i n t h e m a r k e t p l a c e , i t i s c o m m o n f o r s o m e p a r t i c i p a n t s t o i s s u e d e m a n d s f o r r e l i e f f r o m i n j u r y c r e a t e d b y t h e i m b a l a n c e . I n a r a n g e o f p o s s i b l e b e h a v i o r s c o n s i d e r e d t o b e a n o m o l i e s o f t h e : m a r k e t p l a c e , m o n o p o l y p o w e r r e p r e s e n t s a n e x t r e m e d i s t o r t i o n . E x t r e m e m o n o p o l y p o w e r m a y b e s a i d t o e x i s t o n l y w h e n a s i n g l e s e l l e r , o r w h e n a n u m b e r O f s e l l e r s , a c t i n g i n u n i s o n t h r o u g h f o r m a l o r t a c i t a g r e e m e n t , c o n t r o l t h e e n t i r e s u p p l y o f a c o m m o d i t y o r a s e r v i c e . T h e A n n u a l R e p o r t s o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n i n d i c a t e t h a t l o c a l e x c h a n g e o p e r a t i o n s w e r e O p e r a t e d a s m o n o p o l y e n t e r p r i s e s b y A T & T - B e l l c o m p a n i e s o r b y o t h e r i n d e p e n d e n t l y f o r m e d c o m p a n i e s b y 1 9 1 3 . ( J . W a r r e n S t e h m a n , p r o f e s s o r o f e c o n o m i c s ( 1 9 2 5 ) , i n d i c a t e d t h a t A T & T c o n t r o l l e d n i n e t y p e r c e n t o f i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e t o l l m e s s a g e i n t e r c o n n e c t i o n s b y 1 9 1 8 ( p . 2 4 0 , n . 1 ) . G o v e r n m e n t a n d i n d u s t r y c o l l a b o r a t i o n p e r p e t u a t e d m o n o p o l y c o n t r o l o f l o c a l e x c h a n g e a n d i n t e r e x c h a n g e s e v i c e s f r o m . 1 9 1 3 t o 1 9 7 1 . T o d a y , l o c a l e x c h a n g e s c o n t i n u e t o b e r e g u l a t e d a s i f t h e y w e r e " n a t u r a l m o n o p o l i e s " a l t h o u g h c o m p e t i t i o n h a s b e e n p e r m i t t e d i n s o m e s p e c i a l i z e d s u b m a r k e t s . 7 9 W A d d r e s s i n g W r e a d e r s i n 1 9 1 3 , A T & T ’ S p r e s i d e n t , T h e o d o r e v a i l , p r o m o t e d t h e i d e a o f i n t e g r a t i o n o f t h e n a t i o n w i d e t e l e p h o n e n e t w o r k a s a " n a t u r a l m o n o p o l y " ( p . 3 1 8 ) : T h e p u b l i c . . . h a s b e g u n t o a p p r e c i a t e a n d b e l i e v e t h a t t h e t e l e p h o n e s e r v i c e i s a ‘ n a t u r a l m o n o p o l y ’ . . . t h a t o n e t e l e p h o n e s y s t e m i s s u f f i c i e n t , a n d m o r e t h a n o n e a n u i s a n c e . . . . I n c o m m e n t s f i r s t s u b m i t t e d t o t h e S e n a t e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i t t e e i n v e s t i g a t i n g c o m p e t i t i o n a n d m o n o p o l y i n A m e r i c a n i n d u s t r y i n 1 9 4 0 , e c o n o m i s t C l a i r W i l c o x e x p r e s s e d t h e p e r i o d ’ s p o l i t i c a l - e c o n o m i c t h i n k i n g a b o u t i n d u s t r i a l c o n c e n t r a t i o n o f e c o n o m i c p o w e r w h e n h e s a i d , " T h e r e a r e b u t a f e w a r e a s i n w h i c h i t i s c l e a r t h a t t h e p u b l i c i n t e r e s t c a n b e b e t t e r s e r v e d b y m o n o p o l y t h a n b y c o m p e t i t i o n . " W i l c o x n a m e d t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y a s o n e o f t h e m , a d d i n g " t h e n a t u r e o f t h e f u n c t i o n p e r f o r m e d i s s u c h a s t o d e m a n d c o o r d i n a t e d d e v e l o p m e n t u n d e r c o m m o n c o n t r o l " ( I n v e s t i g a t i o n W . 7 6 t h C o n g a 3 d S e s s . M o n o g r a p h N O . 2 1 , p . 1 5 ) . W i l c o x i d e n t i f i e d s e v e r a l a d v a n t a g e s o f m o n o p o l y , c a l l i n g t h e m t h e c o n v e r s e o f t h e d i s a d v a n t a g e s o f c o m p e t i t i o n i n t h o s e f i e l d s w h e r e t h e m o s t e f f i c i e n t s c a l e o f o p e r a t i o n c a n b e a t t a i n e d o n l y i f a s i n g l e f i r m i s p e r m i t t e d t o p r o d u c e t h e w h o l e s u p p l y ( p . 1 6 ) : M o n o p o l y c a n a v o i d w a s t e f u l d u p l i c a t i o n O f p r o d u c t i o n f a c i l i t i e s . I t c a n s i m p l i f y a n d s t a n d a r d i z e i t s p r o d u c t s . I t c a n m i n i m i z e 8 0 e x p e n d i t u r e o n a d v e r t i s i n g a n d s a l e s m a n s h i p . I t c a n c o m m a n d e s s e n t i a l i n f o r m a t i o n a n d c u t t h e c o s t o f b a r g a i n i n g a n d n e g o t i a t i o n . I t n e e d n o t s h r o u d i t s t e c h n o l o g y i n s e c r e c y ; i t - c a n a p p l y t h e d i s c o v e r i e s r e s u l t i n g f r o m r e s e a r c h t o t h e e n t i r e o u t p u t o f a t r a d e . T h e m o n o p o l i s t i s u n d e r n o c o m p e t i t i v e p r e s s u r e t o g i v e s h o r t m e a s u r e o r t o a d u l t e r a t e h i s g o o d s . H e i s n o t d r i v e n t o d e p r e s s t h e s t a n d a r d s o f l a b o r . I f h e w i s h e s , h e c a n s o c o n d u c t h i s b u s i n e s s a s t o s e r v e t h e c o m m o n i n t e r e s t . B u t , i n t h e a b s e n c e o f e f f e c t i v e p u b l i c r e g u l a t i o n , h e i s u n d e r n o c o m p u l s i o n t o d o s o . W i l c o x ’ s s t a t e m e n t s w e r e a n u n e a s y a c c o m m o d a t i o n t o t h e s t a t u s q u o , n o t a d e f e n s e o f m o n o p o l y p r a c t i c e s . Q u i t e t h e c o n t r a r y ; h e w a s w i l l i n g t o c o n d o n e m o n o p o l y o n l y t o t h e e x t e n t t h a t i t c a m e u n d e r t h e c a r e f u l s c r u t i n y a n d c o n t r o l o f g o v e r n m e n t . E v e n i n t h o s e i n s t a n c e s , W i l c o x s a i d m o n o p o l y c o n t r o l w a s l i k e l y t o s a c r i f i c e p r o g r e s s t o s t a b i l i t y , a c q u i r e e x t e n s i v e p r o p e r t y h o l d i n g s a t a n e x c e s s i v e p r i c e , o b s t r u c t a d a p t a t i o n o f e c o n o m i c c h a n g e , a n d t o a s s u m e d e b t s t o o h i g h t o r e m a i n a n a c c e p t a b l e r i s k t o i n v e s t o r s . W i l c o x c l a i m e d t h a t a n u n r e g u l a t e d i n d u s t r y d o m i n a t e d b y o n e s u p p l i e r p o s e d a n i n e v i t a b l e t h r e a t t o t h e " e x i s t e n c e o f f r e e a n d r e p r e s e n t a t i v e g o v e r n m e n t " ( p . 1 8 ) . W i l c o x w a s p e r s u a d e d t h a t c o n c e n t r a t e d e c o n o m i c p o w e r w a s t h e r o o t o f c o n c e n t r a t e d p o l i t i c a l p o w e r , a n d w o u l d b e c o m e " t h e d e a t h o f c a p i t a l i s m a n d t h e g e n e s i s o f a u t h o r i t a r i a n g o v e r n m e n t . " W i l c o x s a i d t e l e p h o n e i n d u s t r y p e r f o r m e d m o s t e f f i c i e n t l y a s a s i n g l e s y s t e m w i t h r a t e s n e c e s s a r i l y s u b j e c t t o p u b l i c c o n t r o l ( p . 8 3 ) . 8 1 W i l c o x l o o k e d . a t . r e g u l a t i o n . o f : m o n o p o l y - l i k e ‘ p u b l i c u t i l i t y i n d u s t r i e s a s a t r a d e - o f f . H e r e a s o n s e d , i n t h o s e s i t u a t i o n s w h e r e t h e s o c i e t y ’ s i d e a l i z e d m a r k e t p l a c e f a i l s , g o v e r n m e n t . m u s t c o n t r o l t h e m o n o p o l y ' e n t e r p r i s e : s o ' t h a t s o c i e t y w i l l b e n e f i t r a t h e r t h a n b e c o m e e n d a n g e r e d b y i t s c o r r u p t i n g i n f l u e n c e o n r e p r e s e n t a t i v e g o v e r n m e n t . R e g u l a t i o n w a s a n a l t e r n a t i v e t o o t h e r f o r m s o f c o n t r o l w i t h c o n s e q u e n c e s p o t e n t i a l l y h a r m f u l t o a t e c h n o l o g i c a l l y i n t e g r a t e d c o m m u n i c a t i o n s s y s t e m : ( a ) a n t i t r u s t a c t i o n w h i c h w o u l d b r e a k u p t h e m o n o p o l y ( e l i m i n a t i n g i t s a l l e g e d b e n e f i t s ) a n d ( b ) g o v e r n m e n t o w n e r s h i p o f t h e e n t e r p r i s e ( t h e a n t i t h e s i s o f c a p i t a l i s m ) . W I n t h e i r c l a s s i c t e x t , 1 C o , J a m e s B o n b r i g h t a n d G a r d n e r M e a n s c a l l e d A T & T a " p a r e n t o p e r a t i n g c o m p a n y " b e c a u s e i t w a s b o t h a h o l d i n g a n d a n o p e r a t i n g c o m p a n y " ( 1 9 3 2 , p p . 1 4 1 - 1 4 2 ) . A h o l d i n g c o m p a n y i s o r g a n i z e d t o b u y a n d h o l d s e c u r i t i e s o f s u b s i d i a r y c o r p o r a t i o n s . A T & T b e c a m e t h e a r c h t y p e o f a s u c c e s s f u l p a r e n t c o m p a n y b e c a u s e i t o w n e d s u b s i d i a r i e s p r o v i d i n g r e s e a r c h a n d d e v e l o p m e n t f a c i l i t i e s , m a n u f a c t u r e a n d l e a s i n g o f e q u i p m e n t , i n t e r s t a t e t r a n s m i s s i o n i n t e r c o n n e c t i o n s e r v i c e s , a n d i n t r a s t a t e o p e r a t i n g c o m p a n i e s a t t h e s a m e t i m e i t m a n a g e d a l l t h e i n t e r r e l a t e d c o n t r a c t s a m o n g t h e s u b s i d i a r i e s . T h e p a r e n t s u p p l i e d s p e c i a l i z e d a n d e x p e r t l e g a l , e n g i n e e r i n g , a c c o u n t i n g , p u r c h a s i n g s e r v i c e s , a n d 8 2 f i n a n c i a l a s s i s t a n c e t o e x p a n d o r s t r e a m l i n e o p e r a t i o n s b y c h a r g i n g a n a n n u a l f e e f r o m i t s s u b s i d i a r i e s . D a v i d L i l i e n t h a l ( 1 9 2 9 ) s a i d h o l d i n g c o m p a n i e s s u c h a s A T & T w e r e " p a r e n t s a n d p r o p r i e t o r s , . . . m a n a g e r s . . . m a k i n g d e c i s i o n s , s h a r i n g r e s p o n s i b i l i t y , a n d i n c o n s t a n t t o u c h w i t h t h e p r o p e r t i e s w h i c h s e r v e t h e p u b l i c " ( p . 4 0 8 ) . B o n b r i g h t a n d M e a n s c a l l e d A T & T " o n e g r e a t , i n d e p e n d e n t c o m p a n y [ c o n t r o l l i n g ] a l l b u t a s m a l l f r a c t i o n o f t h e e n t i r e s e r v i c e t h r o u g h o u t t h e u n i t e d S t a t e s " ( p . 1 4 1 ) . I n t h e i r v i e w g o v e r n m e n t s h o u l d d e m o n s t r a t e c o n c e r n f o r " t h e s a n s n n a ; w h o h a s a s p e c i a l n e e d f o r p r o t e c t i o n a g a i n s t t h e u n r e s t r a i n e d a c t i o n o f a p u b l i c u t i l i t y , s i n c e h e a n d h e a l o n e i s a t a d i s a d v a n t a g e i n t h e h a n d s o f a n u n r e g u l a t e d m o n o p o l y " w h i l e t h e r i s k s t a k e n b y A T & T ’ S i n v e s t o r s o u g h t t o b e r e l e g a t e d t o a l e s s e r c o n c e r n ( p . 1 5 1 ) . T h e s t a t e s w e r e w i t h o u t p o w e r t o r e q u i r e t h e p a r e n t c o m p a n y t o s u b m i t r e l i a b l e i n f o r m a t i o n d e m o n s t r a t i n g t h e a c t u a l c o s t s o f t h e e q u i p m e n t a n d s e r v i c e s s u p p l i e d a n d r e n d e r e d t o i t s O p e r a t i n g c o m p a n i e s b e c a u s e A T & T O p e r a t e d a s a n a t i a n n i fi a c o r p o r a t i o n . H i s t o r i a n R i c h a r d H o f s t a d t e r s a i d s t a t e g o v e r n m e n t s , l o n g t h e c e n t r a l a g e n c i e s o f p o l i t i c a l a c t i o n , w e r e o u t d i s t a n c e d b y t h e b u s i n e s s i n t e r e s t s O f t h e l a r g e , n a t i o n w i d e h o l d i n g c o m p a n i e s b e c a u s e t h e c o u r t s h a d r u l e d t h a t t h e y o p e r a t e d b e y o n d t h e r e a c h o f s t a t e c o n t r o l . I f t h e s t a t e s a s k e d t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t t o i n t e r v e n e i n t h e i n v e s t i g a t i o n s a s a " l a s t r e s o u r c e f o r t h e c o n t r o l o f 8 3 b u s i n e s s , " m e a n t t h e s t a t e s w e r e a l s o " i r o n i c a l l y l e n d i n g s u p p o r t t o a n o t h e r s t e p i n t h e d e s t r u c t i o n o f t h a t s y s t e m o f l o c a l a n d d e c e n t r a l i z e d v a l u e s " i n w h i c h t h e y b e l i e v e d ( 1 9 5 5 , p . 2 3 1 ) . A T & T ’ s c o r p o r a t e s t r u c t u r e c r e a t e d a r e g u l a t o r y d i l e m m a . T h e p a r e n t c o r p o r a t i o n r e f u s e d t o c o o p e r a t e w i t h s t a t e c o m m i s s i o n e r s w h o a s k e d f o r v a l i d a t i o n o f t h e a c t u a l e x p e n s e s a s s o c i a t e d w i t h c o n t r a c t e d s e r v i c e s l i s t e d a s c a t e g o r i c a l c o s t s b y B e l l o p e r a t i n g c o m p a n i e s . R a t e m a k i n g , t h e e s s e n c e o f g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , i s p r e d i c a t e d o n v e r i f i a b l e i n f o r m a t i o n . A l t h o u g h s t a t e a n d f e d e r a l c o u r t s d e n i e d r e g u l a t o r s a c c e s s t o r e c o r d s h e l d b y t h e p a r e n t c o m p a n y , c o m m i s s i o n s w e r e r e q u i r e d t o s u p p l y p r o o f o f e x p e n s e s t o d e m o n s t r a t e t h e f a i r n e s s o f t h e r a t e s c h e d u l e s t h e y a p p r o v e d f o r e x c h a n g e a n d i n t e r e x c h a n g e s e r v i c e s . S t a t e c o m m i s s i o n e r s c o m p l a i n e d o p e n l y o f t h e i r i n a b i l i t y t o r e g u l a t e t e l e p h o n e r a t e s e f f e c t i v e l y ' b e c a u s e t h e s e r v i c e c o n t r a c t s w e r e n o t o p e n - m a r k e t t r a n s a c t i o n s ; t h e y w e r e s e t a t c o s t s d e t e r m i n e d b y t h e p a r e n t a n d b y d e m a n d o f i t s s u b s i d i a r i e s ( B o n b r i g h t a n d M e a n s , p . 1 4 3 ) . T h e r e f o r e , B o n b r i g h t a n d M e a n s i s s u e d t h e f o l l o w i n g p u b l i c p o l i c y p r o p o s a l ( p . 1 8 5 ) : [ A ] n y h o l d i n g c o m p a n y o r s e r v i c e c o m p a n y w h i c h p e r f o r m s s e r v i c e s f o r a n a f f i l i a t e d o p e r a t i n g c o m p a n y s h o u l d b e r e q u i r e d t o o p e n i t s b o o k s t o t h e p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n i n o r d e r t h a t t h e c o m m i s s i o n m a y d e t e r m i n e w h e t h e r t h e p r i c e s c h a r g e d f o r t h e s e r v i c e s e x c e e d t h e r e a s o n a b l e c o s t o f r e n d e r i n g t h e m . I t i s n o t e n o u g h , h o w e v e r , t h a t t h e a c c o u n t s b e a v a i l a b l e t o 8 4 a c o m m i s s i o n . A f u r t h e r e s s e n t i a l i s t h a t t h e a c c o u n t s b e c o n s t r u c t e d i n a c c o r d a n c e w i t h a u n i f o n m s y s t e m o f a c c o u n t i n g , w h i c h w i l l m a k e i t p o s s i b l e f o r a c o m m i s s i o n t o a l l o c a t e p r o p e r l y t h e o v e r h e a d c o s t s O f t h e h o l d i n g c o m p a n y . U n t i l C o n g r e s s p a s s e d m o r e s u b s t a n t i a l l e g i s l a t i o n i n t h e 1 9 3 0 5 , t h e s t a t e a n d t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s w e r e w i t h o u t p o w e r t o v e r i f y t h e i n f o r m a t i o n r e p o r t e d b y A T & T ’ s o p e r a t i n g s u b s i d i a r i e s a s t h e a g e n c i e s a t t e m p t e d t o d e t e r m i n e a f a i r a s s e m s s m e n t o f t h e v a l u e o f t h e a s s e t s o r t h e c o s t o f d o i n g b u s i n e s s i n t h e i r s e p a r a t e j u r i s d i c t i o n s . T h e P u b l i c U t i l i t y P a r a d i g m , C o s t s a n d P r i c e s f o r a n I n t e g r a t e d S y s t e m I ] E 1 1 ' H ! ' J ' ! P d ' P u b l i c u t i l i t y e c o n o m i c s i s a s u b s p e c i a l t y o f " i n d u s t r i a l e c o n o m i c s " - - i t s e l f r e l a t e d t o m i c r o e c o n o m i c t h e o r y d e s c r i b i n g c o m p e t i t i o n a s t h e o p t i m a l f o r c e o f a s o c i e t y w h o s e d e s t i n y i s c o n t r o l l e d b y i t s m a r k e t p l a c e . O f h i s s p e c i a l t y M a r t i n E . G l a e s e r s a i d t h e f i e l d o f s t u d y c o u l d b e a p t l y i d e n t i f i e d a s t h e i n v e s t i g a t i o n o f " m o n o p o l y e c o n o m i c s " ( 1 9 5 7 , p . 4 0 4 ) . T h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m b e c a m e a n a m e n d m e n t t o n e o c l a s s i c a l e c o n o m i c t h e o r y . I t w a s d e s i g n e d t o a d d r e s s d e v i a t i o n s o c c u r i n g i n t h e p u b l i c u t i l i t i e s m a r k e t p l a c e w h e r e g o o d s a n d s e r v i c e s a r e d e e m e d s o v i t a l t o t h e p o l i t i c a l - s o c i a l g o a l s o f s o c i e t y t h a t g o v e r n m e n t i n t e r v e n e s o n b e h a l f o f i t s p r i m a r y c o n s t i t u e n t s - - u s e r s o f t h e n a t i o n w i d e t e l e p h o n e s y s t e m . T h e f o l l o w i n g c o m m e n t s a r e a 8 5 s u m m a r y o f t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m ( F o w l e r , M . S . , H a l p r i n . A . & S c h l i c h t i n g , J . D . [ 1 9 8 6 ] p p . 1 5 1 - 1 5 2 ) : U n d e r t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m , i t i s t h o u g h t t o b e b o t h m o r e e f f i c i e n t a n d m o r e f a i r f o r g o v e r n m e n t t o g r a n t a n e x c l u s i v e f r a n c h i s e t o o n e c o m p a n y t h a n t o l e t m a r k e t f o r c e s r e i g n . [ T ] h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m s t r i c t l y c o n t r o l s e n t r y a n d e x i t , c l o s e l y r e g u l a t e s b o t h t h e p r i c e s a n d t h e c o n d i t i o n s o f s e r v i c e , a n d i m p o s e s a n o b l i g a t i o n t o s e r v e a l l a p p l i c a n t s u n d e r r e a s o n a b l e c o n d i t i o n s . T h e u s e o f g o v e r n m e n t a l l y g r a n t e d m a r k e t p o w e r t o l e v e r a g e o t h e r m a r k e t s i s p r e v e n t e d b y s e t t i n g p r i c e s f o r r e g u l a t e d s e r v i c e s a n d b y s e v e r e l y r e s t r i c t i n g t h e u t i l i t y ’ s p a r t i c i p a t i o n i n c o m p e t i t i v e m a r k e t s . T e l e c o m m u n i c a t i o n s s e r v i c e s - - b o t h l o c a l a n d l o n g d i s t a n c e - - t r a d i t i o n a l l y h a v e b e e n i n c l u d e d a m o n g t h e c o r e o f i n d u s t r i e s f a l l i n g w i t h i n t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m . A s o n e c o n t e m p o r a r y i n d u s t r y e c o n o m i s t s u c c i n c t l y p u t s i t : " [ T ] h e v e r y n a t u r e o f c o m p e t i t i o n i s f o r o n e c o m p a n y t o a t t e m p t t o t a k e b u s i n e s s f r o m a n o t h e r " ( M o n s o n , C . S . , 1 9 8 9 , P - 1 9 ) . A f t e r t h e e x p i r a t i o n o f t h e e a r l y B e l l p a t e n t s , a n d i n t o t h e e a r l y t w e n t i e t h c e n t u r y , c o m p e t i t i o n i n t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y w a s f i e r c e . S t e h m a n ’ s t e x t d e s c r i b e d t h e e x p a n s i o n a n d u n i f i c a t i o n o f t h e B e l l S y s t e m u n d e r t h e a e g i s o f A T & T ( p p . 7 7 - 1 6 4 ) . H e l e e d a d m i r a t i o n w i t h r e s e r v a t i o n a s h e w r o t e o f t h e e a r l y t " " e l ' l t i e t h c e n t u r y c o m p e t i t i v e a c t i v i t i e s o f t h e p a r e n t c o r p o r a t i o n . W r i t i n g s o m e s i x t y y e a r s l a t e r , P e t e r T e m i n a n d L o u i s G l a m b o s ( 1 9 8 7 ) s e e m e d t o e c h o S t e h m a n ’ s a m b i v a l e n t r e g a r d w h e n t h e y d e s c r i b e t h e e m e r g e n c e o f A T & T ’ s B e l l S y s t e m . T h e r e i s g e n e r a l a g r e e m e n t t h a t A T & T e n g a g e d i n 8 6 I n o r ' m p o l i z a t i o n o f d e n s e l y p o p u l a t e d g e o g r a p h i c m a r k e t s b y i t s a f f i l i a t e d c o m p a n i e s t h r o u g h c o n s o l i d a t i o n o f e q u i t y o w n e r s h i p , b i n d i n g m a n a g e m e n t c o n t r a c t s a m o n g o p e r a t i n g ( : 3 o j n p a n i e s , a n d o t h e r h o s t i l e c o m p e t i t i v e p r a c t i c e s . I n s o m e i . n s t a n c e s , c o m m u n i t i e s s e r v e d b y i n d e p e n d e n t e x c h a n g e c o j n p a n i e s w e r e d e n i e d a c c e s s t o t h e d e v e l o p i n g A T & T - o w n e d i n t e r e x c h a n g e n e t w o r k . T h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m w i t h i t s f o r m u l a f o r r a t e - b a 5 e r e g u l a t i o n s e e m e d t o m a k e a c c o m o d a t i o n t o m o n o p o l y m o r e p a : 1 . a t a b l e . T h e m o d e l r e s t s o n a g e n e r a l p r o p o s i t i o n t h a t a S i n g l e e n t i t y , r a t h e r t h a n m u l t i p l e s u p p l i e r s , p r o v i d e s b e t t e r s e r v i c e a t l o w e r c o s t s . A c c o r d i n g l y , g o v e r n m e n t a < : : q u i e s c e s t o m o n o p o l y w h e n i t i s s u e s t h e r i g h t t o d o b u s i n e s s i n a g i v e n m a r k e t t o o n e c o m p a n y , t h r o u g h a n e x c l u s i v e f r a n c h i s e . T h e f r a n c h i s e p r e v e n t s o t h e r s f r o m C c I ’ I T ‘ E ' J e t i n g f o r a s h a r e o f t h e s a m e b u s i n e s s i n t h e m a r k e t . A c o m p a n y a c c e p t i n g t h e p r o t e c t i o n o f a g o v e r n m e n t f r a n c h i s e i n a n y g i v e n m a r k e t a s a p u b l i c u t i l i t y a c c e p t s a n o b l i g a t i o n t o p r o v i d e r e l i a b l e s e r v i c e a n d f a c i l i t i e s t o a l l w h o w i s h t o b e s e r v e d a n d w h o a r e a b l e t o p a y a p r i c e w h i c h w i l 1 m e e t t h e l e g i t i m a t e c o s t s a n d e x p e n s e s o f p r o d u c i n g t h e S e 1 7 ‘ 7 5 L c e s i n e x c h a n g e f o r e n a b l i n g t h e i n v e s t o r s i n t h e c o m p a n y t o e a r n a f a i r p r o f i t . S o u t h w e s t e r n B e l l c o r p o r a t i o n ’ s d i r e c t o r o f s t r a t e g i c m a r k e t i n g , D e n n i s L . w e i s m a n d e s c r i b e s t h e m o d e l a s a " r e g u l a t o r y c o n t r a c t , " 3 ° i t ‘ n i n g a g e n t s o f g o v e r n m e n t a n d i n d u s t r y a s p r i n c i p a l s , 8 7 w i t h a p r e m i s e a n d a p r o m i s e t h a t a l l p r o s p e c t i v e c u s t o m e r s w i t h i n a f r a n c h i s e d s e r v i c e t e r r i t o r y w i l l b e p r o v i d e d w i t h a n o p t i o n f o r s e r v i c e a t a " j u s t a n d r e a s o n a b l e p r i c e " ( : 1 , 9 8 9 , p . 1 7 ) . W e i s m a n s a y s ( p p 1 8 , 1 9 c i t i n g V i c t o r P . G o l d b e r g ) : [ T ] h e " r e g u l a t o r y c o n t r a c t " h a s h i s t o r i c a l l y s e r v e d a s t h e m e a n s b y w h i c h t h e r i s k o f l a r g e u p - f r o n t c a p i t a l o u t l a y s w a s s h a r e d b e t w e e n t h e u t i l i t y a n d i t s c u s t o m e r s . T h e r e g u l a t o r a c t e d a s a n a g e n t f o r t h e c u s t o m e r b a s e ( o r p r i n c i p a l s ) i n n e g o t i a t i n g t h e t e r m s o f t h e c o n t r a c t w i t h t h e u t i l i t y . I n g r a n t i n g t h e u t i l i t y t h e e x c l u s i v e f r a n c h i s e t o s e r v e , t h e " r e g u l a t o r y c o n t r a c t " v i r t u a l l y g u a r a n t e e d a o n e - t o - o n e m a p p i n g b e t w e e n t h e o p t i o n o f u s e a n d t h e a c t u a l u s e o f t h e c u s t o m e r b a s e . I n t h e a b s e n c e o f t h e r e g u l a t o r y c o n t r a c t , t h e u t i l i t y w o u l d p r e s u m a b l y h a v e a c t e d a s i f i t w e r e a c o m p e t i t i v e f i r m a n d e n t e r e d i n t o e x p l i c i t l e g a l c o n t r a c t s w i t h c u s t o m e r s d e s i r o u s o f s e r v i c e . T h e t e r m s o f t h e r e g u l a t o r y c o n t r a c t u n d e r t h e p u b l i c 1 1 1 : 1 l i t y p a r a d i g m p e r m i t t h e c o m p a n i e s b o u n d b y i t t o r e c o v e r t h e i r e x p e n s e s , e a r n a f a i r r e t u r n o n t h e i r i n v e s t m e n t , p r o f i t i n g f r o m a l l e g e d e f f i c i e n c i e s a s s o c i a t e d w i t h g o v e r n m e n t s a n c t i o n e d m o n o p o l y p r a c t i c e s a n d s o u n d m a n a g e m e n t . A t e c h n o l o g i c a l l y i n t e g r a t e d t e l e p h o n e n e t w o r k , a ' : = ' = - ‘ — e s s i b l e t o t h e p u b l i c , o p e r a t e d b y s e v e r a l c o m p a n i e s , I n a l ‘ i e s t h e p r o c e s s o f s e t t i n g p r i c e s f o r m u l t i p l e s e r v i c e c a t e g o r i e s d i s t r i b u t e d a m o n g s e v e r a l j u r i s d i c t i o n s e x t r e m e l y c o m p l e x . A c c o r d i n g t o t h e r u l e s o f a c o m p e t i t i v e m a r k e t p l a c e , t h e l o n g - r u n a v e r a g e c o s t s o f p r o d u c i n g 8 8 5 e j z ' v i c e s s h o u l d d e t e r m i n e t h e p r i c e s o f t h e v a r i o u s s ‘ E . . . _ , J r : v i c e s . F r e e m a r k e t e e r s h o l d t h e v i e w p o i n t t h a t t h e c o s t 0 f p r o v i d i n g s e r v i c e s m u s t b e t h e c o n t r o l l i n g f a c t o r i n s e t t i n g p r i c e s - - t e l e p h o n e r a t e s s h o u l d n o t b e l e s s t h a t t h e d j — r e c t l y a s s i g n a b l e o p e r a t i n g c o s t s i n e a c h o f t h e t e l e p h o n e g e r fi r i c e c a t e g o r i e s . I f c o s t i s t h e s o l e c o n s i d e r a t i o n , i t 1 ” o . 1 1 . l o w s t h a t s u b s c r i b e r s t o t h e s m a l l e s t t e l e p h o n e e x c h a n g e s w o u l d h a v e t h e h i g h e s t r a t e s b e c a u s e t h e o r y a l s o h o l d s t h a t t h e c o s t o f p r o v i d i n g s e r v i c e s d e c r e a s e s a s t h e n u m b e r o f u n . 3 " . t s o f s e r v i c e p r o d u c t i o n i n c r e a s e s ( a s s u m i n g t h e r e a r e n o c o m p a r a b l e s u b s t i t u t e s f o r t h e s e r v i c e s p r o v i d e d ) . I n t h e p e r i o d f r o m 1 9 1 3 t o 1 9 7 1 , a n o p p o s i t e p o s i t i o n i n f l u e n c e d t h e w a y p r i c e s w e r e d i f f e r e n t i a t e d . " V a l u e o f s e r v i c e " b e c a m e t h e b a s i s f o r j u s t i f y i n g m o s t o f t h e p r i c i n g d e c i s i o n s d u r i n g t h e p e r i o d c o n s i d e r e d i n t h i s s t u d y . T h e C o n c e p t w a s r e l a t e d t o a C o u r t o p i n i o n w h i c h s a i d p r i c e s o u g h t t o b e t i e d t o t h e p u b l i c p e r c e p t i o n o f t h e f a i r v a l u e o f t h e s e r v i c e ( i n a r a i l r o a d r a t e c a s e , M , 1 6 9 U ’ S - 4 6 6 , 4 2 L . ' E d . 8 1 9 [ 1 8 9 8 ] ) . T h e p r e m i s e , a s a p p l i e d t o t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , m e a n t t h a t e a c h a d d i t i o n a l S " ‘ l k D s z r i b e r a d d e d t o t h e n e t w o r k i n c r e a s e d i t s v a l u e t o o t h e r S u b s c r i b e r s . F u r t h e r m o r e , i t w a s u s e d a s t h e j u s t i f i c a t i o n f o r p r i c i n g b u s i n e s s s e r v i c e s d i f f e r e n t l y f r o m t h o s e o f r e s i d e n t i a l c u s t o m e r s w i t h i n a n y g i v e n l o c a l e x c h a n g e C a l 1 i n g a r e a . 8 9 R e g u l a t o r y o f f i c i a l s m u s t d e t e r m i n e , b y c h o i c e o r d i s c r e t i o n , w h i c h p r a c t i c e s a n d p r o c e d u r e s w i l l a c c o m o d a t e P o l i t i c a l l y a c c e p t a b l e p r i c i n g f o r m u l a s t o b e a p p l i e d b y o f f i c i a l s o f t h e s e p a r a t e j u r i s d i c t i o n s . I n t h e p e r i o d c h o s e n f o r t h i s s t u d y v a l u e o f s e r v i c e w a s a n i d e a t h a t m e a n t t h e p r i c e c h a r g e d f o r p r o v i d i n g s e r v i c e s h o u l d b e i — n f l u e n c e d b y t h e n u m b e r o f t e l e p h o n e s a n y s u b s c r i b e r c a n c o n t a c t t h r o u g h h i s o w n t e l e p h o n e w i t h o u t i n c u r r i n g a t o l l c h a r g e . I t w a s a s s u m e d t h a t b u s i n e s s s u b s c r i b e r s p l a c e d a t n . : 3 . . . g h e r v a l u e o n a l a r g e r p o o l o f t e l e p h o n e s u b s c r i b e r s t h a n r e s i d e n t i a l s u b s c r i b e r s d i d b e c a u s e t h e y s t o o d t o p r o f i t f r o m t e l e p h o n e t r a n s a c t i o n s . M e s s a g e t o l l s e r v i c e w a s p e r c e i v e d t o b e a l u x u r y f o r r e s i d e n t i a l c u s t o m e r s a n d a n e c e s s i t y f o r b u s i n e s s u s e r s . T h e c o m p l e m e n t a r y a s s u m p t i o n s a s s o c i a t e d w i t h p r i c i n g S e r v i c e s h a v e b e e n t h a t l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e , e s p e c i a l l y a m o n g r e s i d e n t i a l a n d s m a l l b u s i n e s s s u b s c r i b e r s i s r e l a t i v e l y " p r i c e i n e l a s t i c , " m e a n i n g t h a t t h o s e s u b s c r i b e r s , h a v i n g n o c o m p a r a b l e s u b s t i t u t e s f o r v i t a l c o m m u n i c a t i o n , a r e l e s s l i k e l y t o d i s c o n n e c t f r o m t h e I ‘ e fl l ‘ w l o r k w h e n p r i c e s f o r s e r v i c e s i n c r e a s e . U s e o f t o l l S e : ' : “ I i c e , h o w e v e r , i s a s s u m e d t o b e " p r i c e e l a s t i c , " m e a n i n g t h a t u s e o f m e s s a g e t o l l i n t e r c o n n e c t i o n s i n c r e a s e s a s p r i c e s d e c r e a s e , w i t h c o m m e n s u r a t e e x p e c t a t i o n s t h a t u s e d r o p s o f f a s p r i c e s i n c r e a s e . B a s e d o n a s s u m p t i o n s o f p r i c e e 1 a s t i c i t y - i n e l a s t i c i t y , p r i c i n g u n d e r t h e p u b l i c u t i l i t y a o m c e p t . 9 0 p a r a d i g m w a s i n f l u e n c e d b y c o s t s o f p r o v i d i n g s e r v i c e s t o v a r i o u s u s e r c a t e g o r i e s a s w e l l a s b y t h e v a l u e - o f — s e r v i c e S e p a r a t i o n s , a n d t h e R e v e n u e R e q u i r e m e n t W J . R . R o s e , p r o f e s s o r o f p u b l i c u t i l i t y e c o n o m i c s , m a d e a d i s t i n c t i o n b e t w e e n " c o s t o f s e r v i c e " a n d " v a l u e o f s ; . ¢ 5 2 = : 1 : ’ \ r i c e " w h e n h e d i s c u s s e d f a c t o r s i n v o l v e d i n p r i c i n g a e c i s i o n s ( 1 9 5 0 , p . 2 5 2 ) . R o s e ’ s c o m m e n t a r y h e l p s u s u n d e r s t a n d w h y f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s e n g a g e i n b a r g a i n i n g u n d e r t h e p r o v i s i o n s o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t C p p - 2 5 3 - 2 5 5 ) : F a c t o r s o t h e r t h a n s i z e o f a n e x c h a n g e [ n u m b e r o f s u b s c r i b e r s ] i n f l u e n c e c o s t i n e x c h a n g e a r e a s . V a r i a t i o n s a r e c l e a r l y d u e t o l o c a t i o n , t o p o g r a p h y , d e n s i t y , a n d o t h e r e n v i r o n m e n t a l f e a t u r e s o f t h e e x c h a n g e . I n a d d i t i o n , c u s t o m e r s ’ h a b i t s i n u s i n g t h e s e r v i c e a n d t y p e a n d a g e o f t h e p l a n t m u s t b e c o n s i d e r e d . T h e r e i s a d ' i f f e r e n c e . . . b e t w e e n t h e c o s t o f o p e r a t i n g a n e x c h a n g e a n d t h e c o s t o f t h e l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e - - e a c h e x c h a n g e f u r n i s h e s t h r e e s e r v i c e s : l o c a l , i n t r a s t a t e t o l l , i n t e r s t a t e t o l l . I t i s n e c e s s a r y t o s e p a r a t e t h e c o s t o f t h e s e t o l l s e r v i c e s t o d e t e r m i n e t h e c o s t o f l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e . T o l l s e r v i c e s [ a r e ] t r e a t e d s e p a r a t e l y f r o m t h e l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e f o r r a t e m a k i n g p u r p o s e s . B u t t h e s i t u a t i o n i s o n e o f j o i n t s u p p l y b e c a u s e i t i s c h e a p e r t o p r o d u c e t h e t o l l a n d l o c a l s e r v i c e s t o g e t h e r t h a n s e p a r a t e l y . . . . A n y m e t h o d o f a l l o c a t i n g j o i n t c o s t i s i n h e r e n t l y a r b i t r a r y . . . . T h e o n l y v a l i d t e s t p o s s i b l e o f a n y m e t h o d o f a p p o r t i o n i n g j o i n t c o s t s i s t h e p r a g m a t i c o n e : W h a t r e s u l t s d o e s i t p r o d u c e ? 9 1 " S e p a r a t i o n s " d e s c r i b e s a p r o c e s s d e v e l o p e d t o a l l o c a t e a n d a s s i g n c o s t s a n d p r i c e s a s s o c i a t e d w i t h t h e i n t e g r a t e d 1 ’ 1 e t w o r k b e t w e e n i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e ( M T S ) c u s t o m e r s a n d i n t r a s t a t e t o l l a n d l o c a l e x c h a n g e c u s t o m e r s . F r o m 1 9 1 3 t o 1 9 7 1 , s t a t e r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n e r s s e t r a t e s u 5 i n g f o r m u l a s d e s i g n e d t o i n c r e a s e t h e n u m b e r o f 5 u b s c r i b e r s t o t h e t e l e p h o n e n e t w o r k w h i l e f e d e r a l c o m m i s s i o n e r s h a v e b e e n i n t e r e s t e d i n i n c r e a s i n g t h e u s e a n d e n h a n c i n g t h e u t i l i t y o f i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e s . T h e s e p a r a t i o n s p r o c e s s d e v e l o p e d a s a m o d i f i c a t i o n o f t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m . A c c o u n t i n g p r a c t i c e s d e t e r m i n i n g e a c h e l e m e n t s p e c i f i c t o t h e a g g r e g a t e d r e v e n u e r e q u i r e m e n t e n t e r e d i n t o t h e f o r m u l a a p p o r t i o n i n g r e v e n u e s a n d c o s t s b e t w e e n f e d e r a l a n d s t a t e j u r i s d i c t i o n s . T h e y , i n t u r n , w e r e t i e d t o e n g i n e e r i n g s t u d i e s d e s i g n e d t o " t e s t " t h e c o s t s o f p r o v i d i n g l o c a l a n d l o n g d i s t a n c e s e r v i c e s , a n d f u r t h e r r e f i n e d t o r e p r e s e n t t h e r e v e n u e s a l l o c a t e d f o r i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e b u s i n e s s o p e r a t i o n s . R i c h a r d c ; a t > e l ’ s t e x t p r e s e n t s a n a c c o u n t o f t h e p o l i t i c a l c o n v o l u t i o n s o f t h e p r o c e s s , w i t h t h e c l a i m t h a t A T & T m a n i p u l a t e d i t t o m a x i m i z e t h e p a r e n t c o m p a n y ’ s p r o f i t a b i l i t y a t t h e e x p e n s e o f t h e r a t e p a y e r . G a b e l ' s a n a l y s i s o f s t a t i s t i c s s u p p l i e d b y t h e U n i t e d S t a t e s C e n s u s B u r e a u a n d b y t h e F C C i n d i c a t e d t h e o v e r w h e l m i n g n u m b e r o f c o m p l e t e d b u s i n e s s a n d r e s i d e n t i a l t e l e p h o n e c a l l s w e r e m a d e w i t h i n a l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e a r e a . F r o m 1 9 1 3 t o 1 9 7 1 9 2 i n t e r s t a t e t o l l c a l l s c o m p r i s e d l e s s t h a n t h r e e p e r c e n t o f t h e a g g r e g a t e n u m b e r o f n a t i o n w i d e i n t e r c o n n e c t i o n s . F u r t h e r m o r e , a l l i n t e r s t a t e m e s s a g e s d e p e n d e d o n t h e l o c a l e 2 , . c ‘ : : h a n g e s f o r e n d - p o i n t c o n n e c t i o n s . G a b e l d e s c r i b e d s e v e r a l m e t h o d s w h i c h w e r e u t i l i z e d t o e p p o r t i o n a g g r e g a t e i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e l o n g d i s t a n c e I : — e - < r e n u e s t o s u p p o r t t h e h i g h c o s t o f p r o v i d i n g l o c a l 5 e r v i c e s b e c a u s e i t w a s t h o u g h t t h a t t o l l c o n n e c t i o n s w e r e s u p p o r t e d b y c a p i t a l i n v e s t m e n t s m a d e b y l o c a l e x c h a n g e c o m p a n i e s . S i n c e 1 9 7 1 , f e d e r a l p o l i c y m a k e r s h a v e a d o p t e d a n o t h e r p o l i c y p o s i t i o n . I t i s n o w h e l d t h a t c o m p e t i t i o n i n t h e i n t e r e x c h a n g e s e r v i c e m a r k e t s i s d e s i r e a b l e . T h e r e f o r e , m a n y o f t h e i n t r i c a c i e s o f e a r l y s e p a r a t i o n s f o r m u l a s n o L C Z ' I ' I g e r a p p l y . N e v e r t h e l e s s , t h e b a s i c e l e m e n t s o f t h e 1 C ‘ e \ r < e . r n u e r e q u i r e m e n t r e m a i n a s e s s e n t i a l t o r a t e m a k i n g t o d a y a s t h e y d i d w h e n t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m d o m i n a t e d p u b l i c p o l i c y d e c i s i o n s a s s o c i a t e d w i t h t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . W m ; A s N e v a d a P u b l i c S e r v i c e C o m m i s s i o n e r S t e p h e n W i e l i t " ( 3 : 1 c a t e s , u t i l i t y c o m p a n i e s h a v e b e e n r e w a r d e d f o r i n c r e a s i n g s a l e s ( 1 9 8 9 , p . 9 ) . H e n o t e s t h a t t h e b a s i c f 0 3 5 ‘ 1 n u l a o f t h e r e g u l a t o r y c o m p a c t w h i c h d e t e r m i n e s w h a t r a t e s f o r s e r v i c e s w i l l b e h a s c h a n g e d l i t t l e o v e r t h e y e a r s . W i e l c i t e s t h e W a s t h e c a s e w h i c h e s t a b l i s h e d t h a t a c o m m i s s i o n c o u l d s e t a n y v a l u e o n a 9 3 u t i l i t y ’ s r a t e b a s e , a n y d e p r e c i a t i o n s c h e d u l e , a n d a n y a u t h o r i z e d r a t e o f r e t u r n a s l o n g a s t h e a p p r o v e d r e v e n u e s p r o d u c e d a r a t e o f r e t u r n w h i c h w a s n o t c o n f i s c a t o r y a n d e 1 . ‘ l o w e d t h e u t i l i t y t o m a i n t a i n a c r e d i t s t a n d i n g s u f f i c i e n t t o a t t r a c t c a p i t a l a l l o w i n g i t t o m a i n t a i n a n d e x p a n d e e r v i c e a c c o r d i n g t o t h e d e m a n d s o f t h e m a r k e t ( 2 6 2 U . S _ , 6 7 9 , 6 9 2 - 9 3 ) . W e i l s a y s ( p . 1 2 ) : F r o m t h e b e g i n n i n g o f r e g u l a t i o n , c o m m i s s i o n s h a v e r e c o g n i z e d t h e r i g h t o f u t i l i t i e s t o r e c o v e r t h e i r o p e r a t i n g c o s t s t h r o u g h t h e i r u t i l i t y r a t e s . . . . O v e r t h e y e a r s , r e g u l a t o r s ’ a n d t h e c o u r t s ’ i n t e r e s t i n r a t e m a k i n g h a s f o c u s e d o n t h e p r o p e r v a l u a t i o n o f t h e u t i l i t y ’ s p r o p e r t y w h i c h i s u s e d a n d u s e f u l i n p u b l i c s e r v i c e a n d o n t h e r a t e o f r e t u r n t h e u t i l i t y s h o u l d e a r n o n t h i s i n v e s t m e n t . T h e " r e v e n u e r e q u i r e m e n t " r e p r e s e n t s t h e o v e r a l l v a l u e O f t h e i n v e s t m e n t a n d t h e c o s t o f p r o v i d i n g s e r v i c e s e a c h c c > r I I I E > a n y c o n t r i b u t e s t o t h e n a t i o n w i d e p u b l i c l y s w i t c h e d r ‘ i e ‘ t ‘ a r o r k . U n d e r t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m , t h e a g g r e g a t e d r e v e n u e r e q u i r e m e n t m u s t e q u a l t h e c o s t o f p r o v i d i n g s e r v i c e f o r l o c a l e x c h a n g e a n d / o r m e s s a g e t o l l s e r v i c e ( M T S ) . c a l c u l a t i o n o f e a c h e l e m e n t o f t h e f o r m u l a b e c o m e s a m a t t e r o f p u b l i c p o l i c y r e v i e w , s u b j e c t t o d e l i b e r a t i o n s a m o n g f e ( a e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r s a n d i n d u s t r y r e p r e s e n t a t i v e s . E c o n o m i s t s P a u l G a r f i e l d a n d W a l l a c e L o v e j o y ( 1 9 6 4 ) s e t O u t t h e b a s i c e l e m e n t s o f t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t . I t i s t h e c l a s s i c r a t e - b a s e f o r m u l a a p p l i e d t o t h e p u b l i c u t i l i t y p a l i ‘ a d i g m ( p p . 4 4 - 4 5 ) : £ I E Q H < U W 9 4 R R = E + d + T + ( v - D ) R R e v e n u e r e q u i r e m e n t O p e r a t i n g e x p e n s e s D e p r e c i a t i o n e x p e n s e T a x e s G r o s s v a l u a t i o n o f t h e p r o p e r t y s e r v i n g t h e p u b l i c A c c r u e d d e p r e c i a t i o n R a t e o f r e t u r n a s a p e r c e n t a g e o f i n v e s t m e n t R a t e b a s e ( n e t v a l u a t i o n ) R e t u r n a m o u n t , o r e a r n i n g s a l l o w e d o n t h e r a t e b a s e ( V - D ) ( V - D ) R E v e r y c o n f i g u r a t i o n o f i n t e r j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n s h a s r e q u i r e d a n a l l o c a t i o n o f c o s t s w h i c h t a k e s i n t o a c c o u n t t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t f o r m u l a . T h e s t a t u t e n o w r e q u i r e s t h e F C C t o c o n s u l t t h e s t a t e s a t a n y t i m e t h e f e d e r a l a g e n c y m 1 < : > < : i n j . f i e s r u l e s w h i c h w i l l s u b s t a n t i a l l y e f f e c t c h a n g e s f o r t z l fi l d s e i n t r a s t a t e a l l o c a t i o n o f c o s t s . T h u s , t h e a d o p t i o n o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) p e r p e t u a t e s a n d s u p p o r t s t h e f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p . W h e t h e r u n d e r t h e p u b l i c L - 1 " ' = - : i _ l i t y p a r a d i g m o r u n d e r a s c h e m e o f r e g u l a t e d c o m p e t i t i o n i J r i - s s u b m a r k e t s o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , a l l o c a t i o n o f c o s t s a n d r e v e n u e s t o t h e i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e m a r k e t s a l t e r s t h e p r i c e s e s t a b l i s h e d f o r e a c h s e r v i c e c a t e g o r y a n d c u s t o m e r c l a s s i f i c a t i o n . F e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s h a v e s o u g h t t o k e e p t h e p r i c e s p a i d f o r i n t e r s t a t e o r i n t r a s t a t e S e I ‘ v i c e c a t e g o r i e s a s l o w a s p o s s i b l e , a n d h a v e t h e r e f o r e S o u g h t r e v e n u e r e q u i r e m e n t a l l o c a t i v e m e t h o d o l o g i e s d e s i g n e d t o m e e t t h e g o a l o f t h e l o w e s t p o s s i b l e p r i c e s . G a r f i e l d a n d L o v e j o y p o i n t e d o u t t h a t c o u r t s a c c e p t e d “ d i f f e r e n t i a l p r i c i n g " a s a l a w f u l a n d e c o n o m i c a l l y 9 5 d e s i r a b l e f o r m o f " p r i c e d i s c r i m i n a t i o n " a s f a r a s r e g u l a t e d p u b l i c u t i l i t i e s a r e c o n c e r n e d ( p . 1 3 5 ) . T h e i r c l a s s i c t e x t s a y s t h a t d i f f e r e n t i a l p r i c i n g i n v o l v e s ( a ) c l a s s i f y i n g c u s t o m e r s i n t o g r o u p s ; a n d ( b ) c h a r g i n g d i f f e r e n t p r i c e s t o e a c h g r o u p a s l o n g a s t h e s a m e s c h e d u l e o r s c h e d u l e o f r a t e s a r e a v a i l a b l e t o a l l c u s t o m e r s i n a g r o u p ( p . 2 2 ) . I n t h e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , p r i c e s h a v e b e e n f u r t h e r c l a s s i f i e d b y s e r v i c e c a t e g o r i e s , s u c h a s ( a ) l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e , ( b ) i n t r a s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e , a n d C c : ) i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e . S o c i a l a n d E c o n o m i c G o a l s o f R e g u l a t i o n , a n d U n i v e r s a l S e r v i c e W i n n R e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y s e e k s p o s i t i v e O b j e c t i v e s w h i c h a r e m o d i f i c a t i o n s o f a n a t i o n w i d e e c o n o m i c a n d s o c i a l e n v i r o n m e n t . P o l i t i c a l s c i e n t i s t K e n n e t h J . H e i e r s a y s r e g u l a t i o n i s a r e f l e c t i o n o f t h e v a l u e s g e n e r a l l y h e l d a m o n g m e m b e r s o f a s o c i e t y . H e p o i n t s t o i n s t a n c e s w h e n g o v e r n m e n t i s c o n c e r n e d w i t h s a f e t y , h e a l t h , a n d f a i r n e s s a m o n g i t s c o n s t i t u e n t s a s " s o c i a l " r e g u l a t i o n . I d i e - ‘ i - e r s a y s s o c i a l r e g u l a t i o n i s l i k e l y t o b e f o r c e d o n a n i n d u s t r y i n r e s p o n s e t o n o n i n d u s t r y p r e s s u r e s , t a k i n g o n t h e c h a l l r a c t e r i s t i c s o f " e c o n o m i c " r e g u l a t i o n w h e n p u b l i c l a w s i n f l u e n c e t h e p r i c e , e n t r y , e x i t a n d s e r v i c e o f a n i n d u s t r y ( 1 9 8 5 , p . 3 ) . 9 6 E c o n o m i s t E d w a r d E . Z a j a c l e n d s s u p p o r t t o M e i e r ’ s p r e m i s e ( i n T r e b i n g ( E d . ) 1 9 8 1 , p p . 9 4 - 1 0 8 ) . Z a j a c s a y s w h e t h e r t h e i n d u s t r y o p e r a t e s u n d e r t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m o r a c o m p e t i t i v e i n d u s t r y m o d e l , " a c o m p r e h e n s i v e d e s c r i p t i v e t h e o r y o f e c o n o m i c j u s t i c e m a k e s a p o l i c y m a k e r ’ s j o b e s p e c i a l l y d i f f i c u l t " ( p . 1 0 7 ) . H e c l a i m s s o c i e t y , a s a c o n s e q u e n c e o f t h e d e m o c r a t i c p o l i t i c a l p r o c e s s , r e g a r d s t e l e p h o n e s e r v i c e a s a f u n d a m e n t a l " e c o n o m i c r i g h t " ( p . 1 0 2 ) : T h e c a s e f o r m a k i n g t e l e p h o n e s e r v i c e a n e c o n o m i c r i g h t g r o w s s t r o n g e r a s o u r e c o n o m y g r o w s m o r e c o m p l e x a n d i n t e r t w i n e d [ b e c a u s e ] f a m i l i e s a r e w i d e l y d i s p e r s e d . A s c o n v o l u t e d a s t h e p r o c e s s o f g o a l s e t t i n g m a y s e e m t o b e , K a t h e r i n e E . S a s s e v i l l e , a s C h a i r p e r s o n o f t h e H i n n e s o t a P u b l i c S e r v i c e C o m m i s s i o n , e x p r e s s e s t h e f o l l o w i n g O u t l o o k o f i t ( i n T r e b i n g ( E d . ) 1 9 8 1 , p . 1 1 5 ) : T h e p r o c e s s o f r e d e f i n i n g s o c i a l g o a l s a n d m o d i f y i n g i n s t i t u t i o n s t h a t s e r v e t h e m i s p a r t o f t h e p o l i t i c a l g e n i u s o f t h e A m e r i c a n s y s t e m a n d g o e s o n c o n t i n u o u s l y i n e v e r y a s p e c t o f o u r e c o n o m i c , l e g a l a n d s o c i a l l i f e a s a n a t i o n . I n h e r V i e w , p r o s c r i p t i v e r e g u l a t i o n d i s a l l o w s " t h e s " ~ 5 l k > s i d i z a t i o n o f p r i v a t e i n t e r e s t s b y a c a p t i v e p u b l i c , " b u t p r e s c r i p t i v e r e g u l a t i o n u p h o l d s " t h e l e g i t i m a c y o f s u b s i d i e s f o r W , t h a t i s , w h e n i n t h e i r a b s e n c e t h e p u b l i c h e a l t h a n d s a f e t y w o u l d b e e n d a n g e r e d " ( p . 1 1 6 ) . S a s s e v i l l e S a l ’ s o r d i n a r y p e o p l e s p e a k d i f f e r e n t l y a b o u t " f a i r n e s s " a n d “ j u s t i c e " t h a n d o n e o c l a s s i c a l e c o n o m i s t s . I n S a s s e v i l l e ’ s o p i n i o n ( p . 1 1 3 ) : 9 7 H u m a n l i v e s , t h e p u b l i c s a f e t y , t h e n a t i o n a l s e c u r i t y , a n d p r i v a t e p r o p e r t y r i g h t s a r e w h a t i s p r o t e c t e d b y t h e u n i v e r s a l i t y o f b a s i c c o m m u n i c a t i o n s s e r v i c e s . T h e r e i s a s o c i a l g o o d o r b e n e f i t e n t a i l e d t h e r e i n w h i c h g o e s f a r b e y o n d t h e q u a n t i f i a b l a b e n e f i t t o a n y g i v e n u s e r [ e m p h a s i s a d d e d ] . M e i e r a g r e e s w i t h S a s s e v i l l e . H e s a y s p o l i t i c a l g o a l s a r e u s u a l l y s h a p e d b y s o c i a l g o a l s ( p . 6 ) . G e o r g e C . E a d s a n d M i c h a e l F i x ( 1 9 8 4 ) v i e w t h e r e l a t i o n s h i p o f s o c i a l g o a l s t o e c o n o m i c g o a l s i n a s i m i l a r w a y . A c c o r d i n g t o t h e m , e c o n o m i c r e g u l a t i o n h a s u s e d " d i f f e r e n t i a l p r i c i n g t o a c h i e v e ‘ u n i v e r s a l a c c e s s t o ' t e l e p h o n e s e r v i c e - - c l e a r l y ' a s o c i a l o b j e c t i v e " ( p . 1 2 ) . I n M e i e r ' s v i e w , e c o n o m i c r e g u l a t i o n i s s u b o r d i n a t e t o s o c i a l o b j e c t i v e s w h i c h d r i v e t h e p o l i t i c a l r e a s o n i n g a f f i r m i n g g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n i n t h e a f f a i r s o f a n i n d u s t r y . S c h u l t z a n d A l e x a n d r o f f a r g u e t h a t r e g u l a t o r s m u s t b a l a n c e t h e i n t e r e s t s o f t h e r e g u l a t e d f i r m s a n d t h e i r c u s t o m e r s . T h e y a r e o f t e n b i p o l a r e x p r e s s i o n s o f t h e p u b l i c i n t e r e s t : R a t e s a n d p r i c e s w h i c h a r e " j u s t a n d r e a s o n a b l e " m u s t a p p l y t o t h e b e n e f i t o f b o t h p a r t i e s ( 1 9 8 5 , p . 1 9 ) . T o d e t e r m i n e w h a t i s a f a i r r a t e o f r e t u r n o n b e h a l f o f t h e r e g u l a t e d f i r m s , t o a c h i e v e j u s t a n d r e a s o n a b l e p r i c e s f o r t h e c u s t o m e r s o f t h e f i r m s , a n d t o s e t a p p r o p r i a t e s t a n d a r d s o f s e r v i c e f o r a l l u s e r s o f a n i n t e r c o n n e c t e d t e l e p h o n e n e w o r k , r e g u l a t o r s m u s t e n t e r i n t o " b a r g a i n i n g a n d l o g r o l l i n g . . . t o s a t i s f y a s u f f i c i e n t l y b r o a d c o a l i t i o n o f a f f e c t e d p a r t i e s " ( p . 2 0 ) . E c o n o m i c r e g u l a t i o n o p e r a t e s t o 9 8 e n s u r e t h a t t h e b e h a v i o r o f r e g u l a t e d f i r m s i s c o n f i n e d t o a r e s t r i c t e d r a n g e o f c h o i c e s d e t e r m i n e d b y s t a t u t e s o r r u l e s w h i c h t h e s o c i e t y d e e m s t o b e s o c i a l l y a c c e p t a b l e ( p . 5 ) . I t i s c o m m o n f o r n e o c l a s s i c a l e c o n o m i s t s t o d e c l a r e t h a t t h e c o n c e p t o f f a i r n e s s i n c l u d e s a q u a n t i t a t i v e a t t r i b u t e c a l l e d " e f f i c i e n c y . " F o r e x a m p l e , a p r o p o n e n t o f d e r e g u l a t i o n , A l f r e d K a h n , h a s s a i d f a i r n e s s o c c u r s w h e n p r i c e s a r e j u s t e q u a l t o m a r g i n a l c o s t s o f p r o d u c i n g g o o d s a n d / o r s e r v i c e s ( 1 9 7 1 , v o l . 1 , p . 5 6 ) . I n t h e i n s t a n c e w h e n t h e p r i c e s p a i d f o r a s e r v i c e e q u a t e s t h e c o s t o f p r o d u c i n g t h e s e r v i c e , t h e n e o c l a s s i c i s t s a y s e f f i c i e n c y , a n e c o n o m i c i d e a l , h a s b e e n a c h i e v e d . E f f i c i e n c y i s e q u a t e d t o a s o c i a l g o a l : A l l g o o d s a n d s e r v i c e s o f s o c i e t y a r e a l l o c a t e d t o t h e i r o p t i m a l u s e . W i t h c i r c u l a r i t y , e q u i t y - r e l a t e d g o a l ( f a i r n e s s ) d i s s o l v e s i n t o t h e e c o n o m i s t ’ s i d e a l ( e f f i c i e n c y ) . T h e r e a s o n i n g p r e s u p p o s e s a p e r f e c t l y c o m p e t i t i v e e n v i r o n m e n t , w h e r e n o t h i n g i n t e r f e r e s t o c a u s e d e v i a t i o n s o f p e r f o r m a n c e , a n d w h e r e a l l p r o d u c e r s a n d c o n s u m e r s h a v e f u l l k n o w l e d g e o f a n d a c c e s s t o t h e m e c h a n i s m s o f e x c h a n g e i n t h e m a r k e t p l a c e . Z M e i e r c l a i m s t h a t e c o n o m i c e f f i c i e n c y i s s e l d o m m e n t i o n e d i n t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y o f s t a t u t e s e n a b l i n g t h e f o r m a t i o n o f r e g u l a t o r y a g e n c i e s ( p . 6 ) . H e a d m i t s , h o w e v e r , t h a t e a r l y r e g u l a t i o n w a s g e n e r a l l y p e r c e i v e d t o b e " e c o n o m i c " r e g u l a t i o n . T h e r e i s a c o n s e n s u s t h a t t h e e c o n o m i c g o a l a s s o c i a t e d w i t h t h e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e e x c h s u c h i n t e e T h e k n o w x a g r e e P O i n t t o a l c h a r g . T E i n t e r ' r e c o n ] a t t r i ] m i n t : p . 2 < f e d e r e 9 9 t e l e p h o n e i n d u s t y i s t o m a x i m i z e t h e u s e o f t h e l o c a l e x c h a n g e a n d t h e m e s s a g e t o l l i n t e r c o n n e c t i o n f a c i l i t i e s i n s u c h a w a y a s t o m a i n t a i n t h e f i n a n c i a l a n d t e c h n i c a l i n t e g r i t y o f t h e s u b u n i t s o f t h e n a t i o n w i d e n e t w o r k g r i d . T h e e c o n o m i c g o a l i s c o u p l e d w i t h a q u a l i t a t i v e s o c i a l g o a l k n o w n a s " u n i v e r s a l s e r v i c e . " U . J S . I n g e n e r a l , p o l i c y m a k e r s , a c a d e m i c s , a n d m e m b e r s o f t h e i n d u s t r y r e f e r t o S e c t i o n 1 o f t h e A c t a s a n e n u n c i a t i o n o f a p r i n c i p l e c a l l e d " u n i v e r s a l s e r v i c e . " W h i l e i n t e r p r e t a t i o n s o f ' t h i s c o n c e p t . d i f f e r , m o s t . a u t h o r i t i e s a g r e e t h a t t h e s e q u a l i t i e s a p p l y t o i t : ( a ) a c c e s s t o p o i n t - t o - p o i n t i n t e r a c t i v e v o i c e q u a l i t y c o m m u n i c a t i o n s ( b ) t o a l l t h e p e o p l e o f t h e U n i t e d S t a t e s , ( c ) a t r e a s o n a b l e c h a r g e s , ( ( 1 ) t h r o u g h a n a t i o n - w i d e i n t e r c o n n e c t e d n e t w o r k . T h e c o n c e p t h a s e m e r g e d a s a n e x p r e s s i o n o f t h e p u b l i c i n t e r e s t . T h e H o u s e C o m m i t t e e o n E n e r g y a n d C o m m e r c e , r e c o m m e n d i n g l e g i s l a t i o n , r e p o r t e d a r e c o m m i t m e n t t o t h o s e a t t r i b u t e s a s t h e A c t ' s p o l i c y g o a l w i t h r e g a r d t o t e l e p h o n e c o m m u n i c a t i o n s ( U n i v e r s a l T e l e p h o n e S e r v i c e P r e s e r v a t i o n A c t o f 1 9 8 3 , H . R . 4 1 0 2 , 9 8 t h C o n g . , l s t S e s s . : R e p o r t N o . 9 8 - 4 7 9 ) . T h e H o u s e R e p o r t i n d i c a t e d s p e c i a l c o n c e r n f o r m a i n t a i n i n g l o w c o s t l o c a l t e l e p h o n e s e r v i c e i n r u r a l a r e a s 0 3 - 2 0 ) . T h e r e p o r t s a i d i t w a s a n a p p r o p r i a t e r o l e o f a f e d e r a l - s t a t e j o i n t b o a r d t o a p p o r t i o n t h e c o s t o f j o i n t l y 1 0 0 u s e d l o n g - d i s t a n c e a n d l o c a l f a c i l i t i e s i n s u c h a w a y a s t o g u a r a n t e e u n i v e r s a l s e r v i c e " a s a n a t i o n a l g o a l " ( p . 2 1 ) . T h e m a j o r i t y r e p o r t o f f e r e d t h e f o l l o w i n g c o n c l u s i o n s ( F L 5 0 ) : O u r n a t i o n a l c o m m i t m e n t t o u n i v e r s a l t e l e p h o n e s e r v i c e i s n o l e s s i m p o r t a n t t o d a y t h a n i t w a s 5 0 y e a r s a g o w h e n t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 w a s s i g n e d i n t o l a w . T h i s b a s i c p r i n c i p l e o f t h e A c t h a s s e r v e d t h e p e o p l e o f t h i s n a t i o n w e l l , a n d h a s b e n e f i t e d a l l u s e r s o f t h e p u b l i c c o m m u n i c a t i o n s n e t w o r k s - - l a r g e a n d s m a l l , b u s i n e s s a n d r e s i d e n t i a l , u r b a n a n d r u r a l a l i k e . U n i v e r s a l s e r v i c e h a s b o n d e d o u r p e o p l e a n d c o u n t r y t o g e t h e r , a n d h a s b e c o m e a n e s s e n t i a l c o r n e r s t o n e o f c o m m e r c e . T h e c o s t o f p r o v i d i n g t e l e p h o n e s e r v i c e i n r u r a l A m e r i c a i s o f t e n s u b s t a n t i a l l y h i g h e r t h a n i n o t h e r p a r t s o f t h e c o u n t r y . T h e l o w s u b s c r i b e r d e n s i t y a n d s m a l l e x c h a n g e s , a m o n g o t h e r f a c t o r s , h a v e c o n t r i b u t e d t o t h e h i g h c o s t o f t e l e p h o n e s e r v i c e i n r u r a l a r e a s . T h e s e h i g h e r c o s t s h a v e b e e n h i s t o r i c a l l y s h a r e d b y a l l u s e r s o f t h e c o m m u n i c a t i o n s n e t w o r k t o h e l p k e e p s e r v i c e r a t e s i n r u r a l a n d o t h e r r e m o t e a r e a s r e a s o n a b l e s o a l l p a r t s o f t h e c o u n t r y c a n c o m m u n i c a t e w i t h e a c h o t h e r . M a r y D . H a l l , w r i t i n g a s a m e m b e r o f t h e W a s h i n g t o n U t i l i t i e s a n d T r a n s p o r t a t i o n C o m m i s s i o n ( 1 9 8 4 ) , t o o k e x c e p t i o n t o t h e i d e a t h a t u n i v e r s a l s e r v i c e i s a s t a t e d p o l i c y g o a l . I n h e r o p i n i o n , i t i s a s y m b o l i c r a t h e r t h a n a n a c t u a l n a t i o n a l p o l i c y g o a l i n c o m m u n i c a t i o n , d e f i n e d a s " a l l s o c i e t y s h o u l d h a v e a c c e s s t o p l a i n o l d t e l e p h o n e s e r v i c e ( P O T S ) a t r e a s o n a b l e c h a r g e s . A l t e r n a t i v e l y i t h a s b e e n d e f i n e d a s t h e p e n e t r a t i o n r a t e o f P O T S " ( p . 8 8 ) . S h e p o s e d a n e w d e f i n i t i o n o f u n i v e r s a l s e r v i c e , a d a p t e d t o t h e r e i n t r o d u c t i o n o f t h e c o m p e t i t i v e i n d u s t r y m o d e l a n d t h e 1 0 1 i n t e g r a t i o n o f c o m p u t e r t e c h n o l o g y w i t h t e l e p h o n y . S h e d e f i n e d u n i v e r s a l s e r v i c e i n t h e I n f o r m a t i o n A g e a s t h e f o l l o w i n g ( p . 1 0 6 ) : [ I t i s ] a t o t a l c o m m u n i c a t i o n s y s t e m w h i c h w o u l d p e r m i t f l e x i b l e t r a n s m i s s i o n a n d p r o c e s s i n g o f i n f o r m a t i o n t o a n d f r o m a n y w h e r e , a n d p r o v i d e i n f o r m a t i o n r e s o u r c e s t h a t w i l l m a k e a v a i l a b l e - t o a l l s o c i e t y - a n y a m o u n t o r t y p e o f k n o w l e d g e : a n i n f o r m a t i o n n e t w o r k s y s t e m o r s o m e t h i n g a k i n t o i t . H a l l ’ s v i e w s r e p r e s e n t c o n t e m p o r a r y t h i n k i n g o f s o m e s c h o l a r s , w h i l e t h e m a j o r i t y r e p o r t q u o t e d a b o v e r e p r e s e n t s t h e v i e w s o f o t h e r s . M a r t i n T . F a r r i s a n d R o y J . S a m p s o n h a v e c a l l e d g o o d c o m m u n i c a t i o n s t h e " s o c i a l o v e r h e a d c a p i t a l " o f t h e U n i t e d S t a t e s , m e a n i n g c o m m u n i c a t i o n s s e r v i c e s a r e e s s e n t i a l f o r e c o n o m i c g r o w t h a n d d e v e l o p m e n t ( 1 9 7 3 , p . 3 ) . I n t h e i r v i e w , t h e t e l e p h o n e i s s o m u c h a p a r t o f t h e A m e r i c a n w a y o f l i f e , t o d o w i t h o u t i t i s " u n t h i n k a b l e . " T h e f e d e r a l j u d g e w h o h a s e x e r c i s e d g r e a t i n f l u e n c e o n t h e i n t e r p r e t a t i o n s o f t h e r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y s i n c e t h e d i v e s t i t u r e o f t h e a s s o c i a t e d B e l l o p e r a t i n g c o m p a n i e s f r o m t h e i r p a r e n t o r g a n i z a t i o n , A T & T , J u d g e H a r o l d G r e e n e o f f e r e d h i s v i e w o f u n i v e r s a l s e r v i c e ( U . S . v . W W M . 5 8 3 F - S u p p - 8 7 5 . n - 1 2 3 [ 1 9 8 4 ] : . . . [ T ] e l e p h o n e s e r v i c e i s n o l o n g e r a l u x u r y , b u t i s a n e s s e n t i a l s e r v i c e n o t o n l y f o r c o n d u c t i n g b u s i n e s s b u t a l s o a s a l i n k t o t h e w o r l d f o r t h e e l d e r l y , t h e p o o r , t h e i l l , t h o s e l i v i n g i n s p a r s e l y s e t t l e d a r e a s - - i n b r i e f , e v e r y o n e [ e m p h a s i s m i n e ] . G W e i r p r i n p o l 0 f V o i S O C O b s e ] 1 0 2 T h e o d o r e N . V a i l u s e d t h e t e r m " u n i v e r s a l s e r v i c e " a s a c o r p o r a t e g o a l s e e k i n g " t o s e c u r e a s i n g l e , u n i v e r s a l , n a t i o n - w i d e s y s t e m o f c o m m u n i c a t i o n a n d t o e l i m i n a t e d i r e c t c o m p e t i t i o n " ( G l a e s e r , p . 1 0 9 ) . I n G l a e s e r ’ s v i e w , V a i l a c h i e v e d a m o n o p o l i s t ’ s i n t e n t i o n b e h i n d a s l o g a n c a l l i n g f o r u n i v e r s a l s e r v i c e b y 1 9 1 5 ( p . 1 1 0 ) : " O n e S y s t e m , O n e P o l i c y , U n i v e r s a l S e r v i c e . " T h e p r e s e n c e o f t e l e p h o n e s e r v i c e s e e m s s o m e w h a t u n s p e c t a c u l a r b e c a u s e i t h a s b e e n g e n e r a l l y a v a i l a b l e t o s e v e r a l g e n e r a t i o n s o f A m e r i c a n s . A s s u r e d l y , m e a n i n g o f a c o n c e p t w h i c h m a y h a v e s e e m e d o b v i o u s w h e n l e g i s l a t i o n w a s f i r s t w r i t t e n s o m e t i m e s b l u r s a c r o s s t i m e . W h e r e t h e l a n g u a g e o f t h e A c t i s v a g u e , C o n g r e s s m a y h a v e p u r p o s e f u l l y c h o s e n t h e w o r d i n g i n s u c h a w a y a s t o p e r m i t f l e x i b l e i n t e r p r e t a t i o n . I n t h o s e i n s t a n c e s w h e r e C o n g r e s s s e l e c t s p r e c i s e l a n g u a g e , t h e p r e c i s i o n i s l i k e l y t o b e s u s t a i n e d i n s u b s e q u e n t j u d i c i a l i n t e r p r e t a t i o n s . I n t h e p e r i o d f r o m 1 9 1 4 t o 1 9 7 1 , m o s t p o l i c y m a k e r s s e e m e d s a t i s f i e d t o p r o m o t e m a x i m u m p e n e t r a t i o n o f P O T S a m o n g A m e r i c a n h o u s e h o l d s , b e l i e v i n g i n t e r a c t i v e v o i c e c o m m u n i c a t i o n t o b e v i t a l t o e c o n o m i c d e v e l o p m e n t a n d s o c i a l c o h e s i o n . P u b l i c U t i l i t y C o m m i s s i o n s , T h e i r O r g a n i z a t i o n a n d I t s M e m b e r s h i p J u s t i c e R o b e r t H . J a c k s o n m a d e t h e f o l l o w i n g O b s e r v a t i o n i n 1 9 5 0 ( W i n W , 3 3 8 U . S . 4 6 4 , 4 8 9 , 9 4 L E d . 2 6 8 , 2 8 6 ) : r e 8 8 1 h C O ] : 1 0 3 L o n g b e f o r e t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t c o u l d b e s t i r r e d t o r e g u l a t e u t i l i t i e s , c o u r a g e o u s s t a t e s t o o k t h e i n i t i a t i v e a n d a l m o s t t h e w h o l e b o d y o f u t i l i t y p r a c t i c e h a s r e s u l t e d f r o m t h e i r e x p e r i e n c e . T h e s t a t e s w e r e t h e f i r s t t o l e g i t i m i z e s p e c i a l a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s t o d e a l w i t h i s s u e s o f g o v e r n m e n t p r o t e c t e d m o n o p o l i e s ( M c C r a w , 1 9 8 4 ) . L e g i s l a t i o n d e v e l o p e d f r o m t h e c o n v i c t i o n t h a t g o v e r n m e n t h a s a d u t y t o p r o t e c t t h e p u b l i c a g a i n s t p r i v a t e m o n o p o l y , e s p e c i a l l y i n t h o s e i n s t a n c e s w h e r e g o v e r n m e n t c o n f i r m s t h e e x i s t e n c e o f a m o n o p o l y b y g r a n t i n g e x c l u s i v e p r i v i l e g e t o o p e r a t e w i t h i n a g i v e n m a r k e t a r e a . T h e c o m m i s s i o n s c a r r y o u t t h e b r o a d p o l i c i e s l a i d d o w n b y t h e l e g i s l a t i v e b r a n c h o f g o v e r n m e n t . T h e i r a c t i v i t i e s a r e s u b j e c t t o r e v i e w b y t h e c o u r t s t o p r o t e c t , u n d e r t e r m s o f n a t i o n a l a n d s t a t e c o n s t i t u t i o n s , t h e p e r s o n a l a n d p r o p e r t y r i g h t s o f i n d i v i d u a l s a f f e c t e d b y t h e a g e n c i e s ’ d e c i s i o n s . ( F o r p u r p o s e s o f t h i s s t u d y , a g e n c i e s e m p o w e r e d t o r e g u l a t e p u b l i c - s e r v i c e m o n o p o l i e s a r e r e f e r r e d t o a s p u b l i c u t i l i t y c o m m i s s i o n s ( P U C s ) , p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n s ( P S C s ) , r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n s , a n d / o r c o m m i s s i o n s i n t e r c h a n g e a b l y . ) T h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t c r e a t e d t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n i n 1 8 8 7 t o d e a l w i t h t h e p r o b l e m o f p r i v a t e m o n o p o l y p o w e r e x e r c i s e d b y r a i l r o a d c o m p a n i e s ( 2 4 S t a t . 3 7 9 . c . 1 0 4 ; I C C ) . I n p a r t , t h e I C C w a s f o r m e d a s a c o n g r e s s i o n a l r e s p o n s e t o a S u p r e m e C o u r t d e c i s i o n w h i c h t h e 3 r a a u t t e h s c T r a n s ; A c t ) . a u t h O r t h e t e t o b e i 1 0 4 n u l l i f i e d e f f o r t s s t a t e s h a d m a d e t o r e g u l a t e t h e r a i l r o a d s ( W a b a s h . 3 ; , L o u i s 8 E a g i fi g B y g 9 , v . I l l i n o i s , 1 1 8 U . S . 5 5 7 , 7 s . C t 4 , 3 0 L . E d . 2 4 4 ( 1 8 8 6 ) ) . T h e C o u r t s a i d ( 3 0 L . E d . 2 4 4 a t 2 4 9 ) : I t c a n n o t b e t o o s t r o n g l y i n s i s t e d u p o n , t h a t t h e r i g h t o f c o n t i n u o u s t r a n s p o r t a t i o n f r o m o n e e n d o f t h e c o u n t r y t o t h e o t h e r i s e s s e n t i a l i n t h e m o d e r n t i m e s t o t h a t f r e e d o m o f c o m m e r c e f r o m t h e r e s t r a i n t s w h i c h t h e S t a t e s m i g h t c h o o s e t o i m p o s e u p o n i t , t h a t t h e c o m m e r c e c l a u s e w a s i n t e n d e d t o s e c u r e . T h i s c l a u s e , g i v i n g t o C o n g r e s s t h e p o w e r t o r e g u l a t e c o m m e r c e a m o n g t h e S t a t e s , a n d w i t h f o r e i g n n a t i o n s , a s t h i s c o u r t h a s s a i d b e f o r e , w a s a m o n g t h e m o s t i m p o r t a n t o f t h e s u b j e c t s w h i c h p r o m p t e d t h e f o r m a t i o n o f t h e C o n s t i t u t i o n . . . . A n d i t w o u l d b e a v e r y f e e b l e a n d a l m o s t u s e l e s s p r o v i s i o n , b u t p o o r l y a d a p t e d t o s e c u r e t h e e n t i r e f r e e d o m o f c o m m e r c e a m o n g t h e S t a t e s w h i c h w a s d e e m e d e s s e n t i a l t o a m o r e p e r f e c t u n i o n b y t h e f r a m e r s o f t h e C o n s t i t u t i o n , i f , a t e v e r y s t a g e o f t h e t r a n s p o r t a t i o n o f g o o d s a n d c h a t t e l s t h r o u g h t h e c o u n t r y , t h e S t a t e w i t h i n w h o s e l i m i t s a p a r t o f t h i s t r a n s p o r t a t i o n m u s t b e d o n e c o u l d i m p o s e r e g u l a t i o n s c o n c e r n i n g t h e p r i c e , c o m p e n s a t i o n , o r t a x a t i o n , o r a n y o t h r r e s t r i c t i v e r e g u l a t i o n i n t e r f e r i n g w i t h a n d s e r i o u s l y e m b a r r a s s i n g t h i s c o m m e r c e . T h e M a n n - E l k i n s A c t o f 1 9 1 0 ( 3 6 S t a t . 5 4 4 ) a u t h o r i z e d t h e I C C t o r e g u l a t e t e l e g r a p h , t e l e p h o n e a n d c a b l e c o m p a n y r a t e s u n d e r t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t . T h e I C C ' s a u t h o r i t y i n t h o s e m a t t e r s w a s r e i t e r a t e d i n t h e T r a n s p o r a t i o n A c t o f 1 9 2 0 ( 4 1 S t a t . 4 7 4 ; t h e E s c h - C u m m i n s A c t ) . T h e W i l l i s - G r a h a m A c t o f 1 9 2 1 ( 4 2 S t a t . 2 7 ) a u t h o r i z e d t h e I C C t o a p p r o v e c o n s o l i d a t i o n s a n d m e r g e r s o f t h e t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h c o m p a n i e s w h e n t h e y w e r e f o u n d t o b e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . i n ‘ a g : t e i d e ) t e . ‘ c o x t e c o f t r a C o m s t a 1 9 3 t e l a u t ] a u t k R E g L r e g u W a s a u t h 1 0 5 A l t h o u g h C o n g r e s s d e l e g a t e d f e d e r a l a u t h o r i t y o v e r i n t e r s t a t e t e l e p h o n e s e r v i c e s t o t h e I C C i n 1 9 1 0 , t h a t a g e n c y , p r e o c c u p i e d w i t h t h e c o m p l e x i t i e s o f r a i l r o a d a n d t e l e g r a p h : r e g u l a t i o n , m a i n t a i n e d . p a s s i v e i n t e r e s t i n ' t h e d e v e l o p i n g t e l e p h o n e i n d u s t r y o n t h e p r e m i s e t h a t i n t e r s t a t e t e l e p h o n e t r a f f i c w a s p r o p o r t i o n a t e l y i n s i g n i f i c a n t b y c o m p a r i s o n t o i n t r a s t a t e p r o m o t i o n a n d u s e o f t h e t e c h n o l o g y . T h e I C C p l a y e d a m i n i m a l r o l e i n t h e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y b e f o r e 1 9 3 4 , w h e n C o n g r e s s t r a n s f e r r e d i t s a u t h o r i t y t o t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n . w i t h , s t i p u l a t i o n s r e s e r v i n g ' c e r t a i n j p o w e r s t o s t a t e g o v e r n m e n t s . A c c o r d i n g t o P a u l R o d g e r s t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 c o n s o l i d a t e d t h e I C C ' s a u t h o r i t y o v e r t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h c o m p a n i e s , t h e F e d e r a l R a d i o C o m m i s s i o n ’ s a u t h o r i t y o v e r b r a o d c a s t i n g , a n d t h e P o s t m a s t e r G e n e r a l ' s a u t h o r i t y w i t h r e s p e c t t o t e l e g r a p h o p e r a t i o n s . ( R o d g e r s i s t h e g e n e r a l c o u n s e l f o r t h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R e g u l a t o r y U t i l i t y C o m m i s s i o n e r s - - t h e ' N A R U C ) . T h e F C C ’ s r e g u l a t o r y a u t h o r i t y o v e r t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h c o m p a n i e s ‘ w a s s i g n i f i c a n t l y i n c r e a s e d b e y o n d t h e I C C ’ s e a r l i e r a u t h o r i z a t i o n . R o d g e r s s a i d ( 1 9 7 8 , p . 2 8 ) : A s a d v o c a t e d b y t h e N A R U C , t h e A c t e x p r e s s l y n e g a t e d t h e a p p l i c a t i o n o f t h e S h : e y e n 9 z t _ fl g g § z i n e a n d p r e s e r v e d S t a t e j u r i s d i c t i o n o v e r i n t r a s t a t e c a l l s a n d l o c a l e x c h a n g e c a l l s . . . . [ 4 7 U . S . C . , S e c s . 1 5 2 ( b ) , 2 1 4 ( a ) ( 1 - 3 ) , a n d 2 2 1 ( b ) ] T h e A c t a l s o a u t h o r i z e d t h e u s e o f S t a t e j o i n t b o a r d s a n d F e d e r a l - S t a t e c o o p e r a t i o n [ 4 7 U . S . C . , S e c . 4 1 0 ] . f i r b e e i n c Y o r s c h ) e x t ) 1 9 3 1 u n d e K e n t I o w a t r a n 4 2 4 . b e e n P r i s . a S S i < d u a l a n d g i v e : o f U w i l l f o r ‘ C o n g I t h e 1 t o b 6 B C E ' 1 0 6 S t a t e s w i t h p o w e r f u l r a i l r o a d c o m m i s s i o n s w e r e t h e f i r s t t o a d o p t s t a t u t o r y p r o v i s i o n s r e a s s i g n i n g w h a t h a d b e e n t e l e p h o n e r e g u l t i o n b y l o c a l . m u n i c i p a l i t i e s . t o ‘ t h e i n c l u s i v e a u t h o r i t y o f s t a t e p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n s ( N e w Y o r k i n 1 9 0 5 ; W i s c o n s i n i n 1 9 0 7 ) . A c c o r d i n g t o g o v e r n m e n t s c h o l a r F i n l a C r a w f o r d , f o r t y - s e v e n o f f o r t y - e i g h t s t a t e s e x t e n d e d g e n e r a l p o w e r s o f s u p e r v i s i o n o v e r u t i l i t i e s b y 1 9 3 1 . ( T r a n s m i s s i o n o f e l e c t r i c i t y a n d t e l e p h o n e w e r e n o t u n d e r c o n t r o l o f c o m m i s s i o n s i n D e l a w a r e , F l o r i d a , I o w a , K e n t u c k y , M i n n e s o t a , M i s s i s s i p p i , S o u t h D a k o t a a n d T e x a s . I o w a a n d T e x a s c o m m i s s i o n s c l a i m e d j u r i s d i c t i o n o v e r t r a n s m i s s i o n l i n e s o u t s i d e c i t i e s : C r a w f o r d , 1 9 3 1 , p p . 4 2 3 — 4 2 4 . ) I n g e n e r a l , p u b l i c u t i l i t y / s e r v i c e c o m m i s s i o n s h a v e b e e n e m p o w e r e d b y t h e i r s t a t e l e g i s l a t u r e s t o e s t a b l i s h p r i c e a n d p e r f o r m a n c e s t a n d a r d s f o r f i r m s i n i n d u s t r i e s a s s i g n e d t o t h e i r s u p e r v i s i o n . . E a c h s u b s c r i b e r t o t h e n a t i o n w i d e t e l e p h o n e n e t w o r k h a s d u a l c i t i z e n s h i p : T h e c o n s u m e r i s a n i n t r a s t a t e c o n s t i t u e n t a n d a l s o a l i k e l y i n t e r s t a t e c o n s t i t u e n t . T h i s s i t u a t i o n g i v e s C o n g r e s s f u r t h e r r e a s o n t o r e q u i r e t h e r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e t w o t i e r s o f g o v e r n m e n t t o n e g o t i a t e t h e t e r m s w h i c h w i l l i n f l u e n c e t h e p r i c e s f o r c o n s u m e r s u s i n g t h e n e t w o r k f o r e a c h t y p e o f s e r v i c e c a t e g o r y . B e c a u s e e a c h m e m b e r o f C o n g r e s s i s e l e c t e d b y i n t r a s t a t e c o n s t i t u t e n t s , m e m b e r s o f t h e H o u s e o f R e p r e s e n t a t i v e s a n d t h e S e n a t e c a n b e e x p e c t e d t o b e c o n c e r n e d a b o u t t h e r e s u l t s o f t h e f e d e r a l a g e n c y ’ 5 a c t i o n s h a v e o n l o c a l t e l e p h o n e c o m m u n i c a t i o n s . " r f c d i a n ) 1 0 7 E H ! ' J i . ! ' 3 I ! H l 1 ' T h o m a s M . C o o l e y w a s t h e I C C ’ s f i r s t c h a i r m a n i n 1 8 8 7 . H e h a d b e e n a M i c h i g a n S u p r e m e C o u r t j u s t i c e p r i o r t o h i s f e d e r a l a p p o i n t m e n t . A l t h o u g h C o o l e y b e l i e v e d t h a t t h e U . S . C o n s t i t u t i o n r e s t r i c t e d t h e p o w e r o f t h e s t a t e s t o e x e r c i s e p o w e r o v e r c o m m e r c e , h e a p p r e c i a t e d t h e s t a t e s ’ r o l e s a s p a r t n e r s i n p r a g m a t i c r e g u l a t i o n o f t h e n a t i o n w i d e r a i l r o a d i n d u s t r y . A f t e r a l l , r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d i n d u s t r y , w h e t h e r b y w e a k o r s t r o n g i n d e p e n d e n t c o m m i s s i o n , h a d b e g u n i n t h e i n d i v i d u a l s t a t e s . C o o l e y u r g e d o f f i c i a l s o f t h e s t a t e r a i l r o a d c o m m i s s i o n s t o p o o l t h e i r k n o w l e d g e a n d e x p e r t i s e i n a c o o r d i n a t e d , c o o p e r a t i v e e f f o r t t o p r o m o t e t h e w e l f a r e o f t h e t h e p u b l i c a n d t o c o u n t e r v a i l t h e a b u s i v e p r i v a t e p o w e r o f b u s i n e s s c o m b i n e s w h o c o l l a b o r a t e d t o c o n t r o l d i s t r i b u t i o n a n d p r i c e s f o r r a i l r o a d t r a f f i c i n t h e U n i t e d S t a t e s . W i t h C o o l e y ’ s e n c o u r g a g e m e n t , T h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R a i l w a y C o m m i s s i o n e r s , ( n o w c o m m o n l y c a l l e d N A R U C ) w a s f o r m e d i n w a s h i n g t o n i n 1 8 8 9 . C o o l e y r e a d i l y r e c o g n i z e d a d i v i s i o n o f c o m m e r c e p o w e r b e t w e e n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a n d ( W , p - 1 ) : . . . W e a r e a l l e n g a g e d i n k i n d r e d w o r k . . . i n a l a r g e d e g r e e i n t h e s a m e w o r k . Y o u h a v e y o u r r e s p e c t i v e s p h e r e s o f a c t i o n , l i m i t e d i n t e r r i t o r y a n d b y l e g i s l a t i o n , a n d w e h a v e o u r s w h i c h i s i n t e n d e d . t o b e . . . d i s t i n c t a n d s e p a r a t e . . . . [ T ] h e R a i l r o a d S y s t e m . . . i s a n i l l u s t r a t i o n o f u n i t y i n d i v e r s i t y s u c h a s i t w o u l d b e d i f f i c u l t t o f i n d e l s e w h e r e i n t h e w o r l d . . . . f r N M s e x e x e b E e . o r g , m e m U t i l t h e 1 0 8 H e a l s o r e c o g n i z e d t h a t t h e s t a t e s h a d b e e n e n g a g e d i n t h e p r a c t i c a l e f f o r t o f r e g u l a t i n g t h e r a i l r o a d i n d u s t r y f a r l o n g e r t h a n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t ( p . 2 ) : M a n y o f y o u h a v e b e e n i n t h i s w o r k v e r y m u c h l o n g e r t h a n w e h a v e . . . . [ W e , o f t h e I C C , a r e . . . r e a d y a n d w i l l i n g t o c o o p e r a t e i n y o u r c o n f e r e n c e . . . o u r a t t i t u d e o n t h e w h o l e w i l l b e t h a t o f l e a r n e r s r a t h e r t h a n p a r t i c i p a n t s . G e o r g e M . C r o c k e r , o f M a s s a c h u s e t t s , a d d r e s s e d C h a i r m a n C o o l e y , s a y i n g ( p . 6 1 ) : . . . [ T ] h e s u b j e c t a s I u n d e r s t a n d i t . . . i s . . . t o s e e w h a t w h a t c a n b e d o n e . . . t o s e c u r e g r e a t e r h a r m o n y i n t h e l a w s o f t h e r e s p e c t i v e S t a t e s c o m p a r e d w i t h e a c h o t h e r . . . [ a n d . . . t o h a r m o n i z e t h e l a w s o f t h e S t a t e s w i t h t h e p r o v i s i o n s o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t a n d t h e w o r k o f y o u r C o m m i s s i o n . C o o l e y p r e s i d e d a t t h e f l e d g l i n g a s s o c i a t i o n ’ s m e e t i n g s f r o m 1 8 8 9 t o 1 8 9 1 . S t a t e c o m m i s s i o n o f f i c i a l s h a v e b e e n N A R U C ' s C h a i r p e r s o n s a n d p r e s i d e n t s s i n c e t h e n . I C C m e m b e r s s e r v e d a s e i t h e r s e c r e t a r y o r a s s i s t a n t s e c r e t a r y o n N A R U C ' s e x e c u t i v e b o a r d u n t i l 1 9 2 2 , w h e n e a c h e x e c u t i v e o f f i c e r h a s b e e n a m e m b e r o f a s t a t e c o m m i s s i o n . T h e n a m e o f t h e o r g a n i z a t i o n w a s r e v i s e d t o b e m o r e i n c l u s i v e o f i t s a c t u a l ' m e m b e r s h i p , t h e " N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R a i l w a y a n d U t i l i t i e s C o m m i s s i o n e r s " ( i n 1 9 1 7 ) ; s i n c e 1 9 6 7 , i t h a s b e e n t h e " N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R e g u l a t o r y U t i l i t y C o m m i s s i o n e r s . " N A R U C w a s o r g a n i z e d t o b e c o m e a c o o p e r a t i v e a s s o c i a t i o n o f f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r s w h e r e t h e y c o u l d m e e t a n d e x c h a n g e i d e a s a n d i n f o r m a t i o n w h i c h w o u l d l e a d t o t h e m o r e e f f i c i e n t r e g u l a t i o n o f r a i l r o a d s a n d p u b l i c u t i l i t i e s 1 0 9 i n d u s t r i e s . W i t h i n t h e c o m m i t t e e s t r u c t u r e o f t h e a s s o c i a t i o n , N A R U C ’ s c o o p e r a t i v e e n d e a v o r s h a v e b e e n v o l u n t a r y a n d i n f o r m a l . T h e A s s o c i a t i o n h a s b e e n c a l l e d a c o l l e c t i v e o r g a n i z a t i o n o f s t a t e a g e n c i e s , b u t i t s m e m b e r s h i p h a s a l w a y s i n c l u d e d f e d e r a l r e g u l a t o r y o f f i c i a l s . T h e a c t i v e m e m b e r s h i p o f N A R U C i n c l u d e s o n l y t h e m e m b e r s a n d o n e c h i e f c o u n s e l o r a t t o r n e y o f e a c h o f t h e f e d e r a l a n d s t a t e a g e n c i e s ( c o m m i s s i o n s o r b o a r d s ) w h o b y l a w e x e r c i s e r e g u l a t o r y c o n t r o l i n m a t t e r s o f r a i l r o a d s , o t h e r c a r r i e r s a n d p u b l i c u t i l i t i e s . A s s o c i a t e , n o n - v o t i n g , m e m b e r s h i p i s e x t e n d e d t o a l l s t a f f p e r s o n s e m p l o y e d b y m e m b e r a g e n c i e s o f N A R U C . ( T h e o r g a n i z a t i o n e x t e n d s a n i n v i t a t i o n t o a t t e n d e a c h a n n u a l c o n v e n t i o n t o s t a t e c o m m i s s i o n . m e m b e r s w h o h a v e r e t i r e d , a n d . p e r s o n n e l f r o m C a n a d i a n c o m m i s s i o n s w i t h d u t i e s s i m i l a r t o U n i t e d S t a t e s c o u n t e r p a r t s . ) T h e s h e e r w e i g h t o f v o t i n g p o w e r o f i t s a c t i v e m e m b e r s , h o w e v e r , r e c o m m e n d s t h a t N A R U C ’ s r e s o l u t i o n s a n d p o l i t i c a l a c t i v i t i e s a r e m o r e r e p r e s e n t a t i v e o f t h e a t t i t u d e s o f t h e m e m b e r s o f s t a t e a g e n c i e s t h a n t h o s e o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . T h e r e f o r e , a n a s s e s s m e n t o f t h e f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p w h i c h i s p r e d i c a t e d o n a n e v a l u a t i o n o f t h e t r a n s c r i p t s o f N A R U C ' s A n n a a l _ 2 ; g g a a d i n g § m u s t a d m i t a b i a s f o r m e d f r o m i n f o r m a t i o n w e i g h t e d b y t h e i n t e r e s t s o f t h e s e v e r a l s t a t e s c o m m i s s i o n s . j u : a u t C o n P " r ~ \ V C S p e c . E Q e t j C H A P T E R V F E D E R A L - S T A T E C O O P E R A T I O N F R O M R A I L R O A D S T O T E L E P H O N E S ( 1 8 8 9 - 1 9 1 3 ) I n t r o d u c t i o n a n d S u m m a r y I n t r e d u e t i g n T h i s c h a p t e r b e g i n s t o i d e n t i f y c i r c u m s t a n c e s w h i c h c o n t r i b u t e d t o t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s t a t u t o r y p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 . T h e c h a p t e r ' s n a r r a t i v e e x t e n d s f r o m N A R U C ’ s f i r s t c o n v e n t i o n i n 1 8 8 9 t o i t s t w e n t y — f i f t h a n n u a l m e e t i n g i n 1 9 1 3 . F e d e r a l a n d s t a t e l e g i s l a t u r e s d e l e g a t e d c o m m e r c e p o w e r t o i n d e p e n d e n t r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n s f o r t h e p u r p o s e o f e x e r c i s i n g g o v e r n m e n t c o n t r o l f o r r a i l r o a d t r a n s i t . R a i l r o a d c o m m i s s i o n e r s a t t e n d e d a n n u a l m e e t i n g s t o d i s c u s s c o m m o n p r o b l e m s e n c o u n t e r e d b y o f f i c i a l s o f e a c h j u r i s d i c t i o n a s t h e y , a t t e m p t e d t o e x e r c i s e r e g u l a t o r y a u t h o r i t y w i t h i n t h e f r a m e w o r k o f C o n s t i t u t i o n a l a n d C o n g r e s s i o n a l r e q u i r e m e n t s . P r i m a r y e v i d e n c e h a s b e e n d r a w n f r o m N A R U C ’ s A n n u a l P r a g e e d i n g a . T h e y w e r e p u b l i s h e d a s v e r b a t i m r e c o r d s o f t h e d i s c u s s i o n s a n d d e b a t e s , c o m m i t t e e r e p o r t s , r e s o l u t i o n s , a n d s p e c i a l a d d r e s s e s c o n d u c t e d a n d / o r p r e s e n t e d a t e a c h y e a r l y m e e t i n g . W h e r e a p p r o p r i a t e , c o l l a t e r a l e v i d e n c e c o m e s f r o m 1 1 0 3 : C C 1 1 1 t h e t e x t . o f S u p r e m e c o u r t o p i n i o n s a n d . c o m m e n t a r i e s o f s c h o l a r s w h o w e r e c o n t e m p o r a r i e s o f t h e p e r i o d . S u m m e r ! T h e c h a p t e r s u m m a r i z e s o b j e c t i v e s f r o m t h e n i n e t e e n t h c e n t u r y t h a t w e r e c o m m o n l y h e l d b y s t a t e a n d f e d e r a l m e m b e r s o f N A R U C t o a f f e c t t h e i r b e h a v i o r f o r s e v e r a l d e c a d e s o f t h e t w e n t i e t h c e n t u r y . T h e r e c o r d i n d i c a t e s t h e e a r l y c o m m i t m e n t s t o d u a l r e g u l a t i o n h e l d b y f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r s i l l u s t r a t e s t h e s o r t o f q u e s t i o n s w h i c h w o u l d b e a p p l i e d f i r s t t o r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d s , a n d t h e n t o r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , d i f f e r e n t i a t e s b e t w e e n t h e ) s a l i e n t i s s u e s a d d r e s s e d b y ’ S u p r e m e : C o u r t . A s s o c i a t e J u s t i c e C h a r l e s E v a n s H u g h e s i n t h e M i n n a s g t a _ 3 a t a _ § a § a § a n d t h e W , d i s c u s s e s t h e i m m e d i a t e r e s p o n s e o f m e m b e r s o f N A R U C t o S h r a x a p g r t , i n t r o d u c e s t h e e a r l y a s s e s s m e n t b y c o m m i s s i o n e r s w h o r e c o g n i z e d t h a t t h e i n f o r m a l c o o p e r a t i v e a r r a n g e m e n t s b e t w e e n t h e s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t o r s w e r e i n a d e q u a t e t o a d d r e s s t h e i n c r e a s i n g i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g c o m p l e x i t i e s , a n d s u m m a r i z e s t h e s t a t u s o f e a r l y t e l e p h o n e r e g u l a t i o n b y f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n s . I n i t s p r e s e n t a t i o n o f i n i t i a l c o m m e r c e p o w e r q u e s t i o n s r e l a t e d t o d u a l r e g u l a t i o n , c i t e d t e s t i m o n y r e v e a l s t h e d e p t h o f ' t h e i m p a s s i o n e d s e n t i m e n t s h a r e d b y f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n e r s w h o w e r e r e c u r r e n t l y r e m i n d e d t h a t t h e i r d e v e l o p i n g i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p w a s a n u n i q u e a n d i m p o r t a n t e x p e r i m e n t i n p r a g m a t i c c o n s t i t u t i o n a l f e d e r a l i s m i n t h e U n i t e d S t a t e s . Y e S i a n 1 1 2 U n t i l 1 9 1 3 , . f e w s t a t e c o m m i s s i o n s w e r e e m p o w e r e d w i t h r a t e r e g u l a t i o n f o r c o m p a n i e s r e p r e s e n t i n g t h e t e l e p h o n e m o n o p o l i e s . I n t e r s t a t e t e l e p h o n e r a t e s r e c e i v e d n o m i n a l c o n g r e s s i o n a l a t t e n t i o n u n t i l t h e f i r s t g r e a t W o r l d W a r e n d e d . T h e c h a p t e r g i v e s a b a c k g r o u n d f o r t h e i s s u e s o f c o m m e r c e p o w e r a n d d u a l r e g u l a t i o n a s a p r e l u d e t o t h e r e q u e S t s f r o m f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n e r s w h o r e c o g n i z e d a n e e d f o r a f o r m a l j o i n t b o a r d m e c h a n i s m w h i c h w o u l d r e d u c e t h e l i k e l i h o o d o f i n t e r j u r i s d i c t i o n a l c o n f l i c t a r i s i n g f r o m d u a l r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d i n d u s t r y . T h a t m e c h a n i s m w o u l d b e a m o d e l t o b e i m i t a t e d w h e n C o n g r e s s w r o t e S u b - s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) a n d 4 1 0 ( b ) o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 . I C C a n d s t a t e c o m m i s s i o n e r s w h o a p p r o v e d o r d i s a p p r o v e d o f r a t e s c h e d u l e s f o r i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e r a i l t r a f f i c w o r k e d t o a c h i e v e i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g h a r m o n y t h r o u g h t h e i n f o r m a l a u s p i c e s o f t h e N A R U C . R e g u l a t i o n o f r a i l r o a d r a t e s h a d b e e n c h a l l e n g e d f o r m o r e t h a n t h i r t y y e a r s . A s s o c i a t e J u s t i c e C h a r l e s E v a n s H u g h e s d e l i v e r e d t w o s i g n i f i c a n t o p i n i o n s i n 1 9 1 3 f o r t h e W a n d t h e W 5 3 5 . M i n n a s a t a u p h e l d s t a t e r a t e - m a k i n g p r e r o g a t i v e s i n d i c a t i n g t h e y d e p e n d e d u p o n C o n g r e s s i o n a l d i s c r e t i o n a r y d e l e g a t i o n o f c o m m e r c e p o w e r t o t h e s t a t e s . H u g h e s ' W d e c i s i o n p r e c i p i t a t e d a c r i s i s i n t h e s t a t u s q u o o f i n f o r m a l i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g c o o p e r a t i o n w h e n h e m a d e i t c l e a r t h a t n o u n j u s t d e f a c t o d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t i n t e r s t a t e c o m m e r c e w o u l d b e 1 1 3 t o l e r a t e d b y t h e C o u r t w h e t h e r o r n o t i t w a s p r e d i c a t e d o n a s c h e d u l e o f r e a s o n a b l e o r u n r e a s o n a b l e i n t r a s t a t e r a t e s . T h e S h r a y a p g r t d e c i s i o n m a d e i t a p p a r e n t t h a t i n f o r m a l a n n u a l m e e t i n g s o f N A R U C p r o v i d e d . w o r t h w h i l e I b u t i n s u f - f i c i e n t o p p o r t u n i t i e s f o r i n t e r g o v e r n m e n t a l r e c o n c i l i a t i o n o f i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e r a t e - m a k i n g i s s u e s . S h r a y a p g r t b e c a m e a r e a s o n w h y f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n e r s l o b b i e d f o r l e g i s l a t i v e a p p r o v a l f o r f o r m a l c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s a t . a t i m e ‘ w h e n t h e y ’ w e r e d e l e g a t e d c e r t a i n o b l i g a t i o n s a s s o c i t a t e d w i t h t h e r e g u l a t i o n o f t e l e p h o n e m o n o p o l i e s a s w e l l a s t h e r a i l r o a d i n d u s t r y . P r o o f s o f t h e s u m m a r y a p p e a r i n c h a p t e r s u b s e c t i o n s w h i c h p r o c e e d a s f o l l o w s : 1 . G o a l s o f E a r l y F e d e r a l - S t a t e C o o p e r a t i o n 2 . E a r l y C o o p e r a t i v e P r o j e c t s 3 . T h e S u p r e m e C o u r t : R e l a t i n g C o m m e r c e P o w e r t o D u a l R e g u l a t i o n 4 . C h a r l e s E v a n s H u g h e s a n d t h e W 5 . W : A C r i s i s f o r I n t e r g o v e r n m e n t a l H a r m o n y 6 . I C C - N A R U C R e s p o n s e s t o W 7 . R e g u l a t i o n o f T e l e p h o n e C o m p a n i e s b y F e d e r a l a n d S t a t e C o m m i s s i o n s 8 . J o i n t B o a r d s : P r e l i m i n a r y C o m m e n t a r y 1 1 4 G o a l s o f E a r l y F e d e r a l - S t a t e C o o p e r a t i o n T h e s m a l l n u m b e r o f o f f i c i a l s w h o f o r m e d t h e e a r l y N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R a i l w a y C o m m i s s i o n e r s ( N A R U C ) h e l d o f f i c e s b y v i r t u e o f v a r i o u s s t a t e a n d f e d e r a l s t a t u t e s . T h e c o m m i s s i o n e r s r e c o g n i z e d t h a t t h e i r o r g a n i z a t i o n c o u l d i n f l u e n c e t h e d i r e c t i o n o f l e g i s l a t i o n . S e v e r a l s t a t e r a i l r o a d c o m m i s s i o n s " h e a r t i l y a p p r o v e d " o f t h e s u g g e s t i o n f o r a g e n e r a l m e e t i n g a t t h e i n v i t a t i o n o f t h e I C C ’ s f i r s t c h a i r m a n , T h o m a s M . C o o l e y o f M i c h i g a n . C o o l e y l i s t e d " R a i l w a y L e g i s l a t i o n , h o w t o o b t a i n h a r m o n y i n " a s a f o r e m o s t i t e m t o b e " p r o p e r l y c o n s i d e r e d " ( W , p . v . ) . G e o r g e G . C r o c k e r , o f M a s s a c h u s e t t s , a p p o i n t e d c h a i r m a n o f t h e C o m m i t t e e o n R a i l w a y L e g i s l a t i o n s p o k e a b o u t t h e s t a t u s o f r a i l r o a d l a w i n h i s s t a t e ( W , p . 6 1 ) : I t i s c e r t a i n t h a t a s f a r a s t h e S t a t e o f M a s s a c h u s e t t s i s c o n c e r n e d , t h e l a w s t h e r e c o u l d b e v e r y m u c h s i m p l i f i e d a n d i m p r o v e d . T h e y h a v e b e e n t h e r e s u l t o f a g r o w t h y e a r a f t e r y e a r , w i t h a p a t c h h e r e a n d a b u m p t h e r e , a n d i t i s o f t e n d i f f i c u l t e v e n f o r t h e w i s e s t l a w y e r s t o a v o i d b e i n g m i s l e d b y s o m e o f t h e d e t a i l s o f t h e o p e r a t i o n . T h e e a r l y r u l e s o f c o m m e r c i a l c o n d u c t p r e s c r i b e d b y t h e s t a t e s w e r e l i t t l e m o r e t h a n d e c l a r a t i o n s o f b r o a d p r i n c i p l e s . A s s u c h , t h e y w e r e i m p e r f e c t g u i d e s f o r m o r e s p e c i f i c r u l e - m a k i n g . [ T h e t a s k s o f p e r f e c t i n g e a c h s t a t e s ’ c o d e o f p u b l i c i n t e r e s t l a w s t o m e e t t h e d e m a n d s o f i t s d i f f e r e n t l o c a l i t i e s , a n d o f s e c u r i n g f e d e r a l l e g i s l a t i o n d e l e g a t i n g w o r k a b l e r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y t o f e d e r a l a n d 1 1 5 s t a t e o f f i c i a l s w e r e i m p o r t a n t g o a l s o f r e g u l a t o r y o f f i c i a l s . T h e y a d o p t e d a r e s o l u t i o n o n t h e t o p i c a t t h e i r t h i r d c o n v e n t i o n ( 1 8 2 1 _ E ; g g a a d i n g § , p . 1 2 5 ) : R E S O L V E D , T h a t u n i f o r m i t y i s d e s i r a b l e i n C o n g r e s s i o n a l a n d s t a t e l e g i s l a t i o n o n t h e s u b j e c t o f r a t e s , t o t h e e n d t h a t p u b l i c r e g u l a t i o n o f r a t e s m a y b e p r a c t i c a l l y r e a c h e d b y t h e a c t i v e c o - o p e r a t i o n b e t w e e n S t a t e a n d I n t e r s t a t e C o m m i s s 1 o n s . W o r k e n g a g e d i n b y r a i l w a y c o m m i s s i o n e r s p e r t a i n e d t o a f i e l d o f a c t i v i t y u p o n w h i c h f e d e r a l l e g i s l a t i o n h a d o n l y r e c e n t l y b e e n a d o p t e d . P r i o r t o 1 8 8 7 C o n g r e s s h a d m a d e n o c o m p r e h e n s i v e e f f o r t t o r e g u l a t e c o m m e r c e a m o n g t h e s e v e r a l S t a t e s . I t s p l e n a r y c o n s t i t u t i o n a l p o w e r i n t h i s d i r e c t i o n h a d n e v e r b e e n e x e r t e d , a n d c o n s e q u e n t l y n e v e r t e s t e d . T h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t o f 1 8 8 7 i n a u g u r a t e d . a : f l e d g l i n g f e d e r a l s c h e m e t o r e g u l a t e c o m m e r c e i n t h e U n i t e d S t a t e s S o u t h C a r o l i n a C o m m i s s i o n e r M . L . B o n h a m d e s c r i b e d t h e c l a s s i c p r o b l e m o f t h e d a y . S o m e r a i l w a y l i n e s r e g u l a t e d b y h i s c o m m i s s i o n m e a n d e r e d a f e w m i l e s i n t o N o r t h C a r o l i n a t o r e t u r n t o S o u t h C a r o l i n a , w h i l e a n o t h e r e n t e r e d t h e S t a t e o f G e o r g i a t o r e t u r n a g a i n . A t h i r d l i n e r a n d i r e c t l y t h r o u g h t h e h e a r t o f t h e s t a t e . S t a t e c o u r t s s a i d t h o s e w h o e x i t e d a n d r e e n t e r e d t h e s t a t e c a r r i e d i n t e r s t a t e t r a f f i c ( 1 . 8 8 9 E x g g e e d i n g s , p p . 6 2 , 6 3 ) . S a i d B o n h a m : . . . [ B ] o t h I n t e r s t a t e l a w a n d o u r S t a t e r a i l r o a d l a w s s h o u l d b e m o r e d e f i n i t e a s t o w h a t i s I n t e r s t a t e C o m m e r c e a n d w h a t i s S t a t e C o m m e r c e . C f i n a n . 1 1 6 I n l a t e r y e a r s , s i m i l a r f r u s t r a t i o n w o u l d b e e x p r e s s e d b y s u b s e q u e n t g e n e r a t i o n s o f c o m m i s s i o n e r s a b o u t c o m m e r c e m a t t e r s r e l a t i n g t o a v a r i e t y o f t r a n s i t , e n e r g y , a n d c o m m u n i c a t i o n i n d u s t r i e s . C o m m o n l a w r e c o g n i z e d t h a t t h e m e a n s o f p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s u s t a i n e d p e c u l i a r a n d d i s t i n c t r e l a t i o n t o s o c i a l o r d e r , t h e r e b y r e q u i r i n g i t s n a t u r e a n d u s e s t o b e c l e a r l y s e p a r a t e d f r o m o t h e r f o r m s o f p r i v a t e e n t e r p r i s e . T h e a p p l i c a t i o n o f s t e a m p o w e r t o d r i v e l o c o m o t i v e s m a d e i t p o s s i b l e f o r r a i l t r a n s p o r t a t i o n t o d e v e l o p w i t h s u c h r a p i d e x p a n s i o n i n t h e l a s t h a l f o f t h e n i n e t e e n t h c e n t u r y t h a t i t s r i g h t s a n d o b l i g a t i o n s t o t h e g e n e r a l p u b l i c w e r e u n c e r t a i n . I f r a i l t r a n s p o r t a t i o n a c c e l e r a t e d t h e d e v e l o p m e n t o f i n t r a s t a t e c o m m e r c e , i t h a d a r e v o l u t i o n a r y e f f e c t o n t h e c o n d u c t o f b u s i n e s s , s o c i a l r e l a t i o n s , a n d t h e e c o n o m i c d e v e l o p m e n t o f t h e e n t i r e n a t i o n i n t h e p o s t - C i v i l W a r e r a . R e f l e c t i n g o n t h e s i g n i f i c a n c e o f t h e r a i l r o a d s , I C C C h a i r m a n M a r t i n K n a p p a d v o c a t e d f u r t h e r p u b l i c p o l i c y i n q u i r y i n t o t h e i n t e g r a t i o n o f t h e a f f a i r s o f t h e r a i l r o a d s a n d t h e a f f a i r s o f t h e n a t i o n ( 1 8 2 2 _ E r g g a a d i n g § , p . 6 7 ) : T h e r a i l r o a d o f t o - d a y [ s i c ] i s n o t o n l y t h e c h i e f i n s t r u m e n t b y w h i c h l a n d c o m m e r c e i s c a r r e d o n , b u t i t s i n f l u e n c e i s s o p o w e r f u l a n d i t s r e l a t i o n t o e v e r y p h a s e o f a c t i v i t y s o i n t i m a t e a n d v i t a l t h a t i t s t r u e p l a c e w i t h i n t h e s p h e r e o f g o v e r n m e n t c o n t r o l p r e s e n t s a n i n q u i r y o f t h e g r a v e s t i m p o r t . T h e r a i l r o a d c o m p a n i e s e x e r c i s e d m u l t i p l e a b u s e s a g a i n s t s h i p p e r s w h i c h t h e s t a t e s h a d b e e n p o w e r l e s s t o ‘ 4 a t 9 ! : l ' a 1 1 7 c o r r e c t b e c a u s e o f l a x a n d i n e f f i c i e n t p r o v i s i o n s o f l o c a l s t a t u t e s u n d e r w h i c h c a r r i e r s w e r e o r g a n i z e d . R a i l w a y c o m m i s s i o n e r s , w h e t h e r e l e c t e d o r a p p o i n t e d f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s , w a n t e d t o s u b s t i t u t e s o c i a l a n d e c o n o m i c j u s t i c e f o r a b u s i v e c o m p e t i t i v e p r a c t i c e s e n g a g e d i n b y t h e r a i l r o a d ( a n d l a t e r t e l e p h o n e c o m p a n i e s ) i n m a r k e t s s e r v e d b y t h e m . I n d o i n g s o , t h e y a d d r e s s e d f u n d a m e n t a l q u e s t i o n s w h i c h w o u l d c h a l l e n g e t h e r e s o u r c e s m a d e a v a i l a b l e t o t h e f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n s , a n d w o u l d t e s t t h e b o n d s o f i n t e r j u r i s d i c t i o n a l s t a t e s m a n s h i p i n t h e t w e n t i e t h c e n t u r y : 1 . H o w t o s e c u r e t h e m o s t e f f i c i e n t a n d m o s t e q u i t a b l e s e r v i c e a t t h e l o w e s t r e a s o n a b l e c o s t f r o m c a r r i e r s ? 2 . H o w t o p r o m o t e t h e d e v e l o p m e n t a n d i n c r e a s e t h e u s e f u l n e s s o f c o m m o n c a r r i e r s w h i l e p r e v e n t i n g t h e i r a b u s e o f c o n c e n t r a t e d e c o n o m i c p o w e r ? 3 . H o w t o c o m b i n e t h e f a c i l i t i e s o f t h e v a r i o u s c o m p a n i e s i n t o a u n i f i e d g r i d w i t h o u t i n c u r r i n g t h e r i s k t h a t p u b l i c r i g h t s w o u l d b e i m p a i r e d o r p u b l i c w e l f a r e i m p e r i l e d ? 4 . H o w t o h a r m o n i z e c o n f l i c t i n g i n t e r e s t s o f s u c h v a s t p r o p o r t i o n s a n d p l a c e ? 5 . H o w t o p r o v i d e e q u a l a d v a n t a g e a n d p r o t e c t i o n t o t h e c a r r i e r s a n d t h e u s e r s o f a n a t i o n w i d e r a i l w a y s y s t e m ? T h e r a i l r o a d a n d t e l e p h o n e i n d u s t r i e s w e r e c o n s t r u c t e d a n d o p e r a t e d o n t h e t h e o r y t h a t t h e y w e r e p u b l i c e n t e r p r i s e s . I n . h i s d i s c o u r s e o n t h e a d m i n i s t a t i o n o f r a i l w a y l a w , K n a p p c o n t i n u e d ( p . 6 7 ) : I t i s q u i t e p l a i n l y p e r c e i v e d t h a t t h e g r e a t b u s i n e s s o f p u b l i c c a r r i a g e i s a f u n c t i o n o f g o v e r n m e n t w h i c h , f o r r e a s o n s o f e x p e d i e n c y , i s 1 1 8 n o t p e r f o r m e d b y d i r e c t a g e n c y , b u t d e l e g a t e d m a i n l y t o c o r p o r a t i o n s c r e a t e d f o r t h a t p u r p o s e . T h e b e l i e f t h a t t h o s e w h o a r e e n t r u s t e d w i t h t h e p e r f o r m a n c e o f t h i s f u n c t i o n a r e r i g h t f u l l y s u b j e c t t o p u b l i c c o n t r o l i s n o w s o g e n e r a l a s t o h a v e a l m o s t t h e f o r c e o f p o l i t i c a l a x i o m . T h e r i g h t t o j u s t a n d i m p a r t i a l t r e a t m e n t i n a l l t h a t p e r t a i n s t o p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n i s s e e n t o b e a n i n h e r e n t a n d i n a l i e n a b l e r i g h t , t h e v e r y e s s e n c e o f w h i c h i s e q u a l i t y . T h e i n j u s t i c e a n d d i s a s t e r w h i c h a t t e n d t h e d e p r i v a t i o n o f t h a t r i g h t a r e a l w a y s o b v i o u s , a n d o f t e n a l a r m i n g . T h e o p p o r t u n i t i e s f o r a b u s e a r e s o m a n i f o l d , a n d t h e e v i l s r e s u l t i n g f r o m e x c e s s i v e c o n s t r u c t i o n , r e c k l e s s f i n a n c i e r i n g , d i s h o n e s t m a n a g e m e n t , a n d t h e u n r e s t r a i n e d c o m p e t i t i o n o f r i v a l l i n e s a r e s o w i d e s p r e a d a n d s t a r t l i n g t h a t t h e b e s t e f f o r t s o f l e g i s l a t i o n a r e n e e d f u l t o p r o t e c t t h e p u b l i c i n t h e e q u a l e n j o y m e n t o f a n i n d i s p e n s a b l e s e r v i c e . S o l a w s h a v e b e e n p a s s e d i n m o s t o f t h e S t a t e s a n d b y t h e N a t i o n a l G o v e r n m e n t f o r t h e r e g u l a t i o n o f r a i l w a y c a r r i e r s , a n d m o s t o f t h e m e m b e r s o f t h i s c o n v e n t i o n a r e c h a r g e d w i t h t h e d u t y o f a d m i n i s t e r i n g a n d e n f o r c i n g t h o s e l a w s " [ e m p h a s i s m i n e ] . W h o a m o n g f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s w o u l d b e v e s t e d w i t h r a t e - m a k i n g p o w e r ? T h e q u e s t i o n w a s t h e c r u x o f t h e n a t i o n w i d e p o l i t i c a l p r o b l e m r a i s e d b e f o r e s t a t e a n d f e d e r a l c o u r t s t i m e a n d t i m e a g a i n , p r e s s i n g t h e d i c t u m t h a t s t a t e c o m m e r c e p o w e r w a s m a d e s u b s e r v i e n t t o t h e l e g i s l a t i v e d e t e r m i n a t i o n o f C o n g r e s s . I n r e s p e c t t o t h e f o c u s o n r a t e s c h e d u l e s , r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y s h a r e s c o m m o n g r o u n d w i t h e c o n o m i c r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d i n d u s t r y . T h e r e c o r d s h o w s o n e p o l i t i c a l a t t i t u d e h e l d b y s t a t e o f f i c i a l s h a s e n d u r e d a c r o s s t i m e : I f d u a l r e g u l a t i o n i s t o s u r v i v e a s a p r a c t i c a l r e p r e s e n t a t i o n o f t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l s c h e m e o f t h e U n i t e d S t a t e s , t h e n s t a t e s m u s t r e t a i n r a t e - m a k i n g p r e r o g a t i v e s i n t h o s e m a r k e t s w h e r e t h e ? m y a s s 1 1 9 t h e r e a r e h i g h e n t r y b a r r i e r s r e s t r i c t i n g a c c e s s t o m u l t i p l e s u p p l i e r s o f v i t a l s e r v i c e s . A l t h o u g h t h e T e x a s l e g i s l a t u r e w a s a m o n g t h e l a s t t o a s s i g n t e l e p h o n e r a t e s u p e r v i s i o n t o a s t a t e w i d e r e g u l a t o r y a g e n c y , T e x a s R a i l r o a d C o m m i s s i o n e r A l l i s o n M a y f i e l d ’ s p e r c e p t i o n a b o u t h i s f u n c t i o n a l r o l e a s a r e g u l a t o r c o u l d b e a p p l i e d t o s t a t e o f f i c i a l s w h o r e g u l a t e d t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y i n l a t e r y e a r s . H a y f i e l d s a i d ( 1 & 2 2 _ _ A n n u a l . B r e e e e d i n g s , ( p - 1 4 6 ) : A s I u n d e r s t a n d i t , t h e r a i l r o a d p r o b l e m - - f r o m t h e s t a n d p o i n t a t l e a s t o n w h i c h I a m c a l l e d u p o n t o c o n s i d e r a n d t r e a t i t - - i n v o l v e s t h e q u e s t i o n o f . . . r a t e s . E l i m i n a t e t h a t q u e s t i o n a n d t h e b u s i n e s s i n w h i c h I a m e n g a g e d , m y o c c u p a t i o n , i s g o n e [ e m p h a s i s m i n e ] . E a r l y C o o p e r a t i v e P r o j e c t s D e v e l o p m e n t o f u n i f o r m p r o c e d u r e s w a s t h e g o a l o f t h e e a r l i e s f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i v e p r o j e c t s . T h e y w e r e o r g a n i z e d t o g a t h e r i n f o r m a t i o n w h i c h c o u l d b e u s e d f o r c o m p l e m e n t a r y m a r k e t - b y - m a r k e t c o m p a r i s o n s o f r a i l r o a d o p e r a t o n s b y s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t o r y o f f i c i a l s . R a t e r e g u l a t i o n b e g i n s w i t h a s s e s s i n g t h e i n f o r m a t i o n s u b m i t t e d b y e a c h f i r m a n d a r r i v i n g a t a n a p p r a i s a l o f t h e v a l u e o f t h e i n v e s t m e n t i n p l a n t , f a c i l i t i e s a n d e q u i p m e n t ( t h e " v a l u a t i o n " p r o c e s s ) , c o r r e l a t e d t o a n a u d i t o f o v e r a l l a n n u a l e x p e n s e s a s s o c i a t e d w i t h t h e o p e r a t i o n o f t h e b u s i n e s s . I d e a l l y , t h e s t a t i s t i c s g a t h e r e d b e c o m e a s o u r c e f o r c o m p a r i n g a n d c o n t r a s t i n g t h e r e p o r t s f i l e d b y p u b l i c s e r v i c e o p e r a t i n g c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n c o m p a r a b l e ( I ) ( I ) f ? ! ” 1 { / 2 1 2 0 m a r k e t s f o r t h e i n d u s t r y . S t a t i s t i c s a l s o f a c i l i t a t e t h e a n a l y s i s , o n a c a s e - b y - c a s e b a s i s , o f t h e e c o n o m i c e f f i c i e n c y a n d p e r f o r m a n c e o f e a c h c o m p a n y f i l i n g a s c h e d u l e o f r a t e s t o m e e t i t s p r o p o s e d r e v e n u e r e q u i r m e n t . S t a t e o f f i c i a l s a p p r e c i a t e d t h e i m p o r t a n c e o f g e n e r a l u n i f o r m s t a n d a r d s f o r f i n a n c i a l a c c o u n t i n g , b u t c o n t e n d e d t h a t r a t e a n a l y s i s m u s t t a k e i n t o a c c o u n t v a r i a t i o n s w h i c h a r e s p e c i f i c t o l o c a l f a c t o r s w h i c h a l t e r t h e c o m p a r a b l e s f o r m u l t i p l e m a r k e t s i n t h e s e v e r a l s t a t e s . F o r e x a m p l e , t h e g e o g r a p h y , c l i m a t e , a n d d i s t r i b u t i o n o f p o p u l a t i o n h a v e b e e n g e o p o l i t i c a l c o n s i d e r a t i o n s w h i c h c o n v i n c e s t a t e o f f i c i a l s o f t h e n e c e s s i t y o f a s s i g n i n g a r a n g e o f t e l e p h o n e s e r v i c e c a t e g o r i e s t o p r o p e r l y r e f l e c t t h e l o c a l d e m a n d . T h e r e f o r e , t h e m o v e m e n t t o w a r d n a t i o n w i d e r e g u l a t o r y u n i f o r m i t y i n t h e r a i l a n d t e l e p h o n e i n d u s t r i e s r e q u i r e d s o m e f l e x i b i l i t y t o e x p e r i m e n t w i t h v a l u a t i o n a n d / o r r a t e - m a k i n g m e t h o d o l o g i e s t o s a t i s f y t h e d e m a n d s o f t h e l o c a l m a r k e t s w i t h i n e a c h s t a t e ’ s j u r i s d i c t i o n . I n t h e p e r i o d f r o m 1 8 8 9 t o 1 9 1 3 , o f f i c i a l s o f t h e f e d e r a l a n d s t a t e a g e n c i e s u s e d t h e a u s p i c e s o f N A R U C t o n e g o t i a t e s e t t l e m e n t o f t h e i r d i s a g r e e m e n t s b y u s i n g i n f o r m a l m e c h a n i s m s : j o i n t c o m m i t t e e s o r j o i n t c o n f e r e n c e s o f s t a t e a n d / o r s t a t e a n d f e d e r a l c o m m i s s i o n e r s . C e r t a i n u n i f o r m a c c o u n t i n g p r o c e d u r e s w e r e a d o p t e d b y t h e v a r i o u s s t a t e s a n d t h e I C C . T h e y f a c i l i t a t e d t h e a p p l i c a t i o n o f a s t a n d a r d r e v e n u e r e q u i r e m e n t f o r m u l a . A s J a n e P e r r y C l a r k n o t e d ( 1 9 3 8 , p . 1 8 ) : 1 2 1 . . . F o r m a n y y e a r s j o i n t a c t i o n w a s g r o u n d e d i n n o r e c o g n i z e d l e g a l s t a t u s a n d w a s l a r g e l y d e p e n d e n t o n g o o d w i l l , b u t i t s e r v e d t o b r i n g a b o u t c o o r d i n a t i o n i n t h e i m p o r t a n t f a c t - g a t h e r i n g a n d s t a t i s t i c a l w o r k o f f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n s a n d t o s e c u r e u n i f o r m i t y i n a c c o u n t i n g a n d r e p o r t i n g b y t r a n s p o r t a t i o n a g e n c i e s t o b o t h s e t s o f c o m m i s s i o n s [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e I C C a p p r o v e d t h e f i r s t U n i f o r m S y s t e m o f A c c o u n t s ( U S O A ) t o b e a p p l i e d t o r a i l r o d a n d t e l e p h o n e i n d u s t r i e s i n 1 9 1 3 ( 2 7 t h I C C A n n . R e p . ) . L i n d a h l a t t r i b u t e s t h e s u c c e s s o f t h e t a S k t o a n " i m p a r t i a l a n d s c i e n t i f i c s p i r i t " w h i c h p r e v a i l e d b e c a u s e t h e s t a t e a n d f e d e r a l i n t e r e s t s w e r e n o t i n s e r i o u s c o n f l i c t ( 1 9 3 5 , p . 3 4 3 ) . I t s e r v e d a s t h e f i r s t m a j o r c o o p e r a t i v e v e n t u r e ( r e g u l a t o r y i n t e r m s o f r e q u i r i n g f i r m s i n a n i n d u s t r y t o p r e p a r e t h e i r f i n a n c i a l r e p o r t s i n a p r e s c r i b e d m a n n e r f o r r e v i e w b y t h e r e g u l a t o r s ) d e s i g n e d t o s u p p l y u n i f o r m i n f o r m a t i o n f r o m w h i c h t h e s e p a r a t e j u r i s d i c t i o n s c o u l d b e g i n t h e v a l u a t i o n a n d r a t e - m a k i n g p r o c e s s e s . T h e I C C ’ s U S O A w a s t h e p r o d u c t o f e f f e c t i v e c o o p e r a t i o n c o o r d i n a t e d t h r o u g h e f f o r t s o f s t a t e a n d f e d e r a l c o m m i s s i o n e r s ( M i l o R . M a l t b i e , o f t h e N e w Y o r k ’ s P u b l i c S e r v i c e C o m m i s s i o n , a n d B a l t h a s a r H . M e y e r , o f t h e I C C ) . T h e p r o c e s s o f d e v i s i n g a n d a m e n d i n g U S O A s f o r a v a r i e t y o f p u b l i c s e r v i c e i n d u s t r i e s h a s c o n t i n u e d q u i e t l y a c r o s s t i m e b y s i m i l a r t e a m s o f f e d e r a l - s t a t e o f f i c i a l s a s a n e x a m p l e o f t h e c o o p e r a t i v e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p e n c o u r a g e d b y N A R U C s i n c e i t s i n c e p t i o n i n 1 8 8 9 . I n 1 9 1 3 , c o m m i s s i o n e r s f r o m M a s s a c h u s e t t s , M a i n e , N e w H a m p s h i r e a n d V e r m o n t i n v i t e d t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e 1 2 2 C o m m i s s i o n t o e x p e r i m e n t w i t h a n i n f o r m a l r e g i o n a l i n v e s t i g a t i o n o f i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e r a t e s c h e d u l e s f i l e d b y t h e B o s t o n a n d M a i n e R a i l r o a d C o m p a n y . T h e r e s u l t s o f t h e c o o p e r a t i v e e f f o r t l e d t o a m u t u a l l y a g r e e d u p o n s c h e d u l e o f f r e i g h t r a t e s f i l e d w i t h t h e I C C ( 2 7 I C C 5 6 0 ) . D e v e l o p m e n t o f t h e U S O A f o r r a i l r o a d s a n d t e l e p h o n e s , a n d t h e a m e n d m e n t s t o t h e B o s t o n a n d M a i n e ’ s r a t e s c h e d u l e s w e r e p r a c t i c a l p r o o f s t h a t i n t e r g o v e r n m e n t a l c o o p e r a t i o n c o u l d p r o v i d e r e s o l u t i o n o f i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g i s s u e s . T h e S u p r e m e C o u r t : R e l a t i n g C o m m e r c e P o w e r t o D u a l R e g u l a t i o n T h e G r a n g e r m o v e m e n t p l a y e d a p r o m i n e n t p a r t i n t h e p o l i t i c a l o r g a n i z a t i o n o f " w e s t e r n " s t a t e s ( I l l i n o i s , W i s c o n s i n , I o w a , M i n n e s o t a , N e b r a s k a a n d K a n s a s ) a f t e r t h e C i v i l W a r . I n t h a t e r a , t h e s t a t e s g r e w w i t h u n p r e c e d e n t e d s p e e d , h u n d r e d s o f m i l e s a w a y f r o m t h e g r e a t " e a s t e r n " c e n t e r s o f c u l t u r a l a n d e c o n o m i c d e v e l o p m e n t . T h e e c o n o m y o f t h e G r a n g e r s t a t e s w a s d e p e n d e n t o n f a r m p r o d u c t i o n a n d d i s t r i b u t i o n o f a g r i c u l t u r a l c o m m o d i t i e s . C o m m e r c e i n t h e e a s t e r n s t a t e s i n c r e a s i n g l y r e l i e d o n m a n u f a c t u r e a n d d i s t r i b u t i o n o f f i n i s h e d g o o d s f r o m t h e i n p u t s o f a g r i c u l t u r a l a n d n a t u r a l r e s o u r c e s r e c e i v e d f r o m t h e w e s t . C a p i t a l , i n v e s t e d a n d m a n a g e d i n a m a n n e r f o r w h i c h c o m m o n l a w a n d g o v e r n m e n t a l i n s t i t u t i o n s h a d l i t t l e e x p e r i e n c e , p r o v i d e d t h e m e a n s o f e x c h a n g e o f g o o d s a n d p r o d u c t s b y r a i l . 1 2 3 T h e l e g i s l a t u r e s o f t h e G r a n g e r s t a t e s i n g e n i o u s l y f r a m e d l a w s d e s i g n e d t o g i v e s h i p p e r s o f a g r i c u l t u r a l c o m m o d i t i e s p o l i t i c a l . s t a n d i n g t o p a r t i c i p a t e i n t h e d e t e r m i n a t i o n o f w h a t t h e y s h o u l d p a y f o r t h e u s e o f t h e r a i l r o a d s w h i c h h a d b e c o m e t h e p r i n c i p a l m e a n s o f t r a n s i t t o a n d f r o m e a s t e r n a n d w e s t e r n m a r k e t s ( A d a m s , C . F . , 1 8 7 8 ) . T h e y d i d s o b y c r e a t i n g s t r o n g r a i l r o a d c o m m i s s i o n s w i t h t h e a u t h o r i t y t o a c c e p t o r r e j e c t t h e s c h e d u l e o f p r i c e s c h a r g e d b y t h e r a i l r o a d s t o t r a n s p o r t p a s s e n g e r s a n d g o o d s . A s e r i e s o f o p i n i o n s k n o w n a s t h e " G r a n g e r C a s e s , " a f f e c t e d t h e c o n d u c t o f r a i l r o a d a n d / o r p u b l i c s e r v i c e r e g u l a t i o n b y s t a t e c o m m i s s i o n s f o r t h e n e x t t h i r t y y e a r s . ( S e e M a n n _ y a I l l i n a i s [ 9 4 U . S . 1 1 3 [ 1 8 7 7 ] ) a s t h e m o s t c o m p r e h e n s i v e a n d f r e q u e n t l y c i t e d o f t h e G r a n g e r o p i n i o n s . ) C h i e f J u s t i c e W a i t e a d o p t e d a c o n s t r u c t i o n o f c o m m e r c e p o w e r f i r s t e n u n c i a t e d i n n g l e y 2 . B o a r d a t W a r d e n s ( 1 2 H o w . U . S . 2 9 9 [ 1 8 5 1 ] ) . T h e C o u r t ’ s i n t e r p r e t a t i o n o f t h e C o n s t i t u t i o n w a s t h a t u n t i l C o n g r e s s c h o s e t o o c c u p y a f i e l d o f c o m m e r c e w i t h i t s e x c l u s i v e p o w e r , a s t a t e c o u l d , i n t h e a b s e n c e o f c o n t r a v e n i n g f e d e r a l s t a t u t e s , e x e r c i s e c o n t r o l i n c o m m e r c i a l m a t t e r s p e r c e i v e d t o b e l o c a l i n c h a r a c t e r e v e n i f t h e e f f e c t o f t h e r e g u l a t i o n i n c i d e n t a l l y r e a c h e d b e y o n d t h e b o a r d e r s o f t h e s t a t e ( R a i l s 1 , C h i g a g g Q N , W . B ¥ 1 _ Q 2 1 , 9 4 U . s . 1 6 4 , 1 7 7 - 7 8 [ 1 8 7 6 ] ) . F o l l o w i n g t h e G r a n g e r d e c i s i o n s , i t b e c a m e i n c r e a s i n g l y c o m m o n f o r s t a t e s t o c r e a t e r a i l r o a d c o m m i s s i o n s t o s u p e r v i s e r a i l r o a d s a f e t y a n d r a t e s f o r p a s s e n g e r s a n d 1 2 4 f r e i g h t . W r i t i n g i n 1 9 1 4 , l e g a l s c h o l a r W i l l i a m C . C o l e m a n s a i d t h e G r a n g e r C a s e s h a d ‘ t h e e f f e c t o f o v e r r u l i n g a f u n d a m e n t a l t e n e t o f f e d e r a l s u p r e m a c y i n c o m m e r c i a l m a t t e r s e n u n c i a t e d b y C h i e f J u s t i c e J o h n M a r s h a l l . P a r a p h r a s i n g 9 1 W ( 1 1 W 2 e . 3 4 : c i t i n g 9 W h e a t - 1 [ 1 8 2 4 ] ) : T h e p o w e r o f C o n g r e s s w a s e x c l u s i v e i n n a t i o n a l m a t t e r s r e q u i r i n g u n i f o r m c o m m e r c i a l r e g u l a t i o n w h e t h e r o r n o t C o n g r e s s c h o s e t o e x e r c i s e i t s e x c l u s i v e p o w e r . T h e C o u r t t e n u o u s l y r e c o n s i d e r e d t h e c o n s e q u e n c s o f t h e G r a n g e r d e c i s i o n s t e n y e a r s l a t e r . A s s o c i a t e J u s t i c e J o h n M a r s h a l l H a r l a n , i n S m y t h e v , A g n e s ( 6 9 U . S . 4 6 6 [ 1 8 9 8 ] ) r e c o n f i r m e d t h e p o w e r o f a s t a t e t o r e g u l a t e t r a n s p o r t a t i o n r a t e s w h i c h w e r e w h o l l y i n t r a s t a t e , b u t d e n i e d t h e e x e r c i s e o f s t a t e c o m m e r c e p o w e r i n m a t t e r s w h i c h w e r e c l e a r l y i n t e r s t a t e i n c h a r a c t e r . J u s t i c e H a r l a n i t e r a t e d t h e C o u r t ’ s p o s i t i o n a f f i r m i n g t h e s t a t e s ’ p l e n a r y a u t h o r i t y t o s u p e r v i s e t h e t e r m s o f i n t r a s t a t e r a t e s . I t ; w o u l d . b e a n o t h e r d e c a d e b e f o r e t h e C o u r t e x a m i n e d m o r e c l o s e l y t h e e f f e c t o f i n t r a s t a t e r a t e s u p o n i n t e r s t a t e r a t e s . S m y t h _ _ y a _ _ 5 m a § i s b e t t e r k n o w n f o r s e t t i n g f o r t h c o n s i d e r a t i o n o f f a c t o r s w h i c h w e r e m e a n t t o e n s u r e t h a t r e g u l a t i o n w o u l d n o t e q u a t e c o n f i s c a t i o n o f p r i v a t e p r o p e r t y u s e d i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . A s a r e g u l a t o r y c o n t r a c t , t h e r a i l r o a d s w e r e t o p e r f o r m c e r t a i n s e r v i c e s i n e x c h a n g e f o r a c e r t a i n m e a s u r e o f c o m p e n s a t i o n . T o d e t e r m i n e w h a t m u s t e n t e r i n t o t h e c o n s i d e r a t i o n o f j u s t c o m p e n s a t i o n J u s t i c e H a r l a n e n u m e r a t e d s e v e r a l " e v i d e n c e s " o f ‘ v a l u e , s u c h . . a s 1 2 5 o r i g i n a l c o s t , c o s t o f r e p r o d u c t i o n , c a p i t a l i z a t i o n , t h e v a l u e o f s t o c k s a n d b o n d s , a n d s o f o r t h . w m e a n t s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t o r s w e r e r e q u i r e d t o p r e d i c a t e a p p r o v a l o r d i s a p p r o v a l o f t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t p r o p o s e d b y t h e p u b l i c s e r v i c e s u p p l i e r o n a d e m o n s t r a t i o n o f f a c t u a l e v i d e n c e b e f o r e d e t e r m i n i n g a s c h e d u l e o f " r e a s o n a b l e " p r i c e s t h e p u b l i c w o u l d b e r e q u i r e d t o p a y f o r a c c e s s t o a n d u s e o f t h e s e r v i c e s . I n C o l e m a n ’ s v i e w , t w o f a c t o r s a l t e r e d t h e c h a r a c t e r o f C o u r t d e c i s i o n s b y 1 9 1 3 ( p . 5 9 ) . T h e f i r s t w a s t h e t r e n d i n c a s e s a s s o c i a t e d w i t h i n t e r r e l a t e d o r o v e r l a p p i n g r a t e s w h i c h t e n d e d t o d i s c r i m i n a t e u n f a i r l y b e t w e e n i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e s h i p p e r s . T h e s e c o n d w a s a m a j o r c h a n g e i n t h e m e m b e r s h i p o f t h e S u p r e m e C o u r t . I t f e l l u p o n P r e s i d e n t T a f t t o a p p o i n t a c h i e f j u s t i c e a n d f i v e n e w a s s o c i a t e j u s t i c e s w h o w e r e m o r e i n c l i n e d t o a s s e r t f e d e r a l d o m i n a n c e r a t h e r t h a n d u a l s o v e r e i g n t y i n m a t t e r s o f c o m m e r c e . C h a r l e s E v a n s H u g h e s a n d t h e M i n n e s o t a R a t e C a s e s N e w l y a p p o i n t e d A s s o c i a t e J u s t i c e H u g h e s w r o t e t w o m a j o r o p i n i o n s d e l i v e r e d i n 1 9 1 3 s t a t i n g t h e e x t e n t o f p o w e r s d e l e g a t e d t o t h e I C C . I n d o i n g s o , r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s e n g a g e d i n b y s o m e s t a t e a g e n c i e s w e r e s e v e r e l y c u r t a i l e d . T h e f i r s t o p i n i o n , W ( a l s o k n o w n a s t h e M i n n a g a t a _ 3 a t a _ § a § a § , 2 3 0 U . S . 3 5 2 ) e n u n c i a t e d a s i m p l e r u l e w i t h g r e a t p o t e n t i a l f o r t h e r o l e o f s t a t e r a i l r o a d r e g u l a t i o n . T h e C o u r t a f f i r m e d t h e p o w e r o f t h e s t a t e t o f i x i n t r a s t a t e r a t e s b y a n y m a n n e r w h i c h w a s n o t 1 2 6 c o n f i s c a t o r y u n t i l a n d / o r u n l e s s C o n g r e s s d e t e r m i n e s t h a t t h e p r o p e r r e g u l a t i o n o f i n t e r s t a t e { c o m m e r c e : r e q u i r e s a f e d e r a l c o m m i s s i o n t o a l s o e x e r c i s e p o w e r o v e r i n t r a s t a t e r a t e s . H u g h e s i n t e n d e d t o m a k e c l e a r t h a t I C C p r e e m p t i o n o f a s t a t e c o m m i s s i o n ’ s o r d e r w h i c h d i r e c t l y i n t e r f e r e d w i t h a r a t e s y s t e m d e s i g n e d t o a c c o m m o d a t e a m u l t i - s t a t e r e g i o n w a s j u s t i f i e d ; C o n g r e s s d e s i g n a t e d t h e f i e l d o f i n t e r s t a t e r a i l t r a n s i t t o t h e I C C ’ s s p h e r e o f a u t h o r i t y . ( S e e " o c c u p a t i o n o f t h e f i e l d " p r e e m p t i o n : a b o v e , p . 7 0 . ) I n w h a t w a s a t r e a t i s e o n t h e h i s t o r y ’ o f c o n s t i t u t i o n a l d e l e g a t i o n . o f c o m m e r c e p o w e r i n t h e U n i t e d S t a t e s , H u g h e s s a i d ( a t 3 9 9 - 4 0 0 ) : . . . T h e r e i s n o r o o m i n o u r s c h e m e o f g o v e r n m e n t f o r t h e a s s e r t i o n o f s t a t e p o w e r i n h o s t i l i t y t o t h e a u t h o r i z e d e x e r c i s e o f f e d e r a l p o w e r . T h e a u t h o r i t y o f C o n g r e s s e x t e n d s t o e v e r y p a r t o f i n t e r s t a t e c o m m e r c e , a n d t o e v e r y i n s t r u m e n t a l i t y o r a g e n c y b y w h i c h i t i s c a r r i e d o n ; a n d t h e f u l l c o n t r o l b y C o n g r e s s o f t h e s u b j e c t s c o m m i t t e d t o i t s r e g u l a t i o n i s n o t t o b e d e n i e d o r t h w a r t e d b y t h e c o m m i n g l i n g o f i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e o p e r a t i o n s . T h i s i s n o t t o s a y t h a t t h e n a t i o n m a y d e a l w i t h t h e i n t e r n a l c o n c e r n s o f t h e s t a t e , a s s u c h , b u t . t h a t . t h e e x e c u t i o n b y C o n g r e s s o f i t s c o n s t i t u t i o n a l p o w e r t o r e g u l a t e i n t e r s t a t e c o m m e r c e i s n o t l i m i t e d b y t h e f a c t t h a t i n t r a s t a t e t r a n s a c t i o n s m a y h a v e b e c o m e s o i n t e r w o v e n t h e r e w i t h t h a t t h e e f f e c t i v e g o v e r n m e n t o f t h e f o r m e r i n c i d e n t a l l y c o n t r o l s t h e l a t t e r . T h i s c o n c l u s i o n n e c e s s a r i l y r e s u l t s f r o m t h e s u p r e m a c y o f t h e n a t i o n a l p o w e r w i t h i n i t s a p p o i n t e d s p h e r e . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . I t h a s r e p e a t e d l y b e e n d e c l a r e d b y t h i s c o u r t t h a t a s t o t h o s e s u b j e c t s w h i c h r e q u i r e a g e n e r a l s y s t e m o r u n i f o r m i t y o f r e g u l a t i o n t h e p o w e r o f C o n g r e s s i s e x c l u s i v e . I n o t h e r m a t t e r s , a d m i t t i n g o f d i v e r s i t y o f t r e a t m e n t a c c o r d i n g t o t h e s p e c i a l r e q u i r e m e n t s o f l o c a l c o n d i t i o n s , t h e 1 2 7 S t a t e s m a y a c t w i t h i n t h e i r r e s p e c t i v e j u r i s d i c - t i o n s u n t i l C o n g r e s s s e e s f i t t o a c t : a n d , w h e n C o n g r e s s d o e s a c t , t h e e x e r c i s e o f i t s a u t h o r i t y o v e r r i d e s a l l c o n f l i c t i n g s t a t e l e g i s l a t i o n . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ T ] h e S t a t e s c a n n o t u n d e r a n y g u i s e i m p o s e d i r e c t b u r d e n s t u n ” : i n t e r s t a t e c o m m e r c e . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e W o p i n i o n l a i d d o w n a b a s i c r u l e : T h e r e s h o u l d b e f e d e r a l r e g u l a t i o n f o r i n t e r s t a t e r a t e s a n d s t a t e r e g u l a t i o n f o r i n t r a s t a t e r a t e s , b u t n o i n t r a s t a t e r a t e s w o u l d b e p e r m i t t e d t o i m p o s e d i r e c t b u r d e n s o n i n t e r s t a t e c o m m e r c e . H u g h e s p o i n t e d o u t t h a t C o n g r e s s c o u l d a s s i g n e x c l u s i v e j u r i s d i c t i o n o v e r i n t r a s t a t e r a t e s t o t h e I C C t h r o u g h l e g i s l a t i o n e x p r e s s l y d o i n g s o ( w y m a n , B . , fi a r x a ; g _ 1 u _ J g a L L . z z , 5 4 5 , 5 4 8 [ 1 9 1 3 ] ) . D u a l r e g u l a t i o n w a s l a w f u l w o u l d r e m a i n a f a c t u n t i l C o n g r e s s c h o s e t o d e l e g a t e s o l e r e s p o n s i b i l i t y i n a f i e l d o f c o m m e r c e t o a g e n t s o f t h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t . M i n n e s o t a , i s a n i l l u s t r a t i o n o f h o w t h r o r o u g h l y f a m i l i a r H u g h e s w a s w i t h d u a l r e g u l a t i o n a s i t a p p l i e d t o s t a t e r e g u l a t i o n o f p u b l i c s e r v i c e i n d u s t r i e s . I n h i s p r i v a t e l a w p r a c t i c e , H u g h e s r e p r e s e n t e d r a i l r o a d a n d e l e c t r i c c o m p a n i e s . H u g h e s ’ n a t i o n a l r e p u t a t i o n a s a r e g u l a t o r y r e f o r m e r b e g a n w h e n h e d i r e c t e d a p u b l i c i n q u i r y i n t o r a t e s c h a r g e d f o r g a s a n d e l e c t r i c s e r v i c e s i n 1 9 0 5 a n d 1 9 0 6 . H e c h a l l e n g e d t h e r i g h t o f t h e t o p r i c e s e r v i c e s o n t h e » b a s i s o f i n f l a t e d ‘ v a l u a t i o n s a n d e x p e n s e s “ Z H u g h e s c a l l e d f o r l e g i s l a t i o n c o m p e l l i n g g a s a n d e l e c t r i c c o m p a n i e s i n N e w Y o r k S t a t e t o o p e r a t e a s p u b l i c u t i l i t i e s s u p e r v i s e d 1 2 8 b y a p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n ( P u s e y , M . J . , 1 9 5 1 , v o l . 1 , p p . 1 3 2 - 1 3 9 ) . B e f o r e h i s f i r s t a p p o i n t m e n t t o t h e S u p r e m e C o u r t i n 1 9 1 0 , H u g h e s w a s a R e p u b l i c a n g o v e r n o r o f N e w Y o r k . H i s e l e c t i o n w a s p o p u l a r a f f i r m a t i o n o f a p u b l i c u t i l i t y r e f o r m p l a t f o r m . T h e g o v e r n o r i n t e n d e d t o d e a l a p o w e r f u l b l o w t o t h e c o r r u p t . i n f l u e n c e e x e r t e d b y p o l i t i c a l b o s s e s a n d i n d u s t r y u p o n p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n . H e w a s i n s t r u m e n t a l i n a b o l i s h i n g t h e f o r m e r B o a r d o f R a i l r o a d C o m m i s s i o n e r s , t h e C o m m i s s i o n o f G a s a n d E l e c t r i c i t y , a n d t h e R a p i d T r a n s i t B o a r d o f N e w Y o r k C i t y . H u g h e s w a n t e d t h e m s e g r e g a t e d i n t o t w o p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n s , e a c h w i t h b r o a d a u t h o r i z a t i o n s u b s t i t u t e s : " o n e t o o p e r a t e i n N e w Y o r k C i t y a n d t h e o t h e r i n t h e r e m a i n d e r o f t h e s t a t e , w i t h a m p l e p o w e r t o c o n t r o l u t i l i t y c o r p o r a t i o n s i n t h e p u b l i c i n t e r e s t " ( P u s e y , p . 1 8 3 ) . H u g h e s w a s e l e c t e d g o v e r n o r t h e y e a r C o n g r e s s a d o p t e d t h e H e p b u r n A c t ( 1 9 0 6 : s e e b e l o w ) . D u r i n g h i s t e n u r e a s g o v e r n o r , t h e s t a t e l e g i s l a t u r e a d o p t e d a s t r o n g c o m m i s s i o n s t r u c t u r e , w i t h r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y w h i c h c o m p l e m e n t e d e q u a l l y p o w e r f u l s t a t e r e f o r m l e g i s l a t i o n i n W i s c o n s i n . H u g h e s , a n a d v o c a t e o f p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n n o n p a r t i s a n s h i p , w a s c a r e f u l t o d i v i d e a p p o i n t m e n t s a m o n g D e m o c r a t s a n d R e p u b l i c a n s ( 1 9 1 ; E r e e e e d i n g e , p . 1 8 3 ) . T h e r e f o r e , t h e o p i n i o n s H u g h e s w r o t e i n h i s f i r s t a s w e l l a s h i s s e c o n d t e r m o n t h e t h e S u p r e m e C o u r t w e r e n o t w i t h o u t k n o w l e d g e o f t h e p r a c t i c a l p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h s t a t e c o m m i s s i o n r e g u l a t i o n o f p u b l i c 1 2 9 s e r v i c e i n d u s t r i e s , o r o f t h e c o m p l e x i t i e s o f d u a l r e g u l a t i o n . S h r e v e p o r t : A C r i s i s f o r I n t e r g o v e r n m e n t a l H a r m o n y C o l e m a n s a y s H u g h e s ’ o p i n i o n i n M i n n e s m " p o i n t e d t o t h e d e s t r u c t i o n o f s t a t e p o w e r " b y d e c l a r i n g t h a t t h e p o w e r o v e r t h e s t a t e s i n m a t t e r s o f l o c a l r a t e s w a s s u p r e m e o n l y u n t i l C o n g r e s s a c t s . C o l e m a n c r i t i c i z e d t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n f o r b e i n g " e v e r z e a l o u s f o r ‘ g r e a t e r a u t h o r i t y . " s h r e y e p e z t c a m e b e f o r e t h e C o u r t b y a p e t i t i o n o f r a i l w a y c o m p a n i e s w h o p r o t e s t e d a d e c i s i o n b y t h e I C C ( H o n s t e n , E a s t Q w e s t T e x a s R a i l w e y 9 9 , v . U . S . , 2 3 4 U . S . 3 4 2 [ 1 9 1 3 ] ) . T r a n s p o r t a t i o n e c o n o m i s t s E l i o t J o n e s a n d H o m e r B . V a n d e r b l u e ( 1 9 2 5 ) s a i d r a i l r o a d c o m p a n i e s t y p i c a l l y b r o u g h t c a s e s s u c h a s W 1 1 ; t o t h e C o u r t t o t e s t t h e l e g a l a u t h o r i t y o f t h e I C C . T h e i n d u s t r y h a d a l e n g t h y h i s t o r y o f p r i c e d i s c r i m i n a t i o n w h i c h p e r m i t t e d s o m e t r a d e r s t o b e n e f i t b y r a t e s t r u c t u r e s w h i c h w o u l d o b v i o u s l y c a u s e i n j u r y t o o t h e r t r a d e r s . T h e H e p b u r n A c t , i n 1 9 0 6 , s u p p o r t e d b y s t a t e m e m b e r s o f N A R U C , w a s d e s i g n e d t o a u g m e n t t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t b y g i v i n g t h e I C C g r e a t e r l a t i t u d e t o i n t e r v e n e i n r a t e - m a k i n g m a t t e r s , a n d t o d e t e r m i n e w h e t h e r o r n o t t h e r a i l r o a d s w e r e a p p l y i n g " j u s t r a t e s " ( 3 4 S t a t . 5 8 4 ; 4 9 U . S . C . 1 0 1 0 2 e t s e q . , 1 0 3 0 1 [ J u n e 2 9 , 1 9 0 6 ] ) . C o l e m a n s a i d J u s t i c e H u g h e s v i r t u a l l y g a v e t h e I C C ( i n W ) w h a t h e h a d s a i d ( i n M i n n e s o t a ) c o u l d o n l y b e c l a i m e d t h r o u g h c o n g r e s s i o n a l e n a c t m e n t : a u t h o r i t y t o s e t a s i d e r e g u ] i m p a : s t a t f e d e t h e w h e t a u t t a m e n a s : c o n t e x c l C o l e : C o n g : 1 3 0 a s i d e r a t e s f o r i n t r a s t a t e t r a f f i c d e t e r m i n e d b y a s t a t e r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n ( p p . 7 2 , 7 3 ) . H i s a s s e s s m e n t o f t h e i m p a c t o f W p r o v e d t o b e r e l i a b l e w i t h r e g a r d t o s t a t e r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d s . S t r a i n s i n t h e i n f o r m a l f e d e r a l - s t a t e r e l a t i o n s h i p c a m e q u i c k l y i n t h e a f t e r m a t h o f t h e s n x e y e n e r g d e c i s i o n . A c c o r d i n g t o C o l e m a n , t h e v i t a l p o l i t i c a l q u e s t i o n w a s w h e t h e r t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n e x c e e d e d t h e a u t h o r i t y g i v e n t o i t u n d e r t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t , a s a m e n d e d ( c . 1 0 4 , 2 4 S t a t . 3 7 9 [ 1 8 8 7 ] ) . H e d e p i c t s t h e C o u r t a s s w e e p i n g a s i d e , " w i t h a m e r e w a v e o f i t s h a n d . . . t h e c o n t r o l l i n g p r o v i s o i n S e c t i o n . I o f t h e a c t , e x p r e s s l y e x c l u d i n g i n t r a s t a t e c o m m e r c e f r o m i t s j u r i s d i c t i o n . C o l e m a n s a i d ( p . 7 8 , c i t i n g t h e C e n g r e s s i e n e l _ 3 e e e n g , 4 9 t h C o n g r e s s , l s t S e s s . , v o l . 1 7 , 3 7 2 2 , 4 4 0 4 ) : . . . T h e w h o l e h i s t o r y o f t h e d e b a t e s o v e r t h e p a s s a g e o f t h e a c t , w h i c h t h e c o u r t c a u t i o u s l y a v o i d s , w o u l d s e e m t o s h o w t h a t i t w o u l d n e v e r h a v e b e e n p a s s e d h a d i t b e e n b e l i e v e d t o b e c a p a b l e o f t h e c o n S t r u c t i o n w h i c h t h e S u p r e m e C o u r t h a s n o w p l a c e d u p o n i t . C l e a r l y , t h i s i s j u d i c i a l l e g i s l a t i o n . C o l e m a n s u m m a r i z e d t h e t w o a r g u m e n t s u s e d b y t h e r a i l r o a d s t o c h a l l e n g e t h e I C C ’ s o r d e r s ( p . 7 4 ) : F i r s t , t h a t C o n g r e s s i s i m p o t e n t t o c o n t r o l t h e i n t r a s t a t e c h a r g e s o f a n i n t e r s t a t e c a r r i e r , e v e n t o t h e e x t e n t n e c e s s a r y t o p r e v e n t i n j u r i o u s d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t i n t e r s t a t e t r a f f i c . S e c o n d , t h a t i f i t b e a s s u m e d t h a t C o n g r e s s h a s t h i s p o w e r , s t i l l i t h a s n o t b e e n e x e r c i s e d , a n d h e n c e t h e a c t i o n o f t h e [ f e d e r a l ] c o m m i s s i o n e x c e e d e d t h e l i m i t s o f t h e a u t h o r i t y w h i c h h a s b e e n c o n f e r r e d u p o n i t . 1 3 1 T h e o r i g i n a l c o m p l a i n t b r o u g h t t o t h e I C C i n 1 9 1 1 b y t h e L o u i s i a n a C o m m i s s i o n a l l e g e d t h a t t h e T e x a s & P a c i f i c R a i l w a y C o m p a n y , t h e H o u s t o n , E a s t a n d W e s t T e x a s R a i l w a y C o m p a n y , a n d v a r i o u s o t h e r c a r r i e r s c h a r g e d f r e i g h t r a t e s o u t o f D a l l a s a n d o t h e r T e x a s p o i n t s i n t o e a s t e r n T e x a s m u c h l o w e r t h a n r a t e s t h e y c h a r g e d f r o m S h r e v e p o r t i n t o T e x a s . S h r e v e p o r t c o m p e t e d w i t h b o t h H o u s t o n a n d D a l l a s f o r t r a d e a l o n g t h e i n t e r v e n i n g r o u t e s . C o m p a r i n g f r e i g h t a n d d i s t a n c e s , t h e d i f f e r e n c e i n r a t e s w a s s u b s t a n t i a l a n d i n j u r i o u s t o t r a d e f r o m S h r e v e p o r t . L o u i s i a n a c o n t e n d e d t h a t t h e T e x a s C o m m i s s i o n h a d i n t e n t i o n a l l y s e t a r a t e s c h e d u l e i n t e n t e d t o f a v o r T e x a s t r a d e r s ( 1 2 1 3 P r e c e e d i n g s , p p . 1 0 2 , 1 0 3 ) : . . . T h e T e x a s C o m m i s s i o n m a k e s a s t a t e r a t e w i t h a v o w e d a n d d e c l a r e d p u r p o s e o f f a v o r i n g t h e T e x a s j o b b e r a n d s h i p p e r . . . i n a s f a r a s t h e T e x a s s h i p p e r c o m p e t e s w i t h t h e s h i p p e r o f a n y b o r d e r i n g s t a t e . T h e I C C o r d e r e d m a x i m u m r a t e s b y f r e i g h t . c l a s s i f i - c a t i o n s o u t o f S h r e v e p o r t t o T e x a s p o i n t s w h i c h w e r e s u b s t a n t i a l l y t h e s a m e a s t h e c l a s s o f r a t e s f i x e d b y t h e T e x a s C o m m i s s i o n f o r f r e i g h t t r a v e l i n g s i m i l a r i n t r a s t a t e d i s t a n c e s . T h e f e d e r a l c o m m i s s i o n h e l d t h a t t h e a p p l i c a t i o n b y t h e r a i l r o a d s o f s p e c i a l c l a s s o f c o m m o d i t y r a t e s f r o m H o u s t o n a n d D a l l a s a s t h e y w e r e f i x e d b y t h e T e x a s C o m m i s s i o n c o n s t i t u t e d a n u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t S h r e v e p o r t i n f a v o r o f t h e T e x a s c o m m e r c i a l t r a d i n g p o i n t s ( u ‘ ‘ e i 9 ‘ x 0 1 . i t - ' 0 . 9 ? a C - u ' u 0 - _ - - ' ‘ 2 1 : V . 5 ; . L e n i s s . w . B y . 9 9 , e t a l . , 2 3 I C C 3 1 [ 1 9 1 1 ] ) . 1 3 2 T h e I C C h e d g e d o n d e c l a r i n g t h e T e x a s r a t e o r d e r s a s i n t e n t i o n a l l y u n r e a s o n a b l e m . T h e C o m m i s s i o n d e t e r - m i n e d t h a t t h e r a i l r o a d s w o u l d b e r e q u i r e d t o d e m o n s t r a t e t h a t t h e c o s t o f c a r r y i n g i n t r a s t a t e T e x a s t r a f f i c w a r r a n t e d a n i n c r e a s e t o m a t c h t h e i n t e r s t a t e r a t e s c h a r g e d i n t e r s t a t e t r a d e r s , o r t o l o w e r t h e s c h e d u l e o f i n t e r s t a t e r a t e s t o m a t c h t h e T e x a s s c h e d u l e . I n a f o u r - t o - t h r e e d e c i s i o n , I C C C o m m i s s i o n e r s J a m e s S . H a r l a n , J u d s o n . C . C l e m e n t s a n d C h a r l e s C . M c C h o r d d i s s e n t e d . I t w a s t h e i r p r e m i s e t h a t t h e o r d e r m e a n t t h a t a n I C C d e n i e d s t a t e r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y , a n d t h a t t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t d i d n o t e m p o w e r t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n t o d o s o , h o w e v e r d e s i r a b l e t h e a c t i o n m i g h t b e . C o l e m a n s a i d M i n n e s e t e m e a n t t h a t c o m m e r c e p o w e r w a s d i v i s i b l e t o t h e e x t e n t t h a t f e d e r a l a n d s t a t e c o m m e r c e p o w e r s w e r e e q u a l l y . p l e n a r y ( c o n c l u s i v e ) w i t h i n t h e i r r e s p e c t i v e s p h e r e s . T h u s , a r g u e d C o l e m a n , r a t e s r e p r e s e n t i n g t h e c o m p l e t e l y i n t e r n a l c o m m e r c e o f a s t a t e o u g h t t o b e r e s e r v e d t o t h e s t a t e s t h e m s e l v e s ( p . 7 7 ) . C o l e m a n ' s v i e w w a s s h a r e d b y m o s t s t a t e m e m b e r s o f N A R U C i n s u b s e q u e n t y e a r s . T h e y , a s C o l e m a n d i d , o f t e n i g n o r e d t h e i n t e r s e c t i o n w h e r e t h e s p h e r e s o f f e d e r a l a n d s t a t e r a t e - m a k i n g o b l i g a t i o n s o v e r l a p p e d . ( S e e t h e I G R c o n s t r u c t w h i c h a p p l i e s i n s i t u a t i o n s s u c h a s t h i s d e s c r i b e s ( a b o v e , p p . 4 0 , 4 1 . ) C o l e m a n o f f e r e d a r h e t o r i c a l a l t e r n a t i v e t o t h e o p i n i o n s H u g h e s w r o t e ( p . 7 7 ) : 1 3 3 W h y d i d n o t t h e S u p r e m e C o u r t i n b o t h t h e M i n n e s o t a a n d S h r e v e p o r t C a s e s [ s i c ] f a c e t h e s i t u t i o n s q u a r e l y a n d a d m i t t h a t a m e n d m e n t o f t h e C o n s t i t u t i o n , d i f f i c u l t a s i t i s o f a t t a i n m e n t - - a n d r i g h t l y s o - - i s t h e o n l y t r u e r e m e d y ? P e r h a p s C o l e m a n ’ s i n t e n t i o n w a s t o i m p l y a p r o p o s e d a m e n d m e n t w o u l d b e d i f f i c u l t t o a t t a i n b e c a u s e t h e C i v i l W a r l e f t r e s i d u a l r e g i o n a l a c r i m o n y n o t f u l l y r e s o l v e d d u r i n g r e c o n s t r u c t i o n o f t h e u n i o n . F i n a n c i a l p a n i c i n t h e 1 8 9 0 5 d r e w g e n e r a l a t t e n t i o n t o e x t e n s i v e p o l i t i c a l a n d e c o n o m i c a b u s e s . T h e n a t i o n s t r u g g l e d t o r e c o n c i l e t h e j u x t a p o s i t i o n o f m a s s i v e c o r p o r a t e p o w e r w i t h c a l l s f o r p u b l i c c o n t r o l o f i n d u s t r i a l w e a l t h . S t a t e a n d f e d e r a l g o v e r n m e n t s w e r e c h a l l e n g e d b y r a p i d c h a n g e s o c c u r i n g i n e a c h s u b s e t o f t h e n a t i o n ’ s s o c i a l , p o l i t i c a l , a n d e c o n o m i c i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e . C o l e m a n a n d o t h e r s w h o h a v e r e f e r r e d t o fi n g e y e n e r t i n r e c e n t y e a r s h a v e e m p h a s i z e d t h o s e s t a t e m e n t s w h i c h t h e y c l a i m h a v e t h e e f f e c t o f s t r i p p i n g p l e n a r y p o w e r f r o m t h e s t a t e s i n t h e m a t t e r s o f c o m m e r c e . I n d o i n g s o , t h e y r e l y o n H u g h e s ’ w o r d s ( p . 3 5 0 , 3 5 9 - 6 0 ) : . . . I t i s u n n e c e s s a r y t o r e p e a t w h a t h a s f r e q u e n t l y b e e n s a i d b y t h i s c o u r t w i t h r e s p e c t t o t h e c o m p l e t e a n d p a r a m o u n t c h a r a c t e r o f t h e p o w e r c o n f i d e d t o C o n g r e s s t o r e g u l a t e c o m m e r c e a m o n g t h e s e v e r a l S t a t e s . I t i s o f t h e e s s e n c e o f t h i s p o w e r t h a t , w h e r e i t e x i s t s , i t d o m i n a t e s . I n t e r s t a t e t r a d e w a s n o t l e f t t o b e d e s t r o y e d o r i m p e d e d b y t h e r i v a l r i e s o f l o c a l g o v e r n m e n t s . T h e p u r p o s e w a s t o m a k e i m p o s s i b l e t h e r e c u r r e n c e o f t h e e v i l s w h i c h h a d o v e r w h e l m e d t h e c o n f e d e r a t i o n a n d t o p r o v i d e t h e n e c e s s a r y b a s i s o f n a t i o n a l u n i t y b y i n s u r i n g ‘ u n i f o r m i t y o f r e g u l a t i o n a g a i n s t c o n f l i c t i n g a n d d i s c r i m i n a t i n g s t a t e l e g i s l a t i o n ’ [ e m p h a s i s m i n e ] . 1 3 4 . . . W e a r e n o t u n m i n d f u l o f t h e g r a v i t y o f t h e q u e s t i o n t h a t i s p r e s e n t e d w h e n s t a t e a n d f e d e r a l v i e w s c o n f l i c t . B u t i t w a s r e c o g n i z e d a t t h e b e g i n n i n g t h a t t h e n a t i o n c o u l d n o t p r o s p e r i f i n t e r s t a t e a n d f o r e i g n t r a d e w e r e g o v e r n e d b y m a n y m a s t e r s , a n d w h e r e t h e i n t e r e s t s o f t h e f r e e d o m o f i n t e r s t a t e c o m m e r c e a r e i n v o l v e d , t h e j u d g m e n t o f C o n g r e s s a n d o f t h e a g e n c i e s m u s t c o n t r o l [ e m p h a s i s m i n e ] . H u g h e s w a s r e f e r r i n g t o a t t r i b u t e s d e s c r i b i n g " c o n f l i c t p r e e m p t i o n " ( a b o v e , p . 7 0 ) . T h a t h e d i d s o r e c o m m e n d s t h a t h i s d i s c u s s i o n o f w h a t i t m e a n s t o e n g a g e i n u n j u s t p r i c i n g d e s e r v e s e q u a l i f n o t g r e a t e r a t t e n t i o n t h a n t h e i s s u e o f p r e e m p t i o n . C a r r i e r s w e r e n o t g o i n g t o b e p e r m i t t e d t o m a n i p u l a t e r a t e s b y c l a i m i n g t h a t c o n s t i t u e n t s o f o n e s t a t e m u s t p a y a h i g h e r p r i c e f o r d o i n g i n t e r s t a t e b u s i n e s s b e c a u s e t h e l a w s o f a n o t h e r s t a t e r e q u i r e d t h e m t o d o s o . H i s o p i n i o n m i r r o r e d a s t a t e m e n t m a d e t o t h e 1 9 1 2 N A R U C C o n v e n t i o n i n t h e o p e n i n g a d d r e s s b y C h a i r m a n C h a r l e s A . P r o u t y o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n w h o s a i d ( 1 9 1 2 P r o c e e d i n g s . p p . 4 . 5 ) : . . . Y o u a r e S t a t e c o m m i s s i o n e r s : w e a r e F e d e r a l c o m m i s s i o n e r s . I n t h a t f a c t m a n y p e o p l e s e e c o n f u s i o n , d i s a s t e r , d i s c o r d . I d o n o t , m y s e l f , f e e l a n y a p p r e h e n s i o n o f c o n f l i c t o r d i s a s t e r . B u t i t c e r t a i n l y i s p o s s i b l e t h a t t h e r e m a y b e m o s t s e r i o u s c o n f u s i o n . . . . . . I n t h e c o n v e n t i o n s w h i c h l e d u p t o t h e r a t i f i c a t i o n o f t h e [ a s s o c i a t i o n ’ s ] c o n s t i t u t i o n n o s e r i o u s q u e s t i o n w a s m a d e . . . [ e x c e p t b y o n e s t a t e ] o v e r t h a t c l a u s e w h i c h g i v e s a F e d e r a l C o n g r e s s c o n t r o l o v e r c o m m e r c e b e t w e e n t h e S t a t e s a n d w i t h f o r e i g n n a t i o n s . . . . T h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n a n d a l l t h e a c t i v i t i e s o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n a r e b a s e d u p o n t h a t c l a u s e o f t h e 1 3 5 c o n s t i t u t i o n . I t s e e m s t o m e t h a t i t m u s t f i n a l l y c o m e t o p a s s , i n s o m e w a y o r o t h e r b y a d d i t i o n a l l e g i s l a t i o n o r b y j u d i c i a l i n t e r p r e t a t i o n t h a t t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n , t h e F e d e r a l c o m m i s s i o n , m u s t h a v e p o w e r t o p r e v e n t a n y m a n i p u l a t i o n o f f r e i g h t r a t e s w h i c h w i l l g i v e t o t h e c i t i z e n s o f o n e S t a t e a c o m m e r c i a l a v a n t a g e o v e r t h e c i t i z e n s o f a n o t h e r S t a t e . T o t h a t e x t e n t t h e a u t h o r i t y o f t h e F e d e r a l c o m m i s s i o n m u s t f i n a l l y b e s u p r e m e [ e m p h a s i s m i n e ] . H u g h e s i n t e n d e d t o m a k e c l e a r t h a t n o e n t i t y , p r i v a t e o r p u b l i c , w a s w i t h i n i t s a u t h o r i t y t o e n g a g e i n u n j u s t p r i c e d i s c r i m i n a t i o n u n d e r t h e c o m m e r c e c l a u s e a n d t h e f e d e r a l s t a t u t e s o f t h e U n i t e d S t a t e s . H u g h e s s a i d ( a t 3 5 1 , 3 5 6 ) : . . . T h e f a c t t h a t c a r r i e r s a r e i n s t r u m e n t s o f i n t r a s t a t e c o m m e r c e , a s w e l l a s o f i n t e r s t a t e c o m m e r c e , d o e s n o t d e r o g a t e f r o m t h e c o m p l e t e a n d p a r a m o u n t a u t h o r i t y o f C o n g r e s s o v e r t h e l a t t e r o r p r e c l u d e t h e F e d e r a l p o w e r f r o m b e i n g e x e r t e d t o p r e v e n t t h e i n t r a s t a t e o p e a t i o n s o f s u c h c a r r i e r s f r o m b e i n g m a d e a m e a n s o f i n j u r y t o t h a t w h i c h h a s b e e n c o n f i d e d t o F e d e r a l c a r e [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . T h e r e i s n o e x c e p t i o n o r ’ q u a l i f i c a t i o n w i t h r e s p e c t t o a n ‘ u n r e a s o n a b l e d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t i n t e r s t a t e t r a f f i c p r o d u c e d b y t h e r e l a t i o n o f i n t r a s t a t e t o i n t e r s t a t e r a t e s a s m a i n t a i n e d b y t h e c a r r i e r . I t i s a p p a r e n t f r o m t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y o f t h e [ I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t ] t h a t t h e e v i l o f d i s c r i m i n a t i o n w a s t h e p r i n c i p a l t h i n g a i m e d a t , a n d t h e r e i s n o b a s i s f o r t h e c o n t e n t i o n t h a t C o n g r e s s i n t e n d e d t o e x e m p t a n y d i s c r i m i n a t o r y a c t i o n o r p r a c t i c e o f i n t e r s t a t e c a r r i e r s a f f e c t i n g i n t e r s t a t e c o m m e r c e w h i c h i t h a d a u t h o r i t y t o r e a c h [ e m p h a s i s m i n e ] . I C C - N A R U C R e s p o n s e s t o S n z e g e n e z t T h e 1 2 1 1 _ £ x e e e e fi 1 n g s i n d i c a t e t h a t s t a t e c o m m i s s i o n e r s w e r e b e s e t b y t h e t h e u n c e r t a i n i m p l i c a t i o n s o f t h e M i n n e s g f a a n d S t a t e m e n t c a s e S - H u g h e S ' 1 1 1 n m o p i n i o n 1 3 6 w a s k n o w n : t h e r e w e r e n o f i n d i n g s t h a t o r d e r s o f o n e s t a t e r e s u l t e d i n u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t a n o t h e r . S n e y e n e z g h o w e v e r w a s p e n d i n g ; t h e a r g u m e n t s s e t f o r t h r e c e i v e d f u l l c o v e r a g e i n a ' t r a d e p r e s s w h i c h f o l l o w e d c l o s e l y c h a l l e n g e s t o s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d s . L a u r e n c e B . F i n n , C h a i r m a n o f t h e R a i l r o a d C o m m i s s i o n o f K e n t u c k y g a v e , a s u b s t a n t i a l a d d r e s s i n r e s p o n s e t o N A R U C ’ s r h e t o r i c a l q u e s t i o n ( p p . 8 3 - 9 6 ) : " S h a l l C o n g r e s s e x t e n d t h e P o w e r a n d A u t h o r i t y o f t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t r e l a t i v e t o t h e r e g u l a t i o n o f I n t r a s t a t e R a t e s ? " F i n n c o n c l u d e d t h a t t h e s e v e n - m e m b e r I C C , c h a r g e d t o r e g u l a t e i n t e r s t a t e c o m m e r c e , w e r e g i v e n " w i t h t h e m o s t c o m p l i c a t e d t a s k a n d g i g a n t i c u n d e r t a k i n g t h a t h a s e v e r b e e n d e l e g a t e d t o g o v e r n m e n t e m p l o y e e s , " a n d t h a t t h e i r d u t i e s w e r e a l r e a d y " s o m u l t i f a r i o u s " t h a t t h e i r t a s k s " w o u l d b e m u l t i p l i e d m a n y t i m e s a n d t h e a d d i t i o n a l a p p o i n t e e s o f t h e c o m m i s s i o n w o u l d n u m b e r t h o u s a n d s a n d b e l o c a t e d i n e v e r y S t a t e i n t h e U n i o n " i f i n t r a s t a t e r a t e s w e r e a d d e d t o t h e i r w o r k l o a d ( p . 8 4 ) . S a i d F i n n , i m p l y i n g t h a t h e w a s s p e a k i n g o f s p e c i a l i n t e r e s t g r o u p s ( p . 8 7 ) : . . . T h e r e w i l l a l w a y s b e a b l e , s h r e w d c h a m p i o n s a d v o c a t i n g a s t r o n g o r a w e a k F e d e r a l o r S t a t e g o v e r n m e n t j u s t a s t h e y s e e i n e i t h e r t h e b e s t o p p o r t u n i t y f o r s u c c e s s . T h o s e w h o w o u l d h a v e b e n e f i t e d , i f e x c l u s i v e F e d e r a l j u r i s d i c t i o n h a d b e e n r e c e n t l y e s t a b l i s h e d , h a v e o n o t h e r o c c a s i o n s d i s p u t e d t h e r i g h t o f t h e F e d e r a l a u t h o r i t y a l t o g e t h e r i n s u c h m a t t e r s . S i n c e F e d e r a l r e g u l a t i o n c a n n o t b e e s c a p e d , t h e i r p o w e r f u l i n f l u e n c e m a y b e e x p e c t e d t o b e w i e l d e d 1 3 7 t o e s c a p e S t a t e r e g u l a t i o n u n d e r t h e p o l i c y o f e x c l u s i v e F e d e r a l j u r i s d i c t i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . F i n n a c k n o w l e d g e d t h e r e w e r e " w e l l - m e a n i n g p a t r i o t s w h o b e l i e v e i n c e n t r a l i z i n g t h e p o w e r o f g o v e r n m e n t . " H e s a i d i t " i s t h e b u r d e n o f t h o u g h t o f t h e N a t i o n a l i s t s " w h e n s p e a k i n g o f f e d e r a l s u p r e m a c y t o b e " a p p a r e n t l y u n m i n d f u l o f t h e s o v e r e i g n r i g h t s o f t h e S t a t e s " ( p . 8 7 ) . F i n n c r i t i c i z e d H u g h e s ’ n i n n e s g t e o p i n i o n f o r f a i l u r e t o g i v e f u l l a t t r i b u t i o n t o t h e e x t e n t o f t h e s t a t e s ’ c o m m e r c e p o w e r s . I n F i n n ’ s v i e w , H u g h e s o u g h t t o h a v e g i v e n g r e a t e r a t t e n t i o n t o t h e f o l l o w i n g c o n s i d e r a t i o n s , w h i c h h e d e c l a r e d g a v e a m p l e o p p o r t u n i t y f o r r e c o n c i l i a t i o n o f r a t e c o n f l i c t s w h i c h m i g h t a r i s e b e t w e e n t h e n a t i o n a n d t h e s t a t e s ( p . 9 0 ) : . . . I t i s t r u e , t h a t t h e e s t a b l i s h m e n t o f a r e a s o n a b l e i n t r a s t a t e r a t e m a y ' n e c e s s i t a t e ‘ t h e c h a n g e o f a n i n t e r s t a t e r a t e , b u t s u r e l y , t h i s i s n o t a n " i r r e c o n c i l a b l e c o n f l i c t ; " f o r i t f r e q u e n t l y h a p p e n s t h a t t h e e s t a b l i s h m e n t o f a r e a s o n a b l e i n t e r s t a t e r a t e , b y t h e I n t e r s t a t e c o m m e r c e C o m m i s s i o n , n e c e s s i t a t e s a c h a n g e i n o t h e r r a t e s . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . I f t h e i n t r a s t a t e r a t e s f i x e d b y t h e S t a t e C o m m i s s i o n a r e c o n f i s c a t o r y , s t i l l t h e r e c a n b e n o " i r r e c o n c i l a b l e c o n f l i c t " f o r [ u n d e r ] t h e t e r m s o f t h e F e d e r a l C o n s t i t u t i o n , t h e F o u r t e e n t h A m e n d m e n t , a n a m p l e r e m e d y i s a f f o r d e d t h e c o m p l a i n a n t . N e i t h e r i s i t p o s s i b l e t o c o n f u s e t h e r e s p e c t i v e j u r i s d i c t i o n s , S t a t e o r F e d e r a l , r e l a t i v e t o a n y r a t e s w h i c h m a y b e i n c o n t r o v e r s y ; f o r b e f o r e t h e s h i p m e n t i s m a d e a c o n t r a c t i s e n t e r e d i n t o b e t w e e n t h e s h i p p e r a n d t h e c a r r i e r , w h i c h c o n t r a c t , i t s e l f , d e t e r m i n e s t h e j u r i s d i c t i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . F i n n ’ s s t a t e m e n t s e m b o d i e d a s e n t i m e n t w h i c h w o u l d b e e s p o u s e d w h e n f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c a l s c o n s i d e r e d d u a l 1 3 8 r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y i n t h e n e x t d e c a d e s . H i s a d d r e s s c o n c l u d e d w i t h t h e f o l l o w i n g a d m o n i t i o n ( p . 9 6 ) : I t w i l l r e q u i r e t h e f u l l s t r e n g t h o f t h e a u t h o r i z e d a u t h o r i t y o f b o t h S t a t e a n d F e d e r a l g o v e r n m e n t s , e x e r c i s e d w i t h w i s d o m a n d v i g i l a n c e , t o c o p e w i t h t h e e v e r i n c r e a s i n g s t r e n g t h , p o w e r a n d w e a l t h o f t h e p u b l i c s e r v i c e c o r p o r a t i o n s . W i t h a h e a r t f i l l e d w i t h l o v e f o r t h e s a c r e d t r a d i t i o n s o f o u r N a t i o n , w i t h a n a n x i o u s s o u l f e a r f u l t h a t t h e l i b e r t y w e e n j o y a s a h e r i t a g e f r o m t h e F a t h e r s w i l l b e l e s s e n e d w h e n t h e s t r o n g e s t g o v e r n m e n t i s f a r t h e r e s t [ s i c ] f r o m t h e p e o p l e a n d t h e l o c a l g o v e r n m e n t i m p o t e n t t o d e a l w i t h i t s d o m e s t i c a f f a i r s . I , f o r o n e , p r a y t h a t t h e e v i l d a y o f t h e c e n t r a l i z a t i o n o f g o v e r n m e n t a l p o w e r s s h a l l n o t b e p e r m a n e n t l y v i s i t e d u p o n m e , m y p o s t e r i t y o r m y f e l l o w - c o u n t r y m e n . A t t h e 1 9 1 3 A n n u a l C o n v e n t i o n , N A R U C e x t e n d e d h o n o r a r y m e m b e r s h i p t o m e m b e r s o f t h e B o a r d o f R a i l w a y C o m m i s s i o n e r s o f C a n a d a ( W , p . 9 6 ) . T h e t w o C a n a d i a n v i s i t o r s w o u l d b r i e f l y c o m m e n t o n t h e e x t e n t o f t h e i r c o m m i s s i o n ’ s a u t h o r i t y b e f o r e t h e y l i s t e n e d t o a p a s s i o n a t e d i s c u s s i o n w h i c h f o l l o w e d a r e s o l u t i o n i n t r o d u c e d b y F i r m w i t h r e g a r d t o f e d e r a l r e g u l a t i o n o f i n t r a s t a t e r a t e s ( p . 9 9 ) : R E S O L V E D , T h a t i t i s t h e s e n s e o f t h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R a i l w a y C o m m i s s i o n e r s t h a t t h e g r a n t i n t h e F e d e r a l C o n s t i t u t i o n t o C o n g r e s s t o r e g u l a t e c o m m e r c e a m o n g t h e s t a t e s i s p l e n a r y a n d c o m p l e t e , a n d t h a t s a i d a u t h o r i t y s h o u l d b e e x e r c i s e d b y t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t w i t h o u t h i n d r a n c e f r o m t h e a u t h o r i t i e s o f t h e s e v e r a l s t a t e s ; a n d t h a t t h e r e s e r v a t i o n . o f j p o w e r ' n o t d e l e g a t e d t o t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t b u t r e s e r v e d t o t h e s t a t e s a u t h o r i z e s e a c h o f t h e s e v e r a l s t a t e s t o a s f u l l y a n d c o m p l e t e l y r e g u l a t e c o m m e r c e c a r r i e d o n w h o l l y w i t h i n e a c h s t a t e , a n d t h a t s a i d a u t h o r i t y s h o u l d b e e x e r c i s e d b y e a c h 1 3 9 s t a t e g o v e r n m e n t w i t h o u t h i n d r a n c e f r o m t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t . P r e s i d e n t 0 . P . G o t h l i n , o f O h i o , h a s t i l y c a l l e d f o r a n a f f i r m a t i v e v o i c e v o t e s i g n i f y i n g a p p r o v a l o f t h e r e s o l u t i o n . B u t t h e I C C C o m m i s s i o n e r J o h n H . M a r b l e w a n t e d t o h e a r s o m e d i s c u s s i o n o f t h e r e s o l u t i o n f r o m m e m b e r s o f t h e s t a t e c o m m i s s i o n s b e c a u s e h e d o u b t e d i f a n y o n e i n a t t e n d a n c e w a s s u r e w h a t i t m i g h t i m p l y . M a r b l e t h o u g h t t o t r a n s f e r a l l p o w e r t o r e g u l a t e c o m m e r c e t o t h e W a s h i n g t o n t r i b u n a l w o u l d b e a f a t a l f l a w o f g o v e r n m e n t . H a v i n g s a i d t h a t , h e s e e m e d t o s p e a k f r o m t h e d e p t h s o f s e n t i m e n t ( p . 1 0 0 , 1 0 1 ) : T h e s t a t e s h a v e t h e i r p a r t . . . a s m u c h a s t h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t . W e o u g h t a l s o t o r e m e m b e r t h a n n o t h i n g i s m o r e c e r t a i n i n h u m a n a f f a i r s t h a n t h a t h u m a n i n s t i t u t i o n s w i l l c h a n g e , a n d t h a t t h e y w i l l b e c h a n g e d b y g r o w t h , b y a d a p t a t i o n o f t h a t w h i c h i s , r a t h e r t h a n b y a n y w h o l e s a l e d e s t r u c t i o n o r a n y w h o l e s a l e t h e o r e t i c a l r e c o n s t r u c t i o n . T h e s t a t e c o m m i s s i o n s . . . a r e p e r m a n e n t f a c t o r s i n t h e s c h e m e o f r e g u l a t i o n . B u t . . . y o u a r e g o i n g t o g r o w t o b e s o m e t h i n g d i f f e r e n t f r o m w h a t y o u a r e n o w . I n t h e b a c k o f m y m i n d a l w a y s i s t h e t h o u g h t t h a t a s t h i s r e g u l a t i o n o f t h e m e a n s o f c o m m u n i c a t i o n i s a f t e r a l l o n e w o r k , w e w i l l s o m e d a y h a v e o n e s y s t e m o f r e g u l a t i o n f o r t h e e n t i r e c o u n t r y . W e m u s t p r e s e r v e w h a t i s g o o d i n t h e s e p a r a t e s y s t e m s t h a t w e n o w h a v e . B u t w h a t a r e w e g o i n g t o d o w i t h t h e c o n d i t i o n s b r o u g h t a b o u t b y t h e s e p a r a t e n e s s o f t h e s e s y s t e m s ? . . . I s u g g e s t t h a t a s a d i f f i c u l t y w i t h w h i c h w e h a v e a l l g o t t o d e a l . I a m a c i t i z e n o f a s t a t e a s m u c h a s I e v e r w a s . I d o n o t s p e a k a s a p a r t o f t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t , a n y m o r e t h a n y o u a r e a l l p a r t s o f t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t . T h i s i s o u r g a m e , a t w h i c h w e m u s t a l l p l a y , a n d t h e q u e s t i o n i s h o w w e a r e g o i n g t o h a v e t h e e f f e c t i v e n e s s t h a t c o m e s f r o m h a r m o n y a n d u n i f o r m i t y ? . . . . . . W e m u s t k e e p i n h a r m o n y b y c o n s u l t a t i o n s s u c h a s t h i s , b y a c q u a i n t a n c e s h i p , b y a g e n e r a l u n d e r s t a n d i n g o f e a c h o t h e r s m i n d s , o r e l s e b y 1 4 0 s o m e e s t a b l i s h m e n t o f p o w e r s o m e w h e r e , t o k e e p u s i n h a r m o n y [ e m p h a s i s m i n e ] . W . M . B a r r o w , c o u n s e l f o r t h e L o u i s i a n a C o m m i s s i o n w a s n o t c o n c i l i a t o r y t o h i s b r e t h r e n i n T e x a s . H e s a i d t h e T e x a s C o m m i s s i o n i s s u e d r a t e o r d e r s w i t h a n " a v o w e d a n d d e c l a r e d p u r p o s e o f f a v o r i n g t h e T e x a s j o b b e r a n d T e x a s s h i p p e r , o v e r c o m i n g a d v a n t a g e s w h i c h t h e T e x a s R a i l r o a d C o m m i s s i o n s a y e x i s t , i n s o f a r a s t h e T e x a s s h i p p e r c o m p e t e s w i t h t h e s h i p p e r o f a n y b o r d e r i n g s t a t e " ( p . 1 0 2 ) . T h e r e f o r e , B a r r o w w a s i m p l y i n g t h a t t h e T e x a s r a t e s w e r e " u n r e a s o n a b l e " p e r s e . B a r r o w , w h o c l a i m e d t o b e u n c e r t a i n a b o u t t h e i m p l i c a t i o n s o f F i n n ’ s p r o p o s e d r e s o l u t i o n , w a s d e f i n i t e i n t h e f o l l o w i n g o p i n i o n ( p . 1 0 3 ) : . . . [ U ] n l e s s t h e r e i s s o m e r e m e d y a n d s o m e p o w e r i n t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n t o c o r r e c t t h a t c o n d i t i o n [ o f u n j u s t , u n l a w f u l d i s c r i m i n a t i o n ] , l a r g e s t a t e s l i k e T e x a s w i l l e v e n t u a l l y m a k e t h e r a t e s f o r t h e e n t i r e s o u t h w e s t e r n t e r r i t o r y . B a r r o w f i r m l y b e l i e v e d t h a t t h e I C C w a s e m p o w e r e d t o r e m o v e t h e o r d e r s o f a s t a t e c o m m i s s i o n i f f i n d i n g s i n d i c a t e d t h a t i t s r a t e s r e s u l t e d i n u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t n e i g h b o r i n g s t a t e s “ G e o r g e A . H e n s h a w , o f t h e O k l a h o m a C o m m i s s i o n w a s n o t a s s u r e t h a t t h e I C C s h o u l d p r e e m p t a s t a t e r a t e e v e n i f i t w e r e t o c a u s e p r o b l e m s f o r t r a d e r s o f a n a d j o i n i n g s t a t e ’ s b o r d e r t o w n . H e s a i d ( p . 1 0 7 ) : I f a s t a t e r a t e i s n o t r e a s o n a b l e , i t i s t h e d u t y o f t h e r a i l r o a d c o m p a n y i n T e x a s t o c o n t e s t t h a t . r a t e , t h e s a m e a s t h e y ' d o i n . M i n n e s o t a , O k l a h o m a a n d M i s s o u r i . . . . I s a y t h a t i f t h e r a t e i n t h e s t a t e i s t o o l o w , l e t t h e r a i l r o a d s c o n t e s t 1 4 1 i t . . . . W h i l e I a m o n t h e O k l a h o m a C o m m i s s i o n I p r o p o s e e i t h e r t o c o n v i n c e t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n t h a t t h e i r r a t e s a r e t o o h i g h , o r I p r o p o s e t o p u t t h e s t a t e r a t e s i n l i n e w i t h t h e m . . . . I f I u n d e r s t a n d . t h e s u b s t a n c e o f t h a t d e c i s i o n [ S h r e v e p o r t ] , t h e y s a y t o t h e r a i l r o a d s : “ y o u . m u s t c o r r e c t t h e d i s c r i m i n a t i o n . E i t h e r e x t e n d y o u r T e x a s r a t e s o v e r i n t o S h r e v e p o r t , o r e l s e c o n t e s t y o u r T e x a s r a t e s i n t h e c o u r t s o f T e x a s a n d g e t y o u r T e x a s r a t e s r a i s e d . " T h e a l t e r n a t i v e i s u p o n t h e c a r r i e r . . . . I s a y t h e y m u s t n o t d e s t r o y o u r e n t i r e n a t i o n a l f a b r i c [ o f d u a l r e g u l a t i o n ] o n t h a t p r o p o s i t i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . C o m m i s s i o n e r J o h n M . E s h l e m a n o f C a l i f o r n i a t h o u g h t F i n n ’ s r e s o l u t i o n w a s h a r m l e s s . E s h l e m a n i n t r o d u c e d a n o t e o f g r e g a r i o u s l e v i t y a m o n g h i s p e e r s a s h e a s s e s s e d t h e r e s o l u t i o n s ’ s i m p l i c a t i o n s : " I t m e r e l y s a y s t h a t t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t s h a l l k e e p i t s p o w e r s , a n d t h e s t a t e s s h a l l k e e p t h e i r p o w e r s , w h i c h o f c o u r s e t h e y w i l l d o " ( p . 1 0 7 ) . A n o t h e r s a i d t h e r e s o l u t i o n w a s a m b i g u o u s . H e n o t w a n t i t t o t o b e c o n s t r u e d a s " a d e c l a r a t i o n o f w a r b y t h e s t a t e s u p o n t h e N a t i o n a l g o v e r n m e n t " ( p . 1 0 8 ) : W h a t w e n e e d t o d a y i s c o o p e r a t i o n b e t w e e n t h e s t a t e c o m m i s s i o n s a n d t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n , t o s e e i f w e c a n n o t w o r k o u t s o m e k i n d o f a m e t h o d w h i c h g i v e u s t h e p r a c t i c a l a d v a n t a g e s . . . a n d n o t t o l o o k . . . f o r o p p o r t u n i t i e s f o r c o n f l i c t [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e o r i g i n a l m o t i o n w a s t a b l e d b y a d i v i d e d c o n v e n t i o n o n a c o u n t o f 2 0 a y e s a n d 1 9 n o e s a m o n g t h e a c t i v e m e m b e r s i n a t t e n d a n c e a n d v o t i n g . R e g u l a t i o n o f T e l e p h o n e C o m p a n i e s b y F e d e r a l a n d S t a t e C o m m i s s i o n s I n a s p e e c h b e f o r e i n d e p e n d e n t t e l e p h o n e o p e r a t o r s i n 1 9 1 2 , P r e s i d e n t - e l e c t W i l s o n ’ s w o r d s w e r e r e c e i v e d w i t h 1 4 2 p l e a s u r e b e c a u s e h e e x t o l l e d v i r t u e s o f c o m p e t i t i o n : " T h e b u s i n e s s o f t h e U n i t e d S t a t e s m u s t b e s e t a b s o l u t e l y f r e e o f e v e r y f e a t u r e o f m o n o p o l y " ( c i t e d i n M a c M e a l , p . 1 9 6 ) . B y 1 9 1 3 , A T & T h a d c o m p l e t e d a v i g o r o u s p e r i o d o f a c q u i s i t i o n s a n d m e r g e r s w h i c h g a v e t h e p a r e n t h o l d i n g c o m p a n y c o n t r o l o f e i g h t y p e r c e n t o f t h e t e l e p h o n e s u b s c r i b e r s t a t i o n s o p e r a t i n g i n t h e U n i t e d S t a t e s ( D a n i e l i a n , 1 9 3 9 , p . 1 4 ) . I t s f i n a n c i a l r e s o u r c e s , e q u i p m e n t a n d d i s t r i b u t i o n n e t w o r k w e r e s o s u p e r i o r a s t o b a r p o t e n t i a l c o m p e t i t o r s f r o m l o c a l a n d l o n g d i s t a n c e s e r v i c e m a r k e t s . S h o r t l y b e f o r e W i l s o n t o o k t h e o a t h o f o f f i c e a s p r e s i d e n t , t h e i n d e p e n d e n t s w o u l d s e e o u t g o i n g P r e s i d e n t T a f t ’ s c h i e f l a w e n f o r c e m e n t o f f i c e r f o r t h e U n i t e d S t a t e s , a c c e p t A T & T ’ s p r o p o s a l t h a t i t s B e l l o p e r a t i n g c o m p a n i e s s u s t a i n m o n o p o l o y c o n t r o l o f t h e n a t i o n ’ s m o s t d e n s e l y p o p u l a t e d a n d i m m e d i a t e l y l u c r a t i v e m a r k e t s . I n 1 9 1 3 , A t t o r n e y G e n e r a l G e o r g e W i c k e r s h a m a c c e p t e d a l e t t e r f r o m A T & T ’ s v i c e p r e s i d e n t , N a t h a n C . Z K i n g s b u r y , a g r e e i n g ‘ t o r e p o r t t h e c o m p a n y ’ s i n t e n t i o n s t o a c q u i r e i n d e p e n d e n t o p e r a t i n g c o m p a n i e s t o t h e I C C f o r t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n ’ s a d v i c e a n d d i r e c t i o n s w i t h r e g a r d t o a c c o u n t i n g p r o c e d u r e s , t o r e c e i v e t h e a p p r o v a l o f t h e I C C w i t h r e g a r d t o m e r g e r s a n d a c q u i s i t i o n s i n v o l v i n g i n d e p e n d e n t c o m p a n i e s , t o f a c i l i t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e i n t e r c o n n e c t i o n f o r i n d e p e n d e n t c o m p a n i e s , a n d " t o r e s p e c t t h e r u l i n g s o f l o c a l t r i b u n a l s . " ( S e e H a r r y B . M a c M e a l , 1 9 3 4 , T h e 5 5 9 : ) ; s f W W . p p - 2 0 3 - 2 3 2 - ) I n e x c h a n g e f o r t h e 1 4 3 " K i n g s b u r y C o m m i t m e n t " t h e J u s t i c e D e p a r t m e n t a c c e p t e d A T & T ’ s m o n o p o l y p o w e r . T h e h o l d i n g c o m p a n y a n d i t s s u b s i d i a r i e s w e r e r e l e a s e d f r o m t h r e a t e n e d f e d e r a l a n t i t r u s t p r o s e c u t i o n . A l t h o u g h A T & T ’ s m o n o p o l y p o w e r w a s c o n t r a r y t o s o c i e t y ’ s g e n e r a l c o m m i t m e n t t o c o m p e t i t i o n , s t a t e a n d f e d e r a l g o v e r n m e n t o f f i c i a l s l o o k e d u p o n c o m p e t i n g c o m p a n i e s a s b u r d e n i n g t h e p u b l i c b y c r e a t i n g b u s i n e s s u n c e r t a i n t y . M u l t i p l e e x c h a n g e o p e r a t i o n s w e r e f i n a n c i a l l y u n s t a b l e , p r o v i d e d d u p l i c a t e , o f t e n s u p p l i e d u n s a t i s f a c t o r y t r a n s m i s s i o n q u a l i t y , a n d w e r e s e e n a s a n u n n e c e s s a r y p u b l i c i n c o n v e n i e n c e . E m e r g e n t l e g a l p o l i c y b e g a n t o b e d r i v e n b y a c o n v i c t i o n t h a t t e c h n i c a l c o n s i d e r a t i o n s m a d e t h e i n t e g r a t i o n o f r e s e a r c h , e q u i p m e n t m a n u f a c t u r e , a n d t h e m a n a g e m e n t a n d d i s t r i b u t i o n o f f a c i l i t i e s a n d o p e r a t i o n s a d e s i r e a b l e i n e v i t a b i l i t y . F u r t h e r m o r e , t h e w i d e s p r e a d u s e o f t h e t e l e p h o n e i n t h e U n i t e d S t a t e s w a s a t r i u m p h o f p r i v a t e i n v e s t m e n t a n d s o p h i s t i c a t e d b u s i n e s s o r g a n i z a t i o n i n c o n t r a s t t o t h e e x p e r i e n c e o f g o v e r n m e n t o w n e r s h i p o f f a c i l i t i e s i n E u r o p e . N A R U C b e g a n t o l o o k i n e a r n e s t a t t h e i s s u e s o f t e l e p h o n e r a t e s a n d s e r v i c e i n 1 9 1 0 , w i t h t h e p a s s a g e o f f e d e r a l l e g i s l a t i o n a s s i g n i n g t h e i n t e r s t a t e j u r i s d i c t i o n f o r t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h s e r v i c e t o t h e I C C ( M a n n - E l k i n s A c t o f 1 9 1 0 ) . T h e A s s o c i a t i o n ’ s p r e s i d e n t , M a r t i n S . D e c k e r o f N e w Y o r k , w i s h i n g t o p r o m o t e c l o s e r r e l a t i o n s b e t w e e n t h e s t a t e a n d f e d e r a l c o m m i s s i o n s , r e c o m m e n d e d a s p e c i a l 1 4 4 c o m m i t t e e t o r e p o r t o n t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h r a t e s a n d s e r v i c e ( W , p . 1 2 ) . M o s t l e g i s l a t u r e s h a d n o t y e t a s s i g n e d t e l e p h o n e r a t e - m a k i n g s u p e r v i s i o n t o s t a t e c o m m i s s i o n s , b u t t h e S u p r e m e C o u r t r a t i f i e d t h e s t a t e s ’ r i g h t s t o d o s o ( M W M g e l e s , 2 1 1 U . S . 2 6 5 [ 1 9 0 8 ] . ) T h e o n l y s t a t e c o m m i s s i o n r e p o r t i n g j u r i s d i c t i o n a n d r u l e s o v e r t e l e p h o n e r a t e s a n d s e r v i c e a t t h a t t i m e w a s L o u i s i a n a ( W , p . 2 1 3 ) . L e g i s l a t i v e r e f o r m e r s , l e d b y s t a t e s s u c h a s W i s c o n s i n a n d N e w Y o r k , w e r e e x p a n d i n g t h e w o r k o f t h e s t a t e c o m m i s s i o n s , w h i l e t h e y e m p o w e r e d t h e m w i t h g r e a t e r a n d b r o a d e r a d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t y , i n c l u d i n g r a t e r e g u l a t i o n f o r a n i n c r e a s i n g n u m b e r o f p u b l i c s e r v i c e a c t i v i t i e s . A . P . W a t s o n o f t h e O k l a h o m a C o m m i s s i o n d e l i v e r e d a r e p o r t f o r t h e C o m m i t t e e o n T e l e p h o n e a n d T e l e g r a p h R a t e s a n d S e r v i c e ( W , p p . 3 8 1 - 3 9 4 ) . I n h i s s u m m a r y , W a t s o n g a v e c o l l o q u i a l e x a m p l e s o f t h e d i f f i c u l t y o f d e t e r m i n i n g r e a s o n a b l e r a t e s f o r t e l e p h o n e s e r v i c e a s c o m p a r e d t o i n t r a s t a t e r a i l r o a d f r e i g h t r a t e s i n t h e n e w S t a t e o f O k l a h o m a . H i s r e m a r k s , h o w e v e r , i n d i c a t e t h a t t h e c o m m i s s i o n e r s a s s e m b l e d f o r t h e c o n v e n t i o n p r o b a b l y t h o u g h t t h e r a i l r o a d i s s u e s w e r e o f g r e a t e r i m p o r t a n c e ( p . 3 8 1 ) . S a i d W a t s o n o f t h e O k l a h o m a C o m m i s s i o n ’ s r e c e n t e x p e r i e n c e r e g u l a t i n g t e l e p h o n e r a t e s a n d s e r v i c e s ( p p . 3 8 1 - 3 8 3 ) : . . . [ W ] e h a v e u s e d a l l o f o u r e n e r g y , a s b e s t w e c o u l d , t o p r e v e n t t w o s y s t e m s i n t h e s a m e t o w n . . . . [ W ] e f i n d t h a t i t i s m o r e e c o n o m i c a l t o 1 4 5 t h e p e o p l e o f o u r t o w n s a n d c i t i e s t o h a v e o n l y o n e s y s t e m i n a t o w n , a n d t h e c o r p o r a t i o n c o m m i s s i o n r e g u l a t e s t h e r a t e s o f t h o s e [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ I n s o m e t o w n s a n d c i t i e s w h e r e r a t e s h a v e b e e n c o m p l a i n e d o f ] . . . w e h a v e t o g o i n a n d t a k e a v a l u a t i o n o f t h e e n t i r e p r o p e r t y o f t h a t t o w n . . . [ a n d w e ] . . . c o u n t o f f d e p r e c i a t i o n s t h a t w e r e n e c e s s a r y . . . i n v i e w o f t h e f a c t t h a t s o m e t i m e s w e h a v e e l e c t r i c a l s t o r m s , s l e e t , e t c . , t h a t b r e a k u p . . . l i n e s t o a c o n s i d e r a b l e e x t e n t . U n l e s s y o u a l l o w a f a i r d e p r e c i a t i o n t h e y c a n n o t w e l l b u i l d t h o s e l i n e s e v e r y f e w y e a r s , a s s o m e t i m e s t h o s e u n a v o i d a b l e a c c i d e n t s m a y o c c u r t w o y e a r s i n s u c c e s s i o n a n d t h e n a g a i n m a y n o t o c c u r f o r f o u r o r f i v e y e a r s [ e m p a h s i s m i n e ] . . . . . . . . I f t h e r e a r e t w o o r t h r e e t e l e g r a p h s y s t e m s i n a t o w n w e d o n o t f i n d t h a t t h e y a r e o f a n y d i s a d v a n t a g e , b e c a u s e i t i s n o t a b u r d e n o n t h e p e o p l e l i k e t h e t e l e p h o n e b u s i n e s s [ e m p h a s i s m i n e ] . ’ . . . W h e n w e c a m e t o f i x t h e r a t e s . . . w e h a d t o f i x t h e s y s t e m o f t h e S t a t e a s a w h o l e , f r o m t h e f a c t t h a t w e d i d n o t k n o w w h e r e t o d r a w t h e l i n e o n t h e o p e r a t i n g p l a n t i n o n e c i t y b e t w e e n t h a t o f a n o t h e r c i t y . . . . [ W ] e h a v e u n d e r c o n s i d e r a t i o n y e t , a n d h a v e n o t f i x e d a r a t e u p o n t h e l o n g - d i s t a n c e s e r v i c e . A s a m a t t e r o f f a c t , w e h a v e n o t f i n i s h e d u p t h a t i n v e s t i g a t i o n t o t h e s a t i s - f a c t i o n o f t h e c o m m i s s i o n s u f f i c i e t l y t o f i x a r a t e [ e m p h a s i s m i n e ] . I n f i x i n g r a t e s f o r t e l e p h o n e s w e f i n d a g r e a t d e a l o f t r o u b l e . I t i s d i f f e r e n t e n t i r e l y f r o m t h e r a i l r o a d b u s i n e s s , b e c a u s e t h e r e a r e n o t w o p l a n t s o f t h e s a m e v a l u a t i o n o r t h e s a m e i n v e s t m e n t . H e n c e y o u h a v e t o t a k e e v e r y s y s t e m o f e v e r y p l a n t i n e a c h t o w n a s a s e p a r a t e o n e a n d f i x r a t e s f o r t h a t o n e l i n e [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . I w o u l d r a t h e r h a v e t w o r a i l r o a d s y s t e m s l i k e w e h a v e i n O k l a h o m a t h a n t h e t e l e p h o n e b u s i n e s s i n t h e S t a t e s o f a r a s f i x i n g r a t e s . I t t a k e s a g r e a t d e a l m o r e t i m e a n d m o r e t r o u b l e . . . b e c a u s e . . . y o u c a n n o t f i x a b l a n k e t r a t e a n d d o j u s t i c e t o a l l t e l e p h o n e s y s t e m s i n t h e S t a t e [ e m p h a s i s m i n e ] . 1 4 6 T h e f o r m a l r e p o r t o f t h e c o m m i t t e e n o t e d t h a t c o m p e t i t i o n h a d n o t b r o u g h t a b o u t t h e b e n e f i c i a l r e s u l t s w h i c h i t s a d v o c a t e s p r o p h e s i e d f o r i t ( p . 3 8 4 ) . E s t i m a t e s s u g g e s t e d t h a t a t l e a s t 2 5 0 , 0 0 0 s u b s c r i b e r s i n c o m m u n i t i e s w i t h c o m p e t i n g p h o n e s y s t e m s w e r e f o r c e d t o u s e t h e s e r v i c e o f b o t h c o m p a n i e s ( p . 3 8 5 ) . C o m p a n i e s w e r e r e q u i r e d t o f i l e f o r " c e r t i f i c a t e s o f c o n v e n i e n c e a n d n e c e s s i t y " o n t h e p r e m i s e t h a t t h e p u b l i c b e n e f i t e d f r o m l o w e r p r i c e s s u p p l i e d b y a m o n o p o l l y o p e r a t i o n w h i c h w o u l d e l i m i n a t e t h e e c o n o m i c w a s t e o c c a s i o n e d w h e n c o m p e t i t i o n w o u l d d u p l i c a t e a n i n v e s t m e n t i n f a c i l i t i e s , s e r v i c e , a n d o v e r h e a d c o s t s . T h e r e p o r t s a i d o n e u n a n s w e r e d q u e s t i o n r e m a i n e d ( p . 3 8 5 ) : W o u l d t h e m o n o p o l y f i n d s o m e e x c u s e o r s u b t e r f u g e f o r a b s o r b i n g t h e s a v i n g a n d a d d i n g t o i t s u r p l u s a n d d i v i d e n d s w h e n i t f i l e d p r o p o s e d r a t e s c h e d u l e s ? T h e 1 9 1 2 r e p o r t c o n t i n u e d ( p . 3 8 6 , 3 8 7 ) : T h e e v i d e n c e i n h e a r i n g s . . . i n v a r i o u s S t a t e s s h o w s c o n c l u s i v e l y t h a t r a t e s h a v e n o t b e e n b u i l t u p o n a n y h a r d a n d f a s t r u l e s o r s t r i c t l y s c i e n t i f i c b a s i s w i t h r e f e r e n c e t o c o s t o f s e r v i c e , i n v e s t m e n t , o r t h e v a r i o u s c l a s s i f i c a t i o n s o f t h e s e r v i c e , b u t r a t h e r h a v e b e e n t h e o u t g r o w t h o f a d j u s t m e n t s w h i c h i n t h e j u d g m e n t o f t h e c o m p a n i e s g a v e p r o m i s e o f t h e b e s t r e s u l t s f o r e x p a n s i o n o f b u s i n e s s . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e v a l u e a n d c o s t o f s e r v i c e h a v e n e c e s s a r i l y e n t e r e d , b u t h a v e n o t b e e n t h e c o n t r o l l i n g f e a t u r e s . . . . T h e d o m i n a n t f a c t o r s e e n a l w a y s t o h a v e b e e n e x p a n s i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e r e p o r t c o n t i n u e d w i t h a s e r i e s o f q u e s t i o n s a s t h e y m i g h t b e p r e s e n t e d i n a n o t i c e o f i n q u i r y f o r f o r m a l r u l e m a k i n g i n s u b s e q u e n t y e a r s ( p . 3 8 8 ) : 1 4 7 1 . W h a t p r o p o r t i o n o f p r e s e n t r a t e s s h a l l b e c o n s i d e r e d a s a n e q u i t a b l e c h a r g e f o r r e a d i n e s s t o s e r v e n e w s u b s c r i b e r s ? 2 . W h a t s h a l l b e t h e m e a s u r e o f d i f f e r e n c e i n t h e v a l u e o f s e r v i c e , a n d h o w s h a l l i t b e d e f i n e d ? 3 . H o w s h a l l w e s e g r e g a t e t h e e x c h a n g e f r o m t h e t o l l s e r v i c e ? O f t h e q u e s t i o n s , t h e s p e c i a l c o m m i t t e e a c k n o w l e d g e d : [ T ] o s o l v e t h e m s a t i s f a c t o r i l y w i l l r e q u i r e m u c h t i m e a n d p a t i e n t r e s e a r c h ( p . 3 8 8 ) . T h e q u e s t i o n s a r e a s k e d t o d a y i n m u c h t h e s a m e f o r m a s t h e y w e r e a s k e d i n 1 9 1 2 . M e t h o d s w o u l d h a v e t o b e d e v i s e d t o s o l v e t h e m b e f o r e a n y d e f i n i t e c o n c l u s i o n s c o u l d b e r e a c h e d a b o u t t h e r e a s o n a b l e n e s s o r a d e q u a c y o f r a t e s g e n e r a l l y . R a t e - m a k i n g m e t h o d o l o g y b e c a m e a s u b s t a n t i a l s o u r c e o f c o n t r o v e r s y a s t h e f i n a n c i a l s t a k e s g r e w e x p o n e n t i a l l y a c r o s s t i m e . W i t h a m e a s u r e o f o p t i m i s m , t h e c o m m i t t e e r e p o r t c o m m e n t e d o n t h e I C C ’ s p r o p o s e d u n i f o r m s y s t e m o f a c c o u n t i n g ( U S O A ) f o r t e l e p h o n e c o m p a n i e s , s a y i n g i t r e f l e c t e d a m o s t t h o r o u g h s t u d y a n d a n a l y s i s , a s w e l l a s f u l l c o m p r e h e n s i o n o f t h e n e e d s o f t h e c o m m i s s i o n s . T h e r e p o r t c o n c l u d e d ( p . 3 9 4 ) : N o t h i n g w i l l m o r e r e a d i l y a i d i n t h e s o l u t i o n o f t h e v a r i o u s p r o b l e m s r e f e r r e d t o t h a n a p r o p e r a c c o u n t i n g s y s t e m , u n i f o r m s o f a r a s v a r y i n g c o n d i t i o n s o f t h e c o u n t r y a n d s i z e o f r e p o r t i n g c o m p a n i e s . . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . 1 4 8 J o i n t B o a r d s : P r e l i m i n a r y C o m m e n t a r y A s i t h a s b e e n s a i d i n t h e e a r l i e r s u b s e c t i o n s o f t h i s c h a p t e r , N A R U C ’ s t h e m e w a s f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n . T h e A s s o c i a t i o n r e l i e d o n t h e i n f o r m a l c o n f e r e n c e m e t h o d , a u g m e n t e d b y o r g a n i z a t i o n a l c o m m i t t e e s t o s t u d y c o m m o n i s s u e s . R e c o m m e n d a t i o n s o f i t s c o m m i t t e e s a n d c o n f e r e n c e s , h o w e v e r , h a d n o s t a n d i n g i n l a w . T h e i r e f f e c t i v e n e s s d e p e n d e d o n a m u t u a l c o m m i t m e n t t o t h e o r g a n i z a t i o n ’ s g o a l s a n d t h e p e r s u a s i v e n e s s o f p r o f e s s i o n a l p e e r s . H o w e v e r , e x p e r i e n c e d f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n e r s b e g a n t o r e a l i z e t h a t t h e e x p a n d e d r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y o f t h e I C C a f t e r 1 9 0 6 a n d t h e a p p a r e n t t r e n d i n c o u r t d e c i s i o n s w o u l d l e a d t o m o r e f r e q u e n t c h a l l e n g e s t o t h e s t a t e s ’ r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s a n d g r e a t e r c o n f l i c t s b e t w e e n t h e i n d e p e n d e n t j u r i s d i c t i o n s . N A R U C ’ s P r e s i d e n t , C h a r l e s C . M c C h o r d o f K e n t u c k y , l a i d o u t t h i s s c e n a r i o , p r e d a t i n g t h e I C C ’ s S h r e x e n e r t p r o c e e d i n g , t o h i s c o l l e a g u e s ( 1 9 9 8 P r o c e e d i n g s , p p . 1 1 , 1 2 ) : W h i l e t h i s i d e a o f c o o p e r a t i v e a n d c o n c e r t e d a c t i o n h a s b e e n s o l o n g a d v o c a t e d , i t m u s t b e a d m i t t e d t h a t i n m a n y r e s p e c t s v e r y l i t t l e a l o n g p r a c t i c a l l i n e s h a s e v e r b e e n d o n e t o p u t t h e s e p l a n s i n t o o p e r a t i o n . U n t i l t h e p a s s a g e b y t h e C o n g r e s s o f t h e H e p b u r n b i l l . . . t h e p u b l i c w a s f a s t r e a c h i n g t h e c o n c l u s i o n t h a t r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d s b y t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n w a s a f a i l u r e . . . N o w t h a t t h e s e a d d i t i o n a l p o w e r s h a v e b e e n c o n f e r r e d a n d a s t h e i n t r a s t a t e r e g u l a t i o n o f r a i l r o a d s i s s o c l o s e l y a l l i e d w i t h t h a t o f i n t e r s t a t e r e g u l a t i o n , i t i s b u t n a t u r a l t h a t t h e s t a t e c o m m i s s i o n s a r e l o o k i n g t o t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n f o r c l o s e r 1 4 9 c o o p e r a t i o n i n t h e s t r u g g l e t h e y a r e m a k i n g . . . i n t h e i r e f f o r t s t o r e g u l a t e t h e r a i l r o a d s o f t h e i r r e s p e c t i v e S t a t e s . O n a c c o u n t o f t h e b l i n d p o l i c y p u r s u e d b y m a n y o f t h e S t a t e s i n f a i l i n g t o p r o p e r l y e q u i p t h e i r r a i l r o a d c o m m i s s i o n s w i t h s u f f i c i e n t c l e r i c a l f o r c e a n d e x p e r t a s s i s t a n c e t o a i d t h e m t o i n t e l l i g e n t l y a n a l y z e t h e r e s u l t o f t h e o p e r a t i o n o f t h e r a i l r o a d s , t h e a v e r a g e s t a t e c o m m i s s i o n , w h e n i t a t t e m p t s t o m a k e r a t e s w i t h o u t s u c h f a c i l i t i e s f o r a s c e r t a i n i n g t h e f a c t s s o n e c e s s a r y t o b e k n o w n b e f o r e a p r o p e r c o n c l u s i o n c a n b e r e a c h e d , i s i n t h e m o s t h o p e l e s s a n d h e l p l e s s c o n d i t i o n i m a g i n a b l e i n e n d e a v o r i n g t o c o p e w i t h t h e t r a i n e d e x p e r t s o f t h e r a i l r o a d s [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . W h i l e u n i f o r m i t y o f l e g i s l a t i o n i s d e s i r a b l e a n d i m p o r t a n t , i t i s o f e q u a l i m p o r t a n c e t h a t t h e r e s h o u l d b e h a r m o n y a n d c o o p e r a t i o n a m o n g t h e c o m m i s s i o n s c h a r g e d w i t h t h e d u t y o f a d m i n i s t e r i n g t h e l a w s o f t h e s e v e r a l S t a t e s a n d t h e U n i t e d S t a t e s , f o r i t i s m a n i f e s t t h a t i f e a c h c o m m i s s i o n i s t o b e g o v e r n e d b y a p u r e l y s e l f i s h p o l i c y a n d e a c h S t a t e i s d e t e r m i n e d t o o b t a i n f o r i t s o w n c i t i z e n s t h e l o w e s t r a t e s a n d b e s t s e r v i c e p o s s i b l e w i t h o u t r e f e r e n c e t o t h e e f f e c t u p o n r a t e s a n d s e r v i c e i n o t h e r S t a t e s , a n d w i t h o u t r e f e r e n c e t o t h e e f f e c t u p o n c a r r i e r s o f s i m i l a r r e g u l a t i o n s b y o t h e r S t a t e s a n d b y t h e U n t i e d S t a t e s , g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n w i l l , i n t h e e n d , p r o v e a f a i l u r e a n d b o t h t h e c a r r i e r s a n d t h e p e o p l e w i l l u l t i m a t e l y f i n d r e f u g e i n g o v e r n m e n t o w n e r s h i p , w h i c h w o u l d p r e s e n t p r o b l e m s o f m u c h g r e a t e r d i f f i c u l t y t h a n t h o s e w h i c h n o w p r e s e n t t h e m s e l v e s f o r o u r s o l u t i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . I n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e r a t e s a r e s o c l o s e l y r e l a t e d t h a t i t i s a l m o s t a n i m p o s s i b i l i t y t o c h a n g e a n i n t e r s t a t e r a t e w i t h o u t n e c e s s i t a t i n g a c o r r e s p o n d i n g c h a n g e o f s o m e i n t r a s t a t e r a t e , a n d a c h a n g e o f a n i n t r a s t a t e r a t e o f t e n m a k e s n e c e s s a r y a c h a n g e o f i n t e r s t a t e r a t e s . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . M c C h o r d c o n t i n u e d w i t h a s k e t c h o f a p r o p o s e d p l a n o f a c t i o n f o r m o r e f o r m a l c o o p e r a t i o n b e t w e e n t h e s t a t e s a n d t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i n t h e r e g u l a t i o n o f r a t e s ( p . 1 2 ) : 1 5 0 . . . [ A ] p r a c t i c a l a n d f e a s i b l e p l a n o f c o o p e r a t i o n w o u l d b e t h a t w h e n c o m p l a i n t h a s b e e n f i l e d w i t h t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e c o m m i s s i o n a n d a c o p y s e r v e d u p o n t h e d e f e n d a n t c a r r i e r , a n d i t i s c i t e d t o a p p e a r a n d d e f e n d a t a t i m e a n d p l a c e f i x e d , t h e c o m m i s s i o n s o f t h e S t a t e s a f f e c t e d b y t h a t c o m p l a i n t s h o u l d b e f u r n i s h e d w i t h s i m i l a r c o p i e s a n d n o t i c e s a n d b e g r a n t e d l e a v e t o i n t e r v e n e f o r t h e p u r p o s e o f i n t r o d u c i n g t e s t i m o n y o r s u b m i t t i n g a r g u m e n t i n s u p p o r t o f o r a g a i n s t t h e r e l i e f s o u g h t b y t h e c o m p l a i n a n t , a n d , i n a s i m i l a r w a y , w h e n c o m p l a i n t h a s b e e n f i l e d w i t h t h e S t a t e c o m m i s s i o n s w h i c h w o u l d o f n e c e s s i t y a f f e c t i n t e r s t a t e r a t e s , a c o p y o f s u c h c o m p l a i n t s h o u l d b e f u r n i s h e d t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e c o m m i s s i o n , a n d b o t h S t a t e a n d F e d e r a l c o m m i s s i o n s s h o u l d f e e l f r e e t o c a l l f o r s u c h i n f o r m a t i o n a s e a c h m a y p o s s e s s b e a r i n g u p o n t h e s u b j e c t - m a t t e r u n d e r i n v e s t i g a t i o n . I n s h o r t , i f t h e S t a t e a n d F e d e r a l c o m m i s s i o n s a r e t o c o o p e r a t e i n t h i s i m p o r t a n t w o r k , a n d i f t h e r e i s t o b e p r e s e r v e d t o t h e S t a t e c o m m i s s i o n s t h e i r p r e s e n t u s e f u l n e s s a n d t h e l i m i t e d p o w e r s y e t l e f t t o t h e m , s o m e t h i n g t a n g i b l e a l o n g t h e s e l i n e s s h o u l d b e a g r e e d u p o n b y t h i s a s s o c i a t i o n a n d s h o u l d b e c a r r i e d o u t w i t h o u t f u r t h e r d e l a y [ e m p h a s i s m i n e ] . M c C h o r d d i d n o t d o d g e t h e i s s u e s o f j u r i s d i c t i o n a l s o v e r e i g n t y i n m a t t e r s o f c o m m e r c e . H e w a s m i n d f u l o f C h i e f J u s t i c e M a r s h a l l ’ s d i s c u s s i o n o f t h e d u a l f o r m o f g o v e r n m e n t i n t h e U n i t e d S t a t e s , a n d h i s a d m o n i t i o n i n g i b b e n s v , O g d e n 2 2 U . S . [ 9 W h e a t . ] 1 , 2 0 4 - 2 0 6 ) : I n o u r c o m p l e x s y s t e m , p r e s e n t i n g t h e r a r e a n d d i f f i c u l t s c h e m e o f o n e g e n e r a l g o v e r n m e n t , w h o s e a c t i o n e x t e n d s o v e r t h e w h o l e , b u t w h i c h p o s s e s s e s o n l y c e r t a i n e n u m e r a t e d p o w e r s ; a n d o f n u m e r o u s S t a t e g o v e r n m e n t s , w h i c h r e t a i n a n d e x e r c i s e a l l p o w e r n o t d e l e g a t e d t o t h e U n i o n , c o n t e s t s r e s p e c t i n g p o w e r m u s t a r i s e . . . . C o n g r e s s , i n t h a t s p i r i t o f h a r m o n y a n d c o n c i l i a t i o n w h i c h o u g h t a l w a y s t o c h a r a c t e r i z e t h e c o n d u c t o f g o v e r n m e n t s s t a n d i n g i n t h e r e l a t i o n w h i c h t h a t o f t h e U n i o n a n d t h o s e o f t h e S t a t e s b e a r t o e a c h o t h e r , h a s d i r e c t e d i t s . o f f i c e r s t o a i d i n t h e e x e c u t i o n o f t h e s e l a w s : 1 5 1 a n d h a s , i n s o m e m e a s u r e , a d a p t e d i t s o w n l e g i s l a t i o n t o t h i s o b j e c t , b y m a k i n g p r o v i s i o n s i n a i d o f t h e S t a t e s [ e m p h a s i s m i n e ] . M c C h o r d c o n t i n u e d ( p p . 1 2 , 1 3 ) : W e a r e a c c u s t o m e d t o b o a s t t h a t e a c h o f o u r s o v e r e i g n S t a t e s i s a b l e t o t a k e c a r e o f i t s e l f i n a l l c o n t r o v e r s i e s a n d t h a t e a c h S t a t e m u s t b e p e r m i t t e d t o r e g u l a t e i t s o w n i n t e r n a l a f f a i r s w i t h o u t t h e i n t e r f e r e n c e o f t h e N a t i o n a l g o v e r n m e n t . T h i s i s a l l r i g h t i n t h e o r y , b u t w h e n i t i s a t t e m p t e d t o b e a p p l i e d t o t h e m a k i n g o f . . . r a t e s a n d w h e n a n o r d e r i s e n t e r e d b y a S t a t e c o m m i s s i o n t h a t d o e s n o t s u i t t h e r a i l r o a d m a n a g e r t h e S t a t e c o m m i s s i o n s o o n f i n d s i t s e l f i n t h e g r a s p o f t h e s t r o n g a r m o f t h e F e d e r a l c o u r t w i t h a t f i r s t a t e m p o r a r y r e s t r a i n i n g o r d e r . . . f o l l o w e d i n m o s t i n s t a n c e s b y p e r m a n e n t o r d e r s o f i n j u n c t i o n r e s t r a i n i n g t h e e n f o r c e m e n t o f i t s o r d e r . H e n c e i t i s b e s t t h a t w e l o o k t h e s i t u a t i o n s q u a r e l y i n t h e f a c e , a n d , w h e t h e r w e d e s i r e i t o r n o t , w e m u s t r e a l i z e t h a t u n d e r o u r d u a l f o r m o f g o v e r n m e n t t h e S t a t e c o m m i s s i o n s a r e a t l a s t a t t h e m e r c y o f t h e F e d e r a l a u t h o r i t i e s i n t h e e n f o r c e m e n t o f t h e i r o r d e r s m a k i n g i n t r a s t a t e r a t e s . T h e r e f o r e I a m f i r m l y o f t h e o p i n i o n t h a t t h e F e d e r a l a n d S t a t e c o m m i s s i o n s s h o u l d g e t t o g e t h e r i n t h e b e g i n n i n g o f t h e s e i n v e s t i g a t i o n s , a n d b y m u t u a l l y c o o p e r a t i n g a n d a s s i s t i n g e a c h o t h e r b e i n b e t t e r p o s i t i o n t o m a i n t a i n i n t h e c o u r t s t h e i r r e s p e c t i v e o r d e r s w h e n m a d e [ e m p h a s i s m i n e ] . W h i l e m u c h h a s b e e n d o n e t o w a r d b r i n g i n g a b o u t u n i f o r m i t y o f l e g i s l a t i o n r e g u l a t i n g r a i l r o a d r a t e s a n d s e r v i c e , m u c h r e m a i n s t o b e d o n e i n t h a t d i r e c t i o n . P r o p e r c o o p e r a t i o n a m o n g t h e v a r i o u s c o m m i s s i o n s a l o n g t h e l i n e s i n d i c a t e d w o u l d d o m u c h t o c u r e t h e e v i l s a r i s i n g f r o m l a c k o f u n i f o r m i t y o f l e g i s l a t i o n , b u t t o m a k e s u c h c o o p e r a t i o n f u l l y e x t e n s i v e i t i s e s s e n t i a l t h a t t h e p o w e r s o f t h e v a r i o u s c o m m i s s i o n s s h o u l d b e c o e x t e n s i v e . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . ' N A R U C ’ s C o m m i t t e e o n L e g i s l a t i o n t o o k M c C h o r d ’ s a d d r e s s u n d e r s e r i o u s c o n s i d e r a t i o n . I r a B . M i l l s , o f M i n n e s o t a , w h o h a d a t t e n d e d N A R U C m e e t i n g s s i n c e 1 8 9 3 , d e l i v e r e d t h e 1 5 2 f o l l o w i n g c o m m e n t s t o a n o t h e r a n n u a l m e e t i n g s a y i n g ( 1 2 1 9 W . p - 5 7 ) : T h e r e l a t i o n o f s t a t e r a t e s t o i n t e r s t a t e r a t e s o n t h e s a m e c o m m o d i t y o r c l a s s o f t r a f f i c o v e r t h e s a m e l i n e o f r a i l w a y i s c o n s t a n t l y g i v i n g r i s e t o d i f f i c u l t i e s . . . [ T ] h e M i n n e s o t a r a t e c a s e s r e c e n t l y r e p o r t e d h a v e o n c e m o r e b r o u g h t t h i s q u e s t i o n a c u t e l y . . . b e f o r e . . . t h e p u b l i c [ e m p h a s i s m i n e . ] . . . [ W ] e b e l i e v e t h a t c o o p e r a t i v e a r r a n g e m e n t s c a n b e d e v i s e d b y m e a n s o f w h i c h s u b s t a n t i a l u n i f o r m i t y i n d e c i s i o n s w i t h r e f e r e n c e t o r a t e s c a n b e a c h i e v e d o n t h e p a r t o f t h e r e s p e c t i v e s t a t e c o m m i s s i o n s a n d t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ T ] h e c o m m i t t e e b e l i e v e s i t s h o u l d b e d i s c u s s e d e x c l u s i v e l y f r o m t h e p o i n t o f v i e w o f a d m i n i s t r a t i v e e x p e d i e n c y a n d n e c e s s i t y a n d n o t f r o m t h e p o i n t o f v i e w o f t h e m a n y i m p o r t a n t a s p e c t s w h i c h t h e a n a l o g o u s a n d c o r r e s p o n d i n g p o l i t i c a l a n d c o n s t i t u t i o n a l q u e s t i o n s m i g h t r a i s e . W e a r e d e a l i n g w i t h q u e s t i o n s o f p r a c t i c a l w o r k a n d n o t w i t h t h e o r i e s o f s t a t e a n d f e d e r a l j u r i s d i c t i o n a n d t h e r e l a t i v e m e r i t s o f d i f f e r e n t s t r u c t u r e s o f g o v e r n m e n t [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e r e p o r t c o n t i n u e d w i t h s u g g e s t i o n s o f h o w m o r e f o r m a l c o o p e r t i v e c o n f e r e n c e s m i g h t t a k e p l a c e ( p . 5 8 ) : . . . [ W ] e r e s p e c t f u l l y s u b m i t t h e s u g g e s t i o n t h a t t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n d e l e g a t e c o m p e t e n t p e r s o n s t o c o o p e r a t e w i t h t h e r e s p e c t i v e s t a t e c o m m i s s i o n s i n a l l i m p o r t a n t r a t e c o n t r o v e r s i e s w h i c h i n v o l v e b o t h s t a t e a n d i n t e r s t a t e r a t e s . P o s s i b l y a n a g e n t o r d e l e g a t e o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n m i g h t b e d e s i g n a t e d f o r a p a r t i c u l a r s y s t e m o r s y s t e m s o f r a i l w a y s . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . B y h a v i n g j o i n t s e s s i o n s i n w h i c h t h e s t a t e c o m m i s s i o n s i n t e r e s t e d a r e r e p r e s e n t e d , a s w e l l a s t h e r e p r e s e n t a t i v e o r r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n a s s i g n e d t o t h e t e r r i t o r y i n q u e s t i o n , i t w i l l b e p o s s i b l e t o d i s c u s s f a c t s a n d e v i d e n c e b e a r i n g u p o n a p a r t i c u l a r c a s e i n t h e l i g h t o f b o t h s t a t e a n d i n t e r s t a t e b u s i n e s s a n d t o 1 5 3 s u g g e s t c h a n g e s i n r a t e s , i f a n y , w h i c h w i l l e s t a b l i s h j u s t r e l a t i o n s b e t w e e n s t a t e a n d i n t e r s t a t e r a t e s a n d w h i c h w i l l b e j u s t t o t h e r a i l w a y s a s w e l l a s t h e p u b l i c . T h e c o m m i t t e e i s i n c l i n e d t o b e l i e v e t h a t i n t h e g r e a t m a j o r i t y o f c a s e s , a f t e r a c a r e f u l e x a m i n a t i o n o f f a c t s h a s b e e n m a d e , a l l t h e p a r t i c i p a n t s i n t h e c o n f e r e n c e w i l l b e o f s u b s t a n t i a l l y t h e s a m e o p i n i o n , a n d t h a t i t w i l l n e c e s s a r i l y f o l l o w t h a t t h e r e s p e c t i v e s t a t e c o m m i s s i o n s i n t e r e s t e d . i n ' t h e c a s e a n d t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n w i l l p r o m u l g a t e o f f i c i a l l y t h e r a t e s s u g g e s t e d b y t h e c o n c l u s i o n s o f s u c h c o n f e r e n c e s e s s i o n . E a c h S t a t e s h o u l d s t i l l b e f r e e t o a p p r o v e o r d i s a p p r o v e o f s u c h c o n f e r e n c e r a t e s , a n d t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n l i k e w i s e c o u l d p r o m u l g a t e o r r e f u s e t o p r o m u l g a t e s u c h r a t e s . I t i s s u g g e s t e d , h o w e v e r , t h a t i f i n a n y c a s e a s t a t e c o m m i s s i o n o r t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n , f o r r e a s o n s s u f f i c i e n t t o i t s e l f , r e f u s e s t o p r o m u l g a t e s u c h c o n f e r e n c e r a t e o r r a t e s , t h e g r o u n d s f o r s u c h r e f u s a l s h a l l b e s t a t e d i n i t s o f f i c i a l o p i n i o n d i s p o s i n g o f s u c h r a t e q u e s t i o n [ e m p h a s i s m i n e . ] T h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e C o m m i t t e e o n L e g i s l a t i o n w e r e s u g g e s t i n g f e d e r a l - s t a t e j o i n t r a t e c a s e h e a r i n g s , w i t h t h e i m p l i c a t i o n s t h a t t h e h e a r i n g s w o u l d r e s u l t i n r a t e o r d e r s b i n d i n g o n t h e c a r r i e r s , o r , a t t h e v e r y l e a s t , a b o d y o f j o i n t l y r e v i e w e d e v i d e n c e w h i c h m i g h t b e u s e d t o d e t e r m i n e t h e o u t c o m e o f a l e g a l c h a l l e n g e t o r a t e - m a k i n g m e t h o d o l o g y . I C C C o m m i s s i o n e r J u d s o n C . C l e m e n t s r e j e c t e d i m p l i c a t i o n s t h a t t h e e x i s t i n g i n f o r m a l a n n u a l N A R U C c o n f e r e n c e s w e r e i n s u f f i c i e n t t o d e a l w i t h i n t e r — j u r i s d i c t i o n a l c o m p l e x i t i e s ( p . 8 4 ) . B u t , i t i s w e l l t o n o t e t h a t t w o o f t h e c o m m i t t e e s i g n a t o r i e s w o u l d s u b s e q u e n t l y s e r v e a s d i s t i n g u i s h e d c h a i r m e n o f t h e I C C 1 5 4 ( B a l t h a s a r H . M e y e r , a U n i v e r s i t y o f W i s c o n s i n a c a d e m i c i a n w h o w a s a l s o c h a i r m a n o f t h e W i s c o n s i n C o m m i s s i o n , a n d a t t o r n e y C l y d e B . A i t c h i s o n w a s O r e g o n ’ s o n l y c o m m i s s i o n e r ) . " T h e r e o u g h t t o b e s o m e b o n d o f c o n n e c t i o n b e t w e e n t h e s t a t e c o m m i s s i o n s a n d t h e N a t i o n a l C o m m i s s i o n . " A l t h o u g h t h e C o m m i t t e e o n L e g i s l a t i o n , a y e a r e a r l i e r , h a d e s c h e w e d t h e c o n s t i t u t i o n i s s u e s , I C C C h a i r m a n C h a r l e s A . P r o u t y d i d n o t . H e s p o k e a s i f t h e j u r i s d i c t i o n , s t a t e a n d f e d e r a l , o p e r a t e d w i t h d i s t i n c t s o v e r e i g n t y i n t h e m a t t e r s o f d i v i d e d c o m m e r c e p o w e r , s a y i n g ( 1 2 1 2 . 2 r g g e e d i n g s , P - 5 ) : I h a v e m y s e l f o f t e n c o n s i d e r e d w h e t h e r i t w o u l d n o t b e p o s s i b l e b y l a w t o s u p p l e m e n t t h e o n e c o m m i s s i o n w i t h t h e o t h e r , b u t w i t h o u t a n y s a t i s f a c t o r y r e s u l t s [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ I ] t c e r t a i n l y o u g h t t o b e p o s s i b l e b y a g r e e m e n t t o e s t a b l i s h s o m e b o n d o f c o n n e c t i o n , s o m e w o r k i n g a r r a n g e m e n t b e t w e e n t h e S t a t e c o m m i s s i o n s a n d t h e N a t i o n a l c o m m i s s i o n , w h i c h w o u l d a t l e a s t p e r m i t t h e f r e e d i s c u s s i o n o f t h e s e q u e s t i o n s - - o f t h e u n d e r s t a n d i n g b y v a r i o u s S t a t e C o m m i s s i o n s o f t h e c o n d i t i o n s i n d i f f e r e n t p a r t s o f t h e ‘ U n i t e d S t a t e s , a n d . o f t h e s a m e ‘ u n d e r - s t a n d i n g a s t h e N a t i o n a l C o m i s s i o n - - s o t h a t w e m i g h t , w h e n a c o n c l u s i o n i s r e a c h e d , a c t a t l e a s t i n t e l l i g e n t l y [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e T e x a s a n d L o u i s i a n a C o m m i s s i o n s d i d n o t s e n d d e l e g a t e s t o N A R U C ’ s 1 9 1 1 c o n v e n t i o n a s t h e y h a d i n t h e r e c e n t p a s t . T h e I C C w a s i n t h e m i d s t o f t h e I C C ’ s d e l i b e r a t i o n o f L o u i s i a n a ’ s p e t i t i o n f o r r e l i e f a g a i n s t r a t e d i s c r i m i n a t i o n b r o u g h t a b o u t b y t h e o r d e r s o f t h e T e x a s C o m m i s s i o n . T h e n g e e d i n g s i m p l y t h a t t h e " o l d d a y s " o f c o l l e g i a l , i n f o r m a l c o o p e r a t i o n w e r e i r r e v o c a b l y c h a n g i n g a s 1 5 5 t h e s t a t e s a n d t h e n a t i o n m o v e d p e l l - m e l l i n t o t h e p o l i t i c a l - e c o n o m i c t u r b u l e n c e o f t h e n e x t t w o d e c a d e s g e n e r a t e d b y t h e e x p e r i e n c e s o f S h r e x e n e z g , w a r , a n d a p o s t - w a r r e c o n s t r u c t i o n o f g o v e r n m e n t c o n t r o l o f i n d u s t r i a l p o w e r . C H A P T E R V I E A R L Y F E D E R A L L A W A P P R O V I N G J O I N T P R O C E E D I N G S ( 1 9 1 4 - 1 9 2 2 ) I n t r o d u c t i o n a n d S u m m a r y c t i T h i s c h a p t e r i s t h e s e c o n d o f f o u r a n n o t a t e d s u m m a r i e s o f e v i d e n c e f o u n d i n N A R U C ’ s A n n n e l _ 2 ; e e e e d i n g s w h i c h c a n b e s a i d t o s u p p o r t t h e t h e s i s s t a t e m e n t . I t c o v e r s t h e y e a r s f r o m 1 9 1 4 t o 1 9 2 2 . S u m m a r y A t t e n t i o n o f t h e 1 9 1 4 N A R U C c o n v e n t i o n c e n t e r e d o n fi n z e y e n e z t . A t t h e s a m e t i m e s t a t e c o m m i s s i o n s w e r e a s s u m i n g r e s p o n s i b i l i t y f o r p u b l i c u t i l i t y r e g u l t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , t h e y w e r e f e n d i n g o f f m a j o r a t t a c k s o n s t a t e r a t e - m a k i n g a u t o n o m y . I n t e r p r e t a t i o n s o f § h I § V § p Q I L , f e d e r a l c o n t r o l o f t h e . r a i l r o a d s a n d t e l e p h o n e c o m p a n i e s d u r i n g W o r l d W a r I , p o s t - w a r l e g i s l a t i o n , a n d t h e b e h a v i o r o f t h e I C C c r e a t e d a d y n a m i c , s o m e t i m e s h o s t i l e a t m o s p h e r e w i t h r e g a r d t o t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p o f f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n e r s . W o r k i n g t o w a r d r e s t o r a t i o n o f a n i n t e r g o v e r n m e n t a l s p i r i t o f c o o p e r a t i o n i n j u r e d i n t h e a f t e r m a t h o f W , N A R U C m e m b e r s p e t i t i o n e d C o n g r e s s f o r f o r m a l 1 5 6 1 5 7 a p p r o v a l t o h o l d j o i n t c o n f e r e n c e s a n d p r o c e e d i n g s d e s i g n e d t o r e c o n c i l e j u r i s d i c t i o n a l d i f f e r e n c e s i n t h e a p p r o a c h t o r e g u l a t i o n o f r a i l t r a n s i t r a t e s . L e g i s l a t i v e a c t i v i t y t o w a r d t h a t e n d w a s c o m p l i c a t e d b y t h e i d e a t h a t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s h o u l d a c q u i r e o w n e r s h i p o f n a t i o n w i d e t e l e p h o n e s e r v i c e . W h e n t h e U n i t e d S t a t e s w e n t t o w a r , P r e s i d e n t W i l s o n c e n t r a l i z e d c o n t r o l o f t h e r a i l r o a d s a n d a s s i g n e d f e d e r a l c o n t r o l o f a l l w i r e c o m m u n i c a t i o n s t o t h e P o s t a l S e r v i c e . I n t h e p o s t - w a r p e r i o d , C o n g r e s s t o o k u p t h e u n f i n i s h e d b u s i n e s s o f c o n s o l i d a t i n g g r e a t e r f e d e r a l c o n t r o l o f c o m m o n c a r r i e r i n d u s t r i e s . F e d e r a l l e g i s l a t i o n n e u t r a l i z e d t h e i n d e p e n d e n t a u t h o r i t y o f t h e s t a t e s t o d e t e r m i n e i n t r a s t a t e r a i l r o a d r a t e s w i t h t h e p a s s a g e o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A C t o f 1 9 2 0 . N e v e r t h e l e s s , C o n g r e s s s u p p o r t e d f e d e r a l - s t a t e j o i n t p r o c e e d i n g s ( 4 1 S t a t . 4 7 4 a t 4 8 4 [ 1 9 2 0 ] ; 4 9 U . S . C . s e c . l 3 [ 3 ] ) . S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) o f t h e s t a t u t e w a s w r i t t e n t o a d d r e s s r a i l r o a d . q u e s t i o n s w h i c h ‘ v e x e d t h e I C C a n d t h e s t a t e s . I t w a s a s i f b y d o i n g s o , C o n g r e s s h o p e d t o l e s s e n t h e f u n c t i o n a l d a m a g e d o n e t o t h e c o n c e p t o f d u a l r e g u l a t i o n w h i c h p r e - d a t e d s n z e y e n e n g . H o w e v e r t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 2 0 e x t e n d e d t h e I C C ’ s a u t h o r i t y . B y 1 9 2 1 , t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n w a s b e s e t r a i l r o a d r e v e n u e a p p l i c a t i o n s , a n d w i t h S h r e x e n e n t - l i k e p e t i t i o n s f r o m c o m m o n c a r r i e r s d e t e r m i n e d t o s l i p a w a y f r o m s t a t e r a t e - m a k i n g j u r i s d i c t i o n t o t h e c h a o t i c j u r i s d i c t i o n o f t h e I C C . 1 5 8 E v i d e n c e p r e s e n t e d i n t h i s c h a p t e r h a s b e e n o r g a n i z e d a c c o r d i n g t o t h e f o l l o w i n g o u t l i n e : ' 1 . N A R U C i n 1 9 1 4 : T h e § D I § X § 9 9 L § D o c t r i n e 2 . M o v e m e n t T o w a r d C e n t r a l i z e d C o n t r o l o f P u b l i c S e r v i c e I n d u s t r i e s : R a i l r o a d s a n d T e l e p h o n e s 3 . N A R U C a n d T e l e p h o n e R a t e R e g u l a t i o n 4 . I C C C h a i r m a n , B a l t h a s a r H . M e y e r a n d N A R U C : R e s t o r i n g F e d e r a l - S t a t e C o o p e r a t i o n 5 . S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 2 0 N A R U C I n 1 9 1 4 : T h e s h r e g e p e z g D o c t r i n e T h e i m p l i c a t i o n s o f J u s t i c e H u g h e s ’ S n n e y e p g n t o p i n i o n w e r e t h e f o c u s o f t h e T w e n t y - s i x t h A n n u a l C o n v e n t i o n o f N A R U C , h e l d i n W a s h i n g t o n , D . C . ( s e e 1 2 1 & _ E I Q § § § Q 1 D Q § , p p . 1 8 9 - 2 4 1 ; 2 9 4 - 3 6 0 ) . I C C C o m m i s s i o n e r C l e m e n t s o p e n e d t h e c o n v e n t i o n s a y i n g ( p . 2 ) : . . . [ I ] t s e e m s t o m e t h e r e h a s b e e n n o t i m e s i n c e I h a v e b e e n a n a t t e n d a n t u p o n t h e s e c o n v e n t i o n s w h e n t h e r e w a s s o m u c h n e e d f o r c o - o p e r a t i o n a s a t t h i s t i m e . I d o n o t m e a n c o - o p e r a t i o n s o m u c h w i t h r e s p e c t t o t h e f o r m , o r t h e f o r m u l a i n w h i c h p r o c e d u r e m a y b e h a d , b u t w i t h r e s p e c t t o t h e f u n d a m e n t a l p r i n c i p l e s w h i c h u n d e r l i e a n d m u s t g u i d e o u r a c t i o n i n r e s p e c t t o c o n c r e t e p r i n c i p l e s [ e m p h a s i s m i n e ] . H e u s e d . a h y p o t h e t i c a l e x a m p l e o f a s i t u a t i o n n o t u n l i k e t h e S h r e y e p e z t c a s e t o s a y t h a t h e w a s " a p p e a l i n g f o r c o - o p e r a t i o n a n d f r a n k a n d f a i r d i s c u s s i o n " i n o r d e r t h a t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a n d t h e s t a t e s m i g h t r e a c h s o m e b a s i s o f c o n c u r r e n t a g r e e m e n t a n d u n i f o r m a c t i o n f o r t h e 1 5 9 e l i m i n a t i o n o f i n c o n s i s t e n t j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g p o l i c i e s e v e n t h o u g h l e g i s l a t i o n i n e a c h j u r i s d i c t i o n s p o k e o f t h e a t t a i n m e n t o f r e a s o n a b l e a n d j u s t r a t e s a s a s t a t u t o r y g o a l . I m p l i c i t l y s p e a k i n g o f E D I Q Y E R Q I L . C l e m e n t s s a i d ( p . 3 ) : . . . S o l o n g a s t h e s e i n c o n s i s t e n t a n d c o n f l i c t i n g p o l i c i e s d i c t a t e t h e a c t i o n w h i c h s h a l l b e t a k e n , o n e i n o n e S t a t e a n d a n o t h e r i n a n o t h e r , r e s u l t i n g i n a s i t u a t i o n w h i c h m u s t b e d e a l t w i t h b y t h e F e d e r a l g o v e r n m e n t , w e w i l l h a v e c o m p l e x i t i e s a n d d i f f i c u l t i e s a n d d i s c r i m i n a t i o n s a n d d i s c o n t e n t . I n m y j u d g m e n t t h e t i m e h a s c o m e w h e n e a r n e s t c o n s i d e r a t i o n s h o u l d b e g i v e n t o t h i s s i t u a t i o n , t o t h e e n d t h a t c a u s e s o f c o m p l a i n t d u e t o d i s c r i m i n a t i o n a n d d i f f i c u l t i e s a n d e m b a r r a s s - m e n t s o f t h i s s o r t m a y b e t a k e n h o l d o f a n d d e a l t w i t h i n t h e m o s t v i g o r o u s w a y [ e m p h a s i s m i n e ] . C l e m e n t s , w h o h a d a t t e n d e d N A R U C m e e t i n g s s i n c e 1 8 9 2 , w a s a g i t a t e d . H e c h i d e d ( p . 5 ) : T h e w h o l e e n d a n d p u r p o s e o f a l l r e g u l a t i o n s , a s a l l w i l l r e c o g n i z e , i s t o p r o m o t e t h e e n d s o f j u s t i c e , a v o i d u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n , g i v e a f a i r r e t u r n t o t h e c a r r i e r s f o r t h e s e r v i c e t h e y r e n d e r , a n d m a k e a f a i r d i s t r i b u t i o n o f t h e b u r d e n s a m o n g t h o s e w h o m t h e y s e r v e . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . Z R r e s i d e n t L a u r e n c e B . F i n n o f K e n t u c k y f o l l o w e d C l e m e n t s . P e r h a p s F i n n t h o u g h t h i s r e m a r k s w o u l d k e e p t h e c o n v e n t i o n c o n v i v i a l i f h e s e t t h e t o n e ( p . 1 2 ) : . . . T h e d e b a t e s w h i c h o c c u r i n t h i s C o n v e n t i o n a r e n e v e r c h a r a c t e r i z e d b y a c r i m o n y b u t t h e y a r e n o t l a c k i n g i n t h a t c a n d o r w h i c h m a r k s c o n v i c t i o n . S u f f i c i e n t p u b l i c i t y o f t h e p r o c e e d i n g s w h i c h o c c u r h e r e i n s p i r e a m e a s u r e o f e f f o r t w h i c h i s p r a i s e w o r t h y ; b u t t h e o c c a s i o n a f f o r d s n o f o r u m f o r t h e d e m a g o g u e . T h e b a s a l p r i n c i p l e s , u n d e r l y i n g t h e p o l i c y o f r e g u l a t i n g t r a n s p o r t a t i o n c o m p a n i e s , a r e p o l i t i c a l i n t h e i r v e r y e s s e n c e a n d y e t i n t h i s C o n v e n t i o n p o l i t i c a l p a r t i e s a r e n e i t h e r c h a m p i o n e d n o r d e c r i e d . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . 1 6 0 F i n n w a s c e r t a i n t o s e t f o r t h t h e c o n v i c t i o n ( p . 1 9 ) : . . . [ C ] o n f l i c t b e t w e e n t h e s e p a r a t e j u r i s - d i c t i o n s c a n b e e l i m i n a t e d . b y r e c o g n i z i n g t h e j u r i s d i c t i o n o f e i t h e r C o m m i s s i o n i n i t s p r o p e r s p h e r e a n d i t s o r d e r s b i n d i n g u n t i l s e t a s i d e b y j u d i c i a l d e c r e e . W a i v i n g a n y c o n t e n t i o n t h a t F e d e r a l c o n t r o l o f i n t r a s t a t e r a t e s i s c o n t r a r y t o t h e F e d e r a l c o n s t i t u t i o n , i t i s c e r t a i n l y a n a d m i t t e d f a c t t h a t , a s a m a t t e r o f p u b l i c p o l i c y , t h e S t a t e ’ s i n t e r e s t i n t h e r e a s o n a b l e n e s s o f i n t r a s t a t e r a t e s i s e q u a l t o t h a t o f t h e N a t i o n ’ s . . . . [ T ] h e r e i s n o t h i n g n o v e l i n t h e p o l i c y o f S t a t e a n d F e d e r a l g o v e r n m e n t s h a v i n g ’ c o n c u r r e n t j u r i s d i c t i o n . o v e r t h e s a m e s u b j e c t m a t t e r . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . A l l u d i n g t o t h o s e e n g a g e d i n t h e b u s i n e s s o f r a i l r o a d i n g , F i n n r e c a l l e d ( p p . 2 1 , 2 5 ) : . . . C a p t a i n s o f i n d u s t r y , l e a d e r s o f . . . g r e a t c o m m e r c i a l u n d e r t a k i n g s , h i g h o f f i c i a l s i n g r e a t b a n k i n g i n s t i t u t i o n s a n d l a w y e r s . . . h a v e i n t i m e s p a s t d i s t i n g u i s h e d t h e m s e l v e s b y b i t t e r l y o p p o s i n g n a t i o n a l p o l i c i e s o n t h e g r o u n d s t h a t s u c h p o l i c i e s m i g h t j e o p a r d i z e t h e N a t i o n ’ s h o n o r . O t h e r s h a v e d i s c o u r s e d v e h e m e n t l y a g a i n s t c o m m u n i s m a n d p r o c l a i m e d w i t h l u c i d i t y t h e n o b l e i n s p i r a t i o n s i n c i d e n t t o t h e s a c r e d r i g h t s o f p r i v a t e p r o p e r t y . I t n o w d e v e l o p s t h a t t h e i r s o l i c i t u d e c o n c e r n i n g t h e N a t i o n ’ s h o n o r w a s s o o v e r w h e l m i n g t h a t t h e y w e r e u n m i n d f u l o f t h e i r o w n : a n d t h e i r c h i e f i n t e r e s t i n t h e s a c r e d r i g h t s o f p r i v a t e p r o p e r t y w a s t o a c q u i r e i t f o r t h e m s e l v e s [ e m p h a s i s m i n e ] . C h a r g e s c o n s t i t u t e t h e m o s t v i t a l e l e m e n t o f a l l t r a n s p o r t a t i o n p r o b l e m s . . . . A l a r g e m a j o r i t y o f t h e p u b l i c n e i t h e r o w n r a i l r o a d s e c u r i t i e s n o r c o n t r a c t f o r t r a n s p o r t a t i o n ; y e t t h e i r i n t e r e s t i n t r a n s p o r t a t i o n c h a r g e s i s t h e a l l i m p o r t a n t f e a t u r e c o n n e c t e d w i t h t h i s g r e a t s u b j e c t . T h e p u b l i c b u y s f r o m s o m e o n e w h o p a y s t h e f r e i g h t . T h e p u b l i c s e l l s t o s o m e o n e w h o p a y s t h e f r e i g h t [ e m p h a s i s m i n e ] . W i l l i a m D . W i l l i a m s , a T e x a s c o m m i s s i o n e r , i n t r o d u c e d a r e s o l u t i o n w h i c h w a s i n t e n d e d t o b e c o m e N A R U C ’ s f o r m a l 1 6 1 a n s w e r t o w h a t w a s f a s t b e c o m i n g a p o p u l a r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e S h r e y e p e n t o p i n i o n . H e b e g a n b y c i t i n g t h e t r a d e p r e s s f o r i t s p r o m o t i o n o f w h a t w a s r a p i d l y b e c o m i n g k n o w n a s " t h e S h r e x e n g r t d o c t r i n e " ( a t p - 1 8 9 : T h e _ T r a f f i g _ fl g r l d . J u n e 1 3 , 1 9 1 4 , p . 1 2 0 8 ) : I n s u b s t a n c e t h e o p i n i o n h o l d s : t h a t t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n h a s p o w e r t o f i x t h e r e l a t i o n w h i c h s h o u l d e x i s t b e t w e e n a s t a t e a n d a n i n t e r s t a t e r a t e , a n d t h a t w h e n t h i s h a s b e e n d o n e , t h e s t a t e r a t e m u s t b e a d j u s t e d a c c o r d i n g t o t h e r e l a t i o n s o f i x e d [ e m p h a s i s m i n e ] . P a t r i c k J . F a r r e l l , c o u n s e l f o r t h e I C C w h o h a d p r e s e n t e d t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n ’ s p o s i t i o n t o t h e S u p r e m e C o u r t s a i d " t h e r a i l r o a d p e o p l e a r e p u t t i n g a n u n w a r r a n t a b l e i n t e r p r e t a i o n u p o n t h e d e c i s i o n . . . i n t h e S h r e v e p o r t c a s e " ( p . 3 0 1 ) . F a r r e l l s u g g e s t e d t h a t c l a r i f i c a t i o n o f t h e s t a t u s o f d u a l r e g u l a t i o n w a s i n o r d e r ( p . 3 0 1 ) : . . . [ I ] f i t b e t r u e t h a t t h e S h r e v e p o r t d e c i s i o n d o e s g i v e t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n t h e c o n t r o l o v e r S t a t e r a t e s t h a t I u n d e r s t a n d h a s b e e n c o n t e n d e d f o r b y c e r t a i n c a r r i e r s , t h e n I f e e l c e r t a i n i n m y o w n m i n d , a s a r e s u l t o f m y e x p e r i e n c e , t h a t t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n w o u l d h e a r t i l y j o i n t h e m e m b e r s o f t h i s A s s o c i a t i o n i n f a v o r i n g a l a w w h i c h w o u l d b r i n g a b o u t a c h a n g e [ e m p h a s i s m i n e ] . C l i f f o r d T h o r n e o f I o w a , w h o w o u l d b e N A R U C ’ s p r e s i d e n t i n 1 9 1 5 , c o r r o b o r a t e d W i l l i a m s ’ v i e w o f t h e s i t u a t i o n , h o w e v e r . H e s a i d ( p . 3 1 0 ) : M r . F a r r e l l s u g g e s t s t o y o u r m i n d t h a t p e r h a p s w e a r e e x a g g e r a t i n g t h e e f f e c t . o f ' t h e S h r e v e p o r t p r i n c i p l e a s l a i d d o w n . I h o p e h e i s c o r r e c t , b u t i t i s a l e g a l p r o p o s i t i o n o f p r o f o u n d i m p o r t a n c e t o y o u a n d t o m e a n d t o t h e w h o l e c o u n t r y . T h e r a i l w a y a t t o r n e y s a n d c o u n s e l o f t h e U n t i e d S t a t e s a r e i n s i s t i n g t h a t t h e e f f e c t o f 1 6 2 t h a t d o c t r i n e i s t h a t t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n i s a n a p p e l l a t e c o u r t o f r e v i e w f o r t h e S t a t e C o m m i s s i o n s , t h a t t h e y h a v e p o w e r t o f i x S t a t e r a t e s , t h a t t h e e f f e c t i s t o w i p e o u t S t a t e r e g u l a t i o n ; a n d i t h a s b e e n f o l l o w e d b y c a s e s b r o u g h t i n M i n n e s o t a , N e b r a s k a , F l o r i d a , A r k a n s a s a n d o t h e r S t a t e s d u r i n g t h e p a s t f e w m o n t h s . I f t h e y a r e a b l e t o e s t a b l i s h t h a t p r i n c i p l e , i t m e a n s t h a t S t a t e r e g u l a t i o n i s p r a c t i c a l l y d e a d . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . T h o r n e a d d e d ( p p . 3 1 1 , 3 1 2 ) : . . . T h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n e r s a r e a s h o n e s t , h o n o r a b l e , a b l e m e n a s y o u f i n d a n y w h e r e : b u t t h e y a r e s w a m p e d w i t h w o r k . T h e y h a v e n o t t h e p o w e r t o g i v e o n e - t e n t h o f t h e a t t e n t i o n t o t h e i n v e s t i g a t i o n o f t h e S t a t e r a t e s i n N e b r a s k a a n d I o w a t h a t t h o s e S t a t e c o m m i s s i o n s h a v e . Y o u a r e h a v i n g a n e x a m i n e r o u t a t S i o u x C i t y , a c l e r k i n t h e e m p l o y o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n , a s s i g n e d t o h e a r t h i s g r e a t c a s e . . . . W e d o n o t k n o w w h a t t h a t e x a m i n e r w i l l r e p o r t t o t h e C o m m i s s i o n . I a m n o t s o a n x i o u s t o h a v e o u r S t a t e s c h e d u l e s w i p e d o f f t h e m a p w i t h h a s t e a n d s p e e d . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ I ] f t h i s s o - c a l l e d S h r e v e p o r t d o c t r i n e g o e s t h r o u g h , t h e s e i n t e r s t a t e r a t e s w i l l a u t o m a t i c a l l y f o r c e t h e S t a t e r a t e s u p . . . . I f I w a s a r a i l r o a d m a n I w o u l d s t o p a l l e x p e n s e i m m e d i a t e l y a n d g e t a n i n t e r s t a t e r a t e f i x e d , a n d t h e n i n v o k e t h e s o - c a l l e d S h r e v e p o r t d o c t r i n e . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . W i l l i a m s c o n d e m n e d t h e e f f e c t o n t h e s t a t e s ’ r a t e - m a k i n g p o w e r w h i c h s e e m e d t o t a k e p l a c e a s s o o n a s t h e r e w a s p u b l i c k n o w l e d g e o f t h e S h r e y e n e ; ; o p i n i o n ( p . 1 9 0 ) : Y o u m a y a s w e l l , a s m e n , f a c e t h e a l t e r n a t i v e w h i c h c o n f r o n t s y o u r i g h t n o w , o f r e s i g n i n g y o u r p o w e r t o r e g u l a t e S t a t e r a i l r o a d s i n a n y r e s p e c t [ e m p h a s i s m i n e ] . S a i d W i l l i a m s , t h e C o u r t h a d c r e a t e d a s i t u a t i o n c e r t a i n t o c a u s e m o r e c o n f l i c t s t h a n w e r e s o l v e d b y t h e W . H e d e n i e d t h a t t h e r e w a s a n y r e a s o n w h y 1 6 3 f o r a n i n t e r j u r i s d i c t i o n a l " r o w b e t w e e n T e x a s a n d L o u i s i a n a , a s i f i t w a s a b e a r - b a i t i n g o r a b u l l f i g h t " ( p . 1 9 1 ) . W i l l i a m s w e n t o n t o p r o p o s e a n a m e n d m e n t t o t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t ‘ w h i c h . w o u l d r e q u i r e a c o u r t o f c o m p e t e n t j u r i s d i c t i o n t o d e c l a r e a n y s t a t e - m a d e r a t e , r u l e , r e g u l a t i o n t o b e u n r e a s o n a b l e b e f o r e t h e I C C c o u l d s e t a s i d e a s t a t e r a t e s c h e d u l e ( p . 1 9 8 ) . W i l l i a m s c l a i m e d t h e r a i l r o a d s d e s i g n e d a s t r a t e g i c p l a n t o w o r k a g a i n s t t h e I C C a s w e l l a s t h e s t a t e s . H e s a i d , " T o u s e c o w - c a m p p a r l a n c e t h e r a i l r o a d s p u t o n e o v e r , a n d g o t t h e m s e l v e s i n s u c h s h a p e t h a t i f t h e c a s e w e n t e i t h e r w a y t h e y s e c u r e d a n i n c r e a s e d r a t e " ( p . 1 9 3 ) . ‘ W i l l i a m s t o l d t h e c o m m i s s i o n e r s t h a t t h e H o u s t o n t o S h r e v e p o r t r a t e s w e r e c o m m o n t o a l m o s t a l l T e x a s r o u t e s . M a n y o f t h e m h a d b e e n b y a g r e e m e n t b e t w w e n t h e s t a t e c o m m i s s i o n a n d t h e r a i l r o a d s i n 1 8 9 8 , w e l l b e f o r e C o n g r e s s e m o w e r e d t h e I C C t o o r d e r a n d e n f o r c e i n t e r s t a t e r a t e s c h e d u l e s . ‘ W i l l i a m s s a i d t h e p r o b l e m s m i g h t h a v e b e e n r e c o n c i l e d b e t w e e n t h e t w o s t a t e s i f L o u i s i a n a h a d c h o s e n t o c o n f e r w i t h T e x a s . I n s t e a d t h e I C C l i s t e n e d t o a r g u m e n t s m a d e b y t h e L o u i s i a n a C o m m i s s i o n a n d t h e r a i l r o a d c o m p a n i e s . T e x a s h a d n o t b e e n i n v i t e d t o m a k e a r e s p o n s e . T h e r e f o r e , t h e c r e d i b i l i t y o f t h e T e x a s C o m m i s s i o n a n d o f s t a t e r a t e r e g u l a t i o n h a d b e e n i n j u r e d b y u n f a i r p r o c e e d i n g s ( p . 2 0 7 ) . W i l l i a m s c o n t e n d e d t h a t t h e I C C w a s i g n o r a n t o f s t a t e - b y - s t a t e r a t e - m a k i n g e n v i r o n m e n t s ( p . 1 9 3 ) : 1 6 4 N o w , I s a y t h a t t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n n e e d s h e l p . I t n e e d s i t b a d l y . I t n e e d s i t s o t h a t i t m a y l o c a l i z e i t s e l f i f i t i s t o g o o n , s o t h a t i t m a y t o s o m e e x t e n t a q u i r e i n f o r m a t i o n a n d l o c a l k n o w l e d g e s o n e c e s s a r y i n t h e s e t r a f f i c m a t t e r s . [ e m p h a s i s m i n e ] . A s o m e w h a t a c r i m o n i o u s p r o c e d u r a l d i s c u s s i o n a n d d e b a t e o f t h e m e r i t s o f W i l l i a m ’ s r e s o l u t i o n t o o k p l a c e , w i t h a c o u n t e r r e s o l u t i o n o f f e r e d b y t h e c h a i r m a n o f t h e L o u i s i a n a C o m m i s s i o n , a n d a m e n d m e n t s t o r e s o l u t i o n s ‘ s u b m i t t e d b y o t h e r s . S a i d M r . B a r r o w o f L o u i s i a n a ( p . 2 0 4 ) : N a t u r a l l y , w h i l e t h e r e i s n o p e r s o n a l f e e l i n g b e t w e e n t h e L o u i s i a n a c o m m i s s i o n e r s a n d t h e T e x a s c o m m i s s i o n e r s , o r b e t w e e n t h e p e o p l e o f L o u i s i a n a a n d t h e p e o p l e o f T e x a s , w e s t i l l f e e l t h a t w e a r e h e r e n o t p r i m a r i l y t o d i s c u s s a q u e s t i o n o f S t a t e r i g h t s , b u t t o p e r p e t u a t e a d e c i s i o n w h i c h a b s o l u t e l y a b o l i s h e s t h e g r e a t e s t S t a t e w r o n g t h a t h a s e v e r b e e n p e r p e t r a t e d b y a n y S t a t e o f t h e u n i o n u p o n a n o t h e r i n s o f a r a s t h e r e g u l a t i o n o f c o m m e r c e i s c o n c e r n e d . T h a t f r a n k l y e x p r e s s e s t h e p o s i t i o n o f t h e S t a t e o f L o u i s i a n a i n t h e S h r e v e p o r t r a t e c a s e . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . B a r r o w c l a i m e d W i l l i a m s ’ r e s o l u t i o n w a s d e s i g n e d t o b e n e f i t t h e S t a t e o f T e x a s b y u n d o i n g t h e S h r e v e p o g t d e c i s i o n ( p . 2 0 5 ) . J o h n B e n t o n , o f t h e N e w H a m p s h i r e C o m m i s s i o n u r g e d c a u t i o n i f t h e m e m b e r s o f t h e c o n v e n t i o n i n t e n d e d t o m a k e a n a p p e a l t o C o n g r e s s . H e s a i d ( p . 2 3 1 ) : . . . [ W ] e w a n t v e r y c l e a r l y t o a v o i d . . . t h e e x p r e s s i o n o f o u r v i e w s o n c o s t i t u t i o n a l l a w . . . a t t h e s a m e t i m e w e w a n t t o m a k e a p r a c t i c a l s u g g e s t i o n t o C o n g r e s s w h i c h m a y c o m e t o s o m e p r a c t i c a l r e s u l t . . . . A t t h e p r e s e n t t i m e u n d e r t h e S h r e v e p o r t d e c i s i o n a S t a t e - m a d e r a t e m a y b e s t r i c k e n d o w n w i t h o u t a f i n d i n g f r o m a n y b o d y t h a t i t i s u n r e a s o n a b l e o r u n j u s t i n a n y r e s p e c t . T h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n m a y s i m p l y f i n d t h a t d i s c r i m i n a t i o n e x i s t s , a n d o r d e r t h e d i s c r i m i n a t i o n t o c e a s e , a n d i n s e _ _ f e e § e t h e 1 6 5 c a r r i e r s a r e a b s o l v e d f r o m c o n f o r m i n g t o t h e S t a t e - m a d e r a t e a n d I t h i n k w e a l l a g r e e t h a t t h a t i s w r o n g [ e m p h a s i s m i n e ] . B e n t o n ’ s s t a t e m e n t , s y m p a t h e t i c a s i t w a s t o t h e p l i g h t o f s t a t e r a t e r e g u l a t i o n , e m a n a t e d h i s p o l i t i c a l s e n s i t i v i t y t o W a s h i n g t o n ’ 5 c o n g r e s s i o n a l c o m m u n i t y . H e a d v o c a t e d a t w o - p a r t s t r a t e g y t h r o u g h o u t h i s l e n g t h y t e n u r e w i t h N A R U C : ( a ) R e f r a i n f r o m l e c t u r i n g C o n g r e s s o n c o n s t i t u t i o n a l l a w , a n d ( b ) o f f e r t h e f e d e r a l l e g i s l a t u r e a p r a c t i c a l c o m p r o m i s e w h e n t h e r e i s a t r o u b l e s o m e i n t e r j u r i s d i c t i o n a l i s s u e . C h a r l e s E . E l m q u i s t , o f M i n n e s o t a , s a i d i t w a s p r e m a t u r e t o t a k e t h e r e s o l u t i o n t o C o n g r e s s w h e r e i t w o u l d b e l i k e l y t o w o r k a g a i n s t t h e s t a t e s i f i t d e g e n e r a t e d i n t o a r e p l a y o f t h e W r a t e h e a r i n g . H i s m o t i o n t o p o s t p o n e a c t i o n o n W i l l i a m s ’ r e s o l u t i o n f o r a n o t h e r y e a r f a i l e d ( p . 3 0 7 ) . T h e N A R U C c o n v e n t i o n s u p p o r e d t h e T e x a s r e s o l u t i o n . I t d i d n o t p r e v a i l i n C o n g r e s s . P r o m o t e d b y r a i l r o a d t r a d e p r e s s a n d l e g a l c o m m u n i t y , t h e a l l e g e d S h r e x e n e z g d o c t r i n e b e c a m e t h e d e _ f e e ; e l a w o f t h e l a n d : M o v e m e n t T o w a r d C e n t r a l i z e d C o n t r o l o f P u b l i c S e r v i c e I n d u s t r i e s : T e l e p h o n e s a n d R a i l r o a d s A t t h e e n d o f 1 9 1 4 , P o s t m a s t e r G e n e r a l A . S . B u r l e s o n s e n t a l e t t e r t o t h e S e n a t e C o m m i t t e e o n P o s t O f f i c e s a n d P o s t R o a d s w h i c h w o u l d b e p e r c e i v e d a s a t h r e a t b y t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , a n d a t h r e a t t o s t a t e r a t e c o n t r o l o f t e l e p h o n e r a t e s . B u r l e s o n , w h o w a s a s t r o n g a d v o c a t e o f g o v e r n m e n t o w n e r s h i p o f t e l e p h o n e s a n d t e l e g r a p h s , o f f e r e d t h e o p i n i o n t h a t c o m m u n i c a t i o n s s e r v i c e s m u s t b e u n d e r 1 6 6 g o v e r n m e n t c o n t r o l i f t h e n a t i o n w e r e t o e n g a g e i n w a r . H e m a d e h i s p o s i t i o n a s o u r c e o f p u b l i c c o n t r o v e r s y w h e n h e i n c l u d e d i t i n a l e t t e r o f t r a n s m i t t a l a c c o m p a n y i n g a d e p a r t m e n t a l r e p o r t ( W W , S . R e p . N o . 3 9 9 , 6 3 d C o n g . , 2 d S e s s . [ J a n u a r y 3 1 , 1 9 1 4 ] ) . A l t h o u g h t h e c o n v e n t i o n t o o k n o f o r m a l r e s o l u t i o n o n t h e m a t t e r , B u r l e s o n ’ s v i e w w a s t h e t o p i c o f t h e r e p o r t d e l i v e r e d b y t h e C o m m i t t e e o n T e l e p h o n e a n d T e l e g r a p h R a t e s a n d S e r v i c e w h e n N A R U C ' m e t a g a i n i n S a n F r a n c i s c o t h e f o l l o w i n g y e a r ( 1 2 1 § _ £ r e e e e g i n g s , p p . 1 3 5 - 1 6 5 ) . A d i s c u s - s i o n o f t h e r e l a t i v e s t r a t e g i e s s t a t e c o m m i s s i o n s u s e d t o e n f o r c e t e l e p h o n e r a t e a n d s e r v i c e o r d e r s f o l l o w e d a g e n e r a l a c k n o w l e d g m e n t t h a t t h e q u e s t i o n o f g o v e r n m e n t c o n t r o l o f t h e n a t i o n w i d e g r i d w o u l d b e p r o m o t e d i n s o m e p o l i t i c a l c i r c l e s f o r s e v e r a l y e a r s t o c o m e ( p p . 1 6 5 - 1 8 4 ) . A T & T ’ s P r e s i d e n t T h e o d o r e N . V a i l s p o k e a t t h e 1 9 1 7 c o n v e n t i o n ’ s b a n q u e t ( p p . 4 4 5 - 4 5 4 ) . H e c o m m e n d e d t h e s t a t e o f f i c i a l s f o r t h e i r w o r k , s a y i n g t h e f u t u r e o f c o n t r o l a n d r e g u l a t i o n o f p u b l i c s e r v i c e i n d u s t r i e s d e p e n d e d u p o n t h e m . V a i l u n d e r s t o o d t h a t w h i l e P r e s i d e n t C o o l i d g e a s s i d u o s l y p r o c l a i m e d h i s i n t e n t i o n t o k e e p t h e U n i t e d S t a t e s o u t o f a b u r g e o n i n g E u r o p e a n c o n f l a g r a t i o n , s o m e m e m b e r s o f t h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t w e r e g i v i n g t h o u g h t a b o u t w h a t i t w o u l d r e q u i r e t o m o b i l i z e t h e n a t i o n w i d e p u b l i c s e r v i c e i n d u s t r i e s f o r w h a t w o u l d o n e d a y b e k n o w n a s t h e " F i r s t W o r l d W a r . " 1 6 7 A f t e r § h I § 2 § p Q I § , a g e n e r a l a t t a c k w a s l a u n c h e d a g a i n s t s t a t e r e g u l a t i o n o f p u b l i c u t i l i t i e s . I t w a s e m b o d i e d i n t e s t i m o n y p r e s e n t e d b e f o r e t h e " N e w l a n d s C o m m i t t e e , " j o i n t l y a p p o i n t e d b y t h e S e n a t e a n d H o u s e C o m m i t t e e s o n I n t e r s t a t e a n d F o r e i g n C o m m e r c e . A r e s o l u t i o n s a n c t i o n i n g a n i n v e s t i g a t i o n o f g o v e r n m e n t c o n t r o l a n d r e g u l a t i o n o f t h e t r a n s p o r t a t i o n a n d c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t r i e s w a s i n t r o d u c e d b y N e v a d a ’ s S e n a t o r F r a n c i s G . N e w l a n d s ( S . J . R e s . 6 0 , 6 4 t h C o n g - I [ J u l y 2 0 , 1 9 1 6 ] : t e x t i n 1 2 1 5 . 2 1 9 9 e e d i n g s , P - 1 5 ) - N A R U C ’ s p r e s i d e n t , R o b e r t R . P r e n t i s n o t e d h i s a l a r m a s h e a d d r e s s e d t h e m e m b e r s , s a y i n g ( p p . 1 5 , 1 6 ) : T h e a d o p t i o n o f t h i s r e s o l u t i o n b y t h e C o n g r e s s i n d i c a t e s t h e v e r y g r e a t p r o g r e s s w h i c h h a s b e e n m a d e i n t h e c o u n t r y i n t h e d e l i b e r a t e a n d c o n c e r t e d e f f o r t t o d e s t r o y t h e S t a t e c o m m i s s i o n s a s r e g u l a t i n g b o d i e s , i n c l u d i n g t h e t a k i n g o v e r b y t h e F e d e r a l g o v e r n m e n t o f e x c l u s i v e j u r i s d i c t i o n t o r e g u l a t e i n t r a s t a t e r a t e s . T h e m o v e m e n t h a s b e e n u n d e r w a y f o r s e v e r a l y e a r s , a n d i s i n s p i r e d b y t h e g r e a t r a i l w a y o r g a n i z a t i o n s o f t h e c o u n t r y . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e A s s o c i a t i o n a d o p t e d a r e s o l u t i o n a u t h o r i z i n g t h e C o m m i t t e e o n S t a t e a n d F e d e r a l L e g i s l a t i o n t o a p p e a r b e f o r e t h e N e w l a n d s C o m m i t t e e a t t h e f i r s t h e a r i n g , N o v e m b e r 2 0 , 1 9 1 6 , i n W a s h i n g t o n . ( S e e a s u m m a r y o f t h e s u b j e c t s c o n s i d e r e d b y t h e N e w l a n d s C o m m i t t e e : W a t p p . 1 1 4 , 1 1 5 . ) N A R U C ’ s P r e s i d e n t M a x T h e l e n a p p e a r e d b e f o r e t h e N e w l a n d s C o m m i t t e e t o d e m o n s t r a t e t h a t t h e t e s t i m o n y o f t h e c o u n s e l o f t h e R a i l w a y E x e c u t i v e s ’ A d v i s o r y C o m m i t t e e w a s d e s i g n e d a s a c o n c e r t e d d r i v e a g a i n s t t h e a u t h o r i t y o f t h e 1 6 8 s t a t e s t o " r e g u l a t e a n d s u p e r v i s e t h e p u r e l y s t a g e r a t e s , s e r v i c e , f a c i l i t i e s , e q u i p m e n t , a n d s a f e t y o f o p e r a t i o n , o f a l l r a i l r o a d s w h i c h i n a n y w a y e n g a g e i n i n t e r s t a t e c o m m e r c e " ( p . 1 1 6 , c i t i n g t e s t i m o n y d e l i v e r e d o n D e c e m b e r 6 a n d 9 , 1 9 1 6 ) . T h e N e w l a n d s C o m m i t t e e a d j o u r n e d w i t h o u t t a k i n g a c t i o n . C o m m i s s i o n e r C . M . C a n d l e r , o f G e o r g i a , r o s e t o s p e a k t o h i s f e l l o w c o m m i s s i o n e r s , s a y i n g ( p . - 1 1 9 ) : I t u s e d t o b e s a i d t h a t t h e r e w a s a t w i l i g h t z o n e b e t w e e n t h e a u t h o r i t y o f t h e S t a t e c o m m i s s i o n s a n d t h e a u t h o r i t y o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n , o r b e t w e e n t h e S t a t e a n d F e d e r a l a u t h o r i t i e s . I t h i n k t h a t w a s t r u e ; b u t I t h i n k i n t h e l a s t t w o o r t h r e e y e a r s t h a t t w i l i g h t z o n e , a s f a r a s t h e S t a t e C o m m i s s i o n s a r e c o n c e r n e d , i s b e i n g l a r e l y [ s i c ] c o n v e r t e d i n t o o n e o f a b s o l u t e d a r k n e s s . . . . [ I ] f t h e S t a t e c o m m i s s i o n s a r e r e d u c e d t o t h e p o s i t i o n w h e r e . . . t h e i n t r a s t a t e r a t e i s . . . t o b e m e a s u r e d s o l e l y b y t h e i n t e r s t a t e r a t e , t h e S t a t e c o m m i s s i o n b e c o m e s n o t h i n g b u t a r u b b e r s t a m p . I t c a n n o l o n g e r i n q u i r e i n t o w h a t , i n i t s o p i n i o n a n d j u d g e m e n t , i s a r e a s o n a b l e a n d j u s t r a t e . Y e t o u r l a w c o m p e l s u s t o p r e s c r i b e j u s t a n d r e a s o n b l e r a t e s f o r e a c h c a r r i e r i n t h e S t a t e [ e m p h a s i s m i n e ] . C o m m i s s i o n e r w a l t e r A . S h a w , o f I l l i n o i s n o t i c e d t h a t i n t h r e e y e a r s s i n c e C o m m i s s i o n e r ’ W i l l i a m s p r o p h e s i e d . a t r e n d i n f e d e r a l p r e e m p t i o n o f s t a t e r a t e - m a k i n g p o w e r , h i s p r e d i c t i o n s a b o u t t h e e f f e c t o f t h e fi n n e y e n e r g d e c i s i o n h a d c o m e " t r u e t o a l a r g e e x t e n t . " S h a w u r g e d c l o s e r w o r k i n g r e l a t i o n s b e t w e e n t h e s t a t e a n d f e d e r a l c o m m i s s i o n s i f i n f a c t t h e s t a t e c o m m i s s i o n s w e r e t o c o n t i n u e t h e i r e x i s t e n c e . A s N A R U C ’ s p r e s i d e n t , M a x T h e l e n o f C a l i f o r n i a n o t e d w h e n t h e a s s o c i a t i o n m e t i n W a s h i n g t o n , s t a t e o f f i c i a l s W 1 a r P o w e r s A c t ( A n A g ; 1 9 3 3 W . W 0 4 W s t a t . 4 5 1 , c . 2 5 [ M a r ° c h 2 1 , 1 6 9 w o n d e r e d t o w h a t d e g r e e s t a t e r a t e r e g u l a t i o n w o u l d b e s e t a s i d e i n t h e n a t i o n a l i n t e r e s t i n t h e e v e n t o f w a r , a n d w h a t p r o b l e m s w o u l d t h e y b e l e f t t o s o l v e a t w a r ’ s e n d ( 1 . 9 1 . 2 P r e e e e g i n g s , p . 1 5 ) . A l t h o u g h t h e N e w l a n d s C o m m i t t e e w a s s l a t e d t o r e c o n v e n e i n D e c e m b e r , 1 9 1 7 , t h e h e a r i n g s w e r e r e c e s s e d u n t i l J a n u a r y 3 , 1 9 1 9 , b e c a u s e w a r i n t e r v e n e d . P r e s i d e n t W i l s o n r e c e i v e d e x t r a o r d i n a r y w a r p o w e r s f r o m C o n g r e s s . O p e r a t i o n o f t h e r a i l r o a d s w a s c o n s o l i d a t e d u n d e r o n e o f t h e p r o v i s i o n s w h i c h b e c a m e k n o w n p o p u l a r l y a s t h e 1 9 1 8 ] ) . B y j o i n t r e s o l u t i o n , C o n g r e s s a u t h o r i z e d t h e P r e s i d e n t i n t i m e o f w a r t o s u p e r v i s e o r t a k e p o s s e s s i o n a n d a s s u m e c o n t r o l o f t h e e l e c t r o n i c c o m m u n i c a t i o n s s y s t e m ( 4 0 S t a t . 9 0 4 , c . 1 5 4 [ J u l y 1 6 , 1 9 1 8 ] ) . B u r l e s o n ’ s w i s h t o e x p e r i m e n t w i t h c o n t r o l o f w i r e c o m m u n i c a t i o n b e g a n o n J u l y 3 1 , 1 9 1 8 . W a r i n t r o d u c e d s i t u a t i o n s i u n i q u e t o n a t i o n a l m o b i l i z a t i o n o f t h e t r a n s p o r t a t i o n a n d c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t r i e s . T h e y w e r e o u t s i d e t h i s d i s c u s s i o n o f c l a s s i c f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e g u l a t o r y r e l a t i o n s h i p s . T h e s t a t e c o m m i s s i o n s w e r e i n v o l v e d t o t h e e x t e n t t h a t t h e y s u p p l i e d i n f o r m a t i o n a n d s u p p o r t t o t h e N a t i o n a l R a i l r o a d A d m i n i s t r a t i o n , a n d l i s t e n e d t o t h e c o m p l a i n t s o f c o n s t i t u e n t s w h o d i s c o v e r e d d i s r u p t i o n i n n o r m a l r a i l a n d t e l e p h o n e s e r v i c e a n d r a t e s ( s e e s t a t e m e n t o f C o m m i s s i o n e r C h a r l e s B . H i l l , N e w Y o r k ’ s S e c o n d D i s t r i c t i n 1 2 1 5 1 7 0 P r e s e e g i n g s , p p . 2 4 5 - 2 4 7 ) . T h e q u e s t i o n o f h o w C o n g r e s s w o u l d r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y o f t h e s t a t e s u n d e r t h e a r m i s t a c e a n d p o s t — w a r r e c o n s t r u c t i o n o f t h e e c o n o m y w o u l d r e m a i n u n s e t t l e d u n t i l 1 9 2 0 . I t i s w o r t h n o t i n g t h a t B u r l e s o n s p o k e t o N A R U C a t i t s 1 9 1 8 c o n v e n t i o n o n e h u n d r e d d a y s a f t e r h e a s s u m e d c o n t r o l o f t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h p r o p e r t i e s f o r t h e d u r a t i o n o f t h e w a r , a n d t w o d a y s a f t e r a n a r m i s t a c e e n d e d t h e h o s t i l i t i e s ( W , p p . 1 9 2 - 1 9 4 ) . W h e n h i s s p e e c h e n d e d , i t s e e m e d o b v i o u s t h a t B u r l e s o n p l a n n e d t o e x t e n d t h e P o s t O f f i c e D e p a r t m e n t ’ s a u t h o r i t y b e y o n d t h e t r u c e . B u r l e s o n d i d n o t e q u a t e - a s i g n i n g o f t h e a r m i s t a c e w i t h t h e r a t i f i c a t i o n s o f a t r e a t y o f p e a c e . I n s t e a d , B u r l e s o n i n t e n d e d t o a c t u p o n o b j e c t i v e s h e d e s c r i b e d a t t h e c o n v e n t i o n i n t o a p e r i o d o f " p e a c e a n d r e c o n s t r u c t i o n " o f t h e i n d u s t r y w h i c h h e m a y h a v e s u r m i s e d w o u l d e x t e n d f o r y e a r s ( p . 1 9 3 ) : . . . T h e g o v e r n m e n t h a s n o p u r p o s e o r d e s i r e t o m a n a g e t h e s e p r o p e r t i e s s o a s t o m a k e m o n e y o u t o f t h e m . T h e c o n t r o l l i n g c o n s i d e r a t i o n w i t h t h e G o v e r n m e n t i s t o g i v e t h e l a r g e s t a n d t h e b e s t s e r v i c e p o s s i b l e a t t h e l e a s t c o s t . . . . I t i s o u r p u r p o s e i n t h e m a n a g e m e n t o f t h e s e s y s t e m s t o u n i f y t h e m , t o c o n s o l i d a t e t h e m , a n d s o t o a d j u s t t h e r a t e s a s t o b e a b l e t o t a k e c a r e o f t h e i n c r e a s e d v o l u m e o f b u s i n e s s , a n d w h e n t h a t h a s b e e n d o n e i t i s o u r e a r n e s t h o p e t h a t w e w i l l b e a b l e s o t o a d j u s t t h e s e r a t e s a s t o b r i n g a b o u t a s u b s t a n t i a l r e d u c t i o n o f t h e m . . . . W h e n . w e e n t e r u p o n t h i s p r o g r a m - - a n d w e a r e n o t a t t h e p o i n t w h e r e w e a r e g o i n g t o b e g i n t o m o v e - - I e x p e c t t o c a l l o n t h e S t a t e c o m m i s s i o n e r s f o r a l l t h e a s s i s t a n c e t h a t t h e y c a n r e n d e r . I w a n t y o u r c o - o p e r a t i o n . I w a n t y o u r e a r n e s t , s i n c e r e a n d c o u r a g e o u s c o - o p e r a t i o n , b e c a u s e I d o n o t a s s u m e t o m y s e l f t h e a t t r i b u t e s o f d i v i n i t y . . . . I h a v e 1 7 1 a p p o i n t e d a c o m m i s s i o n o f t h e a b l e s t e x p e r t s a t h a n d t o d e a l w i t h t h e s u b j e c t . I w a n t t o a d d t o t h a t c o m m i s s i o n o n e o f t h e S t a t e c o m m i s s i o n e r s o n t h e m a t t e r o f f i x i n g o f t e l e p h o n e r a t e s . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . I w a n t t o a d d a n o t h e r w o r d . . . . Y o u h a v e d o n e s p l e n d i d w o r k i n t h e p a s t . . . . I w a n t t o r e p e a t , i t i s m y p u r p o s e i n t h e i m m e d i a t e f u t u r e t o e n t e r u p o n w o r k i n c o n n e c t i o n w i t h t h e s e w i r e s y s t e m s t h a t w i l l a f f e c t t h e p e o p l e o f t h e U n i t e d S t a t e s w h o m y o u r e p r e s e n t . I w a n t t o a s k y o u r e a r n e s t c o - o p e r a t i o n a n d y o u r a s s i s t a n c e , a n d w h i l e I h a v e n o t c a l l e d u p o n y o u h e r e t o f o r e b e c a u s e o f t h e c h a r a c t e r o f t h e w o r k w e w e r e e n g a g e d i n y o u c o u l d n o t b e o f a n y p a r a t i c u l a r a s s i s t a n c e t o u s , i n t h e s e i m p o r t a n t s t e p s t h a t a r e n o w t o b e t a k e n y o u c a n b e o f a s s i s t a n c e t o u s , a n d I w a n t t o a s s u r e y o u t h a t I a m n o t g o i n g t o h e s i t a t e t o c a l l u p o n y o u , a n d I b e l i e v e t h e r e w i l l b e a r e s p o n s e o n y o u r p a r t . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . N A R U C ’ s P r e s i d e n t C h a r l e s A . E l m q u i s t o f W i s c o n s i n , g r a c i o u s l y a f f o r d e d t h e s e p a r t i n g w o r d s t o B u r l e s o n ( p . 1 9 4 ) : . . . I p l e d g e t o y o u n o t o n l y t h e p a t r i o t i c , b u t w h o l e h e a r t e d a s s i s t a n c e o f t h e s e c o m m i s s i o n s i n t h e w o r k w h i c h y o u h a v e t o d o . T h e r e m a y b e d i f f e r e n c e s o f o p i n i o n w h i c h w i l l c o m e u p . W e h o p e t h e y m a y b e s a t i s f a c t o r i l y a d j u s t e d . w e t a k e y o u r w o r d s i n t h e s p i r i t i n w h i c h t h e y a r e u t t e r e d , a n d w e o f f e r y o u o u r w i l l i n g n e s s t o h e l p [ e m p h a s i s m i n e ] . B u r l e s o n g r a t u i t o u s l y p r e s u p p o s e d t h a t t h e s t a t e s w e r e r e l e g a t e d t o s u b s e r v i e n t s t a t u s , t o p e r f o r m a s r e q u i r e d b y t h e f e d e r a l a g e n c y . H i s t a c t l e s s s t a t e m e n t s e f f e c t i v e l y s a i d : " I a m i n c h a r g e . Y o u h a v e n o p l a c e y e t i n t h i s s c h e m e u n t i l I s a y s o . " I t i s d o u b t f u l t h a t B u r l e s o n u n d e r s t o o d a t t h a t m o m e n t t h e e x t e n t t o w h i c h N A R U C ’ s " p a t r i o t i c " m e m b e r s h e l d " d i f f e r e n c e s o f o p i n i o n " w i t h d e m a g o g i c a d v o c a c y o f 1 7 2 c e n t r a l i z e d c o n t r o l o f t e l e p h o n e s e r v i c e a n d r a t e s . A d a y e a r l i e r , E l m q u i s t t o l d N A R U C ’ s m e m b e r s h i p t h a t B u r l e s o n ’ s a s s u m p t i o n o f r a t e - m a k i n g p o w e r w e n t b e y o n d t h e i n t e n t o f t h e c o n g r e s s i o n a l r e s o l u t i o n d e s i g n e d t o m o b i l i z e i n d u s t r i a l p o w e r u n d e r s u p e r v i s i o n o f a v a r i e t y o f f e d e r a l a g e n c i e s . F o r e x a m p l e , s a i d E l m q u i s t , B u r l e s o n u s u r p e d a u t h o r i t y w h e n h e i n i t i a t e d c h a n g e s i n t e l e p h o n e r a t e s w i t h o u t t h e r e v i e w o f e i t h e r t h e I C C o r s t a t e c o m m i s s i o n s ( p . 3 5 ) . E l m q u i s t a n d o t h e r s t a t e o f f i c i a l s h a d i n m i n d c e r t a i n p o l i c y a d j u s t m e n t s w h i c h w o u l d r e s t o r e t h e i r p r e - w a r r e g u l a t o r y p r e r o g a t i v e s . T h e y b e l i e v e d " f e d e r a l c o n t r o l o f t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h p r o p e r t i e s [ w o u l d ] a u t o m a t i c a l l y c e a s e t o e x i s t w i t h t h e c o m i n g o f p e a c e , " a n d t h a t t h e " o l d o r d e r [ w o u l d ] s o o n b e r e - e s t a b l i s h e d " B u t , i n t h e e v e n t t h a t f e d e r a l c o n t r o l s h o u l d b e e x t e n d e d , N A R U C i n t e n d e d t o s e c u r e l e g i s l a t i o n w h i c h w o u l d " a d m i t n o d i s p u t e " t o s t a t e a u t h o r i t y o v e r l o c a l r a t e s a n d s e r v i c e ( p . 3 5 ) . E l m q u i s t p o i n t e d o u t ( p . 3 6 ) : T h e r e a s o n s f o r p r e s e r v i n g S t a t e r e g u l a t i o n a r e e v e n s t r o n g e r . . . i n t h e c a s e o f t e l e p h o n e . . . t h a n i n t h e c a s e o f t h e r a i l r o a d s , f o r t e l e p h o n e s e r v i c e a t l e a s t , e x c e p t f o r t h e l o n g d i s t a n c e l i n e s , i s d i s t i n c t i v e l y l o c a l i n c h a r a c t e r . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . E l m q u i s t r e c o g n i z e d t h a t i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h e f f e c t i n g e c o n o m i e s f o r t h e d i s t r i b u t i o n o f t e l e p h o n e s e r v i c e a n d s t a n d a r d i z i n g r a t e s w o u l d o c c u p y t h e f o r e g r o u n d o f t h e f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p i n t h e n e a r f u t u r e . 1 7 3 T h e 1 9 1 8 c o n v e n t i o n e n d e d i t s d i s c u s s i o n o f f e d e r a l c o n t r o l b y a p p r o v i n g t h e f o l l o w i n g r e s o l u t i o n : W H E R E A S , i t i s a p p a r e n t t h a t t h e e n d s s o u g h t t o b e a t t a i n e d b y F e d e r a l c o n t r o l o f t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h l i n e s a s a w a r m e a s u r e h a v e a l r e a d y b e e n s a t i s f i e d a s f a r a s p o s s i b l e , a n d i t i s n o t c o n c e i v a b l e t h a t u n d e r e x i s t i n g c o n d i t i o n s i t i s d e s i r a b l e t h a t f u r t h e r G o v e r n m e n t c o n t r o l b e e x e r c i s e d p e n d i n g t h e r e t u r n o f s u c h p r o p e r t i e s t o S t a t e c o n t r o l ; A N D W H E R E A S , d u r i n g t h e s h o r t p e r i o d o f s u c h c o n t r o l a n d o p e r a t i o n b y t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t t h e r e h a s b e e n p r a c t i c a l l y n o i n t e r f e r e n c e o r c h a n g e i n t h e c o r p o r a t e o r g a n i z a t i o n , m a n a g e m e n t o r p r o p e r t i e s o f s a i d t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h c o m p a n i e s ; A N D W H E R E A S , p e n d i n g t h e n a t u r a l t e r m i n a t i o n o f s u c h F e d e r a l c o n t r o l , t h e S t a t e c o m m i s s i o n s a r e e m b a r r a s s e d b y t h e a s s u m p t i o n b y t h e P o s t m a s t e r G e n e r a l o f e x c l u s i v e c o n t r o l o v e r r a t e s [ e m p h a s i s m i n e ] , T H E R E F O R E , B E I T R E S O L V E D , t h a t t h i s A s s o c i a t i o n r e s p e c t f u l l y r e c o m m e n d s t o t h e P o s t m a s t e r G e n e r a l t h a t t h e F e d e r a l c o n t r o l o f t h e t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h l i n e s c e a s e a s s o o n a s p r a c t i c a b l e a n d m i l i t a r y n e c e s s i t y t h e r e f o r s h a l l h a v e e n d e d . T e l e p h o n e r e g u l a t i o n w o u l d r e t u r n t o t h e p r e - w a r s t a t u t o r y a u t h o r i t y o f t h e I C C a n d t h e s t a t e s o n J u n e 3 0 , 1 9 1 9 . T h e P o s t m a s t e r G e n e r a l ’ s a d m i n i s t r a t i o n o f t h e o p e r a t i n g c o m p a n i e s d i d n o t i n c r e a s e r a t e s t o c o r r e s p o n d t o t h e r i s i n g c o s t s o f t h e w a r a n d p o s t - w a r y e a r s ( S t e h m a n , p . 2 1 6 ) . A T & T i n v e s t e d h e a v i l y i n a d d i t i o n a l t o l l l i n e s e v e n t h o u g h n e w l y i n t r o d u c e d t e c h n o l o g y e n a b l e d s u b s t a n t i a l l y m o r e t e l e p h o n e c o n v e r s a t i o n s t o b e c a r r i e d o n t w i s t e d p a i r w i r e s . F o r w h a t e v e r t h e c o m p a n i e s p r o v i d e d , t h e d e m a n d f o r t o l l a n d l o c a l i n t e r c o n n e c t i o n s e x c e e d e d t h e s u p p l y . S i n c e 1 7 4 B u r l e s o n d i d n o t r a i s e r a t e s t o c o v e r t h e c o s t s o f m e e t i n g t h e d e m a n d f o r w a r t i m e s e r v i c e s , i t f e l l u p o n t h e s t a t e c o m m i s s i o n e r s w h o r e s u m e d c o n t r o l u n d e r ' p r e - w a r l a w s ‘ t o g r a n t i n c r e a s e s i n t a r i f f s w h i c h w o u l d b e s u f f i c i e n t t o r e p l e n i s h t h e r e s e r v e s f o r m a i n t e n a n c e a n d e x p a n s i o n c o n s u m e d d u r i n g t h e w a r s t i m u l a t e d e x p a n s i o n . F u r t h e r m o r e , t h e c o m p a n i e s a n d t h e c o m m i s s i o n s w o u l d b e r e q u i r e d t o a s s u m e t h e f i n a n c i a l r e c o n c i l i a t i o n b r o u g h t a b o u t b y h i g h e r w a g e d e m a n d s a n d a g e n e r a l p o s t - w a r i n f l a t i o n . N A R U C a n d T e l e p h o n e R a t e R e g u l a t i o n T h e I C C h a d b e e n g i v e n v a g u e a u t h o r i t y t o s u p e r v i z e t h e d e v e l o p m e n t o f a c c o u n t i n g p r o c e d u r e s f o r c o m m o n c a r r i e r s w h i c h w o u l d p r e s u m a b l y l e a d t o a n e s t i m a t e o f t h e a g g r e g a t e v a l u e o f e a c h o f t h e m . T h e f e d e r a l a g e n c y a l l o c a t e d a l m o s t a l l o f i t s r e s o u r c e s t o r e v i e w i n g t h e a c c o u n t s o f r a i l r o a d c o m p a n i e s , l e a v i n g m e a g e r r e s o u r c e s f o r t e l e p h o n e i n v e s t i g a t i o n s . ( S e e 2 8 t h - - 4 3 d I C C A n n . R e p o r t s [ 1 9 1 0 - - 1 9 2 0 ] . ) A l t h o u g h t h e D e p a r t m e n t o f J u s t i c e h a d t a c i t l y a c q u i e s c e d t o A T & T ’ s n a t u r a l m o n o p o l y p o w e r i n t h e s e r v i c e t e r r i t o r i e s i t c h o s e t o d e v e l O p , i t f e l l u p o n e a c h o f t h e s t a t e s t o a p p l y t h e r e q u i r e m e n t s o f t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m a n d i t s i m p l i c i t p u b l i c s e r v i c e c o n t r a c t . B y 1 9 1 4 , m a n y s t a t e s b e g a n t o r e q u i r e t h e c o m p a n i e s t o f i l e a p p l i c a t i o n s f o r c e r t i f i c a t e s o f p u b l i c c o n v e n i e n c e a n d n e c e s s i t y w h i c h p e r m i t t e d t h e m t o d o b u s i n e s s a s t h e s o l e p r o v i d e r s o f l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e i n a d e s i g n a t e d 1 7 5 c o m m u n i t y o r a l o n g a s s i g n e d i n t r a s t a t e r o u t e s b u t p r o t e c t e d t h e m f r o m t h e t h r e a t o f c o m p e t i t i o n i n t h o s e m a r k e t s . T h e I C C m o n i t o r e d i n t e r s t a t e t r a n s m i s s i o n , b u t l i m i t e d i t s i n v o l v e m e n t w i t h r a t e s t o p u b l i s h i n g a " U n i f o r m S y s t e m o f A c c o u n t s " ( U S O A ) i n t e n d e d t o b e g i n t o u n t a n g l e t h e f i n a n c i a l r e p o r t s o f t h e i n t e r s t a t e c a r r i e r s a n d l a r g e i n t r a s t a t e o p e r a t i n g c o m p a n i e s , a n d t h e v a r i e t y o f l o c a l e x c h a n g e c o m p a n i e s , n u m b e r i n g i n t h e s e v e r a l t h o u s a n d b y 1 9 1 9 . N A R U C ’ s a s s i s t a n c e w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f t h e t e l e p h o n e U S O A w a s e s s e n t i a l . T h e s t a t e c o m m i s s i o n s p r o v i d e d e x p e r i e n c e d s t a f f t o a c c o m p l i s h t h e t a s k . T h e U S O A p r o m u l g a t e d b y t h e I C C f o r i n t e r s t a t e t e l e p h o n e r a t e s , w a s b a s e d o n m e t h o d o l o g y c o o p e r a t i v e l y d r a f t e d i n 1 9 1 3 , a n d r e f i n e d i n 1 9 2 2 . W h e a t n o t e d t h a t t h e m e t h o d s w e r e g e n e r a l l y a d o p t e d b y t h e s t a t e s ( p . 8 4 7 , n . 5 ) . E c o n o m i s t s F a r r i s a n d S a m p s o n a t t r i b u t e t h e d e t a i l s o f t h e U S O A t o w o r k d o n e t h r o u g h N A R U C ’ s i n f o r m a l f e d e r a l - s t a t e c o m m i t t e e s t r u c t u r e . T h e y s a y t h e 1 9 2 2 r e f i n e m e n t s w e r e a c c e p t e d a n d a d o p t e d i n 1 9 2 5 b y f o r t y s t a t e c o m m i s s i o n s ( 1 9 7 3 , p . 2 1 5 ) . I n t h i s p e r i o d , t h e I C C s e e m e d t o b e w i l l i n g t o h a v e t h e s t a t e s a p p l y a n d e x p e r i m e n t w i t h t h e e n f o r c e m e n t o f t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m . F o r e x a m p l e , i n 1 9 1 3 t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n d e n i e d a p e t i t i o n t o r u l e a g a i n s t a l l e g e d p r i c e d i s c r i m i n a t i o n i n a P i t t s b u r g h p e t i t i o n f o r r e v i e w . N e w l o c a l e x c h a n g e s u b s c r i b e r s w e r e r e q u i r e d t o p a y a s c h e d u l e o f r a t e s b a s e d o n l o c a l m e a s u r e d s e r v i c e ( b a s e d o n t h e 1 7 6 n u m b e r o f o u t g o i n g c a l l s m a d e t o v a r i o u s l o c a t i o n s w i t h i n a n e x t e n d e d s e r v i c e a r e a o f t h e i r l o c a l c e n t r a l s w i t c h i n g s t a t i o n ) w h i l e o l d s u b s c r i b e r s w e r e p e r m i t t e d t o c o n t i n u e f l a t r a t e s e r v i c e ( b a s e d o n u n l i m i t e d a c c e s s t o a l l s u b s c r i b e r s w i t h i n t h e e x t e n d e d s e r v i c e a r e a ) . S a y i n g t h e r e w a s n o d i s c r i m i n a t i o n w i t h r e s p e c t t o i n t e r s t a t e t r a n s m i s s i o n , t h e c o n t r o v e r s y f e l l o u t s i d e f e d e r a l r e g u l a t o r y j u r i s d i c t i o n ( W W , 2 7 I C C 6 2 2 ) - S t a t e c o m m i s s i o n e r s b e c a m e f a m i l i a r w i t h t h e r a t e - m a k i n g p r o b l e m s c o m m o n t o r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y d u r i n g t h i s p e r i o d . E x c e r p t s h a v e b e e n s e l e c t e d f r o m a s a m p l e o f A n n n e l _ £ : e e e e g i n g s t o i n t r o d u c e t h e i d e a s N A R U C m e m b e r s c o n s i d e r e d a s t h e y r e v i e w e d t h e s c h e d u l e o f r a t e s w i t h i n a n d a m o n g t h e i r d i s t i n c t i v e j u r i s d i c t i o n s . T h e y d e s c r i b e c o m p l e x i t i e s c o n s i d e r e d b y s t a t e o f f i c i a l s a s t h e y d e s i g n e d t h e b a s i c p r i n c i p l e s w h i c h w o u l d b e u s e d t o a p p r o v e o r d i s a p p r o v e t h e e x c h a n g e a n d m e s s a g e t o l l t a r i f f s s u b m i t t e d t o t h e s t a t e c o m m i s s i o n s f o r r e v i e w . W R a t e c a s e s s e e m e d t o c e n t e r o n t h e q u e s t i o n o f h o w m u c h a c o m p a n y s h o u l d e a r n o n t h e c o s t o f t h e p r o p e r t y i n v e s t e d f o r t h e p u b l i c u s e . N A R U C ’ s C o m m i t t e e o n T e l e p h o n e R a t e s a n d S e r v i c e s a i d i t w a s n e c e s s a r y t o d e v e l o p a s y s t e m o f t e l e p h o n e c o s t a c c o u n t i n g s o t h a t m o n t h l y r e p o r t s o f t h e c o m p a n i e s w o u l d s h o w t h e a c t u a l e x p e n s e o f p r o v i d i n g e x c h a n g e s e r v i c e s e p a r a t e l y f r o m t o l l s e r v i c e ( p . 3 6 1 ) . 1 7 7 O k l a h o m a ’ s A . P . W a t s o n , s p e a k i n g f o r t h e c o m m i t t e e c o m p r i s e d s o l e l y o f s t a t e o f f i c i a l s , p r o p o s e d a s c e r t a i n i n g t h e a c t u a l t o l l a n d l o c a l e x p e n s e s , t h e n a d d i n g t o e a c h o f t h e m a p r o p o r t i o n o f t h e j o i n t o r c o m m o n e x p e n s e s t o r e p r e s e n t p r o p e r c o m p e n s a t i o n f o r t h e c o s t o f c o n n e c t i n g a n d s u p p l y i n g c u s t o m e r t e r m i n a l s t o t h e l o c a l n e t w o r k . T h e f o l l o w i n g e x c e r p t o f t h e c o m m i t t e e r e p o r t r e p r e s e n t s t h e e s s e n t i a l p r o p o s i t i o n s w h i c h w o u l d d r i v e t h e i s s u e o f s e p a r a t i o n s f o r t w e n t y y e a r s o r l o n g e r ( p p . 3 6 1 , 3 6 2 ) : T h e m a t t e r o f a p r o p e r c o m p e n s a t i o n f o r t e r m i n a l s e r v i c e i s o n e w h i c h i n v o l v e s a n a p p r e c i a t i o n o f t h e f a c t t h a t w i t h o u t t h e t e r m i n a l s e r v i c e , t h a t i s , l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e , . . . t o l l [ s e r v i c e ] w o u l d b e r e d u c e d t o a m i n i m u m : w i t h o u t t h e c o n v e n i e n c e o f d i r e c t c o n n e c t i o n f r o m t h e p r e s e n t d a y o f f i c e o r r e s i d e n c e , t o l l t r a f f i c w o u l d b e r e d u c e d t o a n e g l i g i b l e q u a n t i t y . T h e a s c e r t a i n m e n t o f a p r o p e r c o m p e n s a t i o n f o r o r i g i n a t i n g t h e t r a f f i c o r f u r n i s h i n g t h e f i n a l t e r m i n a l t h e r e f o r w i l l f i n a l l y d i s p o s e o f t h a t m o s t f r e q u e n t c o m p l a i n t o f t h e i n d e p e n d e n t c o m p a n i e s f o r w h a t t h e y c o n s i d e r a p r o p e r p r o p o r t i o n o f t o l l t r a f f i c . T h e m a t t e r o f r e n d e r i n g d e c i s i o n s i n l o c a l t e l e p h o n e r a t e c a s e s w i l l b e f a c i l i t a t e d b y t h i s d i v i s i o n , a n d i t i s t h e r e f o r e m o s t e s s e n t i a l ' t h a t t h e a c c o u n t i n g o r d e r s o f b o t h t h e i n t e r s t a t e a n d s t a t e c o m m i s s i o n s r e q u i r e a s e p a r a t i o n b e t w e e n t o l l a n d e x c h a n g e e x p e n s e [ e m p h a s i s m i n e ] . T o o m u c h e m p h a s i s c a n n o t b e p l a c e d u p o n t h e m a t t e r o f t h e n e c e s s i t y o f t h i s s e p a r a t i o n . I t i s u n d o u b t e d l y t r u e t h a t w i t h o u t a p r o p e r a c c o u n t i n g a n d a t r u e c o m p e n s a t i o n m a n y l o c a l e x c h a n g e s w i l l s h o w l o s s e s f r o m o p e r a t i o n . . . . C a n i t b e s a i d t h a t t h e b r a n c h o r f e e d e r l i n e s a r e e c o n o m i c l o s s e s ? . . . I f t h e t e r m i n a l , w h i c h o r i g i n a t e s t h e t e l e p h o n e t r a f f i c o r f u r n i s h e s i t s f i n a l t e r m i n a l i s p r o p e r l y c o m p e n s a t e d f o r , o r , i f t h e b r a n c h l i n e i s g i v e n c r e d i t f o r i t s p r a c t i c a l m o n o p o l y o f s e c u r i n g o r f u r n i s h i n g t h e d e s t i n a t i o n f o r t r a f f i c , t h e s e s u p e r f i c i a l l o s s e s w i l l b e 1 7 8 o b v i a t e d . T h e p r o p e r c o m p e n s a t i o n f o r a t e r m i n a l s e r v i c e w i l l r e l i e v e t h e n e c e s s i t y o f i n c r e a s i n g t h e l o c a l e x c h a n g e r a t e s w h e n t h e e x c h a n g e g r o w s l a r g e r , f o r t h e r e a s o n t h a t a d d i t i o n a l t o l l r e v e n u e s a l l o t e d t h e g r o w i n g e x c h a n g e w i l l r e t u r n a r e l a t i v e l y g r e a t e r a m o u n t o f r e v e n u e s t o b e a p p l i e d t o t h e i n c r e a s e d i n v e s t m e n t . I t w i l l b e r e m e m b e r e d t h a t t h e l a r g e r c o m p a n i e s h a v e s u c c e e d e d i n b r i n g i n g b e f o r e t h e p u b l i c m i n d b o t h t h r o u g h r a t e c a s e s a n d t h r o u g h a d v e r t i s i n g t h a t t h e r a t e m m s t i n c r e a s e p r a c t i c a l l y p r o p o r t i o n a l l y w i t h t h e i n c r e a s e d n u m b e r o f s u b s c r i b e r s a n d a n y a r g u m e n t i n o p p o s i t i o n t o t h i s i d e a i s b o u n d t o d r a w f i e r y c r i t i c i s m [ e m p h a s i s m i n e ] . S o m e t o l l s e r v i c e p r o v i d e r s s a i d t o l l c o n n e c t i o n s w e r e w o r t h a s m u c h t o t h e l o c a l e x c h a n g e a s t h e e x c h a n g e i s t o t o l l o r l o n g d i s t a n c e l i n e s , m a k i n g i t u n n e c e s s a r y f o r t h e l o c a l e x c h a n g e s t o b e c o m p e n s a t e d . T o r e f u t e t h e c l a i m , t h e c o m m i t t e e d e s c r i b e d a t o w n w h e r e o n e p a y s t a t i o n w i t h a c c e s s s t o t o l l s e r v i c e e a r n e d 8 0 0 p e r c e n t o f t h e a g g r e g a t e r e c e i p t s o f 7 5 l o c a l e x c h a n g e s u b s c r i b e r l i n e s n o t y e t c o n n e c t e d t o t o l l . W a t s o n r e a d ( 3 6 3 ) : I t i s t h e i d e a . o f t h e C o m m i t t e e t h a t i n a d d i t i o n t o t h e p r o p o r t i o n o f e x p e n s e s , t a x e s a n d i n t e r e s t u p o n t h a t p o r t i o n o f t h e e x c h a n g e i n v e s t m e n t u s e d f o r t e r m i n a t i n g o r o r i g i n a t i n g t o l l m e s s a g e s t h e l o c a l e x c h a n g e s h o u l d r e c e i v e a n a d d i t i o n a l c o m p e n s a t i o n a s a p r o f i t f o r i t s p r a c t i c a l m o n o p o l y i n s e c u r i n g a n d t e r m i n a t i n g t o l l t r a f f i c [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e c o m m i t t e e ’ s r e p o r t e n d e d b y s a y i n g r e d u c e d r a t e s , a d e q u a t e s e r v i c e , a n d r e m u n e r a t i v e r e t u r n w e r e t h e n e c e s s a r y s t e p s t o b e r e q u i r e d b y s t a t e l a w s i f t h e t i d e o f s e n t i m e n t s u p p o r t i n g g o v e r n m e n t o w n e r s h i p o f t h e t e l e p h o n e c o m p a n i e s w a s t o b e s t o p p e d . 1 7 9 1 2 1 W W h e n t h e y m e t i n 1 9 1 7 , s t a t e a n d f e d e r a l c o m m i s s i o n m e m b e r s a d o p t e d a c h a n g e i n t h e o f f i c i a l n a m e o f t h e i r a s s o c i a t i o n : " T h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R a i l w a y a n d U t i l i t i e s C o m m i s s i o n e r s , " ( a n d t h e r e f o r e i t s m o r e f a m i l i a r a c r o n y m : N A R U C ) . T h e o r g a n i z a t i o n h a d l o n g b e e n d i s c u s s i n g s u b j e c t s p e r t a i n i n g t o r e g u l a t i o n o f o t h e r p u b l i c s e r v i c e c o r p o r a t i o n s a s w e l l a s r a i l r o a d s . O n l y o n e o f t h e m e m b e r a g e n c i e s c o n t i n u e d t o i d e n t i f y i t s e l f a s a " s t a t e r a i l w a y c o m m i s s i o n " ( 1 2 1 1 _ P n e e e e g i n g s , p . 3 0 3 ) . W h e n N A R U C g a v e g e n e r a l n o t i c e o f i t s i n t e n t t o b e m o r e i n c l u s i v e o f a b r o a d e r r a n g e o f p u b l i c s e r v i c e i s s u e s , i t d i v i d e d t h e d i s c u s s i o n o f t e l e p h o n e q u e s t i o n s a m o n g f u n c t i o n a l l y d e s i g n a t e d c o m m i t t e e s : ( a ) P u b l i c U t i l i t i e s R a t e s , ( b ) S e r v i c e o f P u b l i c U t i l i t i e s , ( c ) S a f e t y o f O p e r a t i o n o f P u b l i c U t i l i t i e s , ( d ) S t a t i s t i c s a n d A c c o u n t s o f P u b l i c U t i l i t i e s , ( e ) V a l u a t i o n , a n d ( f ) C a p i t a l i z a t i o n a n d I n t e r c o r p o r a t e R e l a t i o n s . I n d o i n g s o i t c h a r a c t e r i z e d t h e d e g r e e o f s p e c i a l i z a t i o n w h i c h w a s b e c o m i n g c o m m o n t o t h e t a s k s a s s o c i a t e d w i t h t e l e p h o n e i s s u e s a s w e l l a s m a t t e r s a s s o c i a t e d w i t h s e v e r a l o t h e r p u b l i c s e r v i c e i n d u s t r i e s . T h o s e a t t e n d i n g t h e f i r s t d a y ’ s s e s s i o n a t t h e 1 9 1 7 c o n v e n t i o n h e a r d a c o m p r e h e n s i v e a d d r e s s t r e a t i n g t h e t o p i c o f t h e s p e c i a l p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h p r i c i n g t e l e p h o n e s e r v i c e s : " T e l e p h o n e R a t e s a n d t h e M e t h o d o f T h e i r C o n s t r u c t i o n . " I t w a s g i v e n b y G u y H . P r a t t , s p e a k i n g a s i f 1 8 0 h e w e r e a r a t e a n a l y s t . ( T h e 1 2 1 1 _ P r e e e e d i n g s f a i l t o s a y w h e t h e r h e w a s a s t a t e s t a f f m e m b e r o r a c o m p a n y r e p r e s e n t a t i v e . ) M r . P r a t t i n v i t e d N A R U C t o e x a m i n e r a t e s c h e d u l e s f o r a n u m b e r o f i n t e g r a t e d f a c t o r s h a v i n g d i r e c t b e a r i n g o n r a t e s a n d r a t e m a k i n g . H e s a i d ( p . 3 1 ) : I t i s t h e p a r a m o u n t d u t y o f a n y p u b l i c s e r v i c e t o p r o d u c e t h e g r e a t e s t g o o d t o t h e g r e a t e s t p o s s i b l e n u m b e r . T h i s i n v o l v e s , i n t h e t e l e p h o n e c a s e , t h e g i v i n g o f t h e b e s t p o s s i b l e s e r v i c e t o t h e g r e a t e s t p o s s i b l e n u m b e r o f p e o p l e a t a p r i c e t h a t w i l l y i e l d a p r o f i t t o e v e r y s u b s c r i b e r w h o u s e s i t a n d a t t h e s a m e t i m e a f f o r d a r e a s o n b l e r e t u r n o n t h e v a l u e o f t h e p r o p e r t y d e v o t e d t o p u b l i c s e r v i c e , a f t e r d e d u c t i n g o p e r a t i n g e x p e n s e s a n d s e t t i n g a s i d e s u f f i c i e n t [ r e s e r v e f u n d s ] t o m a i n t a i n t h e p r o p e r t y i n g o o d c o n d i t i o n i n p e r p e t u i t y [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ R ] a t e s t h e m s e l v e s a r e n o t r e v e n u e a n d t h a t t h e y a r e m e r e l y a m e a s u r e o f t h e s u m s t o b e p a i d a n d t o b e r e c e i v e d i f , a n d w h e n s e r v i c e i s a c t u a l l y s o l d . I t i s t h e a p p l i c a t i o n o f r a t e s o r c h a r g e s t o a s p e c i f i e d a m o u n t o f s e r v i c e , w h e n a c t u a l l y s o l d , w h i c h d e t e r m i n e s t h e r e v e n u e . I m e n t i o n t h i s m e r e l y t o s h o w t h a t r a t e s i n t h e m s e l v e s , w i t h o u t t h e o p e r a t i v e c o n s i d e r a t i o n o f o t h e r f a c t o r s , f a i l e n t i r e l y a s r e g a r d s t h e p r o d u c t i o n o f n e c e s s a r y i n c o m e [ e m p h a s i s m i n e ] . P r a t t g a v e d e t a i l e d d e s c r i p t i o n s o f f a c t o r s h e t h o u g h t w e r e c r i t i c a l t o r a t e - m a k i n g d e c i s i o n s . H e d i d n o t a c c e p t a p r e m i s e t h a t t e l e p h o n e s e r v i c e r a t e s s h o u l d b e b a s e d o n e i t h e r c o s t o f s e r v i c e t o e a c h i n d i v i d u a l u s e r , o r a p r e m i s e t h a t v a l u e o f t h e s e r v i c e s h o u l d d o m i n a t e s t r u c t u r e o f r a t e s . I n s t e a d , h e s a i d i t w a s n e c e s s a r y t o g e t a p r o p e r p i c t u r e o f h o w b o t h c o s t a n d v a l u e e n t e r i n t o a c a r e f u l c o n s i d e r a t i o n o f t a r i f f s ( p . 3 2 ) . 1 8 1 P r a t t s k e t c h e d a l a n d s c a p e o f c o r r e l a t e d c o s t a n d v a l u e c o n s i d e r a t i o n s a s p a r t o f t h e r a t e - m a k i n g p r o c e s s . ' H e b e g a n b y d i v i d i n g b a s i c s e r v i c e c a t e g o r i e s i n t o e x c h a n g e s e r v i c e a n d t o l l / o r l o n g d i s t a n c e s e r v i c e . H e s a i d e x c h a n g e s e r v i c e c o v e r s t h e r e q u i r e m e n t s o f a s u b s t a n t i a l p r o p o r t i o n o f t h e u s e r s l o c a t e d w i t h i n t h e e x c h a n g e b a s e r a t e a r e a , w h i c h i s u s u a l l y t h e c i t y l i m i t s o r a s t i p u l a t e d m e l e a g e r a d i u s f r o m t h e c e n t r a l o f f i c e - ( p . 3 2 ) . H e t h e n c h a r a c t e r i z e d m o s t i n t r a s t a t e i n t e r e x c h a n g e u s e a s t o l l s e r v i c e o f l e s s t h a n f o r t y m i l e s ( a l s o c a l l e d " s h o r t h a u l " t o l l s e r v i c e ) . T h e n P r a t t u s e d a n e x a m p l e o f h o w r a t e m a k i n g b l u r s i n t h o s e i n s t a n c e s w h e n t h e b a s e r a t e s c h a r g e d t e l e p h o n e u s e r s i n c o r p o r a t e s e r v i c e t o a r e a s b e y o n d t h e t y p i c a l l o c a l e x c h a n g e t o a n e x t e n d e d s e r v i c e a r e a ( E A S ) . H e g a v e t h e r e s u l t s o f . a n a n a l y s i s o f t h e t r a f f i c b e t w e e n c e n t r a l o f f i c e s i n a c i t y w i t h a p o p u l a t i o n o f 1 0 0 , 0 0 0 a n d a c o m m u n i t y f i v e m i l e s a w a y , o f 2 5 , 0 0 0 p e r s o n s . 2 1 / 2 p e r c e n t o f t h e s u b s c r i b e r s m a d e 7 0 p e r c e n t o f t h e a v e r a g e 3 , 0 0 0 i n t e r e x c h a n g e c a l l s p e r d a y . O n l y 9 1 / 2 p e r c e n t o f t h e t o t a l n u m b e r o f s u b s c r i b e r s m a d e u s e o f i n t e r e x c h a n g e s e r v i c e a t a n y t i m e . S a i d P r a t t o f E A S ( p . 3 3 ) : F r o m t h e s e f i g u r e s i t b e c o m e s a p p a r e n t t h a t t o i m p o s e a c h a r g e f o r ' e x c h a n g e s e r v i c e ‘ w h i c h w o u l d p r o d u c e a s u f f i c i e n t r e v e n u e [ t o d e s i g n a n E A S r a t e s t r u c t u r e ] , i t w o u l d b e n e c e s s a r y t o a d d t o t h e c h a r g e o f 9 0 p e r c e n t o f t h e s u b s c r i b e r s i n o r d e r t h a t t h e o t h e r 1 0 p e r c e n t m i g h t c o n t i n u e t o s e c u r e a s e r v i c e w h i c h , a l t h o u g h o f g r e a t v a l u e t o t h e m , h a s n o v a l u e t o t h e g r e a t m a j o r i t y r e q u i r e d t o p a y f o r i t . 1 8 2 H e n o t e d t h a t t h e v a l u e o f t o l l s e r v i c e w a s r e l a t e d t o t h e t i m e o f d a y . F u r t h e r m o r e , h e e x p l a i n e d t h e r e a s o n s w h y c o s t s f o r t h e p h y s i c a l f a c i l i t i e s p r o v i d i n g t o l l s e r v i c e s w e r e d i s t a n c e a n d v o l u m e s e n s i t i v e , a s w e l l a s s e n s i t i v e t o u s e r c a t e g o r i e s . S o m e r o u t e s r e q u i r e d h i g h c a p a c i t y t r u n k l i n e s , o t h e r s w i t h a s m a l l e r v o l u m e o f t r a f f i c c o u l d b e s u p p l i e d w i t h b r a n c h l i n e s . A n a s s e s s m e n t o f t r a f f i c n e e d s b y ‘ v o l u m e a n d d i r e c t i o n . w a s e s s e n t i a l t o t h e e f f i c i e n t d i s t r i b u t i o n o f t o l l f a c i l i t i e s . ' T h e a c t u a l i n t r a s t a t e r a t e s t h e m s e l v e s r e p r e s e n t e d a g g r e g a t e s d e t e r m i n e d f r o m t h e s t u d y o f t o l l l i n e r o u t e s a n d t r a f f i c . H e n o t e d t h a t t h e p u b l i c w a s a l r e a d y a c c u s t o m e d t o e v a l u a t i n g t o l l p r i c e s o n d i s t a n c e m e a s u r e d i n a i r m i l e s ( p p . 3 9 , 4 0 ) . P r a t t . g a v e ‘ t h r e e [ g e n e r a l c l a s s i f i c a t i o n s f o r ‘ u s e r s : b u s i n e s s , r e s i d e n t i a l , a n d r u r a l . I n d o i n g s o , i t i s h e r e t h a t P r a t t e x e r c i s e d j u d g m e n t s u p p o r t i n g v a l u e o f s e r v i c e a t t h e s a m e t i m e h e w a s " k e e p i n g e s p e c i a l l y i n v i e w t h e e f f e c t o f r a t e s o n s e r v i c e a n d p r e v e n t i o n o f w a s t e f u l u s e " ( p . 3 6 ) . H e s a i d t h e v o l u m e o f u s e a n d t h e v a l u e o f s e r v i c e w i t h i n e a c h . m a j o r c u s t o m e r c l a s s i f i c a t i o n w e r e I k e y ’ e l e m e n t s . o f p r i c i n g a s e e ; e e _ s n n n l y o f a v a i l a b l e s e r v i c e . H e d e s c r i b e d s u b s e t s w i t h i n e a c h m a j o r c l a s s o f t e l e p h o n e u s e r s b u t , h e s a i d , t h e c o m p a r a t i v e l y s m a l l a m o u n t o f t i m e a r e s i d e n t i a l s t a t i o n o c c u p i e d t h e n e t w o r k a c c o u n t e d f o r l e s s v a l u e c o n t r a s t e d t o a h i g h v o l u m e b u s i n e s s s t a t i o n w i t h i t s p o t e n t i a l f o r g e n e r a t i n g i n c o m e . H e d e s c r i b e d s t a t i o n s w h i c h w e r e i n f a c t b u s i n e s s p r i v a t e b r a n c h l i n e e x c h a n g e s 1 8 3 ( P B X s ) i n s t a n c e s w h e r e t a r i f f s o u g h t t o r e f l e c t a d d e d v a l u e . P r a t t s p o k e a b o u t o t h e r i m p o r t a n t f a c t o r s a f f e c t i n g t h e r a t e s c h e d u l e s : ( a ) g e n e r a l e c o n o m i c c o n d i t i o n s o f a s e r v i c e a r e a o r t e r r i t o r y , ( b ) t h e s p e c i f i c c o n d i t i o n s o f n e a r b y e x c h a n g e s , a n d t h e g e n e r a l d i s t a n c e s b e t w e e n l o c a l e x c h a n g e s . I n d o i n g s o , P r a t t w a s a l l u d i n g t o t h e a t t e n t i o n g i v e n t o p r o m o t i n g w i d e s p r e a d t e l e p h o n e s u b s c r i b e r s h i p a n d u s e i n a s m a n y l o c a l i t i e s a s p o s s i b l e i n t h e U n i t e d S t a t e s . H e s a i d ( p . 3 8 ) : T h e f i n a l t e s t o f a l l r a t e s c h e d u l e s i s t h a t t h e y s e c u r e n e c e s s a r y r e v e n u e a n d e n a b l e t h e s a l e o f t h e m a x i m u m a m o u n t o f s e r v i c e [ e m p h a s i s m i n e ] . P r a t t c l o s e d h i s a d d r e s s t o t h e 1 9 1 7 c o n v e n t i o n h a v i n g g i v e n t h e b a s i c a s s u m p t i o n s w h i c h w o u l d b e a d o p t e d a s g u i d i n g p r i n c i p l e s t o c o m p l e m e n t t h e a p p l i c a t i o n o f t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m w h e n s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t o r s s p o k e a b o u t t h e a l l o c a t i o n o f c o s t s a n d r e v e n u e s t o t h e i r s e p a r a t e j u r i s d i c t i o n s , a n d w h e n s t a t e r e g u l a t o r s r e v i e w e d i n t r a s t a t e t e l e p h o n e t a r i f f s f r o m 1 9 1 7 t o 1 9 7 1 . H e s a i d ( p . 4 2 ) : I t w i l l b e s e e n t h a t t e l e p h o n e s e r v i c e i s c l a s s i f i e d i n t o e x c h a n g e s e r v i c e a n d i n t o t o l l s e r v i c e o n t h e b a s i s o f t h e f a c t t h a t e x c h a n g e s e r v i c e a s a w h o l e h a s g r e a t e r v a l u e t o t h e p u b l i c a s a w h o l e a n d i s m o r e u n i v e r s a l l y i n d e m a n d t h a n t o l l s e r v i c e a n d b e c a u s e a c o m p a r a t i v e l y s m a l l n u m b e r o f t h e p u b l i c r e q u i r e a n d s e c u r e v a l u e f r o m t o l l s e r v i c e [ e m p h a s i s m i n e ] . A s i f P r a t t u n d e r s t o o d . t h a t . t h e f o l l o w i n g ' c o n c e p t s w o u l d b e c o m e t h e f o u n d a t i o n f o r p o l i t i c a l a n d e c o n o m i c n e g o t i a t i o n s w h i c h w o u l d t a k e p l a c e b e t w e e n s t a t e a n d 1 8 4 f e d e r a l r e g u l a t o r s a n d t h e t e l e p h o n e c o m p a n i e s i n t h e f u t u r e , h e a d d e d ( p p . 4 3 , 4 4 ) : . . . I t w o u l d s e e m t o m e t h a t , i n t h e d i s c u s s i o n o f c o s t a s a b a s i s , f o r r a t e s o n o n e s i d e , a n d o f v a l u e a s a b a s i s f o r r a t e s o n t h e o t h e r s i d e , i t h a s f r e q u e n t l y b e e n f o r g o t t e n t h a t t h e t e l e p h o n e c o m p a n y a n d t h e c o m m i s s i o n s , a n d t h e p u b l i c i t s e l f , a r e a b s o l u t e l y c o n t r o l l e d i n t h e i r a c t i o n b y t h e e c o n o m i c n e c e s s i t y o f a d j u s t i n g r a t e s t o b o t h f a c t o r s j o i n t l y a n d t h a t b e c a u s e t h i s h a s b e e n f o r g o t t e n t h e r e h a s b e e n a t e n d e n c y t o e m p h a s i z e o n e f a c t o r t o t h e e x c l u s i o n o f t h e o t h e r . . . . A d m i t t e d l y , t h e : n e c e s s i t y f o r ‘ t r e a t i n g b o t h f a c t o r s j o i n t l y i n t h e r a t e m a k i n g m a k e s t h e t a s k a n e n o r m o u s l y c o m p l e x a n d d i f f i c u l t o n e , r e q u i r i n g c a r e f u l s c i e n t i f i c a n a l y s i s o f u n d e r l y i n g c o n d i t i o n s a n d t h e d i f f i c u l t t a s k o f e s t i m a t i n g w h a t u s e w o u l d b e m a d e o f a t e l e p h o n e s y s t e m w h e n t h e i n d i v i d u a l u s e r s t h e m s e l v e s c a n n o t k n o w h o w m u c h u s e t h e y w i l l m a k e o f i t [ e m p h a s i s m i n e ] . F o r t h e 1 9 1 7 m e e t i n g , t h e r e p o r t s u b m i t t e d . b y t h e C o m m i t t e e o n P u b l i c U t i l i t y R a t e s s a i d t e l e p h o n e u t i l i t i e s m u s t s t a n d r e a d y t o r e n d e r a n y s e r v i c e t h a t m a y b e d e m a n d e d t h r o u g h t h e i r i n s t a l l a t i o n . I L i k e : r a i l w a y ' s e r v i c e , v e r y d i f f e r e n t v a l u e s c o u l d b e a t t a c h e d t o d i f f e r e n t c l a s s e s o f s e r v i c e . T h e r e p o r t d i s c u s s e d v o l u m e o f u s e a n d t i m e o f d a y a s e s s e n t i a l e n g i n e e r i n g c o n s i d e r a t i o n s , b e c a u s e " p e a k l o a d s " d e t e r m i n e i n v e s t m e n t s i n p h y s i c a l f a c i l i t i e s . I t a d d r e s s e d t h e i s s u e o f e c o n o m i c e f f i c i e n c y ( p . 4 6 3 ) : I n t e l e p h o n e s e r v i c e a s i n r a i l r o a d s e r v i c e t h e g e n e r a l p u b l i c i s b e s t s e r v e d b y m e a n s o f c o m p a n i e s o p e r a t i n g o v e r l a r g e a r e a s , p o r t i o n s o f w h i c h c o u l d o n l y h a v e i n f e r i o r s e r v i c e o r n o n e a t a l l i f r e s t r i c t e d t o t h e i r o w n l i m i t e d r e s o u r c e s . T h i s i s a f a i r p r o p o s i t i o n o n t h e p r i n c i p l e t h a t t h e r e c e i v e r a n d t h e s e n d e r a r e b o t h b e n e f i t t e d a n d m a y p r o p e r l y s h a r e i n t h e e x p e n s e [ e m p h a s i s m i n e ] . » 1 8 5 T h i s i d e a o f e f f i c i e n c y c o n t r i b u t e d t o t h e p r i n c i p l e o f s t a t e w i d e r a t e a v e r a g i n g a n d p o o l i n g o f r e v e n u e s t o c r o s s - s u b s i d i z e s e r v i c e s e x t e n d e d t o r u r a l a r e a s . T h o s e w e r e n o t p u b l i c p o l i c y d e c i s i o n s s i m p l y p r e d i c a t e d o n c h a r i t a b l e m o t i v e s o r t o s a t i s f y t h e d e m a n d s o f a r u r a l p o l i t i c i a n . R u r a l a r e a s s u p p l i e d ' v i t a l a g r i c u l t u r a l c o m m o d i t i e s , r a w m a t e r i a l s a n d m i n e r a l s u s e d t o f u e l n a t i o n a l e c o n o m i c p r o g r e s s , p r o v i d i n g t h e m e a n s f o r a n a t i o n a l d e f e n s e . T h e r e p o r t c o n t i n u e d ( p p . 4 6 3 , 4 6 5 ) : I n t h e r e n d e r i n g o f n o c l a s s o f p u b l i c s e r v i c e d o e s t h e r e a p p e a r t o b e l e s s i n f o r m a t i o n a s t o t h e r a t e n e c e s s a r y f o r t h e p r o p e r c o n d u c t o f t h e b u s i n e s s t h a n i n t h e m a n a g e m e n t a n d o p e r a t i o n o f t h e a v e r a g e t e l e p h o n e c o m p a n y . T h e l a r g e t e l e p h o n e c o m p a n i e s , w h i c h a r e c o m p a r a t i v e l y f e w , a r e a s a r u l e p r o v i d i n g r e a s o n a b l e s e r v i c e a t p r e s u m a b l y r e a s o n a b l e r a t e s . O v e r w h e l m i n g n u m b e r s , c l a s s e d a s s m a l l o r m e d i u m , r a n g e f r o m f a r m e r s ’ l i n e s s e r v i n g a d o z e n s u b s c r i b e r s a n d o r i g i n a l l y c o n s t r u c t e d f o r n e i g h b o r h o o d c o n v e n i e n c e a n d g r a d u a l l y e x t e n d e d t o a d j o i n i n g t e r r i t o r y . . . t o r e g u l a r l y i n c o r p o r a t e d c o m p a n i e s . . . s e r v i n g a f e w h u n d r e d s u b s c r i b e r s . . . . I n n o p u b l i c s e r v i c e i s t h e r e g r e a t e r i n e q u a l i t y o f u s e t h a n i n t h e t e l e p h o n e s e r v i c e . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ B e c a u s e ] i t i s r e g a r d e d a s n e c e s s a r y i n o r d e r t h a t a c o m m u n i t y b e p r o p e r l y s e r v e d t h a t e v e r y t e l e p h o n e l i n e h a v e p h y s i c a l c o n n e c t i o n w i t h e v e r y o t h e r t e l e p h o n e l i n e s e r v i n g t h e s a m e o r a d j o i n i n g t e r r i t o r y , t h e p r o b l e m o f e s t b l i s h i n g f a i r r a t e s o f e x c h a n g e b e t w e e n c o m p a n i e s o f d i f f e r e n t g r a d e i s a v e r y d i f f i c u l t o n e . I t a d d s o n e m o r e c o m p l i c a t i o n t o a r a t h e r t r o u b l e s o m e r a t e p r o b l e m . . . . I n g e n e r a l t h e c o n s o l i d a t i o n o f t e l e p h o n e c o m p a n i e s r e s u l t s i n i m p r o v e m e n t i n s e r v i c e a n d g r e a t e r u n i f o r m i t y i n r a t e s , b u t l o c a l c o n d i t i o n s a r e l i a b l e t o j u s t i f y r a t e d i f f e r e n c e s [ e m p h a s i s m i n e ] . 1 8 6 T h e r e w a s g r o w i n g c o n c e r n f o r t h e d i s p a r i t y o f l i v i n g s t a n d a r d s b e t w e e n t h e r u r a l a n d u r b a n r e g i o n s o f t h e U n i t e d S t a t e s . I n n t h e f u t u r e , d i s p e r i t i e s w o u l d b e c o m e t h e f o c a l p o i n t o f c o n f l i c t a s F C C a n d s t a t e r e g u l a t o r s d e v e l o p e d s e p a r a t e j u r i s d i c t i o n a l p o l i c i e s f o r t h e n a t i o n w i d e t e l e p h o n e g r i d . A m o n g m a n y s t a t e g o v e r n m e n t o f f i c i a l s , a c c e s s t o a n d t h e q u a l i t y o f s e r v i c e w o u l d b e e x p r e s s e d i n t e r m s o f d i s p a r a t e p r i c e s c h a r g e d f o r s i m i l a r i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e s . R e c a l l i n g t h e t e n e t s o f t h e fi n n e y e p e n n d e c i s i o n , t h e s t a t e s w o u l d e x e r c i s e p r e s s u r e t o e q u a l i z e t h e p r i c e s f o r t o l l s e r v i c e b a s e d o n t h e l e n g t h o f h a u l : a i r d i s t a n c e m i l e s . F u r t h e r m o r e , s t a t e o f f i c i a l s w o u l d p r e s s f o r e q u a l i z a t i o n o f p r i c e s a n d s e r v i c e q u a l i t y b e t w e e n r u r a l a n d n o n - r u r a l l o c a l e x c h a n g e c u s t o m e r s . I t w o u l d b e c o m e p u b l i c p o l i c y t o j p r o v i d e s u b s i d i e s . d e v e l o p r u r a l e x c h a n g e s b e c a u s e d i f f u s i o n o f a f f o r d a b l e t e l e p h o n e s e r v i c e w o u l d b e v i e w e d a s b e n e f i c i a l t o t h e n a t i o n ’ s g e n e r a l w e l f a r e . N A R U C ’ s C o m m i t t e e o n S e r v i c e o f P u b l i c U t i l i t e s r e p o r t e d t h a t t h e r e i s a c o n t i n u a l d e m a n d f o r b e t t e r ‘ t e l e p h o n e s e r v i c e . W h a t p a s s e d f o r g o o d s e r v i c e f i v e y e a r s e a r l i e r w o u l d b e i n t o l e r a b l e i n 1 9 1 7 . P e o p l e i n d i f f e r e n t l o c a l i t i e s h e l d d i f f e r e n t v i e w s a s t o w h a t w a s m e a n t b y " g o o d s e r v i c e . " T h e r e p o r t a d d e d t h a t i t w a s f o r t u n a t e , f r o m a n d e n g i n e e r i n g c o s t p o i n t o f v i e w , t h a t s u b s c r i b e r s i n t h e s m a l l e r c o m m u n i t i e s w e r e m o r e e a s i l y s a t i s f i e d a n d w e r e 1 8 7 n o t s o e x a c t i n g a s t h o s e s u b s c r i b e r s i n l a r g e r c i t i e s . T h e r e p o r t a d d e d t h i s c a v e a t a b o u t s e r v i c e q u a l i t y ( p . 5 1 7 ) . I t s h o u l d n o t b e e x p e c t e d t h a t t e l e p h o n e s e r v i c e ‘ w i l l e v e r ' b e i d e a l o r ' p e r f e c t " S u c h s e r v i c e w i l l b e i m p o s s i b l e s o l o n g a s t h e f r a i l i t i e s o f t h e h u m a n b e i n g e x i s t , o r m e c h a n i c a l d e v i c e s w e a r o u t o r b e c o m e d e f e c t i v e , o r i m p r o v e - m e n t s i n t h e a r t a r e b e i n g m a d e . [ e m p h a s i s m i n e ] . S o m e m e s s a g e s t r a v e l e d a l o n g c i r c u i t s e n e r g i z e d b y m a g n e t o e l e c t r i c c u r r e n t g e n e r a t e d b y h a n d c r a n k s . L a r g e c e n t r a l o f f i c e s u s e d s t e p - b y - s t e p e l e c t i c a l - m e c h a n i c a l s w i t c h e s c o n n e c t e d t o t r u n k s o f t w i s t e d p a i r s o f w i r e s i n s u l a t e d a g a i n s t e n v i r o n m e n t a l i n t e r f e r e n c e s . A l l m e s s a g e s t r a v e l e d o n a n o l o g f r e q u e n c i e s . F r o m t i m e t o t i m e , s e g m e n t s o f t h e n e t w o r k f a i l e d b e c a u s e o f e q u i p m e n t i n c o m p a t i b i l i t i e s o r e l e c t r i c a l s u r g e s . T e c h n o l o g i c a l c o m p l e x i t i e s t h e r e f o r e c o n t r i b u t e d t o t h e c h a l l e n g e s a s s o c i a t e d w i t h a r r i v i n g a t e x c h a n g e a n d t o l l s e r v i c e r a t e s . T h e c o m m i t t e e i n v e s t i - g a t i n g s e r v i c e s m a d e t h i s r e c o m m e n d a t i o n a m o n g s i x o t h e r s ( p p . 5 2 0 , 5 2 1 ) : 3 . T h a t i n a s m u c h a s s o m e k i n d s o f p u b l i c u t i l i - t i e s , f o r e x a m p l e , t e l e p h o n e s y s t e m s , a r e n o t c o n f i n e d t o s t a t e b o u n d a r i e s , s o m e u n i f o r m i t y o f s t a n d a r d s i s d e s i r a b l e , t o t h e e n d t h a t a s i n g l e e n t e r p r i s e , d o i n g b u s i n e s s i n s e v e r a l c o n t i g u o u s s t a t e s , m a y n o t b e r e q u i r e d t o o b s e r v e a d i f f e r e n t s t a n d a r d i n e a c h s t a t e [ e m p h a s i s m i n e ] . I C C C h a i r m a n , B a l t h a s a r H . M e y e r a n d N A R U C : R e s t o r i n g F e d e r a l - S t a t e C o o p e r a t i o n U n d e r t h e l e a d e r s h i p o f i t s c h a i r m a n , B a l t h a s a r H . M e y e r o f W i s c o n s i n , t h e I C C t o o k a n i n i t i a t i v e i n s u p p o r t o f d u a l r e g u l a t i o n o f c o m m o n c a r r i e r s w h e n i t a d d r e s s e d 1 8 8 C o n g r e s s w i t h i t s W , i n 1 9 1 6 . A m o n g i t s r e c o m m e n d a t i o n s f o r a m e n d m e n t s t o t h e C o m m e r c e A c t w a s t h i s o n e ( p . 9 2 ) : 6 . T h a t , w i t h o u t a b d i c a t i o n o f a n y f e d e r a l a u t h o r i t y t o f i n a l l y c o n t r o l q u e s t i o n s a f f e c t i n g i n t e r s t a t e a n d f o r e i g n c o m m e r c e , t h e C o m m i s s i o n b e a u t h o r i z e d t o c o o p e r a t e w i t h s t a t e c o m m i s s i o n s i n e f f o r t s t o r e c o n c i l e u p o n a s i n g l e r e c o r d t h e c o n f l i c t s b e t w e e n t h e s t a t e a n d i n t e r s t a t e r a t e s [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e r e p o r t s u m m a r i z e d t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n s a c t i o n s i n t h e o r i g i n a l S h r e y e n e ; § _ g e s e ( p . 8 0 ) , a n d s o m e o f t h e 5 0 a d d i t i o n a l c a s e s p r e s e n t e d t o t h e I C C a f t e r J u s t i c e H u g h e s ’ o p i n i o n w a s m a d e p u b l i c ( p p . 8 3 - 8 9 ) . T h e f e d e r a l c o m m i s - s i o n e r s s a i d t h e y s u b m i t t e d t h e r e c o m m e n d a t i o n a s a r e s p o n s e t o " p r a c t i c a l a d m i n i s t r a t i v e p r o b l e m s w h i c h t h e p m i n c i p l e s o f t h e S h ; e y e p e ; § _ § e s e " p r e s e n t e d . T h e I C C w a s a u t h o r i z e d t o r e q u i r e c a r r i e r s e n g a g e d i n i n t e r s t a t e c o m m e r c e t o r e m o v e p r e j u d i c e w h i c h t h e C o m m i s s i o n f o u n d t o e x i s t . T h e a c t t o r e g u l a t e c o m m e r c e s a i d a n y u n d u e o r u n r e a s o n a b l e p r e f e r e n c e o r a d v a n t a g e o r u n d u e o r u n r e a s o n a b l e p r e j u d i c e o r d i s a d v a n t a g e r e n d e r e d i n t h e t r a s p o r t a t i o n o f p a s s e n g e r s o r p r o p e r t y e n g a g e d i n i n t e r s t a t e c o m m e r c e c o n s t i t u t e d a v i o l a t i o n o f f e d e r a l l a w ( I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t o f 1 8 8 7 , s e c . 2 , s e c . 3 ) . T h e 1 9 1 6 r e p o r t t o C o n g r e s s s a i d t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n a n t i c i p a t e d m a n y m o r e s u c h c a s e s ( 3 0 I C C A n n . R e p 8 9 , 9 0 ) : . . . W e r e w e t o l o o k a b o u t f o r o p p o r t u n i t i e s t o a p p l y t h e p r i n c i p l e s o f t h e W . w e c o u l d f i n d t h e m i n e v e r y p a r t o f t h e U n i t e d S t a t e s , a n d w e h a v e b e e n r e q u e s t e d i n s e v e r a l i n s t a n c e s t o i n s t i t u t e i n v e s t i g a t i o n s u p o n o u r o w n 1 8 9 i n i t i a t i v e w i t h a v i e w t o r e m o v i n g u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n s i n s u c h c a s e s j u s t a s w e h a v e p r o c e e d e d i n s c o r e s o f o t h e r i n s t a n c e s o n o u r o w n i n i t i a t i v e t o a p p l y r e m e d i e s w i t h l a w p r o v i d e s [ e m p h a s i s m i n e ] . G e n e r a l l y s p e a k i n g , s u c h s i t u a t i o n s r e p r e s e n t r a t e q u e s t i o n s a n d e c o n o m i c p r o b l e m s r a t h e r t h n l e g a l c o n t r o v e r s i e s a n d c o n s t i t u t i o n a l i s s u e s . W h i l e w e a r e f u l l y s e n s i b l e o f t h e v i t a l p r i n c i p l e s o f c o n s t i t u t i o n a l a n d . s t a t u t o r y l a w w h i c h a r e i n h e r e n t i n c e r t a i n a s p e c t s o f s u c h s i t u a t i o n s , w e b e l i e v e t h a t e v e r y c a s e c a n , a s a p r a c t i c a l m a t t e r , b e d i s p o s e d o f w i t h o u t c h a l l e n g e o f t h e s e p r i n c i p l e s o f g o v e r n m e n t . I n f a c t , c o n t r o v e r s i e s o v e r c o n s t i t u t i o n a l l i m i t a t i o n s o f p o w e r s a n d s t a t u t o r y g r o u n d s o f a u t h o r i t y t e n d t o o b s c u r e t h e r e a l e l e m e n t s o f t h e r a t e p r o b l e m s p r e s e n t e d a n d i n w h i c h t h e p u b l i c i s p r i m a r i l y i n t e r e s t e d i n t h e s e c a s e s . T h e v i t a l q u e s t i o n i s , W h a t i s t h e n a t u r e o f t h e p r o b l e m , a n d t h r o u g h w h a t a g e n c i e s a n d b y w h a t m e t h o d s c a n t h a t p r o b l e m b e s t b e s o l v e d i n t h e i n t e r e s t o f t h e w h o l e p u b l i c ? [ E m p h a s i s m i n e . ] . . . I n t h e W p r o p e r , . . . w e h a d t h e a s s i s t a n c e o f t h e a u t h o r i t i e s o f o n l y o n e o f t h e s t a t e s c o n c e r n e d i n a d d i t i o n t o c o u n s e l f o r i n t e r e s t e d p a r t i e s . I n o t h e r c a s e s , i n v o l v i n g t h e s a m e p r i n c i p l e s , w e h a v e h a d t h e a c t i v e c o o p e r a t i o n o f t h e r e s p e c t i v e s t a t e c o m m i s s i o n s . T h i s c o o p e r a t i o n w a s e n t i r e l y v o l u n t a r y a n d w i t h o u t s t a t u s u n d e r t h e a c t t o r e g u l a t e c o m m e r c e , e x c e p t i n s o f a r a s t h e r e s p e c t i v e s t a t e c o m m i s s i o n s a c t e d i n t h e c a p a c i t y o f i n t e r e s t e d p a r t i e s o f r e c o r d [ e m p h a s i s m i n e ] . V i e w i n g t h e e n t i r e s i t u a t i o n a s i t h a s b e e n d e p i c t e d i n p r o c e e d i n g s b e f o r e u s , a f f e c t i n g w i d e l y s c a t t e r e d l o c a l i t i e s a n d t e r r i t o r i e s t h r o u g h o u t t h e U n i t e d S t a t e s , w e b e l i e v e t h a t w i t h o u t a b d i c a t i n g a n y o f t h e f e d e r a l a u t h o r i t y t o f i n a l l y c o n t r o l q u e s t i o n s a f f e c t i n g i n t e r s t a t e a n d f o r e i g n c o m m e r c e w e s h o u l d b e a u t h o r i z e d t o c o o p e r a t e w i t h s t a t e c o m m i s s i o n s i n e f f o r t s t o r e c o n c i l e u p o n a s i n g l e r e c o r d t h e c o n f l i c t b e t w e e n t h e s t a t e a n d t h e i n t e r s t a t e r a t e s . W e b e l i e v e t h a t p r o c e d u r e l i k e t h i s , . . . w i l l g o f a r t o m e e t t h e r e q u i r e m e n t s o f t h e r a t e s i t u a t i o n a s i t i s p r e s e n t e d i n t h i s c o u n t r y t o - d a y [ e m p h a s i s m i n e ] . 1 9 0 H i s p r e s e n t a t i o n s e e m s t o b e a f a m i l i a r r e f l e c t i o n o f o n e s i m i l a r l y m a d e i n 1 9 1 0 , b y N A R U C ’ s C o m m i t t e e o n L e g i s l a t i o n ( a b o v e , p . 1 5 1 ) . T h e n , M e y e r w a s c h a i r m a n o f t h e W i s c o n s i n C o m m i s s i o n , a n d a m e m b e r o f t h e t h a t c o m m i t t e e . T h e A n n n e l _ 3 e n e ; § i n d i c a t e d t h a t I C C h a d e x p e r i m e n t a l l y i n v i t e d s t a t e c o m m i s s i o n e r s t o c o o p e r a t e w i t h I C C i n j o i n t h e a r i n g s w h e n s n r e y e n e x g - l i k e c o m p l a i n t s w e r e b r o u g h t t o t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n . T h e o u t c o m e s t e n d e d t o b e m u t u a l l y b e n e f i c i a l t o i n t e r j u r i s d i c t i o n a l h a r m o n y a n d t h e p r a c t i c a l r e c o n c i l i a t i o n o f r a t e s . H o w e v e r , " c o o p e r a t i o n w a s e n t i r e l y v o l u n t a r y a n d . w i t h o u t s t a t u s u n d e r t h e a c t t o r e g u l a t e c o m m e r c e , e x c e p t i n s o f a r a s t h e r e s p e c t i v e s t a t e c o m m i s s i o n s a c t e d i n t h e c a p a c i t y o f i n t e r e s t e d p a r t i e s o f r e c o r d " ( p . 9 0 ) . M e y e r g a v e t h e w e l c o m i n g a d d r e s s t o t h e 1 9 1 6 N A R U C , a s w a s t h e t r a d i t i o n o f t h e I C C ’ s c h a i r m e n s i n c e 1 8 8 9 . H e n o t e d t h e c o n v e n t i o n g r e w f r o m i t s o r i g i n a l n u m b e r o f t w e n t y - e i g h t s t a t e c o m m i s s i o n s a t t h e f i s t m e t i n g t o f o r t y - s e v e n s t a t e c o m m i s s i o n s t h a t y e a r ( 1 2 1 § _ £ r e e e e d i n g s , p . 3 ) . M e y e r s a i d t h e g r e a t e m p h a s i s o n r a t e p r o b l e m s w a s o b s c u r i n g t h e v i s i o n o f " s y m m e t r y i n l e g i s l a t i o n " b u t w a s a p r a c t i c a l r e f l e c t i o n o n t h e p r o p o s i t i o n t h a t " r a t e s h a v e a c o n n e c t i o n w i t h p o c k e t b o o k s " o f u s e r s a n d o w n e r s o f t h e r a i l w a y s ( p p . 3 , 4 ) . ‘ M e y e r c a m e t o d e l i v e r t h e s a m e p r o p o s i t i o n t o N A R U C t h a t t h e I C C i n t e n d e d t o d e l i v e r t o C o n g r e s s . T h e r e i s 1 9 1 l i t t l e d o u b t t h a t h i s e a r l i e r a f f i l i a t i o n a s a s t a t e c o m m i s s i o n e r a n d p r e s i d e n t o f t h e a s s o c i a t i o n c o l o r e d h i s a t t i t u d e s a b o u t t h e c o n c e p t s o f d u a l r e g u l a t i o n a n d t h e p r i n c i p l e s o f j u s t r a t e m a k i n g w h i l e i t s u s t a i n e d h i s a p p r e c i a t i o n o f s t a t e r e g u l a t o r y a u t o n o m y . F u r t h e r m o r e , M e y e r e a r n e d a d o c t o r a l d e g r e e i n p o l i t i c a l e c o n o m y f r o m t h e U n i v e r s i t y o f W i s c o n s i n d u r i n g t h e p e r i o d w h e n t h e S t a t e o f W i s c o n s i n l e d t h e n a t i o n i n t h e d e v e l o p m e n t o f p r o g r e s s i v e p u b l i c u t i l i t y r a t e - m a k i n g p r i n c i p l e s ( M c C a r t h y , C . , 1 9 1 2 , W ) - T h e c h a l l e n g e , o f c o u r s e , w a s h o w t o e s t a b l i s h r a t e s w h i c h w e r e j u s t f o r e a c h a n d a m o n g t h e t w o s p h e r e s o f f e d e r a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t a l j u r i s d i c t i o n ? H e w a s c o m p e l l e d t o a d d r e s s t h e r a t e - m a k i n g r e l a t i o n s h i p t h a t e x i s t e d b e t w e e n t h e s t a t e a n d i n t e r s t a t e c o m m i S s i o n s , s a y i n g ( p - 6 ) : I b e l i e v e , w i t h y o u , t h a t o u r c o m m o n w o r k r e q u i r e s t h e f u l l e s t c o - o p e r a t i o n b e t w e e n u s . O u r w o r k , o u r a i m s a n d o u r p r u p o s e s a r e o n e . A t t h i s m o m e n t , a n d i n t h i s p r e s e n c e , i t i s p r o b a b l y i m p o s s i b l e t o s a y a w o r d o n t h e s u b j e c t o f c o - o p e r a t i o n b e t w e e n t h e s t a t e a n d i n t e r s t a t e c o m m i s s i o n s w i t h o u t s u g g e s t i n g t h e n a m e ” S h r e v e p o r t . " B e f o r e 1 9 0 6 , w h e n t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n w a s w i t h o u t a u t h o r i t y t o p r e s c r i b e r a t e s f o r t h e f u t u r e , i t w a s p r a c t i c a l l y i m p o s s i b l e f o r c o n f l i c t s t o a r i s e o u t o f S h r e v e p o r t s i t u a t i o n s , a n d t h e s i t u a t i o n s t h e m s e l v e s w e r e p e r h a p s r e l a t i v e l y r a r e . S i n c e t h a t t i m e b o t h s t a t e c o m m i s s i o n s a n d t h e i n t e r s t a t e c o m m i s s i o n h a v e b e c o m e a c t i v e i n r a t e m a t t e r s , a n d S h r e v e p o r t s i t u a t i o n s c o u l d n o t p o s s i b l y h a v e b e e n a v o i d e d u n d e r e x i s t i n g m e t h o d s o f p r o c e d u r e a n d i n t h e p r e s e n t s t a t e o f t h e l a w [ e m p h a s i s m i n e ] . 1 9 2 A s y o u k n o w , t h e r e a r e s o m e r a t e s a n d i n t e r s t a t e r a t e s t h a t h a v e l i t t l e o r n o r e l a t i o n t o o n e a n o t h e r . T h e r e a r e a l s o s t a t e a n d i n t e r s t a t e r a t e s , l i k e t h o s e i n t h e o r i g i n a l S h r e v e p o r t c a s e , w h i c h a r e s o c l o s e l y r e l a t e d t h a t t h e y m u s t b e o n e i f u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n s s h a l l b e a v o i d e d [ e m p h a s i s m i n e ] . U s i n g " W " i n a g e n e r i c s e n s e t o m e a n t h o s e i n s t a n c e s w h e n t h e I C C w a s r e q u i r e d t o j u d g e w h e t h e r o r n o t s t a t e - m a d e r a t e s c r e a t e d a n u n d u e b u r d e n t o i n t e r s t a t e c o m m e r c e , M e y e r s a i d h e b e l i e v e d t h a t i t w a s p o s s i b l e f o r s t a t e a n d I C C c o m m i s s i o n e r s t o s i t d o w n a n d w o r k o u t S h r e v e p o r t r a t e p r o b l e m s i f t h e y w o u l d s i m p l y s e t a s i d e t h e c o n t r o v e r s i e s a b o u t s o v e r e i g n t y , c o n s t i t u t i o n a l a n d l e g i s l a t i v e p o w e r . H e s u g g e s t e d t h a t a p r o m i s i n g s t e p i n t h e d i r e c t i o n o f p r o g r e s s i n r a i l w a y r e g u l a t i o n , " n a m e l y i n S h r e v e p o r t c a s e s " w a s " t o g i v e o u r j o i n t a n d c o - o p e r a t i v e e f f o r t s a d e f i n i t e l e g a l s t a t u s . " ‘ T h e p u r p o s e o f t h e c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s w o u l d b e t o f i n d o n e r a t e " w i t h i n t h e z o n e o f r e a s o n a b l e n e s s " w h i c h w o u l d f o r e s t a l l t h e c o n g r e s s i o n a l i n v o l v e m e n t i n i s s u e s w h e r e t h e r e w e r e c o m p l a i n t s t h a t t h e s t a t e s w e r e e n g a g i n g i n c a p r i c i o u s r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s w i t h u n l a w f u l c o n s e q u e n c e s . H e c o n c l u d e d h i s c o m m e n t s s a y i n g ( p p . 7 , 8 ) : . . . I s h a l l n o t a t t e m p t a t t h i s t i m e t o d i s c u s s t h e d e t a i l s , b u t l e a v e y o u w i t h t h i s g e n e r a l s u g g e s t i o n o f p r o v i d i n g a l e g a l b a s i s f o r c o - o p e r a t i o n b e t w e e n t h e s t a t e c o m m i s s i o n s a n d t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n i n a l l p r o c e e d i n g s i n v o l v i n g t h e p r i n c i p l e o f t h e S h r e v e p o r t c a s e . . . . W i t h r e s p e c t t o t h i s s u g g e s t i o n . . . o f p r o v i d i n g a s t a t u s b y l a w f o r c o - O p e r t i o n b e t w e e n t h e s t a t e c o m m i s s i o n s a n d t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e 1 9 3 C o m m i s s i o n , I a m h a p y t o b e a b l e t o s a y t h a t I s p e a k n o t o n l y f o r m y s e l f , b u t i n a n o f f i c i a l c a p a c i t y f o r t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m i s s i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . A t t h e 1 9 1 7 c o n v e n t i o n , C h a r l e s E . E l m q u i s t , C h a i r m a n o f t h e E x e c u t i v e C o m m i t t e e t o o k u p t h e p r o p o s i t i o n r e c o m m e n d e d b y M e y e r a n d t h e I C C . H e s a i d ( 1 9 1 1 B r p e e e d i n g s . p - 1 3 ) : M o s t o f t h e p e o p l e w h o h a v e m a d e a s t u d y o f r e g u l a t i o n r e a l i z e t h a t i t i s n o t a s e f f i c i e n t a s i t s h o u l d b e . T h e r e m u s t b e s o m e w a y t o e f f e c t r e a l c o - o p e r a t i o n b e t w e e n S t a t e a n d F e d e r a l g o v e r n m e n t s p a r t i c u l a r l y i n t h e c o n s t r u c t i o n o f r a t e s . . . . I f t h a t i s g o i n g t o b e t h e s e n s e o f t h i s A s s o c i a t i o n , t h e r e m u s t b e s o m e e f f o r t m a d e t o h a v e t h e S t a t e c o m m i s s i o n e r s w o r k i n c o n j u c t i o n w i t h t h e c o m m i s s i o n e r s . . . s o t h a t y o u c a n c o m p l e t e a h a r m o n i o u s a n d u n i f o r m s c h e d u l e o f r a t e s t h r o u g h a c e r t a i n g e o g r a p h i c a l s e c t i o n o f t h e S t a t e . I f t h e m e m b e r s w o u l d g i v e t h o u g h t t o t h e s u g g e s t i o n o f c o - o p e r a t i o n , a n d s u b m i t t h e i r o p i n i o n s t o t h a t c o m m i t t e e , I b e l i e v e t h e c o m m i t t e e c a n w o r k o u t a r e a l l y h e l p f u l p r o g r a m t o p r e s e n t t o t h e N e w l a n d s C o m m i t t e e . W e c a n n o t r e a c h t h e p r o b l e m b y s a y i n g t h a t t h e C o n s t i t u t i o n w i l l n o t p e r m i t C o n g r e s s t o d e p r i v e t h e S t a t e s o f t h e p o w e r t h e y n o w h a v e . W e s h o u l d b e b i g e n o u g h t o v i e w t h e t r a n s p o r t a t i o n p r o b l e m a s i t r e a l l y i s , a n d t r y t o w o r k o u t s o m e t h i n g t h a t i s u s e f u l a n d h e l p f u l [ e m p h a s i s m i n e ] . N A R U C ’ s E x e c u t i v e C o m m i t t e e i n t r o d u c e d a f o r m a l r e s o l u t i o n f o r a p p r o v a l o f a f o r m a l r e s o l u t i o n t o t h a t e f f e c t t h e f o l l o w i n g y e a r . A p o l o g e t i c a l l y , E l m q u i s t s a i d i t w a s n e c e s s a r y t o d o s o b e c a u s e i n t h e e n s u i n g y e a r " n o a c t i o n w a s t a k e n ; a t l e a s t , n o r e s u l t s w e r e o b t a i n e d " f r o m t h e c o m m i t t e e s w h o w e r e t h o u g h t t o b e f o l l o w i n g t h r o u g h w i t h t h e 1 9 1 7 r e c o m m e n d a t i o n . B u t , a r e v i e w o f t h e E L ; E z e e e e d i n g s s h o w s t h a t t h e r e w a s n o f o r m a l r e s o l u t i o n p r o p o s e d t h e n w h i c h w o u l d r e q u i r e a c t i o n ( s e e a c t u a l t e x t , 1 9 4 p p . 1 2 4 - 1 2 5 0 . T h e a s s o c i a t i o n i n c i d e n t a l l y d e l a y e d g i v i n g i t s f o r m a l s u p p o r t f o r a s t a t u t o r y a m e n d m e n t g r a n t i n g l e g a l s t a t u s t o f o r m a l c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s u n t i l 1 9 1 8 ( 1 . 9 1 8 P r o c e e d i n g s . p . 1 8 3 ) : I f E l m q u i s t w a s e m b a r r a s s e d b y t h e f a i l u r e o f t h e 1 9 1 7 c o n v e n t i o n t o t a k e a f o r m a l s t a n d , h e m a d e c e r t a i n t h a t a d e f i n i t e r e s o l u t i o n w a s a d o p t e d i n 1 9 1 8 ( p . 1 8 3 ) : W h e a r e a s , i t a p p e a r s d e s i r a b l e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t t h a t a u t h o r i z a t i o n s h o u l d e x i s t f o r e f f e c t i v e c o - o p e r a t i o n b e t w e e n t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n a n d t h e C o m m i s s i o n s o f t h e s e v e r a l S t a t e s h a v i n g j u r i s d i c t i o n o v e r i n t r a s t a t e r a i l r o a d r a t e s i n c a s e s w h e r e d i s c r i m i n a t i o n b e t e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e r a t e s m i g h t o t h e r w i s e e x i s t ; a n d W h e r e a s , s u c h c o - o p e r a t i o n c a n n o w b e s e c u r e d o n l y t o a l i m i t e d e x t e n t , a n d t h e n o n l y b y v o l u n t a r y a c t i o n , f o r w h i c h n o p r o v i s i o n s e x i s t i n t h e s t a t u t e s ; a n d W h e r e a s , t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n , . i n i t s a n n u a l r e p o r t f o r t h e y e a r 1 9 1 6 , a m o n g i t s r e c o m m e n d a t i o n s t o C o n g r e s s r e c o m m e n d e d a s f o l l o w s : " T h a t w i t h o u t a b d i c a t i o n o f a n y F e d e r a l a u t h o r i t y t o f i n a l l y c o n t r o l q u e s t i o n s a f f e c t i n g i n t e r s t a t e a n d f o r e i g n c o m m e r e , t h e c o m m i s s i o n b e a u t h o r i z e d t o c o - o p e r a t e w i t h s a i d c o m m i s s i o n i n e f f o r t s t o r e c o n c i l e u p o n a s i n g l e r e c o r d t h e c o n f l i c t s b e t w e e n s t a t e a n d i n t e r s t a t e r a t e s ; " a n d W h e r e a s , i t i s b e l i e v e d t h a t l e g i s l a t i o n a l o n g t h e s e l i n e s w i l l g o f a r t o m e e t t h e r e q u i r e m e n t s o f a n y s u c h r a t e s i t u a t i o n s : B e i t r e s o l v e d , t h a t [ N A R U C ’ s ] S p e c i a l W a r C o m m i t t e e b e , a n d i s h e r e b y d i r e c t e d t o c o n f e r a n d c o - o p e r a t e w i t h m e m b e r s o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n i n b r i n g i n g s a i d m a t t e r s b e f o r e t h e F e d e r a l C o n g r e s s a n d t h e D i r e c t o r G e n e r a l o f R a i l r o a d s , w i t h t h e v i e w o f s e c u r i n g t h e n e c e s s a r y s t a t u t o r y a u t h o r i t y f o r e f f e c t i v e c o - o p e r a t i o n 1 9 5 b e t w e e n t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n a n d t h e r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n s o f t h e s e v e r a l s t a t e s . B e i t f u r t h e r r e s o l v e d , t h a t i t s h a l l b e t h e d u t y o f s a i d c o m m i t t e e t o i n f o r m t h e m e m b e r s o f t h i s A s s o c i a t i o n , f r o m t i m e t o t i m e , o f a n y s u c h l e g i s l a t i o n p r o p o s e d f o r e n a c t m e n t b y t h e F e d e r a l C o n g r e s s , a n d t h a t s u c h n o t i f i c a t i o n s h a l l b e f u l l a n d t i m e l y a n d t h a t a l l m e m b e r s o f t h e A s s o c i a t i o n . s h a l l h a v e f u l l o p p o r t u n i t y t o a p p e a r a n d b e h e a r d o n a l l s u c h p r o p o s e d l e g i s l a t i o n , a n d t o t a k e s u c h a c t i o n i n r e g a r d t h e r e t o a s t h e y m a y d e e m b e s t f o r t h e p u b l i c i n t e r e s t . M e y e r ’ s 1 9 1 6 r e c o m m e n d a t i o n o n b e h a l f o f t h e I C C h a d b e e n i n t r o d u c e d t o C o n g r e s s a t a t i m e w h e n t h e r a i l r o a d s w e r e c a l l i n g f o r a n i n v e s t i g a t i o n o f s t a t e r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s , u s i n g S h r e y e n e z t a n d p u b l i c i t y f r o m s i m i l a r r a t e - r e l a t e d c a s e s t o m a k e a c a s e t h a t s t a t e c o m m i s s i o n e r s w e r e g e n e r a l l y c o m m i t t e d t o t h e s e l f i s h i n t e r e s t s o f i n t r a s t a t e c o n s t i t u e n t s a t t h e e x p e n s e o f t h e r e q u i r e m e n t s o f i n t e r s t a t e b u s i n e s s . M a n y o f t h e a p p o i n t m e n t s t o t h e I C C i n t h o s e y e a r s w e r e o f m e n w h o c a m e f r o m N A R U C ’ s l e a d e r s h i p : s t a t e c o m m i s s i o n e r s . T h e p r o l i f i c s e l f - s e r v i n g m o t i v e s o f t h e r a i l r o a d i n d u s t r y a n d o t h e r e n e m i e s o f s t a t e r e g u l a - t i o n s e e m e d t o b e p o l i t i c a l l y p e r s u a s i v e i n t h e c o n g r e s s i o n a l o f f i c e s a n d m e e t i n g r o o m s . I n 1 9 1 7 , t h e s t a t e s t h o u g h t . t h e ‘ N e w l a n d s C o m m i t t e e r e p o r t w o u l d l e a d t o p r o p o s e d l e g i s l a t i o n r e c o m m e n d i n g t h e e f f e c t i v e e l i m i n a t i o n o f t h e s t a t e s ’ j u r i s d i c t i o n o v e r i n t r a s t a t e r a t e s o f t h e r a i l r o a d s . N e v e r t h e l e s s t h e y w o u l d p u t u p a f i g h t a g a i n s t t h e e r o s i o n o f t h e i r t r a d i t i o n a l r o l e i n r a i l r o a d r a t e r e g u l a t i o n . 1 9 6 A n t i c i p a t i n g A m e n d m e n t s t o t h e C o m m e r c e A c t I n t h e t h e f i r s t y e a r a f t e r t h e w a r , t h e r e w e r e c a l l s f o r e x t e n s i v e r e v i s i o n o f f e d e r a l c o d e s , i n c l u d i n g m a j o r a m e n d m e n t s t o t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t . T h e m o s t s i g n i f i c a n t c h a n g e , f o r p u r p o s e s o f t h i s s t u d y , w a s t h e r e s u l t o f h e a r i n g s b e f o r e t h e S e n a t e a n d H o u s e d u r i n g a s p e c i a l s e s s i o n o f C o n g r e s s i n 1 9 1 9 , w i t h t h e s u b s e q u e n t p a s s a g e o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 2 0 ( c i t e d b e l o w , p . 2 0 2 ) . A c t i v i t y b e f o r e C o n g r e s s w a s I b e n t t o w a r d r e s t r u c t u r i n g l e g i s l a t i o n t o f a c i l i t a t e c o n s o l i d a t i o n s a n d m e r g e r s i n t h e r a i l a n d t e l e p h o n e i n d u s t r i e s , v e s t i n g g r e a t e r c e n t r a l a u t h o r i t y i n t h e I C C . C h a r l e s E . E l m q u i s t , p r e s i d e n t o f a n d c o u n s e l f o r t h e a s s o c i a t i o n , a c t e d a s p r i n c i p a l s p o k e s p e r s o n f o r s t a t e i n t e r e s t s i n m a t t e r s b e f o r e t h e I C C , C o n g r e s s , a n d o t h e r s i g n i f i c a n t g r o u p s a f f e c t i n g f e d e r a l p o l i c i e s . H e t e s t i f i e d a t h e a r i n g s s e t t o d e l i b e r a t e t h e c h a r a c t e r o f p o s t - w a r l e g i s l a t i v e r e f o r m ( R e t u r n 9 f t h e R e i l t e a g s t 9 E z i v e t e g y n e t s n i p , p . 1 5 8 9 [ H . R . 4 3 7 8 a n d S . 2 9 0 6 , 6 6 C o n g . S e s s . 1 : k n o w n a s " E s c h - P o m e r e n e " a n d " E s c h - C u m m i n s " l e g i s l a t i o n ] ) w h i c h p r e c e e d e d a d o p t i o n o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 2 0 I n h i s r e p o r t a t N A R U C ’ s T h i r t y - f i r s t A n n u a l C o n v e n t i o n i n I n d i a n a p o l i s , E l m q u i s t i t e r a t e d t h e l e n g t h y s e t o f p r o p o s a l s h e h a d p r e s e n t e d t o k e y m e m b e r s o f C o n g r e s s ( 1 9 1 2 E r e e e e g i n g s , p p . 1 9 7 , 1 9 8 ) . O n e a m o n g t h e m w a s t h e f o l l o w i n g : 1 9 7 F o u r t h , t h a t t h e C o m m e r c e A c t b e a m e n d e d s o a s t o p r o v i d e f o r c o - o p e r a t i o n b e t w e e n t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n a n d t h e s t a t e c o m m i s s i o n e r s a f f e c t e d i n t h e e s t a b l i s h m e n t o f n o n - d i s c r i m i n a t o r y s t a t e a n d i n t e r s t a t e r a t e s . " I n s u c h c a s e s , " t h e r e p o r t [ b e f o r e C o n g r e s s ] r e a d s , " t h e s t a t e c o m m i s s i o n m u s t b e p e r m i t t e d t o r e g u l a t e p u r e l y i n t r a s t a t e r a t e s a n d t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e [ s i c ] m u s t r e g u l a t e t h e i n t e r s t a t e r a t e s : e a c h m u s t . e x e r c i s e e x c l u s i v e j u r i s d i c t i o n . I f t h e a d j u s t m e n t o f r a t e s m a d e a f t e r a h e a r i n g r e s u l t s i n a n u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n b e t w e e n s t a t e a n d i n t e r s t a t e c o m m e r c e , t h e r e m e d y i s f o r a c o m p l a i n t t o b e f i l e d w i t h t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n p r a y i n g f o r t h e e l i m i n a t i o n o f t h e u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n . I f , u p o n t h e o t h e r h a n d , t h e c a r r i e r b e l i e v e s t h a t t h e i n t r a s t a t e s c h e d u l e i s c o n f i s c a t o r y i t w i l l b e a b l e t o p r o t e c t i t s e l f i n t h e c o u r t s " [ e m p h a s i s m i n e ] . I n 1 9 1 9 , E l m q u i s t o p e n e d t h e c o n v e n t i o n w i t h t h e s e r e m a r k s ( p . 9 ) : J u s t n o w C o n g r e s s i s a s t o r m c e n t e r . E v e r y c r a n k i s o n t h e s c e n e w i t h h i s p a r t i c u l a r p e t s c h e m e . T h e y a r e a s m u l t i f a r i o u s a s a n a r m f u l o f t o y b a l l o o n s . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . C o n g r e s s i s a b o u t t o k i c k t h e a n t i - t r u s t l a w i n t o t h e m i d d l e o f t h e o c e a n . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . E l m q u i s t e x p l a i n e d h o w a c t i o n s p r e m a t u r e l y t a k e n b y t h e s t a t e s , a c t i n g i n a n t i c i p a t i o n o f t h e r e t u r n o f i n t r a s t a t e r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y , w e r e t w i s t e d b y t h e a d v o c a t e s w h o w a n t e d e i t h e r c e n t r a l a u t h o r i t y o f r a t e - r e g u l a t i o n v e s t e d i n t h e I C C , o r w a n t e d o u t r i g h t g o v e r n m e n t o w n e r s h i p o f t h e r a i l r o a d s . T o i l l u s t r a t e , h e s a i d ( p . 1 0 ) : . . . T h e l a s t s e s s i o n o f t h e N o r t h D a k o t a l e g i s l a t u r e p a s s e d a m a x i m u m r a t e l a w w h i c h p r e s c r i b e d r a t e s m u c h l o w e r t h a n t h o s e i n t i t i a t e d b y t h e D i r e c t o r G e n e r a l [ o f t h e F e d e r a l R a i l r o a d B o a r d ] . C o m p a r i s o n s b e t w e e n t h e N o r t h D a k o t a s c h e d u l e a n d t h e p r e s e n t [ R a i l r o a d B o a r d ] r a t e s h a v e b e e n m a d e b y t h e r a i l r o a d s a n d a r e f r e e l y c i r c u l a t e d i n c o n g r e s s f o r t h e p u r p o s e o f s h o w i n g 1 9 8 t h a t t h e N o r t h D a k o t a r a t e s i m p o s e a n u n d u e b u r d e n o n i n t e r s t a t e c o m m e r c e . A t p r e s e n t w e h e a r m o r e a b o u t t h e N o r t h D a k o t a r a t e l a w t h a n a n y o t h e r a c t i o n t a k e n b y a s t a t e w i t h i n t h e l a s t t w o y e a r s [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e e x p e r i e n c e i s u s e d t o d e m o n s t r a t e t h e n e c e s s i t y o f g i v i n g t o t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e c o m m i s s i o n f u l l a n d e x c l u s i v e p o w e r o v e r a l l r a t e s . O f c o u r s e , t h e s e [ N o r t h D a k o t a ] r a t e s c a n n o t g o i n t o e f f e c t d u r i n g t h e p e r i o d o f f e d e r a l c o n t r o l . T h e q u e s t i o n o f t h e i r l e g a l i t y r e m a i n s t o b e s e t t l e d ‘ w h e n t h e r o a d s a r e ‘ r e t u r n e d . . . . H o w e v e r w e l l d i s p o s e d t h e N o r t h D a k o t a l e g i s l a t u r e m i g h t b e , t h e f a c t r e m a i n s t h a t i t s a c t i o n h a s e m b a r r a s s e d t h e f r i e n d s o f s t a t e l e g i s l a t i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . E l m q u i s t s a i d t o o m a n y m e m b e r s o f C o n g r e s s w e r e u n a w a r e o f t h e s p e c i f i c r e s p o n s i b i l i t i e s o f p u b l i c s e r v i c e r e g u l a t i o n i n t h e s t a t e s . H e u r g e d t h e m t o m a k e p e r s o n a l c o n t a c t w i t h t h e i r r e s p e c t i v e c o n g r e s s i o n a l d e l e g a t i o n s i f t h e y h o p e d t o m a t c h t h e e x t e n s i v e e f f o r t s o f t h e g r o u p s w h o w e r e l o b b y i n g C o n g r e s s f o r t h e d i m i n u a t i o n o f s t a t e r a t e - m a k i n g p o w e r . T h e l e g i s l a t i v e r e f o r m w a s n o t l i m i t e d t o r a i l r o a d i s s u e s . B u t , i n m a n y i n s t a n c e s , p r o p o s e d l e g i s l a t i o n g a v e t h e I C C e x p a n d e d . a u t h o r i t y ' t o : r e g u l a t e a s p e c t s o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . F o r e x a m p l e , o n e p r o p o s a l c a l l e d f o r t h e I C C t o e s t a b l i s h a c c o u n t i n g p r a c t i c e s w h i c h w o u l d r e q u i r e t e l e g r a p h a n d t e l e p h o n e c o m p a n i e s t o u s e a c c o u n t i n g p r a c t i c e s d e v e l O p e d b y t h e f e d e r a l a g e n c y w h i c h w o u l d p r e s c r i b e t h e m a n n e r i n w h i c h d e p r e c i a t i o n w o u l d b e c a l c u l a t e d . ( T h e p r o v i s i o n b e c a m e S u b s e c t i o n 2 0 [ 5 ] o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t . ) I n h i s e x p l a n a t i o n o f t h e p e n d i n g t r a n s p o r t a t i o n r e g u l a t i o n r e f o r m l a w , C a r l D . J a c k s o n , C h a i r m a n o f t h e 1 9 9 W i s c o n s i n C o m m i s s i o n a n d o f t h e N A R U C C o m m i t t e e o n S t a t e a n d F e d e r a l L e g i s l a t i o n , s a i d t h i s o f t h e E s c h - P o m e r e n e b i l l ( p . 1 9 9 ) : T h e c o n s e n s u s o f o p i n i o n . . . w a s t h a t , a s s u m i n g t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y o f t h e b i l l , i t w o u l d d e p r i v e t h e s t a t e s o f p r a c t i c a l l y a l l t h e i r p o w e r s o v e r t h e r a i l r o a d s a n d w i r e s , i n c l u d i n g t h e s m a l l e r t e l e p h o n e s y s t e m s e v e n . T h e b i l l r e t a i n s t h e g e n e r a l e x c e p t i o n n o w i n t h e a c t r e s p e c t i n g i n t r a s t a t e c o m m e r c e , b u t a n u m b e r o f t h e p r o v i s i o n s a r e i n c o n s i s t e n t w i t h t h e e x c e p t i o n , a n d a c c o r d i n g t o t h e i n t e r p r e t a t i o n o f s i m i l a r p r o v i s i o n s . . . b y t h e S u p r e m e C o u r t , t h e [ p r e e m p t i v e ] p r o v i s i o n s w i l l g o v e r n [ e m p h a s i s m i n e ] . M o v e d b y J a c k s o n ’ s a n a l y s i s , a n a d h o c c o m m i t t e e , f o r m e d a f t e r a r o u n d - t a b l e d i s c u s s i o n o f t e l e p h o n e r a t e s , p r o p o s e d t h e f o l l o w i n g r e s o l u t i o n . I t w o n u n a n i m o u s s u p p o r t f r o m t h e m e m b e r s p r e s e n t a n d v o t i n g ( p p . 2 2 7 , 2 2 8 , 2 3 5 ) : W H E R E A S , T h e r e i s n o w p e n d i n g b e f o r e t h e C o n g r e s s o f t h e U n t i e d S t a t e s l e g i s l a t i o n f o r t h e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e c o m p a n i e s o f t h e c o u n t r y , a n d W H E R E A S , T h e r e a r e m o r e t h a n 4 3 , 0 0 0 o p e r a t i n g c o m p a n i e s i n t h i s c o u n t r y a n d a p p r o x i m a t e l y 8 5 p e r c e n t o f t h e t e l e p h o n e r e v e n u e s o f s a i d c o m p a n i e s a r e d e r i v e d f r o m s t r i c t l y i n t r a s t a t e b u s i n e s s , a n d t h e r e a r e n o w w e l l e s t a b l i s h e d a n d e f f i c i e n t l y m a n a g e d r e g u l a t o r y b o d i e s i n a l m o s t e v e r y s t a t e i n t h e U n i o n t h r o u g h w h o m t h e p e o p l e a n d c o m p a n i e s c a n r e c e i v e p r o m p t a t t e n t i o n a n d r e d r e s s u p o n a l l c o m p l a i n t s , a n d c h a n g i n g c o n d i t i o n s a s t h e y m a y a r i s e , a n d W H E R E A S , T h e t e l e p h o n e r e g u l a t o r y p r o b l e m s o f t h e c o u n t r y a r e v e r y d i f f e r e n t f r o m t h e r a i l r o a d p r o b l e m a n d t h e i m p o s i t i o n o f a n e x t e n s i o n o f t h e p o w e r s o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n t o a l l ' t e l e p h o n e c o m p a n i e s w o u l d n e c e s s i t a t e a g r e a t l y i n c r e a s e d o r g a n i z a t i o n o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n a n d w o u l d t e n d t o s u p p l a n t t h e p r e s e n t e f f i c i e n t r e g u l a t i o n b y s t a t e a u t h o r i t y . 2 0 0 T H E R E F O R E , B e i t r e s o l v e d b y t h i s A s s o c i a t i o n i n c o n v e n t i o n a s s e m b l e d t h a t i t i s t h e o p i n i o n o f t h i s c o n v e n t i o n t h a t t h e i n t e r e s t o f a l l p e r s o n s c o n c e r n e d w i l l b e b e s t p r e s e r v e d b y t h e e n a c t m e n t o f l a w s e m b o d y i n g t h e f o l l o w i n g p r i n c i p l e s : E i n s t r - T h a t t h e r e g u l a t o r y p o w e r s o f t h e s t a t e s a s n o w ’ e x i s t i n g ' b e d i l i g a n t l y s a f e - g u a r d e d : S e e e n g - - T h a t t h e p o w e r s o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n s h o u l d n o t b e b u r d e n e d w i t h s e c u r i t y i s s u e s a n d c o n s o l i d a t i o n s a f f e c t i n g t h e g r e a t m a s s o f c o m p a n i e s i n t h i s c o u n t r y w h o a r e c a r r y i n g o n p r i m a r i l y a l o c a l b u s i n e s s . T h i n g - - T h a t t h e l a w s g o v e r n i n g t h e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e c o m p a n i e s s h o u l d b e c o n s i d e r e d s e p a r a t e a n d a p a r t f r o m t h e l a w s g o v e r n i n g t h e r e g u l a t i o n o f r a i l r o a d c o m p a n i e s [ e m p h a s i s m i n e ] . A s F r e d J . M a c L e o d p o i n t e d o u t , t h e r e w a s a d r a s t i c c o n t r a s t i n j u r i s d i c t i o n a l p e r f o r m a n c e o f t h e t w o i n d u s t r i e s : ( a ) T h e a m o u n t o f i n t e r s t a t e t r a f f i c c o n t r a c t e d b y t h e r a i l r o a d s a m o u n t e d t o m o r e t h a n e i g h t y p e r c e n t o f t h e n a t i o n w i d e b u s i n e s s , a n d ( b ) i n t e r s t a t e t e l e p h o n e t r a f f i c a c c o u n t e d f o r o n l y t w o p e r c e n t o f t h e n a t i o n w i d e t r a f f i c ( p . 2 2 9 ) . F r e d W . P u t n a m o f M i n n e s o t a v e n t u r e d t h a t i t w a s p o s s i b l e t h a t e x t e n s i o n o f t h e I C C ’ s p o w e r c o u l d p l a c e c o n t r o l o f t h e t e l e p h o n e f a c i l i t i e s i n p r i v a t e e x c h a n g e s , b u s i n e s s c o n c e r n s a n d h o m e s i n t h e v a r i o u s s t a t e s a n d c i t i e s . T h e r e f o r e , s a i d P u t n a m ( p . 2 3 0 ) : " W e b e l i e v e f o r t h a t r e a s o n t h a t t h e r e s h o u l d b e a n e n t i r e s e p a r a t i o n o f t h e l a w s . 2 0 1 C l y d e B . A i t c h i s o n , C h a i r m a n o f t h e I C C , s t o o d p r e p a r e d t o s t a n d w i t h t h e s t a t e m e m b e r s o n t h e i r r e s o l u t i o n , s a y i n g ( p . 2 3 1 ) : I s i m p l y w a n t t o c a l l t h e a t t e n t i o n o f t h e c o n v e n t i o n t o t h e f a c t , . . . t h a t t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n n o w s t a n d s c h a r g e d w i t h c e r t a i n d u t i e s u n d e r t h e A c t t o R e g u l a t e C o m m e r c e w i t h r e s p e c t t o b o t h t e l e g r a p h a n d t e l e p h o n e , d u t i e s w h i c h i t c a n n o t p e r f o r m [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e s e c o m p a n i e s a r e c h a r g e d w i t h o b l i g a t i o n s u n d e r t h e A c t t o R e g u l a t e C o m m e r c e t o m a k e r e t u r n s , b u t b y s o m e s i n g u l a r c h a n c e t h e y a r e n o t r e q u i r e d t o f i l e t a r i f f s w i t h t h e C o m m i s s i o n , a n d c o n s e q u e n t l y e v e r y p r o v i s i o n o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t w h i c h h a s t o d o w i t h t h e o b s e r v a n c e o f f i x e d r a t e s d o e s n o t a p p l y t o t h e m , a n d w e d o n o t k n o w w h a t t h e i r r a t e s a r e . W e d o n o t k n o w a n d c a n n o t t e l l w h e t h e r t h e y a r e d i s c r i m i n a t i n g o r n o t , o r w h a t t h e i r c h a r g e s a r e . M a n i f e s t l y t h e r e i s a g a p t h a t o u g h t t o b e f i l l e d [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n i n s u g g e s t i n g t o C o n g r e s s t h e d e s i r a b i l i t y o f f i l l i n g t h i s g a p , c e r t a i n l y h a s n o t t h e s l i g h t e s t i n t e n t i o n o f u n d e r t a k i n g t h e i m p o s s i b l e p r o b l e m , - - i m p o s s i b l e b e c a u s e c e r t a i n o f i t s m e m b e r s h a v e h a d k n o w l e d g e a t f i r s t h a n d o f t h e a d m i n i s t r a t i o n o f t h e p r o b l e m , w h i c h s h o w s i t i s i m p o s s i b l e t o a t t e m p t t h e p o l i c i n g o f t h e l o c a l t e l e p h o n e e x c h a n g e s t h r o u g h o u t t h e c o u n t r y . B u t b e f o r e t h i s t h i n g i s d i s p o s e d o f i n a c a v a l i e r f a s h i o n a n d t o s s e d o f f . w i t h t h e a s s u r a n c e t h a t t h e s t a t e s m i g h t h a n d l e t h e w h o l e t e l e p h o n e s i t u a t i o n , I w a n t t o s u g g e s t o n e t h i n g f o r c o n s i d e r a t i o n , a n d t h a t i s t h a t t h e g r e a t c o m p a n y w h i c h c o n t r o l s i t a l l , u n d e r t h e t o l l s y s t e m , t h e A m e r i c a n T e l e p h o n e a n d T e l e g r a p h C o m p a n y , i s n o t u n d e r t h e j u r i s d i c t i o n o f a n y S t a t e C o m m i s s i o n , a n d i f t h e F e d e r a l g o v e r n m e n t i s u n a b l e t o t a k e o v e r t h a t o r g a n i z a t i o n , w h i c h i s t h e c o n t r o l l i n g a g e n c y o f a l l , w h y t h a t c o m p a n y i s g o i n g t o g o w i t h o u t a n y r e g u l a t i o n w h a t e v e r [ e m p h a s i s m i n e ] . M a c L e o d p o i n t e d o u t t h a t t h e r e s o l u t i o n i n t e n d e d t o p r o v i d e f o r n e c e s s a r y e x t e n s i o n o f t h e f e d e r a l c o n t r o l o v e r 2 0 2 i n t e r s t a t e r a t e s a n d p r a c t i c e s s o a s t o g i v e t h e I C C t h e n e e d e d a d d i t i o n a l a u t h o r i t y w h i c h w a s p r e s e n t l y a b s e n t t o e x e r c i s e c o n t r o l o v e r i n t e r s t a t e b u s i n e s s c o n d u c t e d b y A T & T L o n g L i n e s o r A T & T ’ s l a r g e r s u b s i d i a r y o p e r a t i n g c o m p a n i e s w h i c h e x t e n d e d i n t e r s t a t e o p e r a t i o n s t o a s m a n y a s s i x d i f f e r e n t c o n t i g u o u s s t a t e s . T h e N A R U C c o m m i t t e e s i m p l y d i d n o t w a n t t h e s t a t e s t o b e s t i p p e d o f r a t e r e g u l a t i o n f o r i n t r a s t a t e t o l l o r t h e 4 3 , 0 0 0 l o c a l e x c h a n g e c o m p a n i e s ( p p . 2 3 2 , 2 3 3 ) . T o w a r d a T h e o r y o f C o o p e r a t i o n : S u b e c t i o n 1 3 ( 3 ) o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 2 0 ( T h e A c t t o R e g u l a t e C o m m e r c e , a s A m e n d e d F e b r u a r y 2 8 , 1 9 2 0 , b y S e c t i o n 1 3 [ 3 ] : 4 1 U . S . S t a t . 4 7 4 a t 4 8 4 S e c . 4 1 6 [ 3 ] : 6 6 t h C o n g . , 2 d S e s s . C h . 9 1 . ) F r o m t h e a n a l y s i s o f t h e e f f e c t i v e n e s s o f S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 2 0 g i v e n b y M a r t i n L . L i n d a h l w h e n h e w r o t e h i s d o c t o r a l d i s s e r t a t i o n , i n 1 9 3 3 , o n e c a n i n f e r t h a t t h e l a w w a s b i t t e r s w e e t f o r s t a t e m e m b e r s o f N A R U C . I t c o d i f i e d t h e S D I Q X Q R Q I E d o c t r i n e , e f f e c t i v e l y e n d i n g t h e s t a t e s ’ a u t o n o m o u s a u t h o r i t y t o s e t i n t e r s t a t e f r e i g h t a n d p a s s e n g e r r a t e s ( s u b s e c . 1 3 [ 4 ] ; s e e a b o v e , p . 1 6 0 ) . L i n d a h l l o o k e d a t t h e e f f e c t s o f S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) o n t h e p e r f o r m a n c e o f t h e r a i l r o a d i n d u s t r y r a t h e r t h a n o n i t s p o l i t i c a l o r p h i l o s o p h i c a l d e s i g n . S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) r e q u i r e d t h e I C C t o n o t i f y s t a t e a u t h o r i t i e s w h e n r a t e s m a d e b y t h e m w e r e i n i s s u e . I n c o n s i d e r a t i o n o f t h e f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p , t h e I C C w a s a u t h o r i z e d t o e n g a g e i n j o i n t 2 0 3 h e a r i n g s w h e n e v e r a s t a t e ’ s r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y c o u l d b e a f f e c t e d b y a d e c i s i o n m a d e b y t h e I C C . S a i d L i n d a h l ( p . 3 4 6 ) : . . . [ T h e I C C ] w a s g i v e n a u t h o r i t y t o p r e s c r i b e i n t r a s t a t e r a t e s i n o r d e r t o r e m o v e u n d u e p r e j u d i c e a g a i n s t p e r s o n s a n d l o c a l i t i e s i n i n t e r s t a t e c o m m e r c e o r ‘ a n y u n d u e , u n r e a s o n a b l e , o r u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t i n t e r s t a t e o r f o r e i g n c o m m e r c e ’ [ s u b s e c . 1 3 ( 4 ) ] . T h e I C C w a s a u t h o r i z e d t o s u p e r v i s e t h e a g g r e g a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t o f a n y r a i l r o a d c o m p a n y t h a t p r o v i d e d a n y i n t e r s t a t e s e r v i c e b y a s s u r i n g t h e c o m p a n y a r e a s o n a b l e o v e r a l l r a t e o f r e t u r n [ s u b s e c . 2 0 ( 5 ) ] . P r e s u m a b l y , t h e p r o v i s i o n s o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t w h i c h g a v e t h e I C C p r e e m p t i v e p o w e r o v e r r a i l r o a d r a t e s c o u l d b e a p p l i e d a l s o t o t e l e p h o n e r a t e s . O n e o f t h e p r i n c i p a l p u r p o s e s o f t h e l e g i s l a t i o n g a v e t h e I C C p o w e r t o s u p e r v i s e t h e a g g r e g a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t o f a n y r a i l r o a d c o m p a n y e n g a g e d i n a n y w a y i n p r o v i d i n g i n t e r s t a t e s e r v i c e b y a s s u r i n g t h e c o m p a n y a n o v e r a l l r a t e o f r e t u r n o n i t s i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e o p e r a t i o n s . I t w a s f o r t h i s r e a s o n t h a t S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) b e c a m e a p i v o t a l p r o v i s i o n a s f a r a s a m o r e f o r m a l r e s t r u c t u r i n g o f f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n a s a n i n t e g r a l p a r t o f t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p b e t w e e n f e d e r a l a n d s t a t e p u b l i c s e r v i c e r e g u l a t i o n t o o k p l a c e . S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) w a s p r e s c r i p t i v e . I f c o o p e r a t i v e m e c h a n i s m s w e r e t o b e e n g a g e d , i t w o u l d b e t h e I C C ’ s d i s c r e t i o n . T h e s u b s e c t i o n r e a d : . . . T h e C o m m i s s i o n m a y c o n f e r w i t h t h e a u t h o r i t i e s o f a n y S t a t e h a v i n g r e g u l a t o r y j u r i s d i c t i o n o v e r t h e c l a s s o f p e r s o n s a n d c o r p o r a t i o n s s u b j e c t t o t h e A c t w i t h r e s p e c t t o 2 0 4 t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n r a t e s t r u c t u r e s a n d p r a c t i c e s o f c a r r i e r s s u b j e c t t o t h e j u r i s d i c t i o n o f s u c h S t a t e b o d i e s a n d o f t h e C o m m i s s i o n ; a n d t o t h a t e n d i s a u t h o r i z e d a n d e m p o w e r e d , u n d e r r u l e s t o b e p r e s c r i b e d b y i t , a n d w h i c h m a y b e m o d i f i e d f r o m t i m e t o t i m e , t o h o l d j o i n t h e a r i n g s w i t h a n y s u c h S t a t e r e g u l a t i n g b o d i e s o n a n y m a t t e r s w h e r e i n t h e c o m m i s s i o n i s e m p o w e r e d t o a c t a n d w h e r e t h e r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y o f a S t a t e i s o r m a y b e a f f e c t e d b y t h e a c t i o n t a k e n b y t h e C o m m i s s i o n . . . . [ e m p h a s i s a d d e d ] . L i n d a h l s a i d C o n g r e s s p r o v i d e d t h e l e g a l b a s i s f o r c o o p e r a t i o n b e t w e e n t h e s t a t e a n d “ f e d e r a l a g e n c i e s " t o s a f e g u a r d t h e i n t e r e s t s o f t h e s t a t e s a n d t o u t i l i z e t h e s e r v i c e s o f t h e s t a t e c o m m i s s i o n s i n t h e a d m i n i s t r a t i o n o f t h i s m o r e c o m p r e h e n s i v e r e g u l a t o r y s t a t u t e [ t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t ] , w h o s e p r o v i s i o n s v a c a t e d s o m e p o w e r s f o r m e r l y e x e r c i s e d b y t h e s t a t e s " ( p . 3 4 5 ) . H e a d d e d ( p . 3 4 6 ) : I t w a s c o n t e m p l a t e d t h a t t h e m e t h o d o f h a r m o n i z i n g c o n f l i c t i n g v i e w s t h r o u g h d e l i b e r a t i o n s u p o n a j o i n t r e c o r d , a l r e a d y s u c c e s s f u l l y t r i e d i n r a t e c a s e s p r i o r t o 1 9 2 0 , w o u l d b e e m p l o y e d a s t h e r e g u l a r p r o c e d u r e . U t i l i z a t i o n o f t h e f a c i l i t i e s a n d s e r v i c e s o f t h e s t a t e c o m m i s s i o n s , w h i l e n o t m a n d a t o r y u p o n t h e C o m m i s s i o n , i s d e s i g n e d t o e n h a n c e t h e e f f i c i e n c y o f a d m i n i s t r a t i o n a n d t o p r o m o t e c o o p e r a t i o n i n g e n e r a l [ e m p h a s i s a d d e d ] . A l t h o u g h t h e o p p o r t u n i t y t o t e s t t h e n e w p r o v i s i o n a u t h o r i z i n g c o o p e r a t i o n c a m e s o o n e r t h a n e x p e c t e d , i t w a s a p p a r e n t l y n o t f u l l y t a k e n a d v a n t a g e o f . A f t e r h e a r i n g s w h e r e s t a t e c o m m i s s i o n e r s w e r e i n v i t e d t o c o m m e n t , t h e I C C g r a n t e d a p p r o v a l f o r a g e n e r a l r a t e i n c r e a s e t o a l l r a i l r o a d s e n g a g e d w h a t s o e v e r i n i n t e r s t a t e c o m m e r c e 2 0 5 ( 1 3 9 m m , 5 8 I C C 2 2 0 [ 1 9 2 0 ] ; c o m m o n l y k n o w n a s E x P a r t e 7 4 ) . M o s t s t a t e s a t t e m p t e d t o a c c o m m o d a t e t h e r a t e i n c r e a s e o r d e r s t o t h e i r i n t r a s t a t e t a r i f f s , b u t s o m e s t a t e c o m m i s s i o n s c o u l d n o t i m m e d i a t e l y f o l l o w s u i t b e c a u s e o f s t a t u t o r y l i m i t a t i o n s e n a c t e d b y t h e i r l e g i s l a t u r e s p r i o r t o 1 9 2 0 . T h e r e f o r e , t h e r a i l r o a d c o m p a n i e s w h o w e r e d e n i e d i m m e d i a t e i n t r a s t a t e i n c r e a s e s t o c o m p l e m e n t t h e i n t e r s t a t e o r d e r s s o u g h t i n j u n c t i v e r e l i e f i n t h e r e g i o n a l f e d e r a l c o u r t s a g a i n s t t h e s t a t e s t h a t d i d n o t a u t h o r i z e t h e i n c r e a s e s . F u r t h e r m o r e , d u r i n g t h e p e r i o d s o f t h e f e d e r a l i n j u n c t i o n s , s o m e s t a t e s s i m p l y " f r o z e " r a t e s , r e f u s i n g t o a t t e m p t t o r e g u l a t e m a t t e r s w h i c h w e r e t r a d i t i o n a l l y i n t r a s t a t e r a t e i s s u e s . T h e " f r o z e n r a t e c a s e s " e n g e n d e r e d b i t t e r r e s e n t m e n t a g a i n s t t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t a n d t h e I C C b y s t a t e o f f i c i a l s . T h e s t a t e s h a d a s s u m e d t h a t t h e I C C w o u l d u s e S u b é e c t i o n 1 3 ( 3 ) t o s p r e a d t h e p e r i o d o f a d j u s t m e n t t o t h e n e w r a t e - m a k i n g l a w s o t h a t s t a t e s w i t h m a x i m u m a n d m i n i m u m r a t e s s e t b y t h e i r l e g i s l a t u r e s w o u l d h a v e t i m e t o m o d i f y t h e i n t r a s t a t e s c h e d u l e s . S u c h w a s t h e c a s e , f o r e x a m p l e , o f W i s c o n s i n , w h o s e l e g i s l a t u r e w a s n o t i n s e s s i o n a t t h e t i m e o f t h e I C C ’ s o r d e r s . L e t t e r s w h i c h t r a v e l e d b a c k a n d f o r t h i n 1 9 2 1 b e t w e e n N A R U C ’ s g e n e r a l s o l i c i t o r , J o h n E . B e n t o n , a n d t h e I C C ’ s c h a i r m a n , E d g a r E . C l a r k , c o n v e y m u t e d a n t i p a t h y . ( R a i l r o a d l e a d e r s h a d l o b b i e d h a r d f o r C l a r k ’ s a p p o i n t m e n t . T h e y d i d 2 0 6 n o t w a n t t h e n e w c h a i r m a n o f t h e f e d e r a l a g e n c y t o b e f r o m t h e r a n k s o f t h e p r o g r e s s i v e s t a t e r a i l r o a d a n d p u b l i c u t i l i t y c o m m i s s i o n e r s [ I t e fi f i e _ fl e t 1 g , J a n u a r y 2 3 , 1 9 2 0 , p p . 1 9 1 - 1 9 4 ] ) . T h e l e t t e r s c o n t a i n t h e i r c o m m e n t s a b o u t h o w a n d w h e n o f f i c i a l s o f t h e f e d e r a l a n d s t a t e a g e n c i e s w o u l d p r a c t i c a l l y n e g o t i a t e e v e n t h e w o r k i n g r u l e s n e c e s s a r y t o m a k e t h e c o o p e r a t i v e p r o v i s i o n s o f S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) a p p l y t o m a t t e r s s u c h a s E x P a r t e 7 4 ( s e e 1 2 2 2 _ E t e e e e g i n g s , p p . 3 0 4 - 3 1 3 ) . H a r r y G . T a y l o r , N A R U C ’ s p r e s i d e n t , r e c a l l e d i n h i s o p e n i n g a d d r e s s t h r e e y e a r s l a t e r ( l 9 2 g _ £ t e e e e d i n g s , p . 1 3 ) : O v e r t u r e s f o r a c l o s e r u n d e r s t a n d i n g b e t w e e n t h e s t a t e a n d F e d e r a l t r i b u n a l s w e r e s o f o r m a l a n d r e s t r a i n e d a s t o e x c i t e d i s t r u s t r a t h e r t h a n a l l a y i t . . . . I n d i g n a n t a n d s o m e w h a t s t r i d e n t d e c l a r a t i o n s o f r i g h t s b y s t a t e c o m m i s s i o n e r s w e r e m e t w i t h w h a t a p p e a r e d a t l e a s t t o b e r a t h e r p r i d e f u l g e s t u r e s o f c o m p l e t e s o v e r e i g n t y b y t h e F e d e r a l b o d y . I t w a s n o t a h a p p y s i t u a t i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . B e n t o n r e p e a t e d l y o f f e r e d t h e c o o p e r a t i o n o f t h e s t a t e s , b u t s u m m e d u p t h e I C C ’ s r e s p o n s e s b y s a y i n g " T h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n p r o c e e d e d t o o r d e r i n v e s t i g a t i o n s i n t h e s a m e m a n n e r a s p r e v i o u s l y , w i t h o u t i n v i t i n g c o n f e r e n c e s w i t h o r s u g g e s t i o n s i n w r i t i n g f r o m s t a t e c o m m i s s i o n s i n v o l v e d . " B e n t o n d r e w t h e f o l l o w i n g c o n c l u s i o n s f o r t h e S p e c i a l C o m m i t t e e o n c o o p e r a t i o n o f S t a t e a n d F e d e r a l C o m m i s s i o n s ( W , p p . 3 1 1 , 3 1 2 ) : . . . [ T h e I C C ] i s . . . b y a c t i o n o f t h e m a j o r i t y o f i t s m e m b e r s t a k e n i n t h e s e v e r a l c a s e s [ a n d s u b s e q u e n t l y b r o u g h t b e f o r e t h e f e d e r a l c o u r t s ] 2 0 7 i n v o l v i n g a l l e g e d d i s c r i m i n a t o r y s t a t e r a t e s , c o m m i t t e d . t o t h e p r o p o s i t i o n t h a t i t h a s f u l l p o w e r t o r e v i e w s u c h r a t e s , n o t o n l y a s t o t h e i r d i s c r i m i n a t o r y c h a r a c t e r a s a f f e c t i n g p e r s o n s o r l o c a l i t i e s , b u t a l s o a s t o t h e i r r e a s o n b l e n e s s f r o m a r e v e n u e p o i n t o f v i e w . T h i s c l a i m o f p o w e r h a s b e e n s u s t a i n e d b y s u b o r d i n a t e f e d e r a l c o u r t s , a n d t h e [ I C C ] e x p e c t s i t w i l l b e s u s t a i n e d b y t h e U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t [ e m p h a s i s m i n e ] . I f t h a t c o m m i s s i o n d o e s i n f a c t h a v e p o w e r t o d e a l w i t h i n t r a s t a t e r a t e s w i t h o u t r e s t r a i n t , i t m a y w e l l t a k e t h e v i e w t h a t i t i s u n n e c s s a r y a n d p e r h a p s u n w i s e t o i n v i t e t o s i t w i t h i t , u p o n h e a r i n g s i n v o l v i n g s u c h r a t e s , t h o s e w h o c a n e x e r c i s e n o p o w e r t o d e t e r m i n e w h a t t h e r t e s i n v o v e d s h a l l b e i n t h e f u t u r e . W h a t e v e r m a y b e t h e r e a s o n f o r i t s p o s i t i o n , t h a t c o m m i s s i o n i s n o t n o w d i s p o s e d t o e n t e r u p o n c o o p e r a t i v e h e a r i n g s i n p r o c e e d i n g s b e f o r e i t i n v o l v i n g s t a t e r a t e s [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e d e s i r a b i l i t y o f . . . c o o p e r a t i o n , h o w e v e r , r e s t s u p o n t h e a s s u m p t i o n t h a t t h e r e i s a f i e l d w i t h i n w h i c h t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n c a n n o t a c t . I n o r d e r t h a n t j o i n t h e a r i n g s m a y w o r k o u t s a t i s f a c t o r i l y , b o t h s t a t e a n d f e d e r a l c o m m i s s i o n s m u s t h a v e w e l l r e c o g n i z e d p o w e r s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s . I f t h e y h a v e s u c h p o w e r s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s , t h e n , w i t h o u t a s u r r e n d e r o f t h e s a m e o n e i t h e r s i d e , t h e y m a y c o n d u c t j o i n t i n v e s t i g a t i o n s f o r t h e p u r p o s e o f d e v l o p i n g t h e f a c t s , a n d o f r e a c h i n g a g r e e m e n t a s t o h o w t h e i r r e s p e c t i v e p o w e r s s h a l l b e e x e r c i s e d [ e m p h a s i s m i n e ] . O n t h e o t h e r h a n d , h o w e v e r , i f t h e p o w e r o f t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n i s d o m i n a n t a s t o a l l s t a t e r a t e s , t h e d e s i r a b i l i t y o f j o i n t h e a r i n g s i s o p e n t o s e r i o u s q u e s t i o n . I n t h a t c a s e s t a t e c o m m i s s i o n e r s s i t t i n g w i t h t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n w o u l d b e u n d e r t h e r e s t r a i n t s i m p o s e d b y c o n s i d e r a t i o n s o f c o u r t e s y w h i c h w o u l d u n a v o i d a b l y a r i s e f r o m t h e f a c t o f t h e i r p a r t i c i p a t i o n u p o n i n v i t a t i o n i n p r o c e d i n g s w i t h r e s p e c t t o w h i c h t h e y c o u l d e x e r c i s e n o p o w e r , a n d h e n c e c o u l d h a v e n o f i n a l r e p s o n s i b i l i t y . I n t h e o p i n i o n o f t h i s [ s p e c i a l N A R U C ] c o m m i t t e e c o o p e r a t i v e h e a r i n g s a r e n o t d e s i r a b l e u n d e r s u c h c i r c u m s t a n c e s [ e m p h a s i s m i n e ] . 2 0 8 T h e : W i s c o n s i n l e g i s l a t u r e f r o z e i n t r a s t a t e r a t e s i n a n t i c i p a t i o n t h a t t h e I C C w o u l d n e g o t i a t e a m u t u a l a d j u s t m e n t o f o v e r l a p p i n g i n t e r s t a t e - i n t r a s t a t e r a t e s . B u t t h e I C C c h o s e n o t t o c o o p e r a t e . T h e c a r r i e r s p r o c e e d e d t o a d j u s t t h e i n t r a s t a t e s c h e d u l e u p w a r d . W i s c o n s i n s o u g h t t o e n f o r c e i t s s t a t e r a t e r e q u i r e m e n t s . T h e c a r r i e r s s o u g h t i n j u n c t i v e r e l i e f . T h e s i t u a t i o n b u r g e o n e d i n t o t h e m o s t b e s t r e m e m b e r e d o f t h e f r o z e n r a t e c a s e s ( B a i l n g a d a n m i s s i e n e f W i s c g n s i n v . Q . B , Q Q , R , 9 9 : , 2 5 7 U . S . 5 6 3 [ 1 9 2 2 ] ) . I t s : m o s t . i m m e d i a t e e f f e c t . w a s ‘ t h e " s p i r i t . o f a n t a g o n i s m " s t a t e c o m m i s s i o n e r s h e l d f o r t h e f a i l u r e o f t h e I C C t o p r o c e d e w i t h c o o p e r a t i o n i m m e d i a t e l y a f t e r E x P a r t e 7 4 , f o r W i s c o n s i n w a s n o t e d f o r i t s p r o g r e s s i v e a p p l i c a t i o n o f r a t e - m a k i n g t h e o r y . F u r t h e r m o r e , i t s c o m m i s s i o n e r s w e r e c o n s i s t e n t s u p p o r t e r s o f i n t e r g o v e r n m e n t a l h a r m o n y ( 1 2 2 2 P r o c e e d i n g s , p p . 4 7 - 4 8 ) . I n t h e W i s e e n s i n _ o p i n i o n , C h i e f J u s t i c e T a f t s a i d r a i l r o a d c o m p a n i e s w e r e e n t i t l e d , a c c o r d i n g t o t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t , t o s e e k a f a i r r a t e o f r e t u r n f r o m t h e a g g r e g a t e i n c o m e o f i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e a c t i v i e s ( a t 5 8 6 ) . R e f e r r i n g s p e c i f i c a l l y t o S h t e y e n e t t , T a f t s a i d t h e I C C w a s w i t h i n i t s p o w e r t o a l t e r i n t r a s t a t e r a t e s w h e n i t w a s n e c e s s a r y t o e x e r c i s e " c o m p l e t e e f f e c t i v e c o n t r o l o v e r i n t e r s t a t e c o m m e r c e " ( a t 5 8 8 ) . H o w e v e r , T a f t c h i d e d t h e I C C b e c a u s e i t f a i l e d t o m a k e p r o p e r u s e o f t h e c o o p e r a t i v e m e c h a n i s m s p r o v i d e d f o r i n S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) ( a t 5 6 3 ) : 2 0 9 . . . [ A ] c o n f e r e n c e b e t w e e n t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n a n d t h e s t a t e c o m m i s s i o n s m a y d i s p e n s e w i t h t h e n e c e s s i t y f o r a n y r i g i d f e d e r a l o r d e r a s t o t h e i n t r a s t a t e r a t e s , a n d l e a v e t o t h e s t a t e c o m m i s s i o n s p o w e r t o d e a l w i t h t h e m a n d i n c r e a s e t h e m o r r e d u c e t h e m i n t h e i r d i s c r e t i o n . A l t h o u g h t h e S u p r e m e C o u r t u p h e l d t h e p r e e m p t i v e e f f e c t s o f t h e I C C ’ s E x P a r t e 7 4 o r d e r , i t a l s o s a i d t h a t t h e I C C ’ s c o n g r e s s i o n a l l y c o n f e r r e d p o w e r s h o u l d n o t b e c o n s t r u e d t o i n v o l v e g e n e r a l r e g u l a t i o n o f i n t r a s t a t e r a t e s ( a t 5 9 0 , 5 9 1 ) : . . . A c t i o n o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n [ i n m a t t e r s i n v o l v i n g i n t r a s t a t e r a t e s ] s h o u l d b e d i r e c t e d t o s u b s t a n t i a l d i s p a r i t y w h i c h o p e r a t e s a s t o r e a l d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t , a n d o b s t r u c t i o n t o , i n t e r s t a t e c o m m e r c e , a n d m u s t l e a v e a p p r o p r i a t e d i s c r e t i o n t o t h e s t a t e a u t h o r i t i e s t o d e a l w i t h i n t r a s t a t e r a t e s a s b e t w e e n t h e m s e l v e s o n t h e g e n e r a l l e v e l w h i c h t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n h a s f o u n d t o b e f a i r t o i n t e r s t a t e c o m m e r c e . T h e I C C t o o k q u i c k n o t i c e o f t h e C o u r t ’ s e m p h a s i s o n f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n . T h e C o u r t s ’ d e c i s i o n w a s h a n d e d d o w n o n t h e 2 7 t h o f F e b r u a r y , 1 9 2 2 . O n t h e 7 t h o f M a r c h , C h a i r m a n C . C . M c C h o r d o f t h e I C C ( a n d N A R U C ’ s p r e s i d e n t w h o , i n 1 9 0 8 , f o r e c a s t t h e n e c e s s i t y f o r l e g i s l a t i o n s u c h a s S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) a d d r e s s e d a l e t t e r t o N A R U C ’ s p r e s i d e n t , C a r l D . J a c k s o n , w h o w a s a l s o t h e W i s c o n s i n C o m m i s s i o n ’ s c h a i r m a n . s a y i n g ( 1 2 2 2 . 2 r g g e e d i n g s . p - 4 2 7 ) : I n v i e w o f t h e s e d e c l a r a t i o n s b y t h e c o u r t a n d o f t h e p r o v i s i o n s o f p a r a g r a p h ( 3 ) o f s e c t i o n 1 3 o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t , w e s h o u l d b e g l a d i f a c o n f e r e n c e c o u l d b e a r r a n g e d i n t h e n e a r f u t u r e b e t w e e n a . c o m m i t t e e r e p r e s e n t i n g y o u r A s s o c i a t i o n a n d c o m m i t t e e r e p r e s e n t i n g t h i s C o m m i s s i o n . . . . s p e c i a l c o m m i t t e e o f N A R U C t o c o n f e r w i t h a s p e c i a l c o m m i t t e e o f t h e I C C . 2 1 0 W e w i s h i n p a r t i c u l a r t o c o n s i d e r w h a t c a n a p p r o p r i a t e l y b e d o n e i n f u r t h e r a n c e o f t h e v i e w e x p r e s s e d b y t h e S u p r e m e C o u r t [ e m p h a s i s m i n e ] . N A R U C ’ s P r e s i d e n t J a c k s o n c o n s e q u e n t l y a p p o i n t e d a n n o u n c e d o n M a y 3 , 1 9 2 2 ( s e e W , p p . 4 3 1 ) . T h e p l a n s t a t e d t h e f o l l o w i n g ( p p . 4 3 , 4 4 ) : C o - o p e r a t i o n i s b u t t h e w o r k i n g t o g e t h e r f o r a c o m m o n o b j e c t o r t o a c o m m o n e n d o r r e s u l t , w h i c h e n d o r r e s u l t i s t h e b e s t p o s s i b l e r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d s a n d u t i l i t i e s m u t u a l l y u n d e r t h e j u r i s d i c t i o n o f t h e r e s p e c t i v e f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n s [ e m p h a s i s m i n e ] . P u b l i c r e g u l a t i o n o f o u r r a i l r o a d s i s p e r f o r m e d i n p a r t b y a c o m m i s s i o n r e p r e s e n t i n g t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a n d i n p a r t b y c o m m i s s i o n s r e p r e s e n t i n g t h e v a r i o u s s t a t e s . C o n f l i c t s o f j u r i s d i c t i o n b e t w e e n t h e t w o s y s t e m s o f p u b l i c r e g u l a t i o n h a v e a r i s e n f r o m t i m e t o t i m e , r e s u l t i n g i n l i t i g a t i o n a n d a c t i o n b y t h e c o u r t s : b u t t h e f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n s w e r e a l i k e c r e a t e d i n t h e p u b l i c i n t e r e s t a n d h a v e a c o m m o n p u r p o s e n a m e l y , t h e m a i n t e n a n c e o f a t r a n s p o r t a - t i o n s y s t e m w h i c h w i l l i n a l l r e s p e c t s b e s t m e e t t h e p u b l i c n e e d s . I n v i e w o f t h i s c o m m o n p u r p o s e t h e y s h o u l d , a n d w e b e l i e v e t h e y c a n , w o r k t o g e t h e r f o r i t s a t t a i n m e n t w i t h o u t c o n f l i c t o r r e s o r t t o l i t i g a t i o n . S u c h c o - o p e r a t i o n i s c o n t e m p l a t e d b y t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t a s i n t e r p r e t e d b y t h e S u p r e m e c o u r t , a n d i s h i g h l y d e s i r a b l e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e p r i m e e s s e n t i a l t o s u c h c o - o p e r a t i o n i s r e a l i z a t i o n o f t h e n a t u r e a n d d i f f i c u l t i e s o f t h e c o m m o n p r o b l e m . T h e s t a t e c o m m i s s i o n s r e a l i z e t h a t t h e r a i l r o a d s f o r m a n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m w h i c h i s n o t s p l i t i n t o p a r t s b y s t a t e l i n e s a n d t h a t t h e p u b l i c i n t e r e s t d e m a n d s a r a t e s t r u c t u r e , s t a t e a n d i n t e r s t a t e , a s s i m p l e a n d h a r m o n i o u s a s p r a c t i c a b l e . T h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n r e a l i z e s t h a t t h e r e i s d a n g e r i n o v e r - c e n t r a l i z a t i o n o f a u t h o r i t y , t h a t t h e f i e l d o f r e g u l a t i o n i s v a s t , a n d t h a t t h e s t a t e c o m m i s s i o n s a r e o f t e n b e t t e r i n f o r m e d t h a n i t s e l f i n r e g a r d t o l o c a l c o n d i t i o n s a n d l o c a l n e e d s . A p r e l i m i n a r y c o o p e r a t i v e p l a n w a s 2 1 1 I n o n e o f i t s m o s t i m p o r t a n t a s p e c t s , c o - o p e r a t i o n m u s t l o o k f o r w a r d t o a n d h a v e i n v i e w t h e v o i d a n c e , s o f a r a s t h e p u b l i c i n t e r e s t w i l l p e r m i t , o f o r d e r s u n d e r S e c t i o n 1 3 o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t , a f f e c t i n g i n t u fl n t e r a t e s [ e m p h a s i s m i n e ] . P a r a g r a p h 3 o f s e c t i o n 1 3 o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t a u t h o r i z e s t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n t o a v a i l i t s e l f o f t h e c o o p e r a t i o n , s e r v i c e s , r e c o r d s , a n d f a c i l i t i e s o f s t a t e c o m m i s s i o n s , t o c o n f e r w i t h t h e m w i t h r e s p e c t t o t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n r a t e s s t r u c t u r e s a n d p r a c t i c e s o f c a r r i e r s , a n d t o h o l d j o i n t h e a r i n g s w i t h t h e m " w h e r e t h e r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y o f a S t a t e i s o r m a y b e a f f e c t e d b y t h e a c t i o n t a k e n b y t h e C o m m i s s i o n . " O u r c o m m o n p u r p o s e i s t o g i v e t h e u t m o s t f o r c e a n d e f f e c t t o t h i s p r o v i s i o n o f t h e l a w [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ C ] o - o p e r a t i o n b e t w e e n t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n a n d t h e s t a t e c o m m i s s i o n s m u s t i n t h e n a t u r e o f t h i n g s b e o f t h e s p i r i t a n d n o t a m a t t e r o f r u l e s a n d r e g u l a t i o n s , . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . P u b l i c r e g u l a t i o n o f o u r r a i l r o a d s i s p e r f o r m e d i n p a r t b y a c o m m i s s i o n r e p r e s e n t i n g t h e v a r i o u s s t a t e s . C o n f l i c t s o f j u r i s d i c t i o n b e t w e e n t h e t w o s y s t e m s o f p u b l i c r e g u l a t i o n h a v e a r i s e n f r o m t i m e t o t i m e , r e s u l t i n g i n l i t i g a t i o n a n d a c t i o n b y t h e c o u r t s : b u t t h e f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n s w e r e a l i k e c r e a t e d i n t h e p u b l i c i n t e r e s t a n d h a v e a c o m m o n p u r p o s e , n a m e l y , t h e m a i n t e n a n c e o f a t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m w h i c h w i l l i n a l l r e s p e c t s b e s t m e e t t h e p u b l i c n e e d s . I n v i e w o f t h i s c o m m o n p u r p o s e t h e y s h o u l d , a n d w e b e l i e v e t h e y c a n , w o r k t o g e t h e r f o r i t s a t t a i n m e n t w i t h o u t c o n f l i c t o r r e s o r t t o l i t i g a t i o n . S u c h c o o p e r a t i o n i s c o n t e m p l a t e d b y t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t a s i n t e r p r e t e d b y t h e S u p r e m e C o u r t , a n d i s h i g h l y d e s i r a b l e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e p l a n e m b r a c e d w h a t w a s l a t e r t o b e c o m e a " T h e o r y o f C o - o p e r a t i o n " ( W , p . 6 8 ) . I t s e t i n p l a c e p r o c e d u r e s w h i c h w o u l d b e e m p l o y e d a t j o i n t f e d e r a l - s t a t e c o n f e r e n c e s a n d h e a r i n g s t h a t b r o u g h t f i v e m e m b e r s o f t h e 2 1 2 I C C t o g e t h e r w i t h e i g h t r e p r e s e n t a t i v e s o f s t a t e c o m m i s s i o n s i n W a s h i n g t o n a s S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) ’ s f i r s t " j o i n t c o m m i t t e e . " T h e " a g r e e m e n t t o c o o p e r a t e " w a s s i g n e d o n M a y 3 , 1 9 2 2 . T h e I C C ’ s e n t i r e m e m b e r s h i p v o t e d w i t h N A R U C ’ s j o i n t c o m m i t t e e t o a d o p t t h e s t a t e m e n t . ( T h e I C C ’ s r e p o r t n o t e s t h a t t h r e e o f t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s r e p r e s e n t a t i v e s t o t h e j o i n t c o m m i t t e e f i r s t o p p o s e d t h e p r o p o s a l . H o w e v e r , i t g i v e s n o e x p l a n a t i o n o f w h y t h e y w e r e f i n a l l y p e r s u a d e d t o v o t e f a v o r a b l y f o r t h e s t a t e m e n t [ 3 6 I C C A n n . R e p . 8 0 ( 1 9 2 2 ) ; t h e f u l l t e x t a p p e a r s i n A p p e n d i x H . , p . 2 3 3 ] . ) B y 1 9 2 2 , t h e I C C h a d f u r t h e r r e a s o n t o t u r n t o t h e s t a t e s f o r a s s i s t a n c e : T h e f e d e r a l c o m m i s s i o n ’ s d o c k e t s w e r e j a m m e d b e c a u s e C l a r k h a d p u s h e d f o r t h e b r o a d e s t i n t e r p r e t a t i o n o f S u b s e c t i o n 1 3 ( 4 ) o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t ( a g a i n s t " u n d u e , u n r e a s o n a b l e , o r u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t i n t e r s t a t e o r f o r e i g n c o m m e r c e ) . U n d e r C l a r k ’ s l e a d e r s h i p , t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n f o l l o w e d t h e l e a d o f f e d e r a l c o u r t a c t i o n s w h i c h t e n d e d i n t e r p r e t " i n t e r s t a t e c o m m e r c e " i n a w a y w h i c h c o v e r e d e v e r y t h i n g i m a g i n a b l e . F o r e x a m p l e , t h e r e w e r e c a s e s f i l e d i n o n e y e a r a g a i n s t i n t r a s t a t e p a s s e n g e r f a r e s ( i n c l u d i n g i n t e r u r b a n l i n e s ) , p u l l m a n a c c o m o d a t i o n s , b a g g a g e f e e s o r e , m i l k a n d c r e a m , s a n d , g r a v e l , c r u s h e d r o c k a n d l i v e s t o c k , p e t r o l e u m , c o t t o n , w h e a t , a n d b r i c k ( W , p p . 2 0 9 , 2 1 0 ) . I t b e c a m e t h e I C C ’ s p r a c t i c e t o p e r m i t t h e r a i l r o a d o f f i c e r s t o f i l e a s c h e d u l e o f p r o p o s e d r a t e c h a n g e s a t t h e c o m m i s s i o n , w h i c h p u b l i s h e d n o t i c e o f t h e m . 2 1 3 P r o t e s t s t o t h e p r o p o s e d c h a n g e s h a d t o b e f i l e d w i t h i n t h i r t y d a y s . I f n o t , c h a n g e s w e r e p e r m i t t e d t o g o i n t o e f f e c t . T h e I C C ’ s s t a f f w a s h a r d p r e s s e d t o s o r t a m o n g t h e f i l i n g s t o s e n d p r o p e r n o t i c e t o t h e l o c a l i t i e s . U n l e s s s h i p p e r s h i r e d r a t e e x p e r t s t o w a t c h t h e d a i l y p u b l i s h i n g s a n d t o f i l e p r o t e s t s . o n t h e i r b e h a l f , t h e y f a c e d r a t e i n c r e a s e s w i t h i n s u f f i c i e n t o p p o r t u n i t y t o p r e p a r e a n a d e q u a t e r e s p o n s e . T h e I C C b e g a n t o e l i m i n a t e i n d e p e n d e n t r a t e i n v e s t i g a t i o n s . I t w a s c o m m o n f o r a h e a r i n g s e x a m i n e r t o a w a r d i n c r e a s e s b a s e d o n t h e a f f i d a v i t s o f c o m p a n i e s d e c l a r i n g e c o n o m i c h a r d s h i p d u e t o l o w r e v e n u e s , w h e t h e r i n f a c t t h e c o m p a n y w a s " r i c h , p o o r , b a n k r u p t , s h o r t a n d l o n g " ( 1 2 2 1 . 2 r g g e s d i n g s . p p . 8 , 9 ) . R a i l r o a d c o m p a n i e s r e c e i v i n g t h e h i g h e s t r a t e i n c r e a s e s i n t h i r t y - f i v e y e a r s , f r o m t w e n t y - f i v e t o o n e — h u n d r e d p e r c e n t u n d e r E x P a r t e 7 4 , c o n t i n u e d c l a i m i n s u f f i c i e n t r e v e n u e s t o s t a y s o l v e n t o n t h e i n t r a s t a t e s h o r t - h a u l r o u t e s . N A R U C ’ s p r e s i d e n t , J a m e s A . P e r r y , o f G e o r g i a , d e s c r i b e d t h e s i t u a t i o n t o t h e 1 9 2 1 c o n v e n t i o n ( p . 9 ) : . . . [ T ] h e m o v e m e n t o f v a r i o u s c o m m o d i t i e s . . . s t o p p e d . M i l l i o n s o f d o l l a r s ’ w o r t h o f p e r i s h a b l e f a r m p r o d u c t s , v e g e t a b l e s a n d f r u i t s r o t t e d i n t h e f i e l d w i t h s t a g g e r i n g l o s s e s t o p r o d u c e r s a n d c a r r i e r s a l i k e , n o a c c o u n t b e i n g t a k e n o f t h e c o n s u m e r w h o w a s f o r c e d t o b u y a t g r e a t l y i n c r e a s e d p r i c e s b e c a u s e o f t h e s c a r c i t y i n t h e m a r k e t s . R a t e s t h a t a r e h i g h e r t h a n t h e t r a f f i c w i l l b e a r s t o p t h e m o v e m e n t . A l l o v e r t h e c o u n t r y , f o r 2 1 4 c o m p a r a t i v e l y s h o r t h a u l s , e s s e n t i a l c o m m o d i t i e s a r e c o s t i n g l e s s t h a t t h e f r e i g h t t o m o v e t h e m t o m a r k e t , w i t h t h e r e s u l t i n m a n y i n t r a - s t a t e m o v e m e n t s , m o t o r p o w e r i s h a u l i n g a g o o d p e r c e n t o f s h o r t - h a u l f r e i g h t [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . W e ’ v e h a d a t r i a l o f n e a r l y f o u r y e a r s o f d i r e c t i n g t h e a f f a i r s o f t h i s c o u n t r y f r o m c e n t r a l i z e d p o w e r s a t W a s h i n g t o n a n d t h e r e s u l t h a s b e e n a s t a g g e r i n g l o s s t o t h e n a t i o n ’ s c o m m e r c e a n d t h e c a r r i e r s a s w e l l . . . . T h e m a c h i n e r y o f t h e l a w , a s a t p r e s e n t c o n s t r u e d a n d e n f o r c e d b y t h e F e d e r a l C o m m i s s i o n d e f e a t s t h e v e r y p u r p o s e f o r w h i c h i t w a s c r e a t e d t o c o r r e c t [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . M e m b e r s o f C o n g r e s s h a v e s e e n t h e f o l l y o f p a r t s o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t , a s c o n s t r u e d b y t h e F e d e r a l C o m m i s s i o n . S o m u c h s o t h a t I h a v e n ’ t a d o u b t t h a t i t w i l l b e s o a m e n d e d a s t o s p e a k t h e t r u t h a s i n t e n d e d b y s o m e o f t h o s e w h o g a v e i t b i r t h [ e m p h a s i s m i n e ] . B i l l s w e r e i n t r o d u c e d i n t h e H o u s e a n d S e n a t e f r o m m i d w e s t e r n l e g i s l a t o r s w h i c h w h e r e d e s i g n e d t o r e s t o r e t o t h e s t a t e s f u l l p l e n a r y p o w e r o v e r s t a t e r a t e s a n d s t a t e s e r v i c e , s w e e p i n g a s i d e i n t h e i r ’ e n t i r e t y ' S u p r e m e : C o u r t d e c i s i o n s i n t h e M l n n e s e t n a n d g n t e y e p e t t c a s e s ( p . 2 4 8 ) . N A R U C ’ s C o m m i t t e e o n S t a t e a n d F e d e r a l L e g i s l a t i o n s u b m i t t e d a r e s o l u t i o n s a s k i n g C o n g r e s s t o m a k e c l e a r t h e s t a t e s r o l e i n i n t r a s t a t e r a t e - m a k i n g a n d s e r v i c e m a t t e r s . G e n e r a l S o l i c i t o r , J o h n B e n t o n , r e m i n d e d N A R U C t h a t t h e c a r r i e r s w o u l d c o n t i n u e t o a t t a c k t h e s t a t e s ’ r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y u n l e s s C o n g r e s s a m e n d e d t h e l e g i s l a t i o n " t o m a k e c l e a r b e y o n d d e n i a l o r m i s c o n s t r u c t i o n , t h e i n t e n t . . . t h a t n o t h i n g i n t h a t a c t s h o u l d a p p l y t o t r a n s p o r t a t i o n o f p e r s o n s a n d p r o p e r t y w h o l l y w i t h i n o n e s t a t e " ( p . 2 5 3 ) . A t 2 1 5 t h e v e r y l e a s t , s a i d B e n t o n , t h e s t a t e s w o u l d b e w i s e t o a s k C o n g r e s s t o m a k e c l e a r t o t h e c o u r t s t h a t i t w a s n o t i t s i n t e n t t o p r e v e n t t h e s t a t e s f r o m m a k i n g t h e i r o w n r a t e s a p p l i c a b l e t o t h e i r o w n c o m m e r c e . T h e p e o p l e o f W i s c o n s i n d i d n o t r e t u r n J o h n J . E s c h ( o f E s c h - C u m m i n s f a m e ) t o C o n g r e s s . I n s t e a d , h e w a s a p p o i n t e d t o t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n . T h e r e h e w o u l d b e f o r c e d t o s e e t h e r e s i d u a l e f f e c t s o f t h e r e - r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d i n d u s t r y u n d e r t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t . T h e m o s t i m m e d i a t e e f f e c t w a s t h a t m o t o r c a r r i e r s e n t e r e d t h e s h o r t - h a u l i n t r a s t a t e m a r k e t s w h e r e r a i l r o a d f r e i g h t r a t e s b e g a n t o q u i c k l y r i s e . A s r a i l r o a d s b e g a n t o a b a n d o n s e r v i c e t o r e m o t e c o m m u n i t i e s , t h e y l o s t t h e p a s s e n g e r c a r s e r v i c e w h i c h h a d b e e n s u p p l i e d a s a t a n d e m l o w - c o s t b e n e f i t . I n m a n y i n s t a n c e s , i t w a s u n p r o f i t a b l e t o r e p l a c e p a s s e n g e r r a i l s e r v i c e w i t h p a s s e n g e r m o t o r c a r r i e r s e r v i c e . I n m a n y i n s t a n c e s , r u r a l d w e l l e r s b e c a m e g e o g r a p h i c a l l y i s o l a t e d , m a k i n g l o w c o s t m e s s a g e t o l l t e l e p h o n e s e r v i c e m o r e i m p o r t a n t t h a n e v e r t o s t a t e p u b l i c o f f i c i a l s . . l 1 I 4 s a I . . I p X . . . . . l . i J I i I . 1 V . . M . . t . . - . l . . . l . I v . 3 ) . . . . . v I ‘ : . 0 3 s 3 . 2 . u 2 A ‘ . . v a . l ? » . ! . . . I I ' . 1 . d L . . \ . u - . 2 v . . I . . - 1 . . o 1 . . ' u . . 1 . I b u H 1 { ' . . 1 ‘ 1 . 1 . 1 ‘ l . n . . “ ” . " . o l ( y o . ‘ v . : m . W ! : ‘ . . . r l 0 . a l ! l [ 4 I , t . 1 1 H . 4 . l . : . . . . - ‘ . . d , l t . ” . I . n } . 5 . ‘ n . . I I < . . 1 . - . I . n : . . . . , . . . v . . . A . ! ; . . . I . . fi ’ b . . . . t . 1 u . . ) . ) . . . . . I H 1 x L v . r . . . . " U “ e . 1 ‘ ! : . k . u ‘ . . u ] . . . . i . . . . J . . } . v . . . l . I . I v 3 ? l I ! . n 1 ! I . 1 . - , . . 1 I . 7 J x x . \ I ‘ l D fi ! I . T ‘ . r “ . V : ) . ‘ i . ) n v . 5 L } . - : . . . : - l ‘ : ‘ . . - . . . J . . . ~ . l . \ . 1 7 . . 1 r ! 5 . 1 . - l . . } ? ‘ . . . 3 . . . . . . . | \ " ( 9 . h - . I l . i . V s . - . t . “ ( i v E . : - 5 . . . q . k V . . I : I 1 1 \ I u . . . ‘ u 3 v . x 1 v H . u . 2 . b . a . . . n I . 1 r I . “ ! . ? I . l “ J 5 f ’ . $ 0 . t fi 0 1 P u U ‘ r . . 1 f . . A - v . . , 6 . 5 k » . ; . o » . u “ . 6 i . . x . . . . . . i . . . g 1 - d : . ’ 3 ! . I $ . ¢ ? P x . ? § n ? ¢ I v . . . . L ; P . . s o . i . ! r . 1 ~ . . . . - I i } o ? f . . ¢ £ “ . . . l ! : 2 . ‘ ' | a V t w 3 ' r t % t 1 . . r f - y I . . ) 1 P s S 5 . 2 ' , ; . . r . . { u . . u p . : n - l . H u . . . 1 v . W 3 . . L . 1 c . . a . . . e \ 1 H b : ; u i t | . . I i . - k . r u m . t . ; . v k n ; i 1 i k u I \ . \ . r u . u I ? t I I . r L p . . . n r . . U 5 “ t e . w . . fl o l 9 ‘ ‘ h - ! a 7 fl ’ f : : ' u 1 d K fl i 1 9 I : t p 2 ” I : . . ‘ : G 1 I . I 1 I ) ‘ . . u . A . 3 . ! l L . ' ? t . " $ . L y 3 _ . ‘ O . . P , L I ‘ t r . . . . . . . . 4 . E . I . ) . . A r . . . b . . . . . b ? . 7 . . ( 1 " 1 . . 1 . y ; . . L v k r - n § I ~ o : u . I . . . . . I _ . , $ . - . . . . . . 3 I . L . . 7 . . . A s _ . n ! ) " . , : i h . . r 1 . y . . . . . . . . . 1 1 | I 1 . » . : . . . N . . ’ 1 1 u . v 1 l . . ) . s . . ‘ P . 0 . ‘ v l { . i . e c . . £ « . a 6 1 l | . . . - 5 . I . 3 . I . . v . l . . . . i . c f ! b t - . ¢ v 1 . v . } 5 . l . I t . . l . t . \ . t ) . . { . . I l 3 v . . , . . 1 1 . . 1 } . . . ! 4 1 . P . . 3 . . 1 . 5 . 2 5 . a . . : . . < . . : . I . t . i 3 i . . n . s - . . . y | l ' \ u . . . O . . ~ t l \ z \ . . . . . v . . : v . . ‘ a . . . f . l l . . ‘ . . . . . . . . fl o . H . . I : . L . . . . - o . - l . . ‘ : . 2 I . . . l 1 r . v ' L i ! l ! b A . A L } ! x . . . . . . . . . v . . . y . . 3 ~ ‘ . - . . . . . . . . . ‘ n . u - o . v . . I I I - : I 1 n . 1 ' t € ] I : . c ‘ 3 I - ' I . " { - . 9 . l ‘ l . v ‘ . t " . . . . . v , . . . I . . . . . . . . . . . . . , . ~ . . . y . . . x . . z . . . . . . . . . . . I . . 4 . . . . . . : 1 2 . . . . ’ f o l l o f f t r K . . . v . . . l < v . : . l 3 . } l . l ; I . . . . E h ? v . , , 9 i 3 : _ - ‘ . . h a 6 I I m " - 4 H , " , 4 ] ? r . z ’ . 3 5 9 . a ? " V ‘ : i ' . ' i l € g ; . ’ ( ' ' ' 1 “ O “ 1 - " c t ; c l a : L , ‘ I ‘ u 1 % . . t ' , 2 5 3 1 ' ! I . “ I " . I . “ M I C H l I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I 9 3 O O 5 J 7 2 8 5 4 2 L M i c h i g a n S t a t e L I B R A R Y U n i v e r s i t y B t u e O r X n o P T L O C A A D V A E O I I N D R F E I T E T N D U E R S U N r E o o t n D o o r r A e M m T v r E t e e h d D i a s t c a U h d E o u t f r e u c e k . D o A m y o u r r e c T E D o U r d . E F — l T — fi M S U I s A n A f fi r m a t i v e A c t i o r V E q u e l O p p o r t u n i t y I n u i t u t l o n P O L I T I C A L - E C O N O M I C O R I G I N S O F S E C T I O N 4 1 0 O F T H E C O M M U N I C A T I O N S A C T : F E D E R A L - S T A T E J O I N T B O A R D S , C O O P E R A T I V E F E D E R A L I S M A N D R E G U L A T I O N O F T H E D O M E S T I C T E L E P H O N E I N D U S T R Y ( 1 9 1 3 - - 1 9 7 1 ) V o l u m e I I B Y J o a n V . M i l l e r A T H E S I S S u b m i t t e d t o M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y I n p a r t i a l f u l f i l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r t h e d e g r e e o f M A S T E R O F A R T S D e p a r t m e n t o f T e l e c o m m u n i c a t i o n s 1 9 9 0 5 I : . r o C h a p t e i s s u e s P r o v i s a r e m t C O U m u r C H A P T E R V I I T E L E P H O N E J U R I S D I C T I O N A L R A T E - M A K I N G I S S U E S : T H E I C C A N D B E Y O N D ( 1 9 2 3 - 1 9 3 4 ) I n t r o d u c t i o n a n d S u m m a r y I n t r o d u c t i o n T h e y e a r s f r o m 1 ? 2 3 t o 1 9 3 4 w e r e t u r b u l e n t a n d t r a n s i t o r y y e a r s f o r f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r y o f f i c i a l s . E a c h c o m m i s s i o n r e p r e s e n t e d . b y N A R U C n o w h a d b r o a d e r a n d m o r e v a r i e d j u r i s d i c t i o n t h a n i t p o s s e s s e d b e f o r e " t h e g r e a t w a r " ( W , p . 2 8 ) . A m i d c r i t i c i s m o f r e g u l a t o r y b u r e a u c r a c y , l i t t l e w a s d o n e t o r e d u c e t h e r e s p o n s i b i l i t i e s a s s i g n e d t o p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t o r s . T h e I C C f a l t e r e d u n d e r i t s b u r d e n u n t i l , a t l a s t , C o n g r e s s s a w t h e n e e d t o t r a n s f e r f e d e r a l i n t e r e s t i n t e l e p h o n e r e g u l a t i o n t o a n e w f e d e r a l a g e n c y . B y d e l e g a t i n g a u t h o r i t y t o d e t e r m i n e t e l e p h o n e r a t e s t o t h o s e s t a t e s c h o o s i n g t o e x e r c i s e d o s o , C o n g r e s s l i m i t e d t h e e x t e n t o f c o m m e r c e p o w e r o t h e r w i s e a s s i g n e d t o t h e F C C . A s t h e t h i r d o f f o u r c h a p t e r s w h i c h r e c o n s t r u c t a d e s c r i p t i o n o f t h e i d e a s , i s s u e s , p e o p l e a n d e v e n t s c o n t r i b u t i n g t o t h e s t a t u t o r y p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 , t h i s o n e i d e n t i f i e s s o m e w h i c h a r e m o r e s p e c i f i c a l l y a s s o c i a t e d w i t h t h e p a s s a g e o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 , a n d t h e s c h e m e o f d u a l 2 1 6 ( I ) 2 1 7 r e g u l a t i o n d r a w n b y t h e t e r m s o f t h a t f e d e r a l l e g i s l a t i o n w h i c h d e s c r i b e t h e d e v e l o p m e n t o f t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p a s s o c i a t e d w i t h d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . T h e A n n u § l _ _ fi r g g e g g i n g § o f N A R U C c o n t i n u e t o s u p p l y p r i m a r y p r o o f s , s u p p l e m e n t e d b y o t h e r c o n t e m p o r a n e o u s s o u r c e s w h e n a p p r o p r i a t e . S u m m a r x B e c a u s e r a i l r o a d p r o b l e m s s e e m e d m o r e p r e s s i n g , v e r y f e w ' o f t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s r e s o u r c e s w e r e a s s i g n e d t o t e l e p h o n e w o r k . T h e f e d e r a l a g e n c y , b y d e f a u l t , r e l i e d o n s t a t e c o m m i s s i o n p e r s o n n e l t o s o r t a m o n g t h e v a r i e d a c c o u n t i n g ' p r o c e d u r e s . a n d ‘ v a l u a t i o n . : m e t h o d s n e c e s s a r y ' t o r e s p o n s i b l e r a t e - m a k i n g . I m p o r t a n t f e d e r a l c o u r t c a s e s c a u s e d m e m b e r s o f C o n g r e s s t o a s k w h e t h e r o r n o t i n d e p e n d e n t s t a t e r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n s w e r e s u f f i c i e n t l y a b l e t o r e g u l a t e l o c a l p u b l i c ' u t i l i t y ' c o m p a n i e s ‘ w h o s e ' m a n a g e m e n t d e c i s i o n s w e r e c o n t r o l l e d b y p a r e n t h o l d i n g c o m p a n i e s b e y o n d t h e l a w f u l r e a c h o f a s e p a r a t e s t a t e ’ s e x a m i n e r s . S t a t e o f f i c i a l s t e n d e d t o h o l d t h e s e t h r e e c o m m o n p o s i t i o n s : ( a ) T h e y w a n t e d a n a c c o u n t i n g c o n v e n t i o n w h i c h , w o u l d p e r m i t t h e m t o c o l l e c t a n d c o m p a r e f i n a n c i a l i n f o r m a t i o n s u b m i t t e d b y c o m p a n i e s o p e r a t i n g i n s i m i l a r m a r k e t e n v i r o n m e n t s ( b ) T h e y w e r e w i l l i n g t o a c c o m m o d a t e s t a t e - b y - s t a t e p r o c e d u r e s t o a s e t o f c o m m o n l y h e l d r a t e - m a k i n g p r i n c i p l e s . ( c ) E a c h s t a t e w i s h e d t o r e t a i n t h e a u t o n o m y t o a p p l y t h e i n f o r m a t i o n a n d t h e p r i n c i p l e s t o t h e i r s p e c i f i c g e o p o l i t i c a l e n v i r o n m e n t . 2 1 8 I n m a t t e r s a s s o c i a t e d w i t h d e v e l o p m e n t o f m e t h o d s a n d t h e m e a n s o f r e p o r t i n g d e p r e c i a t i o n e x p e n s e s a n d r e s e r v e s , t h e I C C c o n s i d e r e d i n s t i t u t i n g j o i n t p r o c e e d i n g s u n d e r t h e a e g i s o f S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) . H o w e v e r , t h e I C C ' s A n n u a l R e p o r t s a n d N A R U C ' s E r g g e e g i n g s s u g g e s t t h a t a l t e r n a t i v e s t o S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) m e c h a n i s m s w e r e a d o p t e d . T e l e p h o n e d e p r e c i a t i o n i s s u e s b e c a m e t h e p u r v i e w o f p a n e l s o f s t a t e o f f i c i a l s , a p p o i n t e d b y N A R U C , w h o r e p r e s e n t e d r e g i o n a l s u b d i v i s i o n s o f t h e U n i t e d S t a t e s , o r " d i s t r i c t s . " T h o s e i n f o r m a l d i s t r i c t c o m m i t t e e s e v a l u a t e d t h e r e p o r t i n g m e t h o d s u t i l i z e d b y t e l e p h o n e c o m p a n i e s O p e r a t i n g i n t h o s e r e g i o n s w h o p r o v i d e d b o t h l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e s a n d i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e s . T h e e x p r e s s p u r p o s e o f t h e p a n e l s w a s t o a s s i s t t h e I C C w i t h r e v i s i o n s o f t h e U S O A w i t h r e g a r d t o m e t h o d s a n d f o r m s u s e d b y c o m p a n i e s t o r e p o r t e x p e n s e s a n d c o s t s . N A R U C a l s o e s t a b l i s h e d a s t a n d i n g c o m m i t t e e t o f a c i l i t a t e f e d e r a l a n d s t a t e c o o p e r a t i o n f o r a r a n g e o f i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r e g u l a t o r y m a t t e r s . P a u l A . W a l k e r , o f t h e O k l a h o m a C o m m e r c e C o m m s i s s i o n , w a s i t s c h a i r m a n . W a l k e r a d v o c a t e d a " t h e o r y o f c o o p e r a t i o n " h e b e l i e v e d w o u l d a c c o m m o d a t e r e c o n c i l i a t i o n o f i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g c o n f l i c t s . I n 1 9 2 9 , S e n a t o r J a m e s C o u z e n s , C h a i r m a n o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i t t e e , i n t r o d u c e d l e g i s l a t i o n t o t r a n s f e r t e l e p h o n e r e g u l a t i o n f r o m t h e I C C t o a n e w f e d e r a l a g e n c y . T h e " C o u z e n s b i l l " w a s p i e c e d t o g e t h e r f r o m e x i s t T r a n s ; " c o m m L I C C . s t a t u : l i m i t 2 1 9 e x i s t i n g l e g i s l a t i o n c o v e r i n g o l d p r o v i s i o n s f r o m t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t , f e d e r a l a d m i n i s t r a t i o n o f b r o a d c a s t r a d i o s e r v i c e s , a n d l e g i s l a t i o n d e s i g n e d t o a d d r e s s m a t t e r s o f i n t e r s t a t e t r a n s m i s s i o n o f h y d r o e l e c t r i c a l p o w e r . N A R U C s e t o u t t o b l o c k t h e b i l l b e c a u s e ( a m o n g s e v e r a l r e a s o n s ) a d o p t i o n o f i t m e a n t d e s t r u c t i o n o f t h e s t a t e s ’ t e l e p h o n e . r a t e - m a k i n g a u t o n o m y . N A R U C ’ s e x e c u t i v e c o m m i t t e e u n d e r s t o o d t h a t a " c o m m u n i c t i o n s c o m m i s s i o n " o f s o m e d e s i g n w o u l d r e p l a c e t h e I C C . T h e r e f o r e , t h e a s s o c i a t i o n i n t e n d e d t o h a v e n e w s t a t u t o r y p r o v i s i o n s m e e t t w o o f i t s p r i m a r y g o a l s : ( a ) t o l i m i t t h e e x t e n t o f f e d e r a l p r e e m p t i o n o f s t a t e r a t e - m a k i n g p r e r o g a t i v e s , a n d ( b ) t o p r o v i d e a m e c h a n i s m w h e r e b y i n t e r j u r i s d i c t i o n a l s o l u t i o n s c o u l d b e s o u g h t w i t h o u t t h e i n t e r v e n t i o n o f t h e c o u r t s w h e r e t h e l a w f u l r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y e x e r c i s e d b y c o m m i s s i o n s i n e i t h e r s p h e r e o f f e d e r a l o r s t a t e g o v e r n m e n t s i m p i n g e d o n t h e l a w f u l r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y o f t h e o t h e r . ' I n t e r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g i s s u e s w e r e o n c e a g a i n h i g h l i g h t e d i n d e c i s i o n s w r i t t e n b y H u g h e s , w h o r e t u r n e d t o t h e S u p r e m e C o u r t b e n c h i n 1 9 2 3 a s C h i e f J u s t i c e . A f t e r t h e p a s s a g e o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t i n 1 9 3 4 , t h e o p i n i o n h e w r o t e f o r S m i t h _ g , _ j l l i n g i § _ fi § l l h a d s u b s t a n t i a l i n f l u e n c e o n t h e a p p l i c a t i o n o f j u r i s d i c t i o n a l a l l o c a t i o n o f i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e r e v e n u e s a n d . c o s t s ( b e l o w , p . 2 5 4 ) . T h e r e f o r e i t w a s a m a j o r f a c t o r c o n t r i b u t i n g t o t h e C u V J e a « 1 - . . ( 1 a 1 . . 1 H . 1 I . 1 v e S ; S k m \ o . . 2 . ‘ 3 . o d e v e w a S c : . 1 9 V “ ! a “ ! l 5 4 1 C 3 0 5 1 fl 2 2 0 d e v e l o p m e n t o f t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p a d d r e s s e d b y S e c t i o n 4 1 0 u n t i l 1 9 7 1 . S t a t e c o m m i s s i o n e r s b e l i e v e d t h e i r r a t e - m a k i n g a u t o n o m y w a s p r o t e c t e d b y t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t w h e n C o n g r e s s e f f e c t e d a t r a n s f e r o f p o w e r f r o m t h e I C C t o t h e F C C i n 1 9 3 4 . T h e y w e r e f u r t h e r e n c o u r a g e d . w h e n o n e o f t h e i r f o r e m o s t p r o p o n e n t s o f f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n , P a u l A . W a l k e r , w a s a p p o i n t e d a s a c h a r t e r m e m b e r o f t h e F C C . H i s i m m e d i a t e a s s i g n m e n t w a s t o h e a d t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s d i v i s i o n o n t e l e p h o n e m a t t e r s . T h e f o l l o w i n g s u b s e c t i o n s h a v e b e e n o r g a n i z e d t o p r e s e n t e v i d e n c e t o a d d r e s s t h e r e s e a r c h q u e s t i o n a n d t e s t t h e t h e s i s s t a t e m e n t : 1 . A " T h e o r y o f C o o p e r a t i o n " a n d P a u l A . W a l k e r 2 . P e r c e i v e d T h r e a t s t o t h e S t a t e s ’ T e l e p h o n e R a t e - m a k i n g A u t h o r i t y 3 . N A R U C O p p o s e s " T h e C o u z e n s C o m m u n i c a t i o n s B i l l " 4 . T h e C h i c a g o B a t e g a s e s : C h a r l e s E v a n s H u g h e s a n d I n t e r j u r i s d i c t i o n a l R a t e - m a k i n g M e t h o d s 5 . N A R U C S u p p o r t s a N e w C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n A " T h e o r y o f C o o p e r a t i o n " a n d P a u l A . W a l k e r P e r h a p s n o o t h e r m e m b e r o f t h e N A R U C h a d s t r o n g e r c o n v i c t i o n s a b o u t , o r c o m m i t m e n t t o , t h e i m p o r t a n c e o f c o o p e r a t i o n b e t w e e n s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t o r y a g e n c i e s i n t h e p e r i o d f r o m 1 9 1 4 o t 1 9 3 4 t h a n d i d P a u l A . W a l k e r . H e a d o p t e d a t h e m e w h i c h h e c a l l e d a " t h e o r y o f c o o p e r a t i o n " t o " w m w J 1 ) ? I . I \ ’ 0 ’ . ‘ . J . ’ ' 5 ’ ! 2 2 1 r e c o n c i l e i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r e g u l a t o r y p r o b l e m s ( 1 2 2 1 P r o c e e d i n g s , p . 6 8 ) . I t w a s d r a w n f r o m t h e p r e a m b l e o f t h e j o i n t a g r e e m e n t a d o p t e d b y t h e I C C a n d N A R U C i n 1 9 2 2 ( a b o v e , p p . 2 0 7 - 2 0 9 ) . W 1 2 1 : W a l k e r w a s N A R U C ’ s c h a i r m a n f o r t h e C o m m i t t e e f o r C o o p e r a t i o n B e t w e e n F e d e r a l a n d S t a t e C o m m i s s i o n s f r o m 1 9 2 5 t o 1 9 3 4 . A s s o o n a s W a l k e r a s s u m e d t h e j o b , i t b e c a m e h i s t a s k t o i n t r o d u c e p r o p o s e d r e v i s i o n s t o t h e I C C - N A R H C j o i n t p r o c e d u r a l a g r e e m e n t f i r s t n e g o t i a t e d i n 1 9 2 2 . W h e n W a l k e r i n t r o d u c e d t h e d r a f t e d r e v i s i o n s , h e s p o k e f e r v e n t l y a b o u t h i s c o n v i c t i o n t h a t i t w o u l d t a k e " t h e s p i r i t o f c o o p e r a t i o n " r a t h e r t h a n f o r m a l r u l e s t o m a k e t h e c o o p e r a t i v e m e c h a n i s m s w o r k s u c c e s s f u l l y . T h e s t a t e c o m m i s s i o n e r s w h o h a d w o r k e d o n t h e j o i n t I C C - N A R U C c o m m i t t e e t o r e d r a f t t h e s t a t e m e n t o f c o o p e r a t i v e p r i n c i p l e s a n d p r o c e d u r e s w e r e a s e a g e r t o t r u s t i n m u t u a l g o o d w i l l a s W a l k e r w a s . S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) h a d b e e n w r i t t e n w i t h r a i l r o a d i s s u e s i n m i n d , t h e j o i n t c o o p e r a t i v e a g r e e m e n t w a s i n t e n d e d t o a p p l y t o t h e m r a t h e r t h a n t o t e l e p h o n e q u e s t i o n s . T h e p o s t - w a r e x p e r i e n c e s o f s o m e s t a t e o f f i c i a l s c a u s e d t h e m . t o . s c r u t i n i z e t h e a g r e e m e n t c a r e f u l l y . P e r h a p s W a l k e r a n d h i s c o m m i t t e e d i d n o t a n t i c i p a t e t h e s p i r i t e d r e s p o n s e t h e r e p o r t w o u l d a r o u s e f r o m d e l e g t a t e s o n c e t h e y e v a l u a t e d t h e i m p l i c a t i o n s o f t h e a g r e e m e n t ' s l a n g u a g e . W a l k e r a n d h i s c o m m i t t e e w e r e d i s t r e s s e d a s t h e y l i s t e n e d t o s o m e s t a t e . . _ - 4 L ' I ' P ‘ - fi m D O H B H 0 7 ' 1 2 2 2 c o m m i s s i o n e r s w h o w e r e u n a b l e t o s u p p o r t t h e d r a f t p r o p o s a l . L e w i s G e t t l e m o s t a r t i c u l a t e l y e x p r e s s e d s k e p t i c i s m a b o u t a n u m b e r o f t h e a g r e e m e n t ' s p r o v i s i o n s . T h e W i s c o n s i n c o m m i s s i o n e r , a n a t t o r n e y , w o u l d n o t r e l y s o l e l y o n g o o d i n t e n t i o n s o r t h e " s p i r i t o f c o o p e r a t i o n " ( 1 2 2 § _ P r g g e e g i n g § , p . 6 9 ) . H i s c h a l l e n g e s w e r e m a d e a s i f h e w e r e a s t u d e n t o f A r i s t o t e l i a n l o g i c . G e t t l e p a i d c a r e f u l a t t e n t i o n t o p h r a s e o l o g y . W h a t e v e r g o o d w i l l a c c o m p a n i e d t h e " t h e o r y o f c o o p e r a t i o n , " G e t t l e d i d n o t l i k e t h e i m p l i c a t i o n o f t h e f o l l o w i n g s e n t e n c e : " T h e S t a t e c o m m i s s i o n s r e a l i z e t h a t t h e r a i l r o a d s f o r m a n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m w h i c h i s n o t s p l i t i n t o p a r t s b y S t a t e l i n e s a n d t h a t t h e p u b l i c i n t e r e s t d e m a n d s a r a t e s t r u c t u r e , S t a t e a n d i n t e r s t a t e , a s s i m p l e a n d h a r m o n i o u s a s p r a c t i c a b l e . " S p e a k i n g a b o u t p r e e m p t i o n , G e t t l e r e a s o n e d w i t h W a l k e r ’ s c o m m i t t e e . H e s a i d ( p . 6 9 ) : I t h a s b e e n t h e s u b j e c t . o f d i s c u s s i o n o f e v e r y s e s s i o n o f t h i s N a t i o n a l A s s o c i a t i o n w h i c h I h a v e a t t e n d e d f o r t h e l a s t f o u r o r f i v e y e a r s , a n d h e r e w e s e e m t o b e t u m b l i n g o v e r o u r s e l v e s t o d e c l a r e t h a t t h e n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m i s a u n i t . T h a t s o u n d s v e r y w e l l , i t s o u n d s s o p l a u s i b l e , i t i s s u c h a s w e e t p h r a s e t o r o l l o u t f r o m u n d e r t h e t o n g u e - - " t h e n a t i o n a l t r a n s p o r t a - t i o n s y s t e m i s a u n i t . " N o w , w h e n y o u e x a m i n e i n t o t h e r a t e q u e s t i o n s w h i c h c o m e b e f o r e y o u , y o u k n o w i t i s n o t a u n i t a n d y o u h a v e n e v e r t r e a t e d i t a s a u n i t . T h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n h a s n e v e r t r e a t e d i t a s a u n i t , h a s i t ? A n d y e t w e c o m e h e r e a n d s o l e m n l y d e c l a r e - - w e s u r r e n d e r t h e l a s t v e s t i g e o f S t a t e c o n t r o l a n d S t a t e a u t h o r i t y b y d e c l a r i n g t h a t t h e s y s t e m i s a n a t i o n a l u n i t a n d t h a t w e h a v e n o t h i n g , b y r e a s o n o f t h a t l a r g e l y , t o d o w i t h i t a n y m o r e , a n d t h e n r i g h t a f t e r t h a t t h i s i n c o n s i s t e n t d e c l a r a t i o n i s m a d e : ” T h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n r e a l i z e s t h a t t h e r e i s d a n g e r i n o v e r - c e n t r a l i z a t i o n o f a u t h o r i t y . " . . . I s a y t h a t t h a t l a n g u a g e o u g h t t o b e s t r i c k e n o u t [ e m p h a s i s m i n e ] . 1 " : u l e : a r e : t h e “ t r a : s e n t e n ( 1 | 4 H 2 2 3 I f N A R U C w e r e a p a r t n e r t o t h e a g r e e m e n t , a n d t h e s t a t e s w e r e t o b e l a t e r e n g a g e d i n l i t i g a t i o n c h a l l e n g i n g t h e i r r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y , G e t t l e t h o u g h t t h e s t a t e m e n t c o u l d b e i n t r o d u c e d a s e v i d e n c e w o r k i n g a g a i n s t s t a t e - m a d e r u l e s f o r t w o r e a s o n s . T h e s t a t e m e n t s a i d t h e t r a n s p o r t a - t i o n s y s t e m w a s ( a ) n a t i o n a l i n c h a r a c t e r , a n d ( b ) a s a n a t i o n a l s y s t e m , i t w a s p e r c e i v e d t o b e a n u n s e p a r a b l e u n i t f o r a n y r e a s o n . U n d e r t h o s e c i r c u m s t a n c e s , o n e c o u l d c o n c l u d e t h a t t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n w a s d o m i n a n t i n e v e r y t r a n s p o r t a t i o n m a t t e r . T h e e x p e r i e n c e s o f t h e E x P a r t e 7 4 p r o c e e d i n g s a n d t h e W i s c o n s i n c a s e l e f t t h e s t a t e s w i t h o n l y a r e s i d u a l c l a i m t h a t t h e y s h a r e d a n y a u t h o r i t y t o r e g u l a t e t h e i n t r a t a t e b u s i n e s o f t h e r a i l r o a d c o m p a n i e s . S i n c e " t r a n s p o r t a t i o n " n o w e m b r a c e d m o t o r c a r r i e r s t o o , t h e s e n t e n c e h a d s w e e p i n g i m p l i c a t i o n s . W a l k e r a n d t h e m e m b e r s o f t h e c o o p e r a t i v e c o m m i t t e e t r i e d t o d i s m i s s G e t t l e ’ s a p p r e h e n s i o n s a b o u t t h e w a y t h e j o i n t a g r e e m e n t r e a d . E x a s p e r a t e d , G e t t l e t u r n e d t o t h e g e n e r a l m e m b e r s h i p a n d s a i d ( p . 7 2 ) : . . . I a n a l i t t l e s u r p r i s e d t h a t t h e s e o l d , s e a s o n e d w a r r i e r s o f t h i s C o m m i t t e e , w h o m I r e s p e c t p e r s o n a l l y e x c e e d i n g l y , h a v i n g b e e n a s s o c i a t e d w i t h t h e m f o r a g r e a t m a n y y e a r s , s h o u l d g e t u p h e r e a n d p l e a d i n t h e m a n n e r t h a t t h e y h a v e d o n e t h a t t h e r e p o r t o u g h t t o b e a c c e p t e d , n o t w i t h s t a n d i n g a n y t h i n g t h a t m a y b e i n i t , b y r e a s o n o f t h e v e r y h i g h c h a r a c t e r o f t h e m e n w h o p r o d u c e d i t . I c o n c e d e t h a t , b u t I t h i n k t h a t t o o p e n t h i s d i s c u s s i o n . . . w i t h o u t s a y i n g a n y t h i n g e x c e p t w h a t i s l a u d a t o r y o f t h e c o m m i t t e e , w o u l d b e s e n s e l e s s a n d u s e l e s s . . . . W e b e l i e v e a s h e a r t i l y i n c o - o p e r a t i o n a s a n y o f t h e , b u t n e i t h e r d o w e p r o p o s e t o s t u l t i f y 2 2 4 o u r s e l v e s b y v o t i n g f o r p r o v i s i o n s i n t h a t r e p o r t w h i c h a r e w h o l l y i n c o n s i s t e n t w i t h o u r l a w s a n d o u r d u t i e s a s c o m m i s s i o n e r s . T h a t i s m y p o s i t i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e a p p e a l w a s c o n v i n c i n g . I t w a s o b v i o u s t h a t t h e s t a t e m e m b e r s o f N A R U C w e r e p r e p a r e d t o r e j e c t t h e p r o p o s e d j o i n t a g r e e m e n t . F o r t u n a t e l y , t h e a n n u a l c o n v e n t i o n w a s b e i n g h e l d i n W a s h i n g t o n . I t w a s p o s s i b l e t o a v o i d a n e m b a r r a s s i n g d e a d l o c k i f t h e I C C - N A R U C j o i n t c o m m i t t e e c o n f e r r e d o n c e a g a i n , t h i s t i m e t o c o n s i d e r G e t t l e ’ s r e s e r v a t i o n s a b o u t t h e p r o p o s e d l a n g u a g e o f t h e a g r e e m e n t . A c c o r d i n g l y , t h e " t h e o r y o f c o o p e r a t i o n , " o r p r e a m b l e o f t h e a g r e e m e n t , w a s a l t e r e d t o r e a d : ” T h e p r i m e e s s e n t i a l t o s u c h c o - o p e r a t i o n i s r e a l i z a t i o n o f t h e n a t u r e a n d d i f f i c u l t i e s o f t h e c o m m o n p r o b l e m . T h e s t a t e c o m m i s s i o n s r e a l i z e t h a t t h e r a i l r o a d s f o r m a n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m a n d t h a t t h e p u b l i c i n t e r e s t d e m a n d s a r a t e s t r u c t u r e , s t a t e a n d i n t e r s t a t e , a s s i m p l e a n d h a r m o n i o u s a s p r a c t i c a b l e . T h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n r e a l i z e s t h a t t h e r e i s d a n g e r i n o v e r - c e n t r a l i z a t i o n o f a u t h o r i t y , t h a t t h e f i e l d o f r e g u l a t i o n i s v a s t , a n d t h a t t h e s t a t e c o m m i s s i o n s a r e o f t e n b e t t e r i n f o r m e d t h a n i t s e l f i n r e g a r d t o l o c a l c o n d i t i o n s a n d l o c a l n e e d s . " I t w a s a c o m p r o m i s e . I t a c k n o w l e d g e d a " n a t i o n a l " t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m , b u t d i d n o t c l a i m i t s h o u l d b e t r e a t e d i x n a a u n i t a r y f a s h i o n . I n s t e a d , i t o f f e r s a r e a s o n w h y r a t e s t r u c t u r e w h i c h s h o u l d b e b o t h " s t a t e a n d i n t e r s t a t e " i n c h a r a c t e r . T h e l a n g u a g e o f a p r o c e d u r a l r u l e G e t t l e t h o u g h t t o b e f u n d a m e n t a l i n p r o t e c t i n g e a c h s t a t e ' s r i g h t t o s u b m i t e v i d e n c e i n a j o i n t f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g w a s a l s o a l t e r e d . A c o m m i s s i o n e r c o u l d n o t b e b o t h a n e x a m i n e r $ 5 a n d 8 m o n " 2 2 5 a n d a n a d v o c a t e f o r t h e s t a t e t h e c o m m i s s i o n e r r e p r e s e n t e d , b u t t h e s t a t e w o u l d n o t b e d e n i e d f r o m s u b m i t t i n g e v i d e n c e t o a j o i n t b o a r d b e c a u s e o n e o f i t s l o c a l c o m m i s s i o n e r s s a t o n t h e p a n e l i n a j o i n t h e a r i n g . I t w a s o n e w h i c h G e t t l e i n s i s t e d u p o n . I t r e a d ( p . 2 4 2 ) : I t i s o u r j u d g m e n t t h a t s t a t e c o m m i s s i o n e r s o r t h e i r r e p r e s e n t a t i v e s w o u l d n o t e x p e c t o r d e s i r e t o s i t w i t h m e m b e r s o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n o r i t s e x a m i n e r s i n j o i n t h e a r i n g s i n a n y c a s e i n w h i c h t h e y a p p e a r a s a d v o c a t e s . T h i s i s n o t t o b e u n d e r s t o o d a s p r e c l u d i n g a s t a t e c o m m i s s i o n f r o m c a u s i n g p e r t i n e n t e v i d e n c e t o b e p r e s e n t e d i n a n y s u c h c a s e w i t h r e s p e c t t o t h e m a t t e r s i n i s s u e . W i t h t h o s e a d j u s t m e n t s , a n d o t h e r c o r r e c t i o n s , t h e s o m e w h a t r e v i s e d p l a n w a s a d o p t e d b y t h e I C C a n d N A R U C i n 1 9 2 5 ( 3 9 t h I C C A n n . R e p . , p . 2 7 3 ; 1 2 2 5 _ E r 9 2 e e d i n g § . p . 2 5 3 ) . W a l k e r ' s " t h e o r y o f c o o p e r a t i o n " w o u l d b e c o m e i n c r e a s i n g l y i m p o r t a n t a s t h e f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p m o v e d f r o m t h e f i e l d o f t r a n s p o r t a t i o n t o t h e f i e l d o f t e l e c o m m u n i c a t i o n s . F r o m 1 9 2 2 t o 1 9 2 9 , c o m m i s s i o n e r s f r o m s e v e r a l s t a t e s t o o k e x t e n s i v e l e a v e f r o m n o r m a l d u t i e s t o p a r t i c i p a t e i n f o r m a l I C C - s t a t e c o o p e r a t i v e r a i l r o a d r a t e p r o c e e d i n g s . S t a t e o f f i c i a l s a l s o r e n d e r e d s u b s t a n t i a l a i d t o t h e f e d e r a l a g e n c y i n d e v e l o p m e n t o f a c c o u n t i n g a n d v a l u a t i o n m a t t e r s i n v o l v i n g t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . G e t t l e , a s N A R U C ' s p r e s i d e n t i n 1 9 2 9 , h a d t h i s t o s a y a b o u t t h e w a y t h e s t a t e s p r o v i d e d s e r v i c e s t o t h e I C C t o m a k e t h e c o n c e p t o f d u a l r e g u l a t i o n w o r k , a n d t o o v e r c o m e t h e n e g a t i v e W H m a m n m a m a ” . 2 2 6 l e g a c y w h i c h s t i l l w o r k e d a g a i n s t s t a t e r a t e - m a k i n g c r e d i b i l i t y ( 1 2 2 W . p - 3 1 ) : . . . N e v e r b e f o r e h a s t h e r e b e e n s u c h a c l o s e s y m p a t h e t i c s t u d y a n d c o m p r e h e n s i o n o f t h e e c o n o m i c a n d r a t e p r o b l e m s o f l a r g e g r o u p s o f s i s t e r S t a t e s . C o - o p e r a t i n g c o m m i s s i o n e r s h a v e d e v o t e d w e e k s a n d m o n t h s a w a y f r o m t h e i r h o m e s a n d S t a t e d u t i e s , l a r g e l y a t t h e e x p e n s e o f t h e i r o w n S t a t e s [ e m p h a s i s m i n e ] . W P a u l A . W a l k e r , a w e s t e r n P e n n s y l v a n i a n b y b i r t h , a t t e n d e d l a w s c h o o l i n h i s a d o p t e d s t a t e o f O k l a h o m a , w h e r e h e b e g a n a c a r e e r w i t h O k l a h o m a C o r p o r a t i o n C o m m i s s i o n a s a s t a f f a t t o r n e y . H e l e f t t h e s t a t e c o m m i s s i o n h a v i n g s e r v e d a s i t s c h a i r m a n . W a l k e r w a s a n o u t s p o k e n m a n w h o b e g a n a n o f f i c i a l i n q u i r y o f r a t e s a n d p r a c t i c e s o f t e l e p h o n e c o m p a n i e s o p e r a t i n g i n h i s b e l o v e d O k l a h o m a . H e b e c a m e c o n v i n c e d , l i k e m a n y o t h e r s t a t e u t i l i t y c o m m i s s i o n e r s , t h a t t h e o n l y w a y t o a c h i e v e e f f e c t i v e r e g u l a t i o n o f t h e c o m m u n i c a t i o n s c o m p a n i e s o p e r a t i n g a c r o s s s t a t e l i n e s w a s t o s u p p o r t f o r m a t i o n o f a s e p a r a t e f e d e r a l c o m m u n i c a t i o n s w h i c h w o u l d w o r k c l o s e l y a n d c o o p e r a t i v e l y w i t h t h e s t a t e c o m m i s s i o n s ( E m e r y , 1 9 6 1 , p . 3 8 2 ) . W a l k e r b e g a n a t t e n d i n g N A R U C c o n v e n t i o n s i n 1 9 1 8 . H e w a s c h a i r m a n o f N A R U C ' s s t a n d i n g c o m m i t t e e o n m a t t e r s i n v o l v i n g f o r m a l f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n ( t h e C o m m i t t e e o n C o - o p e r a t i o n B e t w e e n t h e F e d e r a l a n d S t a t e C o m m i s s i o n s ) f r o m 1 9 2 5 u n t i l 1 9 3 4 . W a l k e r ' s r e p o r t s t o t h e a n n u a l c o n v e n t i o n s w e r e p e r h a p s t e d i o u s , b u t t h e y s u p p l y a y e a r - b y - y e a r p r o c e p a s s : t h e m 2 2 7 y e a r o v e r v i e w o f t h e S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s . W a l k e r ' s s u m m a r i e s w e r e t h r o r o u g h . I t i s p o s s i b l e t o c r o s s r e f e r e n c e t h e I C C ' s W w i t h t h e m t o f o l l o w t h e r e c o r d o f c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s h e l d f r o m 1 9 2 0 t o 1 9 3 3 . T h e t a s k o f e n u m e r a t i n g t h e o c c a s i o n s w h e n S u b s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) a n d 4 1 0 ( b ) b e t w e e n 1 9 3 4 a n d 1 9 7 1 w o u l d r e q u i r e a c a r e f u l a s s e s s m e n t o f N A R U C ' s A n n u a l P r o c e e d i n g s , t h e F C C ' s W , a n d a c a s e - b y - c a s e r e v i e w o f d o c k e t s f r o m E Q § _ B a p g r t § . I t b e c a m e W a l k e r ’ s c u s t o m t o s p e a k a b o u t c o o p e r a t i v e r a i l r o a d r a t e p r o c e e d i n g s w i t h p r i d e a s h e e n u m e r a t e d t h e m a n d d e s c r i b e d t h e i r " h a r m o n i o u s " r e s u l t s . W a l k e r p u t t h e b e s t l i g h t h e c o u l d o n t h e f e d e r a l - s t a t e r e l a t i o n s h i p a n d t h e o u t c o m e s o f t h e c o o p e r a t i v e h e a r i n g s . F o r e x a m p l e , W a l k e r s a i d ( 1 2 2 5 . 2 r g g e e d i n g s , p - 4 2 ) : . . . [ W ] e h a v e n o t a t t e m p t e d t o c a t a l o g o r r e f e r “ e v e n t o t h e ‘ m a n y ' c a s e s w h i c h . h a v e b e e n h a n d l e d c o o p e r a t i v e l y . W e h a v e m e r e l y c a l l e d a t t e n t i o n t o s u c h c a s e s a s w e t h i n k w i l l c o n v i n c e a n y d i s i n t e r e s t e d p a r t y t h a t c o - o p e r a t i o n i s p r a c t i c a b l e a n d s u c c e s s f u l , a n d t o g i v e s u g g e s t i o n s t o o t h e r s w h o o u g h t t o b e i n t h e b u s i n e s s o f c o - o p e r a t i n g [ e m p h a s i s m i n e ] . W h e n h i s r e p o r t s a r e r e a d c a r e f u l l y , o r i n t h e c o n t e x t o f t h e c o m m e n t a r y o f o t h e r s t a t e c o m m i s s i o n e r s ’ c o m m e n t s , o n e r e a l i z e s t h a t t h e r e w e r e i m p e d i m e n t s t o t h e s u c c e s s o f t h e c o o p e r a t i v e a g r e e m e n t . A c c e s s t o p l e a d i n g s f i l e d b e f o r e t h e I C C f o r c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s i n i n t e r j u r i s d i c - t i o n a l r a i l r o a d r a t e c a s e s b e c a m e i n c r e a s i n g l y d i f f i c u l t f o r s t a t e c o m m i s s i o n e r s t o c o m e b y . M a n y r a i l r o a d c o m p a n i e s r e f u s e d t o 5 . r e u i : t h e s “ r d - L 4 H h h fi n m r 1 2 2 8 t o s e r v e s t a t e c o m m i s s i o n e r s w i t h d o c u m e n t s t h e y w e r e r e q u i r e d t o f i l e w i t h t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n , c l a i m i n g t h a t t h e s t a t e s w e r e n o t e n t i t l e d t o s e r v i c e b e c a u s e t h e y s e r v e d o n l y i n a n a d v i s o r y c a p a c i t y . T h e I C C w a s w i t h o u t s u f f i c i e n t f i n a n c i a l r e s o u r c e s t o r e p r o d u c e a n d d i s t r i b u t e t h e m t o t h e c o o p e r a t i n g s t a t e o f f i c i a l s . I t a p p e a r e d a s i f o n l y a n a m e n d m e n t t o t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t c o u l d r e q u i r e t h e r a i l r o a d s t o d o s o . F u r t h e r m o r e , t h e I C C w a s w i t h o u t s u f f i c i e n t f i n a n c i a l r e s o u r c e s t o d u p l i c a t e a n d d i s t r i b u t e d o c u m e n t s t o t h e c o o p e r a t i n g s t a t e o f f i c i a l s . T h e r e f o r e , t h e c o o p e r a t i n g c o m m i s s i o n e r s f o u n d t h e m s e l v e s i n a d e q u a t e l y p r e p a r e d t o p a r t i c i p a t e a s c o n t r i b u t i n g m e m b e r s o f t h e c o o p e r a t i v e p a n e l s . I t a p p e a r e d a s i f a n a m e n d m e n t t o t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t w o u l d b e n e c e s s a r y t o r e q u i r e t h e r a i l r o a d s t o e x t e n d s e r v i c e t o t h e s t a t e s ( 1 9 2 1 _ E ; a a a a d i n g § , p p . 7 1 - 7 4 ) . W a l k e r o c c a s i o n a l l y s p o k e o f t h e s e p r a c t i c a l p r o b l e m s . I n o n e o f h i s w r i t t e n r e p o r t s , h e i n c l u d e d t h e f o l l o w i n g t o p i c : " H o w t h e W o r k i n g o f t h e C o - o p e r a t i v e P l a n M a y B e S t r e n g t h e n e d " ( W , p p . 4 5 - 4 7 ) . T h e r e p o r t s p o k e a b o u t t h e t i m e a n d m o n e y , s a y i n g ( p . 4 7 ) : A p r a c t i c a l d i f f i c u l t y , w h i c h h a s b e e n r e p e a t e d l y m e n t i o n e d , u n d e r w h i c h c o - o p e r a t i o n l a b o r s , i s t h e l a c k o f t i m e o f S t a t e c o m m i s s i o n e r s t o a t t e n d t h e c o - o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s , a n d o f f u n d s i n c i d e n t t o s u c h a t t e n d a n c e . T h i s h a s b e e n a v e r y r e a l p r o b l e m w i t h a n u m b e r o f t h e S t a t e c o m m i s s i o n s . I t h a s m a d e i t i m p o s s i b l e f o r a n u m b e r o f t h e S t a t e c o m m i s s i o n r e p e s e n t a t i v e s t o p a r t i c i p a t e t o a n y t h i n g l i k e f u l l e x t e n t i n a n u m b e r o f t h e c o - o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s [ e m p h a s i s m i n e ] . p a r t i c f i n a n c a g e n c 3 c o o p e ‘ u n c e r ‘ o f f s e 2 2 9 T r a v e l t i m e a s w e l l a s t i m e t o p r e p a r e f o r a n d p a r t i c i p a t e i n c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s f a c t o r e d i n t o a f i n a n c i a l p r o b l e m f o r m a n y s t a t e c o m m i s s i o n s . T h e f e d e r a l a g e n c y d i d n o t r e c e i v e g e n e r a l a p p r o p r i a t i o n s t o s u p p o r t c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s , b u t f r o m t i m e t o t i m e t u r n e d t o a n u n c e r t a i n r e m e d y : s p e c i a l c o n g r e s s i o n a l a p p r o p r i a t i o n s t o o f f s e t s o m e e x p e n s e s o f j o i n t p r o c e e d i n g s . W a l k e r u s u a l l y f o l l o w e d a b a s i c t h e m e w h e n h e d i s c u s s e d w h a t i t w o u l d t a k e t o s t r e n g t h e n t h e e f f e c t i v e n e s s o f t h e j o i n t a g r e e m e n t t o c o o p e r a t e . F o r e x a m p l e , h e s a i d ( 1 9 2 9 W . p - 4 5 ) : T h e c h i e f w e a k n e s s e s o f t h e c o - o p e r a t i v e p l a n , a s i t h a s b e e n t h u s f a r e f f e c t e d , g r o w o u t , i n o u r o p i n i o n , o f a l a c k o f p r o p e r u n d e r s t a n d i n g o f t h e s p i r i t , p l a n a n d p u r p o s e o f c o - o p e r a t i o n . I t i s n o t u n f a i r t o s a y t h a t n e i t h e r a l l o f t h e r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e S t a t e c o m m i s s i o n s . n o r o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e c o m m i s s i o n f u l l y u n d e r s t a n d a n d a p p r e c i a t e t h e s p i r i t o f c o - o p e r a t i o n . U n l e s s t h e c o - o p e r a t i v e m a t t e r c o n c e r n e d h e a p p r o a c h e d i n t h e p r o p e r s p i r i t , m i s u n d e r s t a n d i n g s a r e b o u n d t o a r i s e , a n d l i t t l e g o o d c a n b e a c c o m p l i s h e d t h r o u g h c o - o p e r a t i v e e f f o r t s [ e m p h a s i s m i n e ] . W a l k e r , a s d i d m a n y p u b l i c p o l i c y m a k e r s o f t h e p e r i o d , t h o u g h t t h e m a n a g e m e n t o f t h e p u b l i c u t i l i t y h o l d i n g c o m p a n i e s o b s t r u c t e d t h e e x e c u t i o n o f t h e p u b l i c s e r v i c e c o n t r a c t i n m a t t e r s o f r a t e r e g u l a t i o n . A s i f h e w e r e e c h o i n g C l y d e B . A i t c h i s o n ' s c o m m e n t s a b o u t A T & T i n 1 9 1 9 ( a b o v e , p p . 1 9 7 , 1 9 8 ) , W a l k e r s u m m a r i z e d w h a t h e b e l i e v e d t o b e t h e m a j o r r e g u l a t o r y c o n c e r n o f t h e d a y w h e n h e a d d r e s s e d 2 3 0 t h e 4 5 t h m e e t i n g i n C i n c i n n a t i ( 1 2 3 3 E r g g e a d i n g s , p p . 2 2 4 - 2 2 5 ) : T h e q u e s t i o n o f h o l d i n g c o m p a n i e s . . . i s o n e o f t h e m o s t i m p o r t a n t q u e s t i o n s w i t h w h i c h p u b l i c u t i l i t y c o m m i s s i o n e r s a r e c a l l e d u p o n t o d e a l . I k n o w t h a t i t i s a t h i n g w h i c h g i v e s o u r C o m m i s s i o n a s m u c h t r o u b l e a s a n y o t h e r o n e t h i n g , e x c e p t p o s s i b l y t h e q u e s t i o n o f v a l u a t i o n , a n d t h e e l e m e n t s t h a t e n t e r i n t o t h e p r o p e r b a s i s f o r r a t e m a k i n g . A n d e v e n t h o s e t h i n g s a r e l a r g e l y i n f l u e n c e d a n d d e t e r m i n e d b y t h e h o l d i n g c o m p a n i e s [ e m p h a s i s m i n e ] . W a l k e r s h a r e d t h e p r o b l e m s f a c e d b y a l l s t a t e o f f i c i a l s w h o a t t e m p t e d t o i n v e s t i g a t e t h e v a l u e s a n d c o s t s a s s o c i a t e d w i t h t e l e p h o n e p l a n t , f a c i l i t i e s a n d o p e r a t i o n s . I n a t y p i c a l l y d i r e c t m a n n e r , h e a d d r e s s e d h i s N A R U C c o l l e a g u e s f u r t h e r ( p . 2 2 6 ) : . . . W h e n y o u h a v e o n e c o m p a n y h o l d i n g s o m e h a l f d o z e n , o r p e r h a p s a s m a n y a s f i f t y o t h e r c o m p a n i e s , a n d y o u h a v e t o s e a r c h t h r o u g h t h e r a m i f i c a t i o n s o f t h i s l o n g l i n e o f c o m p a n i e s t o g e t d o w n t o y o u r l o c a l u t i l i t y , i t i s a p r a c t i c a l i m p o s s i b i l i t y t o r e g u l a t e t h e l o c a l u t i l i t y . N o w I b e l o n g , I p r e s u m e , t o t h e s c h o o l o f t h o s e w h o f e e l t h a t p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n h a s n o t b e e n a l l t h a t i t o u g h t t o h a v e b e e n . I d o n o t m e a n t o c h a r g e t h a t S t a t e c o m m i s s i o n e r s h a v e n o t b e e n c o n s c i e n t i o u s , o r t h a t t h e y h a v e n o t a t t e m p t e d t o d o t h e i r d u t y u n d e r t h e l a w . B u t I d o s a y t h a t t h e s y s t e m , w h e t h e r i t b e t h e l a w , w h e t h e r i t b e t h e m e t h o d o f a p p r o a c h , o r w h e t h e r i t b e t h e m e t h o d o f o p e r a t i o n , h a s n o t b r o u g h t t h e r e s u l t s t h a t t h e p u b l i c f e e l s s h o u l d h a v e b e e n a c c o m p l i s h e d . A n d I b e l o n g t o t h a t s c h o o l o f t h o u g h t w h i c h b e l i e v e s t h a t t h e p u b l i c u t i l i t y c o m m i s s i o n s w e r e c r e a t e d f o r t h e p r o t e c t i o n o f t h e p u b l i c , a n d b y ” t h e p u b l i c " I m e a n p r i m a r i l y t h e c o n s u m i n g p u b l i c , a l t h o u g h w i t h j u s t i c e a l w a y s t o b o t h s i d e s , t h e c o n s u m e r a n d t h e u t i l i t y [ e m p h a s i s m i n e ] . ' B u t m y o b s e r v a t i o n h a s b e e n t h a t t h e u t i l i t i e s h a v e b e e n a m p l y a b l e t o t a k e c a r e o f t h e m s e l v e s , a n d t h a t t h e p u b l i c i s s e l d o m 2 3 1 r e p r e s e n t e d , u n l e s s i t i s r e p r e s e n t e d . b y s o m e m e m b e r o f t h e s t a f f o f a p a r t i c u l a r u t i l i t y r e g u l a t i n g c o m m i s s i o n i t s e l f [ e m p h a s i s m i n e ] . W a l k e r t h o u g h t t h a t t h e s t a t e s s h o u l d . r e g u l a t e ' t h e u t i l i t i e s w i t h o u t a b d i c a t i n g t o f e d e r a l a u t h o r i t y , b u t s u p p o r t e d a " p r o p e r p l a c e o f F e d e r a l r e g u l a t i o n i n t h e s e p r o b l e m s [ h o l d i n g c o m p a n y f i n a n c i a l m a n a g e m e n t ] w h i c h c a n n o t b e a d e q u a t e l y h a n d l e d b y t h e S t a t e s " e v e n i f i t m e a n t t h e i n v i o l a b i l i t y o f s t a t e s ’ r i g h t s w e r e s a c r i f i c e d ( p p . 2 2 7 , 2 3 1 ) . H e r e c o m m e n d e d , i n 1 9 3 2 , t h a t N A R U C " g o o n r e c o r d a s s p o n s o r i n g r e g u l a t i o n o f h o l d i n g c o m p a n i e s , b o t h a s t o t h e s t a t e s a n d a s t o t h e F e d e r a l g o v e r n m e n t ; k e e p i n g i n m i n d , o f c o u r s e , t h e p r o t e c t i o n o f t h e r i g h t s o f t h e s t a t e s , s o f a r a s p o s s i b l e t o p r o t e c t t h e i r r i g h t s " ( 1 2 1 2 _ £ r a a a a a i n g § , p . 1 2 7 ) . W a l k e r ’ s f i r m l y h e l d p e r s o n a l c o n v i c t i o n s r e m a i n e d c o n s i s t e n t t h r o u g h o u t t h e t i m e h e s e r v e d a s c h a i r m a n o f N A R U C ’ s C o m m i t t e e o n C o o p e r a t i o n . I t w a s c o m m o n f o r W a l k e r t o s a y t h a t h i s f e l l o w c o m m i s s i o n e r s o u g h t t o l o o k u p o n t h e c o n d u c t o f f e d e r a l - s t a t e i n t e r a c t i o n s a s h e d i d ( 1 9 3 1 W . p - 4 5 ) : [ C ] o - o p e r a t i o n a s a p r a c t i c a l m a t t e r i s n o t a c c o m p l i s h e d s o m u c h b y f o r m a l a g r e e m e n t a s b y t h e s p i r i t i n w h i c h t h e r e s p e c t i v e C o m m i s s i o n s w o r k t o g e t h e r . B o t h F e d e r a l a n d S t a t e C o m m i s s i o n s r e c o g n i z e t h a t , t o a c c o m p l i s h a n y t h i n g w o r t h w h i l e , a t h o r o u g h s p i r i t o f m u t u a l u n d e r s t a n d i n g a n d h e l p f u l n e s s m u s t b e m a n i f e s t e d b y e a c h o f t h e r e s p e c t i v e C o m m i s s i o n s c h a r g e d w i t h t h e h a n d l i n g o f m u t u a l p r o b l e m s [ e m p h a s i s m i n e ] . E f f e c t i v e c o - o p e r a t i o n c a n b e b r o u g h t a b o u t o n l y w h e n t h e r e s p e c t i v e C o m m i s s i o n e r s h a v e s u f f i c i e n t t i m e t o d e v o t e t o t h e p r o b l m e s a t h a n d 2 3 2 a n a r e a b l e t o a p p r o a c h t h e m i n t h e p r o p e r s p i r i t a n d a t t i t u d e o f m i n d [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e v e r b a t i m t r a n s c r i p t s r e c o m m e n d t h a t W a l k e r w a s m o r e a c c o m p l i s h e d . a t p r o b i t y t h a n p o l i t y ; ‘ U p o n r e a d i n g t h e b i o g r a p h i c a l d e s c r i p t i o n s o f W a l k e r ’ s l i f e , w r i t t e n b y h i s F C C c o u n s e l W a l t e r E m e r y , o n e s e n s e s t h a t W a l k e r w a s n o t a s c o m f o r t a b l e i n W a s h i n g t o n ’ s s o c i a l c i r c l e s a s h e m a y h a v e i n O k l a h o m a . E m e r y s a y s W a l k e r w a s r e s p e c t e d f o r h i s u n s w e r v i n g p r o b i t y b u t s u g g e s t s t h a t h i s s e l f - r i g h t e o u s n e s s m a y h a v e b e e n f a t i g u i n g ( 1 9 4 5 ; 1 9 6 1 ) . W a l k e r s p o k e s o m e t i m e s s t i f f l y t o h i s c o l l e a g u e s , l e c t u r i n g t h e m a b o u t p r o c e d u r a l r u l e s . F o r e x a m p l e , h e t o l d t h e m t o a t t e n d t o " t h e i n t e g r i t y o f t h e m a n n e r o f c o n d u c t i n g [ a n ] i n v e s t i g a t i o n " w h e n a r r i v i n g a t a d e c i s i o n . W a l k e r s a i d t h e s e r u l e s o u g h t t o b e a p p l i e d a t j o i n t h e a r i n g s i f a p l a n o f c o o p e r a t i o n w a s t o b e w o r k a b l e ( 1 9 2 9 P r a c e e d i n g s , p . 4 5 ) : . . . N o l i t i g a n t , f o r e x a m p l e , h a s a r i g h t t o r e c e i v e o r t o e x p e c t c o n f i d e n c e s f r o m t h o s e p a r t i c i p a t i n g a s c o m m i s s i o n r e p r e s e n t a t i v e s i n t h e i n v e s t i g a t i o n . H e n c e , c o n f e r e n c e s a n d s u g g e s t e d r e p o r t s m u s t b e m u t u a l l y c o n f i d e n t i a l . E a c h c o m m i s s i o n h a s a r i g h t t o e x p e c t t h a t t h e r e p r e s e n t a t i v e o f t h e o t h e r w i l l n o t d i s c u s s w i t h t h e l i t i g a n t s o r o t h e r p a r t i e s t h e r e s u l t s o f c o n f e r e n c e s o r t h e c o n t e n t s o f t e n t a t i v e p r o p o s a l s f o r r e p o r t s . T h i s q u e s t i o n c o m m e n d s i t s e l f s o s t r o n g l y t o t h e f a i r n e s s o f e v e r y o n e t h a t i t s e e m s o n l y n e c e s s a r y t o o f f e r a w o r d o f c a u t i o n a g a i n s t v i o l a t i n g c o n f i d e n c e s t o i n s u r e t h a t a l l p a r t i e s p a r t i c i p a n t w i l l k e e p i n m a i n d t h e n e c e s s i t y f o r i n t e g r i t y i n t h e m a n n e r o f c o n d u c t i n g m u t u a l p r o c e e d i n g s . O t h e r w i s e t h e r e c a n b e n o c o - o p e r a t i o n i n f a c t [ e m p h a s i s m i n e ] . f i n a l o n f 0 ‘ v i i i ) . R a y b u z W a l k e r W a l k e r 2 3 3 W a l k e r l e f t t h e O k l a h o m a C o m m i s s i o n i n 1 9 3 4 . I n h i s f i n a l y e a r a s a s t a t e c o m m i s s i o n e r , h e s e r v e d c o n c u r r e n t l y o n f o u r o f N A R U C ’ s c o m m i t t e e s ( 1 9 3 3 P r a c e e d i n g a , p p . i i i - v i i i ) . W i t h a r e c o m m e n d a t i o n b y S p e a k e r o f t h e H o u s e , S a m R a y b u r n o f T e x a s , P r e s i d e n t F r a n k l i n D . R o o s e v e l t n o m i n a t e d W a l k e r t o b e o n e o f t h e c h a r t e r m e m b e r s o f t h e F C C . O n e o f W a l k e r ’ s f i r s t t a s k s w a s t o l a u n c h t h e f i r s t c o m p r e h e n s i v e i n v e s t i g a t i o n o f A T & T . A f t e r l e n g t h y p r o c e e d i n g s , W a l k e r s u b m i t t e d a c o n t r o v e r s i a l p r e l i m i n a r y r e p o r t w h i c h d i d n o t r e c e i v e t h e s u p p o r t o f h i s f e l l o w f e d e r a l c o m m i s s i o n e r s . W a l k e r a d v i s e d g r e a t e r c o n t r o l o f t h e p a r e n t o p e r a t i n g c o m p a n y a n d i t s s u b s i d i a r i e s t o e l i m i n a t e m a n a g e r i a l d e c i s i o n s w h i c h w e r e c o n t r a r y t o t h e p u b l i c i n t e r e s t a c c o r d i n g t o t h e m o n o p o l y p o w e r a w a r d e d t o t h e m u n d e r t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m . ( E r o p g a e d R a p o r t - - I e l e p n g n a I n v e s t i g a t i o n , p u r s u a n t t o P u b . R e s . N o . 8 , 7 4 t h C o n g . ; S p e c i a l I n v e s t i g a t i o n , F C C D o c k e t N o . 1 , s u b m i t t e d b y C o m m i s s i o n e r P a u l A . W a l k e r [ A p r i l 1 , 1 9 3 8 ] ) . S e g m e n t s o f t h e c o m m u n i c a t i o n s b r a n d e d h i m a " b i g c o r p o r a t i o n f o e " ( E m e r y , 1 9 6 1 , p . 3 8 4 ) . W a l k e r ’ s e f f e c t i v e n e s s w a s w e a k e n e d w h e n h i s f e l l o w f e d e r a l c o m m i s s i o n e r s r e f u s e d t o a d o p t h i s r e p o r t . T h e y i n s t e a d s u b m i t t e d a r e v i s e d v e r s i o n w h i c h w a s m o r e c o n c i l i a t o r y t o t h e A T & T ’ s o p p o s i t i o n t o t h e W a l k e r r e p o r t ( I n 2 e a f i g a t i 9 n _ _ 9 f _ _ f h e _ _ 1 e l a p h e n e _ _ l n d u § t r x ; _ i n _ _ t h e W , H . R . D o c . N o . 3 4 0 , 7 6 t h C o n g . l s t S e s s . [ 1 9 3 9 ] ) . 2 3 4 I f W a l k e r ’ s l e a d e r s h i p w a s d i m i n i s h e d b y t h e b e h a v i o r o f h i s c o m m i s s i o n e r - c o l l e a g u e s , h i s c h a r a c t e r w a s n o t . U n l i k e o t h e r e a r l y a p p o i n t e e s t o t h e F C C w h o s e r e p u t a t i o n s w e r e d a m a g e d b y a l l e g a t i o n s o f c o n f l i c t i n g i n t e r e s t s , W a l k e r ’ s i n t e g r i t y w a s n e v e r i m p u n e d . H e c o n t i n u e d t o b e t h e F C C c o m m i s s i o n e r w h o w a s t h e p r i n c i p a l c o m m o n c a r r i e r e x p e r t w h e n t h e n a t i o n ’ s a t t e n t i o n w a s r i v e t e d o n t h e q u e s t i o n a b l e b e h a v i o r o f t h e c o m m e r c i a l r a d i o b r o a d c a s t i n g i n d u s t r y , a n d p r o b l e m s o f t h e e m e r g i n g t e l e v i s i o n i n d u s t r y . F i n a l l y , P r e s i d e n t . H a r r y T r u m a n , a N e w D e a l — s t y l e D e m o c r a t n a m e d W a l k e r a s h i s c h o i c e a s t h e F C C c h a i r m a n i n 1 9 5 2 . I h l 1 9 5 3 W a l k e r r e t i r e d q u i e t l y a f t e r n i n e t e e n y e a r s o f f e d e r a l s e r v i c e . R e p u b l i c a n P r e s i d e n t D w i g h t E i s e n h o w e r n a m e d R o s e l H y d e t o s u c c e e d W a l k e r a s c h a i r m a n . H e h a d w o r k e d w i t h W a l k e r , a s a s t a f f m e m b e r a n d t h e n h a s a c o m m i s s i o n e r , s i n c e t h e f e d e r a l a g e n c y w a s c r e a t e d i n 1 9 3 4 . W a l k e r ’ s b e l i e f t h a t t h e " s p i r i t o f c o o p e r a t i o n " r a t h e r t h a n r u l e s o f c o o p e r a t i o n w o u l d h a v e a s u b s t a n t i a l i n f l u e n c e o n t h e w a y t h e F C C a c c o m m o d a t e d S u b s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) a n d 4 1 0 ( b ) i n t h e s u b s e q u e n t d e c a d e s a f t e r t h e i r a d o p t i o n a n d b e f o r e t h e a d o p t i o n o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) . P e r c e i v e d T h r e a t s t o t h e S t a t e s ’ T e l e p h o n e R a t e - m a k i n g A u t h o r i t y F r o m 1 9 1 4 t o 1 9 3 4 , s t a t e c o m m i s s i o n e r s ( r a t h e r t h a n t h e I C C ) h e l d t h e t e l e p h o n e c o m m o n c a r r i e r c o m p a n i e s t o a p u b l i c s e r v i c e c o n t r a c t . T h e t e l e p h o n e i n d u s t r y w a s d i v i d e d i n t o t w o o r g a n i z a t i o n a l c a m p s . O n e c a m p d o m i n a t e d m e s s a g e 2 3 5 t o l l f a c i l i t i e s a n d e x c h a n g e s s e r v i n g n e a r l y e i g h t y - f i v e p e r c e n t o f t h e s u b s c r i b e r s i n f i f t e e n p e r c e n t o f t h e l a n d a r e a . I t w a s o w n e d o r c o n t r o l l e d . b y t h e p a r e n t . A T & T s u p e r v i s i n g t h e b e h a v i o r o f i t s B e l l o p e r a t i n g c o m p a n i e s . T h e s e c o n d c a m p b e l o n g e d t o a v a r i e t y o f " i n d e p e n d e n t s " w h o w e r e f u r t h e r s u b d i v i d e d i n t o t w o g r o u p s b y t h e i r s p o k e s p e r s o n , F r a n k B . M a c K i n n o n , P r e s i d e n t o f t h e U n i t e d S t a t e s T e l e p h o n e A s s o c i a t i o n . H e c a l l e d o n e g r o u p " i n d e p e n d e n t " a n d t h e o t h e r " i n d e p e n d e n t . a s i h e l l " ( 1 2 2 1 W i n e , p . 1 3 7 ) . B y 1 9 2 2 , s o m e f o r m o f r e g u l a t i o n a p p l i e d t o t e l e p h o n e l i n e s i n a l l s t a t e s e x c e p t I o w a , T e x a s , a n d S o u t h C a r o l i n a ( W , p . 4 2 3 ) . P r a c t i c a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y w a s a s t a t e - b y - s t a t e p r o p o s i t i o n , o n l y e p i s o d i c a l l y w i n n i n g t h e a t t e n t i o n o f f e d e r a l c o m m i s s i o n e r s , u n t i l t h e I C C ’ s a u t h o r i t y w a s t r a n s f e r r e d t o t h e F C C i n 1 9 3 4 . B y 1 9 3 0 , " a l l b u t t h r e e s t a t e s ( D e l a w a r e , T e x a s a n d I o w a ) p r o v i d e d t h e m s e l v e s w i t h r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n s ” c l o t h e d w i t h c o m p r e h e n s i v e i n t r a - s t a t e t e l e p h o n e r a t e j u r i s d i c t i o n " ( W h e a t , 1 9 3 8 , p . 8 4 7 ) . T h e I C C ’ s m a r g i n a l c o m m i t m e n t t o r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y m a y b e o n e e x p l a n a t i o n w h y i t s e e m e d t o t r e a t i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h t h e c a l c u l a t i o n o f d e p r e c i a t i o n e x p e n s e s a n d r e s e r v e s a s h a l t i n g l y a s i t d i d . N e v e r t h e l e s s , t h e s t a t e s h a v e n e v e r t r e a t e d t h e t e l e p h o n e d e p r e c i a t i o n m e t h o d o l o g y a s a m i n o r j u r i s d i c t i o n a l i s s u e . 2 3 6 D e p r e c i a t i o n r e s e r v e c o n t r i b u t e s t o t h e o v e r a l l v a l u e o f t h e r a t e b a s e u n d e r t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m . T h e r e f o r e , s o m e o f t h e e a r l y c o u r t c h a l l e n g e s t o s t a t e r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y c a m e f r o m c o m p a n i e s c l a i m i n g t h a t s t a t e o f f i c i a l s w e r e o u t s i d e t h e i r f i e l d o f c o m p e t e n c y t o d e t e r m i n e w h i c h m e t h o d s o u g h t t o b e a p p l i e d t o t h e d e t e r m i n a t i o n o f t h e r a t e b a s e . ' 0 t 0 W h e n t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t w a s o f f i c i a l l y a p p r o v e d , C o n g r e s s e x p a n d e d t h e a u t h o r i t y o f t h e I C C w i t h r e g a r d t o d e t e r m i n i n g t h e s t a n d a r d s f o r r e p o r t i n g d e p r e c i a t i o n , b u t t h e s t a t u t e d i d n o t e n a b l e t h e I C C r e g u l a t e d i n t e r s t a t e t e l e p h o n e r a t e s . W h i l e S u b s e c t i o n 2 0 ( 5 ) a u t h o r i z e d t h e f e d e r a l a g e n c y t o p r e s c r i b e d e p r e c i a t i o n c h a r g e s " a s s o o n a s p r a c t i c a b l e , " i t d i d n o t d e l i n e a t e b e t w e e n d e p r e c i a t i o n a p p l i e d t o i n t e r s t a t e o r i n t r a s t a t e r a t e s ( 4 1 S t a t . 4 5 6 , 4 9 3 [ 1 9 2 0 ] ) . T h e I C C s e n t a c i r c u l a r t o t h e s t a t e c o m m i s s i o n s s a y i n g t h e r e q u i r e m e n t s o f r a i l r o a d r e g u l a t i o n f o r e s t a l l e d a n y f e d e r a l - a c t i o n o n t e l e p h o n e d e p r e c i a t i o n c h a r g e s . S e v e r a l s t a t e s w i t h e x p e r i e n c e d c o m m i s s i o n r a t e s t a f f s w e r e e n g a g e d i n o n g o i n g d e p r e c i a t i o n i n v e s t i g a t i o n s . S i n c e d e p r e c i a t i o n i s a n e s s e n t i a l e l e m e n t i n d e t e r m i n i n g r a t e s , t h e s t a t e s s a i d n o t h i n g o u g h t t o i n t e r f e r e w i t h t h e i r p r e r o g a t i v e s t o a p p r o v e o r d i s a p p r o v e t h e w a y d e p r e c i a t i o n ' w a s c a l c u l a t e d a n d r e p o r t e d f o r i n t r a s t a t e t e l e p h o n e b u s i n e s s . B e c a u s e t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t i n t r o d u c e d u n c e r t a i n t i e s i n t h e w a y d e p r e c i a t i o n m e t h o d s c o n t r i b u t e d t o t I e l n x a e s p t h i o g n e c o m a t i g n , a n p . p i 3 e 8 7 s ) . ( E r B g y p g s a m a n d i B M p u l a t i n g d e W p r e c i - a t i o n 2 3 7 m a t t e r s o f r a t e b a s e v a l u a t i o n , s o m e o f t h e l a r g e r B e l l o p e r a t i n g c o m p a n i e s s e i z e d t h e o p p o r t u n i t y t o c h a l l e n g e t h e s t a t e s ’ p o w e r t o a p p r o v e o r d i s a p p r o v e o f t h e i r d e p r e c i a t i o n c a l c u l a t i o n s o r a n y o f t h e m e t h o d s t h e y e m p l o y e d t o a r r i v e a t a v a l u a t i o n f o r r a t e b a s e p u r p o s e s . D e p r e c i a t i o n a p p e a r s i n t h e v a l u a t i o n e q u a t i o n . ( V a l u a t i o n i s a p r o c e s s o f a p p r a i s i n g a b a s e v a l u e o f t h e i n v e s t m e n t i n p l a n t a n d e q u i p m e n t u s e d t o p r o v i d e i n t r a s t a t e s e r v i c e s . ) T h e m e t h o d s u s e d t o c a l c u l a t e a n d r e p o r t d e p r e c i a t i o n w i l l , i n p a r t , d e t e r m i n e a n a m o u n t o f m o n e y a c o m p a n y e a r n s . D e p r e c i a t i o n e n t e r s t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t i n t w o w a y s . F i r s t , i t i s t r e a t e d a s i f i t b e h a v e d a s a n a n n u a l a n n u a l e x p e n s e . S e c o n d , i t a p p e a r s a s a c c r u e d m o n i e s h e l d i n r e s e r v e d e d u c t e d f r o m t h e v a l u e o f t h e a s s e t s e s t a b l i s h i n g t h e r a t e b a s e u p o n w h i c h a n o p e r a t i n g c o m p a n y w a s p e r m i t t e d t o e a r n a r e a s o n a b l e r a t e o f r e t u r n i n a g i v e n y e a r . F r o m 1 9 2 2 t o 1 9 3 7 , t e l e p h o n e c o m p a n i e s a p p l i e d o n e s e t o f m e t h o d s w h i c h p r o d u c e d l a r g e a n n u a l d e p r e c i a t i o n c h a r g e s t o b e i n c l u d e d i n o p e r a t i n g ' e x p e n s e s a n d s i m u l t a n e o u s l y a p p l i e d a n o t h e r s e t o f m e t h o d s w h i c h r e p o r t e d r e l a t i v e l y l o w a m m o u n t s o f a c c r u e d . d e p r e c i a t i o n t o b e d e d u c t e d f o r v a l u a t i o n p u r p o s e s . T h o s e i n c o n s i s t e n c i e s g a v e r i s e t o s o m e b i t t e r l y f o u g h t r a t e c a s e s b e t w e e n . s t a t e r e g u l a t o r s a n d m e t h o d o l o g i e s , i t w a s p o s s i b l e t o s k e w t h e o u t c o m e o f t h e 2 3 8 r a t e b a s e i n s u c h a w a y a s t o i n f l a t e t e l e p h o n e p r i c e s , t o o b t a i n p r o f i t s i n t h e t e r m s o f a n u n n e c e s s a r i l y h i g h r a t e o f r e t u r n , a n d t o f i n a n c e e x p a n s i o n o f t h e t e l e p h o n e n e t w o r k w i t h o u t b o r r o w i n g c a p i t a l t o d o s o . T h e a m o u n t o f c o m p o u n d e d e x c e s s d e p r e c i a t i o n m e a n t a d d i t i o n a l j u s t i f i c a t i o n t o r a i s e s u b s c r i b e r r a t e s ( p p . 4 1 0 , 4 1 1 ) . F r a n k S . F o w l e r , C h i e f o f t h e I C C ’ s B u r e a u o f A c c o u n t s , a d d r e s s e d t h e N A R U C s t h i r t y - f o u r t h m e e t i n g i n D e t r o i t . F o w l e r a d m i t t e d h e p r e f e r r e d t o k e e p o u t o f t h e " S t a t e a n d F e d e r a l t a n g l e , " b u t t h a t a m o n g t h e m a n y p r o b l e m s w i t h w h i c h r e g u l a t i n g b o d i e s d e a l t w i t h , n o n e q u i t e a s c o m p l i c a t e d o r q u i t e s o s u s c e p t i b l e t o a r g u m e n t s a n d c o n t r a r y c o n c l u s i o n s a s t h e s u b j e c t o f t e l e p h o n e d e p r e c i a t i o n . S a i d F o w l e r ( 1 2 ; ; W , p 2 3 8 ) : T h e m e t h o d s . . . a r e b y n o m e a n s u n i f o r m b u t t h e f u n d a m e n t a l p r i n c i p l e s u n d e r l y i n g t h e r e q u i r e m e n t s a r e , f o r t h e p u r p o s e s o f a c c o u n t i n g , m o r e n e a r l y i n a c c o r d [ e m p h a s i s m i n e ] . F o w l e r , t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s s t a f f m e m b e r , t h o u g h t C o n g r e s s r e q u i r e d t h e a g e n c y t o l o o k m o r e c l o s e l y a t t h e m e t h o d s t e l e p h o n e c o m p a n i e s u s e d t o c a l c u l a t e d e p r e c i a t i o n w h e n i t a m e n d e d S e c t i o n 2 0 o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t . F o w l e r t h o u g h t i t w a s t h e f i r s t p i e c e o f l e g i s l a t i v e a c t i o n b y e i t h e r s t a t e o r f e d e r a l g o v e r n m e n t s r e q u i r i n g a r e g u l a t - i n g b o d y t o p r e s c r i b e p e r c e n t a g e s o f d e p r e c i a t i o n ( p . 2 3 9 ) . H e s a i d h e t h o u g h t i t w a s " i n e v i t a b l e t h a t d i f f e r e n c e s o f o p i n i o n " w o u l d d e v e l o p i f c o m p a n i e s w e r e r e q u i r e d t o c o n f o r m t o I C C d e p r e c i a t i o n r e g u l a t i o n s . H i s a n s w e r t o t h e 2 3 9 r e s o l u t i o n o f t h e d i f f e r e n c e s w a s t h i s : S t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t o r s o u g h t t o m e e t t o d i s c u s s t h e r e a s o n a b l e n e s s o f d e p r e c i a t i o n p r o v i s i o n s , " i n t h e h o p e t h a t b y a f r a n k e x c h a n g e o f v i e w s a n d c l o s e c o o p e r a t i o n " w i t h t h e a i m o f m i n i m i z i n g d i f f e r e n c e s i n t h e m e t h o d s o f a c c o u n t i n g t h e y c h o s e t o p r e s c r i b e f o r r e p o r t i n g d e p r e c i a t i o n c h a r g e s ( p . 2 4 0 ) . A l t h o u g h N A R U C a n d t h e I C C m e t i n a j o i n t c o n f e r e n c e t o d i s c u s s t h e p r o c e s s o f r e c o n c i l i n g p r o c e d u r e s , t h e I C C t o o k n o f u r t h e r a c t i o n o n t h e t e n t a t i v e r e p o r t s s u b m i t t e d b y t h e i n f o r m a l c o o p e r a t i v e c o m m i t t e e . A l t h o u g h t h e I C C m e n t i o n s t e l e p h o n e c o m p a n i e s w h e n i t r e p o r t s o n t h e B u r e a u o f A c c o u n t s , t h e r e a l a t t e n t i o n i s d i r e c t e d t o s t e a m r a i l r o a d s ( 3 7 I C C A n n . R e p . , p . 2 6 ) . A t t h e f o l l o w i n g c o n v e n t i o n , a s p e c i a l r e p o r t o f N A R U C ’ s C o m m i t t e e o n S t a t i s t i c s a n d A c c o u n t s o f P u b l i c U t i l i t y C o m p a n i e s - - O n A c c o u n t i n g f o r T e l e p h o n e C o m p a n i e s s a i d ( 1 2 2 3 . 2 r 2 g e e d i n g a . p p - 2 9 9 - 3 0 1 ) : D u r i n g t h e p a s t y e a r , t h e s e v e r a l s t a t e c o m m i s s i o n s h a v e b e e n c o n f r o n t e d b y a n e f f o r t o n t h e . p a r t o f t h e l a r g e r t e l e p h o n e c o m p a n i e s t o f r e e t h e m s e l v e s f r o m t h e r e g u l a t i o n o f s t a t e c o m m i s s i o n s w i t h r e s p e c t t o a c c o u n t i n g m e t h o d s a n d a l s o f r o m p r a c t i c a l l y a l l c o n t r o l o f r a t e s f o r t e l e p h o n e s e r v i c e . T h e c o m p a n i e s h a v e t a k e n t h e p o s i t i o n t h a t c e r t a i n r u l e s a n d r e g u l a t i o n s p r e s c r i b e d b y t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n i n 1 9 1 3 r e q u i r e t h e m t o k e e p t h e i r a c c o u n t s i n a s p e c i f i c m a n n e r a n d t h a t t h e c o m p a n i e s ’ o f f i c e r s a n d e m p l o y e e s a r e t h e s o l e j u d g e s o f w h e t h e r t h e a c c o u n t i n g r u l e s a r e c o r r e c t l y a p p l i e d . A l t h o u g h t h e s e r u l e s h a v e b e e n i n e f f e c t f o r t e n y e a r s , i t w a s n o t u n t i l d u r i n g t h e l a s t y e a r o r t w o [ s i n c e t h e p a s s a g e o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t ] t h a t t h e c o m p a n i e s d e n i e d t h e a u t h o r i t y o f t h e s t a t e c o m m i s s i o n s , n o t w i t h s t a n d i n g t h e f a c t t h a t s t a t e l a w s s p e c i f i c a l l y a u t h o r i z e t h e s t a t e c o m m i s s i o n s 2 4 0 t o p r e s c r i b e t h e m a n n e r i n w h i c h a c c o u n t s o f t e l e p h o n e c o m p a n i e s s h a l l b e k e p t [ e m p h a s i s m i n e ] . A n o t h e r m e a n s b y w h i c h c o m p a n i e s h a v e s o u g h t t o e s c a p e r e g u l a t i o n o f r a t e s i s t o s e t u p t h e c l a i m t h a t t h e s t a t e s h a v e n o a u t h o r i t y t o c o n s i d e r a n d f i x d e p r e c i a t i o n c h a r g e s o f t e l e p h o n e c o m p a n i e s . T h i s c l a i m i s b a s e d o n t h e c o n t e n t i o n t h a t s o l e j u r i s d i c t i o n r e s t s w i t h t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n . I t h a s b e e n n e a r l y t h r e e y e a r s s i n c e C o n g r e s s a u t h o r i z e d . t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n t o f i x t h e r a t e s o f d e p r e c i a t i o n f o r t e l e p h o n e c o m p a n i e s . S a i d c o m m i s s i o n h a s h e l d h e a r i n g s o n t h e s u b j e c t , b u t i t i s n o t y e t k n o w n w h e n , i f e v e r , i t w i l l e s t a b l i s h r a t e s f o r d e p r e c i a t i o n . T h e c o m p a n i e s c l a i m t h a t , b e f o r e t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n t a k e s a c t i o n , t h e i r o w n r e p r e s e n t a t i v e s a r e t h e s o l e j u d g e s o f t h e d e p r e c i a t i o n c h a r g e . I f t h i s c o n t e n t i o n b e s u s t a i n e d , t h e r e c a n b e n o e f f e c t i v e r e g u l a t i o n o f t e l e p h o n e r a t e s [ e m p h a s i s m i n e ] . P r i o r t o 1 9 2 0 t h e r e w a s n o q u e s t i o n a b o u t w h o a p p r o v e d o f t h e d e p r e c i a t i o n c h a r g e s c l a i m e d b y t e l e p h o n e c o m p a n i e s . A u t h o r i t y r e s t e d w i t h t h e v a r i o u s s t a t e c o m m i s s i o n s f o r v e r y p r a c t i c a l r e a s o n s . C o m m i s s i o n e r R a t t s o f I n d i a n a p o i n t e d t h o s e r e a s o n s o u t a s h e e x p r e s s e d h i s d i s m a y a t t h e t e l e p h o n e r a t e - m a k i n g c h a l l e n g e s t h e s t a t e c o m m i s s i o n s w e r e e x p e r i e n c i n g b e c a u s e o f t h e c o n f u s e d m e s s a g e s s e n t o u t b y t h e I C C u n d e r t h e t e r m s o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t ( p . 3 0 1 ) : N o w , t h e t r o u b l e i s t h a t 9 5 t o 9 7 p e r c e n t o f t h e r e v e n u e o f t h e t e l e p h o n e c o m p a n i e s o f t h e c o u n t r y c o m e s f r o m t h e i n t r a s t a t e b u s i n e s s , l e a v i n g o n l y 3 t o 5 p e r c e n t c o m i n g f r o m t h e i n t e r s t a t e b u s i n e s s . . . . I n o t h e r w o r d s , w h a t t h e [ t e l e p h o n e c o m p a n i e s ] a r e t r y i n g t o d o h e r e i s t o h a v e t h e t a i l s w i n g t h e d o g , a n d t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n i s u n d e r t a i n g t o r e g u l a t e t h e w h o l e p r o p o s i t i o n o f d e p r e c i a t i o n o n 1 0 0 p e r c e n t , w h e n o n l y 3 p e r c e n t o r 5 p e r c e n t i s r e a l l y u s e d i n i n t e r s t a t e c o m m e r c e . Y o u k n o w t h a t t h e t e l e p h o n e l i n e s o f t h e c o u n t r y a r e p r a c t i c a l l y a l l 2 4 1 w i t h i n t h e j u r i s d i c t i o n o f t h e s t a t e c o m m i s s i o n s , a n d y e t t h e s t a t e c o m m i s s i o n s c a n ’ t r e g u l a t e u n l e s s t h e y c a n f i x t h e d e p r e c i a t i o n c h a r g e . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . T o c o n t r i b u t e s u p p o r t f o r t h e I n d i a n a m a n ’ s v i e w , H a r r y G . T a y l o r o f N e b r a s k a a d d e d c o m m e n t s w h i c h s o u n d e d v e r y m u c h l i k e t h e s t a t e s ’ c a s e ( a b o v e , p p . 1 0 ; a l s o s e e A p p e n d i x B ) . S a i d T a y l o r 3 0 5 , 3 0 6 ) : I f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n c a n r e a c h o u t a n d d e t e r m i n e t h e r a t e o f d e p r e c i a t i o n f o r t h e B e l l T e l e p h o n e C o m p a n y i n N e b r a s k a , w h i c h i s e s s e n t i a l l y a n o p e r a t i n g e x p e n s e , i t c a n a s r e a d i l y a n d w i t h t h e s a m e p r o p r i e t y , r e a c h o u t a n d d e t e r m i n e t h e r a t e o f p a y t o t h e o p e r a t o r s , w h i c h i s l i k e w i s e a n o p e r a t i n g e x p e n s e . . . . I k n o w o f n o r e a s o n w h y t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n s h o u l d b e g r a n t e d a u t h o r i t y t o p i c k o u t o n e o f t h e o p e r a t i n g e x p e n s e o f a l o c a l u t i l i t y , a n d d e t e r m i n e t h a t , a n d t h u s r e m o v e i t f r o m w i t h i n t h e p r o v i n c e o f t h e l o c a l a u t h o r i t y w h i c h h a s c h a r g e o f a l l t h e o t h e r o p e r a t i o n s o f t h e c o m p a n y , i n c l u d i n g i t s r a t e s a n d i t s s e r v i c e [ e m p h a s i s m i n e ] . c l a i m s i n t h e m o r e c o n t e m p o r a r y L g n i a i a n a ( P P - A t N A R U C ’ s P h o e n i x m e e t i n g , t h e C o m m i t t e e o n S t a t e a n d F e d e r a l L e g i s l a t i o n r e c o m m e n d e d t o a n d r e c e i v e d a p p r o v a l f r o m t h e m e m b e r s h i p o f t h e f o l l o w i n g r e s o l u t i o n P r e s s e d i n g a . p - 1 5 1 ) : R e s o l v e d : T h a t w e u r g e u p o n C o n g r e s s a m e n d m e n t t o P a r a g r a p h 5 , S e c t i o n 2 0 , o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 2 0 , s p e c i f i c a l l y t o p r o v i d e f t h a t . t h e p r o v i s i o n s ‘ t h e r o f r e l a t i n g ' t o < d e p r e c i a t i o n . a c c o u n t i n g , a n d t h e r a t e o f d e p r e c i a t i o n t o b e s e t u p , s h a l l n o t a p p l y t o t e l e p h o n e p r o p e r t i e s w i t h i n s t a t e s , t h e m a j o r p a r t o f t h e r e v e n u e s d e r i v e d f r o m w h i c h i s f r o m i n t r a - s t a t e t r a n s a c t i o n s [ e m p h a s i s m i n e ] . ( 1 9 2 4 I n 1 9 2 6 , t h e I C C s t r e s s e d t h e i m p o r t a n c e o f a n d a s t r o n g d e s i r e f o r f u l l c o o p e r a t i o n o f s t a t e c o m m i s s i o n s i n . 3 l 1 . 1 ( t h e 2 4 2 t h e d e t e r m i n a t i o n o f d e p r e c i a t i o n r a t e s , s a y i n g ( 1 1 8 I C C 2 9 5 , 2 3 3 [ N O V . 2 , 1 9 2 6 ] ; D o c k e t 1 4 7 0 0 ) : . . . [ S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) a u t h o r i z e s ] u s t o a v a i l o u r s e l v e s o f t h e ‘ c o - o p e r a t i o n , s e r v i c e s , r e c o r d s , a n d f a c i l i t i e s o f s u c h S t a t e a u t h o r i t i e s i n t h e e n f o r c e m e n t o f a n y p r o v i s i o n o f t h i s A c t ! ’ T h i s , w e b e l i e v e , i s a p r o v i s i o n o f t h e l a w o f w h i c h w e m a y w e l l t a k e f u l l a d v a n t a g e i n t h e i n s t a n t p r o c e e d i n g s . T h e p l a n o r m e t h o d b y w h i c h t h i s m a y b e d o n e w i l l b e c o n s i d e r e d l a t e r i n c o n n e c t i o n w i t h t h e d e t a i l s o f o u r r e g u l a t i o n s r e l a t i v e t o t h e d e p r e c i a t i o n r e q u i r e m e n t s f o r t e l e p h o n e c o m p a n i e s [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e I C C r e p o r t c o n t i n u e d ( a t 3 7 4 ) : . . . T h e g r e a t b u l k o f t e l e p h o n e b u s i n e s s i s o f s t r i c t l y l o c a l c o n c e r n , a n d t h e S t a t e c o m m i s s i o n s a r e m u c h b e t t e r i n f o r m e d a n d e q u i p p e d t h a n w e a r e t o p a s s u p o n t h e c o n d i t i o n s s u r r o u n d i n g t h i s l o c a l s e r v i c e . M b r e o v e r t h e i n t e r s t a t e c o m m e r c e a c t n o w s p e c i f i c a l l y a u t h o r i z e s u s t o a v a i l o u r s e l v e s o f t h e c o - o p e r a t i o n , s e r v i c e s , r e c o r d s , a n d f a c i l i t i e s o f s u c h s t a t e a u t h o r i t i e s i n t h e e n f o r c e m e n t o f a n y p r o v i s i o n s o f t h e a c t . . . . I n t h e p r e s e n t i n s t a n c e , a i d f r o m t h e s t a t e c o m m i s s i o n s i s n o t o n l y d e s i r a b l e b e c a u s e o f t h e e s s e n t i a l l y l o c a l c h a r a c t e r o f m o s t o f t h e t e l e p h o n e s e r v i c e , b u t a l s o b e c a u s e o f t h e s u b s t a n t i a l r e l i e f w h i c h i t w i l l a f f o r d u s i n t h e b u r d e n o f d e t e r m i n i n g p r o s p e c t i v e s e r v i c e l i v e s a n d d e p r e c i a t i o n p e r c e n t a g e s f o r t h e l a r g e n u m b e r o f t e l e p h o n e c o m p a n i e s o p e r a t i n g i n t h i s c o u n t r y [ e m p h a s i s m i n e ] . W e a r e , t h e r e f o r e , o f t h e o p i n i o n t h a t i n a l l c a s e s w h e r e s t a t e c o m m i s s i o n s h a v e a u t h o r i t y i n t r a s t a t e o v e r t e l e p h o n e c o m p a n i e s , t h e p r o s p e c t i v e s e r v i c e l i v e s a n d d e p r e c i a t i o n p e r c e n t a g e s e s t i m a t e d i n t h e f i r s t i n s t a n c e b y s u c h c o m p a n i e s , w i t h t h e a c c o m p a n y i n g e x p o s i t i o n s o f t h e r e a s o n s t h e r e f o r , s h o u l d b e t r a n s m i t t e d t o t h e a p p r o p r i a t e s t a t e c o m m i s s i o n o r c o m m i s s i o n s i n s t e a d o f t o t h i s C o m m i s s i o n , a n d t h a t o u r t e m p o r a r y o r d e r p r e s c r i b i n g d e p r e c i a t i o n p e r c e n t a g e s s h o u l d b e b a s e d u p o n t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f s u c h c o m m i s s i o n s . F u r t h e r p r o c e e d i n g s , w i t h a V i e w t o m o d i c i a t i o n s o f t h e t e m p o r a r y o r d e r s , s h o u l d b e c o n d u c t e d f o r u s b y t h e s t a t e c o m m i s s i o n s . W h e r e m o r e t h a n o n e s t a t e c o m m i s s i o n h a s j u r i s d i c t i o n o v e r a p a r t i c u l a r 2 4 3 t e l e p h o n e c o m p a n y , c o - o p e r a t i o n b e t w e e n s u c h c o m m i s s i o n s c a n n o d o u b t b e a r r a n g e d . I n t h e e v e n t , a l s o , t h a t n o s t a t e c o m m i s s i o n h a s j u r i s d i c t i o n o r i n t h e e v e n t t h a t s u c h s t a t e c o n i s s i o n h a s j u r i s d i c t i o n o r i n t h e e v e n t t h a t s u c h s t a t e c o m m i s s i o n o r c o m m i s s i o n s a s h a v e j u r i s d i c t i o n a r e u n w i l l i n g t o a s s i s t u s i n t h e m a n n e r i n d i c a t e d , i t w i l l b e n e c e s s a r y t o f o l l o w t h e s a m e p r o c e d u r e a s i n t h e c a s e o f s t e a m r a i l r o a d c o m p a n i e s [ e m p h a s i s m i n e ] . I n t h e p r e s e n t i n s t a n c e , a i d f r o m t h e S t a t e c o m m i s s i o n s i s n o t o n l y d e s i r a b l e b e c a u s e o f t h e e s s e n t i a l l y l o c a l c h a r a c t e r o f m o s t o f t h e t e l e p h o n e s e r v i c e , b u t a l s o b e c a u s e o f t h e s u b s t a n t i a l r e l i e f w h i c h i t w i l l a f f o r d u s i n t h e b u r d e n o f d e t e r m i n i n g p r o p s e c t i v e s e r v i c e l i v e s a n d d e p r e c i a t i o n p e r c e n t a g e s f o r t h e l a r g e n u m b e r o f t e l e p h o n e c o m p a n i e s o p e r a t i n g i n t h i s c o u n t r y [ e m p h a s i s m i n e ] . A n d i n t h e c a s e o f t e l e p h o n e c o m p a n i e s t h i s C o m m i s s i o n s h a l l b y t e m p o r a r y o r d e r p r e s c r i b e s i m i l a r d e p r e c i a t i o n p e r c e n t a g e s f o l l o w i n g t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e S t a t e c o m m i s s i o n s t o t h e e x t e n t t h a t s u c h a d v i c e c a n b e p r o c u r e d . . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . A l t h o u g h t h e s t a t e m e n t s u g g e s t e d t h a t S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) m i g h t b e e n g a g e d t o o p e n f o r m a l f e d e r a l - s t a t e h e a r i n g s o n t h e m a t t e r o f d e p r e c i a t i o n , t h r e e y e a r s l a t e r , n o f o r m a l j o i n t b o a r d w a s a p p o i n t e d . N A R U C a p p o i n t e d a s p e c i a l c o m m i t t e e o n d e p r e c i a t i o n . T h e A s s o c i a t i o n w i s h e d t o a v o i d S a r a y a p g r t - l i k e e x p e r i e n c e s , s a y i n g " c o - o p e r a t i o n b e t w e e n t h e C o m m i s s i o n s o f t h e S t a t e s t r a n s v e r s e d b y t h e l i n e s o f a s i n g l e c o m p a n y i s q u i t e e s s e n t i a l . . . " ( 1 2 2 2 _ £ r a g a a d i n g § , p . 5 7 4 ) . T h e c o m m i t t e e w a s o r g a n i z e d t o p r o v i d e a s s i s t a n c e t h e I C C r e q u i r e d f r o m t h e s t a t e s . T h e s t a t e c o m m i s s i o n s s u p p l i e d a f i e l d o r g a n i z a t i o n t o d e v e l o p a s f u l l y a s p o s s i b l e u n i f o r m p r o c e d u r e s a n d f o r m s 2 4 4 w h i c h w o u l d p e r m i t t h e t e l e p h o n e c o m p a n i e s t o p r e s e n t p r e s e n t c o m p a r a b l e d a t a . W a l k e r w a s a p a r t i c i p a n t i n a j o i n t c o n f e r e n c e b e t w e e n I C C o f f i c i a l s a n d N A R U C ’ s S p e c i a l C o m m i t t e e o n D e p r e c i a t i o n , o r g a n i z e d t o d e v i s e a p l a n o f p r a c t i c a l c o o p e r a t i o n ( i n M a y , 1 9 3 1 ) . T h e n , t h e A s s o c i a t i o n ’ s p r e s i d e n t , H a r v e y H . H a n n a h o f T e n n e s s e e , a p p o i n t e d t e n " R e g i o n a l C o m m i t t e e s o n D e p r e c i a t i o n . " T h e r e g i o n a l c o m m i t t e e s r e p r e s e n t e d g e o g r a p h i c a l s u b d i v i s i o n s o f t h e U n i t e d S t a t e s . T h e i r p u r p o s e w a s , i n p a r t , t o e x a m i n e t h e c o n s i d e r a t i o n s w h i c h e n t e r e d i n t o t h e e f f e c t i v e s e r v i c e l i f e o f p l a n t a n d e q u i p m e n t i n a n e r a o f r a p i d l y c h a n g i n g t e c h n o l o g y . A c c o r d i n g t o t h e W , t h e a c t i v i t i e s o f t h e r e g i o n a l c o m m i t t e e s a n d j o i n t c o n f e r e n c e s w e r e a m o n g t h e m o s t i m p o r t a n t c o o p e r a t i v e a c t i v i t i e s e n g a g e d i n b y f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s ( p p . 1 3 6 - 1 4 7 ) . A . M . B u n t e n , t h e I C C ’ s C h i e f o f t h e D e p r e c i a t i o n S e c t i o n , d e l i v e r e d a n h i s t o r i c a l p e r s p e c t i v e o f t h e o r i g i n a l d e v e l o p m e n t a n d c o n t e m p o r a n t e o u s s t a t u s o f t h e d e p r e c i a t i o n i n q u i r y a n d o r d e r s ( D o c k e t 1 4 7 0 0 ) a t N A R U C ’ s a n n u a l m e e t i n g i n C i n c i n n a t i ( 1 2 3 ; _ £ r g a a a g i n g § , p p . 1 5 1 - 1 6 4 ) . A s h e c l o s e d h i s c o m m e n t s , h e s a i d ( p . 1 6 3 ) : . . . [ T ] h e t i m e i s f a s t . a p p r o a c h i n g w h e n t h e t e l e p h o n e c o m p a n i e s m u s t s u b m i t t h e i r e s t i m a t e s [ o f d e p r e c i a t i o n ] t o t h e S t a t e c o m m i s s i o n s o r t o t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . B e c a u s e t h e I C C m a d e r e f e r e n c e t o S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) i n i t s r e p o r t i n 1 9 2 6 , i t i s p o s s i b l e t o c o n s i d e r t h e 2 4 5 c o o p e r a t i v e c o n f e r e n c e s a n d p r o c e s s o f i n v e s t i g a t i o n a s i f O t h e y r e p r e s e n t e d a p p l i c a t i o n o f S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) . B u t t h e a s s i s t a n c e r e n d e r e d b y t h e s p e c i a l d e p r e c i a t i o n c o m m i t t e e a n d t h e r e g i o n a l d i s t r i c t c o o p e r a t o r s d o e s n o t a p p e a r i n t h e l i s t s o f S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) a c t i v i t i e s i n N A R U C ’ s P r a g a a a i n g a , o r i n t h e I C C ’ s A n n n a l _ 3 a p g r ; § . W e n W i l l i a m , E . M o s h e r a n d F i n l a C r a w f o r d c o n d u c t e d a n e x t e n s i v e s t u d y o f p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n i n t h e U n i t e d S t a t e s . T h e y c o n c l u d e d t h a t t h e e f f e c t i v e n e s s o f p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n s d e p e n d e d l a r g e l y u p o n t h e t i m e l i n e s s a n d f i n a l i t y w i t h w h i c h s t a t e c o m m i s s i o n o r d e r s w o u l d b e e x e c u t e d ( W u , 1 9 3 3 , p . 4 3 ) . T h e y s a i d t h e t h r e a t o f f e d e r a l j u d i c i a l r e v i e w o f e a c h s t a t e c o m m i s s i o n o r d e r b e g a n t o b e " s h a d o w t h a t a l w a y s h o v e r s o v e r t h e o f f i c e s o f t h e p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n s " ( p . 5 3 ) . T h e p e r i l b e g a n i n e a r n e s t a f t e r t h e p a s s a g e o f t h e 1 9 2 0 T r a n s p o r t a t i o n A c t . A s a n i l l u s t r a t i o n o f a c h i l l i n g e x a m p l e w h e r e t h e c o u r t s p e r m i t t e d e x c e s s i v e p r i v a t e m a n g e r i a l d i s c r e t i o n t o o v e r r i d e r e s p o n s i b l e s t a t e r e g u l a t i o n , t h e y t u r n e d w h a t w a s k n o w n a s t h e M i a g g n ; i _ g a § a ( W W W M i a a g n r i , 2 6 2 U . S . 2 8 9 [ 1 9 2 2 ] ) . A T & T e n t e r e d i n t o a d e t e r m i n e d l e g a l c o n t e s t c h a l l e n g i n g t h e M i s s o u r i P u b l i c S e r v i c e C o m m i s s i o n ’ s m e t h o d s u s e d t o a r r i v e a t a n o v e r a l l e s t i m a t e o f v a l u e , i n c l u d i n g a ' r e s e r v e f o r d e p r e c i a t i o n . T h e C o u r t a c c e p t e d A T & T ’ s 2 4 6 c o n t e n t i o n t h a t i t s i n v e s t o r s w e r e e n t i t l e d t o a r a t e o f r e t u r n b a s e d o n a n e s t i m a t e o f t h e c o s t t o d u p l i c a t e t h e c o s t o f t h e n e t w o r k a t p r e s e n t d a y c o s t s ( r e p r o d u c t i o n c o s t , o r " p r e s e n t v a l u e " o f t h e i n v e s t m e n t s : a t 2 8 7 ) t h a n t h e r e c o r d e d o r i g i n a l c o s t s ( " h i s t o r i c a l " o r " o r i g i n a l " c o s t s ) a c t u a l l y s p e n t o n b u i l d i n g t h e f a c i l i t i e s . U s e o f t h e r e p r o d u c t i o n c o s t m e t h o d o f v a l u a t i o n m e a n t t h a t t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t c o u l d f l u c t u a t e i n t h e e c o n o m i c c y c l e s o f i n f l a t i o n a n d d e p r e s s i o n , w i t h t h e d o l l a r a m o u n t b e i n g c o n t r i b u t e d t o a r e s e r v e f o r m a i n t e n a n c e a n d e x p a n s i o n b e c o m i n g e q u a l l y u n c e r t a i n . I n f a c t , i n v e s t o r s c o u l d n o t b e c e r t a i n w h a t t h e y m i g h t e a r n a n d t h e p u b l i c c o u l d n o t b e s u r e h o w t h e r a t e s w o u l d v a r y f r o m y e a r t o y e a r ( s e e t h e d i s s e n t i n g o p i n i o n o f J u s t i c e L o u i s B r a n d e i s , a t 2 9 2 ) . F u r t h e r m o r e , t h e C o u r t s a i d t h e M i s s o u r i P . S . C . c o u l d n o t d i s a l l o w h a l f o f a n e x p e n s e c a t e g o r y r e p o r t e d b y S o u t h w e s t e r n B e l l w h i c h i t a t t r i b u t e d t o a p r o p r i e t a r y c o n t r a c t u r a l a g r e e m e n t n e g o t i a t e d b y t h e s u b s i d i a r y a n d i t s p a r e n t , A T & T . A T & T r e f u s e d t o c o o p e r a t e w i t h t h e M i s s o u r i C o m m i s s i o n . I n d e e d , t h e C o u r t i t s e l f c h a s t i s e d t h e s t a t e a g e n c y f o r s u p e r i m p o s i n g i t s p r o f e s s i o n a l j u d g m e n t a y t h e d i s c r e t i o n o f t h e p a r e n t c o r p o r a t i o n s ’ s b o a r d o f d i r e c t o r s ( a t 2 8 9 ) . M i a a g n r i m a d e i t o b v i o u s t o t h e s t a t e s t h a t t h e v a l u a t i o n t h e y m a d e o f t h e B e l l o p e r a t i n g c o m p a n i e s c o u l d m e a n c o s t l y , p r o t r a c t e d l e g a l b a t t l e s . I f a s t a t e i n v a l i d a t e d t h e r e p o r t s s u b m i t t e d b y t h e c o m p a n y w i t h 2 4 7 r e s p e c t t o c o s t s a n d / o r e x p e n s e s , t h e c o u r t s w o u l d v e r y l i k e l y u n d e r m i n e t h e s t a t e ’ s e v i d e n c e . T h e d e c i s i o n s u b s t a n t i a l l y l i m i t e d t h e n u m b e r o f f u t u r e c h a l l e n g e s s t a t e p u b l i c u t i l i t y c o m m i s s i o n s w e r e w i l l i n g t o l o d g e a g a i n s t t h e o p e r a t i n g c o m p a n i e s ’ p r o p o s e d u p w a r d r a t e r e v i s i o n s ( M o s h e r a n d C r a w f o r d , p . 8 5 ) . N A R U C ’ s r e a c t i o n t o M i a a o u r i i s r e a s o n a b l y w e l l c h a r a c t e r i z e d b y t h e r e p o r t m a d e t o t h e 1 9 2 3 c o n v e n t i o n ( b y t h e C o m m i t t e e o n S t a t i s t i c s a n d A c c o u n t s o f P u b l i c U t i l i t y C o m p a n i e s - - O n A c c o u n t i n g f o r T e l e p h o n e C o m p a n i e s , a b o v e , p p . 2 3 5 , 2 3 6 ) . I n a d d i t i o n t o p r o h i b i t i v e e x p e n s e s a t t e n d a n t t o c a s e s w h i c h r e a c h e d t h e f e d e r a l c o u r t s , t h e r e w e r e s e r i o u s d e l a y s a n d t h e p o s s i b i l i t y t h a t t h e c o u r t s w o u l d i s s u e i n j u n c t i o n s a g a i n s t s t a t e r a t e o r d e r s u n t i l , a t a s u b s e q u e n t t r i a l , t h e c a s e w o u l d b e h e a r d d a n o y a b e f o r e a c o u r t - a p p o i n t e d o f f i c i a l w h o w a s o f t e n w i t h o u t t e c h n i c a l f a m i l i a r i t y w i t h m a t t e r s a s s o c i a t e d w i t h r e g u l a t o r y s t a n d a r d s o f p r a c t i c e s a s s o c i a t e d w i t h t h e i n d u s t r y . F r e q u e n t l y , c o u r t e x a m i n e r s i n g n o r e d t h e o r i g i n a l t e s t i m o n y p r e s e n t e d a t s t a t e c o m m i s s i o n h e a r i n g s , a n d / o r n e w i s s u e s w e r e p e r m i t t e d t o b e i n t r o d u c e d . T h e i m p r e s s i o n l e f t b y t h e f e d e r a l c o u r t s w a s t h a t t h e y b e h a v e d a s r e g u l a t o r y s u r r o g a t e s , i n a l e g i s l a t i v e f a s h i o n , s u p e r s e d i n g t h e a u t h o r i t y o f t h e s t a t e c o m m i s s i o n s . O n e o f t h e Q n i a a g 9 _ _ 1 a l a p h a n a _ _ g a § a § , b e g u n i n 1 9 2 3 a n d d e c i d e d i n 1 9 3 4 , w a s a m o n g t h e l e n g t h i e s t c a s e s ( d i s c u s s e d a n d c i t e d b e l o w , p . 2 5 9 ) . 2 4 8 N A R U C O p p o s e s t h e " T h e C o u z e n s C o m m u n i c a t i o n s B i l r ' W h e n L e w i s G e t t l e d e l i v e r e d h i s p r e s i d e n t a l a d d r e s s t o N A R U C ’ s N e w O r l e a n s c o n v e n t i o n i n 1 9 2 9 , h e t a l k e d a b o u t w h a t h e t h o u g h t w a s a p e r v a s i v e e n c r o a c h m e n t o f f e d e r a l p o w e r u p o n " t h e r i g h t s a n d p r e r o g a t i v e s o f t h e s e v e r a l S t a t e s a n d t h e i r s o v e r e i g n t y . G e t t l e h a d b e e n a w i t n e s s r e p r e s e n t i n g t h e s t a t e s a t C o n g r e s s i o n a l h e a r i n g s i n w h i c h t h e c r e d i b i l i t y o f p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n b y t h e s t a t e s w a s i m p u n e d . T h e r e f o r e , G e t t l e a n t i c i p a t e d a f l o o d o f p r o p o s a l s t o c e n t r a l i z e g r e a t e r c o n t r o l o v e r p u b l i c u t i l i t y h o l d i n g c o m p a n i e s f o l l o w i n g t h e o u t c o m e o f t h e i n v e s t i g a t i o n s . S a i d G e t t l e ( 1 2 2 2 . 2 r 2 9 e a d i n g a . p - 3 4 ) : T h i s A s s o c i a t i o n h a s t a k e n a f i r m a n d u n c o m p r o m i s i n g a t t i t u d e t o w a r d s a s t a n d i n o p p o s i t i o n t o a n y o f t h e s e c e n t r a l i z i n g p r o p o s a l s . I h a v e b e e n , f o r t h e p a s t e i g h t y e a r s , i n v e r y c l o s e t o u c h w i t h t h e f o r c e s i n t h i s A s s o c i a t i o n w h i c h h a v e o u t s t a n d i n g l y a n d v i g o r o u s l y o p p O s e d a d d i t i o n a l , u n n e c e s s a r y c e n t r a l i z a t i o n . M y o w n p r o f o u n d c o n v i c t i o n i s t h a t t h i s o p p o s i t i o n d o e s n o t s p r i n g , a s h a s b e e n c h a r g e d , f r o m a j e a l o u s d e s i r e t o p r o t e c t t h e p o w e r s o f S t a t e c o m m i s s i o n s o r t h e j o b s o f S t a t e C o m m i s s i o n e r s , b u t h a s i t s r o o t s i n t h e d e e p e r c o n v i c t i o n t h a t t h e i n t e r e s t s o f t h e p u b l i c , a n d e s p e c i a l l y o f t h o s e o f t h e m i l l i o n s o f s m a l l u s e r s o f p u b l i c u t i l i t y s e r v i c e s , c a n n o t b e a d e q u a t e l y p r o t e c t e d b y o t h e r g r e a t a n d e x p e n s i v e b u r e a u s a t W a s h i n g t o n . I t i s a w e l l k n o w n f a c t t h a t t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n n e v e r h a s b e e n a n d i s n o t n o w p r o v i d e d w i t h e v e n a p p r o x i m a t e y a d e q u a t e f u n d s t o p e r f o r m i t s w i d e a n d d i f f i c u l t s e r v i c e s w i t h r e a s o n a b l e d i s p a t c h . I t i s a n o l d a x i o m o f l a w t h a t u n r e a s o n a b l e p o s t p o n e m e n t o f j u s t i c e i s i n f a c t a n d e f f e c t a d e n i a l o f j u s t i c e [ e m p h a s i s m i n e ] . A n a r t i c l e w r i t t e n f o r a n i n d u s t r y p e r i o d i c a l f o c u s i n g o n r u l e - m a k i n g s t a n d a r d s d e s c r i b e d a d e m a n d f o r n e w 2 4 9 l e g i s l a t i o n w h i d h w a s b u i l d i n g i n C o n g r e s s ( L a m b e r t , J . T . , t ' ' ' s t ' t , a [ 1 ] , p p . 3 8 , 3 9 [ 1 9 2 9 ] ) : . . . T h e b a s i c t h e m e i s t h a t a u t h o r i t y o v e r a n i n d u s t r y w h i c h i s b a s i c a l l y e l e c t r i c a l s h o u l d b e c e n t r a l i z e d i n s t e a d o f b e i n g s c a t t e r e d a m o n g n u m e r o u s w a s h i n g t o n b u r e a u s a n d d e p a r t m e n t s . M e r e i n t e l l i g e n t a s w e l l a s m o r e e f f e c t i v e r e g u l a t i o n w o u l d b e a l o g i c a l r e s u l t i f t h e o v e r l a p p i n g f u n c t i o n s o f t h e i n d u s t r y w e r e s u p e r v i s e d b y o n e b o d y s u p p o s e d l y f a m i l i a r w i t h t h e i n d u s t r y a s a w h o l e , a c c o r d i n g t o t h e a r g u m e n t . R e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h ‘ c o m p a n i e s b y t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n i s s a i d t o b e a s m u c h o f a m y t h a s C o o l i d g e ’ s r e t i c e n c e o n o c c a s i o n s . . . . T h e C o m m i s s i o n i s l o a d e d t o t h e g u a r d s w i t h r a i l r o a d w o r k a n y w a y . O n e C o m m i s s i o n e r i s s a i d t o h a v e b e e n s u p r i s e d w h e n r e c e n t l y i n f o r m e d t h a t t h e I n t e r s t a t e : C o m m e r c e C o m m i s s i o n A c t e q u i p p e d t h e c o m m i s s i o n w i t h j u r i s d i c t i o n o v e r t e l e p h o n e r a t e s a n d s e r v i c e [ e m p h a s i s m i n e ] . A m i d c a l l s f o r m o r e d i r e c t a n t i - t r u s t l i t i g a t i o n o r o u t r i g h t g o v e r n m e n t o w n e r s h i p o f u t i l i t i e s , t h e c h a i r m a n o f t h e S e n a t e C o m m i t t e e f o r I n t e r s t a t e C o m m e r c e , J a m e s C o u z e n s , p r o g r e s s i v e R e p u b l i c a n s e n a t o r f r o m M i c h i g a n , i n t r o d u c e d a l e g i s l a t i o n c o n t e m p o r a n e o u s l y k n o w n a s t h e " C o u z e n s C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n B i l l " ( S . 6 , 7 l s t C o n g . , l s t a n d 2 d S e s s . [ 1 9 2 9 ] ) . C o u z e n s p r o p o s e d a " C o m m i s s i o n o n C o m m u n i c a t i o n s a n d P o w e r " w o u l d d o t h r e e t h i n g s : ( a ) I t w o u l d a c c e p t a n d e x p a n d u p o n t h e I C C ’ s p r e e x i s t i n g a u t h o r i t y t o r e g u l a t e i n t e r s t a t e t e l e g r a p h a n d t e l e p h o n e s e r v i c e s ; ( b ) r e g u l a t e " a l l i n t e l l i g e n c e b y w i r e a n d w i r e l e s " i n c l u d i n g t h e b r o a d c a s t r a d i o i n d u s t r y a n d t h e a l l o c a t i o n o f r a d i o s p e c t r u m f r e q u e n c i e s , a n d ( c ) r e g u l a t e i n t e r s t a t e t r a n s m i s s i o n o f w a t e r - g e n e r a t e d e l e c t r i c a l p o w e r . J — — ' ) C 2 5 0 J o h n E . B e n t o n , N A R U C ’ s g e n e r a l s o l i c i t o r , s a i d t h e i d e a o f a C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n o r i g i n a t e d w i t h C o u z e n s ’ p r e d e c e s s o r , b u t i t w a s C o u z e n s w h o e n l i v e n e d i n t e r e s t i n t h e p r o p o s a l ( W , p . 1 3 7 ) . B e n t o n s a i d t h e b i l l , i f e n a c t e d , w o u l d g i v e t h e n e w f e d e r a l a g e n c y p o w e r s a t l e a s t a s s w e e p i n g a s t h o s e w h i c h e f f e c t i v e l y d e s t r o y e d t h e s t a t e s ’ r a i l r o a d r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y w h e n t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t w a s p a s s e d . F u r t h e r m o r e , B e n t o n s a i d h e t h o u g h t t h e p r o p o s e d l e g i s l a t i o n . w o u l d g i v e t h e p r o p o s e d . c o m m i s s i o n . t h e s a m e p o w e r t o s e t m a x i m u m a n d m i n i m u m r a t e s a f t e r h e a r i n g o n c o m p l a i n t o r o n i t s o w n m o t i o n , t h e r e b y s e t t i n g a s i d e i n t r a s t a t e t e l e p h o n e r a t e s c h e d u l e s j u s t a s t h e I C C w a s a b l e t o s e t a s i d e i n t r a s t a t e r a i l r o a d r a t e s ( p . 1 4 1 ) . H e s a i d t h e C o u z e n s b i l l h a d n o t t a k e n i n t o a c c o u n t t h e r e s o l u t i o n m a d e b y N A R U C w h i c h s p e c i f i c a l l y a s k e d C o n g r e s s t o a w a r d a u t h o r i t y t o s e t d e p r e c i a t i o n c h a r g e s f o r i n t r a s t a t e o p e r a t i n g c o m p a n i e s t o t h e s e p a r a t e j u r i s d i c t i o n o f ' t h e s t a t e s ( p . 1 4 3 ) . I f B e n t o n ’ s v i e w w a s a c c u r a t e , s t a t e a u t h o r i t y t o r e g u l a t e t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y w o u l d b e b e c o m e a s o b s o l e t e a s s t a t e r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d i n d u s t r y h a d b e c o m e . B e n t o n w a s s u r e t h a t o n c e t h e f e d e r a l c o u r t s b e g a n t o r e v i e w t h e n e w c o m m i s s i o n ’ s p r e r o g a t i v e s , a l l a l l e g e d p r o t e c t i o n o f t h e s t a t e s ’ r e s e r v e d s p h e r e o f a u t h o r i t y w o u l d b e e r a s e d ( p . 1 4 2 ) . B e n t o n s a i d " i n a d v e r t e n t " o v e r s i g h t s c a u s e d m e m b e r s o f C o n g r e s s t o t h i n k i t w a s a p p r o p r i a t e t o r e g u l a t e 2 5 1 t e l e p h o n e l i n e s w i t h t h e s a m e m e t h o d s t h e I C C a p p l i e d t o r a i l r o a d l i n e s ( p p . 1 4 1 , 1 4 3 ) . I t w a s s i m i l a r s i m p l i s t i c u n d e r s t a n d i n g o f t e c h n o l o g y a n d f i n a n c e w h i c h p e r m i t t e d C o u z e n s t o s a y i t w a s a p p r o p r i a t e t o c o m b i n e t h e i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h t h e t r a n s m i s s i o n o f h y d r o e l e c t r i c p o w e r w i t h t h e t r a n s m i s s i o n o f t e l e p h o n e m e s s a g e s ( p . 1 4 4 ) . I f C o u z e n s h o p e d t h e e x c l u s i v e s t a t e m e n t h e g a v e t o a w i d e l y p u b l i s h e d p e r i o d i c a l g a r n e r e d s u p p o r t f o r h i s b i l l f r o m s t a t e o f f i c i a l s , h e w a s w r o n g . R a t h e r t h a n c l a r i f y i n g h i s p o s i t i o n , i t t e n d e d t o o b s c u r e h i s o b j e c t i v e s . A s C o u z e n s e x p l a i n e d w h y h e t h o u g h t i t w a s a p p r o p r i a t e t o p l a c e w i r e a n d w i r e l e s s c o m m u n i c a t i o n s s e r v i c e s u n d e r t h e u m b r e l l a o f o n c e f e d e r a l c o m m i s s i o n w h i c h w o u l d a l s o r e p r e s e n t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t ’ s i n t e r e s t i n t h e a l l o c a t i o n o f s c a r c e b r o a d c a s t f r e q u e n c i e s a n d t h e i n t e r s t a t e t r a n s f e r o f e l e c t r i c a l p o w e r , h e s a i d ( P u b l i c U t i l i t i e s F o r t n i g h t l y , A ( 4 ) , p p . 2 1 7 - 2 1 8 [ 1 9 2 9 ] ) : . . . [ T h e c o r p o r a t i o n s ] a r e i n f a c t d o i n g a w o r k w h i c h t h e p u b l i c p e r m i t s t h e m t o a s s u m e a n d w h i c h t h e p u b l i c i t s e l f c o u l d h a v e d o n e t h r o u g h a s y s t e m o f p u b l i c o w n e r s h i p a n d p u b l i c o p e r a t i o n h a d i t s o d e s i r e d [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . I t i s b u t t h e e s s e n c e o f d e m o c r a c y t h a t t h e p e o p l e o f t o d a y , t h r o u g h t h e i r G o v e r n m e n t , s h o u l d r e g u l a t e a n y c o r p o r a t i o n o r g r o u p , w h i c h p o s s i b l y c o u l d a c q u i r e d o m i n i o n o v e r t h e t r a n s m i s s i o n o f i n t e l l i g e n c e [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e p l a i n f a c t i s t h a t t h e s y s t e m o f r e g u l a t i o n w h i c h I p r o p o s e i s a l r e a d y e s t a b l i s h e d . R a d i o i s r e g u l a t e d b y a R a d i o C o m m i s s i o n . T h e t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h c o m p a n i e s p r e s u m a b l y a r e r e g u l a t e d b y t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n . 2 5 2 I p r o p o s e t h a t t h e s e s h a l l b e a s s e m b l e d i n a s i n g l e b o d y , i n s t e a d o f b e i n g a l l o t e d a s t h e y a r e n o w , p i e c e m e a l , t o a g r o u p o f w i d e l y d i f f u s e d a n d s c a t t e r e d p u b l i c a g e n c i e s , s o m e o f w h i c h h a v e o t h e r a r d u o u s a n d u n r e l a t e d d u t i e s t o t r a n s a c t . . . . I a m q u i t e c o n f i d e n t t h a t a n e x h a u s t i v e s e a r c h o f t h e r e c o r d s w o u l d f a i l t o d i s c l o s e a n y i m p o r t a n t a c t o f t e l e p h o n e o r t e l e g r a p h r e g u l a t i o n e v e r e x e r c i s e d b y t h a t b o d y [ m e a n i n g t h e I C C ; e m p h a s i s m i n e ] . I t w a s a n a d m i s s i o n o f f e d e r a l r e g u l a t o r y f a i l u r e i n t h e f i e l d o f t e l e c o m m u n i c a t i o n s t h u s f a r . C o u z e n s s a i d t h e p r o b l e m s a t t e n d a n t . t x > e l e c t r i c a l p o w e r w e r e " i d e n t i c a l " t o t h o s e o f w i r e o r w i r e l e s s c o m m u n i c a t i o n s b e c a u s e p o w e r g e n e r a t e d a t s i t e s s u c h a s t h e B o u l d e r D a m p r o j e c t w o u l d " c r o s s t h e l i n e s o f h a l f - d o z e n c o m m o n w e a l t h s " j u s t a s w i r e o r w i r e l e s s c o m m u n i c a t i o n s d i d . C o u z e n s s a w n o r e a s o n w h y e l e c t r i c a l t r a n s m i s s i o n s h o u l d b e o u t s i d e t h e p r o p o s e d l i s t o f r e s p o n s i b i l i t i e s f o r o n e f e d e r a l a g e n c y . H e t h o u g h t t h a t t h e d e v e l o p m e n t o f t h e " c o m p l i c a t e d b u s i n e s s r e l a t i o n s h i p s u n d e r t h e m o d e r n s y s t e m o f h o l d i n g c o m p a n i e s ’ r e n d e r e d " n u l l a n d v o i d a l l e f f o r t s a t r e g u l a t i o n o f r a t e s a n d s e r v i c e " b y t h e s t a t e s . H e s a i d C o u r t i n t e r p r e t a t i o n s m a d e i t c l e a r t h a t t h e s t a t e s c o u l d n o t g o b e y o n d s t a t e l i n e s i n t h e i r e f f o r t s " t o a s c e r t a i n t h e c o s t s o f d i s t r i b u t i o n a n d p r o d u c t i o n . " H e n c e , i t w a s i m p o s s i b l e f o r t h e s t a t e s " t o f i x a f a i r r a t e " ( p . 2 1 9 ) . P r e s u m a b l y t h e s a m e f e d e r a l a g e n c y c o u l d r e m e d y t h e s e c u r i t i e s p r o b l e m a s w e l l . O n t h e o t h e r h a n d , C o u z e n s d e c l a r e d h i m s e l f t o b e a 2 5 3 f e r v a n t a d v o c a t e o f h o m e r u l e . T h e f o r m e r m a y o r o f D e t r o i t s a i d ( p p . 2 1 9 , 2 2 0 ) : . . . I b e l i e v e t h a t a u t h o r i t y s h o u l d b e e x e r c i s e d n e a r e s t i t s s o u r c e . A c c o r d i n g l y , i t i s p r o v i d e d i n t h e b i l l t h a t i n t h e d e t e r m i n a t i o n o f i n t e r s t a t e r a t e s a n d r e l a t e d m a t t e r s . . . . T h e a u t h o r i t y s h a l l b e v e s t e d i n c o m m i s s i o n s c o m p o s e d o f r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e P u b l i c U t i l i t y C o m m i s s i o n s f r o m t h e a f f e c t e d s t a t e s . I t i s a l s o p r o v i d e d , h o w e v e r , t h a t s h o u l d t h e y f a i l t o a c t , t h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t s h a l l a c t . T h i s p r o v i s i o n w a s n e c e s s a r y i n o r d e r t h a n a n y n a t i o n a l r i g h t s h o u l d b e c o n s e r v e d a n d i n o r d e r t h a t t h e p u b l i c s h o u l d n o t b e d e p r i v e d o f t h e i r r i g h t o f r e g u l a t i o n b y a n y r e l u c t a n t o r r e c a l c i t r a n t s t a t e C o m m i s s i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . W h i l e m a i n t a i n i n g t h e d o c t r i n e o f s t a t e ’ s r i g h t s , I h a v e h a d e x p e r i e n c e s w i t h t h e m e t h o d s w h e r e b y a m a t t e r , w h i c h s e e m s t o b e p u r e l y i n t r a s t a t e o n i t s f a c e , i s i n f a c t a m a t t e r o f i n t e r s t a t e i m p o r t a n c e a n d e f f e c t [ e m p h a s i s m i n e ] . C o u z e n s ’ s t a t e m e n t w a s p u b l i s h e d f i v e d a y s b e f o r e N A R U C ’ s a n n u a l m e e t i n g c o n v e n e d a t G l a c i e r N a t i o n a l P a r k , A u g u s t 2 7 t h t o A u g u s t 3 0 t h . C o u z e n s ’ s e l f - p r o c l a i m e d c o m m i t m e n t t o " s t a t e s ’ r i g h t s " d i d n o t s e e m t o m o l l i f y r e s i s t e n c e t o t h e l e g i s l a t i o n b y s t a t e c o m m i s s i o n e r s g a t h e r e d i n t h e M o n t a n a m o u n t a i n r e s o r t . B e n t o n f i n i s h e d h i s a n a l y s i s o f t h e C o u z e n s b i l l w i t h t h i s s t a t e m e n t ( 1 2 2 2 . 2 r g g e e d i n g s . p - 1 5 0 ) : T h e p o i n t I m a k e i s t h a t t h e r e i s n o c l a i m e d n e c e s s i t y f o r g i v i n g t h e n e w C o m m i s s i o n t h i s p o w e r t o p a r a l y z e S t a t e a u t h o r i t i e s , a n d t h a t t h e f a c t s w h i c h w e r e b y s o m e t h o u g h t t o j u s t i f y t h e g r a n t i n g o f t h a t p o w e r a s t o r a i l r a t e s a r e w h o l l y n o n e x i s t e n t i n t h e c a s e o f t h e c o m p a n i e s t o b e s u b j e c t t o t h e n e w C o m m i s s i o n . T h e i n c l u s i o n o f t h e p r o v i s i o n s i n q u e s t i o n w o u l d s e e m t o b e h o s t i l e t o S t a t e r e g u l a t i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . 2 5 4 C o u z e n s ’ b i l l i n c l u d e d j o i n t b o a r d p r o v i s i o n s d i r e c t e d m o r e c l e a r l y t o i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h t h e t r a n s m i s s i o n o f e l e c t r i c i t y ; H o w e v e r p r o p o s e d S u b s e c t i o n 4 7 ( d ) d i d . n o t d i r e c t l y a d d r e s s i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h t e l e p h o n e r e g u l a t i o n . O n c e a g a i n , t h e f o r m a l m e c h a n s i s m s w h i c h w o u l d f a c i l i t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l c o o p e r a t i o n i n t h e d u a l r e g u l t i o n o f t h e t e l e p h o n e w e r e i n t e r p o l a t i v e . I t d e s c r i b e d t h e f u n c t i o n o f j o i n t b o a r d s a s a t y p e o f c u s t o m e r c o m p l a i n t b u r e a u a b o u t e l e c t r i c r a t e s . P r e s u m a b l y j o i n t b o a r d s d e a l i n g w i t h ’ t e l e p h o n e i s s u e s w e r e t o o p e r a t e i n t h e s a m e f a s h i o n i f a t a l l ( p p . 1 5 1 , 1 5 2 ) . F u r t h e r m o r e , t h e j o i n t b o a r d s w e r e m e n t i o n e d a s t h e l a s t a m o n g 4 7 s e c t i o n s o f t h e p r o p o s e d l e g i s l a t i o n . I t d i d n o t r e f l e c t a n a p p r e c i a t i o n o f h o w w e l l S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) f u n c t i o n e d r e d u c e t h e n u m b e r o f c a s e s w h i c h o t h e r w i s e m i g h t h a v e o c c u p i e d t h e c a l e n d a r o f t h e f e d e r a l c o u r t s f o r y e a r s i n t h e m a t t e r o f f r e i g h t r a t e s . P e r h a p s m o s t o f f e n s i v e o f a l l w a s t h e r e c o g n i t i o n t h a t S u b s e c t i o n . 4 7 ( d ) p e r m i t t e d t h e n e w a g e n c y t o a c c e p t o r r e j e c t t h e c o m m o n r e c o r d o f e v i d e n c e c o m p i l e d b y t h e j o i n t b o a r d i f , a t i t s o w n d i s c r e t i o n , i t c h o s e t o a c c e p t w h o l l y n e w e v i d e n c e f o r r e v i e w a n d c o n s i d e r a t i o n a f t e r t h e j o i n t b o a r d p r o d u c e d a n d s u b m i t t e d a c o m m o n r e c o r d o n a n i s s u e . I n o t h e r w o r d s , t h e r e w o u l d b e a n i n c e n t i v e f o r p e t i t i o n e r s o r r e s p o n d e n t s t o a n r a t e q u e s t i o n b r o u g h t b e f o r e a j o i n t b o a r d t o w i t h h o l d e v i d e n c e u n t i l t h e y m a d e a s e c o n d a p p e a l t o t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n . I n t h e s e c o n d p r o c e e d i n g , s t a t e 2 5 5 c o m m i s s i o n e r s w o u l d n o t b e i n a p o s i t i o n t o i s s u e a d i r e c t , i m m e d i a t e c h a l l e n g e t o t h e f a c t s p r e s e n t e d . T h e p r o p o s a l m e a n t j o i n t b o a r d h e a r i n g s w o u l d b e r e n d e r e d m e a n i n g l e s s . A m o n g a s p a t e o f b i l l s i n t r o d u c e d b y C o u z e n s i n t h i s s e s s i o n o f C o n g r e s s , S . 6 s e e m e d t o b e a p a t c h w o r k o f u n r e l a t e d p r o v i s i o n s w h i c h a n g e r e d t h e s t a t e : m e m b e r s o f N A R U C . T h e y m o b i l i z e d a g a i n s t t h e C o u z e n s B i l l a t B e n t o n ’ s u r g i n g , p a s s i n g a r e s o l u t i o n p r o p o s e d b y t h e C o m m i t t e e o n L e g i s l a t i o n ( p . 3 6 9 ) : R e s o l v e d , T h a t t h i s A s s o c i a t i o n i s u n a l t e r - a b l y o p p o s e d t o U . S . S e n a t e B i l l N o . 6 a n d i t s a m e n d m e n t s , o r t o a n y e n l a r g e m e n t o f F e d e r a l a u t h o r i t y b y t h e c r e a t i o n o f n e w a g e n c i e s o r t h e e n l a r g e m e n t o f t h e a u t h o r i t y o f p r e s e n t a g e n c i e s w h e r e b y t h e r e g u l a t o r y a u t h o r i t y o f t h e S t a t e C o m m i s s i o n s w h e r e t h e y a r e n o w a d e q u a t e l y f u n c t i o n i n g [ e m p h a s i s m i n e ] . I n r e s p o n s e t o C o u z e n s ’ a r t i c l e , B e n t o n u s e d t h e P a b l i g U t i l i g i a a F a r t n i g h t l y f o r u m t o p u b l i c i z e t h e p o s i t i o n o f s t a t e c o m m i s s i o n s . B e n t o n w r o t e : " N o b i l l e v e r b e f o r e i n t r o d u c e d i n t o C o n g r e s s c a u s e d s o m u c h a p p r e h e n s i o n , a n d s u c h e a r n e s t o p p o s i t i o n , o n t h e p a r t o f s t a t e r e g u l a t o r y o f f i c i a l s ( 5 ( l ) , 3 [ 1 9 3 0 ] ) . H e c o n t i n u e d ( p . 4 ) : I f r e a s o n i s s o u g h t f o r t h e d e g r e e o f u n a n i m i t y w h i c h e x i s t s a m o n g s t a t e r e g u l a t o r y o f f i c i a l s i n t h e i r o p p o s i t i o n t o t h e C o u z e n s b i l l a n d i t s a m e n d m e n t s , i t m a y b e f o u n d i n t h e f a c t t h a t m a n y o f s u c h o f f i c i a l s w e r e i n s e r v i c e w h e n T r a n s p o r t a t i o n A c t , 1 9 2 0 , w a s p a s s e d . T h e y k n o w f r o m f r o m t h e i r o w n e x p e r i e n c e t h e e f f e c t o f t h a t l e g i s l a t i o n u p o n s t a t e r e g u l a t i o n o f r a i l r o a d r a t e s a n d s e r v i c e , a n d t h e y f e a r a l i k e e x p e r i e n c e i n t h e p u b l i c u t i l i t y f i e l d w o u l d r e s u l t f r o m t h e e n a c t m e n t o f t h e l e g i s l a t i o n p r o p o s e d b y S e n a t o r C o u z e n s [ e m p h a s i s m i n e ] . ‘ - ‘ \ 2 5 6 B e n t o n ’ s c a n d i d r e p r e s e n t a t i o n o f t h e d e m i s e o f s t a t e r a i l r o a d . r a t e - m a k i n g , b e g i n n i n g ‘ w i t h . t h e S h r e v e p o r t . R a t e C a s e c o n t i n u e d . H e s a i d t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 2 0 m a d e i t i m p o s s i b l e t o m a i n t a i n o r e x t e n d f r e i g h t a n d p a s s e n g e r s e r v i c e a l o n g r o u t e s w h i c h c o u l d n o t g u a r a n t e e r e v e n u e s t o c o v e r c o s t s a n d c o n t r i b u t e t o t h e r a t e o f r e t u r n g u a r a n t e e d b y t h e I C C t o t h e c o m p a n i e s ( p . 5 ) . H e g a v e e x a m p l e s t o s u p p o r t h i s c o n t e n t i o n s . H e a d d e d ( p . 6 ) : . . . [ I ] t i s d i f f i c u l t , i f n o t i m p o s s i b l e , t o u s e w o r d s w h i c h w i l l i n s u r e s t a t e p o w e r i n a n y f i e l d f r o m i n v a s i o n a n d d e s t r u c t i o n o n c e a F e d e r a l a g e n c y i s e m p o w e r e d t o a c t w i t h i n t h a t f i e l d [ e m p h a s i s m i n e ] . I n a n a s s e s s m e n t o f C o u z e n s ’ b i l l , B e n t o n c o n t i n u e d ( p . 1 0 ) : I t s e e m s f e d e r a l i s m r u n m a d t o p r o p o s e t o b r i n g e v e r y t e l e p h o n e c o m p a n y i n t h e U n i t e d S t a t e s t o W a s h i n g t o n f o r a p p r o v a l o f i t s s e c u r i t i e s i s s u e s , a n d f o r d e t e r m i n a t i o n o f t h e a m o u n t i t s h a l l s e t a s i d e f o r ' d e p r e c i a t i o n , a n d . f o r i t s g e n e r a l s u p e r v i s i o n a n d t o b r i n g t h e t e l e p h o n e u s e r s , e v e n l o c a l e x c h a n g e s u b s c r i b e s , o f t h e s e s a m e c o m p a n i e s a l s o t o W a s h i n g t o n f o r t h e u l t i m a t e d e c i s i o n a s t o w h a t t h e i r r a t e s s h a l l b e . Y e t t h i s i s w h a t t h e C o u z e n s B i l l w i l l d o i f i t i s e n a c t e d . I t i s b e c a u s e t h e S t a t e C o m m i s s i o n e r s k n o w t h i s t h a t t h e y s o u n a n i m o u s l y p r o t e s t i t s p a s s a g e [ e m p h a s i s m i n e ] . T h i r t y - s e v e n s t a t e s j o i n e d i n a n N A R U C - s p o n s o r e d c a m p a i g n t o s t o p C o u z e n s ’ p r o p o s a l t o c r e a t e a n e w c o m m u n i c a t i o n s c o m m i s s i o n d e s i g n e d a l o n g t h e l i n e s o f S . 6 . T h e y m a d e t h e i r o p p o s i t i o n c l e a r w h e n t h e y a p p e a r e d b e f o r e t h e C o m m e r c e C o m m i t t e e ( H e a r i n g s o n S . 6 , v o l . 2 , p p . 2 1 6 7 - 2 3 3 6 [ F e b r u a r y 1 9 3 0 ] , c i t e d b y A . H . U l m i n P n b l i g _ fl ; i l i § i a § t a n t a l u m . 5 ( 7 ) . P - 4 1 1 [ 1 9 3 0 ] ) - 2 5 7 B e n t o n w a s a b l e t o r e p o r t t h e d e m i s e o f t h e C o u z e n s ’ C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n . : 3 . 6 w a s n o t r e p o r t e d o u t f r o m t h e S e n a t e c o m m i t t e e ( 1 9 3 9 P r g g e e d i n g a , p . 2 8 1 ) . B e n t o n a t t r i b u t e d t h e b i l l ’ s f a i l u r e , i n p a r t , t o t h e A s s o c i a t i o n ’ s s t r a t e g i e s . ' T h e s e p a r a t e c o m m i s s i o n s d i r e c t l y a p p e a l e d t o t h e i r C o n g r e s s i o n a l d e l e g a t i o n s , B e n t o n a n d N A R U C ’ s e l e c t e d l e a d e r s h i p ' w e r e p r e s e n t a t f o r m a l h e a r i n g s a n d . i n f o r m a l s t a f f m e e t i n g s , a n d B e n t o n m a n a g e d a p u b l i c a f f a i r s c a m p a i g n w h i c h t o o k N A R U C ’ s p o s i t i o n t o t h e p r e s s w h e r e i t w o u l d r e c e i v e t h e a t t e n t i o n o f n a t i o n a l p u b l i c o p i n i o n l e a d e r s . B e n t o n r e p o r t e d t h a t C o u z e n s w o u l d r e d r a f t t h e l e g i s l a t i o n d i f f e r e n t l y . B e n t o n s a i d ( p . 2 8 2 ) : . . . [ T ] h e p u r p o s e o f t h e b i l l , a p p a r e n t l y , i s t o s u b j e c t t o F e d e r a l r e g u l a t i o n t o l l s e r v i c e o f t e l e p h o n e c o m p a n i e s , a n d t o r e t a i n t o t h e s t a t e s t h e r e g u l a t i o n o f e x c h a n g e s e r v i c e , w h e r e v e r t h e s t a t e s a r e r e g u l a t i n g t h a t s e r v i c e [ e m p h a s i s m i n e ] . A l t h o u g h C o u z e n s ’ S . 6 f a i l e d t o r e a c h t h e f l o o r o f t h e S e n a t e , i t s t i r r e d f e r v e n t d i s c u s s i o n o f w h e t h e r o r n o t t h e s t a t e s o u g h t t o c o n t i n u e r e g u l a t e t h e r a t e s f o r l o c a l s e r v i c e s . I t a l s o r a i s e d i m p o r t a n t q u e s t i o n s a b o u t h o w j o i n t b o a r d s f i t i n t o a s c h e m e o f d u a l r e g u l a t i o n f o r t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . M a n y o f t h e i s s u e s p o s e d b y C o u z e n s i n 1 9 2 9 a n d 1 9 3 0 w o u l d r e s u r f a c e i n t h e 7 2 d C o n g r e s s - - t h e N e w D e a l C o n g r e s s o f F r a n k l i n D . R o o s e v e l t ’ s f i r s t a d m i n i s t r a - t i o n . N A R U C h a d t a k e n i t s c a s e t o i n f l u e n t i a l m e m b e r s o f t h e S e n a t e a n d H o u s e C o m m e r c e C o m m i t t e e s . 2 5 8 T h e i s s u e o f d u a l r e g u l a t i o n v s . f e d e r a l p r e e m p t i o n o f c o m m e r c e p o w e r w a s n o t l o s t o n S e n a t o r C l a r e n c e C . D i l l , f r o m t h e S t a t e o f W a s h i n g t o n , w h o w o u l d i n t r o d u c e t h e C o m m u n i c t i o n s a c t o f 1 9 3 4 . T h e e d i t o r s o f P a b l i g _ fl ; i l i n i a § W a s k e d h i s o p i n i o n a b o u t c e n t r a l i z i n g t e l e p h o n e r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y i n a f e d e r a l c o m m u n i c a t i o n s c o m m i s s i o n s u c h a s t h e o n e p r o p o s e d b y S e n a t o r C o u z e n s . D i l l g a v e h i s h a n d w r i t t e n s i g n a t u r e t o t h i s r e s p o n s e ( 5 [ 8 ] , p p . 4 6 8 , 4 6 9 [ 1 9 3 0 ] ) : I b e l i e v e t h e p o w e r o f S t a t e C o m m i s s i o n s s h o u l d b e r e t a i n e d s o f a r a s p o s s i b l e a n d t h a t t h e s w e e p i n g p o w e r g i v e n t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n s h o u l d n o t b e g r a n t e d t o a c o m m u n i c a t i o n s c o m m i s s i o n o r a p o w e r c o m m i s s i o n t h a t i s t o c o n t r o l i n t e r s t a t e r a t e s o f p u b l i c u t i l i t i e s [ e m p h a s i s i n t h e o r i g i n a l t e x t ] . T h e g h i g a g g _ 3 a t a _ § a a a § : C h a r l e s E v a n s H u g h e s a n d I n t e r j u r i s d i c t i o n a l R a t e - m a k i n g M e t h o d s W h i l e t h e S e n a t e p o n d e r e d t h e C o u z e n s C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n a n d P o w e r B i l l , C h i e f J u s t i c e C h a r l e s E v a n s H u g h e s , w h o r e t u r n e d t o t h e C o u r t i n 1 9 2 3 , w r o t e t h e f i r s t o f t w o d e c i s i o n s , t a k e n t o g e t h e r a s t h e C h i c a g o R a t e C a s e s , w h i c h w o u l d i n f l u e n c e t h e d i r e c t i o n o f t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p w h i c h d e v e l o p e d o n c e t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t w a s a d o p t e d i n 1 9 3 4 . I n t h e f i r s t d e c i s i o n , t h e C o u r t s u p p o r t e d a c l a i m b y t h e S t a t e o f I l l i n o i s t h a t i t w a s w i t h i n i t s f i e l d o f c o m p e t e n c e t o d e v i s e m e t h o d s t o a r r i v e a t a s c h e d u l e o f t e l e p h o n e r a t e s p r e s c r i b e d f o r t h e C i t y o f C h i c a g e i § m i t h _ 1 l l I l 1 i n 9 i s _ B e 1 1 _ I e l e n h Q n e _ § 9 m n a n ¥ ( 2 8 2 0 - S - 1 3 3 , 5 1 S . C t . 6 5 , 7 5 L . E d . 3 5 5 [ 1 9 3 0 ] ) ; F r a n k L . S m i t h w a s 2 5 9 c h a i r m a n o f t h e I l l i n o i s C o m m i s s i o n w h e n t h e c a s e w a s f i r s t h e a r d i n t h e U n i t e d S t a t e s D i s t r i c t C o u r t ) . I l l i n o i s B e l l g a i n e d a n i n j u n c t i o n f r o m a f e d e r a l d i s t r i c t c o u r t , s a y i n g t h e m e t h o d s e m p l o y e d b y t h e I l l i n o i s C o m m i s s i o n a s s i g n e d a r a t e s c h e d u l e w h i c h w e r e c o n f i s c a t o r y u n d e r t h e F o u r t e e n t h A m e n d m e n t ( U . S . C o n s t . a m e n d X I V , s e c . 1 ) . T h e c o m m i s s i o n a p p e a l e d t o t h e S u p r e m e C o u r t t o d i s s o l v e t h e i n j u n c t i o n , c l a i m i n g a m o n g o t h e r t h i n g s , t h a t I l l i n o i s B e l l ’ s m e t h o d o f a s s i g n i n g c o s t s p l a c e d a n u n f a i r b u r d e n o n l o c a l e x c h a n g e c u s t o m e r s . T h e s t a t e c o m m i s s i o n ’ s p r e m i s e w a s t h a t c h a r g e s f o r i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e o u g h t t o r e f l e c t a p r o p o r t i o n o f t h e c o s t s f o r u s i n g t h e l o c a l e x c h a n g e f a c i l i t i e s t o b e g i n a n d t e r m i n a t e m e s s a g e s . T h e o p i n i o n , w r i t t e n b y C h i e f J u s t i c e H u g h e s , s u s t a i n e d t h e s t a t e ’ s a r g u m e n t t h a t a l l o c a t i o n t o t h e s t a t e o f a l l c o s t s a s s o c i a t e d w i t h j o i n t l y u s e d e q u i p m e n t w a s e r r o n e o u s m e t h o d o l o g y . D o i n g s o , t h e C o u r t r e m a n d e d t h e d i s p u t e t o D i s t r i c t C o u r t f o r r e c o n s i d e r a t i o n o f i t s d e c i s i o n . A l t h o u g h t h e c a s e a d d r e s s e d s e v e r a l i s s u e s , . i t w a s t h i s p a r t i c u l a r o p i n i o n w h i c h i s g e r m a n e t o t h e s u b s e q u e n t d e v e l o p m e n t o f t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p w h i c h e m e r g e d b e t w e e n t h e F C C a n d s t a t e c o m m i s s i o n e r s a f t e r t h e p a s s a g e : o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . w i t h i t s a d o p t i o n o f o r i g i n a l j o i n t b o a r d l a n g u a g e . I t w o u l d h a v e a s u b s e q u e n t i m p a c t o n t h e d e v e l o p m e n t o f S e c t i o n 4 1 0 . C h i e f J u s t i c e H u g h e s w r o t e ( 2 8 2 U . S . 1 3 3 , 1 4 6 ) : 2 6 0 . . . [ W ] e a r e m e t w i t h t h e f a c t t h a t , i n t h e s e f i n d i n g s , t h e C o m m i s s i o n a n d t h e c o u r t m a d e n o d i s t i n c t i o n b e t w e e n t h e i n t r a s t a t e a n d t h e i n t e r s t a t e p r o p e r t y a n d b u s i n e s s o f t h e c o m p a n y [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e C o u r t w a s d i s t u r b e d t h a t t h e r a t e s t r u c t u r e w a s b a s e d o n t h e t o t a l C h i c a g o p r o p e r t y o f t h e c o m p a n y r a t h e r t h a n " r e c a s t i n g t h e f i g u r e s i n o r d e r t o m a k e a l l o w a n c e f o r i n t e r s t a t e o r i n t r a s t a t e t o l l p r o p e r t y a n d e a r n i n g s " ( a t 1 4 7 ) . H u g h e s c o n t i n u e d ( a t 1 4 8 , 1 4 9 ) : T h e s e p a r a t i o n o f t h e i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e p r o p e r t y , r e v e n u e s a n d e x p e n s e s o f t h e c o m p a n y i s i m p o r t a n t n o t s i m p l y a s a t h e o r e t i c a l a l l o c a t i o n t o t w o b r a n c h e s o f t h e b u s i n e s s . I t i s e s s e n t i a l t o t h e a p p r o p r i a t e r e c o g n i t i o n o f t h e c o m p e t e n t g o v e r n m e n t a l a u t h o r i t y i n e a c h f i e l d o f r e g u l a t i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . T h e p r o p e r r e g u l a t i o n o f r a t e s c a n b e h a d o n l y b y m a i n t a i n i n g t h e l i m i t s o f s t a t e a n d f e d e r a l j u r i s d i c t i o n , a n d t h i s c a n n o t b e a c c o m p l i s h e d . u n l e s s t h e r e a r e f i n d i n g s o f f a c t u n d e r l y i n g t h e c o n c l u s i o n s r e a c h e d w i t h r e s p e c t t o t h e e x e r c i s e o f e a c h a u t h o r i t y . I n v i e w o f t h e q u e s t i o n s p r e s e n t e d i n t h i s c a s e , t h e v a l i d i t y o f t h e o r d e r o f t h e s t a t e c o m m i s s i o n c a n b e s u i t a b l y t e s t e d o n l y b y a n a p p r o p r i a t e d e t e r m i n a t i o n o f t h e v a l u e o f t h e p r o p e r t y e m p l o y e d i n t h e i n t r a s t a t e b u s i n e s s a n d o f t h e c o m p e n s a t i o n r e c e i v a b l e f o r t h e i n t r a s t a t e s e r v i c e u n d e r t h e r a t e s p r e s c r i b e d . . . . A s t o t h e v a l u e o f t h a t p r o p e r t y , a n d a s t o t h e r e v e n u e a n d e x p e n s e s i n c i d e n t t o t h a t b u s i n e s s , s e p a r a t e l y c o n s i d e r e d , t h e r e s h o u l d b e s p e c i f i c f i n d i n g s [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e C o u r t s a i d t h e t r a d i t i o n a l m e t h o d e m p l o y e d b y I l l i n o i s B e l l h a d b e e n " a d o p t e d a s a m a t t e r o f c o n v e n i e n c e , i n v i e w o f t h e p r a c t i c a l d i f f i c u l t y o f d i v i d i n g t h e p r o p e r t y b e t w e e n t h e i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e s " ( a t 1 5 0 ) . T h e m e t h o d a s s i g n e d t o t o l l o n l y t h e v a l u e a n d e x p e n s e s a s s o c i a t e d w i t h t h e a c t u a l t o l l t r u n k l i n e s i n t e r c o n n e c t i n g 2 6 1 s e p a r a t e l o c a l e x c h a n g e s w i t c h b o a r d s . I t w a s c a l l e d t h e " b o a r d - t o - b o a r d " t h e o r y f o r a l l o c a t i n g c o s t s a n d a s s i g n i n g v a l u e t o d e t e r m i n e t h e r a t e b a s e f o r a r e v e n u e r e q u i r e m e n t f o r e a c h c a t e g o r y o f s e r v i c e , l o c a l e x c h a n g e , i n t r a s t a t e t o l l , a n d i n t e r s t a t e t o l l . T h e c o s t o f p r o v i d i n g a p o r t o f e n t r y o r e x i t f o r t o l l s e r v i c e m e s s a g e s w a s n o t r e f l e c t e d i n t o l l s e r v i c e r a t e s . T h e r e f o r e , i t i s p o s s i b l e t o i n f e r t h a t l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e r a t e s i n c l u d e d a s u b s i d y f o r s e r v i c e s p r o v i d e d t o t o l l c u s t o m e r s b y r e d u c i n g t h e a p o r t i o n o f t o l l c o s t s w h i c h w e r e n o t a c c o u n t e d f o r i n t h e b o a r d — t o - b o a r d m e t h o d o f d e t e r m i n i n g t h e b a s i s f o r r a t e s . T h e I l l i n o i s C o m m i s s i o n c l a i m e d t h e r e o u g h t t o b e c o s t s a s s i g n e d t o t o l l s e r v i c e s i n c o n s i d e r a t i o n f o r a p e r c e n t a g e o f t h e s u b s c r i b e r ’ s s t a t i o n , a n d o t h e r f a c i l i t i e s a s s o c i a t e d w i t h l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e s b e c a u s e t h e y c o n t r i b u t e d t o t h e c o m p l e t i o n o f t o l l m e s s a g e i n t e r c o n n e c t i o n s . T h e C o u r t a g r e e d , s a y i n g ( a t 1 5 0 , 1 5 1 ) : . . . W h i l e t h e d i f f i c u l t y i n m a k i n g a n e x a c t a p p o r t i o n m e n t o f t h e p r o p e r t y i s a p p a r e n t , a n d e x t r e m e n i c e t y i s n o t r e q u i r e d , o n l y r e a s o n a b l e m e a s u r e s b e i n g e s s e n t i a l . . . i t i s q u i t e a n o t h e r m a t t e r t o i g n o r e a l t o g e t h e r t h e a c t u a l u s e s t o w h i c h t h e p r o p e r t y i s p u t . I t i s o b v i o u s t h a t , u n l e s s a n a p p o r t i o n m e n t i s m a d e , t h e i n t r a s t a t e s e r v i c e t o w h i c h t h e e x c h a n g e p r o p e r t y i s a l l o c a t e d w i l l h e a r a n u n d u e b u r d e n - - t o w h a t e x t e n t i s a m a t t e r o f c o n t r o v e r s y . W e t h i n k t h a t t h i s s u b j e c t r e q u i r e s f u r t h e r c o n s i d e r a t i o n , t o t h e e n d t h a t b y s o m e p r a c t i c a l m e t h o d t h e d i f f e r e n t u s e s o f t h e p r o p e r t y m a y b e r e c o g n i z e d a n d t h e r e t u r n p r o p e r t y a t t r i b u t a b l e t o t h e i n t r a s t a t e s e r v i c e m a y b e a s c e r t a i n e d a c c o r d i n g l y [ e m p h a s i s m i n e ] . 2 ( f ( I n E l 2 6 2 H u g h e s r e c o m m e n d e d a c o n c e p t o f " r e a s o n a b l e m e a s u r e s " w h i c h h a s b e e n a t e r m c o m m o n l y a p p l i e d t o a p p r a i s a l t e c h n i q u e s . T h e v a l u a t i o n p r o c e s s i s n o t e x a c t . i t c o m b i n e s b o t h " a r t " a n d " s c i e n c e . " H u g h e s k n e w a p p o r t i o n m e n t o f c o s t s b e t w e e n e x c h a n g e a n d t o l l s e r v i c e s w a s t o o " d i f f i c u l t " t o b e " e x a c t . " H e a s k e d r e g u l a t o r s t o a p p l y " s o m e p r a c t i c a l m e t h o d " w h i c h r e c o g n i z e d t h e " d i f f e r e n t u s e s " o f a p p l i e d t o t h e i n v e s t m e n t a n d e x p e n s e s a s s o c i a t e d w i t h p r o v i d i n g l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e s . G i v e n t h e m e t h o d s u s e d d u r i n g t h i s p e r i o d , i t i s p o s s i b l e t o i n f e r t h a t l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e s s u b s i d i z e d t h e d e v e l o p m e n t o f i n t e r s t a t e s e r v i c e s . T h e C o u r t s a i d l o c a l e x c h a n g e r a t e s s h o u l d n o t . b e e x p e c t e d t o r e f l e c t t h e c o s t s o f p r o v i d i n g m e s s a g e t o l l s e r v i c e f o r t h e f r a c t i o n o f t h e c u s t o m e r s w h o u s e d l o n g d i s t a n c e s e r v i c e s . B u t , H u g h e s d i d n o t s a y h o w t h e r e g u l a t o r s s h o u l d . a p p o r t i o n . t h e i n t e g r a t e d . c o s t s . b e t w e e n t o l l a n d e x c h a n g e f a c i l i t i e s , o r b e t w e e n s t a t e a n d f e d e r a l j u r i s d i c t i o n s . T h e C o u r t l e f t t h e m e t h o d o l o g y t o t h e a g e n c i e s a u t h o r i z e d t o s u p e r v i z e r a t e s i n t h e s e p a r a t e j u r i s d i c t i o n s . I t w o u l d b e u p t o t h e m t o d e v i s e s o m e p r a c t i c a l a n d / o r s o m e r e a s o n a b l e m e t h o d s t o a c c o m m o d a t e t h e s e p a r a t i o n s . T h e t a s k o f d e v i s i n g p r a c t i c a l a n d / o r r e a s o n a b l e m e t h o d s w o u l d b e d i f f i c u l t . C u s t o m e r s u s i n g t h e d i f f e r e n t c l a s s i f i c a t i o n s a n d c a t e g o r i e s o f s e r v i c e s w o u l d b e r e q u i r e d t o s a t i s f y t h e c o s t s o f p r o v i d i n g a l l o f t h o s e s e r v i c e s , a t 2 6 3 t h e s a m e t i m e t h e c o m p a n i e s w h o p r o v i d e d t h e s e r v i c e s f o r a n a t i o n w i d e n e t w o r k w e r e a s s u r e d o f a n o p p o r t u n i t y t o e a r n a r e a s o n a b l e r a t e o f r e t u r n o n t h e m o n e y i n v e s t e d i n m a k i n g t h e s e r v i c e s a v a i l a b l e t o a n y o n e w i l l i n g a n d a b l e t o u s e t h e m . A s a n a l t e r n a t i v e t o t h e b o a r d - t o - b o a r d t h e o r y , s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t o r s a d o p t e d a " s t a t i o n - t o - s t a t i o n " t h e o r y o f a l l o c a t i o n o f c o s t s a n d r e v e n u e s a m o n g t h e s e r v i c e c a t e g o r i e s , a n d h e n c e t h e f e d e r a l a n d s t a t e j u r i s d i c t i o n s . W i s t y p i c a l l y c i t e d a s t h e c a s e w h i c h j u s t i f i e d t h e a p p o r t i o n m e n t o f c o s t s a s s o c i a t e d w i t h b u i l d i n g a n d m a i n t a i n i n g l o c a l e x c h a n g e f a c i l i t i e s a n d e q u i p m e n t t o i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e s u s i n g m e t h o d o l o g i c a l v a r i a t i o n s o f t h e s t a t i o n - t o - s t a t i o n t h e o r y . T h e i s s u e r e s u r f a c e d i n L i n d h e i m e L L — n l m g i u e l l I a l a p n g n a _ g a n p a n y ( 2 9 2 U . S . 1 5 1 [ 1 9 3 4 ] ) . I n t h i s c a s e , t h e C o u r t a c c e p t e d t h e m o d i f i c a t i o n o f r a t e s p u t f o r t h b y t h e s t a t e a s a c o m p r o m i s e i n t h e p r o c e e d i n g s o f W I W W ( 3 F . S u p p 5 9 5 [ N - D - I l l - 1 9 3 3 ] . T h e C o u r t d i s s o l v e d t h e i n j u n c t i o n a g a i n s t e n f o r c e m e n t o f t h e I l l i n o i s r a t e o r d e r s . I n d o i n g s o , i t t a c i t l y " a p p r o v e d " t h e a l l o c a t i o n o f i n t r a s t a t e c o s t s a n d r e v e n u e s t o i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e . A f t e r t h e L i n g u a l “ ; d e c i s i o n w a s p u b l i s h e d , s o m e s t a t e s b e g a n a l l o c a t i n g c o s t s t o i n t e r s t a t e j u r i s d i c t i o n . T h e m e m o r y o f S h r a y a p g r t _ c a u s e d s o m e s t a t e s t o r e s i s t . t h e : s t a t i o n - t o - s t a t i o n t h e o r y b e c a u s e i t m e a n t t h a t t h e F C C w o u l d 2 6 4 n e c e s s a r i l y b e c o m e m o r e g r e a t l y i n v o l v e d i n m a t t e r s w h i c h t h e I C C h a d t r a d i t i o n a l l y l e f t t o t h e s t a t e s ( M a h e r , W . F . , J r . , 1 9 8 5 , p . v . 1 3 ) . T a k e n t o g e t h e r , a n d s o m e t i m e s r e f e r r e d t o a s t h e g h i g a g g _ 3 a t a _ § a § a § , t h e t w o d e c i s i o n s w r i t t e n b y C h i e f J u s t i c e H u g h e s s e t t h e s t a g e f o r a t l e a s t f o u r m o r e d e c a d e s w h e n t h e m a t t e r o f s e p a r a t i n g t h e c o s t s f o r i n t r a s t a t e s e r v i c e f r o m i n t e r s t a t e s e r v i c e w o u l d b e c o m e a s o u r c e o f c o n t r o v e r s y ' a s w e l l a s c o o p e r a t i o n a m o n g t h e f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n s . N A R U C S u p p o r t s A N e w C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n T h e c o n j u n c t i o n o f e v e n t s a s s o c i a t e d w i t h t h e C o u z e n s b i l l a n d W b o r e a d i r e c t r e l a t i o n s h i p t o p a s s a g e o f t h e c o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 , a n d t h e d e v e l o p m e n t o f t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p a d d r e s s e d w i t h t h e a d o p t i o n o f S u b s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) a n d 4 1 0 ( b ) . F e l i x F r a n k f u r t e r ( a p r o f e s s o r o f l a w a t H a r v a r d i n 1 9 3 0 ) w r o t e t h a t t h e r e w a s a g r o w i n g p u b l i c f e e l i n g t h e r e m u s t b e a t r a n s i t i o n i n v o l v i n g g r e a t e r f e d e r a l g o v e r n m e n t i n v o l v e m e n t i n t h e r e g u l a t i o n o f p u b l i c u t i l i t y h o l d i n g c o m p a n i e s i f t h e i n t e r e s t s o f t h e c o n s u m e r s w e r e t o b e s e r v e d ( p . 9 3 ) . T h e C o u z e n s B i l l m a d e i t a p p a r e n t t h a t t h e t r a d i t i o n a l a u t o n o m y o f t h e s t a t e s c o u l d o n l y b e p r o t e c t e d b y m o r e c a r e f u l l y e x e c u t e d l a n g u a g e t h a n t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t p r o v i d e d . T h e t h g a g g _ _ 3 a § a _ _ g a § a § r e c o m m e n d e d t h e n e c e s s i t y f o r s t a t u t o r y p r o v i s i o n s , n o t e n t i r e l y u n l i k e S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) o f t h e ‘ T r a n s p o r t a t i o n A c t w h i c h w o u l d p e r m i t t h e F C C c o m m i s s i o n e r s t o m e e t i n c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s w i t h s t a t e 2 6 5 c o m m i s s i o n e r s t o r e c o n c i l e r a t e - m a k i n g i s s u e s i n c i r c u m s t a n c e s w h e r e t h e i n d i v i d u a l p r a c t i c e s o f t h e l a w f u l a g e n c i e s w i t h i n e a c h j u r i s d i c t i o n a l s p h e r e w o u l d n e c e s s a r i l y i n f l u e n c e t h e p e r f o r m a n c e o f a n a t i o n w i d e s y s t e m o f c o m m o n c a r r i e r t e l e c o m m u n i c a t i o n s s e r v i c e s . F r o m 1 9 2 9 t o 1 9 3 3 , i t b e c a m e e v i d e n t t h a t a b i l l c r e a t i n g a f e d e r a l c o m m u n i c a t i o n s c o m m i s s i o n w h i c h w o u l d c o n s o l i d a t e f e d e r a l i n t e r e s t s i n t h e b r o a d c a s t i n g a n d t e l e p h o n e i n d u s t r i e s w o u l d b e a p p r o v e d . M e m b e r s o f N A R U C r e c o g n i z e d a v e r y r e a l d a n g e r t o t h e a u t h o r i t y o f s t a t e r a t e - m a k i n g p r e r o g a t i v e s i f t h e l a w s i m p l y a d a p t e d p r o v i s i o n s o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t w i t h o u t c l e a r e r c o n f i r m a t i o n o f t h e r o l e o f t h e s t a t e s i n t h e s c h e m e o f d u a l r e g u l a t i o n o f t e l e p h o n e s e r v i c e . T h e c h a i r m a n o f N A R U C ’ s S p e c i a l C o m m i t t e e o n D e p r e c i a t i o n , M i l o R . M a l t b i e ( f i r s t a p p o i n t e d t o t h e N e w Y o r k C o m m i s s i o n b y G o v e r n o r C h a r l e s E v a n s H u g h e s ) r e m i n d e d h i s c o l l e a g e s t h a t " n i n e t e n t h s " o f t h e t e l e p h o n e s e r v i c e i n t h e U n i t e d S t a t e s w a s i n t e r s t a t e s e r v i c e " o v e r w h i c h t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n c a n h a v e n o j u r i s d i c t i o n . " M a l t b i e e s t i m a t e d i n t e r s t a t e r e v e n u e s t o h a v e r e a c h e d t w e n t y p e r c e n t o f t h e a g g r e g a t e n a t i o n w i d e r e v e n u e ( 1 . 2 3 ; B r e c e e d i n g s , p . 1 6 7 ) - I n s p i t e o f t h e w o r k o f t h e r e g i o n a l c o m m i t t e e s o n t e l e p h o n e d e p r e c i a t i o n , A T & T a n d i t s s u b s i d i a r y o p e r a t i n g c o m p a n i e s r e s i s t e d e a c h p r o p o s a l s u b m i t t e d b y t h e s t a t e s , e x t e n d i n g t h e h e a r i n g s n e c e s s a r y t o a c h i e v e c o o p e r a t i v e a n d 2 6 6 p e r m a n e n t a d o p t i o n o f d e p r e c i a t i o n s t a n d a r d s b y b o t h t h e I C C a n d s t a t e c o m m i s s i o n s . T h e I C C i s s u e d s u p p l e m e n t a l o r d e r s d e l a y i n g t h e d a t e s f o r C l a s s A e x c h a n g e c o m p a n i e s t o c o n f o r m t o i t s f o r m s a n d s c h e d u l e s u n t i l A u g u s t 1 , 1 9 3 4 , a n d f o r C l a s s B e x c h a n g e c o m p a n i e s t o r e p o r t u n t i l A u g u s t 1 , 1 9 3 5 ( 1 2 1 ; _ E : a n a g i n g § , p . 1 4 7 : c o m p a n i e s w e r e r a n k e d f r o m l a r g e r t o s m a l l e r , A t o B , e t c . b y t h e n u m b e r o f s u b s c r i b e r l i n e s t h e y s e r v e d ) . A l t h o u g h t h e " g r e a t d e p r e s s i o n " v i s i t e d t h e n a t i o n w i d e e c o n o m y i n t h e y e a r s f r o m 1 9 3 0 t o 1 9 3 4 , s t a t e c o m m i s s i o n e r s b e c a m e i n c r e a s i n g l y o p t i m i s t i c a b o u t t h e p r o g r e s s o f i n t e r j u r i s d i c t i o n a l h a r m o n y . N A R U C ’ s P r e s i d e n t H a n n a h n o t e d a p e r c e p t i b l e t e n d e n c y o f J u s t i c e s S t o n e a n d H u g h e s t o d e f e r t o a n a p p r o p r i a t e r o l e f o r t h e s t a t e s i n m a t t e r s o f p u b l i c s e r v i c e r e g u l a t i o n ( W , p . 2 5 ) . T h e I C C ’ s W a l t e r ' M ; W . S p l a w n a d d r e s s e d i t s i m p o r t a n c e . ( p . 4 3 6 ) . A l a b a m a P u b l i c S e r v i c e C o m m i s s i o n ’ s F r a n k P . M o r g a n d e c l a r e d i f R i p ‘ V a n W i n k l e a w a k e n e d . i n 1 9 3 1 , h e ‘ w o u l d f i n d ' t h e p r o m i s e o f s e c u r i t y f o r a n e w f o r m o f f e d e r a l - s t a t e p a r t n e r s h i p . F e i g n i n g a s o u t h e r n D e m o c r a t ’ s a s t o n i s h m e n t a t t h e c o m m e n t s c a m e f r o m " a M a s s a c h u s e t t s R e p u b l i c a n , " M o r g a n n o t e d q u o t e d t h e f o r m e r P r e s i d e n t C a l v i n C o o l i d g e w h o s a i d t h e s t a t e s s h o u l d k e e p j u r i s d i c t i o n o v e r t h e s e r v i c e a n d r a t e s o f p u b l i c u t i l i t i e s ( p . 1 4 9 ) . B y 1 9 3 4 , P a u l W a l k e r , a s w e l l a s J o h n B e n t o n , w e r e p r e p a r e d t o s p e a k f a v o r a b l y o f t h e f o r m a t i o n o f t h e n e w f e d e r a l a g e n c y . T h e a t m o s p h e r e o f d u a l f e d e r a l i s m w h i c h 2 6 7 s o m e t i m e s i m m o b i l i z e d t h e e x e c u t i o n o f d u a l r e g u l a t i o n p r i o r t o t h e N e w D e a l s e e m e d t o f a d e a s n e w m e m b e r s o f c o n g r e s s a n d t h e s t a t e c o m m i s s i o n s e n t e r e d o f f i c e i n 1 9 3 2 . T h e y a p p e a r e d t o a c k n o w l e d g e , a s F r a n k f u r t e r h a d , t h e n e c e s s i t y f o r g r e a t e r n a t i o n a l c o n t r o l o f t h e s e c u r i t y i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h p u b l i c u t i l i t y p a r e n t h o l d i n g c o m p a n i e s ( P u b l i c U t i l i t y H o l d i n g C o m p a n y A c t , 4 9 S t a t . 8 3 8 , 1 5 U . S . C . [ 1 9 3 5 ] ) a n d t h e i m p o r t a n c e o f r e l i e v i n g t h e s t a t e s o f t h e c o n s t a n t t h r e a t t h a t t h e i r r a t e o r d e r s f a c e d y e a r s o f l i t i g a t i o n b e f o r e t h e s t a t e a n d f e d e r a l c o u r t s ( t o J o h n s o n A c t i n 1 9 3 4 , S . 7 5 2 , 7 3 d C o n g . ; P L 2 2 2 : J u d i c i a l C o d e ) . T h e J o h n s o n A c t p u t a n e n d t o f e d e r a l c o u r t i n j u n c t i o n s a g a i n s t s t a t e c o m m i s s i o n r a t e o r d e r s o f t h e c h a r a c t e r o f t h o s e b r o u g h t i n t h e M i a a g n r i c a s e o r t h e C h i c a g g _ g a t a _ g a § a § . N o w j u d i c i a l r e v i e w w o u l d b e g i n i n t h e s t a t e w h e r e t h e o r d e r w a s m a d e , u p o n t h e r e c o r d o f e v i d e n c e o r i g i n a l l y c o m p i l e d i n h e a r i n g s b e f o r e t h e s t a t e c o m m i s s i o n . B e n t o n s a i d t h e r e h a d b e e n n o q u e s t i o n t h a t a b i l l c r e a t i n g ' a c o m m u n i c a t i o n s c o m m i s s i o n w o u l d b e e n a c t e d . I n s t e a d , t h e q u e s t i o n w a s , w h a t k i n d o f a b i l l i t s h o u l d b e ( W . p - 3 1 ) : [ S h r e v e p o r t ] p o w e r s i n t h e i r r e l a t i o n t o t e l e p h o n e c o m p a n i e s h a d b e e n h a r m l e s s i n t h e h a n d s o f a F e d e r a l c o m m i s s i o n i n a c t i v e i n t h e t e l e p h o n e f i e l d , b u t t h e y w o u l d b e d e s t r u c t i v e i n t h e h a n d s o f a n e w c o m m i s s i o n , c r e a t e d t o b e c o m e a c t i v e i n t h a t f i e l d [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e t a s k w h i c h f a c e d t h e A s s o c i a t i o n r e p r e s e n t a t i v e s a c c o r d i n g l y w a s t h e s o m e w h a t d i f f i c u l t o n e o f c o n v i n c i n g C o n g r e s s t h a t i n s e t t i n g u p a n e w c o m m i s s i o n t o d o a m o r e t h o r o u g h 2 6 8 j o b o f r e g u l a t i n g t e l e p h o n e c o m p a n i e s t h a n t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n h a d d o n e , i t s h o u l d g i v e t h e n e w c o m m i s s i o n l e s s p o w e r o v e r t h o s e c o m p a n i e s t h a n t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n h a d p o s s e s s e d [ e m p h a s i s m i n e ] . B e n t o n s a i d t h e d r a f t o f C o m m u n i c a t i o n s A c t o r i g i n a l l y c o n t a i n e d t h e s a m e d e s t r u c t i v e " S h r e v e p o r t " p r o v i s i o n s w h i c h h a d b e e n i n t h e o r i g i n a l C o u z e n s b i l l . B u t , i n t h e e n d , N A R U C ’ s o l d c o m m i t t e e r e d r a f t o f t h e C o u z e n s b i l l w e r e l a r g e l y a d o p t e d a n d i m p r o v e d s o t h a t t h e S h r e v e p o r t p o w e r w h i c h h a d e n a b l e d t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n t o d e s t r o y s t a t e r a i l r o a d r a t e - m a k i n g p o w e r , " t o e n t e r t h e s t a t e f i e l d , a n d s e t a s i d e r a t e s p r e s c r i b e d f o r i n t r a s t a t e a p p l i c a t i o n b y s t a t e c o m m i s s i o n s , " h a d b e e n s t r u c k o u t o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . B e n t o n w a s e m p h a t i c ( p . 3 2 ) : N o t h i n g o f t h a t s o r t c a n h a p p e n u n d e r t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t i n t h e t e l e p h o n e f i e l d . I n t h a t f i e l d S t a t e c o n t r o l o f i n t r a s t a t e r a t e s h a s b e e n r e s t o r e d a n d m a d e a b s o l u t e [ e m p h a s i s m i n e ] . B e n t o n d e s c r i b e d t h e l e g i s l a t i v e s t r a t e g y e m p l o y e d b y N A R U C i n t h e y e a r f o l l o w i n g t h e 1 9 3 3 c o n v e n t i o n . H e c a l l e d i t a y e a r o f u n u s u a l l e g i s l a t i v e a c t i v i t y r e q u i r i n g a l m o s t c o n s t a n t a t t e n t i o n b y t h e a s s o c i a t i o n s ’ r e p r e s e n t a t i v e s , n o t o n l y d u r i n g s e s s i o n s o f C o n g r e s s , b u t i n p r e p a r a t i o n f o r t h e s e s s i o n s . B e n t o n c r e d i t e d C o m m i s s i o n e r K i t F . C l a r d y o f M i c h i g a n , N A R U C ’ s c h a i r m a n o f t h e C o m m i t t e e o n L e g i s l a t i o n , f o r t h e e f f o r t s h e m a d e t o i n c l u d e N A R U C - s u p p o r t e d a m e n d m e n t s t o t h e J u d i c i a l C o d e a n d t o t h e n e w C o m m u n i c a t i o n s A c t . C l a r d y p i l o t e d h i s p l a n e b e t w e e n L a n s i n g a n d W a s h i n g t o n t o l o b b y C o n g r e s s w i t h B e n t o n . 2 6 9 C l a r d y s a i d t h e i n f l u e n c e e x e r t e d b y t h e c o m m i s s i o n e r s o n e a c h o f t h e s t a t e ’ s r e s p e c t i v e c o n g r e s s i o n a l d e l e g a t i o n s l e d t o p r o t e c t i o n o f t h e s t a t e s ’ j u r i s d i c t i o n a l a u t h o r i t y i n t e l e p h o n e r a t e - m a k i n g i s s u e s . C l a r d y s a i d : " I t h i n k w e w e r e e x t r e m e l y f o r t u n a t e i n h a v i n g k e p t t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t f r o m s t e p p i n g o n o u r t o e s i n a j u r i s d i c t i o n a l w a y - - . " ( 1 2 1 1 . 2 : 9 9 e e d i n g s . p - 9 2 ) N A R U C ’ s l e g i s l a t i v e s t r a t e g y w a s d e s i g n e d t o p r e s e r v e s t a t e r a t e - m a k i n g a u t o n o m y i n m a t t e r s a f f e c t i n g l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e s . B e n t o n s a i d ( 1 2 1 § _ P z g g a a g i n g § , p . 3 6 0 ) : [ W e r e c o g n i z e d ] d a n g e r w o u l d e x i s t i f t h e F e d e r a l c o m m i s s i o n a n d t h e S t a t e c o m m i s s i o n s w e r e e n g a g e d i n m a k i n g r a t e s f o r t h e l o c a l s e r v i c e o f t h e s a m e u t i l i t i e s . N o t h i n g i s m o r e c e r t a i n t h a t t h a t [ a ] c l a i m o f d i s c r i m i n a t i o n w o u l d a t o n c e r e s u l t i f r a t e s p r e s c r i b e d b y S t a t e a u t h o r i t y , a p p l i c a b l e t o i n t r a s t a t e e x c h a n g e s e r v i c e , s h o u l d c h a n c e t o b e l o w e r t h a n t h o s e a l l o w e d b y t h e F e d e r a l c o m m i s s i o n f o r e x c h a n g e s e r v i c e t h r o u g h t h e s a m e e x c h a n g e [ e m p h a s i s m i n e ] S a i d B e n t o n , t h e C o u z e n s ’ b i l l " c r y s t a l l i z e d t h e s e n t i m e n t o f S t a t e C o m m i s s i o n e r s , a n d m a r k e d t h e b e g i n n i n g o f t h e f i g h t t o e l i m i n a t e t h e S h r e v e p o r t p r o v i s i o n s f r o m F e d e r a l t e l e p h o n e l a w " ( p . 3 6 0 ) . B e n t o n s a i d S u b s e c t i o n 2 2 1 ( b ) e x c l u d e d e x c h a n g e r a t e s a l t o g e t h e r f r o m t h e a p p l i c a t i o n o f t h e A c t a n d f r o m t h e j u r i d i c t i o n o f t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n . B e n t o n a d d e d ( w i t h w h a t s e e m e d w i t h i n t h e c o n t e x t o f h i s c o m m e n t a r y t o b e s a t i s f a c t i o n ; p . 3 6 1 ) : [ I ] t i s n o t p o s s i b l e f o r a n y S h r e v e p o r t c a s e t o a r i s e , o r t h e [ F e d e r a l ] C o m m i s s i o n t o m a k e a n y o r d e r a f f e c t i n g t e l e p h o n e e x c h a n g e r a t e s [ e m p h a s i s m i n e ] . 2 7 0 T h e A c t , s a i d B e n t o n , w a s d e s i g n e d t o a c c o m o d a t e c o o p e r a t i o n e v e n i f t h e r e w o u l d b e n o S n r a y a p g z t - l i k e c a s e s . H e c o m m e n t e d o n S u b s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) a n d 4 1 0 ( b ) a s s i m i l a r t o t h e p r o v i s i o n s w h i c h a p p e a r e d o r i g i n a l l y i n S e c t i o n 1 3 ( 3 ) o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t , a l t h o u g h h e s a i d t h e s e p r o v i s i o n s p e r m i t t e d " a n y m a t t e r a r i s i n g u n d e r t h e a c t " t o b e c o n s i d e r e d b y a j o i n t b o a r d c o m p o s e d o f S t a t e n o m i n e e s . B e n t o n s a i d t h e f e d e r a l a g e n c y w a s e x p e c t e d t o m a k e e v e r y e f f o r t t o e n g a g e i n a j o i n t c o n f e r e n c e w h e n e v e r i t w a s n e c e s s a r y t o n e g o t i a t e a g r e e d - u p o n a c c o u n t i n g c o n v e n t i o n s . S a i d B e n t o n ( p . 3 6 1 ) : T h i s p r o v i s i o n [ 2 2 0 ( 1 ) ] a n d t h e c o - o p e r a t i v e a n d j o i n t b o a r d p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 o p e n t h e w a y f o r t h e m o s t c o m p l e t e c o - o p e r a t i o n b e t w e e n t h e S t a t e c o m m i s s i o n s a n d t h e F e d e r a l C o m m i s s i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . B e n t o n e x p r e s s e d t h e A s s o c i a t i o n ’ s p r i d e i n t h e a p p o i n t m e n t o f i t s c o l l e a g u e t o t h e n e w l y e s t a b l i s h e d F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n . H e s a i d ( p . 3 6 1 ) : T h e S t a t e c o m m i s s i o n s a r e f o r t u n a t e i n t h e f a c t t h a t t h e C h a i r m a n o f t h e T e l e p h o n e D i v i s i o n o f t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n i s H o n . P a u l A . W a l k e r . . . . M r . W a l k e r a n d h i s f e l l o w C o m m i s s i o n e r s a n d a s s o c i a t e s h a v e s h o w n e v e r y d i s p o s i t i o n t o c o - o p e r a t e t o t h e f u l l e s t e x t e n t w i t h t h e S t a t e c o m m i s s i o n s u p o n a l l m a t t e r s s u b j e c t t o t h e j u r i s d i c t i o n o f t h e C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n i n w h i c h t h a t C o m m i s s i o n a n d t h e S t a t e c o m m i s s i o n s h a v e a c o m m o n i n t e r e s t [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ M r . W a l k e r ] m a d e i t v e r y p l a i n t h a t h i s b e l i e f i n t h e v a l u e o f c o - o p e r a t i o n h a d i n n o r e s p e c t d i m i n i s h e d , a n d t h a t t h e C o m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n w o u l d w e l c o m e t h e c l o s e s t a s s o c i a t i o n w i t h t h e S t a t e c o m m i s s i o n s i n t h e r e g u l a t i o n o f t e l e p h o n e c o m p a n i e s [ e m p h a s i s m i n e ] . C H A P T E R V I I I C O O P E R A T I O N A N D C O N F L I C T : F E D E R A L - S T A T E T E L E P H O N E R A T E M A K I N G ( 1 9 3 5 - 1 9 7 1 ) I n t r o d u c t i o n a n d S u m m a r y W e n T h e i s t h e f o u r t h a n d f i n a l c h a p t e r d r a w i n g e x a m p l e s f r o m N A R U C ’ s W t o i l l u s t r a t e h o w p e o p l e , i s s u e s a n d i d e a s c o m b i n e d t o i n f l u e n c e t h e f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p p r e d a t i n g t h e a d o p t i o n o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) . W h e n t h e F C C b e g a n t o b e a c t i v e l y i n v o l v e d i n m a k i n g i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e r a t e a d j u s t m e n t s , s t a t e r e g u l a t o r s r e a l i z e d t h e i m p o r t a n c e o f c o o r d i n a t i n g t h o s e a d j u s t m e n t s w i t h i n t r a s t a t e r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s . B e t w e e n 1 9 3 5 a n d 1 9 7 1 , f e d e r a l . a n d s t a t e o f f i c i a l s w h o a t t e n d e d N A R U C c o n v e n t i o n s h a d d i f f e r e n t i d e a s a b o u t h o w c o o p e r a t i v e m e c h a n i s m s o u g h t t o b e e m p l o y e d t o f a c i l i t a t e t h e s c h e m e o f d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y a c c o r d i n g t o t h e t e r m s o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t a n d w i t h i n t h e f r a m e w o r k o f a p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m . T h e r e v i e w o f t h e E n g a g i n g : a f t e r 1 9 3 4 b e g a n w i t h t h e l o g i c a l q u e s t i o n : W h y w a s t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t a m e n d e d t o a d d S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) ? 2 7 1 2 7 2 E Q E E Q I X C o n g r e s s e s t a b l i s h e d s e v e r a l n e w f e d e r a l r e g u l a t o r y a g e n c i e s a s c o m p a n i o n s t o t h e F C C f o r t h e p u r p o s e o f e x e r c i s i n g g r e a t e r c o n t r o l o f t h e c o m m e r c i a l a f f a i r s o f t h e U n i t e d S t a t e s i n t h e 1 9 3 0 s . T h e r e w e r e p a r t i s a n c h a n g e s i n t h e p o p u l a t i o n o f f e d e r a l a n d s t a t e e x e c u t i v e a n d l e g i s l a t i v e b r a n c h e s o f g o v e r n m e n t . T h e r e f o r e , t h e r e w e r e m a j o r c h a n g e s a m o n g s t a t e c o m m i s s i o n o f f i c i a l s w h o a t t e n d e d N A R U C ’ s a n n u a l m e e t i n g s . F o r m o r e t h a n a d e c a d e , w h e n e v e r s t a t e o f f i c i a l s s o u g h t t h e v i e w s o f t h e F C C o n t e l e p h o n e m a t t e r s t h e y t u r n e d t o P a u l W a l k e r w h o w a s p r e s u m a b l y t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s e x p e r t i n t h i s f i e l d o f r e g u l a t i o n . A s a n e w F C C c o m m i s s i o n e r , W a l k e r u s u a l l y t u r n e d t o t h e t h e m e s o f m u t u a l f e d e r a l a n d s t a t e i n t e r d e p e n d e n c e a n d c o o p e r a t i o n w h e n h e s p o k e a t N A R U C m e e t i n g s . W a l k e r a n d J o h n B e n t o n , N A R U C ’ s g e n e r a l c o u n s e l , d e v e l o p e d a c l o s e a l l i a n c e b e c a u s e e a c h p r o m o t e d t h e t h e m e o f d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , f a c i l i t a t e d b y f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n . I t w a s B e n t o n w h o d e v i s e d t h e s t r a t e g y d e s i g n e d t o p r e s e r v e t h e s t a t e s ’ r a t e - m a k i n g a u t o n o m y w h e n N e w D e a l l e g i s l a t i o n w a s f o r m u l a t e d . S t a t e o f f i c i a l s e x p e c t e d t o p a r t i c i p a t e a c t i v e l y i n t h e F C C ’ s f o r m a l d e l i b e r a t i o n s w h e n a d j u s t m e n t s h m a d e i n ‘ t h e s c h e d u l e o f i n t e r s t a t e r a t e s i n f l u e n c e d s i m i l a r t a r i f f s f o r i n t r a s t a t e s e r v i c e s . T h e y w e r e e n c o u r a g e d t o h o l d t h e v i e w b y W a l k e r w h o s e e a r l y a d d r e s s e s a t N A R U C c o n v e n t i o n s s t r e s s e d t h e t h e m e t h a t t h e s t a t e s a n d t h e F C C w e r e p a r t n e r s 2 7 3 i n t h e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y ’ s r a t e s t r u c t u r e . P r e s u m a b l y , S u b s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) a n d 4 1 0 ( b ) w e r e w r i t t e n t o a c c o m p l i s h t h a t e n d . H o w e v e r , a u t h o r i t y t o d e t e r m i n e w h i c h , i f a n y , o f t h e c o o p e r a t i v e m e c h a n i s m s o f S e c t i o n 4 1 0 w o u l d b e e m p l o y e d r e s t e d w i t h t h e F C C . O n o n e o c c a s i o n t h e F C C i m p a n e l e d a j o i n t b o a r d u n d e r t h e t e r m s o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) i n a m a t t e r i n v o l v i n g t h e p e t i t i o n f o r a n i n c r e a s e i n i n t e r s t a t e ‘ t e l e g r a p h . r a t e s . S t a t e o f f i c i a l s a c t i v e l y p a r t i c i p a t e d a s d e l i b e r a t o r s i n t h e d i s p o s i t i o n o f t h e c a s e o n t h e p r e m i s e t h a t p r i c e a d j u s t m e n t s f o r i n t e r s t a t e s e r v i c e s w o u l d b e m i r r o r e d b y a d j u s t m e n t s f o r i n t r a s t a t e s e r v i c e s . I t w a s r e a s o n a b l e f o r s t a t e o f f i c i a l s t o a s s u m e t h a t . s i m i l a r ' p r o c e d u r e s ' w o u l d f o l l o w w h e n a d j u s t m e n t s w o u l d b e m a d e t o A T & T ’ s i n t e r s t a t e r a t e s c h e d u l e . I d e a l l y , S e c t i o n 4 1 0 w o u l d b e e m p l o y e d w h e n e v e r t h e F C C a n d / o r t h e s t a t e s w i s h e d t o r e c o n c i l e o v e r l a p p i n g e f f e c t s o f t e l e p h o n e r a t e - m a k i n g d e c i s i o n s . T h a t w a s n o t t o b e t h e c a s e . O n t h e s i n g l e o c c a s i o n b e f o r e 1 9 7 0 w h e n t h e s t a t e s w e r e e n c o u r a g e d t o p a r t i c i p a t e i n a t e l e p h o n e r a t e i n v e s t i g a t i o n b y t h e F C C , t h e f o r m a l p r o c e e d i n g w a s c a n c e l l e d . T h e F C C a n d A T & T - B e l l o f f i c i a l s u s e d p r i v a t e , i n f o r m a l n e g o t i a t i o n s t o a d j u s t t h e i n t e r s t a t e r a t e s c h e d u l e . T h e F C C c l a i m e d t h a t a n i n f o r m a l p r o c e s s w a s b e t t e r s u i t e d t o f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n . E m p l o y i n g t h e m e c h a n i s m s o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) , F C C a n d N A R U C o f f i c i a l s f o r m e d p a n e l s o f c o o p e r a t i v e c o m m i t t e e s w h o s e p u r p o s e s w e r e 2 7 4 t o g a t h e r a n d s h a r e d a t a , t o s t u d y t h e d a t a a n d f o r m u l a t e r e c o m m e d a t i o n s a b o u t h o w t h e n a t i o n w i d e a g g r e g a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t f o r t h e A T & T - B e l l s y s t e m w o u l d b e d i v i d e d b e t w e e n t h e f e d e r a l a n d s t a t e j u r i s d i c t i o n s . T h e u l t i m a t e d e t e r m i n a t i o n o f w h i c h s t a n d a r d s w e r e a c c e p t a b l e r e s t e d w i t h ‘ t h e F C C . G a b e l c l a i m s d a _ f a g t g a u t h o r i t y w a s A T & T ’ s . T h e s t a t e s w e r e l e f t t o a d m i n i s t e r t h e r e m a i n i n g r e v e n u e r e q u i r e m e n t a c c o r d i n g t o t h e i r i n t e r p r e t a t i o n s o f t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m , I n n e a c h j u r i s d i c t i o n , f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r s u s e d t w o i n t e r r e l a t e d m e a s u r e s f o r r a t e - m a k i n g e f f e c t i v e n e s s : t h e p r i c e s c h a r g e d f o r s e r v i c e s a n d t h e r e s i d u a l r a t e - o f - r e t u r n f o r t h e c o m p a n i e s p r o v i d i n g t h e s e r v i c e s . T h e t a n g i b l e p r o d u c t . o f t h e f e d e r a l - s t a t e s t u d y c o m m i t t e e s w a s a " s e p a r a t i o n s m a n u a l " w h i c h w a s r e v i s e d f r o m t i m e t o t i m e . T h e r e v i s i o n s u s u a l l y m e a n t t h a t s o m e d o l l a r a m o u n t r e p r e s e n t i n g a p o r t i o n o f t h e t o t a l r e v e n u e r e q u i r e m e n t w a s m o v e d f r o m t h e i n t r a s t a t e j u r i s d i c t i o n t o t h e i n t e r s t a t e j u r i s d i c t i o n . T h e o s t e n s i b l e r e a s o n f o r t h i s t o h a p p e n w a s t o s l o w d o w n t h e i n f l a t i o n o f t h e r a t e o f r e t u r n e a r n e d o n i n t e r s t a t e s e r v i c e s a n d t o s l o w d o w n t h e i n f l a t i o n o f p r i c e s o f i n t r a s t a t e s e r v i c e s . T h e o r e t i c a l l y , t h e s e p a r a t i o n s p r o c e s s w a s t h e i d e a l m e a n s o f a c h i e v i n g a n e q u i t a b l e r e l a t i o n s h i p w h i c h c o n s i d e r e d a c t u a l c o s t s , a c t u a l u s e , a n d a c t u a l p r i c e s f o r t h e s e r v i c e s r e n d e r e d i n e a c h j u r i s i d i c t i o n . T h e p r o c e s s o f s e p a r a t i o n s w a s i n h e r e n t l y h e . 2 7 5 c o m p l i c a t e d b y t h e f i n a n c i a l a n d t e c h n o l o g i c a l i n t e g r a t i o n o f A T & T a n d i t s a s s o c i a t e d a n d a f f i l i a t e d s u b s i d i a r i e s . F u t h e r m o r e , t h e i n c o m e o f t h e n o n - B e l l c o m p a n i e s ( i n d e p e n d e n t s ) w a s t i e d t o t h e o u t c o m e o f j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n s . C o n t r a c t s n e g o t i a t e d b e t w e e n A T & T - B e l l a n d t h e i n d e p e n d e n t c o m p a n i e s w e r e b a s e d , i n p a r t , o n t h e r e v e n u e s e a r n e d b y A T & T - B e l l f o r c o n t r o l l e d n a t i o n w i d e M T S . T h e F C C o f t e n w e n t o u t s i d e t h e F C C - N A R U C s e p a r a t i o n s a d j u s t m e n t f o r m u l a s t o a d j u s t i n t e r s t a t e M T S p r i c e s . I t w a s w i t h i n i t s j u r i s i d i c t i o n a l a u t h o r i t y t o s u p e r v i s e t h e r a t e - o f - r e t u r n e a r n e d b y A T & T b y s i m p l y l o w e r i n g i n t e r s t a t e p r i c e s . B y i n f e r e n c e , t h e F C C a p p e a r e d t o e f f e c t i v e l y e n g a g e i n r a t e - m a k i n g w h e n p r i c e s w e r e c o m i n g d o w n a n d u s e w a s g o i n g u p . B y c o n t r a s t , t h e s t a t e s d i d n o t s e e m t o b e a s e f f e c t i v e , b e c a u s e t h e y h a d t o m a k e a f u r t h e r s e g r e g a t i o n o f t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t w i t h i n t h e i r j u r i s d i c t i o n s b e t w e e n i n t r a s t a t e M T S a n d l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e . E a c h t i m e t h e f e d e r a l a g e n c y l o w e r e d p r i c e s , p r i c e d i s p a r i t i e s b e t w e e n i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e ( M T S ) a n d i n t r a s t a t e M T S b e c a m e m o r e a p p a r e n t t o c u s t o m e r s , c r e a t i n g a p r a c t i c a l a n d p o l i t i c a l p r o b l e m f o r s t a t e o f f i c i a l s . T h e p r o b l e m o f m e s s a g e t o l l r a t e d i s p a r i t i e s c o u l d n o t b e s o l v e d w i t h o u t c o o p e r a t i o n f r o m t h e F C C . B u t t h e f e d e r a l a g e n c y a v o i d e d t h e i s s u e u n l e s s p r e s s e d p o l i t i c a l l y t o d o o t h e r w i s e . A s a n a g e n c y o f C o n g r e s s , t h e F C C r e s p o n d e d t o t h e p r e s s u r e p l a c e d u p o n i t f r o m t h a t s o u r c e r a t h e r t h a n f r o m a " s p i r i t o f c o o p e r a t i o n . " B e c a u s e t h e F C C c o n t r o l l e d 2 7 6 t h e m e c h a n i s m s o f S e c t i o n 4 1 0 , N A R U C f i r s t u s e d t h e s t r a t e g y o f a p p e a l i n g t o C o n g r e s s b y l e t t e r a n d f o r m a l r e s o l u t i o n s . F u r t h e r m o r e , N A R U C a c c e p t e d a n F C C - r e c o m m e n d e d a m e n d m e n t t o t h e o r i g i n a l l a n g u a g e o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) i n 1 9 5 6 w h i c h s u b s t a n t i a l l y r e d u c e d t h e a u t h o r i t y j o i n t b o a r d s w o u l d e x e r c i s e i f t h e F C C f o r m a l l y i m p a n e l e d t h e m . T h e a c t i o n o f t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n w a s t o o s t e n s i b l y e n h a n c e t h e p o s s i b i l i t y o f u s i n g j o i n t b o a r d s i n t h e f u t u r e . I t w o u l d b e a n o t h e r t e n y e a r s b e f o r e t h e F C C i n v i t e d s t a t e c o m m i s s i o n e r s t o s e r v e a s " c o o p e r a t o r s " i n a p a s s i v e c a p a c i t y w h e n t h e f e d e r a l a g e n c y w a s e n g a g e d i n a f o r m a l i n v e s t i g a t i o n o f A T & T ’ s r a t e s t r u c t u r e . T h e s t a t e s w e r e n o t c o - d e l i b e r a t o r s , b u t t h e y c o u l d , i n d i v i d u a l l y o r t h r o u g h N A R U C , i n t e r v e n e t o p r e s e n t a n d s u p p o r t t h e i r p o i n t o f v i e w o n i s s u e s . F i n a l l y , i n 1 9 6 9 , N A R U C e n g a g e d i n a w e l l d e s i g n e d l e g i s l a t i v e c a m p a i g n . O n e o f i t s g o a l s w a s t o r e q u i r e m a n d a t o r y a p p o i n t m e n t s o f j o i n t b o a r d s i n m a t t e r s w h e r e t h e o u t c o m e s o f f e d e r a l r a t e - m a k i n g o r d e r s h a d d i r e c t e f f e c t s f o r t h e s t a t e s r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s . A f t e r t h e f i r s t s e t o f c o n g r e s s i o n a l h e a r i n g s , t h e F C C a n d N A R U C a g r e e d t o e x p e r i m e n t a l m o d i f i c a t i o n o f t h e p r o v i s i o n s o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) . I n 1 9 7 0 , f o r m a l j o i n t b o a r d w a s o r g a n i z e d t o a m e n d s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s f o r t h e f i r s t t i m e s i n c e 1 9 3 4 . N A R U C G e n e r a l C o u n s e l P a u l R o d g e r s a n d F C C C h i e f o f t h e C o m m o n C a r r i e r B u r e a u B e r n a r d S t r a s s b u r g w o r k e d o u t t h e p r o c e d u r a l d e t a i l s . S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) r e f l e c t s t h e c o m p r o m i s e a r r i v e d 2 7 7 a t b y R o d g e r s a n d S t r a s s b u r g a n d t h e m e c h a n i s m s u s e d f o r t h e 1 9 7 0 p r o c e e d i n g s . S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) , a d d r e s s e d b y t h e 1 9 8 6 _ g n i § i a n a o p i n i o n i s a p r o d u c t o f a p e r i o d w h e n t h e F C C e x e r c i s e d f u l l c o n t r o l o f t h e m e c h a n i s m s w h i c h h a d b e e n d e s i g n e d t o p e r m i t m o r e f o r m a l c o o r d i n a t i o n o f d u a l r e g u l a t i o n , a d a p t r a t e - m a k i n g p r o c e d u r e s ~ t o t h e t h e p r i n c i p l e s o f t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m , a n d p r o d u c e g r e a t e r u n i f o r m i t y b e t w e e n p r o c e d u r e s a n d p r i c e s f o r t e l e p h o n e s e r v i c e s i n t h e U n i t e d S t a t e s . C h a p t e r V I I I c o n t i n u e s w i t h t h e f o l l o w i n g s u b s e c t i o n s : 1 . P a u l W a l k e r ’ s V i e w o f S e c t i o n 4 1 0 2 . F C C - N A R U C A g r e e m e n t t o C o o p e r a t e a n d P r o b l e m s W i t h S e c t i o n 4 1 0 3 . D i s c u s s i o n o f t h e S e p a r a t i o n s M a n u a l , T o l l R a t e D i s p a r i t i e s , a n d a n A m e n d m e n t o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) 4 . J o h n B e n t o n a n d P a u l W a l k e r ; P a u l W a l k e r a n d W a l t e r M c D o n a l d 5 . S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) a n d t h e T o l l R a t e D i s p a r i t i e s P r o b l e m 6 . R e q u i r i n g F e d e r a l - S t a t e C o o p e r a t i o n : S e c t i o n 4 1 0 ( c ) P a u l w a l k e r ’ s V i e w o f S e c t i o n 4 1 0 N A R U C ’ s F i f t i e t h C o n v e n t i o n i n N e w O r l e a n s w a s a t t e n d e d b y ' m o r e p e o p l e t h a n a n y ' o t h e r ’ p r i o r t o 1 9 3 8 . A s F C C C o m m i s s i o n e r P a u l W a l k e r s t e p p e d f o r w a r d t o a d d r e s s t h e a u d i e n c e , t h e r e w e r e t w o r e a s o n s w h y h e r i g h t l y a s s u m e d m a n y o f t h o s e c o n g r e g a t e d t h e r e w e r e a t t e n d i n g t h e i r f i r s t c o n v e n t i o n . ( a ) N e w D e a l p o l i t i c s h a d c a u s e d a r o t a t i o n o f W e i . 2 7 8 p e r s o n n e l i n s t a t e g o v e r n m e n t , a n d ( b ) N e w D e a l l a w s c r e a t e d s e v e r a l n e w f e d e r a l r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n s . W a l k e r u s e d t h e o p p o r t u n i t y t o s p e a k a b o u t w h a t h e s a i d w a s o n e o f t h e m o s t v i t a l o f a l l s u b j e c t s t o b e c o n s i d e r e d b y t h e a s s o c i a t i o n : c o o p e r a t i o n b e t w e e n t h e s t a t e C o m m i s s i o n s a n d t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n ( 1 2 § § _ £ r g g a a g i n g § , p p . 1 4 1 - 1 5 4 ) . W a l k e r s a i d i t w a s u n n e c e s s a r y t o c o n t i n u e t h e l o n g c o n t r o v e r s y a b o u t w h e r e a b r i g h t l i n e s h o u l d b e d r a w n b e t w e e n s t a t e s ’ r i g h t s a n d f e d e r a l s o v e r e i g n t y i f o f f i c i a l s f r o m t h e s t a t e a n d f e d e r a l a g e n c i e s c o o p e r a t e d i n d u a l r e g u l a t i o n o f p u b l i c u t i l i t y c o m p a n i e s e n g a g e d i n b o t h i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e c o m m e r c e ( p . 1 4 2 ) . A c c o r d i n g t o W a l k e r , C o n g r e s s f i r s t : r e c o g n i z e d . n e c e s s i t y ' f o r ' f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n b y s t a t u t o r y e n a c t m e n t o f S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) a s a p r o v i s i o n o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 2 0 . F e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s r e d u c e d t h e o c c a s i o n s w h e n t h e s t a t e s a n d t h e I C C w e r e e m b r o i l e d i n f e d e r a l c o u r t c a s e s i n v o l v i n g c o n f l i c t i n g r a i l r o a d p o l i c i e s . T h e r e f o r e , C o n g r e s s w a s p e r s u a d e d b y ’ N A R U C t o i n c o r p o r a t e l a n g u a g e s i m i l a r t o S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) i n t o t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 , a n d i n t o t h e F e d e r a l P o w e r C o m m i s s i o n A c t ( 4 9 S t a t . 8 4 7 , c . 6 8 7 [ A u g u s t 2 6 , 1 9 3 5 ] ) . W a l k e r w a s p l e a s e d b y t h e c o o p e r a t i v e o p p o r t u n i t i e s a v a i l a b l e t o t h e F C C a n d t h e s t a t e s t o s o l v e c o m m o n p r o b l e m s a r i s i n g f r o m d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e c o m m u n i c a t i o n s f e d e r a . 2 7 9 i n d u s t r y w h e n h e n a r r o w e d t h e d i s c u s s i o n t o S u b s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) a n d 4 1 0 ( b ) o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t ( p . 1 4 3 ) : I n 1 9 3 4 , w h e n C o n g r e s s c r e a t e d a n e w C o m m i s s i o n t o r e g u l a t e c o m m u n i c a t i o n s . . . i t w a s o n l y l o g i c a l t h a t t h e r e s h o u l d b e e m b o d i e d i n t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t s p e c i f i c a n d d e f i n i t e p r o v i s i o n s f o r c o - o p e r a t i o n b e t w e e n t h e N e w F e d e r a l C o m m i s s i o n a n d t h e s e v e r a l S t a t e C o m m i s s i o n s . S e c t i o n s 4 1 0 ( a ) a n d ( b ) . . . g i v e t h e b r o a d e s t . a u t h o r i z a t i o n f o r ' c o - o p e r a t i o n I b e t w e e n F e d e r a l a n d S t a t e C o m m i s s i o n s f o u n d i n a n y r e g u l a t o r y A c t o f C o n g r e s s t o t h a t d a t e , c o n c l u d i n g w i t h t h i s p r o v i s o : " T h e C o m m i s s i o n i s a u t h o r i z e d i n t h e a d m i n i s t r a t i o n o f t h i s A c t t o a v a i l i t s e l f o f s u c h c o - o p e r a t i o n , s e r v i c e s , r e c o r d s , a n d f a c i l i t i e s a s m a y b e a f f o r d e d b y a n y S t a t e c o m m i s s i o n " [ e m p h a s i s m i n e ] . W a l k e r u n d e r s t o o d t h a t t h e a u t h o r s o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t a p p r e c i a t e d g o v e r n m e n t a l i n t a r g a p a n a a n g a a s w e l l a s r a t e - m a k i n g m m . T h e A c t c a l l e d f o r s o m e t h i n g o t h e r t h a n m u l t i - s t a t e c o m p a c t s t o m a n a g e q u e s t i o n s o f o v e r l a p p i n g j u r i s d i c t i o n . W a l k e r e x p l a i n e d ( p . 1 4 4 ) : . . . T h e i n t e r r e l a t i o n s h i p b e t w e e n S t a t e a n d i n t e r s t a t e c o m m u n i c a t i o n s i s s o v i t a l t h a t c o m p l e t e r e g u l a t i o n c a n n o t b e h a d b y e i t h e r t h e S t a t e C o m m i s s i o n s o r t h e F e d e r a l C o m m i s s i o n a c t i n g i n d e p e n d e n t l y e a c h o f t h e o t h e r . T o g e t h e r , t h e r e e x i s t s c o m p l e t e j u r i s d i c t i o n o v e r r e g u l a t i o n o f c o m m u n i c a t i o n s . T h e A c t r e c o g n i z e s t h a t n o s y s t e m o f i n t e r s t a t e r e g u l a t i o n c a n c o v e r t h e w h o l e f i e l d , a n d t h a t c e r t a i n v i t a l m a t t e r s o f r e g u l a t i o n n e c e s s a r i l y a r e l e f t u n d e r t h e c o n t r o l o f t h e s t a t e s . T h e A c t l i k e w i s e r e c o g n i z e s t h a t n o s t a t e , o r e v e n g r o u p o f s t a t e s w o r k i n g t o g e t h e r , c a n r e g u l a t e s u c c e s s f u l l y a l l m a t t e r s i n c i d e n t t o c o m p l e t e c o n t r o l o f w i r e c o m m u n i c a t i o n s o f t e l e p h o n e a n d t e l e g r a p h c o m p a n i e s [ e m p h a s i s m i n e ] . : H e r e , W a l k e r w a s a d m i t t i n g t h a t t h e r e s o u r c e s o f t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n i t s e l f w e r e i n s u f f i c i e n t t o r e g u l a t e t h e 2 8 0 t e l e p h o n e i n d u s t r y . C o m m e r c e p o w e r h a d b e e n d i s t r i b u t e d b e t w e e n s t a t e a n d f e d e r a l a u t h o r i t i e s i n a w a y d e m a n d i n g a w o r k i n g a r r a n g e m e n t t o a c c o m m o d a t e a f e d e r a l - s t a t e w o r k i n g r e l a t i o n s h i p . W a l k e r s p o k e a b o u t t h e a d v a n c e s i n c o m m u n i c a t i o n s t e c h n o l o g i e s . H e d i s c u s s e d t h e i m p o r t a n c e o f t h e r a p i d d i s s e m i n a t i o n o f i n f o r m a t i o n a n d i t s i m p a c t o n t h e n a t i o n a n d t h e w o r l d . W a l k e r d e s c r i b e d t h e r e c e n t g r e a t h u r r i c a n e w h i c h d e v a s t a t e d N e w E n g l a n d c o a s t a l c o m m u n i t i e s , a n d h o w p a n i c a b o u t a n o t h e r " g r e a t E u r o p e a n w a s " w a s a v e r t e d b y b r o a d c a s t n e w s o f t h e F o u r - p o w e r M u n i c h A g r e e m e n t . H e u s e d t h e m a s i l l u s t r a t i o n s t o m a k e t h e f o l l o w i n g p o i n t ( p p . 1 4 4 , 1 4 5 ) : . . . R e c e n t d a y s h a v e b r o u g h t b e f o r e u s w i t h a f o r c e m o s t s t a r t l i n g t h e p o s s i b l e t r u t h t h a t c o m m u n i c a t i o n n o w i s a g r e a t e r a n d m o r e p o t e n t f a c t o r t h a n t r a n s p o r t a t i o n , i n b o t h n a t i o n a l a n d i n t e r n a t i o n a l a f f a i r s [ e m p h a s i s m i n e ] . W a l k e r t h o u g h t t h a t f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s w o u l d b e c a l l e d u p o n t o w o r k t o g e t h e r a s t h e m u l t i p l e c o m m u n i c a t i o n s t e c h n o l o g i e s b e c a m e i n c r e a s i n g l y i n t e g r a t e d ( p . 1 4 5 ) : T h e c l o s e r e l a t i o n s h i p o f w i r e c o m m u n i c a t i o n t o b r o a d c a s t i n g , t h r o u g h t h e t r a n s m i s s i o n o f b r o a d c a s t p r o g r a m s f r o m o n e e n d o f t h e c o u n t r y t o t h e o t h e r , t h e p o s s i b l e t r a n s m i s s i o n o f t e l e v i s i o n p r o g r a m s f r o m c i t y t o c i t y t h r o u g h t h e d e v e l o p m e n t o f c o a x i a l c a b l e , a n d t h e o t h e r i n t e r r e l a t e d s e r v i c e s o f w i r e a n d r a d i o c o m m u n i c a t i o n s , b r i n g d e f i n i t e l y t o t h e f o r e t h e k e e n i n t e r e s t o f a l l r e g u l a t o r y a u t h o r i t i e s i n a l l c o m m u n i c a t i o n s . T h e t r e m e n d o u s d e v e l o p m e n t a n d i m p r o v e m e n t . i n ' w i r e c o m m u n i c a t i o n s f u r t h e r i n d i c a t e t h e n e c e s s i t y o f a c t i v e i n t e r e s t o f s t a t e a n d f e d e r a l a u t h o r i t i e s 2 8 1 i n a c o - o p e r a t i v e h a n d l i n g o f t h e r e g u l a t o r y p r o b l e m s a r i s i n g t h e r e w i t h [ e m p h a s i s m i n e ] . W a l k e r s a i d t h e F C C ’ s i m m e d i a t e p a s t c h a i r m a n , F r a n k R . M c N i n c h , s h a r e d t h e " s p i r i t o f c o - o p e r a t i o n " ( p . 1 4 5 ) . W a l k e r s p o k e a s i f t h e a u d i e n c e o f c o m m i s s i o n e r s s h o u l d b e c o n f i d e n t t h a t t h e F C C w o u l d a p p l y t h e m e a s u r e s p r o v i d e d b y S e c t i o n 4 1 0 ( p . 1 4 6 ) : I a m m o s t h a p p y t o g i v e d e f i n i t e a s s u r a n c e t h a t t h e C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n i s t o d a y a d h e r i n g t o t h e p r i n c i p l e s o f c o - o p e r a t i o n s o w e l l e n u n c i a t e d b y e a r l i e r l e a d e r s o f t h e c o - o p e r a t i v e m o v e m e n t [ e m p h a s i s m i n e ] . S p e a k i n g a g a i n o f t h e c o o p e r a t i v e p r o v i s i o n s u n d e r S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) , W a l k e r s a i d t h e m o s t i m p o r t a n t p r a c t i c a l i n s t a n c e o f c o o p e r a t i o n b e t w e e n s t a t e a n d f e d e r a l a u t h o r i t i e s c a m e v e r y s o o n a f t e r t h e o r g a n i z a t i o n o f t h e F C C i n t h e m a t t e r o f p r o p o s e d t e l e p h o n e a c c o u n t i n g r u l e s a n d r e g u l a t i o n s w h i c h h a d n o t b e e n s a t i s f a c t o r i l y c o n c l u d e d i n t h e s e v e r a l y e a r s o f h e a r i n g s b e f o r e t h e I C C . T h o s e r u l e s , j o i n t l y a d o p t e d b y t h e F C C a n d N A R U C , h a d b e e n v i g o r o u s l y r e s i s t e d b y A T & T ’ s a s s o c i a t e d B e l l S y s t e m o p e r a t i n g c o m p a n i e s w h o s o u g h t a n i n j u n c t i o n a g a i n s t t h e a p p l i c a t i o n o f t h e m . W h e n t h e r u l e s w e r e c h a l l e n g e d f i r s t i n t h e f e d e r a l d i s t r i c t c o u r t , a n d t h e n b e f o r e t h e S u p r e m e C o u r t , t h e s a m e s p i r i t . o f a c t i v e c o o p e r a t i o n . p r e v a i l e d . N A R U C ’ s g e n e r a l s o l i c i t o r J o h n B e n t o n p r e s e n t e d t h e o r a l a r g u m e n t s , p r e p a r e d w i t h t h e a s s i s t a n c e o f l e g a l c o u n s e l f r o m t h e F C C a n d N e W ' Y o r k ’ s P S C , t o : s u p p o r t ‘ t h e F C C ’ s a c c o u n t i n g o r d e r s . U n a n i m o u s o p i n i o n s i n b o t h i n s t a n c e s n I b e c a t h a V e S t a t e 2 8 2 u p h e l d t h e c o o p e r a t i v e l y w r i t t e n a c c o u n t i n g r u l e s ( A T & T y , H u m , 2 9 9 U . s . 2 3 2 [ 1 9 3 6 ] : o n a p p e a l o f a n : x . U n i t a a _ a t a ; a § , 1 4 F . S u p p . 1 2 1 ) . W a l k e r s u m m a r i z e d t h e i m p o r t a n c e o f t h e f e d e r a l d e c i s i o n s ( p . 1 4 8 ) : . . . [ T ] h r o u g h u n a n i m o u s l y c o - o p e r a t i v e e f f o r t s o f e v e r y s t a t e h a v i n g a r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n a n d t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n , u n i t y i n a c c o u n t i n g r u l e s a n d r e q u i r e m e n t s w a s e f f e c t e d , a n d t h e b a s i s l a i d f o r a n a c t u a l , r a t h e r t h a n a f i c t i t i o u s , v a l u a t i o n o f t e l e p h o n e p r o p e r t i e s f o r r a t e - m a k i n g a n d t a x a t i o n p u r p o s e s . T h e p r i n c i p l e s c o n c e r n e d w e r e f a r m o r e i m p o r t a n t t h a n a n y m e r e a c c o u n t i n g r u l e s . T h e y i n v o l v e d t h e r i g h t s o f t h e s e v e r a l c o m m i s s i o n s t o r e q u i r e d a t a f r o m t h e u t i l i t i e s f u n d a m e n t a l a n d v i t a l t o r e g u l a t i o n . T h i s d e c i s i o n o f t h e S u p r e m e c o u r t o f t h e u n i t e d S t a t e s , s u s t a i n i n g t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n i n i t s a c c o u n t i n g r u l e s a n d r e g u l a t i o n s , p r o v i d e d a p r e c e d e n t f o r o t h e r c o m m i s s i o n s , s t a t e a n d f e d e r a l , t o p r e s c r i b e s i m i l a r r e g u l a t i o n s f o r o t h e r u t i l i t i e s , i n c l u d i n g t r a n s p o r t a t i o n , p o w e r , a n d n a t u r a l g a s . T h i s v i c t o r y w a s s o v i t a l t o t h e c a u s e o f r e g u l a t i o n t h a t w e c a n a l l t a k e p r i d e i n c r e d i t i n g c o - o p e r a t i o n w i t h o n e o f t h e g r e a t a c c o m p l i s h m e n t s i n i t s h i s t o r y [ e m p h a s i s m i n e ] . W a l k e r s p o k e p o s i t i v e l y a b o u t h o w t h e F C C a p p l i e d t h e p r o v i s i o n s o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) t o a m a t t e r i n v o l v i n g a p e t i t i o n t o r a i s e i n t e r s t a t e r a t e s a n d c h a r g e s f o r t e l e g r a p h m e s s a g e s . F C C C h a i r m a n F r a n k M c N i n c h c a l l e d u p o n r e p r e s e n - t a t i v e s o f N A R U C ’ s E x e c u t i v e C o m m i t t e e . T h e y a g r e e d t h a t t h e r a t e c a s e s h o u l d b e c o n d u c t e d a s a j o i n t p r o c e e d u r e , b e c a u s e t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s d i s p o s i t i o n i n t h a t c a s e w o u l d h a v e a n i m p a c t o n s t a t e r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s t o o . S p e a k i n g a b o u t t h e o v e r l a p p i n g c h a r a c t e r o f f e d e r a l a n d s t a t e r a t e s c h e d u l e s , W a l k e r s a i d : A n y c h a n g e i n t h e l e v e l f F 150) i m c o - a p p ] j o i n r 9 1 1 : S e p a r 2 8 3 o f i n t e r s t a t e r a t e s m u s t o b v i o u s l y b e m e t b y a c o r r e s p o n d i n g c h a n g e o f i n t r a s t a t e r a t e s , t a p r e v a n n n n j n s t d i s c r i m i n a n i g n ( 1 2 3 m m , p p . 1 4 8 , 1 4 9 ; e m p h a s i s m i n e ) . N A R U C a p p o i n t e d a c o m m i t t e e o f f i v e s t a t e c o o p e r a t o r s t o s i t w i t h t h e F C C . T h e s t a t e a n d f e d e r a l c o m m i s s i o n e r s w h o w e i g h e d t h e c o m m o n r e c o r d o f t e s t i m o n y j o i n t l y c o n f e r r e d a n d a g r e e d t h a t t h e r a t e i n c r e a s e s r e q u e s t e d b y t h e t e l e g r a p h c o m p a n i e s s h o u L d b e d e n i e d ( P e t i t i o n s o f D o m e s t i c T e l a g r a p n C a r r i e r a f o r A n t n g r i t y t o I n c r e a s a R a t a s a n g c n a r g e a , 5 F C C 5 2 4 , 5 2 6 : s u m m a r i z e d i n 1 2 3 8 P r o c e e g i n g a , p . 2 2 9 ) . W a l k e r d e s c r i b e d t h e s u p p o r t s e v e r a l s t a t e c o m m i s s i o n s h a d g i v e n t h e F C C w h e n i t e n g a g e d i n i t s m a j o r i n v e s t i g a t i o n o f A T & T , i t s s u b s i d i a r i e s , a n d o t h e r t e l e p h o n e c o m p a n i e s . T h e s t a t e s l o a n e d a c c o u n t i n g , e n g i n e e r i n g , a n d l e g a l s t a f f s t o t h e f e d e r a l i n v e s t i g a t i o n . W a l k e r s a i d h e r e g r e t t e d t h a t t i m e a n d f i n a n c i a l l i m i t a t i o n s m a d e i t i n f e a s i b l e t o h a v e s t a t e c o m m i s s i o n e r s s i t i n j o i n t l y c o n d u c t e d h e a r i n g s a n d c o n f e r e n c e s o n m a t t e r s e n g a g e d i n b y t h e f e d e r a l i n v e s t i g a t o r s . N e v e r t h e l e s s , W a l k e r s a i d ( p . 1 5 0 ) : " T h e c o - o p e r a t i o n g i v e n b y t h e s t a t e c o m m i s s i o n s w a s d e e p l y a p p r e c i a t e d b y o u r C o m m i s s i o n . " A s a n a l t e r n a t i v e t o j o i n t l y h e l d h e a r i n g s , t h e s t a t e s a n d t h e F C C , t h e r e f o r e , r e l i e d o n t h e e x c h a n g e o f d o c u m e n t s a n d p e r s o n n e l t o c o n d u c t s e p a r a t e f e d e r a l a n d s t a t e i n v e s t i g a t i o n s a n d r a t e c a s e s ( p . 1 5 0 ) . W a l k e r t a l k e d a b o u t t w o m o r e i s s u e s h e t h o u g h t w e r e s o m e h e c o : n o t E l b o w ; S o m e w h e 2 8 4 v i t a l t o t h e s u c c e s s f u l r e g u l a t i o n o f t h e i n d u s t r y t h a t t h e y n e c e s s i t a t e d c o o p e r a t i o n ( p . 1 5 1 ) : . . . O n e i s t h e q u e s t i o n o f w h a t c o n s t i t u t e s e x c h a n g e r a t e s . . . . T h e o t h e r p r o b l e m i s d e s i g n a t e d a s o n e o f s e p a r a t i o n , t h a t i s , t h e d e t e r m i n a t i o n o f w h e r e t h e d i v i s i o n b e t w e e n s t a t e a n d i n t e r s t a t e j u r i s d i c t i o n o n t o l l c a l l s b e g i n s . S u c h a s e p a r a t i o n i s e s s e n t i a l b e f o r e a n y f i n a l s o l u t i o n o f e x c h a n g e a n d t o l l r a t e s c a n b e b r o u g h t a b o u t [ e m p h a s i s m i n e ] . A s h e d i s c u s s e d t h e c h a r a c t e r o f t h e p r o p o s e d F C C - N A R U C A g r e e m e n t f o r C o o p e r a t i o n t o b e v o t e d u p o n b y t h e m e m b e r s a t t e n d i n g t h e 1 9 3 8 c o n v e n t i o n , W a l k e r s e e m e d r e f l e c t i v e . H e r e i t e r a t e d h i s l o n g h e l d v i e w t h a t i t t o o k w i l l m o r e t h a n m a c h i n e r y t o m a k e c o o p e r a t i o n w o r k a b l e . T o d r i v e t h e p o i n t h o m e t o t h e N A R U C c o n f e r e e s , W a l k e r r e s t a t e d t h e t h e o r y o f c o o p e r a t i o n ( p . 1 5 1 ) : " C o - o p e r a t i o n i s o f t h e s p i r i t , a n d n o t o f t h e l e t t e r . " W a l k e r c o n t i n u e d ( p p . 1 5 1 , 1 5 2 ) : I b e l i e v e t h a t b o t h t h e s t a t e c o m m i s s i o n s a n d t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n a r e s u f f i c i e n t l y i m b u e d w i t h t h e s p i r i t o f c o - o p e r a t i o n t o m a k e i t a s u c c e s s f u l l y w o r k i n g f a c t o r i n b r i n g i n g a b o u t e f f e c t i v e r e g u l a t i o n o n c o m m u n i c a t i o n s m a t t e r s w i t h i n t h e j u r i s d i c t i o n o f t h e r e s p e c t i v e C o m m i s s i o n s . S p e a k i n g f u r t h e r o f t h e m a c h i n e r y o f c o - o p e r a t i o n , I t r u s t t h a t t h e d a y i s n o t f a r d i s t a n t w h e n s u f f i c i e n t f u n d s c a n b e a v a i l a b l e t o c a r r y o n c o - o p e r a t i o n a s i n t e n d e d b y C o n g r e s s a n d a s h o p e d f o r b y t h e c o m m i s s i o n s c o n c e r n e d . A s W a l k e r c o n c l u d e d h i s c o m m e n t s , h e v e n t u r e d a g u e s s a b o u t h o w t h e v a l u e o f S e c t i o n 4 1 0 w o u l d b e m e a s u r e d a t a s o m e w h a t d i s t a n t t i m e i n t h e f u t u r e . H e s a i d ( p . 1 5 3 ) : T o b e w o r t h w h i l e , c o - o p e r a t i o n m u s t r e f l e c t i t s e l f i n s o m e t h i n g t a n g i b l e . T h e s p i r i t m u s t b e t r a n s l a t e d i n t o d e e d s . A . m e r e w i l l i n g n e s s t o c o - r f 2 8 5 o p e r a t e o r w o r k t o g e t h e r , t h o u g h a n e c e s s a r y p r e d i c a t e t o c o - o p e r a t i o n i s n o t e n o u g h . . . . I t i s m y h o p e t h a t o u r F e d e r a l C o m m i s s i o n s h a l l b e a b l e t o f u n c t i o n i n t h e p r a c t i c a l m a n n e r i n t e n d e d : n o t t h a t w e s h o u l d t a k e o v e r f u n c t i o n s o f t h e s t a t e a u t h o r i t i e s , b u t r a t h e r t h a t w e s h o u l d , b y o u r a s s i s t a n c e , m a k e t h e s t a t e c o m m i s s i o n s a b l e t o f u n c t i o n a s i t w a s i n t e n d e d t h a t t h e y s h o u l d , a s c o m p l e t e l y e f f e c t i v e r e g u l a t o r y a g e n c i e s . T h i s m u s t n e c e s s a r i l y i m p l y a m u t u a l c o n c e p t o f t h e t h e o r y o f r e g u l a t i o n . I f w e a r e a g r e e d t h a t t h e p r i m a r y f u n c t i o n o f a u t i l i t y o r p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n i s t h e p r o t e c t i o n o f t h e p u b l i c , t h a t i s , t o s e e t h a t e v e r y r i g h t o f u t i l i t y p a t r o n s i s f u l 1 y s o u g h t o u t a n d p r o t e c t e d , a s t o b o t h s e r v i c e s a n d c h a r g e s , w h i l e a t t h e s a m e t i m e d o i n g j u s t i c e t o t h e u t i l i t i e s t h e m s e l v e s , t h e n w e h a v e a b a s i s w h i c h b o t h j u s t i f i e s r e g u l a t i o n b y c o m m i s s i o n s a n d g u a r a n t e e s t h e s u c c e s s o f c o - o p e r a t i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . A l t h o u g h s t a t e a n d f e d e r a l o f f i c i a l s c o u l d a g r e e t h a t t h e i r p r i m a r y f u n c t i o n w a s t o p r o t e c t t h e p u b l i c , t h e y w e r e l e s s s u r e h o w t h e y w o u l d c o o r d i n a t e s e p a r a t e j u r i s d i c t i o n a l m e a s u r e s t o d o i t . I d e a l l y , c o o p e r a t i o n w o u l d b e b a s e d o n a " m u t u a l c o n c e p t o f t h e t h e o r y o f r e g u l a t i o n " a n d r e f l e c t " s o m e t h i n g t a n g i b l e . " A s e r i e s o f i n t e r s t a t e t e l e p h o n e r a t e r e d u c t i o n s b e g u n b y t h e F C C w o u l d s e t i n t o m o t i o n e v e n t s w h i c h w o u l d m a k e W a l k e r ’ 8 c o n c l u d i n g c o m m e n t s b e f o r e t h i s c o n v e n t i o n a l m o s t p r o p h e t i c . . F C C - N A R U C A g r e e m e n t t o C o o p e r a t e a n d P r o b l e m s W i t h S e c t i o n 4 1 0 P a u l W a l k e r s a i d ( 1 2 3 5 . 2 : 9 2 3 2 d i n g s . P P . 4 0 7 , 4 0 8 ) : I t m u s t b e k e p t i n m i n d t h a t t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 p r o v i d e s f o r a d u a l s y s t e m o f r e g u l a t o n , w i t h r e s p o n s i b i l i t y d i v i d e d a n d s u b d i v i d e d a m o n g t h e F e d e r a l a n d t h e s e v e r a l S t a t e g o v e r n m e n t s . I t i s s a i d t h a t a c h a i n i s n o s t r o n g e r t h a n i t s w e a k e s t l i n k . T o m a k e r e g u l a t i o n e f f e c t i v e , t h e r e m u s t b e u n a n i m i t y o f p u r p o s e a n d a c t i o n . . . . 2 8 6 . . . T h e w h o l e f i e l d o f t e l e p h o n e r e g u l a t i o n , u n d e r t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t , i s b u i l t a r o u n d e f f e c t i v e c o - o p e r a t i o n b e t w e e n F e d e r a l a n d S t a t e c o m m i s s i o n s [ e m p h a s i s m i n e ] . A t i t s 1 9 3 8 c o n v e n t i o n , N A R U C a d o p t e d a r e s o l u t i o n a p p r o v i n g a p l a n o f c o o p e r a t i o n b e t w e e n t h e s t a t e c o m m i s s i o n s a n d t h e F C C ( i g 3 3 _ £ r g g a a g i n g § , p . 2 1 1 ; s e e p p . 2 2 8 - 2 3 4 f o r t h e f u l l t e x t o f t h e p l a n ) . I n i t s e x p l a n a t i o n o f t h e c o o p e r a t i v e a g r e e m e n t , N A R U C ’ s e x e c u t i v e c o m m i t t e e a c k n o w l e d g e d t h a t i t w a s n o t a t e l e p h o n e q u e s t i o n w h i c h p r o m p t e d t h e d r a f t o f t h e a g r e e m e n t w i t h t h e F C C . I n s t e a d , i t w a s a t e l e g r a p h r a t e c a s e ( a b o v e p . 2 8 0 ) . T h e t e x t o f " A P l a n o f C o - o p e r a t i v e P r o c e d u r e i n M a t t e r s a n d C a s e s U n d e r t h e P r o v i s i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 " w a s q u i t e d i f f e r e n t f r o m t h e I C C - N A R U C c o o p e r a t i v e a g r e e m e n t a d o p t e d i n 1 9 2 5 . F o r e x a m p l e , t h e F C C - N A R U C p l a n m a d e n o r e f e r e n c e t o a " n a t i o n w i d e s y s t e m o f c o m m u n i c a t i o n s " a s c o m p a r e d t o t h e I C C - N A R U C a c k n o w l e d g e m e n t o f " a n a t i o n w i d e s y s t e m o f t r a n s p o r t a t i o n , " a n d t h e r e w a s n o t h i n g s u g g e s t i n g W a l k e r ’ s " t h e o r y o f c o o p e r a t i o n . " W i t h n o r e c o r d e d f l o o r d i s c u s s i o n , t h e F C C - N A R U C w a s a d o p t e d ( W , p . 2 1 0 , 2 2 6 - 2 3 4 ) . T h e F C C - N A R U C p l a n w a s a s e t o f W f o r h o w a n d w h y e i t h e r S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) o r S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) w o u l d b e e m p l o y e d . I t d e s c r i b e d h o w c o o p e r a t o r s n i g h ; b e s e l e c t e d b y N A R U C . F o r r e a s o n s w h i c h a r e n o t a l t o g e t h e r 2 8 7 m a d e c l e a r i n t h e E r a a a a g i n g a , e v e r y t h i n g a b o u t t h e p l a n w a s o p t i o n a l . I n d e e d , i t i n c l u d e d t h i s c a v e a t ( p . 2 2 9 ) : I t i s u n d e r s t o o d t h a t e a c h c o m m i s s i o n , w h e t h e r o r n o t r e p r e s e n t e d i n t h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R a i l r o a d a n d U t i l i t i e s c o m m i s s i o n e r s , m u s t d e t e r m i n e i t s o w n c o u r s e o f a c t i o n w i t h r e s p e c t t o a n y p r o c e e d i n g i n t h e l i g h t o f t h e l a w u n d e r w h i c h , a t a n y g i v e n t i m e , i t i s c a l l e d u p o n t o a c t , a n d m u s t b e g u i d e d b y i t s o w n v i e w s o f p u b l i c p o l i c y : a n d t h a t n o a c t i o n t a k e n b y s u c h A s s o c i a t i o n c a n i n a n y r e s p e c t p r e j u d i c e s u c h f r e e d o m o f a c t i o n . T h e a p p r o v a l b y t h e A s s o c i a t i o n o f t h i s p l a n o f c o - o p e r a t i v e p r o c e d u r e , w h i c h w a s j o i n t l y p r e p a r e d b y t h e A s s o c i a t i o n ’ s s t a n d i n g C o m m i t t e e o n C o - o p e r a t i o n b e t w e e n F e d e r a l a n d S t a t e C o m m i s s i o n s a n d . s a i d F e d e r a l C o m m i s s i o n , i s a c c o r d i n g l y r e c o m m e n d a t o r y o n l y ; b u t s u c h p l a n i s d e s i g n e d t o b e , a n d i t i s b e l i e v e d t h a t i t w i l l b e , a h e l p f u l s t e p i n t h e p r o m o t i o n o f c o - o p e r a t i v e r e l a t i o n s b e t w e e n t h e S t a t e c o m m i s s i o n s a n d s a i d F e d e r a l C o m m i s s i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . W e r e t h o s e w h o d r a f t e d t h i s " p l a n " a t t e m p t i n g t o a v o i d t h e f l o o r d e b a t e w h i c h f o l l o w e d W a l k e r ’ s i n t r o d u c t i o n o f t h e p r o p o s e d N A R U C - I C C a g r e e m e n t t o c o o p e r a t e i n 1 9 2 5 ? A t t h a t t i m e , L e w i s G e t t l e s a i d h e w o u l d n o t v o t e f o r a n a g r e e m e n t w h i c h s e e m e d c o n t r a r y t o t h e p u r p o s e s o f W i s c o n s i n ’ s p u b l i c u t i l i t y l a w s ( a b o v e , p . 2 2 3 ) . N A R U C ’ s N e w D e a l l e a d e r s t h o u g h t t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t w i t h i t s c o o p e r a t i v e p r o v i s i o n s m a d e j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g c o n f l i c t s u n l i k e l y . N A R U C ’ s l e g i s l a t i v e c o m m i t t e e , i n 1 9 3 3 a n d 1 9 3 4 , d e a l t w i t h s e v e r a l s t a t u t o r y p r o p o s a l s c o n s t i t u t i n g c r e a t i o n o f N e w D e a l f e d e r a l a g e n c i e s . T h e r e f o r e , s e v e r a l p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h t h e o v e r a l l l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 w e r e u n d e t e c t e d w h e n N A R U C o r i g i n a l l y r e v i e w e d t h e d r a f t l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 . 2 8 8 F i r s t , n o t h i n g i n e i t h e r s u b s e c t i o n a d d r e s s e d t h e o c c a s i o n s w h e n M w o u l d b e a f f e c t e d b y a d e c i s i o n r e n d e r e d b y t h e F C C . S e c o n d , n o t h i n g i n t h e s t a t u t e a u t h o r i z e d N A R U C t o b e a n i n t e r m e d i a r y i n t h e s e l e c t i o n o f t h e s t a t e o f f i c i a l s w h o w o u l d m e e t w i t h t h e F C C a s c o o p e r a t o r s . T h i r d , t h e F C C h e l d a l l p o w e r t o d e c i d e w h i c h c o o p e r a t i v e m e c h a n i s m w o u l d b e e n g a g e d , a n d u n d e r w h i c h s i t u a t i o n s . G a b e l s e e m e d a l s o t o t a k e n o t e o f d i s c r e p e n c i e s i n t h e l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 . H e w r o t e l i t t l e a b o u t t h e m e x c e p t t h e f o l l o w i n g ( p . 2 9 ) : . . . N A R U C w a s i n a n a n o m a l o u s p o s i t i o n i n s e p a r a t i o n s m a t t e r s . I t w a s a f e d e r a t e d b o d y w i t h o u t a u t h o r i t y o v e r i t s c o n s t i t u e n t s t a t e r e g u l a t o r y m e m b e r s . A c t i n g t h r o u g h i t s C o m m i s s i o n e r C o m m i t t e e s , t o g e t h e r w i t h a s m a l l s t a f f d r a w n f r o m t h e C o m m i s s i o n s , i t f o u n d i t s e l f i n t h e p o s i t i o n o f r e c o m m e n d i n g a n d a d o p t i n g p o s i t i o n s w i t h o u t a u t h o r i t y t o i m p l e m e n t . t h e m , o t h e r t h a n t h r o u g h p e r s o n a l p e r s u a s i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . H o w w o u l d c o o p e r a t i o n b e f i n a n c e d ? A l t h o u g h S u b e c t i o n 4 1 0 ( a ) a u t h o r i z e d t h e F C C t o a w a r d " a l l o w a n c e s " t o s u p p o r t c o o p e r a t i v e a c t i v i t i e s , t h e r e w a s n o t h i n g w h i c h s a i d h o w t h e m o n i e s w o u l d b e f u n d e d . N A R U C ’ s P r e s i d e n t A l e x a n d e r M . M a h o o d r e c o m m e n d e d t w o f u n d i n g a l t e r n a t i v e s : ( a ) E a c h o f t h e f e d e r a l a g e n c i e s s h o u l d r e q u e s t a p p r o p r i a t i o n s t o c o v e r t h e t r a v e l i n g a n d s u b s i s t e n c e e x p e n s e s o f c o o p e r a t o r s i n c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s f r o m C o n g r e s s w h e n t h e y s u b m i t t e d b u d g e t p r o p o s a l s w i t h t h e i r a n n u a l r e p o r t s , o r ( 2 ) f e d e r a l s t a t u t e s e n a b l i n g c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s s h o u l d b e a m e n d e d 2 8 9 t o d e s i g n a t e f e d e r a l f u n d i n g t o s u p p o r t t h e m ( 1 2 3 . 8 . E r g g a a d i n g s , p p . 1 6 , 1 7 ) . B u t f e d e r a l a n d s t a t e l e g i s l a t o r s w h o f r e e l y e n c o u r a g e d i n t e r g o v e r n m e n t a l c o o p e r a t i o n w e r e n o t a s e a s i l y ' p e r s u a d e d t o a p p r o p r i a t e f u n d s n e e d e d t o s u p p o r t t h e l o g i s t i c s o f c o o p e r a t i v e v e n t u r e s . T h e r e f o r e , r e g u l a t o r s f r o m e a c h j u r i s d i c t i o n e i t h e r s u b d i v i d e d t h e i r a n n u a l o p e r a t i n g f u n d s t o m e e t a d h o c e x p e n s e s o f a c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g , o r r e f r a i n e d f a w n a c t i v e p a r t i c i p a t i o n i n c o o p e r a t i v e a c t i v i t i e s . T h e o r i g i n a l l y a d o p t e d l a n g u a g e o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) b e c a m e a j u s t i f i c a t i o n f o r w h y t h e F C C w a s r e l u c t a n t t o e n g a g e t h e s t a t e s i n f o r m a l r a t e p r o c e e d i n g s i n m a t t e r s a s s o c i a t e d w i t h t h e e f f e c t s o f i n t e r s t a t e r a t e - m a k i n g p r o c e d u r e s . I f t h e p r o b l e m w a s r e c o g n i z e d b y f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s , i t w a s n o t d i r e c t l y a d d r e s s e d u n t i l t h e 1 9 5 6 N A R U C c o n v e n t i o n , a n d o n l y t h e n b e c a u s e t h e a s s o c i a t i o n b y d e f a u l t o r d e t e r m i n a t i o n , y i e l d e d t o a n a m e n d m e n t a l l e g e d t o c o r r e c t i t s f u n c t i o n a l f l a w . S i n c e t h e n e x t s u b t o p i c a l h e a d i n g a d d r e s s e s i s s u e s f o r w h i c h S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) w a s p r e s u m a b l y w r i t t e n t o a d d r e s s , f u r t h e r d i s c u s s i o n f o l l o w s t h e r e . D i s c u s s i o n o f t h e S e p a r a t i o n s M a n u a l , T o l l R a t e D i s p a r i t i e s , a n d a n A m e n d m e n t o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) A T & T a n d t h e a s s o c i a t e d B e l l c o m p a n i e s p r o v i d i n g i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e t o l l s e r v i c e s m a i n t a i n e d s i m i l a r p r i c e s c h e d u l e s b e f o r e t h e f o r m a t i o n o f t h e F C C . B e t w e e n 1 9 3 6 a n d 1 9 4 0 , t h e F C C i n f o r m a l l y n e g o t i a t e d f o u r r e d u c t i o n s 2 9 0 i n i n t e r s t a t e t o l l p r i c e s ( G a b e l , p . 3 6 ) . F r o m t h a t t i m e f o r w a r d , p r i c e s f o r i n t r a s t a t e M T S w e r e g e n e r a l l y h i g h e r t h a n i n t e r s t a t e M T S ; s o m e t i m e s t h e y w e r e a s m u c h a s 1 0 0 p e r c e n t h i g h e r . S t a t e o f f i c i a l s w e r e f a c e d w i t h p o l i t i c a l p r o b l e m s a s s o o n a s t h e p u b l i c b e g a n t o b e a w a r e o f t h e i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e M T S p r i c e d i f f e r e n c e s . A f t e r a l l , r a i l r o a d i n t e r e s t s m a n i p u l a t e d p u b l i c p e r c e p t i o n s i n t h e a f t e r m a t h o f S h r a y a p g r t i n s u c h . a ‘ w a y ' a s t o e n g i n e e r t h e p r a c t i c a l p o l i t i c a l d e s t r u c t i o n o f t h e s t a t e s ’ r a i l r o a d r a t e - m a k i n g a u t o n o m y . P e r h a p s m e m o r i e s o f t h o s e e a r l i e r y e a r s c r o s s e d W a l k e r ’ s t h o u g h t s w h e n h e s p o k e t o t h e N A R U C c o n v e n t i o n i n 1 9 3 8 ( 1 2 3 5 . 2 : 9 9 9 e d i n g s . p - 3 9 3 ) : . . . T h e m o s t i m p o r t a n t r e s e r v a t i o n s ‘ t o : ' t h e S t a t e s , i n t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 , w e r e m a d e a t t h e i n s t a n c e o f t h e S t a t e c o m m i s s i o n s . T h e y a s k e d t h a t t h e i r j u r i s d i c t i o n b e p r e s e r v e d . T h e y h a v e k e p t t o t h e m s e l v e s t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r i n t r a s t a t e t e l e p h o n e r a t e s a n d s e r v i c e s , a n d p a r t i c u l a r l y f o r a l l l o c a l e x c h a n g e r a t e s a n d p r a c t i c e s , w h e r e t h e F e d e r a l C o m m i s s i o n i s w h o l l y w i t h o u t j u r i s d i c t i o n . . . . T h e p u b l i c w i l l n o t d r a w f i n e l i n e s o f j u r i s d i c t i o n a l d i s t i n c t i o n . I t w i l l l o o k o n l y t o t h e r e s u l t s . E i t h e r t e l e p h o n e r e g u l a t i o n m u s t b e e f f e c t i v e i n g i v i n g t h e p u b l i c s a t i s f a c t o r y s e r v i c e a t r e a s o n a b l e r a t e s , o r r a d i c a l c h a n g e s w i l l h e d e m a n d e d i n o u r t e l e p h o n e u t i l i t y l a w s [ e m p h a s i s m i n e ] . W h e n t h e F C C a n n o u n c e d i t s i n t e n t i o n t o i n v e s t i g a t e t h e B e l l S y s t e m ’ s i n t e r s t a t e t o l l r a t e s ( D o c k e t N o . 6 0 5 3 , A p r i l 1 , 1 9 4 1 ) , N A R U C a s k e d t o h a v e t h e i n v e s t i g a t i o n m a d e a f o r m a l c o o p e r a t i v e r a t e c a s e a c c o r d i n g ' t o t h e t e r m s o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) m a k i n g s t a t e c o m m i s s i o n e r s v o t i n g p a r g n a r a w i t h f e d e r a l c o m m i s s i o n e r s d e t e r m i n i n g t h e o u t c o m e o f t h e 2 9 1 i n t e r s t a t e r a t e p r o c e e d i n g . T h e F C C r e s p o n d e d b y i n v i t i n g N A R U C t o a p p o i n t f i v e c o o p e r a t o r s t o s i t w i t h t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n e r s a t t h e f i r s t o r a l a r g u m e n t s t o b e p r e s e n t e d o n J u n e 9 t h w i t h a s e r i e s o f j o i n t c o n f e r e n c e s s c h e d u l e d t o f o l l o w a f t e r w a r d . A t t e m p t i n g t o f o l l o w t h e F C C - N A R U C p l a n o f c o o p e r a t i o n , N A R U C ’ s P r e s i d e n t J a m e s W . W o l f e p l a n n e d t o s e l e c t a n d a n n o u n c e a p a n e l o f c o o p e r a t o r s t o b e d r a w n f r o m N A R U C ’ s r e g i o n a l p a n e l s o f a v a i l a b l e c o o p e r a t o r s w h e n t h e a s s o c i a t i o n ’ s e x e c u t i v e c o m m i t t e e h e l d a s c h e d u l e d m e e t i n g o n J u n e 6 t h . B u t t h e r e w o u l d b e n o j o i n t F C C - N A R U C i n t e r s t a t e r a t e c a s e . I n s t e a d o f i m p a n e l i n g a j o i n t b o a r d , t h e f e d e r a l a g e n c y a n n o u n c e d a n o t h e r i n t e r s t a t e t e l e p h o n e M T S p r i c e r e d u c t i o n o n J u n e 4 . T h e F C C a c h i e v e d a s e t t l e m e n t w i t h A T & T r e p r e s e n t a t i v e s b y m e e t i n g w i t h t h e m p r i v a t e l y ( 1 2 5 1 _ £ r g g a a g i n g § , p p . 1 4 2 - 1 4 6 ) . T h e F C C ’ s e x e r c i s e o f i n t e r s t a t e r a t e - m a k i n g a u t o n o m y m a y h a v e b e e n a t a c t i c a l b l u n d e r , i n j u r i n g t h e e f f e c t i v e n e s s o f d u a l r e g u l a t i o n . I n f l u e n t i a l s t a t e c o m m i s s i o n e r s i n t e r p r e t e d t h e F C C ’ s p r i v a t e n e g o t i a t i o n s w i t h A T & T a s a n i n d i c a t i o n t h a t t h e F C C w a s c o m m i t t e d t o r h e t o r i c a l r a t h e r t h a n f u n c t i o n a l i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g c o o p e r a t i o n . A s a c o m p e n s a t o r y g e s t u r e , t h e F C C a s k e d W o l f e t o a p p o i n t a " S p e c i a l C o m m i t t e e o f C o n f e r e e s " t o d i s c u s s " p r o p e r m e t h o d s f o r t h e d e t e r m i n a t i o n a n d s e p a r a t i o n o f r a t e b a s e v a l u e , a n d o f o p e r a t i n g e x p e n s e s a n d o f o p e r a t i n g r e v e n u e a s b e t w e e n b u s i n e s s s u b j e c t t o s t a t e r e g u l a t i o n a n d b u s i n e s s s u b j e c t t o 2 9 2 r e g u l a t i o n b y t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n " ( 1 9 3 ; E r e c e e d i n g s , p . 1 4 5 ) - C h a i r m a n J a m e s L . F l y o f t h e F C C e x p r e s s e d h i s a p p r o v a l o f t h e n e w l y e s t a b l i s h e d F C C - N A R U C c o o p e r a t i n g c o m m i t t e e , s a y i n g h e t h o u g h t t h e n e w v e n t u r e w o u l d b e a n i n c r e a s i n g l y i m p o r t a n t j o i n t r e g u l a t o r y a c t i v i t y . F l y s a i d t h a t i t w a s i m p o s s i b l e t o a p p l y s i m p l e m o d e l s o f r e g u l a t i o n f o r t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y b e c a u s e i t w a s n o t r e a d i l y s u b d i v i d e d i n t o d i s t i n c t a n d s e p a r a t e l i n e s o f b u s i n e s s . S a i d F l y ( p . 1 0 5 ) : T h e l a w s o f p h y s i c s , t h e p l a n t a n d e q u i p m e n t o f t h e c o m p a n i e s w h i c h r e n d e r t e l e p h o n e s e r v i c e , a n d t h e c o r p o r a t e s t r u c t u r e o f t h e i n d u s t r y w e r e n o t d e s i g n e d w i t h t h e i n t e r s t a t e - i n t r a s t a t e d i s t i n c t i o n i n m i n d . W h e n y o u p i c k u p t h e t e l e p h o n e , y o u a r e p i c k i n g u p a n i n s t r u m e n t w h i c h i s b y i t s v e r y n a t u r e b o t h i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e . W h e n y o u s i g n a l t h e o p e r a t o r , y o u a r e o p e n i n g p a r t o f a c i r c u i t w h i c h m a y e n d u p a c r o s s t h e r i v e r i n M i n n e a p o l i s , a c r o s s t h e s t a t e l i n e i n W i s c o n s i n , o r a c r o s s t h e o c e a n i n L o n d o n o r T o k i o [ s i c ; e m p h a s i s m i n e ] . F l y u n d e r s t o o d t h e i m p l i c a t i o n o f l o w e r i n t e r s t a t e r a t e s , b e c a u s e h e a d d e d ( p . 1 0 5 ) : A n d w h e n y o u p a y y o u r t e l e p h o n e b i l l a t t h e e n d o f t h e m o n t h . . . y o u a r e p a y i n g w i t h o n e c h e c k t o o n e c o m p a n y f o r b o t h i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e s . T h e c o l d h a r d f a c t w h i c h e v e r y o n e o f u s i s i n d u t y b o u n d t o r e c o g n i z e i s t h a t o u r t e l e p h o n e s y s t e m i s b o t h i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e - - a n d t h e v i s i o n o f e a c h r e g u l a t o r y b o d y m u s t b e a s b r o a d a s t h e p r o b l e m w h i c h c o n f r o n t s i t [ e m p h a s i s m i n e ] . A s t a t e r e g u l a t o r y b o d y m a y t h i n k t h a t i t i s c o n c e r n e d m e r e l y w i t h l o c a l e x c h a n g e r a t e s , p l u s a n o c c a s i o n a l n o d t o i n t r a s t a t e t o l l c o n n e c t i o n s . . . . [ T ] h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n c a n ’ t k n o c k a n i c k e l o f f i n t e r s t a t e r a t e s w i t h o u t a f f e c t i n g d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y t h e r e g u l a t o r y 2 9 3 p r o b l e m s i n A l b u q u e r q u e a n d K a l a m a z o o [ e m p h a s i s m i n e ] . F l y g a v e t h e s e o p i n i o n s o f A T & T ’ s b e h a v i o r p r i o r t o t h e f o r m a t i o n o f t h e F C C ( p . 1 0 6 ) : B e c a u s e i n t e r s t a t e m a t t e r s w e r e i n t h o s e d a y s e s s e n t i a l l y u n r e g u l a t e d , t h e r e w a s a n a t u r a l t e n d e n c y f o r a l l t h e W o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y t o g r a v i t a t e o v e r t h e i n t r a s t a t e s i d e , r i g h t u n d e r t h e n o s e s o f t h e s t a t e c o m m i s s i o n s , w h i l e t h e r a y a n n a s t e n d e d t o g r a v i t a t e o v e r t o t h e i n t e r s t a t e s i d e , b e y o n d t h e r e a c h o f s t a t e r e g u l a t i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . B e f o r e t h e F C C w a s c r e a t e d , n o o n e c o u l d s a y w h e t h e r o r n o t t h e i n t e r s t a t e e q u a t i o n ‘ y i e l d e d . u n w a r r a n t e d . p r o f i t s . F l y s a i d h e t h o u g h t i t w a s p o s s i b l e t o i m a g i n e t h a t A T & T a n d i t s B e l l S y s t e m o p e r a t i n g s u b s i d i a r i e s m i g h t m a k e a n o p p o s i t e c a s e i f t h e y d e a l t o n l y w i t h f e d e r a l r e g u l a t o r s , a n d t h e r e w a s n o s t a t e r a t e r e g u l a t i o n . I n t h a t c a s e t h e t e l e p h o n e c o m p a n i e s w o u l d w a n t e x p e n s e s f o r o p e r a t i n g t h e n a t i o n w i d e n e t w o r k . t o b e a s s i g n e d t o t h e i n t e r s t a t e j u r i s d i c t i o n a n d r e v e n u e s a l l o c a t e d t o t h e i n t r a s t a t e j u r i s d i c t i o n s ( p . 1 0 6 ) . F l y d e s c r i b e d t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s s t r a t e g y a d o p t e d t o d e a l w i t h A T & T . H e s a i d ( p . 1 0 7 ) : . . . T h e t a s k o f r e g u l a t i o n s h o u l d b e a s c o n t i n u o u s a p r o c e s s a s t h e o p e r a t i o n o f t h e c o m p a n i e s r e g u l a t e d : p a r t i c u l a r r a t e p r o c e e d i n g s a r e t h u s p r o p e r l y m i l e - p o s t s i n t h a t c o n t i n u o u s p r o c e s s [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e p r o c e s s b e c a m e k n o w n a s " c o n t i n u o u s s u r v e i l l a n c e " o f t h e i n d u s t r y . A d v o c a t e s o f t h e p r o c e s s s a i d i t p e r m i t t e d g r e a t e r f l e x i b i l i t y a n d w o u l d b e l e s s c o s t l y t o a d m i n i s t e r . B e c a u s e i t d e p e n d e d o n p r i v a t e , i n f o r m a l 2 9 4 m e e t i n g s w i t h i n d u s t r y o f f i c i a l s , t h e p r o c e s s i t s e l f w o u l d b e c o m e a f o c u s f o r i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g c o n f l i c t s . E v e n a t h i s e a r l y d a t e , F l y s e e m e d t o u n d e r s t a n d t h a t F C C w a s i m p o l i t i c w h e n i t d e c i d e d t o s e t a s i d e a j o i n t l y h e a r d F C C - s t a t e r a t e c a s e f o r p r i v a t e n e g o t i a t i o n s w i t h A T & T , f o r h e s a i d s o m e w h a t a p o l o g e t i c a l l y ( p . 1 0 7 ) : I h o p e t h a t n o n e o f y o u w i l l t h i n k t h e n e w p r o g r a m o f c o o p e r a t i o n i s a n y l e s s i m p o r t a n t b e c a u s e i t i s n o t a t t a c h e d t o a p a r t i c u l a r r a t e c a s e . P r o p e r l y p u r s u e d , t h e c o o p e r a t i v e s t u d i e s c a n b e m o r e i m p o r t a n t t h a n a n y s i n g l e r a t e c a s e , f o r t h e y c a n b e a p p l i c a b l e t o a n y s i t u a t i o n w h i c h m a y h e r e a f t e r a r i s e . B y e x p l o r i n g t h e b a s i c p r i n c i p l e s u n d e r l y i n g r e g u l a t o r y p r o b l e m s , b y d e v i s i n g p r a c t i c a b l e t e c h n i q u e s a n d e c o n o m i c a l s h o r t c u t s , t h e c o o p e r a t i v e v e n t u r e n o w u n d e r w a y c a n m e a s u r a b l y l i g h t e n o u r t a s k s i n t h e p r e p a r a - t i o n o f r a t e o r d e r s h e r e a f t e r . B y s h a r i n g o u r b u r d e n s , w e l i g h t e n t h e m [ e m p h a s i s m i n e ] . O f s e v e n t o p i c s a s s i g n e d t o t h e c o o p e r a t i v e c o m m i t t e e , F l y a p p r o v e d o f " t a c k l i n g . . . t h e s e p a r a t i o n p r o b l e m a s t h e f i r s t i t e m o n w h i c h w e a r e t o c o o p e r a t e " ( p . 1 0 8 ) . W S m i n n _ y a _ j j i i n g i § e s t a b l i s h e d t h e p r i n c i p l e t h a t s o m e i n v e s t m e n t a n d e x p e n s e s a s s o c i a t e d w i t h p r o v i d i n g l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e s s h o u l d b e a l l o c a t e d t o m e s s a g e t o l l s e r v i c e s . A c c o r d i n g t o t h e b o a r d - t o - b o a r d t h e o r y o f t e l e p h o n e r a t e m a k i n g , l o c a l e x c h a n g e c o m p a n i e s r e c e i v e d m o n i e s i n t h e f o r m o f c o n t r a c t u a l c o m p e n s a t i o n f o r m a i n t a i n i n g t h e e n d - p o i n t c o n n e c t i o n s n e c e s s a r y f o r b e g i n n i n g a n d c o m p l e t i n g m e s s a g e t o l l s e r v i c e , b u t t h e p a r e n t o p e r a t i n g c o m p a n y d i c t a t e d h o w m u c h c o m p e n s a t i o n w a s j u s t i f i e d o n t h e b a s i s o f b i l l i n g a n d o p e r a t o r e x p e n s e s f o r 2 9 5 f a c i l i t a t i n g t o l l t r a f f i c r a t h e r t h a n f o r t h e i n v e s t m e n t i n c e n t r a l o f f i c e e q u i p m e n t . A T & T c o n t r o l l e d t h e m e s s a g e t o l l m a r k e t t h r o u g h " t h e p h y s i c a l p l a n t " ( t h e t a n g i b l e e q u i p m e n t s u c h a s p o l e s , l i n e s , c i r c u i t s w i t c h e r s ) p r o v i d e d b y e i t h e r i t s L o n g L i n e s D e p a r t m e n t ( p r i m a r i l y i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e s ) o r t h r o u g h t h e i n t e r c o n n e c t i n g r o u t e s a n d p l a n t o f i t s a f f i l i a t e d B e l l S y s t e m o p e r a t i n g c o m p a n i e s . T h e f i r s t " R e p o r t o f t h e C o m m i t t e e o f F i v e , C o o p e r a t i n g w i t h t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n i n S p e c i a l T e l e p h o n e S t u d i e s " w a s a n i n t e r i m p r o g r e s s r e p o r t d e s i g n e d t o d e s c r i b e d e t a i l s o f t h e l o n g a n d c o m p l i c a t e d w o r k u n d e r - t a k e n b y a " s t a f f c o m m i t t e e " ( m a d e u p o f s t a t e a n d f e d e r a l c o m m i s s i o n s t a f f m e m b e r s ) w h o s e t a b o u t t h e t a s k o f e x a m - i n i n g a ‘ v a r i e t y o f c o s t a l l o c a t i o n m e t h o d s w h i c h . m i g h t a p p r o p r i a t e l y a p p l y t o t h e t r e a t m e n t o f j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n s . T h e s t a f f r e c o m m e n d a t i o n s w e r e p r e s e n t e d a t h e a r i n g s h e l d i n O c t o b e r a n d N o v e m b e r 1 9 4 2 , i n C h i c a g o . A l t h o u g h s o m e s t a t e s e x p e r i m e n t e d w i t h s t a t i o n - t o - s t a t i o n s e g r e g a t i o n o f e x c h a n g e s e r v i c e c o s t s . a n d . : r e v e n u e s f r o m t h o s e o f m e s s a g e t o l l s e r v i c e , o f f i c i a l s f r o m o t h e r s t a t e s w e r e l e s s c o n f i d e n t t h a t t h e A c t w o u l d p r o t e c t t h e i r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g a u t o n o m y i f b o a r d - t o - b o a r d m e t h o d s w e r e r e p l a c e d b y s t a t i o n - t o - s t a t i o n p r o c e d u r e s . A t N A R U C ’ s 1 9 4 2 c o n v e n t i o n , t h e s t a t e s a n d t h e F C C a g r e e d t h a t i t w o u l d b e w i s e t o d i s c o n t i n u e t h e s t u d y o f s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s u n t i l t h e e n d o f W o r l d W a r I I . I n 1 9 4 3 , t h e F C C n e g o t i a t e d a n o t h e r r e d u c t i o n i n m e s s a g e t o l l 2 9 6 r a t e s . E a c h o f t h e s u c c e s s i v e r e d u c t i o n s i n i n t e r s t a t e t o l l r a t e s w a s f o l l o w e d b y r e q u e s t s f o r i n c r e a s e s i n t h e i n t r a s t a t e r a t e s t r u c t u r e . I n 1 9 4 6 , N A R U C u n a n i m o u s l y p a s s e d o n e o f m a n y s u b s e q u e n t r e s o l u t i o n s a d d r e s s i n g t h e F C C ’ s r e d u c t i o n o f i n t e r s t a t e r a t e s b e f o r e t h e F C C a n d t h e s t a t e s j o i n t l y a d o p t e d u n i f o r m s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s . T h e r e s o l u t i o n " r e s p e c t f u l l y a s k e d " t h e F C C t o r e s u m e t h e p r o c e e d i n g s l a t e d t o b e g i n i n 1 9 4 2 a s a n i n v e s t i g a t i o n o f s e p a r a t i o n s m e t h o d o l o g i e s ( D o c k e t N o . 6 3 2 8 ) . T h e r e s o l u t i o n w a s a d i r e c t r e s u l t o f t h e F C C r e d u c t i o n s o f i n t e r s t a t e r a t e s w i t h o u t f e d e r a l - s t a t e j o i n t l y a g r e e d u p o n s t a n d a r d s f o r s e p a r a t i o n s . T h e f i r s t " S e p a r a t i o n s M a n u a l " p r i n t e d a n d d i s t r i b u t e d b y N A R U C i n S e p t e m b e r , 1 9 4 7 w a s p r e d i c a t e d o n t h e s t a t i o n - t o - s t a t i o n a p p r o a c h ( 1 2 5 § _ £ r g g a a g i n g § , p . 9 0 ) . T h e s t a t i o n - t o - s t a t i o n a p p r o a c h w a s i n h e r e n t l y m o r e c o m p l e x i n t e r m s o f h o w a c c o u n t i n g a n d e n g i n e e r i n g e l e m e n t s w o u l d b e m e a s u r e d , t h e n a p p l i e d . E a c h a m e n d m e n t t o t h e m a n u a l t e n d e d t o b e k n o w n b y a p l a c e n a m e r e p r e s e n t i n g t h e l o c a l t i o n w h e r e t h e F C C a n d N A R U C s t u d y g r o u p s r e a c h e d a n a c c o r d a b o u t t h e m e t h o d s t o b e u s e d b y t h e c o m p a n i e s t o r e p o r t t h e c o m p o s i t e f i g u r e s w h i c h w o u l d c o n t r i b u t e t o t h e a g g r e g a t e d r e v e n u e r e q u i r e m e n t o f e a c h j u r i s d i c t i o n . R i c h a r d G a b e l ’ s 1 9 6 7 t e x t c o n t i n u e s t o b e a c c e p t e d a s a d e f i n i t i v e a s s e s s m e n t o f t h e a m e n d m e n t s m a d e t o t h e s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s f o r t h e n e x t n i n e t e e n y e a r s . T h e i n v e s t i g a t i o n o f s e p a r a t i o n s m e t h o d s c o n t i n u e d a s F C C D o c k e t 2 9 7 N o . 6 3 2 8 u n t i l J a n u a r y 2 0 , 1 9 6 6 w h e n i t w a s s u p p l a n t e d b y a n o t h e r r a t e i n v e s t i g a t i o n ( W W , c i t e d b y G a b e l , p . 4 4 , n . 3 0 ) . G a b e l m a k e s a s u b s t a n t i a l c a s e s u p p o r t i n g a t h e s i s t h a t A T & T w a s a b l e t o s e i z e u p o n t h e c o m p e t i t i v e r e g u l a t o r y i n t e r e s t s o f s t a t e v s . f e d e r a l i n t e r e s t s i n o r d e r t o m a n e u v e r p r i c e a n d r e v e n u e r e q u i r e m e n t s ( p . 3 1 ) . A l t h o u g h G a b e l i n d i c a t e d t h a t t h e d i s c r e p a n c i e s b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e m e s s a g e t o l l p r i c e s b e c a m e a s i g n i f i c a n t p o l i t i c a l c o n f l i c t b e t w e e n t h e s t a t e a g e n c i e s a n d t h e F C C , h e w a s s i l e n t a b o u t h o w t h e F C C m a y h a v e a p p l i e d S u b s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) a n d 4 1 0 ( b ) i n a l t e r n a t i v e w a y s t o o v e r c o m e e i t h e r t h e s e p a r a t i o n s o r t h e p o l i t i c a l p r o b l e m s m o r e e f f e c t i v e l y . I Q l l _ B § £ § _ D i § D § I i § i § § T o l l r a t e d i s p a r i t i e s o c c u r r e d w h e n t h e p r i c e s f o r i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e M T S f o r s i m i l a r d i s t a n c e s a n d t i m e o f d a y w e r e d i f f e r e n t . D i s p a r i t i e s w e r e r e l a t e d t o t h e w a y t h e F C C a r b i t r a r i l y l o w e r e d p r i c e s f o r i n t e r s t a t e s e r v i c e s , a n d t o t h e m e t h o d s t h e F C C a d o p t e d w h i c h a p p r o v e d o f t h e d i v i s i o n o f t h e a g g r e g a t e d r e v e n u e r e q u i r e m e n t f o r t h e A T & T - B e l l S y s t e m b e t w e e n t h e i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e j u r i s d i c t i o n s . W h e n t h e F C C c a n c e l l e d t h e 1 9 4 1 r a t e h e a r i n g , i t c h o s e t o d o t w o t h i n g s : ( a ) a r b i t r a r i l y l o w e r i n t e r s t a t e p r i c e s , a n d ( b ) t u r n t o t h e j o i n t b o a r d p r o v i s i o n s o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) t o e s t a b l i s h a n F C C - N A R U C j o i n t s t u d y c o m m i t t e e . W i t h i n p u t f r o m t h e t e l e p h o n e 2 9 8 i n d u s t r y , t h e c o m m i t t e e e n g a g e d i n i n f o r m a l d a t a g a t h e r i n g a n d e v a l u t i o n o f p r o p o s e d m e t h o d s t o d e t e r m i n e w h i c h o f t h e m h a d s u f f i c i e n t m e r i t t o b e r e c o m m e n d e d a s r e a s o n a b l e m o d i f i c a t i o n s t o j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s . A n a r g u m e n t m i g h t b e m a d e t h a t t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n f a i l e d t o p e r c e i v e t h a t t h e m o s t i m p o r t a n t m a n i f e s t a t i o n o f i t s c o m m i t m e n t t o c o o p e r a t i v e d u a l r e g u l a t i o n o f t h e i n d u s t r y w a s t o e n g a g e t h e s t a t e s a s p a r t n e r s i n a f o r m a l r a t e p r o c e e d i n g . A T & T ’ s L o n g L i n e s i n t e r s t a t e t o l l f a c i l i t i e s w e r e e n g i n e e r e d f o r h i g h e r ' c a p a c i t y ‘ t h a n ' t h e i n t e r c o n n e c t i n g e q u i p m e n t p r o v i d i n g i n t r a s t a t e t o l l s e r v i c e s . I f e n g i n e e r i n g c o n s i d e r a t i o n s d o m i n a t e d p r i c i n g c o n s i d e r a t i o n s , t h e n l o w e r a v e r a g e u n i t c o s t s t o p r o v i d e i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e t e n d e d t o s u p p o r t l o w e r p r i c e s f o r t h o s e s e r v i c e s . B u t A T & T ’ s e c o n o m i c s t r u c t u r e w a s b o t h v e r t i c a l l y a n d h o r i z o n t a l l y i n t e g r a t e d , m a k i n g t h e f i n a n c i a l a s w e l l a s t h e t e c h n o l o g i c a l i n t e g r a t i o n o f t h e i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e M T S s e r v i c e c a t e g o r i e s a m a z e f o r r e g u l a t o r s . M o s t o f t h e s u b s c r i b e r s t o t h e n a t i o n w i d e s y s t e m w e r e c o n n e c t e d t o l o c a l e x c h a n g e s c o n t r o l l e d b y A T & T . A t o n e t i m e o r a n o t h e r , a l l o f t h e n a t i o n ’ s l o n g d i s t a n c e c a l l e r s u s e d i n t e r s t a t e o r i n t r a s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e s r e l y i n g o n c i r c u i t s c o n t r o l l e d b y A T & T . E x c e p t f o r t h e i n v e s t m e n t i n a p p r o x i m a t e l y f i f t e e n p e r c e n t o f t h e i n t r a s t a t e e x c h a n g e f a c i l i t i e s o w n e d b y t h e i n d e p e n d e n t c o m p a n i e s , A T & T a n d t h e B e l l S y s t e m a c c o u n t e d f o r a l l t e l e p h o n e r e v e n u e s c o l l e c t e d 2 9 9 t h r o u g h o u t t h e U n i t e d S t a t e s . A t r a n s f e r o f a l l o c a t e d c o s t s f r o m i t s L o n g L i n e s s u b s i d i a r y m e a n t t h a t t h o s e c o s t s w o u l d b e a s s i g n e d t o t h e a g g r e g a t e d r e v e n u e r e q u i r e m e n t s o f A T & T ’ s a s s o c i a t e d B e l l S y s t e m s u b s i d i a r i e s . I n t h a t c a s e , t h e y w e r e f u r t h e r a l l o c a t e d t o i n t e r s t a t e o r i n t r a s t a t e o p e r a t i o n s . I f c o s t s w e r e a s s i g n e d t o i n t r a s t a t e o p e r a t i o n s , t h e s t a t e s h a d t h e o p t i o n o f s e p a r a t i n g a l l o c a t i o n s b e t w e e n t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t o f e i t h e r l o c a l e x c h a n g e o r i n t r a s t a t e M T S . I t w a s a " n o w i n " s i t u a t i o n f o r s t a t e r e g u l a t o r s . B e c a u s e t h e y c h o s e t o k e e p l o c a l r e s i d e n t i a l r a t e s a s l o w a s p o s s i b l e , s t a t e o f f i c i a l s r i s k e d t a k i n g t h e p o l i t i c a l b a c k l a s h f o r t h e p u b l i c ’ s p e r c e p t i o n o f t h e " t o l l r a t e d i s p a r i t y : " T h e A s s o c i a t e d B e l l O p e r a t i n g C o m p a n i e s p r i c e d i n t r a s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e s a t r a t e s s u b s t a n t i a l l y h i g e r t h a n t h e p r i c e s c h a r g e d b y A T & T L o n g L i n e s f o r m e s s a g e t o l l s e r v i c e s c o v e r i n g t h e s a m e a i r l i n e d i s t a n c e s ( 1 2 & z _ 2 ; g g a a g i n g § , p . 1 7 1 ) . A s s t a t e c o m m i s s i o n e r s e n g a g e d i n a d i s c u s s i o n w i t h P a u l w a l k e r a b o u t t h e i m p o r t a n c e o f s e p a r a t i o n s , W a l t e r R . M c D o n a l d , c h a i r m a n o f G e o r g i a ’ s P u b l i c U t i l i t y c o m m i s s i o n , w a n t e d " t o p a u s e l o n g e n o u g h t o w h i s p e r s o m e t h i n g i n t h e h o r s e ’ s e a r " ( p . 3 7 9 ) . M c D o n a l d s a i d i t w a s " w i t h a g r e a t d e a l o f c h a g r i n " t h a t h e r e m e m b e r e d h o w " t h e C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n r e f u s e d t o p e r m i t [ t h e s t a t e s ] t o p a r t i c i p a t e o r c o o p e r a t e i n t h e h e a r i n g o u t o f w h i c h t h i s v e r y i n v e s t i g a t i o n [ o f t e l e p h o n e p r o b l e m s ] g r e w " i n 1 9 4 1 . M c D o n a l d s a i d t h e G e o r g i a c o m m i s s i o n w a s " i n t h e m i d s t o f 3 0 0 b r i n g i n g a b o u t r e d u c t i o n s i n e x c h a n g e r a t e s a n d b r i n g i n g . . . i n t r a s t a t e t o l l r a t e s o n a l e v e l w i t h t h e l o n g l i n e r a t e s " w h e n t h e F C C b y p a s s e d a n o p p o r t u n i t y t o i n c l u d e t h e s t a t e s i n t h e F C C ’ s L o n g L i n e s r a t e c a s e . M c D o n a l d l o o k e d u p o n t h e F C C ’ s r e d u c t i o n i n i n t e r s t a t e r a t e s a s a n " u n d u e " a l l o c a t i o n o f A T & T ’ s n e t w o r k c o s t s t o s t a t e j u r i s d i c t i o n s ' w i t h o u t . p r o p e r ’ c o n s u l t a t i o n . w i t h . t h e s t a t e s . T h i s w a s , a f t e r a l l , w h a t t h e s t a t e s h a d o b j e c t e d ‘ U D w h e n t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 2 0 p e r m i t t e d t h e I C C t o r e a l l o c a t e c o s t s f o r r a i l r o a d f r e i g h t r a t e s t o i n t r a s t a t e r a t e p a y e r s . M c D o n a l d , w h o h a d b e e n w i t h t h e G e o r g i a C o m m i s s i o n s i n c e 1 9 2 3 e x p r e s s e d a v i e w w h i c h s e e m e d t o b e h e l d b y c o m m i s s i o n e r s f r o m o t h e r s t a t e s w h e n h e a d m i t t e d : " . . ; I a m s o m e w h a t s u s p i c i o u s o f t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n " ( p . 1 8 0 ) . A l t h o u g h P a u l W a l k e r a n d o t h e r F C C c o m m i s s i o n e r s h a d s p o k e n a t l e n g t h a b o u t a " s p i r i t o f c o o p e r a t i o n " t h e y d i d n o t s e e m t o u n d e r s t a n d w h y t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s i n s u l a r a g r e e m e n t w i t h A T & T t o l o w e r i n t e r s t a t e r a t e s b r e a c h e d c o o p e r a t i v e i n t e r g o v e r n m e n t a l p o l t i c a l p r o t o c o l . M a n y s t a t e o f f i c i a l s b e l i e v e d t h e y o u g h t t o j o i n t l y a d j u d i c a t e c a s e s i n : a : m a n n e r ' s i m i l a r t o t h e S h r a y a p a r t - i n s p i r e d I C C - N A R U C r a i l r o a d f r e i g h t r a t e c a s e s h e a r d u n d e r S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) . M M W M Q I N A R U C ’ s W W r e v e a l n o c e r t a i n e v i d e n c e w h i c h e x p l a i n s w h y t h e F C C d i d n o t e n g a g e t h e s t a t e s i n f o r m a l t e l e p h o n e r a t e c a s e s a s i t h a d d o n e i n t h e t e l e g r a p h 3 0 1 c a s e . T h e f e d e r a l c o m m i s s i o n ’ s f a i l u r e t o d o s o i n t h i s f i r s t i n s t a n c e , a n d i t s r e l u c t a n c e t o d o s o i n t h e f u t u r e , w a s t r a n s l a t e d b y s o m e s t a t e c o m m i s s i o n e r s a s a b e t r a y a l o f t h e p r e s u m e d d e s i g n o f i n t e r j u r i s d i c t i o n a l c o o p e r a t i o n w h i c h w o u l d m a k e t h e p r o v i s i o n s f o r d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y s u c c e s s f u l . T h e r e c o r d s u g g e s t s b u t d o e s n o t p r o v e a r e a s o n w h y t h e F C C w i t h d r e w i t s i n v i t a t i o n t o t h e s t a t e s . T h e t e x t a g g g a a t a t h a t t h e F C C d i d n o t w a n t t o s e t a p r e c e d e n t w h i c h m i g h t b e i n t e r p r e t e d a s s t a t e p r e e m p t i o n o f f e d e r a l r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y a s a c o n s e q u e n c e o f j o i n t b o a r d c o o p e r a t i v e p a r t i c i p a t i o n . T h e i d e a i s a d m i t t e d l y c r e a t i v e l y a s s e m b l e d f r o m a r e v i e w o f t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y o f a m e n d m e n t s t o S e c t i o n 4 1 0 , a n d c o m m e n t s i n t h e W . T h e r e c o n s t r u c t i o n f o l l o w s : T h e r e p o r t o f N A R U C ’ s C o m m i t t e e o n L e g i s l a t i o n ( 1 9 5 6 ) s a i d f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n h a d b e e n i m p e d e d b y e x i s t i n g l a n g u a g e o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) w h i c h m a d e t h e d e c i s i o n o f a f e d e r a l - s t a t e j o i n t b o a r d e q u i v a l e n t t o a d e c i s i o n o f a n F C C c o m m i s s i o n e r . D e s c r i b i n g a n a m e n d m e n t w h i c h w o u l d a l t e r t h e p r o v i s i o n s o f 4 1 0 ( a ) , t h e r e p o r t s a i d ( p . 5 3 ) : T h e b r o a d s c o p e o f a u t h o r i t y c o n f e r r e d b y t h i s l a n g u a g e h a s r e s u l t e d i n n u l l i f y i n g t h e e m p l o y m e n t o f t h e j o i n t b o a r d p r o c e d u r e u n d e r t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e i n t e n t o f t h e a m e n d m e n t w a s t o m a k e c e r t a i n t h a t a n y d e c i s i o n a r r i v e d a t b y a j o i n t b o a r d w o u l d b e s u b j e c t t o r e v i e w b y t h e e n t i r e f e d e r a l c o m m i s s i o n . 3 0 2 T h e t r o u b l e s o m e s e c o n d s e n t e n c e o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) o r i g i n a l l y r e a d : F o r p u r p o s e s o f a c t i n g u p o n s u c h m a t t e r a n y W W W m i s u s e d — W o n a n d s h a l l b e s u b j e c t t o t h e s a m e d u t i e s a n d o b l i g a t i o n s [ e m p h a s i s m i n e ] . I t w a s f o l l o w e d b y t h e n e x t s e n t e n c e w h i c h w a s n o t t o b e a m e n d e d , b u t r e a d : T h e a c t i o n o f a j o i n t b o a r d s h a l l h a v e s u c h f o r c e a n d e f f e c t a n d i t s p r o c e e d i n g s s h a l l b e c o n d u c t e d i n s u c h m a n n e r a s t h e C o m m i s s i o n s h a l l b y r e g u l a t i o n s p r e s c r i b e . T h e a m e n d m e n t t o S e c t i o n 4 1 0 i n s e r t e d t h e w o r d s " a n e x a m i n e r [ p r o v i d e d f o r i n s e c t i o n 1 0 1 0 o f T i t l e 5 , ] d e s i g n a t e d b y " b e f o r e t h e w o r d s " t h e C o m m i s s i o n " a s S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) o r i g i n a l l y r e a d . ( S e c t i o n 1 0 1 0 r e f e r r e d t o a g e n e r a l p r o v i s i o n o f t h e A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s A c t o f 1 9 5 0 . ) . T h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y o f t h e a m e n d m e n t i n d i c a t e s t h a t t h e F C C r e q u e s t e d t h e c h a n g e , w i t h n o k n o w n o p p o s i t i o n t o t h e F C C ’ s p r o p o s a l T h e H o u s e R e p o r t t o t h e C o m m i t t e e o n I n t e r s t a t e a n d . F o r e i g n C o m m e r c e m a d e t h e f o l l o w i n g a s s e s s m e n t o f t h e a m e n d m e n t ( r e : S . 1 4 5 6 , 8 4 t h C o n g . , 2 d S e s s . : 1 2 5 6 9 . 5 . W e 4 1 3 4 . 4 1 3 6 [ A u g - 2 , 1 9 5 6 ] ; C - 8 7 4 s e c . 4 , 7 0 S t a t . 9 3 1 ) . S e c t i o n 4 1 0 ( a ) o f t h e a c t p r o v i d e s f o r t h e r e f e r r a l o f m a t t e r s a r i s i n g u n d e r t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t t o j o i n t b o a r d s c o m p o s e d o f m e m b e r s f r o m t h e F C C a n d t h e v a r i o u s S t a t e s a f f e c t e d b y a p a r t i c u l a r c o m m u n i c a t i o n s p r o b l e m a t i s s u e . O r i g i n a l l y , t h e s e c t i o n p r o v i d e d t h a t s u c h b o a r d s s h o u l d h a v e t h e s a m e p o w e r a n d a u t h o r i t y a s a s i n g l e C o m m i s s i o n e r d e s i g n a t e d t o h o l d a 3 0 3 h e a r i n g . H o w e v e r , t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t A m e n d m e n t o f 1 9 5 2 ( a c t o f J u l y 1 6 , 1 9 5 2 , 6 6 S t a t . 7 1 1 ) a b o l i s h e d t h e f o r m e r p r o c e d u r e u n d e r w h i c h s i n g l e c o m m i s s i o n e r s c o u l d h e a r c a s e s , a n d s e c t i o n 4 1 0 ( a ) w a s a m e n d e d a t t h e s a m e t i m e s o a s t o c o n f e r o n j o i n t b o a r d s t h e s a m e a u t h o r i t y a s i t c o n f e r r e d o n t h e c o m m i s s i o n i t s e l f [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e C o m m i s s i o n b e l i e v e s t h a t s u c h a d e l e g a t i o n o f p o w e r i s t o o b r o a d . I t a l s o f e l t t h a t , i n V i e w o f s u c h a b r o a d d e l e g a t i o n , i t i s u n l i k e l y t h a t i t w o u l d e v e r f i n d i t d e s i r a b l e t o r e f e r m a t t e r s t o s u c h b o a r d s . T h e p r o p o s e d a m e n d m e n t . . . w o u l d a u t h o r i z e t h e c o m m i s s i o n t o c o n f e r o n j o i n t b o a r d s t h e s a m e p o w e r a n d a u t h o r i t y a s i s n o w c o n f e r r e d o n t h e C o m m i s s i o n ’ s h e a r i n g e x a m i n e r s i n a d j u d i c a t o r y c a s e s a n d t h e r e b y g i v e s t h e f u l l C o m m i s s i o n a n o p p o r t u n i t y t o a c t b e f o r e a f i n a l d e t e r m i n a t i o n i s m a d e [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e 1 2 § a _ A n n n a i _ £ r a g a a d i n g § r e v e a l t h a t L e s t e r H o o k e r , C h a i r m a n o f t h e C o m m i t t e e o n L e g i s l a t i o n w a s s u p p o r t i v e o f t h e a m e n d m e n t ( p . 5 3 ) : T h e a m e n d m e n t c o n t a i n e d i n S . 1 4 5 6 . . . i s m u c h m o r e c o n d u c i v e t o t h e e m p l o y m e n t o f t h e j o i n t b o a r d p r o c e d u r e t h a n t h e p r o v i s i o n s c o n t a i n e d i n t h e p r e s e n t A c t [ e m p h a s i s m i n e ] . L e s t e r H o o k e r w a s c h a i r m a n o f N A R U C ’ s C o m m i t t e e o n F e d e r a l - S t a t e C o o p e r a t i o n i n 1 9 4 1 . I n 1 9 4 5 , h e w a s c h a i r m a n o f i t s S p e c i a l T e l e p h o n e P r o b l e m s C o m m i t t e e . P r e s u m a b l y H o o k e r h a d f i r s t h a n d k n o w l e d g e o f t h e 1 9 4 1 o c c a s i o n w h e n t h e i n f o r m a l F C C - N A R U C c o m m i t t e e s t r u c t u r e w a s s u b s t i t u t e d f o r t h e f o r m a l r a t e c a s e i n v e s t i g a t i o n . J o h n B e n t o n a n d P a u l w a l k e r : P a u l w a l k e r a n d W a l t e r M C D o n a l d J o h n B e n t o n r e t i r e d f r o m N A R U C i n 1 9 4 4 , h a v i n g s e r v e d a s g e n e r a l c o u n s e l , e x e c u t i v e d i r e c t o r a n d l e g i s l a t i v e 3 0 4 s t r a t e g i s t f o r t h e o r g a n i z a t i o n s i n c e 1 9 2 0 . B e n t o n w a s P a u l W a l k e r ’ s t r u s t e d p r o f e s s i o n a l a s s o c i a t e a n d c l o s e s t p e r s o n a l f r i e n d . H e d i e d i n 1 9 4 8 , e n d i n g a c r i t i c a l N A R U C - F C C a f f i l i a t i o n . O f B e n t o n , W a l k e r s a i d : " O u t s i d e m y o w n f a m i l y , I n e v e r h a d . a b e t t e r f r i e n d " ( 1 2 5 § _ _ E r g g a a d i n g § , p . 2 1 0 ) . W a l k e r a c k n o w l e d g e d ( p . 2 1 1 ) : J O h n B e n t o n , i n h i s l o n g y e a r s o f s e r v i c e a s o u r G e n e r a l S o l i c i t o r , w a s v e r y l a r g e l y r e s p o n s i b l e f o r t h e a d o p t i o n o f t h e c o n s t r u c t i v e p o l i c y o f c o o p e r a t i o n b e t w e e n F e d e r a l a n d S t a t e C o m m i s s i o n s . H i s c o n t r i b u t i o n t o t h e c a u s e o f F e d e r a l a n d S t a t e c o o p e r a t i o n w i l l a l w a y s b e a l a s t i n g m o n u m e n t t o h i s m e m o r y [ e m p h a s i s m i n e ] . W a l t e r E m e r y ’ s b r i e f b i o g r a p h i c a l s k e t c h e s o f W a l k e r g i v e t h e i m p r e s s i o n t h a t W a l k e r w a s s k e p t i c a l a b o u t t h e m o t i v e s o f p e o p l e w h o s o u g h t o u t h i s a s s i s t a n c e . T h e r e f o r e , h e p l a c e d p e r s o n a l t r u s t a n d c o n f i d e n c e i n f e w p e o p l e . J o h n B e n t o n ’ s r e p u t a t i o n f o r i n t e g r i t y m a t c h e d W a l k e r ’ s . B e c a u s e W a l k e r t h o u g h t o f B e n t o n a s a l i k e - m i n d e d c o l l e a g u e , h e p l a c e d p e r s o n a l t r u s t a n d c o n f i d i n c e i n h i m . I C C C o m m i s s i o n e r W i l l i a m E . L e e r e m e m b e r e d B e n t o n a s t h e p e r s o n w h o h a d b e e n r e s p o n s i b l e , t o a ‘ m a r k e d d e g r e e , f o r t h e e s t a b l i s h m e n t , a n d f i n a l l y t h e p r a c t i c a l a n d e f f e c t i v e o p e r a t i o n o f t h e c o o p e r a t i v e a r r a n g e m e n t s b e t w e e n t h e I C C a n d N A R U C u n d e r t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t ’ s S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) ( p . 2 0 9 ) . I t i s f a i r t o s a y t h a t B e n t o n c o n t r i b u t e d t o t h e p o s i t i v e a t t i t u d e s a b o u t f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i v e e f f o r t s i n t h e 1 9 2 0 5 , 1 9 3 0 3 , a n d t h e e a r l y 1 9 4 0 5 . T h e r e a r e c l u e s 3 0 5 w h i c h s u g g e s t s t h a t B e n t o n ’ s l o s s i n f l u e n c e d t h e s h o r t - r u n b e h a v i o r o f W a l k e r , a n d o f o t h e r f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s w h o n e g o t i a t e d p r o p o s a l s d e s i g n e d t o a l l e v i a t e M T S d i s p a r i t i e s . F o r a f e w y e a r s a f t e r h i s r e s i g n a t i o n , t h e P r g g a e g i n g s w e r e p u b l i s h e d w i t h m i n o r t r a n s c r i p t i o n e r r o r s a n d w e r e p o o r l y i n d e x e d , u n l i k e t e x t s p r o d u c e d d u r i n g B e n t o n ’ s a d m i n i s t r a t i o n . F o r m a t s o f t h e E x g g a a g i n g a i n d i c a t e t h a t t h e c o n d u c t o f t h e a n n u a l m e e t i n g s c h a n g e d t o o . B e n t o n p e r f e c t e d t h e a r t o f i n t e r j u r i s d i c t i o n a l s t a t e s m a n s h i p . W h e r e h e w a s t a c t i c a l l y w e l l - p r a c t i c e d i n t h e a r t o f f e d e r a l - s t a t e c o m m u n i c a t i o n a n d c o o p e r a t i o n , t h e W i n g : i n d i c a t e h i s i m m e d i a t e s u c c e s s o r s w e r e n o t . T h e c o n f e r e e s r e c e i v e d s u p e r f i c i a l b r i e f i n g s o f p e n d i n g l e g i s l a t i o n a n d a n a l y s e s o f f e d e r a l c o u r t d e c i s i o n s p r e p a r e d b y B e n t o n ’ s s h o r t - t e r m r e p l a c e m e n t s . I n t e r s p e r s e d i n N A R U C ’ s E x e c u t i v e C o m m i t t e e r e p o r t s , t h e r e a r e i n d i c a t o r s o f f i n a n c i a l a n d o r g a n i z a t i o n a l m i s m a n a g e m e n t i n N A R U C ’ s W a s h i n g t o n o f f i c e . N A R U C c a l l e d u p o n W a l t e r M c D o n a l d , w h o h a d b e e n N A R U C ’ s p r e s i d e n t i n 1 9 4 8 , t o s u p e r v i s e t h e r e o r g a n i z a t i o n o f t h e a s s o c i a t i o n ’ s W a s h i n g t o n o f f i c e i n 1 9 5 0 . M c D o n a l d a g r e e d . H e t o o k a l e a v e o f a b s e n c e f r o m t h e G e o r g i a C o m m i s s i o n t o d o s o u B e c a u s e M c D o n a l d w a s s i g h t l e s s , h e m a y h a v e b e e n l e s s a w a r e o f t h e p u b l i c a t i o n d e f i c i e n c i e s o f t h e E m g a a d i n g a . B u t M c D o n a l d w a s a d e p t a t t h e e f f i c i e n t r e p l a c e m e n t o f s t a f f a n d f i n a n c e s o f N A R U C ’ s h e a d q u a r t e r s . M c D o n a l d s e r v e d a s 3 0 6 N A R U C ’ s i n t e r i m g e n e r a l s o l i c i t o r f o r s e v e r a l m o n t h s . T h e r e f o r e i t w a s M c D o n a l d w h o d e a l t m o s t d i r e c t l y w i t h t h e F C C t h r o u g h W a l k e r ’ s o f f i c e d u r i n g c r i t i c a l y e a r s w h e n t h e s t a t e s l o o k e d u p o n c o n t r a s t i n g t o l l r a t e s a s i n e q u i t a b l e a n d u n t e n a b l e . A s i t h a s a l r e a d y b e e n s t a t e d , M c D o n a l d d o u b t e d t h e F C C ’ s c o m m i t m e n t t o f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n ( a b o v e , p . 1 8 0 ) . M c D o n a l d t e r s e l y c h a l l e n g e d W a l k e r o n t h e c o n c e p t o f c o o p e r a t i o n m o r e t h a n o n c e ( 1 9 5 2 n g g e e d i n g s , p . 1 8 0 ; i 2 § Q W , p p . 8 3 - 8 6 ) . W a l k e r w a s n o t o n e t o h a v e h i s i n t e g r i t y i m p u g n e d , p e r s o n a l l y o r p r o f e s s i o n a l l y . C N n e r e f o r e , i t i s p o s s i b l e t o i n f e r t h a t t h e s o c i a l r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e t w o m e n w a s s t r a i n e d . M c D o n a l d u s e d c o e r c i o n a s a p r o d f o r f e d e r a l - s t a t e i n t e r a c t i o n . H e w a n t e d t o u s e c o o p e r a t i v e m e c h a n i s m s . t o a c c o m p l i s h t h o s e g o a l s h e b e l i e v e d t o b e s t r e p r e s e n t t h e i n t e r e s t s o f t h e p u b l i c t h r o u g h r a t e r e g u l a t i o n ( b e l o w , p . 3 0 5 ) . O f w h a t w e k n o w o f P a u l W a l k e r ’ s p u b l i c s t a t e m e n t s a n d h i s a t t i t u d e t h a t " c o o p e r a t i o n w a s o f t h e s p i r i t " n o t o f r u l e s , M c D o n a l d ’ s s t y l e w a s a l m o s t a n t i t h e t i c a l t o t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n e r ’ s p u b l i c d e m e a n o r . S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) a n d t h e T o l l R a t e D i s p a r i t i e s P r o b l e m S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) w a s d e s i g n e d t o p e r m i t F C C a n d s t a t e o f f i c i a l s t o m f g a b o u t r a t e s t r u c t u r e s , a c c o u n t s , c h a r g e s , p r a c t i c e s , c l a s s i f i c a t i o n s , a n d r e g u l a t i o n s o f t e l e p h o n e c o m p a n i e s s u b j e c t t o e a c h j u r i s d i c t i o n a l s p h e r e o f 3 0 7 d e l e g a t e d a u t h o r i t y . T h e F C C i s p e r m i t t e d t o d e s i g n a t e j o i n t f e d e r a l - s t a t e h e a r i n g s , a n d t o a c c e p t t h e c o o p e r a t i o n , s e r v i c e s , r e c o r d s a n d f a c i l i t i e s p r o v i d e d b y t h e s t a t e c o m m i s s i o n s . T h e s u b s e c t i o n p e r m i t s f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s t o c o n f e r f o r t h e p u r p o s e o f e x c h a n g i n g i n f o r m a t i o n a n d d a t a . B y e m p l o y i n g t h e m e c h a n i s m s o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) i t a v o i d e d t h e a p p e a r a n c e o f e s t a b l i s h i n g a c o m m o n r e c o r d p r e p a r e d b y m o r e f o r m a l j o i n t b o a r d s . I t w a s a s t r a t e g i c m o v e d e s i g n e d t o a v o i d l e g a l e n t a n g l e m e n t s i f a j o i n t l y p r e p a r e d r e c o r d w a s p r e s e n t e d a s e v i d e n c e i n a f e d e r a l c o u r t a p p e a l o f t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s o r d e r s . A s l o n g a s a d e c i s i o n i n D o c k e t 6 3 2 8 w a s p e n d i n g , a d j u s t m e n t s t o t h e s e p a r a t i o n s m a n u a l c o u l d b e t e m p o r a r i l y a c c e p t e d b y t h e F C C , l e a v i n g t h e a g e n c y f r e e t o m o v e o u t s i d e t h e i n f o r m a l F C C - N A R U C c o m m i t t e e s t r u c t u r e t o i t s i n t e r n a l d e c i s i o n - m a k i n g r e a l m w i t h o u t d o i n g l e g a l v i o l e n c e t o t h e " s p i r i t o f c o o p e r a t i o n . " T h u s b e g a n r e l e n t l e s s i n f o r m a l a d j u s t m e n t s a n d r e a d j u s t m e n t s t o e i t h e r t h e s e p a r a t i o n s m e t h o d o l o g y o r t h e i n t e r s t a t e r a t e s t r u c t u r e , n e g o t i a t e d b y t h e F C C a n d A T & T - B e l l r e p r e s e n t a t i v e s . A t t h e S i x t i e t h A n n u a l C o n v e n t i o n , N A R U C P r e s i d e n t W a l t e r M c D o n a l d a d d r e s s e d t h e S a v a n n a h m e e t i n g w i t h t h e s e c o m m e n t s ( 1 2 1 8 . 2 r g c e e d i n g s . p p - 1 8 . 1 9 ) : T h e r e p o r t o f t h e S p e c i a l T e l e p h o n e C o m m i t t e e a b l y h e a d e d b y m y o w n c o l l e a g u e , M a t t L . M C W h o r t e r [ a l s o o f t h e G e o r g i a c o m m i s s i o n ] w i l l b e r e c e i v e d . . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . 3 0 8 T h i s c o n v e n t i o n s h o u l d g i v e t h o u g h t t o t h e a d o p t i o n o f a r e s o l u t i o n c a l l i n g u p o n t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n t o i n s t i t u t e a f u l l s c a l e c o o p e r a t i v e i n v e s t i g a t i o n i n t o t h e e x i s i t n g d i f f e r e n t i a l s a n d a p p a r e n t u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e t o l l r a t e s a s w e l l a s i n t o t h e m e t h o d n o w e m p l o y e d b y t h e p a r e n t c o m p a n y f o r t h e d i v i s i o n o f r e v e n u e s a n d e x p e n s e s b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e o p e r a t i o n s [ e m p h a s i s m i n e ] . A v e r a g e d a i l y t o l l c a l l s ( i n t e r s t a t e a n d i n t e r s t a t e ) i n c r e a s e d b y ' m o r e t h a n 3 0 0 p e r c e n t 1 9 3 9 t o 1 9 4 8 . ' E h e i n c r e a s e j u s t i f i e s t h e s t a t e s ’ c o n c e r n w i t h m e s s a g e t o l l r a t e d i s p a r i t i e s ( 1 2 5 3 _ £ r g g a a g i n g § , p . 1 7 3 ; 6 . 2 m i l l i o n i n 1 9 4 8 c o m p a r e d t o 2 m i l l i o n i n 1 9 3 9 ) . D i s s a t i s f a c t i o n w i t h i r r e s o l u b l e n a t u r e o f t o l l r a t e d i s p a r i t i e s w a s g r e a t e r t h a n i t h a d b e e n i n 1 9 4 1 . M a t t L . M c W h o r t e r , o f t h e G e o r g i a c o m m i s s i o n , a n d t h e c h a i r m a n o f N A R U C ’ s S p e c i a l C o m m i t t e e C o o p e r a t i n g w i t h t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n i n S t u d i e s o f T e l e p h o n e R e g u l a t o r y P r o b l e m s s a i d ( 1 2 § Q _ E : a n a d i n g § , p . 4 5 ) : A s a r e s u l t o f r e c e n t s t a t e r a t e i n c r e a s e s , d u e t o i n c r e a s e d s t a t e c o s t s , t h e d i s p a r i t y _ b e t w e e n s t a t e a n d i n t e r s t a t e t o l l r a t e s h a s b e c o m e v e r y s u b s t a n t i a l a n d i s i n c r e a s i n g . P r e s e n t m e t h o d s e m p l o y e d t o s e p a r a t e t o l l p l a n t a n d e x p e n s e s b e t w e e n s t a t e a n d i n t e r s t a t e o p e r a t i o n s p r o d u c e a h i g h e r r a t e o f r e t u r n o n i n t e r s t a t e t o l l t h a n o n s t a t e t o l l o p e r a t i o n s n o t w i t h s t a n d i n g t h e f a c t t h a t s t a t e t o l l r a t e s a r e n o w a t c o n s i d e r a b l y h i g h e r l e v e l s t h a n t h e i n t e r s t a t e s c h e d u l e . A s a m a t t e r o f f a c t , t h e i n t e r s t a t e t o l l r a t e s c h e d u l e h a s n o t b e e n i n c r e a s e d a t a n y t i m e d u r i n g t h e p a s t 2 5 y e a r s . T h e d i s p a r i t y b e t w e e n s t a t e a n d i n t e r s t a t e t o l l r a t e s i s e x t r e m e l y d i f f i c u l t f o r t h e p u b l i c t o u n d e r s t a n d a n d i s a m a t t e r o f s e r i o u s c o n c e r n t o a l l o f o u r s t a t e c o m m i s s i o n s [ e m p h a s i s m i n e ] . 3 0 9 T h e t r u e t e s t o f a n y s e p a r a t i o n s p l a n i s w h e t h e r o r n o t i t p r o d u c e s r e a s o n a b l e a n d e q u i t a b l e r e s u l t s . Y o u r C o m m i t t e e i s o f t h e o p i n i o n t h a t t h e a p p l i c a t i o n o f t h e p r o c e d u r e s c o n t a i n e d i n t h e p r e s e n t S e p a r a t i o n s M a n u a l d o e s n o t p r o d u c e r e a s o n a b l e r e s u l t s u n d e r p r e s e n t c o n d i t i o n s a s b e t w e e n s t a t e a n d i n t e r s t a t e j u r i s d i c t i o n s , a n d p e n a l i z e s s t a t e r e g u l a t o r y a u t h o r i t y . T h e s e r i o u s n e s s o f t h e p r o b l e m i s e m p h a s i z e d b y t h e r e c e n t l y r e p o r t e d i n c r e a s e i n e a r n i n g s f r o m i n t e r s t a t e t o l l s e r v i c e , a n d r a t e s f o r w h i c h h a v e b e e n u n c h a n g e d s i n c e t h e y w e r e r e d u c e d i n 1 9 4 6 , w h i l e a t t h e s a m e t i m e a l l o f t h e s t a t e s h a v e f o u n d i t n e c e s s a r y t o s u b s t a n t i a l l y i n c r e a s e r a t e s s u b j e c t t o t h e i r j u r i s d i c t i o n o n e o r m o r e t i m e s [ e m p h a s i s m i n e ] . M c W h o r t e r ’ s c o m m i t t e e a r g u e d t h a t r e v e n u e s g e n e r a t e d b y i n t r a s t a t e o p e r a t i o n s r e d i r e c t e d t o t h e d e v e l o p m e n t o f t h e L o n g L i n e s s u b s i d i a r y r a t h e r t h a n b e i n g r e i n v e s t e d i n i n t r a s t a t e n e t w o r k r e d e v e l o p m e n t a c c o r d i n g t o a m a n a g e m e n t s c h e m e d i r e c t e d b y t h e p a r e n t o p e r a t i n g c o m p a n y . T h e r e f o r e , t h e c o m m i t t e e r e a s o n e d , i t w a s a p p r o p r i a t e t o e s t a b l i s h a p u b l i c p o l i c y w h i c h w o u l d e q u a l i z e t h e l e v e l s o f r a t e s a n d e a r n i n g s a p p l i c a b l e t o s e r v i c e s u n d e r d i f f e r e n t j u r i s d i c t i o n s . W a l k e r p r e s e n t e d t h e F C C ’ s r e p l y t o t h e S p e c i a l C o m m i t t e e . H e s a i d t h e f e d e r a l a g e n c y l o o k e d u p o n d i s p a r i t i e s d i f f e r e n t l y . A l t h o u g h t h e F C C a g r e e d t h a t a s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s h o u l d p r o d u c e e q u i t a b l e r e s u l t s , t h e a g e n c y d i s a g r e e d t h a t d i s p a r i t i e s b e t w e e n s t a t e a n d i n t e r s t a t e t o l l r a t e s a n d e a r n i n g s w e r e e v i d e n c e o f " i n e q u i t a b l e n e s s . " T h e f e d e r a l a g e n c y r e j e c t e d t h e p r e m i s e t h a t u n i f o r m s t a t e a n d i n t e r s t a t e r a t e s a n d e a r n i n g s s a t i s f i e d t h e t e s t o f " r e a s o n a b l e n e s s " w h i c h C h i e f J u s t i c e 3 1 0 H u g h e s s p o k e o f w h e n h e d i s c u s s e d t h e p r o b l e m o f s e p a r a t i o n s i n M ) . W a l k e r w a s u n p r e p a r e d t o a c c e p t p r e m i s e s o f t e l e p h o n e s e p a r a t i o n s b a s e d o n w h a t t h e s t a t e s c o n s i d e r e d t o b e p u b l i c l y a c c e p t e d p r i n c i p l e s o f s o c i a l v a l u e ( p . 7 8 - 8 1 ) : W e s u b m i t t h a t a s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s h o u l d b e j u d g e d o n i t s o w n m e r i t s a s a m e t h o d o f c o s t a l l o c a t i o n a n d s h o u l d n o t b e a r b i t r a r i l y m o d i f i e d o r a b a n d o n e d f o r t h e p u r p o s e o f e q u a l i z i n g t h e l e v e l s o f r a t e s a n d e a r n i n g s a p p l i c a b l e t o s e r v i c e s u n d e r d i f f e r e n t j u r i s d i c t i o n s [ a t 7 8 ; e m p h a s i s m i n e ] . A t p r e s e n t , t h e S e p a r a t i o n s M a n u a l p r o v i d e s , w h e r e v e r p o s s i b l e , f o r t h e d i r e c t a s s i g n m e n t t o a p a r t i c u l a r s e r v i c e o f t h e t o l l l i n e p l a n t , i n c l u d i n g r e l a t e d e x p e n s e s , t h a t i s u s e d e x c l u s i v e l y i n t h a t s e r v i c e , a n d a l l o c a t e s t h a t p o r t i o n o f t h e p l a n t a n d r e l a t e d e x p e n s e s u s e d j o i n t l y f o r t h e s t a t e a n d i n t e r s t a t e s e r v i c e s o n t h e b a s i s o f r e l a t i v e u s e . T h i s m e t h o d w o u l d a p p e a r t o b e b a s e d o n s o u n d p r i n c i p l e s o f c o s t a l l o c a t i o n a n d a t t h e s a m e t i m e r e c o g n i z e s t h e d i v i s i o n o f j u r i s d i c t i o n [ a t 7 9 ; e m p h a s i s m i n e ] . F u r t h e r m o r e , t h e p r o p o s a l i s o b j e c t i o n a b l e i n t h a t , t h r o u g h t h e c o n t e m p l a t e d a v e r a g i n g o f c o s t s , a s d e s c r i b e d i n t h e S p e c i a l T e l e p h o n e C o m m i t t e e R e p o r t , t h e m o r e f a v o r a b l e c o s t s o f t h e L o n g L i n e s i n t e r s t a t e o p e r a t i o n s , w h i c h a r e u n d e r t h e e x c l u s i v e j u r i s d i c t i o n o f t h e F C C , w o u l d b e u s e d t o r e d u c e t h e a l l o c a t i o n o f A s s o c i a t e d c o m p a n y t o l l l i n e c o s t s t o s t a t e o p e r a t i o n s , w h i c h a r e u n d e r t h e e x c l u s i v e j u r i s d i c t i o n o f t h e s e v e r a l s t a t e s [ a t 7 9 ; e m p h a s i s m i n e ] . N o w t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n i s n o t a s k i n g t h a t s t a t e t e l e p h o n e l i n e s b e p l a c e d u n d e r t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n a n d t h e s t a t e s a r e n o t a s k i n g f o r t h e j u r i s d i c t i o n t o r e g u l a t e t h e i n t e r s t a t e t o l l r a t e s a n d t h e t o l l l i n e s . S o I a s s u m e t h e m a t t e r o f j u r i s d i c t i o n 3 1 1 w i l l s t a y w h e r e i t i s . W e b e l i e v e t h a t t h e c o s t s o f f u r n i s h i n g b o t h s t a t e a n d i n t e r s t a t e t e l e p h o n e s e r v i c e s s h o u l d b e d e t e r m i n e d a s a c c u r a t e l y a n d a s e q u i t a b l y a s i t i s p o s s i b l e t o d o , w i t h d u e r e g a r d t o e x i s t i n g j u r i s d i c t i o n s . I f t h i s i s a c c o m - p l i s h e d , t h e r e c a n b e n o q u e s t i o n o f s e r v i c e s u n d e r a p a r t i c u l a r j u r i s d i c t i o n s u b s i d i z i n g s e r v i c e s b e y o n d t h a t j u r i s d i c t i o n [ a t 8 0 ; e m p h a s i s m i n e ] . I n c o n c l u s i o n , l e t m e a g a i n e m p h a s i z e t h a t t h e p u r p o s e o f s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s i s t o d e t e r m i n e , t h r o u g h t h e a p p l i c a t i o n o f s o u n d a l l o c a t i o n p r i n c i p l e s a n d p r o c e d u r e s , t h e c o s t s o f t h e s e v e r a l s e r v i c e s u n d e r d i f f e r e n t j u r i s d i c t i o n s T h e p u r p o s e i s n o t t o e q u a l i z e t h e c o s t l e v e l s a p p l i c a b l e t o t h o s e s e r v i c e s . . . n o r t o e s t a b l i s h u n i f o r m i t y a m o n g t h e l e v e l s o f e a r n i n g s a n d r a t e s w i t h r e s p e c t t o t h o s e s e r v i c e s . L e t u s n o t m a k e t h e m i s t a k e o f j u d g i n g t h e r e a s o n a b l e n e s s o f a p r o c e d u r e s o l e l y b y t h e r e s u l t s a c h i e v e d b y i t s a p p l i c a t i o n [ e m p h a s i s m i n e ] . F o l l o w i n g W a l k e r ’ s p r o n o u n c e m e n t s , t h e r e w a s a b r i e f e x c h a n g e o f c o m m e n t s . T h e y w e r e , h o w e v e r , a s e n e r g i z e d a s t h e d i s c u s s i o n o f t h e W d o c t r i n e i n 1 9 1 4 . T h e i n t e r i m s o l i c i t o r g e n e r a l , W a l t e r M c D o n a l d , s u g g e s t e d t h a t i t w a s A T & T , n o t t h e F C C , w h o c h a n g e d i t s m e t h o d o f c o s t a l l o c a t i o n a n d d i v i s i o n o f r e v e n u e s . . A n a l a g o u s t o t h e s t a t e m e n t m a d e o f W i l l i a m s o f T e x a s ( a b o v e , p . 1 6 3 ) A T & T s e e m e d t o s h a p e t h e p r o c e s s t o i t s a d v a n t a g e : I f t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t w e n t e i t h e r w a y , t h r o u g h i t s s u b s i d i a r i e s ’ e a r n i n g s , t h e p a r e n t c o m p a n y s e c u r e d i n c r e a s e d p r o f i t s . M C D o n a l d i m p l i e d t h a t p r o f i t s s h o u l d n o t b e m a d e a t t h e e x p e n s e o f c o o p e r a t i o n b e t w e e n t h e F C C a n d t h e s t a t e s ( p . 8 4 ) : S o w e h a v e g o t t o w o r k c l o s e l y t o g e t h e r , a n d I d o n ’ t u n d e r s t a n d s o m e o f t h e a r g u m e n t s t h a t M r . w a l k e r h a s b r o u g h t f o r t h h e r e [ e m p h a s i s m i n e ] . 3 1 2 M c D o n a l d a d v o c a t e d u n i f o r m p r i c i n g f o r i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e M T S . M c D o n a l d , w h o b e g a n h i s p r o f e s s i o n a l c a r e e r a s a r a i l r o a d r e g u l a t o r , l o o k e d a t M T S d i s p a r i t i e s f r o m t h e S h r a y a p g r t i n t e r p r e t a t i o n o f r e a s o n a b l e p r i c e s v e r s u s u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n . M c D o n a l d a d o p t e d t h e C o u r t s ’ c r i t e r i a d e t e r m i n i n g ' f a i r n e s s : s i m i l a r ' r a t e s , s i m i l a r ' d i s t a n c e s , s i m i l a r c o n d i t i o n s w h e n e v e r a s i n g l e s y s t e m s e r v e d b o t h i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e t r a d e . H e c o n t i n u e d ( p . 8 5 ) : . . . I w i l l t e l l M r . W a l k e r t h a t i t i s g o i n g t o b e d o n e . I f i t i s n ’ t d o n e t h r o u g h c O O p e r a t i o n o f t h e s t a t e a n d F e d e r a l C o m m i s s i o n s , i t w i l l b e d o n e t h r o u g h C o n g r e s s [ e m p h a s i s m i n e ] . T o a l l o w t h e c o n v e n t i o n m e m b e r s t o e s c a p e t h e h e a t o f M c D o n a l d ’ s a s s e s s m e n t o f W a l k e r a n d / o r t h e F C C ’ s a t t i t u d e a b o u t e n g a g i n g i n f o r m a l j o i n t m e e t i n g s , N A R U C ’ s p r e s i d e n t , H a r r y M . M i l l e r o f O h i o , a d r o i t l y s a i d ( p . 8 6 ) : N o w , b e c a u s e o f t h e l a t e n e s s o f t h e h o u r , I t h i n k w e w i l l p a s s o v e r t h e r e p o r t o f t h e C o m m i t t e e o n C o o p e r a t i o n B e t w e e n S t a t e a n d F e d e r a l C o m m i s s i o n s [ e m p h a s i s m i n e ] . H a v i n g e x a m i n e d t h e d a t a s u p p l i e d . b y ' t h e F C C - N A R U C s t a f f c o m m i t t e e , G a b e l c o n c l u d e d t h a t m a j o r e l e m e n t s w h i c h w e r e a c t u a l l y p u r e t o l l i n v e s t m e n t s a p p e a r e d o n t h e a c c o u n t s o f t h e l o c a l o p e a t i n g c o m p a n y . T o l l c o n n e c t i o n c o s t s w e r e m e t b y p r i c e s c h a r g e d e n t i r e l y t o l o c a l r a t e p a y e r s . A l t h o u g h c u s t o m e r e q u i p m e n t a n d t h e l o c a l d i s t r i b u t i o n f a c i l i t i e s w e r e e n g i n e e r e d t o m e e t t h e s t a n d a r d s o f t o l l t r a n s m i s s i o n , r a t e s f o r i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e s d i d n o t r e f l e c t t h o s e c o s t s . E a c h m e a s u r e d e v i s e d t o a s s i g n a p r o p o r t i o n o f t h o s e c o s t s t o i n t e r s t a t e t o l l r e q u i r e d a 3 1 3 p o l i t i c a l a s w e l l a s a n e c o n o m i c d e c i s i o n . E a i g n a § a _ n a § _ a - 0 . “ ' . | . ‘ ! . _ . 0 ‘ t . ‘ . ' 0 . ! a . 9 _ ‘ ! ! ‘ z . . - ‘ 1 1 5 ! 0 W 4 1 W T h e p r o c e d u r e s f o r a l l o c a t i n g c o s t s a n d r e v e n u e s f o r a c o m p l e x t e c h n o l o g i c a l l y a n d f i n a n c i a l l y i n t e g r a t e d s y s t e m a r e e x e r c i s e s p r e d i c a t e d p a r t l y o n c e r t a i n q u a n t i f i a b l e c o s t s , b u t p a r t l y b y q u a l i t a t i v e p u b l i c p o l i c y g o a l s , l e g a l p r e c e d e n t s a n d p o l i t i c a l m a n e u v e r s . C h i e f J u s t i c e H u g h e s k n e w t h e p r o c e s s o f d e t e r m i n i n g h o w s e p a r a t i o n s w o u l d b e a c h i e v e d w a s n o t a m e n a b l e t o " e x t r e m e n i c e t i e s " o r s i m p l e s o l u t i o n s t o s e p a r a t i o n s p r o b l e m s w h e n h e r e n d e r e d t h e o p i n i o n s f o r t h e g h i g a g g _ 3 a § a _ g a § a § . F e d e r a l . a n d . s t a t e j u r i s d i c t i o n s ‘ w e r e ‘ u n d e r s t a f f e d . W h e n t h e y w o r k e d t o g e t h e r o n s e p a r a t i o n s a n d t o l l d i s p a r i t y i s s u e s , t h e y w e r e w i t h o u t t h e c o m p l e m e n t o f c o s t a c c o u n t a n t s a n d q u a n t i t a t i v e e c o n o m i s t s t o m a t c h t h e p r o f e s s i o n a l s t a f f o f A T & T a n d i t s s u b s i d i a r i e s . T h e s t a t e s h e l d p e r c e p t i o n s o f t h e p o l i t i c a l g o a l s o f u n i v e r s a l s e r v i c e w h i c h m e a n t t h e y w e r e i n c l i n e d t o d i s t r i b u t e t h e i n t r a s t a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t i n s u c h a w a y a s t o k e e p p r i c e s c h a r g e d f o r c o n n e c t i n g a n d m a i n t a i n i n g r e s i d e n t i a l s u b s c r i b e r s h i p t o l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e a s l o w a s p o s s i b l e . G a b e l s a i d ( p . 6 0 ) : T h e s t a t e c o m m i s s i o n s , t h r o u g h t h e r a t e m a k i n g p r o c e s s , w e r e a g g r a v a t i n g t h e p r o b l e m . T o m e e t t h e i n c r e a s e i n s t a t e w i d e r e v e n u e r e q u i r e m e n t s f o u n d n e c e s s a r y , t h e s t a t e c o m m i s s i o n s f r e q u e n t l y i m p o s e d t h e m a j o r p o r t i o n o f i n c r e a s e d c h a r g e s o n s t a t e t o l l r a t e s , r a t h e r t h a n e x c h a n g e s e r v i c e s . T h i s w a s d o n e u s u a l l y 3 1 4 w i t h o u t k n o w l e d g e o f w h e r e t h e r e v e n u e d e f i c i e n c y l a y : o n l y C a l i f o r n i a a n d W i s c o n s i n C o m m i s s i o n s r e q u i r e d a b r e a k d o w n o f i n t r a s t a t e t o l l a n d e x c h a n g e c o s t s . R e g u l a t o r y c o m m i s s i o n s a r e p o l i t i c a l b o d i e s . W h i l e i n c r e a s e s i n e x c h a n g e r a t e s h a v e w i d e s p r e a d i m p a c t o n a l l t e l e p h o n e r a t e p a y e r s , t o l l r a t e c h a n g e s h a v e t h e l a r g e s t e f f e c t o n t h e b u s i n e s s c l a s s o f u s e r s [ e m p h a s i s m i n e ] . M c D o n a l d ’ s v i e w o f t h e M T S p r i c i n g p o l i c y t e n d e d t o p r e v a i l a m o n g s t a t e c o m m i s s i o n m e m b e r s . M c D o n a l d t h o u g h t m o s t t o l l r e v e n u e s c a m e f r o m d a y t i m e b u s i n e s s c u s t o m e r s w h o w e r e i n a p o s i t i o n t o p a s s t h r o u g h c o s t s f o r t e l e p h o n e s e r v i c e . H e w a s m o r e s y m p a t h e t i c t o t h e i m p a c t o f c o s t s o n l o c a l e x c h a n g e r e s i d e n t i a l c u s t o m e r s . N e v e r t h e l e s s , M c D o n a l d d i d n o t w a n t i n t r a s t a t e M T S u s e r s t o p a y p r i c e s h i g h e r t h a n i n t e r s t a t e M T S u s e r s . H o w m u c h i n f l u e n c e d i d M c D o n a l d e x e r c i s e o n t h e t e l e p h o n e m a t t e r s ? P e r h a p s n o n e . B u t t h e r e c o r d s h o w s t h a t f o r a l m o s t e a c h o f t h e y e a r s b e t w e e n 1 9 4 7 a n d 1 9 7 1 , k e y C h a i r p e r s o n s o f N A R U C - F C C s t u d y c o m m i t t e e s d e a l i n g w i t h t e l e p h o n e i s s u e s w e r e , a s M c D o n a l d w a s , f r o m t h e G e o r g i a C o m m i s s i o n . T h e 1 2 a § _ _ £ z g g a a a i n g § n a m e s N A R U C - F C C c o o p e r a t i v e c o m m i t t e e l e a d e r s s t u d y i n g t e l e p h o n e p r o b l e m s ( p . 5 2 9 ) : M c D o n a l d , M c W o r t e r , W i g g i n s . A c c o r d i n g t o t h e N A R U C - F C C T o l l R a t e S u b c o m m i t t e e , i n t r a s t a t e t o l l r a t e s w e r e a v e r a g i n g t h i r t y - f i v e p e r c e n t m o r e t h a n i n t e r s t a t e r a t e s . T h e s u b c o m m i t t e e r e p o r t c o n t i n u e d ( W , p - 3 5 7 ) : 3 1 5 T h e m a g n i t u d e o f t h e d i s p a r i t y i s s u c h t h a t i t c a n n o t b e e a s i l y c o r r e c t e d . S t a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t s i n m o s t c a s e s w o u l d n o t p e r m i t a n y s u b s t a n t i a l r e d u c t i o n s i n i n t r a s t a t e t o l l r a t e s . T h e F C C r e j e c t e d a p r o p o s e d t r a n s f e r o f a n n u a l r e v e n u e r e q u i r e m e n t s f r o m s t a t e t o l l t o i n t e r s t a t e t o l l . I n s t e a d , t h e N A R U C - F C C s t a f f c o m m i t t e e p l a n n e d t o l o o k f o r a w a y t o e s t a b l i s h a " U n i f o r m T o l l S e t t l e m e n t S c h e d u l e " w h i c h w o u l d p e r m i t r e v e n u e s f r o m b o t h s t a t e a n d i n t e r s t a t e t o l l s e r v i c e t o b e c o m b i n e d , a n d t h e n d i v i d e d t o e a c h f e d e r a l a n d s t a t e j u r i s d i c t i o n a c c o r d i n g t o a f o r m u l a w h i c h w o u l d p e r m i t e a c h j u r i s d i c t i o n t o p r e s c r i b e i t s o w n t o l l r a t e s ( p . 3 5 8 ) . G a b e l ’ s a s s e s s m e n t o f t h e t o l l r a t e d i s p a r i t y p r o b l e m c o r r e s p o n d s w i t h t h e r e c o r d s o f N A R U C ’ s A n n n a i _ £ r g g a a d i n g § . G a b e l d e s c r i b e s t h e p l a n w h i c h e m e r g e d a s t h e " D a v i s P l a n " a f t e r N . K n o w l e s D a v i s w h o c h a i r e d t h e N A R U C - F C C T o l l S e t t l e m e n t P l a n S u b c o m m i t t e e . ( K n o w l e s w a s c h i e f e n g i n e e r o f t h e g g g n g u g L _ J z u m n i § § i g n . ) I t r e c o m m e n d e d j o i n t l y c o n d u c t e d F C C - N A R U C r a t e p r o c e e d i n g s w h i c h w o u l d r e v i e w a s i n g l e u n i f o r m n a t i o n w i d e s c h e d u l e o f m e s s a g e t o l l r a t e s c o v e r i n g c o s t s o f b o t h s t a t e a n d i n t e r s t a t e t o l l s e r v i c e . R e v e n u e s w o u l d b e d i v i d e d a m o n g t h e c o m p a n i e s t o y i e l d a r e t u r n o n t h e i n v e s t m e n t o f t h e n e t b o o k c o s t o f t h e t o l l p l a n t f u r n i s h e d b y e a c h o f t h e m . T h e a c c o u n t i n g p r i n c i p l e s c o n f o r m e d t o a c c e p t a b l e s t a n d a r d s a n d t h e p r o c e d u r e s a c c o m m o d a t e d t h e s t r a t e g i c g o a l s o f j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n s . T o p r o t e c t t h e j u r i s d i c t i o n a l a u t h o r i t y o f t h e s t a t e s , e a c h s t a t e w o u l d b e p e r m i t t e d t o m o d i f y t h e d i v i s i o n 3 1 6 o f r e v e n u e s a l l o c a t e d t o i n t r a s t a t e s e r v i c e s a s i t c h o s e t o , a n d a s c o n t r a s t e d t o a b a s i c n a t i o n w i d e s c h e d u l e . A T & T v i g o r o u s l y o p p o s e d t h e p l a n . O n e o f t h e e i g h t r e a s o n s t h e c o m p a n y l i s t e d f o r d o i n g s o w a s t a i l o r e d t o i r r i t a t e r a w p o l i t i c a l n e r v e s ( G a b e l , p . 7 1 ) : " T h e p l a n w o u l d e n c r o a c h u p o n s t a t e j u r i s d i c t i o n . " G a b e l ’ s a n a l y s i s o f t h e F C C - N A R U C t e l e p h o n e c o m m i t t e e m e e t i n g s i n d i c a t e d t h a t f r o m t h e y e a r s 1 9 4 4 - 1 9 5 5 , t h e F C C o n l y a d o p t e d s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s w h i c h m e t t h e p r i o r a p p r o v a l o f t h e p a r e n t c o m p a n y : A T & T . W a l t e r M c D o n a l d f o l l o w e d t h r o u g h w i t h a t h r e a t t o t u r n t o C o n g r e s s w i t h t h e s t a t e s ’ c o m p l a i n t s . c o n s e q u e n t l y , i n J a n u a r y , 1 9 5 1 S e n a t o r W i l l i a m M c F a r l a n d , o f A r i z o n a , C h a i r m a n o f t h e S e n a t e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i t t e e w r o t e a n i n s t r u c t i v e l e t t e r t o t h e F C C ’ s A c t i n g C h a i r m a n , P a u l W a l k e r ( c i t e d b y G a b e l , p . 6 9 n . 5 2 f r o m T a i a g g n n n n i g a n i g n a B E D Q I L S , F e b r u a r y 5 , 1 9 5 1 , p p . 2 2 - 2 3 ) . M c F a r l a n d a l s o s p o k e o f t h e i m p o r t a n c e o f p u b l i c p e r c e p t i o n s : T h e t r o u b l e i s t h e g e n e r a l p u b l i c d o e s n o t r e a l i z e t h a t e v e r y m o v e t h a t i s m a d e t o r e d u c e l o n g d i s t a n c e t o l l r a t e s r e s u l t s d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y i n a n e v e n t u a l i n c r e a s e i n l o c a l t e l e p h o n e r a t e s a n d i n i n t r a s t a t e t o l l r a t e s . P u t v e r y s i m p l y a n d p l a i n l y , t h i s m e r e l y s h i f t s t h e c o s t f r o m t h e b i g u s e r t o t h e l i t t l e u s e r . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . I h a d h o p e d t h a t t h e p r o p o s a l o f N A R U C f o r a t r y o u t o f i t s n e w s e p a r a t i o n s f o r m u l a w o u l d g e t a g r e e n l i g h t f r o m t h e C o m m i s s i o n [ F C C ] . N o w , I u n d e r s t a n d t h e C o m m i s s i o n i s g o i n g a h e a d w i t h a h e a v y s c h e d u l e t o b e g i n i n A p r i l f o r a f u r t h e r 3 1 7 r e d u c t i o n i n l o n g d i s t a n c e t o l l r a t e s . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . I a m n o t i n a p o s i t i o n t o p a s s u p o n t h e q u e s t i o n a s t o w h e t h e r t h e r e m e d y s u g g e s t e d b y N A R U C i s t h e p r o p e r o n e , b u t I a m c e r t a i n t h a t s o m e t h i n g s h o u l d b e d o n e - - a n d a t o n c e [ e m p h a s i s m i n e ] . W a l k e r s t e p p e d b e f o r e t h e N A R U C ’ s 1 9 5 1 c o n v e n t i o n i n C h a r l e s t o n o n O c t o b e r 1 8 t h t o i n t r o d u c e p r o p o s e d c h a n g e s i n t h e m e t h o d s o f s e p a r a t i n g t h e c o s t s o f t e l e p h o n e e x c h a n g e p l a n t i n c o n n e c t i o n t o t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s i n t e r s t a t e r a t e i n v e s t i g a t i o n ( D o c k e t N o . 9 8 8 9 ) . W a l k e r h a d b e e n h e s i t a n t t o a c c e p t a n i n v i t a t i o n t o s p e a k a t t h i s m e e t i n g b e c a u s e h e w o n d e r e d w h e t h e r t h e r e w a s a n y t h i n g h e c o u l d s a y w h i c h w o u l d h e l p i n t h e s o l u t i o n o f t h e t o l l r a t e p r o b l e m s . B u t a w e e k b e f o r e N A R U C ’ s c o n v e n t i o n , r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e B e l l S y s t e m p r e s e n t e d a p l a n . w h i c h t h e F C C a n d t h e S p e c i a l C o m m i t t e e a c c e p t e d . W a l k e r s a i d ( p . 1 6 0 ) : F o r t u n a t e l y , e v e n t s h a v e b e e n k i n d . I t h i n k w e h a v e f o u n d a n e f f e c t i v e s o l u t i o n t o t h e s e p r o b l e m s [ e m p h a s i s m i n e ] . W a l k e r r e c o m m e n d e d a n " i n t e r i m p l a n " w h i c h , i f a d o p t e d b y t h e C h a r l e s t o n c o n f e r e e s , w o u l d p e r m i t c e r t a i n a d j u s t - m e n t s t o t h e s e p a r a t i o n s m a n u a l w h i c h w o u l d j u s t i f y a s h i f t t o t h e i n t e r s t a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t o f a n e q u i v a l e n t a m o u n t o f a g g r e g a t e d i n t r a s t a t e c o s t s a n d e x p e n s e s a m o u n t i n g t o 1 1 2 m i l l i o n d o l l a r s ( p . 1 6 3 ) . F u r t h e r m o r e , t h e r e c a l c u l a t i o n o f c e r t a i n o t h e r t o l l f a c t o r s r e l a t e d t o e x p e n s e s b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e s , m e a n t 3 1 8 t h a t t h e B e l l S y s t e m w o u l d t r a n s f e r a n o t h e r 3 7 m i l l i o n d o l l a r s i n c o r r e c t e d e x p e n s e s . W a l k e r a d d e d ( p . 1 6 3 ) : I r e a l i z e t h a t e a c h S t a t e C o m m i s s i o n r e p r e s e n t a t i v e i s s p e c u l a t i n g a s t o t h e e x t e n t t o w h i c h h i s i n d i v i d u a l S t a t e w i l l b e n e f i t f r o m t h e s e p r o p o s d r e v i s i o n s i n s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s . . . . I a m c o n f i d e n t t h a t e v e r y S t a t e w i l l l o o k a f t e r i t s i n t e r e s t s i n t h i s r e g a r d , a n d t h a t t h e B e l l S y s t e m c o m p a n i e s a n d t h e S t a t e C o m m i s s i o n s w i l l s e e t o i t t h a t t h e b e n e f i t s t o t h e s t a t e s r e s u l t i n g f r o m t h e s e c h a n g e s i n s e p a r a t i o n s , i f p l a c e d i n e f f e c t , w i l l b e a p p r o p r i a t e l y r e f l e c t e d i n e a c h j u r i s d i c t i o n . A s o m e w h a t r e t i c e n t W a l k e r c l o s e d h i s s t a t e m e n t w i t h t h e s e w o r d s ( p . 1 6 5 ) : S o I s a y t o y o u , m y b r o t h e r F e d e r a l a n d S t a t e c o m m i s s i o n e r s , t h a t I h o p e t h i s e f f o r t i n t e l e p h o n e r a t e m a k i n g w h i c h I h a v e o u t l i n e d t o d a y m a y b e c o n c l u d e d a s a n e x a m p L e o f a c o n s t r u c t i v e e f f o r t a t c o o p e r a t i o n b e t w e e n t h e S t a t e s a n d t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n . T o t h e s e s t a f f m e m b e r s , [ s p e a k i n g o f t h e N A R U C - F C C s t a f f c o m m i t t e e ] s o m e o f w h o m h a v e w o r k e d t h e i r h e a r t s o u t o n t h e s e p r o b l e m s , . . . I t a k e o f f m y h a t a n d I p a y a h e a r t f e l t t r i b u t e a n d e x p r e s s f o r o u r C o m m i s s i o n a d e e p d e b t o f g r a t i t u d e a n d a v o t e o f t h a n k s [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e n e x t d a y , N A R U C ’ s d e l e g a t e s v o t e d t o s u p p o r t r e v i s i o n s t o t h e T e l e p h o n e S e p a r a t i o n s . M a n u a l ( p p . 2 1 1 , 2 1 2 ) : fl h a r e a a d T h e p r o c e d u r e s n o w u s e d f o r s e p a r a t i n g t e l e p h o n e p r o p e r t y a n d e x p e n s e s a s o u t l i n e d i n t h e S e p a r a t i o n s M a n u a l , w h i c h w e r e r e c o m m e n d e d b y t h e E x e c u t i v e c o m m i t t e e o f t h i s A s s o c i a t i o n i n M a y 1 9 4 7 , h a v e b e e n u n d e r r e v i e w b y t h i s A s s o c i a t i o n a n d t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n , a n d fl h a r e a a , I t i s e s s e n t i a l t h a t a s i n g l e u n i f o r m m e t h o d o f s e p a r a t i o n s b e u s e d b y t h e s t a t e a n d f e d e r a l j u r i s d i c t i o n s , a n d 3 1 9 W h a z a a a , R e p r e s e n t a t i v e s o f t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n h a v e p r o p o s e d t o t h i s A s s o c i a t i o n r e v i s i o n s o f t h e p r e s e n t s e p a r a t i o n s m e t h o d s , o n a n i n t e r i m b a s i s , w h i c h r e v i s i o n s w e r e o u t l i n e d a n d r e c o m m e n d e d t o t h e C o n v e n t i o n b y F C C C o m m i s s i o n e r P a u l A . W a l k e r o n t h e 1 7 t h d a y o f O c t o b e r , 1 9 5 1 , a n d W h a n a a a , T h e s e r e v i s i o n s w i l l r e s u l t i n a . s e p a r a t i o n o f t e l e p h o n e p r o p e r t y a n d e x p e n s e s b e t w e e n s t a t e a n d i n t e r s t a t e o p e r a t i o n s w h i c h w i l l r e d u c e t h e b u r d e n o n i n t r a s t a t e s e r v i c e s a n d w i l l b e a c c o m p a n i e d b y u p w a r d a d j u s t m e n t s i n s o m e i n t e r s t a t e r a t e s , t o t h e e n d t h a t t h e e x i s t i n g d i s p a r i t y b e t w e e n i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e t o l l r a t e s w i l l b e r e d u c e d ; T h a z a f g r a , B a I t B a a g l y a d , T h a t t h i s A s s o c i a t i o n a c c e p t o n a n i n t e r i m b a s i s t h e p r o p o s e d r e v i s i o n o f t h e p r e s e n t s e p a r a t i o n s m e t h o d s a n d r e c o m m e n d t h e i r u s e b y a l l S t a t e C o m m i s s i o n s a n d t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n , a n d W M , T h a t t h e A s s o c i a t i o n c o m m e n d s i t s S p e c i a l T e l e p h o n e C o m m i t t e e , t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n a n d t h e i r s t a f f c o m m i t t e e s f o r t h e i r a c t i o n i n b r i n g i n g a b o u t t h e s e c h a n g e s . G a b e l r e p o r t e d t h a t t h e n e t t r a n s f e r w a s s o m e w h a t l e s s t h a n W a l k e r ’ s o p t i m i s t i c e s t i m a t e s . F u r t h e r m o r e , t h e F C C p e r m i t t e d a $ 2 2 m i l l i o n i n t e r s t a t e r a t e i n c r e a s e t o g o i n t o e f f e c t ( p . 1 5 9 ) . T h e " C h a r l e s t o n P l a n " a s t h e t h e 1 9 5 1 a m e n d m e n t s t o t h e s e p a r a t i o n s m a n u a l c a m e t o b e k n o w n o n l y " s l o w e d t h e p a c e o f s t a t e r a t e a p p l i c a t i o n s " b y t h e B e l l S y s t e m c o m p a n i e s . I t d i d n o t r e s u l t i n e i t h e r s t a t e t o l l o r e x c h a n g e r a t e r e d u c t i o n s ( G a b e l , p . 7 8 ) . G a b e l c a t a l o g u e s s e v e r a l o t h e r a t t e m p t s t o m o d i f y t h e s e p a r a t i o n s m a n u a l , b u t h e s a y s A T & T h e l d t h e u p p e r h a n d . E a c h p l a n r e s u l t e d i n a t r a n s f e r o f B e l l S y s t e m e a r n i n g s f r o m t h e i n t e r s t a t e p o c k e t t o t h e i n t r a s t a t e p o c k e t , o r v i c e v e r s a . 3 2 0 A d j u s t m e n t s t o t h e S e p a r a t i o n s M a n u a l d i d n o t t r a n s l a t e t o r e d u c t i o n s f o r e i t h e r i n t r a s t a t e m e s s a g e t o l l o r l o c a l e x c h a n g e r a t e s . M a i n t e n a n c e a n d e x p a n s i o n o f t h e i n t r a s t a t e n e t w o r k p r e s e n t e d a s e t o f e c o n o m i c i m p e r a t i v e s w h i c h s u s t a i n e d o r e l e v a t e d e a c h s t a t e ’ s r e v e n u e r e q u i r e m e n t . T h e p o s t - w a r e r a i n t r o d u c e d a c c e l e r a t e d d e m a n d f o r e x p a n d e d l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e s , w h i c h w e r e l e s s s e n s i t i v e t o t h e e c o n o m i e s w h i c h w e r e a v a i l a b l e b e c a u s e o f t e c h n o l o g y u s e d b y A T & T ’ s L o n g L i n e s d i v i s i o n . I n s t e a d , t h e b u r d e n o f i n f l a t e d m a t e r i a l c o s t s , w a g e s s e t t l e m e n t s , a n d t a x e s a d d e d s u b s t a n t i a l l y t o t h e i n t r a s t a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t . T h e c h a i r m a n o f N A R U C ’ s S p e c i a l T e l e p h o n e P r o b l e m s C o m m i t t e e , M a t t L . M c W h o r t e r , r e s p o n d e d t o a q u e s t i o n h e h e a r d : W h e n w o u l d t h e c o m m i t t e e ’ s w o r k b e c o m p l e t e d ? ( H E B — W : P - 2 3 3 ) : I t i s q u i t e a d i f f i c u l t q u e s t i o n t o a n s w e r , b u t I w o u l d s a y , t h e o n l y w a y y o u c a n b e c o m e s t a b l e i n s e p a r a t i o n p r o c e d u r e i s f o r t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y t o a b s o l u t e l y c e a s e p r o g r e s s i n g . S o I t h i n k y o u r S p e c i a l T e l e p h o n e C o m m i t t e e w i l l b e w i t h y o u a l o n g t i m e [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e r e p o r t s o f t h e c o m m i t t e e , a c r o s s t i m e , a r e a s s e s s m e n t s o f t h e r e l a t i o n s h i p o f v a r i o u s c o n s i d e r a t i o n s c r e a t i n g i m p a c t s o n s e r v i c e d e l i v e r y a n d t e l e p h o n e r a t e s : o v e r s e a s s e r v i c e s , d e f e n s e a c t i v i t i e s , i n d u s t r i a l s a f e t y , d e p r e c i a t i o n , w a g e s , t a x e s , m a i n t e n a n c e a n d e x p a n s i o n o f n e w f a c i l i t i e s , a n d r e l e n t l e s s a d a p t a t i o n s o f t e c h n o l o g y w h i c h w e r e d e s t i n e d t o c r e a t e a n e n t i r e l y n e w a g e n d a f o r r e g u l a t o r s o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y i n t h e 1 9 7 0 5 . 3 2 1 A l l s e p a r a t i o n s a m e n d m e n t s c a m e a b o u t t h r o u g h t h e w o r k o f c o n f e r e n c e s . a n d . c o m m i t t e e s . o r g a n i z e d . u n d e r ' S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) . T h e m e s s a g e t o l l r a t e d i s p a r i t y p r o b l e m p r o v i d e d t h e p e r s i s t e n t s o u r c e o f i n t e r j u r i s d i c t i o n a l c o n f l i c t . T h e M T S d i s p a r i t i e s w e r e a g g r a v a t e d b y t h e u n i l a t e r a l a c t i v i t i e s o f t h e F C C . T h e A n n u a l _ £ r g g a a d i n g § i n d i c a t e t h a t t h e s t a t e o f f i c i a l s w e r e r e a d y a n d w i l l i n g t o e n g a g e A T & T i n j o i n t l y c o n d u c t e d f o r m a l r a t e c a s e t o o v e r c o m e w h a t a p p e a r e d t o b e a p o l i t i c a l i m p a s s e . T h e F C C s t a k e d o u t i n s u l a r r a t e - m a k i n g a u t o n o m y h e e d l e s s o f t h e e f f e c t s o n t h e c o n t r a s t b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e p r i c e s . I n 1 9 5 9 M c W h o r t e r , n o w N A R U C ’ s p r e s i d e n t , s e n t a l e t t e r p r o t e s t i n g a n F C C r a t e r e d u c t i o n o f $ 5 0 m i l l i o n a p p l i e d t o A T & T ’ s i n t e r s t a t e t e l e p h o n e p r i c e s t o J o h n C . D o e r f e r , t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s c h a i r m a n . R e p r i n t e d i n t h e A n n u a l E r o c e e d i n g s . i t s a i d ( p p - 4 0 9 , 4 1 0 ) : T h e s u d d e n n e s s o f t h i s a c t i o n a n d t h e s e c r e c y s u r r o u n d i n g t h e n e g o t i a t i o n s l e a d i n g u p t o t h i s d e c i s i o n c o m p e l m e t o e x p r e s s m y d e e p « d i s s a t i s f a c t i o n . a n d d i s a p p o i n t m e n t i n t h e p r o c e d u r e s a d o p t e d b y y o u r C o m m i s s i o n [ e m p h a s i s m i n e ] : S i n c e t h e f o r m a t i o n o f t h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R a i l r o a d & U t i l i t i e s C o m m i s s i o n e r s o f t h e S p e c i a l T e l e p h o n e C o m m i t t e e , o f w h i c h I w a s C h a i r m a n f o r s e v e r a l y e a r s , t h e S t a t e C o m m i s s i o n s h a v e e a r n e s t l y s t r i v e n t o o b t a i n t h e c l o s e s t p o s s i b l e c o o p e r a t i o n w i t h y o u r c o m m i s s i o n i n m a t t e r s a f f e c t i n g t h e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , p a r t i c u l a r l y t h e A m e r i c a n T e l e p h o n e & T e l e g r a p h C o m p a n y a n d i t s a f f i l i a t e s . . . . I t , t h e r e f o r e d i s t r e s s e s m e t h a t y o u r C o m m i s s i o n h a s s e e n f i t t o a c t i n s u c h f a s h i o n , t o t h e c o m p l e t e e x c l u s i o n o f t h e o p i n i o n s a n d t h o u g h t s o f t h e S t a t e C o m m i s s i o n s , a n d w i t h o u t d u e r e g a r d t o t h e 3 2 2 e f f e c t y o u r a c t i o n s m a y h a v e i n t h e v a r i o u s s t a t e s [ e m p h a s i s m i n e ] . W e v i e w t h i s b r e a k i n t h e e x c e l l e n t c o o p e r a t i v e s p i r i t , w h i c h h a s b e e n b u i l t u p o v e r t h e y e a r s , w i t h g r a v e c o n c e r n . I t w o u l d i n d e e d b e r e g r e t t a b l e i f s u c h a c t i o n s w e r e t o p r o v e a p r e c e d e n t e s t a b l i s h i n g a n e w d i r e c t i o n i n y o u r r e g u l a t o r y p o l i c i e s . I f s u c h w e r e t o p r o v e t h e c a s e , i t w o u l d l e a v e t h e s t a t e s i n t h e u n e n v i a b l e p o s i t i o n o f h a v i n g t o s e e k r e d r e s s w h e r e v e r p o s s i b l e , a s w a s t h e c a s e i n 1 9 5 1 [ e m p h a s i s m i n e ] . W h e n D o e r f e r w a s a W i s c o n s i n c o m m i s s i o n e r i n 1 9 5 0 , h e s e r v e d w i t h M c W h o r t e r o n t h e S p e c i a l T e l e p h o n e P r o b l e m s C o m m i t t e e . A s t h e F C C ’ s c h a i r m a n , D o e r f e r s a i d t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s r a t e a d j u s t m e n t p o l i c y w a s c o n s i s t e n t w i t h i t s e s t a b l i s h e d a t t i t u d e t o w a r d c o o p e r a t i o n w i t h t h e s t a t e s . H e t h e r e f o r e a d o p t e d a p o s i t i o n a s s e r t i n g t h e j u r i s d i c t i o n a l a u t o n o m y o f t h e f e d e r a l a g e n c y f o r i n t e r s t a t e r a t e - m a k i n g . H e a d d r e s s e d , i n p a r t , t h i s r e p l y t o N A R U C c o l l e a g u e , M c W h o r t e r ( W , p p - 4 1 1 . 4 1 2 ) : . . . [ T ] h e s e r a t e r e d u c t i o n s w e r e a n n o u n c e d w i t h o u t p r i o r c o n s u l t a t i o n w i t h t h e A s s o c i a t i o n . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . W e r e g r e t t h a t y o u v i e w o u r r e c e n t a c t i o n w i t h r e s p e c t t o i n t e r s t a t e r a t e s o f t h e B e l l S y s t e m a s a d e p a r t u r e f r o m t h e p o l i c y o f c o o p e r a t i o n t h a t h a s o b t a i n e d b e t w e e n t h e F e d e r a l a n d S t a t e j u r i s d i c t i o n s . W e c a n n o t v i e w i t a s s u c h [ e m p h a s i s m i n e ] . T h i s C o m m i s s i o n , l i k e a l l o t h e r ' t e l e p h o n e r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n s , h a s a s t a t u t o r y o b l i g a t i o n t o m a i n t a i n r a t e s f o r s e r v i c e s s u b j e c t t o i t s j u r i s d i c t i o n . w h i c h a r e j u s t a n d . r e a s o n a b l e . . . . [ O u r ] a c t i o n w a s w a r r a n t e d b y t h e l e v e l o f t h e B e l l S y s t e m i n t e r s t a t e e a r n i n g s a n d t h e o b v i o u s t r e n d s t h e r e i n , o f w h i c h t h e N A R U C h a s a l s o b e e n a w a r e . W e b e l i e v e t h a t a r e g u l a t o r y p o l i c y o f t h i s k i n d i s i n t h e b e s t i n t e r e s t s o f t h e r a t e p a ] a t t s e x w h e A c c f o r t o b u s H O D d i s t o t o ] t a l . 1 1 n d . a c e : C T h U o \ 3 2 3 p a y i n g p u b l i c a n d t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y a n d i s c o n s o n a n t w i t h t h e p u r p o s e a n d p r o v i s i o n s o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . A s t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n a p p l i e d t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m t o t h e q u e s t i o n . o f i n t e r s t a t e r a t e s , i t f o c u s e d a t t e n t i o n o n t h e r a ; a _ _ g f _ _ r a § u r n e a r n e d o n i n t e r s t a t e s e r v i c e s . R a t e o f r e t u r n b e c a m e a c o n v e n i e n t m e a s u r e o f w h e t h e r o r n o t a c o m p a n y ’ s p r i c e s w e r e r e a s o n a b l e . A c c o r d i n g t o t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m , t h e r a t e o f r e t u r n f o r a r e g u l a t e d m o n o p o l o y e n t e r p r i s e s h o u l d b e c o m p a r a b l e t o w h a t c o m p a n i e s i n a n o p e n l y c o m p e t i t i v e m a r k e t c o u l d e x p e c t t o e a r n w h e n t h e y i n c u r r e d t h e n o r m a l r i s k s o f d o i n g b u s i n e s s , o p e r a t e d e f f i c i e n t l y , s o u g h t t o e i t h e r b o r r o w m o n e y o r a t t r a c t n e w i n v e s t m e n t c a p i t a l . I f t h e r a t e o f r e t u r n e x c e e d e d p r e a r r a n g e d u p w a r d l e v e l e x p e c t e d b y t h e r e g u l a t o r y a g e n c y , t h e e x c e s s i v e r a t e o f r e t u r n w a s a s i g n a l t h a t p r i c e s o u g h t t o b e l o w e r e d . F u r t h e r m o r e , d e m a n d e l a s t i c i t y a g g r a v a t e d t h e t o l l r a t e d i s p a r i t y . E a c h t i m e t h e F C C l o w e r e d p r i c e s i t w a s t r y i n g t o r e d u c e r a t e o f r e t u r n A T & T c o m p a n i e s e a r n e d o n i n t e r s t a t e t o l l s e r v i c e . A s p r i c e s w e r e l o w e r e d , d e m a n d f o r i n t e r s t a t e t o l l c a l l i n g i n c r e a s e d , r e d u c i n g l o s s e s a t t r i b u t a b l e t o u n d e r u t i l i z a t i o n o f L o n g L i n e s ’ f a c i l i t i e s . E l e c t r o n i c r e f i n e m e n t s g a v e t h e i n t e r s t a t e c i r c u i t s g r e a t e r c a p a c i t y t o a c c o m o d a t e g r e a t e r t r a f f i c m o r e e f f i c i e n t l y t h a n t h e f a c i l i t i e s u s e d t o s u p p l y i n t r a s t a t e M T S o r l o c a l s e r v i c e s . T h u s , i n t h e m a n n e r o f a l a n d l o r d w i t h s p a c e t o r e n t o n i t s 3 2 4 i n t e r s t a t e n e t w o r k , A T & T p o s t e d f e w e r v a c a n c i e s w h e n p r i c e s w e r e l o w e r . T h e 5 0 - m i l l i o n - d o l l a r d o w n w a r d s h i f t i n i n t e r s t a t e p r i c e s i n 1 9 5 9 s i m p l y e x a c e r b a t e d t h e m e s s a g e t o l l r a t e d i s p a r i t y . P r e s i d e n t D o e r f e r o f f e r e d a r e p l y w h i c h e x a c e r b a t e d t h e h o s t i l i t y o f N A R U C m e m b e r s . N A R U C l o o k e d u p o n t h e p r i c e d i s c r e p e n c i e s i n a m a n n e r s i m i l a r t o t h e i s s u e o f u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n a d d r e s s e d b y J u s t i c e H u g h e s i n t h e S W . E x c e r p t s f r o m t h e N A R U C r e s o l u t i o n a d o p t e d a f t e r D o e r f e r ’ s r e p l y t o M c W h o r t e r r e f l e c t t h e s t a t e s ’ S a m - l i k e i n t e r p r e t a t i o n o f t h e F C C ’ s r a t e r e d u c t i o n s ( 1 2 § 2 _ £ z g g a a g i n g § , p . 2 7 9 ) : . . . T h e r e e x i s t s a n a t i o n - w i d e p r o b l e m w i t h r e f e r e n c e t o t h e d i s p a r i t y b e t w e e n c h a r g e s f o r i n t e r s t a t e t e l e p h o n e t o l l s a n d i n t r a s t a t e t e l e p h o n e t o l l s a n d t h i s p r o b l e m s e e m s t o b e c o m e m o r e a c u t e a s t i m e p a s s e s . . . . . . . I t i s a m a t t e r o f c o m m o n k n o w l e d g e t h a t i n m o s t o f t h e s t a t e s i n t r a s t a t e c a l l s a r e m o r e e x p e n s i v e t h a n i n t e r s t a t e c a l l s W ‘ e . 0 1 : ‘ 0 . 0 1 - 9 ‘ 1 1 1 ‘ . . ‘ 0 ‘ 3 . 1 0 0 1 ‘ . . e m h p a s i s m i n e 1 . . . . A t y p i c a l i l l u s t r a t i o n o f t h e p r o b l e m c a n b e g i v e n a s f o l l o w s : A f o u r m i n u t e i n t r a s t a t e p e r s o n t o p e r s o n c a l l a t n i g h t a n d o n S u n d a y b e t w e e n B i l o x i , M i s s i s s i p p i , a n d C o r i n t h , M i s s i s s i p i , a d i s t a n c e o f 3 1 5 m i l e s c o s t $ 2 . 6 0 , w h i l e a s i m i l a r i n t e r s t a t e t o l l c a l l b e t w e n B i l o x i , M i s s i s s i p p i , a n d M e m p h i s , T e n n e s s e e , a d i s t a n c e o f 3 6 6 m i l e s c o s t o n l y $ 1 . 5 5 . . . . . . . T h e t e l e p h o n e s u b s c r i b e r s a n d t h e g e n e r a l p u b l i c c o n s t a n t l y c o m p l a i n a n d j u s t i f i a b l y s o a b o u t t h i s d i f f e r e n t i a l i n i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e t o l l c a l l s a n d i t i s a p r o b l e m w h i c h t h e s t a t e r e g u l a t o r y b o d i e s c a n n o t e x p l a i n i n a n y p r a c t i c a l m a n n e r t o t h e t e l e p h o n e u s e r s t o t h e i r s a t i s f a c t i o n . . . . 3 2 5 . . . T h e d i s p a r i t y i n i n t r a s t a t e a n d i n t e r s t a t e t o l l c a l l s i s s o g r e a t a n d t h e p r o b l e m h a s b e c o m e s o a c u t e t h a t . . . [ i ] n m a n y c a s e s t h e i n t r a t a t e c a l l c o s t s 1 0 0 p e r c e n t m o r e t h a n t h e i n t e r s t a t e c a l l . . . . O n e w a y t o a l t e r t h e r a t e o f r e t u r n i s t o a d j u s t r a t e s : t o r a i s e o r l o w e r p r i c e s f o r s e r v i c e s . A n o t h e r w a y t o m a n i p u l a t e t h e r a t e o f r e t u r n i s t o m a k e a d j u s t m e n t s i n t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t , o r t o s h i f t p o r t i o n s o f t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t f r o m o n e s e r v i c e c a t e g o r y t o a n o t h e r , o r f r o m o n e j u r i s d i c t i o n t o a n o t h e r . S e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s p r o v i d e t h e j u s t i f i c a t i o n f o r t h e s h i f t i n t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t . T h e F C C a d o p t e d a p e r s i s t e n t r h e t o r i c a l s t a n c e o f a s k i n g w h e t h e r o r n o t s t a t e c o m m i s s i o n s a p p l i e d t h e " s a v i n g s " a c c r u e d b y t h e t r a n s f e r s o f p o r t i o n s o f t h e i n t r a s t a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t t o t h e i n t e r s t a t e j u r i s d i c t i o n o f t h e n e t w o r k . T h e i m p l i c a t i o n w a s t h a t s t a t e r e g u l a t o r s w e r e i n e f f i c i e n t b e c a u s e i n t r a s t a t e c u s t o m e r s d i d n o t a p p e a r t o b e n e f i t f r o m c o m m e n s u a r a t e l y l o w e r i n t r a s t a t e M T S p r i c e s . ' L o n g L i n e s i n t e r s t a t e s e r v i c e s w e r e s t r e a m l i n e d . B y c o n t r a s t , t h e a s s o c i a t e d c o m p a n i e s p r o v i d i n g b o t h i n t r a s t a t e m e s s a g e t o l l a n d l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e s p r e s e n t e d a s h a r p l y d i f f e r e n t c o n f i g u r a t i o n o f c o s t s a n d e x p e n s e s w h e n t h e y a p p l i e d f o r t a r i f f s a n d j u s t i f i e d t h e i r r a t e s o f r e t u r n . T h e y w e r e r e q u i r e d t o u p g r a d e c e n t r a l o f f i c e s s o t h a t l o c a l e q u i p m e n t w o u l d a d a p t t o t h e m o r e s o p h i s t i c a t e d L o n g L i n e s e n g i n e e r i n g s p e c i f i c a t i o n s . T h e r e i s s c a r c e a c k n o w l e d g e m e n t o f t h i s r e a l i t y f o u n d i n t h e c o m m e n t s o f F C C o f f i c i a l s w h e t h e r o n e 3 2 6 r e a d s t h e E g g g a a g i n g a o r t h e F C C ’ s a n n u a l r e p o r t s t o C o n g r e s s . A t h o u g h d e m a n d f o r h i g h q u a l i t y r e s i d e n t i a l s e r v i c e w a s s t r o n g i n t h e 1 9 5 0 5 , a t t h e e n d o f t h e d e c a d e a p p r o x i m a t e l y 2 0 p e r c e n t o f t h e h o u s e h o l d s i n t h e U n i t e d S t a t e s w e r e y e t n o t s e r v e d b y l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e . U n i v e r s a l s e r v i c e b e g a n t o b e m e a s u r e d q u a n t i t a t i v e l y b y t h e p e r c e n t a g e o f h o u s e h o l d s i n e a c h s t a t e w h e r e a t e l e p h o n e w a s o p e r a t i o n a l . T h e r e f o r e , t h e c o m m o n a t t i t u d e w a s t h a t u n i v e r s a l s e r v i c e w o u l d n o t b e a c h i e v e d u n l e s s r e s i d e n t i a l p r i c e s w e r e l o w e n o u g h t o m a k e c o n n e c t i o n a f f o r d a b l e f o r e v e r y h o u s e h o l d . A t t h e s a m e t i m e , a s s o c i a t e d c o m p a n i e s s u p p l i e d c o n v i n c i n g s t a t i s t i c s w h i c h s e e m e d t o " p r o v e " t h a t e a c h c e n t r a l o f f i c e s e r v e d a n o p t i m a l n u m b e r ' o f s u b s c r i b e r s . B e y o n d t h e o p t i m a l n u m b e r , t h e m a r g i n a l c o s t o f a d d i n g e a c h n e w c u s t o m e r i n c r e a s e d . H e n c e , n e w r e s i d e n t i a l c u s t o m e r s r e d u c e d t h e e c o n o m i c e f f i c i e n c y o f t h e n e t w o r k , d r i v i n g u p t h e p r i c e s f o r l o c a l s e r v i c e , a n d w o r k i n g a g a i n s t t h e g o a l o f u n i v e r s a l s e r v i c e . E v e n t o t h o s e w h o f a m i l i a r w i t h t h e t e n e t s o f p u b l i c u t i l i t y e c o n o m i c s , t h e a c c o u n t i n g , e n g i n e e r i n g , a n d p o l i t i c a l r e c o n c i l i a t i o n o f r e v e n u e s a n d c o s t s a s s o c i a t e d w i t h t e l e p h o n e s e p a r a t i o n s s e e m e d u n f a t h o m a b l e . T o t h o s e e c o n o m i s t s a n d p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t o r s w h o d e v e l o p e d m o d e l s r e q u i r i n g p r e c i s e m e t h o d s o f q u a n t i f y i n g c o s t a l l o c a t i o n s , j u s t i f i c a t i o n f o r s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s e e m e d f i c t i t i o u s . i n d : p u b l c o v : r a t : t h e H T S s t e - t h e a c c c l a t h e h a s c o n e X C u n i D r e S a i C o m C o m t o 9 C 0 P r o a s k 3 2 7 T o a l l b u t a f e w , h o w e v e r , t h e r e r e m a i n e d t h e i n d i s p e n s a b l e p u r p o s e o f t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t u n d e r t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m : t o p r o d u c e r e v e n u e s s u f f i c i e n t t o c o v e r a l l c o s t s o f o p e r a t i o n a n d m a k e p o s s i b l e a r e a s o n a b l e r a t e o f r e t u r n o n t h e v a l u e o f t h e p l a n t a s s i g n e d t o e a c h o f t h e t h r e e s e r v i c e c a t e g o r i e s : i n t e r s t a t e M T S ; i n t r a s t a t e M T S , a n d l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e . R a t e s s h o u l d p r o v i d e a s t e a d y r e v e n u e s t r e a m a v o i d i n g w i l d f l u c t u a t i o n s s o t h a t t h e r e w o u l d b e u n i n t e r r u p t e d m a i n t e n a n c e a n d e x p a n s i o n o f a n a c c e p t a b l e g r a d e o f s e r v i c e w i t h i n e a c h c u s t o m e r c l a s s i f i c a t i o n . F u r t h e r m o r e , t h e s t a t e s h e l d a g e n e r a l v i e w t h a t a " g o o d r a t e s t r u c t u r e " m e a n t t h a t p r i c e s c h a r g e d f o r b a s i c r a t e s t o c u s t o m e r s i n a n y o n e o f a n o p e r a t i n g c o m p a n y ’ s e x c h a n g e s s h o u l d b e t h e s a m e a s c u s t o m e r s p a i d i n e x c h a n g e s o f s i m i l a r s i z e , a n d t h a t M T S r a t e s s h o u l d b e u n i f o r m f o r l e n g t h o f t i m e a n d d i s t a n c e . R e q u i r i n g F e d e r a l - S t a t e C o o p e r a t i o n : S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) F r o m t h e 1 9 5 0 5 t o t h e m i d - 1 9 6 0 5 , t h e A n n u a l _ 2 ; g g a a d i n g § p r e s e n t v a r i o u s d i s c u s s i o n s o f t h e " c l i m a t e o f c 0 0 p e r a t i o n " s a i d t o e x i s t b e t w e e n o f f i c i a l s o f t h e F C C a n d s t a t e c o m m i s s i o n s . T h e e x t e n d e d i n f o r m a l F C C - N A R U C s t u d y c o m m i t t e e s w e r e t e s t i m o n i e s o f e n d u r a n c e a s t h e y a t t e m p t e d t o a c h i e v e w h a t s o m e t i m e s w e r e c o m p e t i n g p o l i t i c a l a n d e c o n o m i c g o a l s . T h e " S p e c i a l C o m m i t t e e o n T e l e p h o n e P r o b l e m s " w a s r e o r g a n i z e d a n d r e n a m e d a s a p r a g m a t i c a c k n o w l e d g e m e n t t h a t . t h e s p e c i a l n a t u r e o f t e l e p h o n e P 1 " b e 1 1 0 ] B u 1 1 ‘ i n d i : r e : d u e t h : o f N O S E : t o b e : S h : r e : W i : P C : i n i n : f i t 3 ' 0 ] 3 2 8 p r o b l e m s h a d b e c o m e a n e n d u r i n g p r o b l e m : M T S d i s p a r i t i e s b e t w e e n t h e f e d e r a l a n d s t a t e j u r i s d i c t i o n s . T e l e p h o n e c o m m i t t e e r e p o r t s w e r e w r i t t e n a s i f t h e b e s t h o p e d f o r w a s g a u a n n a b e t w e e n f e d e r a l a n d s t a t e a u t h o r i t i e s . B u t r e s o l u t i o n s a d o p t e d a t a n n u a l N A R U C c o n v e n t i o n s l e f t l i t t l e d o u b t t h a t m u c h o f t h e s t r a i n o n t h e f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p c e n t e r e d o n M T S t o l l d i s p a r i t i e s . A n o t h e r g e n e r a t i o n o f f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r s t r i e d t o c o m e t o g r i p s w i t h t h e c h a l l e n g e s o f d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y a t t h e s a m e t i m e t h e F C C b e g a n t o e n g a g e i n h e a r i n g s w h i c h h a d t h e p o t e n t i a l o f i n t r o d u c i n g l i m i t e d c o m p e t i t i o n i n t o i n d u s t r y s u b m a r k e t s . N o t h i n g a p p e a r s i n t h e E r g g a a g i n g s t o r e f u t e G a b e l ’ s h y p o t h e s i s t h a t A T & T w a s t h e p r i m a r y b e n e f i c i a r y o f s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s . A s p o t e n t i a l c o m p e t i t o r s p e t i t i o n e d t o e n t e r i n t e r s t a t e s u b m a r k e t s , A T & T w o u l d s u r e l y m a r s h a l l a b e v y o f a n a l y s t s t o e x p l a i n w h y t h e f e d e r a l a u t h o r i t i e s s h o u l d r e s i s t a n y f u r t h e r t r a n s f e r s o f t h e a g g r e g a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t t o t h e i n t e r s t a t e j u r i s d i c t i o n . N A R U C ’ s C o m m u n i c a t i o n s C o m m i t t e e C h a i r m a n B e n T . W i g g i n s o f G e o r g i a s e n t a l e t t e r ( i n F e b r u a r y , 1 9 6 5 ) t o t h e F C C ’ s C h a i r m a n E . W i l l i a m H e n r y a s k i n g h i m t o c o n v e n e a n i m m e d i a t e h e a r i n g f o r t h e p u r p o s e o f r e c o n s i d e r i n g i n t e r s t a t e r a t e r e d u c t i o n s s c h e d u l e d t o b e e f f e c t i v e A p r i l f i r s t ( i 2 § § _ £ : g g a a g i n g , p . 4 3 3 ) . H e n r y w r o t e b a c k t o s a y i t w o u l d n o t b e u s e f u l o r p r o d u c t i v e t o h o l d f u r t h e r m e e t i n g s o n t h e t o l l d i s p a r i t y i s s u e . A c c o r d i n g t o H e n r y , t h e F C C s t : d e i N A " C c 1 ' 1 0 “ g a ] t o g S U E a n c t e ] 3 2 9 s t a f f u s e d t h e p r o c e s s o f " s o u n d c o s t a l l o c a t i o n " t o d e t e r m i n e h o w m u c h p r i c e s s h o u l d b e r e d u c e d . S e v e r a l m o n t h s l a t e r , H e n r y a d d r e s s e d t h e N e w Y o r k N A R U C A n n u a l C o n v e n t i o n t o s p e a k o n t h e t o p i c : " C o m m u n i c a t i o n s P r o b l e m s - - 1 9 6 5 . " W i t h c o m m e n t s w h i c h w e r e n o w r o u t i n e w h e n f e d e r a l c o m m i s s i o n e r s a d d r e s s e d t h e s e g a t h e r i n g s , h e s a i d F C C - N A R U C s t a f f c o m m i t t e e s h a d w o r k e d t o g e t h e r " o v e r t h e y e a r s . . . h a r m o n i o u s l y a n d s u c c e s s f u l l y . " I n d o i n g s o , h e u s e d t h e t r i e d a n d t r u e e x a m p l e s o f s u c c e s s f u l f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n : a c c o u n t i n g r e g u l a t i o n a n d d e p r e c i a t i o n r a t e s . T h e n t h e F C C C h a i r m a n m o v e d o n t o t e l l s t a t e c o m m i s s i o n e r s w h a t t o e x p e c t i f t h e y p r e s s e d o n w i t h t h e t o p i c o f m e s s a g e t o l l d i s p a r i t i e s a s t h e j u s t i f i c a t i o n f o r a m e n d m e n t s t o t h e s e p a r a t i o n s m a n u a l ( p . 5 0 5 , 5 0 6 ) : I n t h e a r e a o f t e l e p h o n e s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s . . . t h e r e h a v e b e e n s u b s t a n t i a l d i f f e r e n c e s a m o n g u s a s t o w h a t c a n a n d s h o u l d b e d o n e t o i m p r o v e t h o s e p r o c e d u r e s . T h e f a c t t h a t m u c h d i f f e r e n c e o f o p i n i o n s h o u l d e x i s t i s e n t i r e l y u n d e r s t a n d a b l e , c o n s i d e r i n g t h e c o m p l e x i t y o f t h e p r o b l e m , a n d i t s f a r - r e a c h i n g i m p a c t o n r a t e s a n d r e v e n u e r e q u i r e m e n t s i n a l l j u r i s d i c t i o n s [ e m p h a s i s m i n e ] . O u r m u t u a l c o n c e r n ' w i t h t h i s a r e a i s o f c o u r s e i n t e n s i f i e d b y t h e s o - c a l l e d d i s p a r i t y p r o b l e m [ e m p h a s i s m i n e ] . I t i s w e l l k n o w n t h a t i n m a n y i n s t a n c e s t h e c h a r g e s f o r i n t e r s t a t e t o l l c a l l s a r e c o n s i d e r a b l y b e l o w t h o s e f o r i n t r a s t a t e c a l l s o f a p p r o x i m a t e l y t h e s a m e d i s t a n c e s . T h i s h a s c a u s e d m u c h d i s s a t i s f a c t i o n a m o n g u s e r s a s w e l l a s r e g u l a t o r s , a n d h a s g e n e r a l l y s p a r k e d c o n t i n u i n g e f f o r t s o n b o t h o u r p a r t s t o m i t i g a t e a n d m i n i m i z e t h i s p r o b l e m . S u c h d i s p a r i t y , a n d i t s i n f l u e n c e o n o u r s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s , h a s t h u s c r e a t e d w i d e l y a g . p r e P l ; r e c P r ; f u : r e : a t n u 9 : : t h 3 3 0 d i s p a r a t e v i e w s w i t h i n o u r r a n k s , a n d a t t i m e s t h r e a t e n e d t o " s e p a r a t e " u s [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . U n d e r o u r f e d e r a l s y s t e m , e a c h s e p a r a t e s t a t e j u r i s d i c t i o n n o t o n l y h a s t h e a u t h o r i t y , b u t t h e r e s p o n s i b i l i t y t o f i x . . . c h a r g e s i n a c c o r d a n c e w i t h t h e c o n d i t i o n s i t f i n d s i n t h e a r e a s u b j e c t t o i t s j u r i s d i c t i o n . . . . U n d e r t h e s e c i r c u m s t a n c e s , w e m u s t a c k n o w l e d g e t h a t t h e s e d i f f e r e n t b o d i e s o f m e n - - w i t h d i f f e r e n t . p h i l o s o p h i e s , f a c e d w i t h d i f f e r e n t p h y s i c a l f a c t o r s , d i f f e r e n t u s a g e p a t t e r n s a n d d i f f e r e n t e l e m e n t s o f i n v e s t m e n t a n d e x p e n s e s - - w i l l c o m e u p w i t h d i f f e r i n g s y s t e m s o f c h a r g e s f o r t h e i r o w n j u r i s d i c t i o n s . A n d t h u s a r e d i s p a r i t i e s b o r n [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . I b e l i e v e i t i s c l e a r . . . t h a t i n t h e v e r y n a t u r e o f t h i n g s , d i s p a r i t y r a t h e r t h a n u n i f o r m i t y s h o u l d b e e x p e c t e d , a n d t r e a t e d a s t h e n o r m . T h e o n l y w a y t h a t d i s p a r i t y c o u l d e f f e c t i v e l y b e e l i m i n a t e d w o u l d b e t o t r a n s f e r r e s p o n s i b i l i t y f o r a l l t o l l c a l l s , w h e t h e r i n t r a s t a t e o r i n t e r s t a t e , t o o n e j u r i s d i c t i o n . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . H e n r y d e n i e d t h a t h e w a s a d v o c a t i n g a " s u p e r - r e g u l a t o r y a g e n c y " t o d e a l w i t h t h e d i s p a r i t i e s p r o b l e m . A l t h o u g h h e p r a i s e d t h e N A R U C - F C C s e p a r a t i o n s c o m m i t t e e f o r d e v i s i n g a p l a n i n 1 9 6 2 w h i c h " k i l l e d t w o b i r d s w i t h o n e s t o n e b y r e d u c i n g t h e d i s p a r i t i e s " a t t h e s a m e t i m e i n t r a s t a t e t o l l p r i c e s w e r e r e d u c e d . H e n r y w a r n e d t h a t t h e F C C w o u l d r e s i s t f u r t h e r e f f o r t s t o t r a n s f e r a n y m o r e o f t h e a g g r e g a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t t o t h e i n t e r s t a t e j u r i s d i c t i o n ( p . 5 0 7 ) . H e n r y w a n t e d t h e N A R U C c o n v e n t i o n t o r e a l i z e t h a t a " c o m m u n i c a t i o n e x p l o s i o n " w a s a l r e a d y a l t e r i n g t h e c o n f i g u r - a t i o n o f t h e " t e l e p h o n e i n d u s t r y . " H e w a s s p e a k i n g a b o u t a n u m b e r o f a p p l i c a t i o n s r e v i e w e d b y t h e F C C , w h i c h , i f a p p r o v e d , w o u l d m a k e i t p o s s i b l e f o r n e w e n t r a n t s t o s c a l e t h e p r o t e c t i v e b a r r i e r s o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y w h i c h h a d b e t b t e w h c l s e n e e x b y b e c c d e t c C C 3 3 1 b e e n e r e c t e d b y A T & T a n d m a i n t a i n e d b y t h e a p p l i c a t i o n o f t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m . B y a d a p t i n g e x i s t i n g t e c h n o l o g i e s a n d c r e a t i v e m a r k e t i n g , e n t r e p r e n e u r s w a n t e d t o p r o v i d e d i r e c t a n d s p e c i a l i z e d c u s t o m e r - t o - c u s t o m e r s e r v i c e s w h i c h w o u l d m e a n t h a t r e v e n u e s g e n e r a t e d b y s o m e c u s t o m e r s c l a s s i f i e d a s u s i n g s u b c a t e g o r i e s o f i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e s w o u l d b e d r a w n a w a y f r o m t h e e x i s t i n g p u b l i c n e t w o r k ( p . 5 0 7 ) . F u r t h e r m o r e , H e n r y s a i d t h e p u b l i c n e t w o r k w o u l d e x p e r i e n c e g r o w t h i n p l a n t a n d e q u i p m e n t m a k i n g t h e a g g r e g a t e d v a l u e o f t h e p u b l i c n e t w o r k a p p r o a c h $ 7 5 b i l l i o n b y t h e m i d - 1 9 7 0 5 . H e p r e d i c t e d t h a t e a c h j u r i s d i c t i o n w o u l d b e r e q u i r e d t o c o p e i n i t s o w n w a y w i t h t h e g r o w t h a n d c o m p l e x i t y o f t h e c o m m u n i c a t i o n s r e v o l u t i o n . o f ‘ t h e : n e x t d e c a d e . P o l i t i c a l l y s p e a k i n g , e a c h j u r i s d i c t i o n w a s g o i n g t o " g o i t a l o n e " w i t h i t s s e p a r a t e c o n s t i t u e n t s . H e n r y c o n c l u d e d ( p p . 5 0 8 , 5 0 9 ) : . . . [ W ] e m u s t , e a c h o f u s i n o u r r e s p e c t i v e j u r i s d i c t i o n s , d e v i s e p r o c e d u r e s t o ] p r o v i d e u s w i t h t h e f u l l e s t a n d m o s t a c c u r a t e i n f o r m a t i o n r e g a r d i n g p l a n t , e q u i p m e n t u s a g e t r e n d s - , a n d n e w s e r v i c e d e m a n d s [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ W ] e m u s t e a c h t a k e s t e p s s o a s t o p r o v i d e o u r s e l v e s w i t h s t a f f s t h a t w i l l b e a d e q u a t e i n s i z e , o u t s t a n d i n g i n c o m p e t e n c e , b e y o n d q u e s t i o n i n i n t e g r i t y , a n d a s f u l l y t r a i n e d a s n e c e s s a r y t o m e e t s u c h e x p a n d e d a n d c o m p l e x t a s k s [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ W ] e m u s t , e a c h o f u s , d e v o t e a n i n c r e a s i n g l y ' l a r g e p r o p o r t i o n o f o u r ' a v a i l a b l e r e s o u r c e s t o p l a n n i n g f o r t h e f u t u r e , t o t h e d e v e l o p m e n t o f b l u e p r i n t s , i f y o u w i l l , t o d e v e l o p s o m e r e g u l a t o r y g o a l s , a n d t h e p r o c e d u r e s n e e d e d t o r e a c h t h e m . I f w e f a i l , w e w i l l t e o f m i 0 t t h " e m i C a P 0 ; C o : V a : d o i n : S t 6 ‘ 1 3 3 2 i n e v i t a b l y b e c o m e p r i s o n e r s o f t h e v a s t v o l u m e o f a p p l i c a t i o n s , t a r i f f f i l i n g s a n d o t h e r p a p e r w o r k t h a t a r e a n i n e v i t a b L e p a r t o f s u c h r e g u l a t i o n . w e w i l l l o s e o u r i n i t i a t i v e , a n d b e c o m e i n c r e a s i n g l y u n a b l e t o m e e t < n u 7 b a s i c r e s p o n s i b i l i t i e s t o r e g u l a t e f o r t h e p u b l i c g o o d [ e m p h a s i s m i n e ] . O f t h i s m u c h w e m a y b e c e r t a i n : t h e p r o b l e m s o f o u r n e w a g e c a n n o t b e c o n t a i n e d i n a b o x l a b e l l e d " t h e g o o d o l d d a y s . " S o I c a l l u p o n y o u t o c o m m i t y o u r s e l v e s - - a s w e c o m m i t o u r s e l v e s — - t o i n c r e a s e d e f f o r t t o m e e t t h e c h a l l e n g e s t h a t l i e a h e a d . W i t h s u c h e f f o r t I a m s u r e t h a t w e w i l l a c h i e v e o u r g o a l s , a n d f u l f i l l o u r r o l e a s m e a n i n g f u l p a r t n e r s i n t h e s o l u t i o n o f C o m m u n i c a t i o n s P r o b l e m s - - 1 9 6 5 [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e F C C w a s n o t g o i n g t o t a k e o n j o i n t l y h e a r d f o r m a l t e l e p h o n e c a s e s w h e n i t w a s g r a p p l i n g w i t h t h e i n t r o d u c t i o n o f s a t e l l i t e s e r v i c e s , t h e e m e r g e n c e o f c a b l e t e l e v i s i o n , m i n o r i t y o w n e r s h i p o f b r o a d c a s t s t a t i o n s , a n d a h o s t o f o t h e r i s s u e s . P r e s i d e n t L y n d o n B . J o h n s o n h a d a n n o u n c e d t h a t t h e n a t i o n ’ s e c o n o m y w a s p r e p a r e d t o d e a l w i t h b o t h " g u n s a n d b u t t e r . " H e a n n o u n c e d c o m m i t m e n t t o a f u l l s c a l e m i l i t a r y i n v o l v e m e n t i n V i e t n a m a t a t i m e d o m e s t i c p o l i c y c a l l e d f o r a " w a r o n p o v e r t y . " T h e e c o n o m y f a c e d t h e p o s s i b i l i t y o r r a p i d l y e s c a l a t i n g i n f l a t i o n t o s a t i s f y t h e c o m p e t i n g d e m a n d s f o r a f i x e d m o n e y s u p p l y . T h e r e f o r e , i t w a s i n t h e s h o r t t e r m p o l i t i c a l i n t e r e s t o f t h e F C C t o d e m o n s t r a t e t h a t i t w a s p e r f o r m i n g e f f i c i e n t l y b y l o w e r i n g i n t e r s t a t e t e l e p h o n e r a t e s . I n w h a t m u s t h a v e s e e m e d a h e r e t i c a l s t a t e m e n t t o t h e s t a t e c o m m i s s i o n e r s , H e n r y s a i d t h e y o u g h t t o a c c e p t M T S d i s p a r i t y a s a f a c t o f l i f e . H i s e n t i r e a d d r e s s w a s t h e e q u i v a l e n t o f s a y i n g : Y o u h a v e y o u r p r o b l e m s , w e h a v e o u r s . W e ’ y o u t e l w a r n o : w i t p a ] r a r r e c p a l p u t i t r e g r e c 0 t } ( I n : a m 0 1 ‘ b e r e c 3 3 3 W e ’ r e g o i n g t o g o i t a l o n e o n t h e s e r a t e r e l a t e d i s s u e s a n d y o u s h o u l d t o o . S o l v e y o u r o w n p o l i t i c a l p r o b l e m s a b o u t t e l e p h o n e r a t e s . I t w a s n o t a m e s s a g e s t a t e o f f i c i a l s w a n t e d t o a c c e p t . O f f i c i a l s o f t h e F C C ’ s C o m m o n C a r r i e r B u r e a u w e r e b y n o w a c c u s t o m e d t o n e g o t i a t i n g t h e t e r m s o f r a t e r e d u c t i o n s w i t h A T & T o f f i c i a l s i n p r i v a t e m e e t i n g s . T h i s w a s p a r t a n d p a r c e l o f c o n t i n u o u s s u r v e i l l a n c e r e g u l a t o r y s t r a t e g y a d a p t e d t o k e e p i n t e r s t a t e e a r n i n g s w i t h i n a p e r m i s s i b l e r a n g e f o r t h e c o m p a n y ’ s r a t e o f r e t u r n d e s i g n a t e d b y t h e r e g u l a t o r y c o n t r a c t a c c o r d i n g t o t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m . U s e o f u n a n n o u c n e d p r i v a t e m e e t i n g s r a t h e r t h a n p u b l i c h e a r i n g s i s n o t a t e n e t o f p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n : i t i s a n a d m i n i s t r a t i v e m e c h a n i s m c l a i m e d t o e x p e d i t e t h e r e g u l a t o r y p r o c e s s . T h e F C C s a i d t h e i n c a m e r a m e e t i n g s r e d u c e d r e g u l a t o r y l a g , s a v e d p u b l i c a n d p r i v a t e r e s o u r c e s o t h e r w i s e s p e n t o n d r a w n - o u t h e a r i n g s . T h e u n a n s w e r e d q u e s t i o n , h o w e v e r , w a s w h e t h e r o r n o t i n t e r e s t s o f a n a n o n y m o u s p u b l i c a r e s e r v e d w h e n r a t e s w e r e a d j u s t e d u p w a r d o r d o w n w a r d t h r o u g h p r i v a t e m e e t i n g s . T h e s t a t e s w a n t e d t o b e a c t i v e p a r t n e r s i n t h e p r o c e s s r a t h e r t h a n p a s s i v e r e c i p i e n t s o f t h e o u t c o m e s o f F C C - A T & T n e g o t i a t e d r a t e r e d u c t i o n s . M o s t s t a t e c o m m i s s i o n s u s e d p r i v a t e m e e t i n g s a t o n e t i m e o r a n o t h e r f o r w h a t t h e y b e l i e v e d t o b e t h e i m m e d i a t e b e n e f i t o f t h e u t i l i t i e s a n d t h e i r c u s t o m e r s : t o n e g o t i a t e t h e t e r m s o f r a t e c h a n g e s ( W , p . 4 0 5 ) . T h : s e I p r ; r e s e ) O p t e f : 1 m p u t C d l ' t o r e : G I 3 3 4 T h e r e w a s a d i f f e r e n c e i n t h e o u t c o m e s . T h e s t a t e s w e r e s e l d o m a b l e t o a d j u s t p r i c e s d o w n w a r d , a n d w h a t e v e r t h e p r i c e a d j u s t m e n t s w e r e a t t h e s t a t e l e v e l s e e m e d t o h a v e n o r e l e v a n c e t o t h e i n t e r s t a t e r a t e s t r u c t u r e . W h e n t h e s e p a r a t i o n s p r o c e s s w a s m o d i f i e d , h o w e v e r , i t w a s d o n e m o r e o p e n l y , w i t h i n p u t f r o m v a r i e d s o u r c e s . F u r t h e r m o r e , t h e e f f e c t s o f t h e t r a n s f e r s o f r e v e n u e r e q u i r e m e n t t o t h e i n t e r s t a t e e q u a t i o n s e e m e d i m p e r c e p t i b l e t o t h e g e n e r a l p u b l i c . N A R U C ’ s c o m p l a i n t s t o C o n g r e s s a b o u t t h e F C C ’ s i n c a m e r a m e e t i n g s w i t h A T & T / B e l l o f f i c i a l s w e r e w e l l l - s u i t e d t o a p e r i o d w h e n t h e r e w e r e g e n e r a l q u e s t i o n s r a i s e d b y r e f o r m e r s a b o u t f e d e r a l a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e s . T h e y w e r e m o r e s p e c i f i c a l l y e x p r e s s i n g d i s s a t i s f a c t i o n w i t h t h e r e s u l t s o f t h o s e m e e t i n g s . T h e d i s p a r i t y i s s u e w a s a t t h e h e a r t o f t h e f o l l o w i n g r e s o l u t i o n w h i c h s a i d , i n p a r t ( 3 9 6 5 W i n g s , p - 5 9 0 ) : . . . C o o p e r a t i o n b e t w e e n t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n a n d t h e s e v e r a l S t a t e r e g u l a t o r y a u t h o r i t i e s i n r e g u l a t i n g t h e r a t e s a n d s e r v i c e s o f s u c h c o m p a n i e s i s d e f i n i t e l y i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . T h e C o n g r e s s i n e n a c t i n g t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s A c t r e c o g n i z e d t h e n e c e s s i t y f o r s u c h c o o p e r a t i o n a n d s p e c i f i c a l l y p r o v i d e d f o r a j o i n t b o a r d p r o c e d u r e t o f a c i l i t a t e c o o p e r a t i o n b e t w e e n t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n a n d S t a t e r e g u l a t o r y a u t h o r i t i e s i n m a t t e r s o f m u t u a l c o n c e r n . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ T ] h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n h a s e n g a g e d a n d i s s t i l l e n g a g e d i n c o n d u c t i n g i n f o r m a l a n d i n c a m e r a p r o c e e d i n g s . . . w h i c h . . . h a v e i n t h e p a s t p r o d u c e d t h e s e i r r a t i o n a l a n d u n c o n s c i o n a b l e d i s p a r i t i e s b e t w e e n i n t r a s t a t e a n d 3 3 5 i n t e r s t a t e m e s s a g e t o l l r a t e s a n d e a r n i n g s a n d h a v e f a i l e d t o g i v e w e i g h t t o t h e c o n t r i b u t i o n o f l o c a l e x c h a n g e f a c i l i t i e s a n d s e r v i c e . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . [ W e ] . . . c a l l u p o n a n d u r g e t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n t o i m m e d i a t e l y r e a c t i v a t e t h e j o i n t b o a r d p r o c e d u r e e s t a b l i s h e d b y s u c h C o o p e r a t i v e A g r e e m e n t a n d , i n l i e u o f t h e p r e s e n t m e t h o d o f i n c a m e r a r a t e n e g o t i a t i o n s , t h a t p r o c e e d i n g s i n v o l v i n g r a t e c h a n g e s b e m a d e t h e s u b j e c t o f f o r m a l i n v e s t i g a t i o n a n d p u b l i c h e a r i n g u n d e r t h e C o o p e r a t i v e A g r e e m e n t , w i t h f u l l n o t i c e t o t h e p u b l i c a n d o p p o r t u n i t y t o a l l i n t e r e s t e d p a r t i e s , i n c l u d i n g S t a t e r e g u l a t o r y a u t h o r i t y r e p r e s e n t a t i v e s , t o p a r t i c i p a t e i n s u c h h e a r i n g s t o t h e f u l l e x t e n t p r o v i d e d f o r u n d e r a p p r o p r i a t e p r o c e d u r e , a n d , o n t h e b a s i s o f s u c h h e a r i n g s , t o e l i m i n a t e t h e i n i q u i t o u s d i s p a r i t i e s b e t w e e n i n t r a s t a t e m e s s a g e t o l l r a t e s a n d e a r n i n g s a n d t o p r e s c r i b e j u s t a n d r e a s o n a b l e r a t e s s o a s t o a d v a n c e t h e p u b l i c i n t e r e s t . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . C o p i e s o f t h e r e s o l u t i o n w e r e s e n t t o t h e F C C , s t a t e c o m m i s s i o n s , H o u s e a n d S e n a t e C o m m i t t e e s o n C o m m e r c e a n d t o a l l o t h e r m e m b e r s o f C o n g r e s s ( p . 5 5 0 ) . T h e W g i v e s n o h i n t o f w h e t h e r o r n o t t h e F C C r e c e i v e d p r e s s u r e f r o m C o n g r e s s b e c a u s e o f t h e r e s o l u t i o n . H o w e v e r , N A R U C ’ s P r e s i d e n t J a m e s A . L u n d y w a s p l e a s e d t o a n n o u n c e t h a t t h r e e s t a t e c o m m i s s i o n e r s w o u l d b e p a r t i e s t o a n i n v e s t i g a t i o n i n t o A T & T ’ s i n t e r s t a t e a n d f o r e i g n r a t e s t r u c t u r e ( p . 1 4 : r e : D o c k e t N o . 1 6 2 5 8 ) : . . . T h e m o s t s i g n i f i c a n t m a t t e r w h i c h a r o s e t o r e q u i r e o u r s e r i o u s a t t e n t i o n d u r i n g t h e p a s t y e a r w a s t h e a c t i o n o f t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s c o m m i s s i o n i n i n i t i a t i n g a n i n v e s t i g a t i o n o f r a t e s o f A m e r i c a n T e l e p h o n e a n d T e l e g r a p h C o m p a n y a n d a s s o c i a t e d m a t t e r s . T h e f o r m e r C h a i r m a n E . W i l l i a m H e n r y o f t h e F C C v e r y c o r d i a l l y e x t e n d e d a n i n v i t a t i o n t o m e t o d e s i g n a t e c o o p e r a t i n g S t a t e C o m m i s s i o n e r s t o s i t i n w i t h t h e p r e s i d i n g o f f i c e r s o f [ t h e ] F C C f o r h e a r i n g s a n d c o n s i d e r a - t i o n o f t h e p r o c e e d i n g s . I t w a s m y h a p p y p r i v i l e g e t o c o m p l y w i t h t h a t r e q u e s t b y 3 3 6 a p p o i n t i n g C o m m i s s i o n e r W a l l a c e R . B u r k e o f C o n n e c t i c u t , C h a i r m a n P a u l A . R a s m u s s e n o f : M i n n e s o t a a n d C o m m i s s i o n e r ' J e s s e W . D i l l o n o f V i r g i n i a t o s e r v e i n t h a t c a p a c i t y . T h e y h a v e m y s i n c e r e g r a t i t u d e f o r t h e i r w i l l i n g n e s s t o u n d e r t a k e t h e o n e r o u s a m o u n t o f w o r k w h i c h t h e s e a p p o i n t m e n t s e n t a i l [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e s t a t e c o o p e r a t o r s s a t ‘ w i t h . t h e F C C a s p a s s i v e o b s e r v e r s r a t h e r t h a n c o - e x a m i n e r s ( c o m m e n t s t o m e b y B e r n a r d S t r a s s b u r g , N o v e m b e r 1 0 , 1 9 8 9 ) . T h e r e f o r e , N A R U C , a s a n o r g a n i z e d e n t i t y , a n n o u n c e d i t s i n t e n t i o n t o p a r t i c i p a t e a s a n i n v e r v e n o r i n t h e p r o c e e d i n g s i n o r d e r t o a c t i v e l y p a r t i c i p a t e i n t h e p r o c e s s d e t e r m i n i n g w h i c h o f t h e p r i n c i p l e s a n d p r o c e d u r e s w o u l d b e a d o p t e d a n d e m p l o y e d b y t h e F C C f o r s e p a r a t i n g a n d . a l l o c a t i n g ’ p l a n t i n v e s t m e n t , r e v e n u e s , o p e r a t i n g e x p e n s e s , t a x e s a n d d e p r e c i a t i o n r e s e r v e s b e t w e e n i n t r a s t a t e a n d i n t r a s t a t e o p e r a t i o n s o f t h e B e l l S y s t e m . F u r t h e r m o r e , t h e F C C o n c e a g a i n a l t e r e d t h e o r i g i n a l p l a n o f c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s . I t d i v i d e d t h e m i n t o t w o p h a s e s , a s s i g n i n g s e p a r a t i o n s i s s u e s t o t h e s e c o n d p h a s e . T h i s m e a n t t h a t p o s s i b i l i t i e s o f r e d u c i n g j u r i s d i c t i o n a l M T S d i s p a r i t i e s w e r e i n d e f i n i t e l y p o s t p o n e d . T h e F C C w a s d e t e r m i n e d t o c o n t r o l t h e e x t e n t t o w h i c h t h e s t a t e s w o u l d b e a l l o w e d t o a c t i v e l y e n g a g e i n t h e " c o o p e r a t i v e " i n v e s t i g a t i o n . N A R U C f i l e d a r e q u e s t a s k i n g t o h a v e s e p a r a t i o n s i s s u e s m a d e t h e f i r s t o r d e r o f b u s i n e s s . D e n y i n g t h e r e q u e s t , t h e F C C i s s u e d a c o u n t e r p r o p o s a l w h i c h r e c o m m e n d e d t h e f o r m a t i o n o f a w o r k i n g c o m m i t t e e o f t e c h n i c a l e x p e r t s o f i n t e r e s t e d p a r t v i e w t h e r i n t e i n v e : a n o n r e p r e ( U n i t a n o t r N A R U C 4 1 0 m s e r v i P e r s o a g e n c f a c i l 3 3 7 p a r t i e s f o r t h e p u r p o s e o f b r i n g i n g t o g e t h e r t h e i r d i v e r g e n t v i e w p o i n t s a n d n a r r o w i n g a s m a n y i s s u e s a s p o s s i b l e b e f o r e t h e r e w o u l d b e a r e c o n s i d e r a t i o n o f a d v a n c i n g t h e i s s u e o f i n t e r j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n s t o p h a s e o n e o f t h e i n v e s t i g a t i o n ( 1 2 § § _ E r g g a a a i n g § , p . 4 7 3 ) . N A R U C c o m p l i e d . N A R U C o r g a n i z e d t e c h n i c a l e x p e r t s f r o m a m o n g s t a t e a n d f e d e r a l c o m m i s s i o n s t a f f m e m b e r s , r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e B e l l ' S y s t e m , t h e i n d e p e n d e n t s ( U n i t e d S t a t e s T e l e p h o n e A s s o c i a t i o n ) , W e s t e r n U n i o n , a n d a n o t h e r f e d e r a l a g e n c y : t h e G e n e r a l S e r v i c e A d m i n i s t r a t i o n . N A R U C f a c i l i t a t e d t h e p u r p o s e o f t h e l a n g u a g e o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) b y c o n t i n u o u s l y ' m a k i n g a v a i l a b l e t o t h e F C C t h e s e r v i c e s , r e c o r d s , a n d c o o p e r a t i o n o f s t a t e c o m m i s s i o n s t a f f p e r s o n s , t h u s c o n s e r v i n g t h e r e s o u r c e s o f t h e f e d e r a l a g e n c y . B u t t o w h a t e x t e n t w a s t h e f e d e r a l a g e n c y f a c i l i t a t i n g s t a t e r e g u l a t i o n ? A l t h o u g h t h e F C C w a s p e r s u a d e d t o h e a r t h e p r o p o s a l s p r e p a r e d b y t h e t e c h n i c a l e x p e r t s ’ g r o u p , t h e F C C r e f u s e d t o a c c e p t t h e m e t h o d s w h i c h a p p e a r e d t o h a v e t h e g r e a t e s t p r o m i s e o f a d d r e s s i n g a s p e c t s o f c o s t a l l o c a t i o n w h i c h s e e m e d f u n d a m e n t a l t o a d d r e s s i n g t h e M T S d i s p a r i t y p r o b l e m f o r b o t h i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e c a t e g o r i e s : a s t a t e - b y - s t a t e a l l o c a t i o n o f l o c a l e x c h a n g e c e n t r a l o f f i c e c o m p o n e n t s b a s e d o n h o w t h e y w e r e a c t u a l l y u s e d f o r t h e o r i g i n a t i o n a n d c o m p l e t i o n o f t o l l m e s s a g e c o n n e c t i o n s . T h e F C C c l a i m e d t h e r e j e c t e d m e t h o d s c o n s t i t u t e d s u c h r a d i c a l a l t e r a t i o n s t o t h e S e p a r a t i o n s M a n u a l t h a t t o c o n s i d e r t h e m 3 3 8 w o u l d r e q u i r e a s e p a r a t e p r o c e e d i n g f o r p r o p o s e d r u l e - m a k i n g ( 1 2 § § _ E r o c e e d i n g s . P - 4 5 7 : 4 5 9 ) - F u r t h e r m o r e , t h e I n t e r i m D e c i s i o n a n d O r d e r i s s u e d b y t h e F C C ( D o c k e t N o . 1 6 2 3 8 [ J u l y 5 , 1 9 6 7 ] ) h a d w i d e s p r e a d e f f e c t s f o r t h e s t a t e s . A s a r e s u l t o f t h e o r d e r , t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t s o f m o r e t h a n t w e n t y s t a t e s w e r e i n c r e a s e d i n 1 9 6 9 , w i t h p r o j e c t i o n s t h a t t h e y w o u l d i n c r e a s e a g a i n i n 1 9 7 0 ( 1 2 § 2 _ 2 r g g a a d i n g § , p . 4 9 7 ) . T h e n i n J a n u a r y , 1 9 6 9 ( D o c k e t N o . 1 7 9 7 5 ) t h e F C C i s s u e d a n o t h e r o r d e r w h i c h e l i m i n a t e d a p r o v i s i o n o f p r e v i o u s l y o p e r a t i o n a l s e p a r a t i o n s m e t h o d s . I t s e f f e c t w a s t o a s s i g n a h i g h e r u n i t c o s t f o r t h e L o n g L i n e s - A s s o c i a t e d c o m p a n y j o i n t l y u s e d c e n t r a l o f f i c e e q u i p m e n t t o t h e i n t r a s t a t e j u r i s d i c t i o n , t h e r e b y c a n c e l l i n g o u t t h e 1 9 6 2 m e t h o d s w h i c h r e d u c e d M T S d i s p a r i t i e s . N A R U C o f f i c i a l s s a w t h e F C C ’ s a c t i o n s a s t h e t h o r o u g h p e r v e r s i o n o f t h e p r e m i s e o f f e d e r a l — s t a t e c o o p e r a t i o n . F u r t h e r m o r e , t h e f e d e r a l a g e n c y a p p e a r e d t o ' v i o l a t e S u b s e c t i o n s 2 2 1 ( c ) ( r e q u i r i n g t h e F C C t o h o l d a s e p a r a t e h e a r i n g w h n t h e f e d e r a l a g e n c y d e t e r m i n e d w h e t h e r o r n o t c o m m o n c a r r i e r p r o p e r t y w o u l d b e c l a s s i f i e d a s u s e d i n i n t e r s t a t e o r f o r e i g n t e l e p h o n e t o l l s e r v i c e ) a n d S u b s e c t i o n 2 2 1 ( d ) ( r e s t r i c t i n g t h e d e s c r e t i o n o f t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n t o g n l y t h a t p a r t o f t h e D I Q E Q I L Y d e t e r m i n e d : 9 b a _ u a a d i n i n t e r s t a t e o r f o r e i g n t e l e p h o n e t o l l s e r v i c e ) . M e a n w h i l e , t h e a s s o c i a t e d c o m p a n i e s a n n o u n c e d t h e i r i n t e n t i o n s t o f i l e f o r r a t e i n c r e a s e s t o m e e t a n a d d i t i o n a l $ 5 0 0 m i l l i o n a g g r e g a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t f o r i n t r a s t a t e 3 3 9 s e r v i c e s . T h e B e l l c o m p a n i e s u s e d a c c e l e r a t i n g i n f l a t i o n a s t h e j u s t i f i c a t i o n f o r i n c r e a s i n g t h e r e v e n u e r e q u i r e m e n t . S t i l l , t h e o v e r a l l p e r f o r m a n c e o f t h e B e l l S y s t e m s ’ e a r n i n g s p u s h e d t h e r a t e o f r e t u r n t o 8 . 3 6 p e r c e n t , m o r e t h a n t e n p e r c e n t a b o v e t h e 7 t o 7 . 5 p e r c e n t r a n g e a u t h o r i z e d b y t h e F C C a s a r e t u r n o n i n t e r s t a t e o p e r a t i o n s ( i 2 § 2 _ £ r g g a a g i n g § , p . 1 3 7 ) . A g a i n , N A R U C w e n t t o t h e F C C t o a s k t h e f e d e r a l a g e n c y t o r e a l i g n t h e s e p a r a t i o n s m a n u a l a c c o r d i n g t o t h e r e c o m m e n d a t i o n s d e v i s e d . b y t h e j o i n t . s t a f f ‘ o f ' t e c h n i c a l e x p e r t s a n d s u p p o r t e d b y t h e s u b c o m m i t t e e s t u d y i n g s e p a r a t i o n s a n d t o l l r a t e d i s p a r i t i e s . N A R U C ’ s P r e s i d e n t H a r r y T . W e s t c o t t s e n t a l e t t e r t o F C C C h a i r m a n R o s e l H . H y d e o n S e p t e m b e r 1 8 , 1 9 6 9 . T h i s t i m e N A R U C w a s a d d r e s s i n g p r o b l e m s i n t e r m s o f l o c a l e x c h a n g e r a t e s a s w e l l a s M T S d i s p a r i t i e s . T h e l e t t e r h a d a s t r o n g l y w o r d e d m e s s a g e w h i c h c o m p l e m e n t e d a p r o - c o n s u m e r a t m o s p h e r e c u r r e n t l y s w i r l i n g a b o u t c o n g r e s s i o n a l c o r r i d o r s . T h e l e t t e r a s k e d t h e F C C t o r e c o n s i d e r t h e t e r m s o f i t s a p p r o a c h t o s e p a r a t i o n s m a t t e r s , s a y i n g ( 1 2 0 W . p - 1 3 7 ) : . . . [ I ] t i s v e r y i m p o r t a n t , i n f u r t h e r i n g t h e a c c o m p l i s h m e n t o f t h e b r o a d n a t i o n a l g o a l s o f b e n e f i t i n g c o n s u m e r s a n d o f r e s i s t i n g i n f l a t i o n , f o r t h e F C C t o c o o p e r a t e w i t h t h e S t a t e c o m m i s s i o n s b y s e e k i n g t o r e d u c e t h e c o s t o f l o c a l t e l e p h o n e s e r v i c e b y t h e r e a l l o c a t i o n m e t h o d h e r e u r g e d [ e m p h a s i s m i n e ] . O b v i o u s l y , t h e a v e r a g e u s e r o f t e l e p h o n e s e r v i c e i s b e n e f i t e d . m o r e b y f i x i n g h i s f l a t m o n t h l y c h a r g e f o r s e r v i c e a t t h e l o w e s t p r a c t i c a b l e l e v e l r a t h e r t h a n b y r e d u c t i o n s i n i n t e r s t a t e t o l l r a t e s - - r a t e s w h i c h a r e g e n e r a l l y 3 4 0 p a i d b y a m o r e a f f l u e n t c l a s s o f u s e r s . T h e l o w e r t h e . f l a t m o n t h l y c h a r g e t h e m o r e a c c e s s i b l e t e l e p h o n e s e r v i c e i s t o t h e e c o n o m i c a l l y d e p r e s s e d a n d t o o t h e r s w h o a r e s e v e r e l y d i s a d v a n t a g e d b y i n f l a t i o n . F u r t h e r m o r e , t h e v a l u e o f t e l e p h o n e s e r v i c e i n c r e a s e s p r o p o r t i o n a t e l y w i t h t h e n u m b e r o f t e l e p h o n e u s e r s , a n d t h e m o r e u s e r s t h e l o w e r t h e c o s t o f s e r v i c e f o r e a c h u s e r [ e m p h a s i s m i n e ] . E n c l o s e d i s s u p p o r t i n g t e c h n i c a l m a t e r i a l r e g a r d i n g o u r p r o p o s e d r e a l l o c a t i o n o f B e l l S y s t e m p r o p e r t y a n d e x p e n s e s [ e m p h a s i s m i n e ] . W i t h t h e s t a n d a r d s o l i c i t u d e t a k e n b y e a r l i e r F C C c h a i r m e n , R o s e l H y d e a n s w e r e d P r e s i d e n t W e s t c o t t ’ s l e t t e r . H e m a d e i t c l e a r t h a t t h e p r o p o s a l s u b m i t t e d b y t h e t e c h n i c a l e x p e r t s g r o u p w h i c h w a s r e j e c t e d t w o y e a r s e a r l i e r w o u l d b e g i v e n l i t t l e c h a n c e o f a p p r o v a l i f r e v i v e d a n d p r e s e n t e d t o t h e F C C f o r r e c o n s i d e r a t i o n . I t w o u l d b e " p r o m p t l y " s e n t t o t h e a g e n c y ’ s a n a l y s t s . W h e n t h e y f o u n d t i m e t o r e e x a m i n e t h e p r o p o s a l , a n d i f t h e y d i s c o v e r e d m e r i t s o f t h e m o t h o d o l o g y , t h e n a n d o n l y t h e n w o u l d t h e t h e C o m m o n C a r r i e r B u r e a u a s k t o h a v e t h e p r o p o s a l s p l a c e d o n a f o r m a l a g e n d a f o r r e c o n s i d e r a t i o n b y t h e c o m m i s s i o n e r s . A l l t h i s w o u l d t a k e t i m e . . . a l o n g t i m e . H y d e s a i d , a m o n g o t h e r t h i n g s ( p . 1 2 9 ) : T h e C o m m i s s i o n f u l l y s h a r e s t h e c o n c e r n o f M r . W e s t c o t t a n d b e l i e v e s t h a t a l l r e a s o n a b l e m e a s u r e s s h o u l d b e t a k e n t o a v o i d i n c r e a s e s i n t h e c o s t s o f c o n s u m e r s e r v i c e s s u b j e c t t o o u r r e s p e c t i v e j u r i s d i c t i o n s . A t t h e s a m e t i m e , y o u w i l l a p p r e c i a t e t h a t c o n s t r a i n t s o f l a w a n d s o u n d r e g u l a t o r y p o l i c y r e q u i r e t h a t s e p a r a t i o n p r o c e d u r e s s h o u l d b e p r e m i s e d o n a c c e p t a b l e a n d r a t i o n a l p r i n c i p l e s o f c o s t a l l o c a t i o n , a n d t h a t s u c h p r o c e d u r e s c a n n o t b e p r e d i c a t e d s o l e l y u p o n c o n s i d e r a t i o n s o f s h i f t i n g r e v e n u e r e q u i r e m e n t s f r o m o n e j u r i s d i c t i o n t o a n o t h e r . W e a r e t h e r e f o r e p r e p a r e d t o u n d e r t a k e p r o m p t l y a p p r o p r i a t e c o n s i d e r a t i o n o f t h e m e r i t s o f t h e 3 4 1 s u g g e s t e d r e v i s i o n i n t h e a l l o c a t i o n p r o c e d u r e s a p p l i c a b l e t o c e n t r a l o f f i c e e q u i p m e n t . T o t h i s e n d , w e a r e r e c o m m e n d i n g . . . a s t u d y a n d a n a l y s i s o f [ y o u r ] p r o p o s e d r e v i s i o n a n d u p o n c o n s i d e r a t i o n o f t h e j o i n t r e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n t h e C o m m i s s i o n w i l l d e t e r m i n e p r o m p t l y w h a t f u r t h e r a c t i o n m a y b e w a r r a n t e d w i t h r e s p e c t t h e r e t o [ e m p h a s i s m i n e ] . W h e n t h e F C C l o o k e d a t t h e c o s t s o f c o n s u m e r s e r v i c e s s u b j e c t t o f e d e r a l j u r i s d i c t i o n , t h e y l o o k e d a t c o n s u m e r s w h o w e r e t h e l a r g e v o l u m e b u s i n e s s u s e r s w h o c o u l d l e a v e t h e i n t e r s t a t e n e t w o r k u n l e s s t h e i r f e d e r a l l y s u p e r v i s e d r a t e s w e r e a l s o s p a r e d t h e d e l e t e r i o u s e f f e c t s o f i n f l a t i o n ( S c h i l l e r , 1 9 8 2 ) . H y d e e n d e d h i s l e t t e r t o W e s t c o t t s a y i n g t h e C o m m i s s i o n w o u l d n o t t a k e a c t i o n w i t h r e s p e c t t o N A R U C ’ s p e t i t i o n r e q u e s t i n g a c h a n g e i n t h e s e p a r a t i o n s r u l e s , b u t t h e F C C c h a i r m a n p r o m i s e d t h e a g e n c y ’ s " f u l l c o o p e r a t i o n i n a r r i v i n g a t a n e a r l y r e s o l u t i o n o f t h e s e m a t t e r s " ( 1 2 6 2 E m c e a u i n g s p . 1 4 0 ) . H y d e ’ s p r o m i s e o f " c o o p e r a t i o n " w a s t a n t a m o u n t t o d i m i s s i n g t h e p r o b l e m s c o n f r o n t i n g t h e s t a t e s . P r e s i d e n t W e s t c o t t r e p o r t e d t h a t N A R U C ’ s l e a d e r s h i p w a s p r e p a r e d t o s e e k a s o l u t i o n t o t h e q u e s t i o n o f " f u l l c o o p e r a t i o n " a n d a " r e s o l u t i o n o f t h e s e m a t t e r s " t h a t w e n t b e y o n d R o s e l H y d e ’ s o f f i c e . T h e N o r t h C a r o l i n i a n a d d r e s s e d t h e 1 9 6 9 D e n v e r c o n v e n t i o n w i t h t h e l a n g u a g e o f p o l i t i c a l g a m e s m a n s h i p ( p . 9 ) : . . . O u r a p p r o a c h t o r e g u l a t o r y p r o b l e m s t h i s y e a r h a s b e e n a n o f f e n s i v e a p p r o a c h . I n t h e b e g i n n i n g w e s e t o u t t o g e t o n t h e o f f e n s e a n d s t a y o n t h e o f f e n s e i f w e w e r e t o p u t s o m e p o i n t s o n t h e s c o r e b o r d [ e m p h a s i s m i n e ] . C h a i r m a n W a r r e n G . M a g n u s o n o f t h e S e n a t e C o m m e r c e C o m m i t t e e i n t r o d u c e d a b i l l t o a m e n d S a g ; i g n _ 2 r a t h e r t h a n 3 4 2 S e c t i o n 4 1 0 o n A p r i l 2 2 , 1 9 6 9 ( F e d e r a l - S t a t e C o m m u n i c a t i o n s J o i n t B o a r d A c t o f 1 9 6 9 , S . 1 9 1 7 , 9 0 t h C o n g . , 2 d S e s s . : H . R . 1 2 1 5 0 , a c o m p a n i o n b i l l , w a s i n t r o d u c e d b y C o n g r e s s m a n F r e d B . R o o n e y o f P e n n s y l v a n i a . ) T h e p r o p o s e d a m e n d m e n t w a s o n e o f t e n b i l l s w r i t t e n s o l e l y b y N A R U C a n d s u b m i t t e d a s a p a c k a g e t o C o n g r e s s f o r t h e p u r p o s e o f a d d r e s s i n g r e g u l a t o r y p r o b l e m s i n s e v e r a l f i e l d s o f c o m m e r c e . N o t s u r p r i s i n g l y , t w o o f t h e m e m b e r s o f N A R U C ’ s A d H o c C o m m i t t e e o r g a n i z e d t o w r i t e a n d d i r e c t t h e p r o g r e s s o f t h e b i l l s w e r e S t a t e C o m m i s s i o n e r s F r a n c i s P e a r s o n o f W a s h i n g t o n a n d G e o r g e B l o o m o f P e n s y l v a n i a . M a g n u s o n a n d R o o n e y i n t r o d u c e d a l l o f t h e p r o p o s a l s . W a s S e n a t o r M a g n u s o n p e r s u a d e d t h a t i t w a s t i m e f o r c o n c e r t e d f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n o n s e p a r a t i o n s i s s u e s a n d M T S d i s p a r i t i e s b e c a u s e N A R U C c o u l d s h o w h i m t h a t t h e p r i c e s p a i d b y h i s S t a t e o f W a s h i n g t o n c o n s t i t u e n t s f o r d a y t i m e p e r s o n - t o - p e r s o n M T S w e r e m o r e ' t h a n . 1 0 0 p e r c e n t h i g h e r t h a n p r i c e s t h e y p a i d f o r i n t e r s t a t e M T S ? ( Q 6 1 P r o c e e d i n g s , p . 1 0 1 ) . N A R U C c l a i m e d t h a t s t a t e c o m m i s s i o n s s h o u l d h a v e a t l e a s t a m i n o r i t y v o i c e i n m a k i n g a d e t e r m i n a t i o n a b o u t h o w 1 0 0 p e r c e n t o f t h e a g g r e g a t e d i n v e s t m e n t i n p r o p e r t y d e v o t e d t o t h e n a t i o n w i d e t e l e p h o n e n e t w o r k ( a l m o s t $ 3 1 b i l l i o n i n 1 9 6 7 ) s h o u l d b e s e p a r a t e d b e t w e e n f e d e r a l a n d s t a t e j u r i s d i c t i o n s w h e n t h e p o r t i o n d e v o t e d i n t e r s t a t e a n d f o r e i g n s e r v i c e a m o u n t e d t o $ 8 . 1 b i l l i o n ( 1 2 § 2 _ £ z g g a a a i n g s , p . 1 5 6 ) . I f a d o p t e d , t h e l e g i s l a t i o n ( p r o p o s e d S u b s e c t i o n s 2 [ c ] - 2 [ i ] w o u l d c r e a t e a s e v e n - m e m b e r b o a r d c o m p o s e d o f t a u ; 3 4 3 F C C c o m m i s s i o n e r s d e s i g n a t e d b y t h e F C C a n d g a n g s t a t e c o m m i s s i o n e r s n o m i n a t e d b y N A R U C a n d a p p o i n t e d b y t h e F C C . T h e j o i n t b o a r d w o u l d h a v e s o l e a d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t y u n d e r t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 t o a d o p t a n d a m e n d s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s . A n o r d e r o f t h e j o i n t b o a r d w o u l d b e d e e m e d a n o r d e r o f t h e F C C f o r p u r p o s e s o f j u d i c i a l r e v i e w . A l t h o u g h t h e p r o p o s a l s o u n d e d c u r i o u s l y l i k e t h e o r i g i n a l p r o v i s i o n o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) , i t w a s f a r m o r e d e l i b e r a t e l y d r a f t e d t o i n c l u d e d e t a i l s a b o u t a p p o i n t m e n t s , t e n u r e , f u n d i n g , a n d t h e d i s c r e t i o n t h e j o i n t b o a r d w o u l d h a v e w i t h r e g a r d t o t h e w e i g h t o f i t s d e c i s i o n s o n i n t e r s t a t e o r f o r e i g n c o m m u n i c a t i o n t o l l s e r v i c e ( t h e f u l l t e x t c a n b e f o u n d i n t h e W , p p . 1 5 7 - 1 5 9 ) . T w o w e e k s a f t e r t h e N A R U C A n n u a l C o n v e n t i o n i n 1 9 6 9 , a n d s h o r t l y b e f o r e S e n a t e h e a r i n g s w e r e t o b e g i n , t h e F C C a n n o u n c e d a n o t h e r n e g o t i a t e d r e d u c t i o n o f i n t e r s t a t e t o l l r a t e s f o r t h e B e l l S y s t e m a m o u n t i n g t o $ 2 3 7 m i l l i o n ( N o v e m b e r 5 , 1 9 6 9 ) . A t t h e s a m e t i m e t h e B e l l S y s t e m w a s s e e k i n g r a t e i n c r e a s e s t o t a l i n g o v e r $ 5 0 0 m i l l i o n f o r i n t r a s t a t e t o l l a n d l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e s . N A R U C h a d n o p r o b l e m m a r s h a l l i n g t h e s t a t e s ’ t r o o p s t o t h e C o n g r e s s i o n a l h e a r i n g s o n p r o p o s e d S e c t i o n 4 1 0 ( c ) . P a u l R o d g e r s r e p o r t e d t h a t f i f t y - o n e s t a t e c o m m i s s i o n r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h i r t y - t w o S t a t e s w e r e p r e s e n t a t S e n a t e C o m m e r c e C o m m i t t e e h e a r i n g s o n t h e j o i n t b o a r d p r o p o s a l i n D e c e m b e r . F i f t y s t a t e " c o m m i s s i o n r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h i r t y s t a t e s w e r e 3 4 4 p r e s e n t f o r t h e H o u s e h e a r i n g s h e l d t h e f o l l o w i n g F e b r u a r y ( 1 W , p . 1 7 ) . T h e F C C ’ s n e w l y a p p o i n t e d C h a i r m a n D e a n B u r c h c a m e t o t h e C a p i t o l a c c o m p a n i e d b y t h e C h i e f o f t h e C o m m o n C a r r i e r B u r e a u B e r n a r d S t r a s s b u r g t o o p p o s e H . R . 1 2 1 5 0 . B u r c h c o u l d n o t e x p l a i n w h y t h e F C C ’ s b e h a v i o r s e e m e d t o b e c o n t r a r y t o l e g i s l a t i v e i n t e n t t o p r o m o t e f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n . W h e n R h o d e I s l a n d ’ s C o n g r e s s m a n p o s e d q u e s t i o n s t o B u r c h , h e d e f e r r e d t o S t r a s s b u r g . A p o r t i o n o f t h e e x a m i n a t i o n o f t h e F C C o f f i c i a l s f o l l o w s : ( i t o r o e S e p r a t i g n s : H a a a i n g a o n H , R . 1 2 1 5 0 B e f o u e t h a C o m m i t t e e a n e _ t g t - . 1 d , o _ - i o n o m u e c e . o ' t - - . C ' ' n d w , 9 l s t C o n g . 2 d S e s s . , 1 3 1 , 1 3 2 [ F e b r u a r y 2 5 , 1 9 7 0 ] ) . M R . T I E R N A N : O n p a g e 1 2 o f y o u r s t a t e m e n t y o u m a k e r e f e r e n c e t o t h e p r e s e n t l a w t h a t a l l o w s y o u , a s y o u s a y , t h e p r o c e d u r e s f o r a J o i n t B o a r d w h i c h h a s l o n g b e e n u t i l i z e d . C a n y o u t e l l m e w h e n t h e J o i n t B o a r d w a s l a s t u t i l i z e d ? M R . B U R C H : A r e y o u t a l k i n g a b o u t t h e F C C ? M R . T I E R N A N : Y e s , s i r . M R . S T R A S S B U R G : W e h a v e n e v e r u s e d t h e J o i n t B o a r d b e c a u s e w e h a v e u s e d t h e i n f o r m a l p r o c e d u r e . M R . T I E R N A N : B u t t h e l a w d o e s p r o v i d e f o r t h e J o i n t B o a r d s o y o u f e e l b y c o o p e r a t i v e p r o c e e d i n g s y o u d o n o t n e e d t o h a v e a J o i n t B o a r d ? M R . B U R C H : T h a t h a s b e e n m y u n d e r s t a n d i n g . A l s o , t h e p r o c e d u r e h a s l o n g b e e n u t i l i z e d b y t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n . M R . T I E R N A N : Y o u h a v e t h e s a m e a u t h o r i t y u n d e r S e c t i o n 4 1 0 . I k n o w t h e I C C h a s u s e d i t a n d y e t t h e F C C h a s n o t . 3 4 5 M R . S T R A S S B U R G : P e r h a p s o n e o b s e r v a t i o n t h a t m a y b e r e l e v a n t , M r . T i e r n a n , i s i n t h e I C C y o u a r e d e a l i n g w i t h m o t o r c a r r i e r r o u t e s v e r y o f t e n a n d y o u a r e d e a l i n g w i t h o t h e r t r a n s p o r t a t i o n r o u t e s w h i c h i n v o l v e j u s t a f e w S t a t e s . I t i s e a s y t o c o n v e n e a J o i n t B o a r d u n d e r t h i s p a t t e r n o f a r e p r e s e n t a t i v e f r o m e a c h o f t h e S t a t e s i n v o l v e d , b u t h e r e w e a r e d e a l i n g w i t h a l l j u r i s d i c t i o n s . M R . T I E R N A N : W h e n y o u h a v e t h i s c o o p e r a t i v e r e p r e s e n t a t i o n , w h o m d o y o u h a v e t h e r e ? D o n ’ t y o u f e e l w i t h a r e s p r e s e n t a t i v e g r o u p m o r e o r l e s s a p p o i n t e d b y N A R U C y o u h a v e w h a t w e a r e t a l k i n g a b o u t e n a c t i n g a n d w h a t y o u s a y i s p r a c t i c e d b y t h e l e g i s l a t i v e a c t ? M R . S T R A S S B U R G : W e d e a l w i t h a r e p r e s e n t a t i v e g r o u p o f e x p e r t s f r o m t h e S t a t e s w h o i n t u r n r e p o r t t o a c o m m u n i c a t i o n s c o m m i t t e e o f t h e N A R U C w h o i n t u r n r e p o r t t o a l a r g e r e x e c u t i v e c o m m i t t e e o f t h e N A R U C a n d w h o i n t u r n r e p o r t t o t h e a n n u a l c o n v e n t i o n o f t h e N A R U C . . . . T i e r n a n ’ s p r o b e c o n t i n u e d u n t i l S t r a s s b u r g ’ d e c l a r e d t h a t t h e f e d e r a l a g e n c y d i d n o t b e l i e v e S e c t i o n 4 1 0 c o u l d w o r k a s C o n g r e s s i n t e n d e d i t t o . S t r a s s b u r g s a i d i t w o u l d i m p r o b a b l e t o e x p e c t a n y o n e a m o n g t h e s t a t e c o m m i s s i o n e r s w h o w o u l d p l a c e t h e c o l l e c t i v e i n t e r e s t o f a l l s t a t e s b e y o n d t h e s e l f - i n t e r e s t o f t h e p o l i c i e s o f t h e c o m m i s s i o n e r ’ s o w n s t a t e ( a t 1 3 1 ) . U n t i l N A R U C b r o u g h t t h e i s s u e f o r w a r d , C o n g r e s s w a s g e n e r a l l y u n a w a r e o f h o w p o o r l y t h e e x i s t i n g c o o p e r a t i v e m e c h a n s i s m s f u n c t i o n e d . I t w a s v e r y d i f f i c u l t t o a p p r e c i a t e t h e e x t e n t o f i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g p r o b l e m s o f t h e s t a t e s w h e n i n t e r s t a t e t e l e p h o n e p r i c e s w e r e d e c l i n i n g , u s e w a s i n c r e a s i n g , a n d l o c a l e x c h a n g e . r a t e s s e e m e d a l m o s t u n i v e r s a l l y a f f o r d a b l e . S t r a s s b u r g w a s i n t e r v i e w e d t o g a i n h i s p e r s p e c t i v e o f o f t h e c o n t e m p o r a n e o u s e n v i r o n m e n t i n w h i c h h e a p p e a r e d w i t h 3 4 6 B u r c h b e f o r e C o n g r e s s . W h e n a s k e d w h y t h e r e w e r e n o f o r m a l f e d e r a l - s t a t e j o i n t b o a r d s a p p o i n t e d t o i n v e s t i g a t e t e l e p h o n e i n d u s t r y r a t e s t r u c t u r e s p r i o r t o t h e a d o p t i o n o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) , S t r a s s b u r g s a i d t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t w a s d e f i c i e n t i n s o f a r a s t h e s t a t u t e l e f t N A R U C w i t h o u t t h e n e c e s s a r y a u t h o r i t y t o a p p o i n t a p a n e l o f c o o p e r a t o r s t o c o - d e t e r m i n e t h e o u t c o m e o f f o r m a l i n v e s t i g a t i o n s ( p e r s o n a l c o m m e n t s t o m e , 1 9 8 9 ) . H e r e c a l l s a n e a r l y s e p a r a t i o n s p r o p o s a l h e w o r k e d o u t w i t h K n o w l e s D a v i s , o f t h e G e o r g i a C o m m i s s i o n i n 1 9 5 1 w h i c h c a l l e d f o r f o r m a l c o - d e t e r m i n a t i o n o f s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s u n d e r a s i n g l e u n i f o r m n a t i o n w i d e s c h e d u l e o f m e s s a g e t o l l r a t e s t o c o v e r t h e c o s t o f b o t h s t a t e a n d i n t e r s t a t e t o l l s e r v i c e . I t w a s f o r m u l a t e d b y m e m b e r s o f t h e N A R U C - F C C S p e c i a l T e l e p h o n e C o m m i t t e e ’ s s t a f f m e m b e r s , c h a i r e d b y K n o w l e s D a v i s o f t h e G e o r g i a C o m m i s s i o n , S t r a s s b u r g , a n d o t h e r s . S t r a s s b u r g c o n f i r m s G a b e l ’ s a s s e s s m e n t o f o u t c o m e o f " T h e D a v i s P l a n " ( p p . 7 0 - 7 2 ) . A T & T s e t f o r t h e i g h t r e a s o n s f o r o p p o s i n g t h e D a v i s P l a n . A m o n g t h e m w a s a s t a n d a r d c l i c h e o n c e u s e d b y t h e r a i l r o a d c o m p a n i e s : T h e p l a n w o u l d e n c r o a c h u p o n s t a t e j u r i s d i c t i o n . F u r t h e r m o r e , S t r a s s b u r g s a y s i t w a s p r o p o s e d a t a t i m e w h e n F C C p r o f e s s i o n a l s t a f f m e m b e r s h e l d P a u l W a l k e r ’ s p o l i t i c a l a c c u m e n i n l o w e s t e e m . W h i l e h e a d v o c a t e d f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n , F C C a t t o r n e y s w e r e a d v i s i n g n e w l y a p p o i n t e d c o m m i s s i o n e r s n o t t o j e o p a r d i z e t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s a u t o n o m o u s r a t e - m a k i n g p r F C I a C ' r e : b e 8 8 1 a m F C C C o r c h a m e c a n a l n e 3 4 7 p r e r o g a t i v e s b y i n v i t i n g t h e s t a t e c o m m i s s i o n e r s t o p a r t i c i p a t e i n j o i n t r a t e - m a k i n g d e c i s i o n s . F o l l o w i n g t h e c o n c l u s i o n o f t h e c o n g r e s s i o n a l h e a r i n g s , F C C C h a i r m a n D e a n B u r c h a s k e d f o r a d e f e r m e n t o n f u r t h e r a c t i o n o n t h e p e n d i n g l e g i s l a t i o n . A s a g e s t u r e o f r e c o n c i l i a t i o n , B u r c h s u g g e s t e d t h a t s e p a r a t i o n s p r o p o s a l s b e c o n s i d e r e d b y a f e d e r a l - s t a t e j o i n t b o a r d i n a l e t t e r s e n t t o N A R U C o n M a r c h 1 7 , 1 9 7 0 ( 1 2 1 i _ u a § u _ § g g a _ g f _ g g n g u _ a n g A d . N a n a , 9 2 d C o n g . , l s t s e s s . 1 5 1 1 , 1 5 1 4 ) . A f t e r p r o c e d u r a l r u l e s w e r e a g r e e d u p o n b e t w e e n F C C C h a i r m a n B u r c h a n d N A R U C P r e s i d e n t F r a n c i s P e a r s o n , o n M a y 1 9 , 1 9 7 0 , t h e F C C a d o p t e d a N o t i c e o f P r o p o s e d R u l e M a k i n g a n d O r d e r C o n v e n i n g a J o i n t B o a r d i n D o c k e t N o . 1 8 8 6 6 t o c o n s i d e r c h a n g e s o f F C C r u l e s r e l a t i n g t o j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n s b y a d a p t i n g , f o r t h e f i r s t t i m e s i n c e 1 9 5 6 , t h e a v a i l a b l e m e c h a n i s m s p r o v i d e d b y S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) . I n d o i n g s o , t h e " e x p e r i m e n t a l " f o r m a l j o i n t b o a r d s t r a i n e d t h e p r o v i s i o n s o f t h e A c t b e c a u s e t h e e x i s t i n g l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 d i d n o t d e a l w i t h N A R U C - d e s i g n a t e d a p p o i n t m e n t s . ( T h e 1 2 1 9 E z g g a a g i n g a g i v e s u m m a r i e s o f t h e p r o c e d u r e s a d o p t e d b y t h e F C C a n d N A R U C t o f a c i l i t a t e t h e e x p e r i m e n t a l j o i n t b o a r d a n d t h e h i s t o r y o f i t s a c t i v i t i e s [ p p . 5 4 - 6 4 ; a l s o s e e 2 3 F C C 2 d 4 6 5 ] ) . O n O c t o b e r 7 , 1 9 7 0 , t h e N A R U C - F C C j o i n t b o a r d r e a c h e d a n a g r e e m e n t o n a p r o p o s e d a m e n d m e n t t o S e c t i o n 4 1 0 , w h i c h , i n e f f e c t a d o p t e d t h e f e d e r a l - s t a t e j o i n t b o a r d p r o c e d u r e s u s e d i n F C C D o c k e t N o . 1 8 8 6 6 . P a u l R o d g e r s i n f o r m a l l y c a l l s 3 4 8 S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) t h e " B l a c k H o r s e T a v e r n C o m p r o m i s e " b e c a u s e t h a t ’ s w h e r e h e m e t f o r l u n c h a n d t o w o r k o u t a d e a l w i t h t h e C o m m o n C a r r i e r B u r e a u ’ s B e r n a r d S t r a s s b u r g w h i c h a m e n d e d N A R U C ’ s o r i g i n a l l e g i s l a t i v e p r o p o s a l . N A R U C ’ s e x e c u t i v e c o m m i t t e e u n d e r s t o o d t h a t t h e F C C w o u l d l a u n c h s t i f f o p p o s i t i o n t o t h e c l a u s e w h i c h m a d e t h e d e c i s i o n s o f j o i n t b o a r d s a d m i n i s t r a t i v e l y f i n a l a s t h e o r i g i n a l l a n g u a g e o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) h a d d o n e w h e n t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t w a s a d o p t e d i n 1 9 3 4 ( p e r s o n a l c o m m u n i c a t i o n f r o m R o d g e r s , M a y 2 8 , 1 9 8 5 : s e e a l s o i 9 7 9 P z g c e e d i n g a , p . 1 8 5 ) . S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) w a s a d o p t e d i n t h e s u m m e r o f 1 9 7 1 ( H . R . 7 0 4 8 : F e d e r a l - S t a t e C o m m u n i c a t i o n s J o i n t B o a r d A c t , 9 2 d C o n g . , l s t S e s s . : P u b . L . N o . 9 2 - 1 3 1 ) . F C C C h a i r m a n B u r c h a p p e a r e d b e f o r e t h e H o u s e S u b c o m m i t t e e o n C o m m u n i c a t i o n s a n d P o w e r t o s u p p o r t H . R . 7 0 4 8 . B u r c h s a i d H e a r i n g o n . . . H . R . 7 0 4 8 , p . 3 [ J u n e 2 9 , 1 9 7 1 ] ) : . . . T h e o r i g i n a l S e p a r a t i o n s M a n u a l c a m e i n t o b e i n g i n 1 9 4 7 t h r o u g h . . . c o o p e r a t i v e e f f o r t s . A n u m b e r o f s u b s t a n t i a l r e v i s i o n s i n . s e p a r a t i o n s p r o c e d u r e s h a v e o c c u r r e d s i n c e t h e n t h r o u g h t h e j o i n t e f f o r t s o f t h e S t a t e c o m m i s s i n s a n d t h e F C C [ e m p h a s i s m i n e ] . W i t h o u t d w e l l i n g o n p a s t h i s t o r y , i t i s s u f f i c i e n t t o n o t e t h a t t h e C o m m i s s i o n o p p o s e d e a r l i e r v e r s i o n s o f t h e b i l l w h i c h w o u l d h a v e m a d e t h e d e c i s i o n o f t h e j o i n t b o a r d f i n a l p r i m a r i l y b e c a u s e i t w o u l d h a v e r e m o v e d f r o m t h e C o m m i s s i o n t h e s o l e r e s p o n s i b i l i t y o f d e t e r m i n i n g i n t e r s t a t e c o m m u n i c a t i o n s c o m m o n c a r r i e r r a t e s . T h e C o m m i s s i o n i n d i c a t e d , h o w e v e r , t h a t i t i n t e n d e d t o c o n t i n u e t o c o o p e r a t e w i t h N A R U C i n f u r t h e r r e f i n i n g p r o c e d u r e s i n j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n s m a t t e r s [ e m p h a s i s m i n e ] . 3 4 9 B u r c h w a s a s c a n d i d a s h e w a s w h e n h e a r i n g s w e r e h e l d t w o y e a r s e a r l i e r . H e s a i d m o s t o f t h e e c o n o m i e s i n t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y h a d b e e n m a d e t h r o u g h t h e t e c h n o l o g i c a l i m p r o v e m e n t s t o m e s s a g e t o l l s e r v i c e ' w h i c h . t h e : c o n s u m e r c o u l d n o t b e e x p e c t e d t o u n d e r s t a n d t h a t w h e n t h e n e w s p a p e r s r e p o r t e d t h a t t h e F C C w a s l o w e r i n g r a t e s . H e w e n t o n t o s a y ( a t 5 ) : F o r t h a t r e a s o n , t h e S t a t e c o m m i s s i o n e r s , a n d v e r y r i g h t l y , w a n t e d t o p a r t i c i p a t e i n t h e e n t i r e s e p a r a t i o n s a r e a , n o t o n l y t h a t p o r t i o n w h i c h d e a l s w i t h t h e S t a t e s , b u t t h a t p o r t i o n w h i c h d e a l s i n t h e i n t e r s t a t e f i e l d , b e c a u s e q u i t e o b v i o u s l y w h e n w e [ a t t h e F C C ] d e t e r m i n e t h a t 1 ; p e r c e n t o f p l a n t m a y b e c h a r g e d t o t h e i n t e r s t a t e f i e l d w e h a v e i n e f f e c t d e t e r m i n e d t h e a m o u n t t h a t a p p l i e s i n t h e i n t e r s t a t e f i e l d , b e c a u s e t h e b a l a n c e i s i n t r a s t a t e . S o t h e S t a t e c o m m i s s i o n e r s f e l t , a n d r i g h t l y e n o u g h , t h a t t h e y s h o u l d b e a p a r t o f t h a t p r o c e s s [ e m p h a s i s m i n e ] . N A R U C ’ s F i r s t V i c e P r e s i d e n t a n d C h a i r m a n o f t h e E x e c u t i v e C o m m i t t e e G e o r g e B l o o m s p o k e a l s o i n s u p p o r t o f t h e r e s t r u c t u r e d a m e n d m e n t w h i c h n o w f i t w i t h t h e p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 r a t h e r t h a n S e c t i o n 2 . B l o o m s a i d ( a t 9 ) : W e b e l i e v e t h e F C C h a s b e e n t o o p r o n e o v e r t h e y e a r s t o r e g a r d o u r n a t i o n a l l y i n t e g r a t e d c o m m u n i c a t i o n s s y s t e m a s b i n g d i v i d e d i n t o p a r t s - - i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e - - a n d t o s h o w e r t h e e c o n o m i e s o f l o n g - d i s t a n c e c i r c u i t r y u p o n t h e i n t e r s t a t e c a l l e r s i n s t e a d o f f l o w i n g t h e b e n e f i t s t h r o u g h t o t h e f a r m o r e n u m e r o u s a n d l e s s a f f l u e n t l o c a l c a l l e r s [ e m p h a s i s m i n e ] . B l o o m ’ s a s s e s s m e n t o f t h e F C C ’ s i n a t t e n t i v e n e s s t o t h e e f f e c t s o f i t s a c t i o n s o n i n t r a s t a t e t e l e p h o n e t r a f f i c i s r e m i n i s c e n t o f t h e d e l e m m a e n c o u n t e r e d b y I C C c o m m i s s i o n e r s M c C h o r d , M e y e r a n d C l e m e n t s e v a l u a t e d d e c a d e s e a r l i e r t h e f a i l u r e o f T e x a s c o m m i s s i o n e r s t o r e c o g n i z e t h e i m p a c t o f 3 5 0 i n t r a s t a t e r a t e p r o c e d u r e s o n i n t e r s t a t e r a i l r o a d t r a f f i c . C u r i o u s l y , i t w a s s t a t e c o m m i s s i o n e r s r a t h e r t h a n f e d e r a l c o m m i s s i o n e r s w h o w e r e s a y i n g t h a t c o m m u n i c a t i o n s s y s t e m w a s " n a t i o n a l l y i n t e g r a t e d " r a t h e r d i v i d e d i n t o p a r t s . I n t h e C o n g r e s s i o n a l h e a r i n g s h e l d o n H . R . 1 2 1 5 0 a n d H . R . 7 0 4 8 i t w a s N A R U C , f o r t h e s t a t e s , s p e a k i n g a b o u t t h e u n f a i r r a t e d i s c r i m i n a t i o n a n d s o c i a l e q u i t y i s s u e s r a t h e r t h a n t h e F C C . T h e c o m p r o m i s e l e g i s l a t i o n p r o v i d e d t h a t t h e F C C " s h a l l r e f e r a n y p r o c e e d i n g r e g a r d i n g t h e j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n o f c o m m o n c a r r i e r p r o p e r t y a n d e x p e n s e s b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e o p e r a t i o n s " a n d " W 1 : - - ' o o . c u m - g c . ' e . o u u - o ' a ' . . _ . ' o ' u f e e 2 - - W W . " A l t h o u g h j o i n t b o a r d s a r e n o t a d m i n i s t r a t i v e l y f i n a l , a s t h e y w o u l d h a v e b e e n u n d e r t h e p r e - 1 9 5 6 l a n g u a g e o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) o r u n d e r t h e t e r m s o f t h e 1 9 6 9 p r o p o s a l t o a m e n d S e c t i o n 2 , t h e m e c h a n i s m s o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) h a v e b e e n e n g a g e d a l m o s t c o n t i n u o u s l y s i n c e 1 9 7 1 t o r e c o n c i l e i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - r e l a t e d i s s u e s . I h l e a c h i n s t a n c e , t h e r e i s a f o r m a l , c o m m o n r e c o r d e s t a b l i s h e d , m a k i n g ' c o o r d i n a t e d r e g u l a t o r y p o l i c i e s m o r e a c c e p t a b l e t o t h e f e d e r a l c o u r t s . I n h i s a d d r e s s t o t h e L a s V e g a s c o n v e n t i o n , N A R U C P r e s i d e n t F r a n c i s P e a r s o n s p o k e a b o u t t h e " F u t u r e R o l e o f R e g u l a t i o n " ( 1 2 1 Q _ £ r g g a a g i n g § , p p . 9 - 1 8 ) P e a r s o n i n t r o d u c e d " C o m p e t i t i o n " a s o n e o f s e v e r a l m a t t e r s w h i c h w o u l d d e s e r v e a t t e n t i o n o f c o n c e r n s a s t h e c o u r s e o f r e g u l a t i o n m o v e d b e y o n d t h e 1 9 6 0 5 a n d i n t o t h e 1 9 7 0 5 . H e u s e d t h e e x a m p l e o f 3 5 1 t h e F C C ’ s n e w l y e s t a b l i s h e d s e t s o f r u l e s a t t e n d a n t t o t h e t h e Q a g u a z f g n a _ g a g i § i g n ( 1 3 F C C 2 d 4 2 0 [ 1 9 6 8 ] ) a n d t h e M C I D e c i s i o n ( 1 8 F C C 2 d 9 5 3 [ 1 9 6 9 ] ) . S a i d P e a r s o n ( p . 1 6 ) : . . . [ T ] h e s e d e c i s i o n s c o u l d l e a d t o c e r t a i n b e n e f i t s b y e n c o u r a g i n g e n t i t i e s o t h e r t h a n t h e e s t a b l i s h e d u t i l i t i e s a n d m a n u f a c t u r e r s t o e n t e r t h e c o m m u n i c a t i o n s f i e l d . . . . T h e r e g u l a t o r i s , I b e l i e v e , p l a c e d i n a s p e c i a l p o s i t i o n o f i m p o r t a n c e a n d m u s t . . . u n d e r s t a n d t h e n e w a n d d y n a m i c f a c t o r s w h i c h h a v e b e e n u n l e a s h e d . I n s h o r t , r e s p o n s i b l e r e g u l a t i o n m u s t a l l o w t h e t e l e p h o n e c o m p a n i e s t o c h a n g e t o m e e t t h e c o m p e t i t i o n u n d e r a n e w s e t o f r u l e s . I f w e s t y m i e u t i l i t i e s i n c o m p e t i t i v e a r e a s s u c h a s t h e s e , w e w i l l w e a k e n t h e m u n n e c e s s a r i l y a t a t i m e w h e n c o n d i t i o n s d e m a n d t h e y r e m a i n s t r o n g a n d v i a b l e . F u r t h e r , r e g u l a t o r s m u s t b e v i g i l a n t t o i n s u r e t h a t t h e s p e c i a l b e n e f i t s w h i c h w i l l a c c r u e t o t h e l i m i t e d m e m b e r s o f b u s i n e s s a n d i n d i v i d u a l s a s a r e s u l t o f t h e s e d e c i s i o n s w i l l n o t p l a c e b u r d e n s o n t h e g e n e r a l b o d y o f u t i l i t y u s e r s [ e m p h a s i s m i n e ] . P e a r s o n ’ s l a s t m a j o r c o n c e r n w a s t h a t o f " F e d e r a l - S t a t e J u r i s d i c t i O n . " I t w a s a r e d u n d a n t t h e m e a t N A R U C c o n v e n a t i o n s s i n c e t h e e m e r g e n c e o f t h e S h r e v e p o r t d o c t r i n e a n d f e d e r a l p r e e m p t i o n o f s t a t e s ’ r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s . H e s a i d o n e o f t h e p r i m e r e s p o n s i b i l i t i e s o f s t a t e r e g u l a t i o n i n t h e 1 9 7 0 5 w o u l d b e t o a l t e r t h e t r e n d o f f e d e r a l e n c r o a c h m e n t i n t o t h e i n t r a s t a t e r e g u l a t o r y s p h e r e o f i n f l u e n c e b y r e p l a c i n g i t w i t h i n c r e a s e d f e d e r a l - s t a t e r e g u l a t o r y c o o p e r a t i o n . I n t h e t r a d i t i o n o f s t a t e r e g u l a t o r s w h o w e r e h i s f o r e r u n n e r s a s N A R U C p r e s i d e n t s , P e a r s o n s a i d ( p . 1 7 ) : . . . T h e o p p o r t u n i t y f o r c o o p e r a t i o n . . . i s u n l i m i t e d . . . . W h e r e t h e r e i s . a n o v e r l a p i n j u r i s d i c t i o n , t h e s e p r o b l e m s m u s t b e r e s o l v e d t h r o u g h F e d e r a l - S t a t e c o o p e r a t i o n , n o t b y 3 5 2 u n i l a t e r a l a c t i o n s b y a n y o n e r e g u l a t o r y a g e n c y [ e m p h a s i s m i n e ] . T h e p r o b l e m s w e w i l l f a c e w i t h t h e F e d e r a l g o v e r n m e n t a n d t h e F e d e r a l a g e n c i e s a r e i n p a r t t h e r e s u l t o f t h e f a i l u r e t o u n d e r s t a n d t h e i n t e g r a l p a r t r e g u l a t i o n m u s t p l a y t o a c h i e v e n a t i o n a l a n d e c o n o m i c g o a l s . T h e p r o b l e m s w h i c h w e w i l l f a c e i n t h e 1 9 7 0 ’ s a r e o f s u c h m a g n i t u d e - - t h a t t h e f u l l e x t e n t o f o u r e f f o r t s s h o u l d b e t o p r o v i d e s o l u t i o n s - - r a t h e r t h a n d i v e r t p a r t o f t h i s e n e r g y t o m a i n t a i n i n g F e d e r a l - S t a t e j u r i s d i c t i o n a l b o u n d a r i e s o f a u t h o r i t y . . . [ e m p h a s i s m i n e ] . . . . A s r e g u l a t o r s , w e m u s t i n d i c a t e t h a t w e u n d e r s t a n d t h e p r o b l e m s o f s e r v i c e , o f s o c i a l r e s p o n s i b i l i t y , a n d o f t h e e n v i r o n m e n t . W e m u s t c o m m u n i c a t e w h a t t h e c o s t o f s u c h s o l u t i o n s w i l l b e . w e m u s t g e t c o o p e r a t i o n t o w o r k t o w a r d a c h i e v i n g a n a d e q u a t e s o l u t i o n f o r t h e m u t u a l b e n e f i t [ e m p h a s i s m i n e ] . N A R U C ’ s C h a i r m a n o f t h e C o m m i t t e e o n C o m m u n i c a t i o n s , a n d V i c e - c h a i r m a n o f t h e G e o r g i a C o m m i s s i o n d e l i v e r e d t h e t e x t o f a m e m o r i a l r e s o l u t i o n f o r W a l t e r R . M c D o n a l d , w h o c o n t i n u e d t o b e a n a c t i v e G e o r g i a p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n e r u n t i l h i s d e a t h . A m e m b e r o f N A R U C f o r 4 8 y e a r s , M c D o n a l d w a s t h e k e e p e r o f a n i n s t i t u t i o n a l m e m o r y o f t h e o r i g i n s a n d a p p l i c a t i o n s o f S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t , o f N e w D e a l i n t e r p r e t a t i o n o f d u a l r e g u l a t i o n a n d t h e p r o m i s e s o f f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n f o r t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y ( 1 2 1 1 _ E : g g a a g i n g § , p p . 2 7 7 , 2 7 8 ) . M c D o n a l d , w h o o v e r c a m e t h e h a n d i c a p o f t o t a l b l i n d n e s s t o r e n d e r d e c a d e s o f p u b l i c s e r v i c e w h e n n a t u r a l m o n o p o l y t h e o r y w i t h i n t h e f e d e r a l a n d s t a t e s p h e r e s o f r e g u l t o r y a u t h o r i t y h a d s u p p l a n t e d a n e a r l i e r c o m p e t i t i v e e r a i n t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . 3 5 3 T h e " o l d w a r h o r s e " d i e d i n o n F e b r u a r y 2 5 , 1 9 7 1 . W a l t e r M c D o n a l d l i v e d j u s t l o n g e n o u g h t o s e e t h e r e e m e r g e n c e o f c o m p e t i t i o n i n t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . C o m p e t i t i o n r e i n t r o d u c e s u n c e r t a i n t i e s a b s e n t u n d e r t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m - T h e W . t h e u s ] ; D e c i s i o n . a n d t h e 1 9 7 1 W ( 2 9 F C C 2 d 8 7 0 ) u s h e r e d i n ‘ t h e r e c o n f i g u r a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y , a n d t h e r e c o n f i g u r a t i o n o f r e g u l a t o r y p o l i c y f o r f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s w h o h a v e b e e n d e l e g a t e d s h a r e d r e s p o n s i b i l i t y a n d d u a l a u t h o r i t y f o r p r o v i d i n g r a p i d , e f f i c i e n t , n a t i o n w i d e t e l e p h o n e s e r v i c e a v a i l a b l e s o f a r a s p o s s i b l e t o a l l t h e p e o p l e o f t h e U n i t e d S t a t e s ( S e c t i o n 1 5 1 ) . o r W e m a C H A P T E R I X A P E R S P E C T I V E O F T H E F I N D I N G S A S T H E Y R E L A T E T O T H E S T A T E D T H E S I S A c k n o w l e d g m e n t o f S e l e c t i v e B i a s I n t h e P r e s e n t a t i o n o f E v i d e n c e A r e v i e w o f e a c h o f t h e W o f t h e c o n v e n t i o n s h e l d b y t h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R a i l r o a d a n d U t i l i t i e s C o m m i s s i o n e r s f r o m 1 8 8 9 t o 1 9 7 1 w a s c o n d u c t e d i n s e a r c h o f t h e p o l i t i c a l a n d / o r e c o n o m i c f a c t o r s c o n t r i b u t i n g t o t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s t a t u t o r y p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . T h e v o l u m e s o f t h e A n n u a l E r g g a a g i n g a a d d r e s s i n t e r r e l a t e d r e p o r t s a n d d i s c u s s i o n s o n v a r i o u s t o p i c s d e a l i n g w i t h s e v e r a l s e p a r a t e f i e l d s o f p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n , T h e r e f o r e , f o r e a c h o f t h e v o l u m e s r e v i e w e d , t h e p r o b l e m . o f m y o w n s e l e c t i v e b i a s d o g g e d l y c h a l l e n g e d t h e p r o g r e s s o f p r e s e n t i n g a r e l i a b l e h i s t o r i c a l v i e w o f t h e e v o l u t i o n o f t h e f e d e r a l - s t a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p a n d t h e m e c h a n i s m s f o r i n t e r j u r i s d i c t i o n a l c o o p e r a t i o n w h i c h w e r e l e g i t i m i z e d i n t h e l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 . D a t a f r o m e a c h v o l u m e o f t h e n g g a a g i n g a w a s a g g r e g a t e d a n d r e v i e w e d . S e l e c t i o n s o f r e p o r t s a n d / o r c o m m e n t a r i e s w e r e c h o s e n f o r f u r t h e r e v a l u a t i o n . T e x t d e s c r i b i n g e f f o r t s m a d e t o r e c o n c i l e i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r e g u l a t o r y c o n f l i c t s 3 5 4 3 5 5 t h r o u g h e i t h e r i n f o r m a l f e d e r a l - s t a t e c o n f e r e n c e s a n d c o m m i t t e e s , o r t h r o u g h a p p e a l s t o t h e f e d e r a l c o u r t s w e r e n o t e d a n d c o m p i l e d . I t b e c a m e n e c e s s a r y t o o r g a n i z e t h e s e l e c t e d i n f o r m a t i o n i n t o a n a r r a t i v e d e m o n s t r a t i o n o f e v i d e n c e w h i c h w o u l d a d d r e s s t h e b a s i c r e s e a r c h q u e s t i o n : W h a t p o l i t i c a l a n d / o r e c o n o m i c c i r c u m s t a n c e s c o n t r i b u t e d t o t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s t a t u t o r y p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 ? I n r e p l y t o t h e f o u n d a t i o n q u e s t i o n a n d e a c h o f i t s s u b s e t s , c o m m e n t a r i e s w e r e w o v e n t o g e t h e r w i t h m y p e r s o n a l p e r s p e c t i v e . T h i s s t r a t e g y w a s a p p l i e d i n C h a p t e r s V - - V I I I b e c a u s e t h e s t a t e m e n t s m a d e b y f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s w h o a t t e n d e d t h e a n n u a l N A R U C c o n v e n t i o n s r e v e a l t h e o r i g i n s o f S e c t i o n 4 1 0 . T h e c o m m i s s i o n e r s s p o k e o f m u t u a l r e g u l a t o r y g o a l s a n d t h e n e c e s s i t y o f e s t a b l i s h i n g a p r a g m a t i c w o r k i n g r e l a t i o n s h i p a m o n g t h e m s e l v e s . F i n a l l y , S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) a c k n o w l e d g e s t h e s p e c i a l i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p f o s t e r e d b y N A R U C ’ s l e a d e r s h i p a c r o s s t h e y e a r s . S o m e c o m m e n t a r i e s w e r e c h o s e n b e c a u s e t h e y r e p r e s e n t t h e v i e w s o f o f f i c i a l s w h o w e r e p r e p a r e d t o d i s c u s s t h e l i m i t s o f c o o p e r a t i v e i n t e r a c t i o n . A s m i g h t b e e x p e c t e d , a m o n g t h e c o m m i s s i o n e r s c e r t a i n i n d i v i d u a l s a s s u m e d g r e a t e r r o l e s i n t h e m o v e m e n t t o w a r d a s t r o n g e r i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p t h a n o t h e r s . T h e i r s t a t e m e n t s d e m o n s t r a t e d i r e c t l i n k a g e b e t w e e n c o o p e r a t i v e e n d e a v o r s a s s o c i a t e d w i t h t h e d u a l r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d i n d u s t r y w h i c h w e r e a d a p t e d t o d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . H e n c e , t h e y w e r e c o n t r i b u t o r s t o t h e e v o l u t i o n o f i d e a s 3 5 6 a c t i o n s w h i c h l e d t o t h e s t a t u t o r y d e v e l o p m e n t o f S e c t i o n 4 1 0 . T h i s p r e s e n t a t i o n m a k e s n o p r e t e n s e o f a d d r e s s i n g a l l o f t h e f a c t o r s w h i c h c o n t r i b u t e d t o t h e c i r c u m s t a n c e s a d d r e s s e d b y t h e o r g a n i z a t i o n o f t h e e v i d e n c e . S e v e r a l s o u r c e s o f i n f o r m a t i o n w e r e e x a m i n e d . H o w e v e r , t h e £ r 9 _ c _ e _ e _ d i n g _ s _ a r e a s e l e c t i v e a r c h i v a l r e p r e s e n t a t i o n o f t h e g i v e a n d t a k e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p w h i c h d e v e l o p e d b e t w e e n f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r s w h o s a w m e r i t i n c o o r d i n a t i n g s e p a r a t e t e l e p h o n e s e r v i c e r a t e - m a k i n g a c t i v i t i e s a s t h e y t r i e d t o a d m i n i s t e r t h e l a w s o f t h e i r d e l e g a t e d s p h e r e s o f j u r i s d i c t i o n a l a u t h o r i t y . R e c o n c i l i a t i o n o f t h e T h e s i s w i t h t h e F i n d i n g s T h e e v i d e n c e s e t f o r t h i n C h a p t e r s V - - V I I o f f e r a m p l e s u p p o r t f o r t h e t w o p r o p o s i t i o n s o f t h e t h e s i s s t a t e m e n t : ( a ) S e c t i o n 4 1 0 o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 i s a p r o v i s i o n f a v o r i n g t h e a p p o i n t m e n t o f j o i n t b o a r d s t o f a c i l i t a t e t h o s e r a t e - m a k i n g p r o c e d u r e s a s s o c i a t e d w i t h d u a l r e g u l a t i o n o f t h e U n i t e d S t a t e s ’ d o m e s t i c t e l e p h o n e - i n d u s t r y , a n d ( b ) i t s y m b o l i z e s a n i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p c a l l e d " c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m " b y N e w D e a l e r a s c h o l a r s . A l t h o u g h t h e f i r s t p r e m i s e a p p e a r s o b v i o u s l y t r u e a r e a d i n g o f S e c t i o n 4 1 0 , i t i s w i t h i n t h e r e a l m o f s c h o l a r l y a c t i v i t i e s t o p r o b e b e y o n d t h e o b v i o u s t o d e t e r m i n e i f t h e r e a r e i n d e e d e x c e p t i o n s t o t h a t w h i c h a p p e a r s t o b e a n o b v i o u s l y t r u e s t a t e m e n t . E v i d e n c e f o u n d i n t h e E z g g a a g i n g a a n d i n c o l l a t e r a l d o c u m e n t s g i v e s g r e a t e r 3 5 7 i n d i c a t i o n t h a t t h e p r e m i s e s a r e t r u e t h a n t o r e c o m m e n d o t h e r w i s e . I t h a s f u r t h e r e s t a b l i s h e d t h a t t h e l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 e m e r g e d a s c o m p r o m i s e s b l e n d i n g l o f t y a i m s o f c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m w i t h p o l i t i c a l e x p e d i e n c y f o r t h o s e w h o h a v e b e e n r e q u i r e d t o i n t e r p r e t t h e i n t e r j u r i s d i c t i o n a l o b l i g a t i o n s o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . N A R U C w a s f o r m e d t o f a c i l i t a t e t h e g e n e r a l p u r p o s e s o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 8 8 7 . F e d e r a l a n d s t a t e o r g a n i z e d t o p o o l t h e i r i n t e l l e c t u a l r e s o u r c e s t o a d d r e s s i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h t h e d i s p a r a t e d e m a n d s p l a c e d u p o n s t a t e a n d I C C o f f i c i a l s c h a r g e d f i r s t w i t h r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e t h e r a i l r o a d i n d u s t r y a n d t h e n o t h e r p u b l i c u t i l i t y - l i k e i n d u s t r i e s . T h e y w e r e c o m m i t t e d t o t h e i d e a t h a t c e r t a i n v i t a l s e r v i c e s m u s t r e m a i n a c c e s s i b l e a n d a f f o r d a b l e f o r t h e l a r g e s t n u m b e r o f p e o p l e a s p o s s i b l e a t t h e s a m e t i m e t h e p r i v a t e o w n e r s h i p o f t h e s u p p l y o f t h e s e s e r v i c e s r e c e i v e d j u s t c o m p e n s a t i o n f o r p e r f o r m i n g s e r v i c e s g o v e r n m e n t i t s e l f w o u l d o t h e r w i s e b e r e q u i r e d t o a s s u m e i n o r d e r t o s u s t a i n t h e s u p p o r t o f t h e p e o p l e . W h e t h e r e s s e n t i a l p u b l i c s e r v i c e s . a r e p r o v i d e d c o m p e t i t i v e s u p p l i e r s o r m o n o p o l y s u p p l i e r s , g o v e r n m e n t r e t a i n s a n i n t e r e s t i n s e c u r i n g a n e n v i r o n m e n t w h e r e t h e s e r v i c e s a r e r e a d i l y a v a i l a b l e , a n d a f f o r d a b l e . M e m b e r s o f N A R U C , a s g o v e r n m e n t o f f i c i a l s , s o u g h t t o r e d u c e t h e e f f e c t s o f d i s r u p t i v e i n f l u e n c e s i n t h e m a r k e t p l a c e w h i c h d e g r a d e a n t i c i p a t e d s e r v i c e s t a n d a r d s o r j e o p a r d i z e t h e p u b l i c ’ s p e r c e p t i o n o f t h e i r c o n t i n u e d 3 5 8 a v a i l a b i l i t y a n d a f f o r d a b i l i t y . I t m a y b e t h a t t h e f o r e m o s t e v e n t i n t h e c o u r s e o f f e d e r a l - s t a t e r e g u l a t o r y c o o p e r a t i o n w h i c h l e d t o t h e a d o p t i o n o f S e c t i o n 4 1 0 o c c u r r e d w h e n s t a t e r a i l r o a d c o m m i s s i o n e r s a c c e p t e d I C C C h a i r m a n T h o m a s C o o l e y ’ s i n v i t a t i o n t o c o m e t o W a s h i n g t o n t o d i s c u s s h o w o f f i c i a l s f r o m t h e s e p a r a t e j u r i s d i c t i o n a l s p h e r e s o f a u t h o r i t y c o u l d c o l l a b o r a t e i n t h e d e v e l o p m e n t o f s t a n d a r d p r o c e d u r e s a n d s t a n d a r d l a w s w h i c h w o u l d f a c i l i t a t e d u a l r e g u l a t i o n o f t h e r a i l r o a d s . D e v e l o p m e n t s i n t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s h i p w h i c h l e d t o t h e a d o p t i o n o f S e c t i o n 4 1 0 w e r e d e p e n d e n t u p o n t h e a c t i v i t i e s o f p e o p l e w h o t h o u g h t i t w a s p o s s i b l e t o e x e r c i s e m o r e e f f e c t i v e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y b y i n t e g r a t i n g t h e r e g u l a t o r y r e s o u r c e s o f s t a t e a n d f e d e r a l c o m m i s s i o n s r a t h e r t h a n a s s i g n i n g r a t e - m a k i n g r e s p o n s i - b i l i t i e s t o o n e f e d e r a l " s u p e r - a g e n c y . " T h e d e v e l o p m e n t s w e r e a c c e l e r a t e d w h e n e v e r s t a t e o f f i c i a l s p e r c e i v e d t h r e a t s t o t h e i r l e g i t i m a t e r a t e - m a k i n g p r e r o g a t i v e s . A s t h e e v i d e n c e f r o m t h e A n n u a l _ £ z g g a a g i n g § f r o m 1 8 8 9 f o r w a r d i n d i c a t e s , f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n e r s w e r e g i v e n t o c o m m e n t a r y r e v e a l i n g d e e p l y s h a r e d s e n t i m e n t t h a t t h e i r s e p a r a t e a n d c o m b i n e d r e s p o n s i b i l i t i e s r e q u i r e d m e c h a n i s m s f o r i n t e r g o v e r n m e n t a l c o o p e r a t i o n w h i c h r e p r e s e n t e d u n i q u e a n d i m p o r t a n t e x p e r i m e n t s p r o m o t i n g p r a g m a t i c c o n s t i t u t i o n a l f e d e r a l i s m i n t h e U n i t e d S t a t e s . F e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s w h o h a v e r e g u l a t e d t h e r a i l r o a d a n d t h e t e l e p h o n e i n d u s t r i e s h a v e r e c o g n i z e d p r a c t i c a l 3 5 9 p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h p l a c i n g r e s t r a i n t s o n t h e b e h a v i o r o f g i a n t c o r p o r a t i o n s w h o c o n t r o l t h e s u p p l y o f s e r v i c e s c o n s i d e r e d v i t a l t o t h e e c o n o m i c a n d s o c i a l w e l l - b e i n g o f s o c i e t y . I t w a s t h r o u g h t h e i r m u t u a l d e s i r e t o c o l l a b o r a t e t h a t t h e y w e r e a b l e t o m o b i l i z e s e v e r e l y l i m i t e d a d m i n i s - t r a t i v e r e s o u r c e s t o c o u n t e r v a i l c o o r d i n a t e d s t r a t e g i e s o r g a n i z e d b y r a i l r o a d c o m p a n i e s t o o p p o s e g o v e r n m e n t r e s t r a i n t s o n p r o f i t m a x i m i z a t i o n . A s l o n g a s f e d e r a l l a w a c c o r d e d o n l y w e a k r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y t o t h e I C C t o c o r r e c t u n j u s t d i s c r i m i n a t o r y r a i l r o a d r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s , f e d e r a l a n d s t a t e m e m b e r s o f N A R U C f o u n d i t s a t i s f a c t o r y t o m e e t i n f o r m a l l y t o n e g o t i a t e i s s u e s w h e r e t h e r u l e s e s t a b l i s h e d . b y ' o f f i c i a l s o f o n e j u r i s d i c t i o n c r e a t e d o v e r l a p p i n g e f f e c t s i n a n o t h e r . T e r m s o f t h e H e p b u r n A c t ( o r i g i n a l l y e n c o u r a g e d b y N A R U C ) a l t e r e d t h e i n f o r m a l r e l a t i o n s h i p b e c a u s e r a i l r o a d c o m p a n i e s d i s c o v e r e d t h a t t h e y c o u l d d e l a y t h e a p p l i c a t i o n o f r a t e s c h e d u l e s o r d e r e d b y e i t h e r t h e s t a t e o r f e d e r a l c o m m i s s i o n s b y c l a i m i n g t h a t r u l e s o r d e r e d b y s t a t e j u r i s d i c t i o n s e n c r o a c h e d o n t h e a u t h o r i t y o f t h e f e d e r a l j u r i s d i c t i o n . B y m a n i p u l a t i n g t h e f e d e r a l c o u r t s y s t e m , r a i l r o a d e r s e s t a b l i s h e d a n d t h e n e x a c e r b a t e d a n a d v e r s a r i a l r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e I C C a n d t h e s t a t e c o m m i s s i o n s . B y t h e s e c o n d d e c a d e o f t h e t w e n t i e t h c e n t u r y , e x p e r i e n c e d f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s w e r e b e g i n n i n g t o r e a l i z e t h a t t h e r e w a s a l e g a l v o i d w h i c h l i m i t e d t h e e x t e n t t o w h i c h t h e y c o u l d f o r m a l i z e j o i n t i n t e r g o v e r n m e n t a l a c t i o n 3 6 0 t o r e c o n c i l e r a t e - m a k i n g d i f f e r e n c e s b e t w e e n j u r i s d i c t i o n s t h r o u g h t h e a u s p i c e s o f N A R U C . C o n c u r r e n t l y t h e I C C a n d f i n a l l y t h e S u p r e m e C o u r t w e r e c a l l e d u p o n t o e v a l u a t e t h e o v e r l a p p i n g e f f e c t s o f T e x a s f r e i g h t t a r i f f s o n L o u i s i a n a s h i p p e r s . F e d e r a l l a w w a s c l e a r : U n j u s t d i s c r i m i n a t i o n i m p a i r i n g i n t e r s t a t e t r a d e , r e s u l t i n g f r o m a n y s o u r c e , w a s u n l a w f u l . T h e I C C ’ s r e s p o n s i b i l i t y ' w a s t o p r e v e n t t h e e x e r c i s e o f t h o s e u n l a w f u l d i s c r i m i n a t i o n s e x e r c i s e d b y c o m p a n i e s e n g a g e d i n i n t e r s t a t e t r a d e e v e n t o t h e e x t e n t t h a t t h e i n t r a s t a t e w h i c h . w o u l d o t h e r w i s e a p p e a r t o b e r e a s o n a b l e m u s t b e s e t a s i d e . A l t h o u g h t h e r e i s n o r e a s o n t o b e l i e v e t h a t J u s t i c e H u g h e s w a s a n e n e m y o f i n t r a s t a t e r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y , t h e o p i n i o n h e r e n d e r e d i n t h e S h r a y a p g ; § _ 3 a § a _ § a § a r e s u r r e c t e d t h e o l d a n t a g o n i s m s a s s o c i a t e d w i t h t h e p r e m i s e s o f d u a l f e d e r a l i s m . T h o s e c o n f l i c t s g e n e r a l l y h a d b e e n i n a b e y a n c e d u r i n g a t r a n s i t o r y p e r i o d w h e n s t a t e g o v e r n m e n t s l e d t h e m o v e m e n t t o w a r d g r e a t e r c o n t r o l o f p u b l i c s e r v i c e i n d u s t r i e s . H u g h e s h i m s e l f h a d b e e n a l e a d e r i n t h e S t a t e o f N e w Y o r k ’ s p u b l i c u t i l i t y r e f o r m m o v e m e n t . T h e a f t e r m a t h o f t h e W d e c i s i o n p l a c e d g r e a t s t r a i n s o n t h e i n f o r m a l f e d e r a l - s t a t e " s p i r i t o f c o o p e r a t i o n . " B e c a u s e i t w a s c o m m o n f o r m e m b e r s o f t h e I C C t o b e a p p o i n t e d f r o m t h e r a n k s o f N A R U C ’ s l e a d i n g s t a t e c o m m i s s i o n e r s , t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s C h a i r m a n B a l t h a s a r H . M e y e r p l a y e d a c r i t i c a l r o l e i n r e s t o r i n g a s e m b l a n c e o f i n t e r g o v e r n m e n t a l c o o p e r a t i o n . H e a s k e d C o n g r e s s t o 3 6 1 s a n c t i o n f o r m a l f e d e r a l - s t a t e p r o c e e d i n g s w h i c h w o u l d p e r m i t r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e s e p a r a t e j u r i s d i c t i o n s t o a d d r e s s i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - r e l a t e d i s s u e s . I t w a s d u r i n g t h e p e r i o d f r o m 1 9 1 4 t o 1 9 2 2 t h a t N A R U C , a s a n a s s o c i a t i o n , a s s u m e d a m o r e a s s e r t i v e r o l e a s a c o l l e c t i v e o r g a n i z a t i o n b e f o r e C o n g r e s s r e p r e s e n t i n g p u b l i c i n t e r e s t t h r o u g h t h e a c t i v i t i e s o f t h e s t a t e r a i l r o a d a n d p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n e r s . I t w a s a l s o d u r i n g t h i s p e r i o d t h a t i t b e c a m e a p p a r e n t t o t h e s t a t e s t h a t t h e r a t e - m a k i n g a u t o n o m y t h e y e x e r c i s e d f o r i n t r a s t a t e t e l e p h o n e r a t e s w a s a s r e a d i l y a m e n a b l e t o f e d e r a l p r e e m p t i o n a s r a i l r o a d r a t e s h a d b e e n . P o l i t i c a l c o l l a b o r a t i o n b e t w e e n t h e I C C c o m m i s s i o n e r s a n d N A R U C ’ s l e a d e r s h i p w a s e m p l o y e d t o p e r s u a d e C o n g r e s s t o a d o p t S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) o f t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 2 0 - - t h e f o r e r u n n e r o f S e c t i o n 4 1 0 o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 . I n t h e y e a r s f r o m 1 9 1 4 t o 1 9 2 2 s t a t e c o m m i s s i o n e r s r e a l i z e d t h a t “ p r o c e d u r e s w h i c h h a d b e e n a p p l i c a b l e t o r a i l r o a d r e g u l a t i o n r e q u i r e d m o d i f i c a t i o n t o m e e t t h e s p e c i f i c c o n d i t i o n s a s s o c i a t e d w i t h t h e p e r f o r m a n c e o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y . T r a n s p o r t a t i o n i s s u e s r a t h e r t h a n c o m m u n i c a t i o n s i s s u e s c o n t i n u e d t o t a k e p r i o r i t y a t t h e I C C , l e a v i n g t h e f u n c t i o n o f s e t t i n g i n t e r s t a t e r a t e s l a r g e l y t o t h e p u r v i e w o f A T & T r a t h e r t h a n c l o s e r e g u l a t o r y s u p e r v i s i o n b y e i t h e r f e d e r a l o r s t a t e j u r i s d i c t i o n s . T h i s i s n o t t o s a y t h a t t h e I C C w a s i n d i f f e r e n t t o t e l e p h o n e o r i e n t e d i s s u e s . T h e T r a n s p o r t a t i o n A c t a s s i g n e d g e n e r a l 3 6 2 r e s p o n s i b i l i t i e s t o t h e I C C i n m a t t e r s i n v o l v i n g a c c o u n t i n g p r o c e d u r e s f o r a l l c o m m o n c a r r i e r s e n g a g e d i n i n t e r s t a t e a s w e l l a s i n t r a s t a t e b u s i n e s s . B u t t h e r e a p p e a r e d t o b e n o f e d e r a l i m p e r a t i v e d i r e c t e d t o t h e i s s u e o f i n t e r s t a t e t e l e p h o n e r a t e s . T h e s t a t e c o m m i s s i o n s d e m o n s t r a t e d a g e n u i n e w i l l i n g n e s s t o a s s i s t . t h e I C C i n m a t t e r s o f a c c o u n t i n g a n d d e p r e c i a t i o n a l t h o u g h t h e f e d e r a l a g e n c y t h r e a t e n e d p r e e m p t i o n o f s t a t e d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s . T h e s t a t e s a t t e m p t i n g ' t o : e x e r c i s e ' t e l e p h o n e r a t e s u p e r v i s i o n d i s c o v e r e d t h a t t h e i r p r o g r e s s w a s i m p e d e d b y t h e p e t i t i o n s b r o u g h t t o t h e f e d e r a l c o u r t s r e q u e s t i n g r e v i e w o f s t a t e o r d e r s o n t h e b a s i s o f e i t h e r j u r i s d i c t i o n o r p r o c e d u r e . N A R U C w a s s o m e w h a t s u c c e s s f u l i n i t s p l a n t o m o r e a c t i v e l y p a r t i c i p a t e i n I C C r u l e - m a k i n g u s i n g t h e g e n e r a l l a n g u a g e p r o v i d e d b y S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) t o b e c o m e i n v o l v e d i n c e r t a i n r a t e i n v e s t i g a t i o n s u n d e r t a k e n b y t h e f e d e r a l a g e n c y . T h e I C C a n d N A R U C n e g o t i a t e d a f o r m a l a g r e e m e n t t o a b i d e b y a c o o p e r a t i v e p l a n o f i n t e r a c t i o n . N A R U C f o r m e d a s t a n d i n g c o m m i t t e e t o f a c i l i t a t e t h e p l a n . O k l a h o m a C o r p o r a t i o n C o m m i s s i o n e r P a u l A . W a l k e r w a s i t s c h a i r m a n f o r n e a r l y a d e c a d e . W h e n C o n g r e s s b e c a m e d e t e r m i n e d t o e x e r c i s e s u p e r v i s i o n o f A T & T ’ s r a t e - r e l a t e d a c t i v i t i e s , i t d i d s o w i t h o u t a p p r e c i a t i o n f o r t h e i n t r i n s i c d i f f e r e n c e s a p p l i c a b l e t o t h e e c o n o m i c s a n d t e c h n o l o g i e s o f t r a n s m i s s i o n o f e l e c t r i c a l p o w e r , p o i n t - t o - p o i n t t e l e p h o n e s e r v i c e , a n d b r o a d c a s t r a d i o . I n t h e s w e e p i n g r e f o r m a t i o n o f t h e f e d e r a l 3 6 3 g o v e r n m e n t ’ s i n v o l v e m e n t i n t h e s e i n d u s t r i e s , t h e s t a t e s u n d e r s t o o d t h a t t h e i r i n t r a s t a t e t e l e p h o n e r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y w a s a t j e o p a r d y . B u t b y t h e l a t e 1 9 2 0 5 , N A R U C ’ s l e a d e r s h i p w a s b e t t e r p r e p a r e d t o m o u n t a l e g i s l a t i v e c a m p a i g n t o s u s t a i n t h e r o l e o f t h e s t a t e s i n t h e r e g u l a t i o n o f r a t e s f o r t e l e p h o n e s e r v i c e s t h a n i t h a d b e e n a b l e t o d o w h e n t h e T r a n s p o r t a t i o n A c t d i m i n i s h e d i n t r a s t a t e r a i l r o a d r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y . F o l l o w i n g a s t r a t e g y d e s i g n e d b y i t s g e n e r a l s o l i c i t o r , J o h n B e n t o n , t h e s t a t e s , a s i n d i v i d u a l e n t i t i e s a n d t h r o u g h N A R U C , p e r s u a d e d t h e N e w D e a l e r a ’ s C o n g r e s s t o w r i t e l i m i t a t i o n s o n t h e e x t e n t t o w h i c h t h e F C C w o u l d b e p e r m i t t e d t o p r e e m p t t h e r a t e - m a k i n g a u t o n o m y o f t h e s t a t e s . T h e s t a t e s w e r e a b l e t o a s s u r e C o n g r e s s t h a t t h e y w e r e i n a b e t t e r p o s i t i o n t o e n c o u r a g e e x p a n s i o n o f l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e s a t a f f o r d a b l e r a t e s t h a n a f e d e r a l c o m m i s s i o n w o u l d b e i n a p o s i t i o n t o d o . F u r t h e r m o r e , i n t e r s t a t e r e v e n u e s p r o v i d e d o n l y a m i n o r a m o u n t o f A T & T ’ s a g g r e g a t e d r e v e n u e s i n t h e 1 9 3 0 5 . T o f a c i l i t a t e d u a l r e g u l a t i o n , C o n g r e s s w a s p e r s u a d e d a l s o t o l o o k u p o n S u b s e c t i o n 1 3 ( 3 ) o f t h e T r a n s p o r t a t i o n . A c t . a s a ‘ m o d e l f o r ' r e s o l v i n g i n t e r j u r i s - d i c t i o n a l c o n f l i c t s w h i c h w o u l d o t h e r w i s e b e c o m e t h e p u r v i e w o f t h e f e d e r a l c o u r t s a n d w h i c h s e e m e d t o c o n f o u n d t h e s u c c e s s f u l p r o g r e s s o f d u a l r e g u l a t i o n o f t h e a c c e l e r a t i n g g r o w t h o f t h e i n d u s t r y ’ s p o w e r i n t h e n a t i o n w i d e e c o n o m y . M e m b e r s o f N A R U C s a w t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t i t s e l f a s w h a t E l a z e r d e s c r i b e d a s a " c o n t r a c t u r a l t i e " b i n d i n g t h e 3 6 4 s t a t e s a n d t h e F C C i n a c o o p e r a t i v e a r r a n g e m e n t t h r o u g h t h e j g i n ; e n f o r c e m e n t o f f e d e r a l a n d s t a t e r u l e s . P a u l W a l k e r ’ s a p p o i n t m e n t t o t h e F C C s e e m e d t o f u r t h e r r e d u c e t h e l i k e l i - h o o d o f c o n f l i c t s a n d m i s u n d e r s t a n d i n g s b e t w e e n o f f i c i a l s o f t h e f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r y a g e n c i e s b u t t h a t w a s n o t t o b e t h e c a s e . W h a t N A R U C , a n d p e r h a p s W a l k e r , f a i l e d t o r e a l i z e w a s t h a t S u b s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) a n d 4 1 0 ( b ) d i d . n o t p r o v i d e f o r N A R U C ’ s d i r e c t p a r t i c i p a t i o n i n t h e a p p o i n t m e n t o f j o i n t b o a r d s , a n d t h a t s e v e n c o m m i s s i o n e r s , n o t o n e , w o u l d d e t e r m i n e w h e t h e r o r n o t j o i n t b o a r d s w o u l d b e a p p o i n t e d f o r f o r m a l r a t e i n v e s t i g a t i o n s . S e c t i o n 4 1 0 , a s i t w a s w r i t t e n i n t o t h e o r i g i n a l A c t r e m a i n e d a n e x p e r i m e n t i n " c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m " w i t h t h e c h a r a c t e r i s t i c s d e s c r i b e d b y t h e I g u a _ L a u _ R a y i a u ( a b o v e , p . 5 8 ) . C o n g r e s s m a d e i t p o s s i b l e f o r t h e F C C t o a s s u m e a l e a d e r s h i p r o l e w h i c h w o u l d t r a n s l a t e t h e s y m b o l i c i d e a l i s m o f c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m i n t o a f u n c t i o n a l f e d e r a l - s t a t e w o r k i n g r e l a t i o n s h i p t h r o u g h t h e l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 . T h e o r i g i n a l p r o v i s i o n s o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( a ) , f l a w e d a s t h e y m a y h a v e b e e n i n t h e i r c o m p o s i t i o n , p e r m i t t e d t h e F C C t o s h a r e i n t e r j u r i s d i c t i o n a l r a t e - m a k i n g a u t h o r i t y ‘ w i t h t h e s t a t e s . T h e l a n g u a g e w a s s u f f i c i e n t l y b r o a d t o a u t h o r i z e t h e F C C t o e n g a g e s t a t e o f f i c i a l s a s r e p r e s e n t a t i v e p a r t n e r s w h o w o u l d n e g o t i a t e w i t h t h e F C C a n d i n d u s t r y r e p r e s e n t a - t i v e s t o d e t e r m i n e h o w i n t e r s t a t e r a t e - m a k i n g p r a c t i c e s w o u l d p r o d u c e t h e l e a s t d i s r u p t i v e e f f e c t s o n i n t r a s t a t e r a t e s . T h i s w a s s o m e t h i n g t h e F C C d i d n o t w i s h t o d o . 3 6 5 I n s t e a d , t h e f e d e r a l a g e n c y m o v e d t o w e a k e n t h e o r i g i n a l l a n g u a g e o f 4 1 0 ( a ) b y a m e n d m e n t i n 1 9 5 6 . I n a s k i l l e d . m a n e u v e r ' c i r c u m v e n t i n g ’ N A R U C r e s i s t a n c e , t h e F C C i m p l i e d t h a t t h e s t a t e s w o u l d h a v e g r e a t e r i n v o l v e m e n t i n f o r m a l r a t e - m a k i n g p r o c e e d i n g s i f t h e f e d e r a l c o m m i s s i o n e r s r e t a i n e d a u t h o r i t y t o v e t o j o i n t b o a r d d e c i s i o n s . W i t h h o p e t h a t t h e s t a t e s w o u l d b e i n c l u d e d a s p a r t n e r s i n t h e i s s u e s w h e r e f e d e r a l d e c i s i o n s i n v o l v e d . o v e r l a p p i n g ' e f f e c t s f o r i n t r a s t a t e r a t e s , N A R U C ’ s l e a d e r s h i p a c q u i e s c e d t o t h e F C C ’ s v e i l e d p r o m i s e o f m o r e d i r e c t c o o p e r a t i o n t o w a r d . j o i n t f e d e r a l - s t a t e p o l i c y m a k i n g . T h e s t a n c e a d o p t e d b y t h e F C C i n d i c a t e s t h a t f e d e r a l o f f i c i a l s c h a r a c t e r i z e d t h e f e d e r a l - s t a t e r e l a t i o n s h i p a s h i e r a r c h a l w i t h a p e r c e p t i o n t h a t F C C r u l e m a k i n g a l w a y s s u p e r s e d e d i n t r a s t a t e p r a c t i c e s . I n d e e d , t h e F C C e x e r c i s e d e x c l u s i v i t y w i t h r e g a r d t o i n t e r s t a t e r a t e m a k i n g , r e g a r d - l e s s o f t h e p o l i t i c a l o r e c o n o m i c c o n s e q u e n c e s f o r t h e s t a t e s . W i t h t h e v i e w t h a t t h e s t a t e s w e r e s u b s e r v i e n t i n r a t e m a t t e r s , a n a t t i t u d e d e v e l o p e d . a m o n g ' F C C : o f f i c i a l s t h a t f o r m a l c o o p e r a t i v e f e d e r a l - s t a t e j o i n t p r o c e e d i n g s e n a b l e d t h e s t a t e s t o e n c r o a c h u p o n t h e f e d e r a l a g e n c y ’ s s p h e r e o f a u t h o r i t y . W h a t e v e r t h e s y m b o l i c i m p l i c a t i o n s o f S e c t i o n 4 1 0 w e r e , t h e F C C w a s d e t e r m i n e d t o d i m i n i s h i t s f u n c t i o n a l i m p o r t a n c e u n t i l C o n g r e s s r e q u i r e d t h e f e d e r a l a g e n c y t o d o o t h e r w i s e . T h e F C C r e l e g a t e d " c o o p e r a t i o n " t o t h e m e c h a n i s m s p r o v i d e d b y S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) : i n f o r m a l f e d e r a l - s t a t e 3 6 6 c o m m i t t e e s o r g a n i z e d b y N A R U C . B y d o i n g s o , t h e f e d e r a l a g e n c y r e t a i n e d c o n t r o l o f t h e o u t c o m e o f c o m m i t t e e d e l i b e r a t i o n s . F C C a l s o r e d u c e d t h e l i k e l i h o o d t h a t t h e p o s i t i o n i n t r o d u c e d b y t h e s t a t e s i n f o r m a l j o i n t r a t e - m a k i n g h e a r i n g s w o u l d a t t r a c t t h e a t t e n t i o n a n d / o r s u p p o r t o f c o n g r e s s i o n a l c o m m i t t e e s i n a d v a n c e o f F C C o r d e r s o n c o n t r o v e r s i a l m a t t e r s . F r o m t h e F C C ’ s v i e w , i m p l e m e n t a t i o n o f t h e j o i n t c o m m i t t e e s t r u c t u r e u n d e r S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) d i d n o t r e q u i r e t h e s e m b l a n c e o f t r u e b a r g a i n i n g t o b r i n g c l o s u r e t o a n i s s u e . P r i o r t o 1 9 7 0 , 4 1 0 ( b ) l e d t o s o m e m e e t i n g o f t h e m i n d s : b u t i t w a s o n l y n o m i n a l l y e f f e c t i v e a s a m e c h a n i s m f o r t h e r e s o l u t i o n o f f u n d a m e n t a l p r o b l e m s ( s u c h a s t h e M T S d i s p a r i t i e s ) . S u b s e c t i o n 4 1 0 ( b ) p r o v i d e d W a s d i s t i n - g u i s h e d f r o m a fi f a g u i u a s t r u c t u r e s t o a c t u a t e i d e a l s o f c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m . S t u d y c o m m i t t e e s f a c i l i t a t e d c o m m u n i c a t i o n b e t w e e n f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s . H o w e v e r , t h e r e c o m m e n d a t i o n s m a d e b y t h e c o m m i t t e e s w e r e o f t e n r e c e i v e d b y t h e F C C w i t h n o f o r m a l a c t i o n r e q u i r e d o f t h e f e d e r a l a g e n c y . T h e c o m m i t t e e s h a d o n l y t h e p o w e r o f p e r s u a s i o n , w h i c h w a s w e a k e r t h a n t h e p e r s u a s i v e p o w e r o f A T & T a c c o r d i n g t o G a b e l . A l t h o u g h i n t e r j u r i s d i c t i o n a l c o o p e r a t i o n t o o k o n g r e a t i m p o r t a n c e f o r s t a t e c o m m i s s i o n e r s , i t w a s f a r l e s s i m p o r t a n t t o m e m b e r s o f t h e F C C . ( S e e t h e s t a t e m e n t o f F C C C h a i r m a n E . W i l l i a m H e n r y , a b o v e , p p . 2 2 9 - 3 3 0 . ) ‘ R e v i e w o f t h e d a t a i n d i c a t e s t h a t w h i l e f e d e r a l a g e n c y o f f i c i a l s s p o k e a p p r o v i n g l y o f f e d e r a l - 3 6 7 s t a t e c o o p e r a t i o n , t h e i r i b e h a v i o r b e l i e d a p r o - a c t i v e c o m m i t m e n t t o t h e p h i l o s o p h y o f c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m p r i o r t o 1 9 7 0 . T h e I C C a l l o c a t e d t h e p r e p o n d e r a n c e o f i t s r e s o u r c e s t o r a i l r o a d - r e l a t e d i s s u e s r a t h e r t h a n t e l e p h o n e r e g u l a t i o n . A s h a d b e e n t h e c a s e w i t h t h e I C C , i t a p p e a r s a s i f t h e F C C , r e q u i r e d b y C o n g r e s s d i v i d e a t t e n t i o n b e t w e e n b r o a d c a s t a n d p o i n t - t o - p o i n t c o m m u n i c a t i o n s i s s u e s , a l l o c a t e d f e w e r r e s o u r c e s t o t h e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y t h a n t o t h e d e v e l o p m e n t o f r a d i o a n d t e l e v i s i o n s e r v i c e s d u r i n g t h e 1 9 4 0 5 a n d t h e 1 9 5 0 5 w h e n t h e s t a t e s w e r e m o n i t o r i n g r a p i d e x p a n s i o n o f l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e s a n d t h e g r o w t h o f i n t r a s t a t e m e s s a g e t o l l s e r v i c e . H o w e v e r , i t m u s t b e r e m e m b e r e d t h a t s t a t e c o m m i s s i o n e r s , a s t h e i r f e d e r a l c o u n t e r p a r t s , w e r e c h a r g e d w i t h r e g u l a t i n g r a p i d g r o w t h f o r a v a r i e t y o f p u b l i c u t i l i t y o r i e n t e d s e r v i c e s . W i t h t h o s e f a c t o r s i n m i n d , i t s h o u l d n o t c o m e a s a g r e a t s u r p r i s e t h a t A T & T w a s a b l e t o m a n i p u l a t e t h e r e g u l a t o r y a g e n d a i n a m a n n e r a p p e a r i n g t o c o n f o u n d t h e p u b l i c p o l i c y p r o c e s s e s . T h e f e d e r a l p e r s p e c t i v e o f t e l e p h o n e r e g u l a t i o n w a s t h a t i t w a s w o r k i n g s u c c e s s f u l l y d u r i n g t h e t w e n t y y e a r s f o l l o w i n g t h e a d o p t i o n o f t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . W i t h e a c h r e d u c t i o n i n i n t e r s t a t e r a t e s , u s e o f i n t e r s t a t e M T S i n c r e a s e d . L o c a l e x c h a n g e s u b s c r i b e r s h i p i n c r e a s e d a s w e l l . T h e F C C f u n c t i o n a l l y r e j e c t e d t h e s t a t e s ’ p r e m i s e t h a t i n t e r j u r i s d i c t i o n a l M T S d i s p a r i t i e s s e r i o u s l y h i n d e r e d t h e a c h i e v e m e n t o f t h e o v e r a l l a i m s o f d u a l r e g u l a t i o n . m I n r : a < t 6 3 6 8 P r e s u m i n g t h a t f e d e r a l l a w p r e v e n t e d t h e s t a t e s f r o m f r u s t r a t i n g t h e g o a l s o f t h e f e d e r a l a g e n c y , t h e F C C a p p e a r e d t o b e d i s i n t e r e s t e d i n t h e g o a l s o f t h e s t a t e s : u n i f o r m i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e M T S r a t e s . H o w e v e r , t h e s t a t e s u s e d t h e M T S d i s p a r i t y p r o b l e m a s a f o c a l p o i n t t o d e m o n s t r a t e t h e F C C ’ s f a i l u r e t o e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t t h e e x i s t i n g p r o v i s i o n s o f S u b s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) o r 4 1 0 ( b ) . T h e y d e m o n s t r a t e d t o C o n g r e s s t h e p r a c t i c a l u t i l i t y o f a c t u a l i z i n g t h e p h i l o s o p h y o f c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m t h r o u g h t h e a p p o i n t m e n t o f f o r m a l f e d e r a l - s t a t e j o i n t b o a r d s . P r i n c i p a l f r a m e r s o f t h e o r i g i n a l v e r s i o n s o f S u b s e c t i o n s 4 1 0 ( a ) a n d 4 1 0 ( b ) s e e m e d t o i n c o r p o r a t e t h e i d e a l s o f c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m , y e t t h o s e i d e a l s f o u n d e r e d p r i o r t o 1 9 7 0 . T h e s t a n c e t a k e n t h e n b y t h e F C C m e a n t t h e p r o m i s e s o f " u n i t y a n d i n t e g r a t i o n " ( a b o v e , p . 6 4 ) o f p o l i c i e s d e v i s e d a n d p r a c t i c e d w i t h i n a n d a m o n g t h e r e s p e c t i v e s p h e r e s o f g o v e r n m e n t n e c e s s a r i l y f e l l s h o r t o f a c c o m p l i s h m e n t w i t h r e g a r d t o d u a l r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e i n d u s t r y u n d e r t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m . C o n g r e s s i o n a l a d o p t i o n o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) r e m o v e d s o m e o f t h e b a r r i e r s t o e f f e c t i v e f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n w h i c h t h e F C C h a d s t e a d i l y e r e c t e d f o r t h r e e d e c a d e s . B y r e q u i r i n g t h e F C C t o a p p o i n t j o i n t b o a r d s w h e n e v e r i t s a c t i o n s m a y h a v e o v e r l a p p i n g e f f e c t s f o r s t a t e r a t e r e g u l a t i o n , C o n g r e s s o p e n e d t h e g a t e s o f t h e i n t e r - j u r i s d i c t i o n a l p u b l i c p o l i c y a r e n a t o t h e s t a t e s , o f f e r i n g t h e m a n o p p o r t u n i t y t o d e m o n s t r a t e t h e t a l e n t a n d 3 6 9 o b j e c t i v i t y o f s t a t e o f f i c i a l s w h o w o u l d b e a b l e t o p a r t i c i p a t e i n t h e e s t a b l i s h m e n t o f a c o m m o n r e c o r d o f p r o c e e d i n g s a b o u t m a t t e r s o f m u l t i j u r i s d i c t i o n a l i m p o r t i n c o o p e r a t i v e r a t h e r t h a n a d v e r s a r i a l c i r c u m s t a n c e s . S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) e l e v a t e s t h e s t a t u s o f c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m s i m p l y b e c a u s e i t r e d u c e s t h e d e g r e e o f s t r u c t u r a l i m b a l a n c e w h i c h o t h e r w i s e e x i s t s b e t w e e n t h e p o w e r o f t h e F C C a n d t h e p o w e r o f t h e s t a t e s i n t h e o v e r a l l n a t i o n w i d e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s . A s y m m e t r y e x i s t e d w h e n c o o p e r a t i o n r e m a i n e d t h e p e r m i s s i v e d i s c r e t i o n o f t h e f e d e r a l a g e n c y , m a k i n g c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m i l l u s o r y w i t h r e s p e c t t o t e l e p h o n e r e g u l a t i o n . S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) e n h a n c e s t h e p o t e n t i a l o f p u b l i c p o l i c y p a r t n e r s h i p b e t w e e n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a n d t h e s t a t e s . F e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s h a v e d i f f e r e n t p e r s p e c t i v e s a n d e x p e r i e n c e s w h i c h m a k e i t d i f f i c u l t t o e s t a b l i s h a n e f f e c t i v e a r e n a i n w h i c h b a r g a i n i n g c a n p r o c e e d ( S c h e l l i n g , T . C . , 1 9 6 0 , M W ) . H o w e v e r , t h o s e p r o b l e m s w e r e t a k e n i n t o a c c o u n t b y C o n g r e s s a n d c o n t r i b u t e d t o t h e r e a s o n w h y p r o v i s i o n s f o r d u a l r e g u l a t i o n w e r e w r i t t e n i n t o t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t , a n d w h y t h e l a n g u a g e o f S e c t i o n 4 1 0 w a s i n c l u d e d a s i t h a s b e e n . B e c a u s e r e g u l a t o r y p o w e r h a s b e e n d e l e g a t e d t o b o t h f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s , t h e y o u g h t t o b e r e q u i r e d t o s e e k a l t e r n a t i v e r o u t e s t o r e s o l u t i o n o f o v e r l a p p i n g m a t t e r s t h a n h a s t y r e s o r t t o e i t h e r r e l i a n c e o n f e d e r a l p r e e m p t i o n a n d t h e f e d e r a l - s t a t e l i t i g a t i o n l i k e l y t o f o l l o w i t . 3 7 0 A l t h o u g h F C C o r d e r s c h a l l e n g e d b y t h e s t a t e s h a v e t y p i c a l l y b e e n u p h e l d b y t h e c o u r t s , t h e F C C m a y b e u n w i s e t o r e l y s o l e l y o n t h e c o m p a r a t i v e s t r e n g t h g a i n e d b y l i t i g a t i o n t o i m p o s e i t s w i l l o n s t a t e g o v e r n m e n t a g e n c i e s . T h i s i s e s p e c i a l l y s o i n a p e r i o d w h e n t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m c o n t i n u e s t o b e a p e r v a s i v e m o d e l f o r s u p e r v i s i o n o f l o c a l e x c h a n g e s e r v i c e s a n d r a t e s . I n t h e c o n t e m p o r a r y e n v i r o n m e n t , t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m i s j u x t a p o s e d w i t h u n p r o v e n p r a c t i c e s a s s o c i a t e d w i t h a n e b u l o u s m o d e c a l l e d " r e g u l a t e d c o m p e t i t i o n " a p p l i c a b l e t o p r o v i d e r s o f i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e i n t e r e x c h a n g e s e r v i c e s . I t r e m a i n s t h e r e s p o n s i b i l i t y o f s t a t e r e g u l a t o r s t o s u s t a i n a f f o r d a b l e l o c a l s e r v i c e a t r a t e s w h i c h p r o v i d e j u s t a n d r e a s o n a b l e c o m p e n s a t i o n t o t h e l o c a l n e t w o r k s e r v i c e p r o v i d e r w i t h t h e l e a s t p o s s i b l e i m p e d i m e n t t o t h e p r o g r e s s o f c o m p e t i t i o n a m o n g i n t e r e x c h a n g e c a r r i e r s . I r o n i c a l l y , C o n g r e s s n o t o n l y r e s t a t e d a c o m m i t m e n t t o d u a l r e g u l a t i o n a n d t o t h e i d e a l s o f c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m w h e n i t a d o p t e d S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) i n 1 9 7 1 , i t d i d s o a t a t i m e w h e n r e s t r u c t u r i n g o f t h e n a t i o n w i d e t e l e p h o n e i n d u s t r y b e g a n a n i r r e v e r s i b l e f o r w a r d m o m e n t u m . P e r h a p s C o n g r e s s m o v e s c a u t i o u s l y t o a m e n d t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t b e c a u s e i t i s u n c e r t a i n w h e t h e r o r n o t t h e F C C s u s t a i n s a f u l l a p p r e c i a t i o n o f t h e l o c a l i m p o r t a n c e c i t i z e n s g i v e t o u n a i : i n t e r p r e t a t i o n o f u n i v e r s a l t e l e p h o n e s e r v i c e . B y d i s t r i b u t i n g t h e r e g u l a t o r y b u r d e n a m o n g f e d e r a l a n d s t a t e o f f i c i a l s , C o n g r e s s d i f f u s e s r e p e r c u s s i o n s i t m i g h t 3 7 1 o t h e r w i s e e x p e r i e n c e i f t h e F C C w e r e t h e s o l e a g e n c y r e s p o n s i b l e f o r t h e a l l o c a t i o n o f j o i n t c o s t s a s s o c i a t e d w i t h p r o v i d i n g l o c a l e x c h a n g e a n d i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e s . T h e p r o c e d u r e s , a l t h o u g h r e c o n f i g u r e d b y c o m p e t i t i o n i n t h e i n t e r e x c h a n g e m a r k e t s , a r e a s v i t a l l y i m p o r t a n t t o t h e p r o c e s s o f d e t e r m i n i n g i n t e r e x c h a n g e a n d l o c a l e x c h a n g e p r i c i n g p o l i c i e s t o d a y a s t h e y w e r e i n 1 9 7 0 . S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) a d d s s u b s t a n t i a l w e i g h t t o t h e s t a t e s ’ c l a i m t h a t t h e F C C ’ s e n c r o a c h m e n t u p o n t h e i r l e g i t i m a t e r a t e - m a k i n g p r e r o g a t i v e s . I t a p p e a r s t o h a v e p e r m i t t e d t h e s t a t e s t o h a v e a s i g n i f i c a n t p o s i t i v e r o l e i n t h e f o r m u l a t i o n o f p o l i c i e s t o a c c o m m o d a t e t h e l e a s t d i s r u p t i v e e f f e c t s o f t h e c o n t i n u i n g r e c o n f i g u r a t i o n o f t h e n a t i o n w i d e t e l e c o m m u n i c a t i o n s i n f r a s t r u c t u r e . T h e s t a t e s i n d i v i d u a l l y a n d c o l l e c t i v e l y e x e r c i s e c o n s i d e r a b l e c o n t r o l o v e r w h a t k i n d o f n e t w o r k s a r e b u i l t w i t h i n t h e i r b o r d e r s b y m e a n s o f t h e k i n d s o f r e g u l a t i o n s , t a x l a w s , a n d t h e b u s i n e s s c l i m a t e t h e y c r e a t e . I n m o s t s t a t e s , t h e p u b l i c s e r v i c e c o m m i s s i o n s c o n t i n u e t o a c t a s t h e a g e n t s f o r c u s t o m e r s o f l o c a l e x c h a n g e s . C o n g r e s s w o u l d b e o n w e a k g r o u n d i f t h e t r a d i t i o n a l i n t e r e s t s o f l o c a l e x c h a n g e c u s t o m e r s w e r e p e r m i t t e d t o b e s w e p t a w a y b y a r b i t r a r y a c t i o n s o f t h e F C C . N e g o t i a t i o n s a m o n g p l a y e r s m u s t t a k e p l a c e t o s e c u r e a f a i r d i s t r i b u t i o n o f r e g u l a t e d a n d ' u n r e g u l a t e d s e r v i c e s . S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) p r o v i d e s f o r a c o m m o n r e c o r d e s t a b l i s h e d b y a p a n e l o f f e d e r a l a n d s t a t e c o m m i s s i o n e r s w h o a t t e m p t t o r e c o n c i l e t h e 3 7 2 s o m e t i m e s c o m p e t i n g i n t e r e s t s a n d g o a l s o f t h e s t a t e s a n d t h e F C C w h o s h a r e t h e r e s p o n s i b i l i t y o f s u p e r v i s i n g a r a p i d l y d i v e r s i f i e d n a t i o n w i d e t e l e c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t r y w h e r e p o i n t - t o - p o i n t v o i c e g r a d e t e l e p h o n e s e r v i c e s c o n t i n u e s t o p l a y a v i t a l r o l e i n t h e w e l f a r e o f s o c i e t y . R e c o m m e n d a t i o n s f o r A d d i t i o n a l R e s e a r c h T h e r e h a v e b e e n n o m a j o r a m e n d m e n t s t o t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t w h i c h a l t e r t h e b a s i c r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e s t a t e s a n d t h e F C C w i t h r e g a r d t o t h e s t a t u s o f d u a l r e g u l a t i o n : i t s e e m s r e l e v a n t t o i n v e s t i g a t e t h e s t a t u s o f f e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n w i t h r e g a r d t o r a t e - m a k i n g i s s u e s s i n c e 1 9 7 0 . T h i s s t u d y ' h a s m a d e : n o . a t t e m p t ‘ t o e v a l u a t e t h e e f f i c a c y o f j o i n t b o a r d s . I t s e e m s a p p r o p r i a t e t o c o n d u c t . a p o l i c y s t u d y ‘ t o w a r d t h a t e n d , c h o o s i n g a m o n g o n e o f s e v e r a l d o c k e t s w h e n m e c h a n i s m s o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) h a v e b e e n e m p l o y e d . P e r h a p s i t i s n o t n e c e s s a r y t o e x a m i n e t h e r e c o r d f o r a d e t a i l e d a c c o u n t o f t h e o c c a s i o n s w h e n m e c h a n i s m s o f S e c t i o n 4 1 0 w e r e e m p l o y e d p r i o r t o 1 9 7 0 t o e v a l u a t e t h e e f f e c t i v e - n e s s o f S u b s e c t i o n 4 1 0 ( c ) . F o r a r c h i v a l r e a s o n s , h o w e v e r , c o m p l e t i o n o f t h e u n d o n e t a s k d e s e r v e s f u r t h e r c o n s i d e r a t i o n . A P P E N D I X A S E C T I O N 4 1 0 ( a ) ( b ) ( c ) 3 7 3 2 9 9 I m m u n i t y f r o m p r o s e c u t i o n g r a n t e d b y t h i s c h a p t u ’ i s u e s t a s s i v e a s t h s t a t h n o n y a n d i s n o t l i m i t e d t o p r o c e e d i n g s o r q u s t l o t m g r o w i n g o u t o f t h i s e b a p t a a a d e s t e n d s t s b o t h r e o e n l a n d m p r o s e c u n ' o r m . I n r e L a n r u s . D . C . C a l . l 9 6 7 . 2 7 6 P . S u p p . 4 3 4 ; l u r e l n u g h r a n . D . C . C a L l _ 9 6 7 . 2 7 6 P . S u p p 3 9 3 . ‘ W h e n a w i t n m s c l a i s n s p r i v i l e g e a g a i n s t s e l l - i n - c r i n l n a t i o n w b e n q u e s t i o n e d a b o u t p o s s i b l e v l o l a — d o n o f t h i s e h a p t e . m s b s e e . ( l ) o f t h i s s e c t i o n g s a n t i n g a b s o l u t e h n n u n i t y t o t b e w i t n e s s l s s e l f - e s e c u t i n g . I d r e L a u g h s - a n . D . C . C a l . l 9 6 7 . 2 7 6 P . S o p p . 3 9 3 . a ' W l t n e m m w b o d e c l i n e d t o m m w e r q u e s t i o n s c o n c e r n i n g p o - i b l e v i o l a t i o n s o f f e d e r a l s t a t u t e s . h e l m d i n g t h i s c h a p t c r o n g r o u n d s o f s e l f — i n c d m i — n a t i o n b e t o r e g n n d j u r y w o u l d b e g r a n t e d h n m u - n i t y f s o r n p r o s e c u t i o n a n d c o m p e l l e d t o a n s w e r q u e s t i o n s . I d . ' I ' n n s a c t i o n a l i m m u n i t y " g r a n t e d b y t h i s s e c - d o n a fl ' o r d s t h e w i t n e a s p r o t e c t l m f r o m p r o s e c u - t i o n l ' o r o r c o n v i c t i o n o f t h e o fl ’ e n s e r e l a t e d t o t h e t a t i t n o n y p ‘ a n d l s n o t l i m i t e d t o t h e u s e i o f t h e ' t e s t i m o n y o r t h e l ' r u i t s t h e r e o f . S t a t e v . K e n n y . l 9 7 5 . 3 4 2 A . 2 d 1 8 9 . 6 8 N J . 1 7 . 9 . G r s a d j a r y p o c s s d l a g s S i n c e o r i g i n s l g n n d j u r y i n v e s t i g a t i o n i n w h i c h d e f e n d a n t t e s t i fi e d c l c a r l y w a s b a s e d o n a v i o l a t i o n o f C o m m u n i c a t i o n s A c t . d e f e n d a n t ' s i m m u n i t y u n d e r s e c u ' o n o t ‘ t h a t A c t p r e v e n t e d a n y t y p e o t ‘ p s o a c u t l o n b u e d o n a n y u m s c t i o m n m t t c r o r t h i n g t o w h i c h h e t e s t i f i e d . U . S . v . G e b h a r d . C . A . C a l . l 9 7 0 . 4 2 6 F . 2 d 9 6 5 . U n d a ' t h i s s e c u o n d e s c r i b i n g c l a s s o f w i t n a s a t o w h o m s t a t u t o r y i m m u n i t y a t t a c h e s a s b e i n g c o m p o s e d o f p e r s o n s c o n s p e l l e d t o t a t l f y i n a n y c a m e o r p r o c e e d h t g c r i m i n a l o r o t h e r w i s e b u e d u p o n a n y a l l e g e d v i o l a t i o n o f t h i s c h a p t e r . i t i s t b e “ p r o c e e d i n g ” , a n d n o t n e e s s a r i l y t h e i n d i c t m e n t « i n d i c t m e n t s r e s u l t i n g t h e r e f r o m . w h i c h m u s t b e b a s d u p o n t h h s e c u o m a n d g r a n d j u r y p r o c e e d c i n g i s a “ p r o c e e d i n g " ( “ c r i m i n a l " i n n a t u r e ) . f o r o f t h i s s e c t i o n . M a r c u s v . U . S . . C . A . D e l . l 9 6 2 . 3 1 0 F . 2 d l 4 3 . c e r t i o r a r i d e n i e d 8 3 S . C t . 9 3 3 . 3 7 2 U . S . 9 4 4 . 9 1 . 3 3 8 9 6 9 . A w i t n c s s c a n n o t c o n t r o l s c o p e o f g r a n d j u x y i n v e s t i g a t i o n o r c h a l l e n g e r e l e v a n c y o f q u e s t i o n s n k e d a n d i t w a n o t e r m r f o r c o u r t d i r e c t i n g w i t n e s s t o a n s w e r q u e s t i o n a i n e s c h a n g e f o r i m - m u n i t y c o n l ' e r r e d b y t h i s s e c t i o m t o d h ' e c t w i t n a s t o a n s w e r a l l ' a n d n o t n e s ' e l y t b o s e h a v i n g t o d o w i t h v i o l a t l o n s o f t h i s c h a p t e r . I d . 9 a . — W h m t l l y ‘ I ‘ b e p u r p t m e o l b n p r i s o n t n e n t o f g r a n d j u s y . w i t n a s w b o r e fi t s e d t o a n s w e r q u e s t i o l m p u t t o h i m a l t a ' h c w a s g r a n t e d t b e i m r n m i t y c o n f e r r e d b y t h l s s s e t l o n w a t o c o e r c e h i m t o a n s w e r q u e s d o n s a n d w a s n o t t o p u n i s h b l m f o r h i s § 4 1 0 . J o i n t b o a r d s a n d c o m m i s s i o n s T E L E G R A P H S , T E L E P H O N E S . E T C . 4 7 § 4 1 0 f a i l u r c t o a n s w e r . l n r e G r a n d J u r y I n v e s t i g a t i o n o f G i a n c a n a C A . l l I . l 9 6 5 . 3 5 2 F . 2 d 9 2 1 . c c r t i o r a - r i d e n i e d 8 6 8 . 0 . 4 3 7 . 3 8 2 1 1 8 . 9 5 9 . I S 1 . 5 4 . 2 4 3 6 2 . T h e r e c o r d . i n c o n t e : n p t c a s e a g a i n s t g r a n d j u r y w i t n a s w h o r e t ‘ u s e d t o a n s w e r q u a t i o n s p u t t o b l m a n e r b e w a s g r a n t e d t h e h n m u n i t y c o n l ’ e r r e d b y t h i s s e c t i o n f a i l e d t o s h o w t h a t t h e q u c s t i o n s w e r e i r r e l e v a n t . I d . h v o k e l t s e i v i l c o n t e s n p t p o w e r . l n r e l a n r u s . D . C . C a l . l 9 6 7 . 2 7 6 F . 8 u p p . 4 3 4 : I n r e L o u g h r a n . D . C . C a l . l 9 6 7 . 2 7 6 P . S u p p . 3 9 3 . W h e r e w i t n e s s b e f o r e g r a n d j u r y d e c l i n e d t o a n s w e r q u e s t i o n s c o n c e r n i n g p o m i b l e v i o l a t i o n s o f f e d e r a l s t a t u t e s . i n c l u d i n g t h i s c h a p t e r . d i s t r i c t c o u r t w o u l d i n v o k e i t s c i v i l c o n t e m p t p o w e r b y i s n i n g o r d e r r e c o g n i z i n g a o d c o n fi r m i n g t h e h n . n u t t y a u t o m a t i c a l l y g r a n t e d t o w i t n e s s u n d e r t h i s c h a p t e r a n d w o u l d c o m p e l w i t n e s s t o a n s w e r q u e s t i o n s b e f o r e g r a n d j u r y a n d i l ’ w i m e s s r e f u s e d t o c o m p l y . d i s t r i c t c o u r t w o u l d h o l d h i m : i n c i v i l c o n t e m p t a n d c o m m i t w i t n e s s t o j a i l u n t i l b e c o m p l i e d w i t h c o u r t o r d e r a n d a n s w e r e d q u e s - t i o n s . I n r e L a z a r u s . D . C . C a l . l 9 6 7 . 2 7 6 P . S u p p . ‘ 4 3 4 ; I n r e L o u g h r a n . D . C . C a l . l 9 6 7 . 2 7 6 P . S u p p . 3 9 3 . ‘ W h e r e w i t n e m r e f u s e d t o t e s t i f y b e f o r e g r a n d j u r y c o n c e r n i n g p o s s i b l e v i o l a t i o n s o f f e d e r a l s t a t - u t e s i n c l u d i n g t h i s c h a p t e r e v e n a f t e r w i t n e s s h a d b e e n g r a n t e d i m m u n i t y f r o m p r o s e c u t i o n . w i t n e s s w o u l d b e b e l d i n c i v i l c o n t e s n p t o f c o u r t a n d b e o r d e r e d i m p r i s o n e d f o r t h e t e r m : o f t h e g r a n d j u r y o r u n t i l h e a n s w e r e d q u e s t l o n s b e f o r e g r a n d j u r y . I n r e L a n n i e . D . C . C a l . l 9 6 7 . 2 7 6 P . S u p p . 4 3 4 . 1 0 . P r o d u c t i o n o f d o c u m e n t s A n y f a i l u r e o f C o m m i s s i o n t o p r o m u l g a t e r u l e s g o v e r n i n g p r o c e d u r e s f o r i n v e s t i g a t i v e p r o c e e d i n g s d i d n o t p r e c l u d e C o m m i s s i o n f r o m c o m p e l l i n g p e n i s b e i n g i n v e s t i g a t e d t o p r o d u c e d o c u m e n t s a n d g i v e t e s t i m o n y . w h e r e s u c h f a i l u r e w a s n o t ’ ' F . C . C . v . S c h r i e b e r . C . A . C a l . l 9 6 4 . 3 2 9 F . 2 d 3 I 7 . m o d i fi e d o n o t h e r p o u n d s 8 3 S . C t . I 4 5 9 . 3 8 ! 0 . 8 . 2 7 9 . I 4 L E d e 3 8 3 . I I . E v l d s m e s U H F t e l e v h i o n s t a t l o n w h i c h s o u g h t e v i d e n t i a o r y b e a r i n g o n i t s o b j e c t l o n t o t w o p r o p o s e d c o m - m u n l t y a n t e n n a t e l e v i s i o n s y s t e m s f a i l e d t o p r e s u t s u l fi c i e n t e v i d e n c e t o s h o w t h a t U H F d e v e l o p u a l t m i g h t b e d e f e r r e d b y t h e o p e r a t l o n s . o r t o e t a b l i s h t h a t e x i s t i n g t e l e v i s i o n s e r v i c e w a s t h r e a t e n e d b y t h e p r o p o s e d o p e r a t l o n s . I n d i a n a B m d a s n n g C o r p N A N E - T W v . F C C . [ 9 6 8 4 0 7 F . 2 d 6 8 1 . I 3 2 U . S . A p p . D . C . 2 1 8 . ( a ) S t a t e l o l n t b o a r d s : r e f e r e n c e o f c o m m u n l e a t l o n m a t t e r s : c o m p o s l t l o n : j u r i s d l c t l o n . p o w e r s . d u t l e a . a n d o b l i g a t i o n s : c o n d u c t o f p r o c e e d i n g s : f o r c e a n d e f f e c t o f j o i n t b o a r d ‘ a c t i o n s : m e m b e r s : n o m i n a t l o n . a p p o l n t s n e n t . a n d r e j e c t i o n : a l l o w a n c e s f o r e x p e n s e s E x c e p t a s p r o v i d e d i n s e c t i o n 4 0 9 o f t h i s t i t l e . t h e C o m m i s s i o n m a y r e f e r a n y m a t t e r a r i s i n g i n t h e a d m i n i s t r a t i o n o f t h i s c h a p t e r t o a j o i n t b o a r d t o b e c o m p o s e d o f a m e m b e r , o r o f a n e q u a l n u m b e r o f m e m b e r s . a s d e t e r m i n e d b y t h e C o m m i s s i o n , f r o m e a c h o f t h e S t a t e s i n w h i c h t h e w i r e o r r a d i o c o m m u n i c a t i o n a f f e c t e d b y o r 3 7 4 4 7 § 4 1 0 i n v o l v e d i n t h e p r o c e e d i n g t a k e s p l a c e o r i s p r o p o s e d . F o r p u r p o s e s o f a c t i n g u p o n b u c h m a t t e r a n y s u c h b o a r d s h a l l h a v e a l l t h e j u r i s d i c t i o n a n d p o w e r s c o n f e r r e d b y l a w u p o n a n e x a m i n e r p r o v i d e d f o r i n s e c t i o n 3 1 0 6 o f T i t l e 5 , d e s i g n a t e d b y - t b s C o m m i s s i o n , a n d s h a l l b e s u b j e c t t o t h e s a m e d u t i e s a n d o b l i g a t i o n s . T h e a c t i o n o f t j o i n t b o a r d s h a l l h a v e s u c h f o r c e a n d e f f e c t a n d i t s p r o c e e d i n g s s h a l l b e c o n d u c t e d i n s u c h m a n n e r a s ' t h e C o m m i s s i o n s h a l l b y r e g u l a t i o n s p r e s c r i b e . T h e j o i n t b o a r d m e m b e r o r m e m b e r s f o r e a c h S t a t e s h a l l b e n o m i n a t e d b y t h e S t a t e c o m m i s s i o n o f t h e S t a t e o r b y t h e G o v e r n o r i f t h e r e i s n o S t a t e c o m m i s s i o n , a n d a p p o i n t e d b y t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n . T h e C o m m i s s i o n s h a l l h a v e d i s c r e t i o n t o r e j e c t a n y n o m i n e e . J o i n t b o a r d m e m b e r s s h a l l r e c e i v e s u c h a l l o w a n c e s f o r e x p e n s e s a s t h e C o m m i s s i o n s h a l l p r o v i d e . ‘ T E L E G R A P H S , T E L E P H O N E S . E T C . 3 0 0 ( h ) 8 t a t e e o m m i s s l o n s : e o n f e r a n c e s w i t h C o m m i s s i o n r e g a r d i n g m a t t s r s o f e a r r i e r s s u b j e e t t o t h e i r j u r i s d i c t i o n : j o i n t h e a r i n g s : e o o p e r a t i o n w i t h C o m m i s s i o u T h e C o m m i s s i o n m a y c o n f e r w i t h a n y S t a t e c o m m i s s i o n h a v i n g r e g u l a t o r y j u r i s d i c - t i o n w i t h r e s p e c t t o c a r r i e r s , r e g a r d i n g t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n r a t e s t r u c t u r e s , a c c o u n t s . c h a r g e s , p r a c t i c e s , c l a s s i f i c a t i o n s , a n d r e g u l a t i o n s o f c a r r i e r s s u b j e c t t o t h e j u r i s d i c t i o n o f s u c h S t a t e c o m m i s s i o n a n d o f t h e C o m m i s s i o n ; a n d t h e C o m m i s s i o n i s a u t h o r i z e d u n d e r ' s u c h r u l e s a n d r e g u l a t i o n s a s i t s h a l l p r e s c r i b e t o h o l d j o i n t h e a r i n g s . w i t h a n y S t a t e c o m m i s s i o n i n c o n n e c t i o n w i t h a n y m a t t e r w i t h r e s p e c t t o w h i c h t h e C o m m i s s i o n i s a u t h o r i z e d t o a c t . T h e C o m m i s s i o n i s a u t h o r i z e d i n t h e a d m i n i s t r a t i o n o f t h i s c h a p t e r t o a v a i l i t s e l f o f s u c h c o o p e r a t i o n , s e r v i c e s . r e c o r d s , a n d f a c i l i t i e s a s m a y b e a f f o r d e d b y a n y S t a t e c o m m i s s i o n . ( c ) F e d e r a l - S t a t e J o i n t B o a r d : r e f e r e n c e o f p r o c e e d i n g s r e g a r d i n g j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n o f c o m m o n c a r r i e r p r o p e r t y a n d e x p e n s e s b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e o p e r a t i o n s a n d o t h e r m a t t e r s r e l a t i n g t o c o m m o n c a r r i e r c o m m u n i c a t i o n s o f j o i n t c o n c e r n : j u r i s d i c t i o n . p o w e r s . d u t i e s . a n d o b l i g a t i o n s : r e c o m m e n d a t i o n o f d e c i s i o n s : S t a t e m e m b e r s : p r e s e n c e a t o r a l a r g u m e n t s a n d n o n v o t i n g p a r t i c i p a t i o n i n d e l i b e r a t i o n s : c o m p o s i t i o n : C h a i r m a n ' T h e C o m m i s s i o n s h a l l r e f e r a n y p r o c e e d i n g r e g a r d i n g t h e j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n o f c o m m o n c a r r i e r p r o p e r t y a n d e x p e n s e s b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e o p e r a - t i o n s , w h i c h i t i n s t i t u t e s p u r s u a n t t o a n o t i c e o f p r o p o s e d r u l e m a k i n g a n d , e x c e p t a s p r o v i d e d i n s e c t i o n 4 0 9 o f t h i s t i t l e , m a y r e f e r a n y o t h e r m a t t e r , r e l a t i n g t o c o m m o n c a r r i e r c o m m u n i c a t i o n s o f j o i n t F e d e r a l - S t a t e c o n c e r n , t o a F e d e r a l - S t a t e J o i n t B o a r d . T h e J o i n t B o a r d s h a l l p o s s e s s t h e s a m e j u r i s d i c t i o n , p o w e r s , d u t i e s , a n d o b l i g a t i o n s a s a j o i n t b o a r d e s t a b l i s h e d u n d e r s u b s e c t i o n ( a ) o f t h i s s e c t i o n , a n d s h a l l p r e p a r e a r e c o m m e n d e d d e c i s i o n f o r p r o m p t r e v i e w a n d a c t i o n b y t h e C o m m i s s i o n . I n a d d i t i o n , t h e S t a t e m e m b e r s o f t h e J o i n t B o a r d s h a l l s i t w i t h t h e C o m m i s s i o n e n b a n c a t a n y o r a l a r g u m e n t t h a t m a y b e s c h e d u l e d i n t h e p r o c e e d i n g . T h e C o m m i s - s i o n s h a l l a l s o a f f o r d t h e S t a t e m e m b e r s o f t h e J o i n t B o a r d a n o p p o r t u n i t y t o p a r t i c i p a t e i n i t s d e l i b e r a t i o n s , “ b u t n o t v o t e , w h e n i t h a s u n d e r c o n s i d e r a t i o n t h e r e c o m m e n d e d d e c i s i o n o f . t h e J o i n t B o a r d o r a n y f u r t h e r d e c i s i o n a l a c t i o n t h a t m a y b e r e q u i r e d i n t h e p r o c e e d i n g . T h e J o i n t B o a r d s h a l l b e c o m p o s e d o f t h r e e C o m m i s s i o n e r s o f t h e C o m m i s s i o n a n d o f f o u r S t a t e c o m m i s s i o n e r s n o m i n a t e d b y t h e n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n o f t h e S t a t e c o m m i s s i o n s a s r e f e r r e d t o i n s e c t i o n s 3 0 2 ( b ) a n d 3 0 5 ( f ) o f T i t l e . 4 9 , a n d a p p r o v e d b y t h e C o m m i s s i o n . T h e C h a i r m a n o f t h e C o m m i s - s i o n , o r a n o t h e r C o m m i s s i o n e r d e s i g n a t e d b y t h e C o m m i s s i o n , s h a l l s e r v e a s C h a i r - m a n o f t h e J o i n t B o a r d . ( A s a m e n d e d e c p é s o . 1 9 7 1 , P u b . L . 9 2 - 1 3 1 . 5 2 . 8 5 S a t . 3 6 : . ) ' C o d i f l e s t i e a . I n s u b s e c . ( s ) . “ s e c t i o n 3 I O S o f ‘ t h e r e v i s e d T i t l e 4 9 . s e e d i s t r i b u t i o n t a b i e s p r e c e d - T i t l e ! ” w a s s u b s t i n n e d f o r “ s e c t i o n l l o f t h e A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e A c t ( 5 U . S . C . 1 0 1 0 ) ” o n a u t h o r i t y o f s e c t i o n 7 ( b ) o f P u b . I . . 8 9 - 3 5 4 . S e p t . 6 . 1 9 6 6 . 8 0 8 t a L 6 3 1 . s e c t i o n l o f w h i c h e n a c t e d T i t l e 3 . G o v e r n m e n t O r g a n i n t i o n a n d E m p l o y e m . S e c t i o n s 3 0 2 ( b ) a n d 3 0 5 ( b ) o f T i t l e 4 9 , r e f e r r e d t o i n s u b s e c . ( c ) . w e r e r e p a l e d b y P u b . L 9 5 - 4 7 3 . 9 4 0 9 . 0 “ 1 3 . 1 9 7 8 . 9 2 S t a t . l 4 6 7 . a a p a r ' t o f t h e r e p e a l o f t h c i n t c r s t s t e C o m m e r c e A c t a n d t h e i n c o r p o r a t i o n o f t h e p r o v i s i o n s o f t h a t A c t i n t o s u b t i t l e I V o f r e v i s e d T i t l e 4 9 . T r a n s p o r t a t i o n . F o r d i s t r i b u t i o n o f l ' o r m e r s e c t i o n s o f ‘ l ' i t l e 4 9 i n t o i n g s e c t i o n I o f T i t l e 4 9 . 1 9 7 1 A m e n d m e n t . 9 2 - l 3 l a d d e d s u b s e c . ( c ) . S h o r t T i t l e . S e c t i o n l o f P u b . l . . 9 2 - 1 3 1 p r o - v i d e d t h a t : “ T h i s A c t [ e x a c t i n g s u b s e c . ( c ) o f t h i s s e c t i o n ] m a y b e c i t e d a s t h e ' F e d e r a I - S t a t c C o r n - m u n i c a t i o n s J o i n t B o a r d A c t ' . ” L e g i s l a t i v e H i s t e r y . F o r l e g i s l a t i v e h i s t o r y a n d p u r p o s e o f P u b . L . 9 2 - i 3 l . s e c 1 9 7 ! U . S . C o d e C o n g . a n d A d m N c w a . p . l S l l . C o d e o f I - ‘ e d s r a l e g a l s t l o a s A s s s m c h a r g e s . s e e 4 7 C F R 6 9 . l e t s e q . S u b s e c . ( c ) . P u b . I . . . A P P E N D I X B T E X T O F W 3 7 5 L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ’ N v . F C C 3 5 5 S y l l a b u s L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M I S S I O N 1 2 . F E D - E R A L C O M M U N I C A T I O N S C O M M I S S I O N E T A L . A P P E A L F R O M T H E U N I T E D S T A T E S C O U R T O F A P P E A L S F O R T H E F O U R T H C I R C U I T N o . 8 4 - 8 7 1 . A r g u e d J a n u a r y 1 3 , 1 9 8 6 — D e c i d e d M a y 2 7 , 1 9 8 6 * T h e C o m m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 ( A c t ) g r a n t s t o t h e F e d e r a l C o m m u n i c a - t i o n s C o m m i s s i o n ( F C C ) b r o a d a u t h o r i t y t o d e v e l o p a n d r e g u l a t e “ i n t e r - s t a t e a n d f o r e i g n c o m m e r c e i n w i r e a n d r a d i o c o m m u n i c a t i o n , ” 4 7 U . S . C . § 1 5 1 , b u t a l s o p r o v i d e s t h a t “ n o t h i n g i n t h i s c h a p t e r s h a l l b e c o n s t r u e d t o a p p l y o r t o g i v e t h e C o m m i s s i o n j u r i s d i c t i o n w i t h r e s p e c t t o ( 1 ) c h a r g e s , c l a s s i fi c a t i o n s , p r a c t i c e s , s e r v i c e s , f a c i l i t i e s , o r r e g u l a t i o n s f o r o r i n c o n n e c t i o n w i t h i n t r a s t a t e c o m m u n i c a t i o n s e r v i c e , ” § 1 5 2 ( b ) . I n 1 9 8 0 a n d 1 9 8 1 , t h e F C C i s s u e d o r d e r s c h a n g i n g i t s p r i o r r u l e s c o n - c e r n i n g p r a c t i c e s f o r d e p r e c i a t i n g t e l e p h o n e p l a n t a n d e q u i p m e n t . S u b - s e q u e n t l y , u p o n t h e p e t i t i o n o f p r i v a t e t e l e p h o n e c o m p a n i e s , t h e F C C r u l e d t h a t § 2 2 0 o f t h e A c t , w h i c h e x p r e s s l y d i r e c t s t h e F C C t o p r e s c r i b e d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s , o p e r a t e d t o p r e — e m p t i n c o n s i s t e n t s t a t e d e p r e c i a - t i o n r e g u l a t i o n s f o r i n t r a s t a t e r a t e m a k i n g p u r p o s e s , a n d t h a t , a s a n a l - t e r n a t i v e g r o u n d , f e d e r a l d i s p l a c e m e n t o f s t a t e r e g u l a t i o n w a s j u s t i fi e d a s b e i n g n e c e s s a r y t o a v o i d f r u s t r a t i o n o f v a l i d l y a d o p t e d f e d e r a l p o l i - c i e s . T h e C o u r t o f A p p e a l s a fl i r m e d . H e l d : S e c t i o n 1 5 2 ( b ) b a r s f e d e r a l p r o - e r u p t i o n o f s t a t e r e g u l a t i o n o v e r d e p r e c i a t i o n o f d u a l j u r i s d i c t i o n p r o p e r t y f o r i n t r a s t a t e r a t e m a l n ' n g p u r p o s e s . P p . 3 6 8 - 3 7 9 . ( a ) S e c t i o n s 1 5 1 a n d 1 5 2 ( b ) a r e n a t u r a l l y r e c o n c i l e d t o d e fi n e a n a t i o n a l g o a l o f t h e c r e a t i o n o f a r a p i d a n d e fi c i e n t t e l e p h o n e s e r v i c e , a n d t o e n a c t a d u a l r e g u l a t o r y s y s t e m t o a c h i e v e t h a t g o a l . P . 3 7 0 . ( b ) N e i t h e r t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y o f § 1 5 2 ( b ) n o r t h e A c t ’ s s t r u c t u r e s u p p o r t s t h e v i e w t h a t t h e w o r d s “ c h a r g e s , ” “ c l a s s i fi c a t i o n s , " a n d “ p r a c - t i c e s , " a s u s e d i n § 1 5 2 ( b ) , w e r e i n t e n d e d t o r e f e r o n l y t o “ c u s t o m e r c h a r g e s ” f o r s p e c i fi c s e r v i c e s a n d n o t t o d e p r e c i a t i o n c h a r g e s . T h o s e w o r d s a r e t e r m s o f a r t t h a t a r e t o b e i n t e r p r e t e d b y r e f e r e n c e t o t h e ” T o g e t h e r w i t h N o . 8 4 - 8 8 9 , C a l i f o r n i a a t a l . v . F e d e r a l C o m m u n i c a - t i o n s C o m m i s s i o n a t a l . ; N o . 8 4 - 1 0 5 4 , P u b l i c U t i l i t i e s C o m m i s s i o n o f O h i o a t a l . v . F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n a t a l . , ' a n d N o . 8 4 - 1 0 6 9 , F l o r i d a P u b l i c S e r v i c e C o m m i s s i o n v . F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n a t a l . , o n c e r t i o r a r i t o t h e s a m e c o u r t . 3 7 6 3 5 6 O C T O B E R T E R M , 1 9 8 5 S y l l a b u s 4 7 6 U . S . t r a d e t o w h i c h t h e y a p p l y , a n d t h u s t h e y e m b r a c e d e p r e c i a t i o n . P p . 3 7 1 - 3 7 3 . ( c ) T h e r e i s n o m e r i t t o t h e a r g u m e n t t h a t § 1 5 2 l b ) d o e s n o t c o n t r o l b e c a u s e t h e p l a n t i n v o l v e d i s u s e d i n t e r c h a n g e a b l y t o p r o v i d e b o t h i n t e r - s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e , a n d t h a t § 1 5 2 ( b ) ’ s r e s e r v a t i o n o f a u t h o r i t y t o s t a t e c o m m i s s i o n s s h o u l d b e c o n fi n e d t o i n t r a s t a t e m a t t e r s t h a t d o n o t s u b s t a n t i a l l y a fl ‘ e c t i n t e r s t a t e c o m m u n i c a t i o n . A l t h o u g h s t a t e r e g u l a - t i o n w i l l g e n e r a l l y b e d i s p l a c e d t o t h e e x t e n t t h a t i t s t a n d s a s a n o b s t a c l e t o t h e a c c o m p l i s h m e n t o f t h e f u l l p u r p o s e s a n d o b j e c t i v e s o f C o n g r e s s , a f e d e r a l a g e n c y m a y p r e - e m p t s t a t e l a w o n l y w h e n a n d i f i t i s a c t i n g w i t h i n t h e s c o p e o f i t s c o n g r e s s i o n a l l y d e l e g a t e d a u t h o r i t y . H e r e , § 1 5 2 ( b ) c o n s t i t u t e s a c o n g r e s s i o n a l d e n i a l o f p o w e r t o t h e F C C t o r e - q u i r e s t a t e c o m m i s s i o n s t o f o l l o w F C C d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s f o r i n t r a - s t a t e r a t e m a k i n g p u r p o s e s , a n d t h e F C C m a y n o t t a k e “ p r e e m p t i v e ” a c - t i o n m e r e l y b e m u s e i t t h i n k s s u c h a c t i o n w i l l b e s t e fi ' e c t u a t e f e d e r a l p o l i c y . M o r e o v e r , t h e A c t i t s e l f e s t a b l i s h e s a p r o c e s s d e s i g n e d t o r e - s o l v e “ j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n s ” m a t t e r s , b y w h i c h p r o c e s s i t m a y b e d e t e r m i n e d w h a t p o r t i o n o f a n a s s e t i s e m p l o y e d t o p r o d u c e o r d e l i v e r i n t e r s t a t e a s o p p o s e d t o i n t r a s t a t e s e r v i c e , 4 7 U . S . C . § 4 1 0 ( c ) . T h u s i t i s p o s s i b l e t o a p p l y d i fl ' e r e n t r a t e s a n d m e t h o d s o f d e p r e c i a t i o n t o p l a n t o n c e t h e c o r r e c t a l l o c a t i o n b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e u s e h a s b e e n m a d e . P p . 3 7 3 - 3 7 6 . ( d ) N o r i s t h e r e m e r i t t o t h e a r g u m e n t t h a t § 2 2 0 , w h i c h d i r e c t s t h e F C C t o p r e s c r i b e t h e c l a s s e s o f p r o p e r t y f o r w h i c h d e p r e c i a t i o n c h a r g e s m a y b e i n c l u d e d u n d e r o p e r a t i n g e x p e n s e s i n fi x i n g r a t e s , a n d w h i c h p r o - h i b i t s c a r r i e r s f r o m d e p a r t i n g f r o m F C C - s e t r e g u l a t i o n s r e s p e c t i n g d e p r e c i a t i o n , r e q u i r e s a u t o m a t i c p r e — e m p t i o n o f a l l s t a t e r e g u l a t i o n r e - s p e c t i n g d e p r e c i a t i o n . T h e m e a n i n g o f § 2 2 0 i s n o t s o u n a m b i g u o u s o r s t r a i g h t f o r w a r d a s t o o v e r r i d e § 1 5 2 ( b ) ' s c o m m a n d t h a t “ n o t h i n g i n t h i s c h a p t e r s h a l l b e c o n s t r u e d t o a p p l y o r t o g i v e t h e C o m m i s s i o n j u r i s d i c - t i o n ” o v e r i n t r a s t a t e s e r v i c e . P p . 3 7 6 - 3 7 8 . 7 3 7 F . 2 d 3 8 8 , r e v e r s e d a n d r e m a n d e d . B R E N N A N , J . , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e C o u r t , i n w h i c h W a r n - 2 , M a r i a m R u m o u r s - r , a n d S u m - m s , J J . , j o i n e d . B u n s e n , C . J . , a n d B L A C K M U N , J . , d i s s e n t e d . P O W E L L a n d O ' C O N N O R , J J . , t o o k n o p a r t i n t h e c o n s i d e r a t i o n o r d e c i s i o n o f t h e c a s e s . L a w r e n c e C . M a l o n e a r g u e d t h e c a u s e f o r a p p e l l a n t i n N o . 8 4 - 8 7 1 a n d p e t i t i o n e r s i n N o s . 8 4 - 8 8 9 , 8 4 - 1 0 5 4 , a n d 8 4 - 1 0 6 9 . W i t h h i m o n t h e b r i e f s f o r p e t i t i o n e r s i n N o . 8 4 - 8 8 9 w e r e D a v i d E . B l a b e y , M a r g e r y F . B a k e r , J a - n i c e E . K e r r , J . C a l v i n S i m p s o n , G r e t c h e n D u m a s , J a c k 3 7 7 L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ’ N v . F C C 3 5 7 3 5 5 C o u n s e l S h r e v e , S t e v e n W . H a m m , R a y m a n E . L a r k , J r . , C h r i s t a - p h e r K . S a n d b e r g , P h i l i p S t o f f r e g e n , P a t r i c k N u g e n t , F r a n k J . K e l l e y , A t t o r n e y G e n e r a l o f M i c h i g a n , L o u i s J . C a r u s o , S o l i c i t o r - G e n e r a l , D a n L . K e s k e y a n d L e o H . F r i e d m a n , A s - s i s t a n t A t t o r n e y s G e n e r a l , L y n d a S . M o u n t s , S t u a r t J . B a s s i n , W i l l i a m P a u l R o d g e r s , J r . , J o e l B . S h i f m a n , K e n n e t h 0 . E i k e n b e r r y , A t t o r n e y G e n e r a l o f W a s h i n g t o n , L a r r y V . R o g e r s , A s s i s t a n t A t t o r n e y G e n e r a l , I r w i n I . K i m m e l m a n , A t t o r n e y G e n e r a l o f N e w J e r s e y , C a r l a V i v i a n B e l l a , D e p u t y A t t o r n e y G e n e r a l , J o s e p h I . L i e b e r m a n , A t - t o r n e y G e n e r a l o f . C o n n e c t i c u t , W i l l i a m B . G u n d l i n g , P e t e r J . J e n k e l u n a s , a n d P h y l l i s E . L e m e l l , A s s i s t a n t A t t o r n e y s G e n e r a l , B r i a n M a l i n e , H o w a r d C . D a v e n p o r t , L l o y d N . M o o r e , J r . , S t e v e n M . S c h u r , a n d R o b e r t W a l d r u m . M i - c h a e l R . F o n t h a m , M a r s h a l l B . B r i n k l e y , W i l l i a m S . B i l e n k y , P a u l S e x t o n , A n t h o n y J . C e l e b r e e z e , J r . , A t t o r n e y G e n e r a l o f O h i o , R o b e r t S . T o n g r e n a n d M a r y R . B r a n d t , A s s i s t a n t A t t o r n e y s G e n e r a l , a n d R i c h a r d P . R a s e n b e r r y fi l e d b r i e f s f o r a p p e l l a n t i n N o . 8 4 - 8 7 1 a n d p e t i t i o n e r s i n N o s . 8 4 - 1 0 5 4 a n d 8 4 - 1 0 6 9 . S o l i c i t o r G e n e r a l F r i e d a r g u e d t h e c a u s e f o r t h e f e d e r a l p a r t i e s . W i t h h i m a n t h e b r i e f w e r e D e p u t y S o l i c i t o r G e n - e r a l W a l l a c e , C h r i s t o p h e r J . W r i g h t , J a c k D . S m i t h , D a n i e l M . A r m s t r o n g , a n d J a n e E . M a g a . M i c h a e l B o u d i n a r g u e d t h e c a u s e f o r r e s p o n d e n t s A m e r i - c a n T e l e p h o n e a n d T e l e g r a p h C o . e t a 1 . W i t h h i m o n t h e b r i e f f o r t h e A m e r i c a n T e l e p h o n e a n d T e l e g r a p h C o . e t a 1 . w e r e D o n a l d M c g . R o s e , J o h n W o h l s t e t t e r , W . P r e s t o n G r a n b e r y , A l b e r t H . K r a m e r , M a r k J . M a t h i s , D . M i c h a e l S t r a n d , V i n c e n t L . S g r a s s o , W i l l i a m O ’ K e e f e , C a r o l y n C . H i l l , T h o m a s J . R e i m a n , A l f r e d W i n c h e l l W h i t t a k e r , a n d J o h n B . M e s s e n g e r . , W i l l i a m R . M a l o n e , R i c h a r d M c - K e n n a , a n d P h i l i p A . L a c o v a r a fi l e d a b r i e f f o r G T E S e r v i c e C o r p . e t a l . 1 ' T B r i e f s o f a m i c i c u r i a e u r g i n g r e v e r s a l w e r e fi l e d f o r t h e S t a t e o f A l a - b a m a e t a L b y C h a r l e s A . G r a d d i c k , A t t o r n e y G e n e r a l o f A l a b a m a , a n d 3 7 8 3 5 8 O C T O B E R T E R M . 1 9 8 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t 4 7 6 U . S . J U S T I C E B R E N N A N d e l i v e r e d t h e a p i n i o n o f t h e C o u r t . I n t h e s e c o n s o l i d a t e d c a s e s , w e a r e a s k e d b y 2 6 p r i v a t e t e l e p h o n e c o m p a n i e s a n d t h e U n i t e d S t a t e s t o s u s t a i n t h e h o l d i n g o f t h e C o u r t o f A p p e a l s f o r t h e F o u r t h C i r c u i t t h a t o r d e r s o f t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n ( F C C o r C o m m i s s i o n ) r e s p e c t i n g t h e d e p r e c i a t i o n o f t e l e p h o n e p l a n t a n d e q u i p m e n t p r e - e m p t i n c o n s i s t e n t s t a t e r e g u l a t i o n . T h e y a r e o p p o s e d b y t h e P u b l i c S e r v i c e C o m m i s s i o n s o f 2 3 S t a t e s , b a c k e d b y 3 0 a m i c i c u r i a e , w h o a r g u e t h a t t h e C o m - m u n i c a t i o n s A c t o f 1 9 3 4 ( A c t ) , 4 8 S t a t . 1 0 6 4 , a s a m e n d e d , 4 7 U . S . C . § 1 5 1 e t s e q . , e x p r e s s l y d e n i e d t h e F C C a u t h o r i t y t o e s t a b l i s h d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s a n d c h a r g e s i n s o f a r a s t h e y r e l a t e t o t h e s e t t i n g o f r a t e s f o r i n t r a s t a t e t e l e p h o n e s e r v i c e . R e s p o n d e n t s s u g g e s t t h a t t h e h e a r t o f t h e c a s e s i s w h e t h e r t h e r e v o l u t i o n i n t e l e c o m m u n i c a t i o n s o c c a s i o n e d b y t h e f e d - e r a l p o l i c y o f i n c r e a s i n g c o m p e t i t i o n i n t h e i n d u s t r y w i l l b e t h w a r t e d b y s t a t e r e g u l a t o r s w h o h a v e y e t t o r e c o g n i z e o r S t e p h e n L . S k i p p e r . W i l l i a m J a m e s S a m f o r d , J r . , a n d S u s a n S h i r a c k D e P a o l a : f o r t h e S t a t e o f L o u i s i a n a e t a l . b y W i l l i a m J . G u s t e , J r . , A t t o r - n e y G e n e r a l o f L o u i s i a n a , R i c h a r d M . T r o y a n d J . D a v i d M c N e i l l I I I , A s - s i s t a n t A t t o r n e y s G e n e r a l , J o h n L . G u b b i n s , P h i l i p S . S h a p i r o , B a r r y Z i t s e r , C o r r i n e K . A . W a t a n a b e , A t t o r n e y G e n e r a l o f H a w a i i , R o n a l d S h i g e k a n e , D e p u t y A t t o r n e y G e n e r a l , a n d B r i a n B u r n e t t . A s s i s t a n t A t t o r - n e y G e n e r a l o f U t a h ; f o r t h e S t a t e o f M a i n e e t a l . b y W i l l i a m E . F u r b e r , J a m e s E . T i e r n e y , A t t o r n e y G e n e r a l o f M a i n e , J o s e p h G . D o n a h u e , M a r y L . V a n d e r p a n , A s s i s t a n t A t t o r n e y G e n e r a l o f S o u t h D a k o t a , M i c h a e l J . B o w e r s , A t t o r n e y G e n e r a l o f G e o r g i a , J a m e s 0 . L l e w e l l y n , S e n i o r A s s i s t - a n t A t t o r n e y G e n e r a l , M i c h a e l J . H e n r y , A s s i s t a n t A t t o r n e y G e n e r a l , S t e - v e n C l a r k , A t t o r n e y G e n e r a l o f A r k a n s a s , J o h n D o e h m , A s s i s t a n t A t t o r - n e y G e n e r a l o f N e b r a s k a . J o h n E . A r c h i b a l d , S p e c i a l A s s i s t a n t A t t o r n e y G e n e r a l o f C o l o r a d o , K i r k J . E m g e , a n d E l l y n E l i s e C r u t c h e r ; f o r t h e N a - t i o n a l C o n f e r e n c e o f S t a t e L e g i s l a t u r e s e t a l . b y B e n n a R u t h S o l o m o n a n d J o y c e H o l m e s B e n j a m i n : a n d f o r t h e T e l e p h o n e R a t e p a y e r s A s s o c i a t i o n f o r C o s t - B a s e d a n d E q u i t a b l e R a t e s b y J a c k L . L a n d a u . B r i e f s o f a m i c i c u r i a e u r g i n g a f fi r m a n c e w e r e f i l e d f o r M C I T e l e c o m - m u n i c a t i o n s C o r p . b y L a u r e n c e H . S i l b e r m a n a n d H e n r y D . L e v i n e : a n d f o r t h e U n i t e d S t a t e s T e l e p h o n e A s s o c i a t i o n b y J a c k E . H e r i n g t o n . J o s e p h R . F o g a r t y , H . R u s s e l l F r i s b y , J r . , a n d M a r c i a S p i e l h o l z . 3 7 9 A L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ' N v . F C C 3 5 9 3 5 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t a c c e p t t h i s n a t i o n a l p o l i c y a n d w h o t h u s r e f u s e t o p e r m i t t e l e p h o n e c o m p a n i e s t o e m p l o y a c c u r a t e a c c o u n t i n g m e t h o d s d e s i g n e d t o r e fl e c t , i n p a r t , t h e e fi e c t s o f c o m p e t i t i o n . W e a r e t o l d t h a t a l r e a d y t h e r e m a y b e a s m u c h a s $ 2 6 b i l l i o n w o r t h o f “ r e s e r v e d e fi c i e n c i e s ” o n t h e b o o k s o f t h e N a t i o n ’ s l o c a l t e l e p h o n e c o m p a n i e s , a r e s e r v e w h i c h , i t i s i n s i s t e d , r e p r e s e n t s i n a d e q u a t e d e p r e c i a t i o n o f a m a g n i t u d e t h a t t h r e a t e n s t h e fi n a n c i a l a b i l i t y o f t h e i n d u s t r y t o a c h i e v e t h e t e c h n o l o g i c a l p r o g r e s s a n d p r o v i d e t h e q u a l i t y o f s e r v i c e t h a t t h e A c t w a s p a s s e d t o p r o m o t e . P e t i t i o n e r s a n s w e r t h a t t h e A c t c l e a r l y e s t a b l i s h e s a s y s t e m o f d u a l s t a t e a n d f e d e r a l a u t h o r i t y o v e r t e l e p h o n e s e r v i c e . T h e y c o n t e n d t h a t t h e A c t v e s t s i n t h e S t a t e s e x c l u s i v e p o w e r o v e r i n t r a s t a t e r a t e - m a k i n g , w h i c h p o w e r , p e t i t i o n e r s a r g u e , i n c l u d e s fi n a l a u t h o r i t y o v e r h o w d e p r e c i a t i o n s h a l l b e c a l c u l a t e d f o r t h e p u r p o s e o f s e t t i n g t h o s e i n t r a s t a t e r a t e s . P e t i t i o n e r s n o t e a l s o t h a t t h e D u e P r o c e s s C l a u s e o f t h e F o u r t e e n t h A m e n d - m e n t n e c e s s a r i l y r e p r e s e n t s a c h e c k o n t h e p o w e r o f t h e S t a t e s t o s e t d e p r e c i a t i o n r a t e s a t w h a t w o u l d a m o u n t t o c o n - fi s c a t o r y l e v e l s , a n d t h a t r e s p o n d e n t s t h e r e f o r e o v e r s t a t e t h e d a n g e r o f t h e S t a t e s c r i p p l i n g t h e fi n a n c i a l v i t a l i t y o f p h o n e c o m p a n i e s . I n d e c i d i n g t h e s e c a s e s , i t g o e s w i t h o u t s a y i n g t h a t w e d o n o t a s s e s s t h e w i s d o m o f t h e a s s e r t e d f e d e r a l p o l i c y o f e n - c o u r a g i n g c o m p e t i t i o n w i t h i n t h e t e l e c o m m u n i c a t i o n s i n d u s - t r y . N o r d o w e c o n s i d e r w h e t h e r t h e F C C s h o u l d h a v e t h e a u t h o r i t y t o e n f o r c e , a s i t s e e s fi t , p r a c t i c e s w h i c h i t b e l i e v e s w o u l d b e s t e fi ' e c t u a t e t h i s p u r p o s e . I m p o r t a n t a s t h e s e i s - s u e s m a y b e , o u r t a s k i s s i m p l y t o d e t e r m i n e w h e r e C o n g r e s s h a s p l a c e d t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r p r e s c r i b i n g d e p r e c i a t i o n m e t h o d s t o b e u s e d b y s t a t e c o m m i s s i o n s i n s e t t i n g r a t e s f o r i n t r a s t a t e t e l e p h o n e s e r v i c e . I n o u r v i e w , t h e l a n g u a g e , s t r u c t u r e , a n d l e g i s l a t i v e h i s t o r y o f t h e A c t b e s t s u p p o r t p e - t i t i o n e r s ’ p o s i t i o n t h a t t h e A c t d e n i e s t h e F C C t h e p o w e r t o d i c t a t e t o t h e S t a t e s a s i t h a s i n t h e s e c a s e s , a n d a c c o r d i n g l y , w e r e v e r s e . ’ 3 8 0 3 6 0 O C T O B E R T E R M . 1 9 3 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t 4 7 6 U . S . I T h e A c t e s t a b l i s h e s , a m o n g o t h e r t h i n g s , a s y s t e m o f d u a l s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t i o n o v e r t e l e p h o n e s e r v i c e , a n d i t i s t h e n a t u r e o f t h a t d i v i s i o n o f a u t h o r i t y t h a t t h e s e c a s e s a r e a b o u t . I n b r o a d t e r m s , t h e A c t g r a n t s t o t h e F C C t h e a u - t h o r i t y t o r e g u l a t e “ i n t e r s t a t e a n d f o r e i g n c o m m e r c e i n w i r e a n d r a d i o c o m m u n i c a t i o n , ” 4 7 U . S . C . § 1 5 1 , w h i l e e x p r e s s l y d e n y i n g t h a t a g e n c y “ j u r i s d i c t i o n w i t h r e s p e c t t o . . . i n t r a - s t a t e c o m m u n i c a t i o n s e r v i c e . . . . ” 4 7 U . S . C . § 1 5 2 ( b ) . H o w e v e r , w h i l e t h e A c t w o u l d s e e m t o d i v i d e t h e w o r l d o f d o m e s t i c t e l e p h o n e s e r v i c e n e a t l y i n t o t w o h e m i s p h e r e s — o n e c o m p r i s e d o f i n t e r s t a t e s e r v i c e , o v e r w h i c h t h e F C C w o u l d h a v e p l e n a r y a u t h o r i t y , a n d t h e o t h e r m a d e u p o f i n t r a s t a t e s e r v i c e , o v e r w h i c h t h e S t a t e s w o u l d r e t a i n e x c l u s i v e j u r i s - d i c t i o n — i n p r a c t i c e , t h e r e a l i t i e s o f t e c h n o l o g y a n d e c o n o m i c s b e l i e s u c h a c l e a n p a r c e l i n g o f r e s p o n s i b i l i t y . T h i s i s s o b e — c a u s e v i r t u a l l y a l l t e l e p h o n e p l a n t t h a t i s u s e d t o p r o v i d e i n - t r a s t a t e s e r v i c e i s a l s o u s e d t o p r o v i d e i n t e r s t a t e s e r v i c e , a n d i s t h u s c o n c e i v a b l y w i t h i n t h e j u r i s d i c t i o n o f b o t h s t a t e a n d f e d e r a l a u t h o r i t i e s . M o r e o v e r , b e c a u s e t h e s a m e c a r r i e r s p r o v i d e b o t h i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e , a c t i o n s t a k e n b y f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r s w i t h i n t h e i r r e s p e c t i v e d o - m a i n s n e c e s s a r i l y a fi ' e c t t h e g e n e r a l fi n a n c i a l h e a l t h o f t h o s e c a r r i e r s , a n d h e n c e t h e i r a b i l i t y t o p r o v i d e s e r v i c e , i n t h e o t h e r “ h e m i s p h e r e . ” I n 1 9 8 0 a n d 1 9 8 1 , t h e F C C i s s u e d t w o o r d e r s t h a t u l t i - m a t e l y s p a r k e d t h i s l i t i g a t i o n . I n t h e 1 9 8 0 o r d e r t h e F C C c h a n g e d t w o d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s a fi ' e c t i n g t e l e p h o n e p l a n t . P r o p e r t y D e p r e c i a t i o n , 8 3 F . C . C . 2 d 2 6 7 , r e c o n s i d e r a t i o n d e n i e d , 8 7 F . C . C . 2 d 9 1 6 ( 1 9 8 1 ) . F i r s t , t h e o r d e r a l t e r e d h o w c a r r i e r s c o u l d g r o u p p r o p e r t y s u b j e c t t o d e p r e c i a t i o n . B e c a u s e c a r r i e r s e m p l o y s o m a n y i n d i v i d u a l i t e m s o f e q u i p - m e n t i n p r o v i d i n g s e r v i c e , i t w o u l d b e i m p o s s i b l e t o d e p r e c i a t e e a c h i t e m i n d i v i d u a l l y , a n d p r o p e r t y i s t h e r e f o r e c l a s s i fi e d a n d d e p r e c i a t e d i n g r o u p s . T h e o r d e r p e r m i t t e d c o m p a n i e s t h e o p t i o n o f g r o u p i n g p l a n t f o r d e p r e c i a t i o n p u r - 3 8 1 L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ' N v . F C C 3 6 1 3 5 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t p o s e s b a s e d o n i t s e s t i m a t e d s e r v i c e l i f e ( t h e “ e q u a l l i f e ” a p p r o a c h ) . T h i s r e p l a c e d t h e F C C ’ s p r i o r p r a c t i c e o f r e q u i r - i n g c o m p a n i e s t o c l a s s i f y a n d d e p r e c i a t e p r o p e r t y a c c o r d i n g t o i t s y e a r o f i n s t a l l a t i o n ( t h e “ v i n t a g e y e a r ” m e t h o d ) . T h i s c h a n g e w a s m a d e t o a l l o w d e p r e c i a t i o n t o b e b a s e d o n s m a l l e r a n d m o r e h o m o g e n e o u s g r o u p i n g s , w h i c h , t h e F C C c o n - c l u d e d , w o u l d r e s u l t i n m o r e a c c u r a t e m a t c h i n g o f c a p i t a l r e c o v e r y w i t h c a p i t a l c o n s u m p t i o n . T h e 1 9 8 0 o r d e r f u r t h e r s o u g h t t o p r o m o t e i m p r o v e d a c - c o u n t i n g a c c u r a c y b y r e p l a c i n g “ w h o l e l i f e ” d e p r e c i a t i o n w i t h t h e “ r e m a i n i n g l i f e ” m e t h o d . U n d e r r e m a i n i n g l i f e , a n d u n l i k e t h e t r e a t m e n t u n d e r a w h o l e l i f e r e g i m e , i f e s t i m a t e s u p o n w h i c h d e p r e c i a t i o n s c h e d u l e s a r e p r e m i s e d p r o v e e r r o - n e o u s , t h e y m a y b e c o r r e c t e d i n m i d c o u r s e i n a w a y t h a t a s s u r e s t h a t t h e f u l l c o s t o f t h e a s s e t w i l l u l t i m a t e l y b e r e c o v e r e d . T h e t h i r d F C C - m a n d a t e d c h a n g e i n p l a n t d e p r e c i a t i o n w a s a n n o u n c e d i n a 1 9 8 1 o r d e r , a n d i n v o l v e d t h e c o s t o f l a b o r a n d m a t e r i a l a s s o c i a t e d w i t h t h e i n s t a l l a t i o n o f w i r e i n s i d e t h e p r e m i s e s o f a b u s i n e s s o r r e s i d e n c e . T h e n e w r u l e p r o v i d e d t h a t t h i s s o — c a l l e d “ i n s i d e w i r i n g ” n o l o n g e r b e t r e a t e d a s a c a p i t a l i n v e s t m e n t t o b e d e p r e c i a t e d o v e r t i m e , b u t r a t h e r a s a c o s t t o b e “ e x p e n s e d ” i n t h e y e a r i n c u r r e d . U n z f m v n S y s t e m o f A c c o u n t s , 8 5 F . C . C . 2 d 8 1 8 . L a t e r i n 1 9 8 1 , t h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R e g u l a t o r y U t i l - i t y C o m m i s s i o n e r s ( N A R U C ) p e t i t i o n e d t h e F C C f o r a “ c l a r i - fi c a t i o n ” o f i t s o r d e r r e s p e c t i n g i n s i d e w i r i n g . S p e c i fi c a l l y , N A R U C s o u g h t a d e c l a r a t i o n t h a t t h e F C C ’ s o r d e r d i d n o t r e s t r i c t t h e d i s c r e t i o n o f s t a t e c o m m i s s i o n s t o f o l l o w d i fi ' e r e n t d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s i n c o m p u t i n g r e v e n u e r e q u i r e m e n t s a n d r a t e s f o r i n t r a s t a t e s e r v i c e s . O n A p r i l 2 7 , 1 9 8 2 , t h e F C C i s s u e d a m e m o r a n d u m o p i n i o n a n d o r d e r i n w h i c h i t a g r e e d w i t h N A R U C t h a t i t s o r d e r r e s p e c t i n g t h e d e p r e c i a t i o n o f i n s i d e w i r i n g d i d n o t p r e c l u d e s t a t e r e g u l a t o r s “ f r o m u s i n g t h e i r o w n a c c o u n t i n g a n d d e - p r e c i a t i o n p r o c e d u r e s f o r i n t r a s t a t e r a t e m a k i n g p u r - 3 8 2 3 6 2 O C T O B E R T E R M , 1 9 8 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t 4 7 6 U . S . p o s e [ s ] . . . . ” U n i f o r m S y s t e m o f A c c o u n t s , 8 9 F . C . C . 2 d 1 0 9 4 , 1 0 9 5 . ' I n r e a c h i n g t h i s c o n c l u s i o n , t h e F C C d e c l a r e d t h a t i t h a d n o t i n t e n d e d t h e 1 9 8 1 o r d e r t o “ h a v e a n y p r e e m p - t i v e e f f e c t t h a t d o e s n o t a r i s e b y o p e r a t i o n o f l a w , ” a n d a d d e d t h a t “ [ n ] o p o l i c y o f t h i s C o m m i s s i o n w o u l d b e f u r t h e r e d b y r e q u i r i n g s t a t e c o m m i s s i o n s t o a d h e r e t o t h e r u l e s w e h a v e a d o p t e d f o r t h e p u r p o s e s o f c o m p u t i n g t h e i n t e r s t a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t . ” I d . , a t 1 0 9 7 . T h e F C C t h e n e x a m i n e d t h e l a n g u a g e a n d l e g i s l a t i v e h i s t o r y o f s e c t i o n s o f t h e A c t d e a l i n g w i t h j u r i s d i c t i o n a n d d e p r e c i a t i o n a n d f o u n d t h a t t h e y d i d n o t s u p p o r t t h e p o s i t i o n t h a t u n w i l l i n g s t a t e c o m m i s s i o n s e i t h e r w e r e r e q u i r e d b y o p e r a t i o n o f l a w o r c o u l d b e r e q u i r e d i n t h e d i s c r e t i o n o f t h e F C C t o f o l l o w a l l a c c o u n t i n g a n d d e p r e c i a - t i o n m e t h o d s p r e s c r i b e d b y t h e C o m m i s s i o n . T w o c o m m i s - s i o n e r s i s s u e d a w r i t t e n d i s s e n t i n w h i c h t h e y a r g u e d t h a t t h e F C C h a d , i n i t s 1 9 8 1 o r d e r , i n t e n d e d t o p r e - e m p t i n c o n s i s t e n t s t a t e d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s , a n d t h a t d e f e r e n c e t o t h e S t a t e s w a s e s p e c i a l l y i n a p p r o p r i a t e w h e r e a n i m p o r t a n t f e d e r a l ' p o l i c y — t h a t o f n u t u r i n g a “ b r a v e n e w w o r l d ” o f c o m p e t i t i o n i n t h e i n d u s t r y — w a s a t s t a k e . - R e s p o n d e n t s p e t i t i o n e d f o r r e c o n s i d e r a t i o n o f t h e o r d e r , a n d t h e F C C r e v e r s e d i t s e l f a n d h e l d t h a t § 2 2 0 o f t h e A c t , w h i c h d e a l s e x p r e s s l y w i t h d e p r e c i a t i o n , d o e s o p e r a t e a u t o - m a t i c a l l y t o p r e - e m p t i n c o n s i s t e n t s t a t e a c t i o n w h e r e t h e C o m m i s s i o n h a s a c t e d t o p r e s c r i b e d e p r e c i a t i o n r a t e s f o r a c a r r i e r . A m e n d m e n t o f P a r t 8 1 , 9 2 F . C . C . 2 d 8 6 4 ( 1 9 8 3 ) . A s a n a l t e r n a t i v e g r o u n d i n s u p p o r t o f p r e - e m p t i o n , t h e F C C a s s e r t e d t h a t f e d e r a l d i s p l a c e m e n t o f s t a t e r e g u l a t i o n i s j u s t i - fi a b l e u n d e r t h e A c t w h e n n e c e s s a r y “ t o a v o i d f r u s t r a t i o n o f v a l i d l y a d o p t e d f e d e r a l p o l i c i e s . ” I d . , a t 8 7 5 . A p p l y i n g t h i s s t a n d a r d t o t h e f a c t s b e f o r e i t , t h e F C C t h e n f o u n d p r e - e m p t i o n a p p r o p r i a t e . I t n o t e d t h a t “ a d e q u a t e c a p i t a l r e c o v - e r y i s i m p o r t a n t t o ‘ m a k e a v a i l a b l e , s o f a r a s p o s s i b l e , t o a l l t h e p e o p l e o f t h e U n i t e d S t a t e s a r a p i d , e fi c i e n t , N a t i o n - w i d e , w o r l d - w i d e w i r e a n d r a d i o c o m m u n i c a t i o n s e r v i c e w i t h 3 8 3 L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ’ N v . F C C 3 6 3 3 5 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t a d e q u a t e f a c i l i t i e s a t r e a s o n a b l e c h a r g e s . . . ’ 4 7 U . S . C . 1 5 1 , ” a n d t h a t “ [ s ] t a t e d e p r e c i a t i o n r a t e p r e s c r i p t i o n s t h a t d o n o t a d e q u a t e l y p r o v i d e f o r c a p i t a l r e c o v e r y i n t h e c o m p e t i - t i v e e n v i r o n m e n t , w h i c h c o n s t i t u t e s t h i s C o m m i s s i o n ’ s p o l i c y i n t h o s e m a r k e t s f o u n d c a p a b l e o f s u p p o r t i n g c o m p e t i t i o n , w o u l d f r u s t r a t e t h e a c c o m p l i s h m e n t o f t h a t p o l i c y a n d a r e p r e e m p t a b l e b y t h i s C o m m i s s i o n . ” 9 2 F . C . C . 2 d , a t 8 7 6 . T h e F o u r t h C i r c u i t a m r m e d . V i r g i n i a S t a t e C o r p o r a t i o n C o m m ’ n v . F C C , 7 3 7 F . 2 d 3 8 8 ( 1 9 8 4 ) . ’ I t a c k n o w l e d g e d t h a t t h e A c t “ d o e s r e s e r v e t o t h e s t a t e s t h e a u t h o r i t y t o p r e - s c r i b e r a t e s f o r i n t r a s t a t e t e l e p h o n e s e r v i c e , ” b u t d e t e r m i n e d t h a t “ r e s e r v a t i o n [ o f a u t h o r i t y ] i s n o t t o b e r e a d a s p r e s e r v - i n g t h e s t a t e s ’ s p h e r e o f i n t r a s t a t e j u r i s d i c t i o n a t t h e e x p e n s e o f a n e f fi c i e n t , v i a b l e i n t e r s t a t e t e l e c o m m u n i c a t i o n s n e t - w o r k . ” I d . , a t 3 9 2 . T h e c o u r t t h e n n o t e d t h a t t h e F C C h a d i n t e n d e d t o p r e - e m p t s t a t e p r a c t i c e s , h e l d t h a t t h e a u t h o r i t y t o d o s o w a s s t a t u t o r i l y e n t r u s t e d t o t h e F C C , a n d f o u n d t h a t t h e r e g u l a t i o n s a t i s s u e w e r e r e a s o n a b l y d e s i g n e d t o e n s u r e t h a t f e d e r a l o b j e c t i v e s w o u l d n o t b e f r u s t r a t e d . T h e C o u r t o f A p p e a l s d i d n o t r e a c h t h e C o m m i s s i o n ’ s h o l d i n g t h a t § 2 2 0 o f t h e A c t a u t o m a t i c a l l y o p e r a t e s t o p r e - e m p t s t a t e - p r e s c r i b e d d e p r e c i a t i o n a t o d d s w i t h d e p r e c i a t i o n o r d e r e d b y t h e F C C . W e g r a n t e d c e r t i o r a r i t o r e v i e w t h e d e c i s i o n o f t h e C o u r t o f A p p e a l s . 4 7 2 U . S . 1 0 2 5 ( 1 9 8 5 ) . 2 ‘ E x c l u s i v e j u r i s d i c t i o n o v e r fi n a l F C C o r d e r s l i e s w i t h t h e c o u r t s o f a p p e a l s . 2 8 U . S . C . 5 2 3 4 2 0 ) . ' W e o r i g i n a l l y p o s t p o n e d j u r i s d i c t i o n i n N o . 8 4 - 8 7 1 , w h i c h c a m e t o u s b y w a y o f a p p e a l , r a t h e r t h a n c e r t i o r a r i . A p o t e n t i a l j u r i s d i c t i o n a l i s s u e i n t h a t c a s e a r o s e a s a r e s u l t o f t h e c o n t e n t i o n o f t h e G o v e r n m e n t a n d t h e t e l e p h o n e c o m p a n i e s t h a t a n a p p e a l d i d n o t l i e u n d e r 2 8 U . S . C . i 1 2 5 4 ( 2 ) b e c a u s e t h e d e c i s i o n o f t h e C o u r t o f A p p e a l s d i d n o t e x p r e s s l y s t r i k e d o w n a n y p a r t i c u l a r s t a t e r a t e m a k i n g o r d e r . W e n e e d n o t a d d r e s s o r r e s o l v e w h e t h e r a n a p p e a l i s p r o p e r i n N o . 8 4 - 8 7 1 . T h e L o u i s i a n a P u b l i c S e r v i c e C o m m i s s i o n h a s a s k e d t h a t i t s j u - r i s d i c t i o n a l s t a t e m e n t h e t r e a t e d a s a p e t i t i o n f o r a w r i t o f c e r t i o r a r i , a n d w e c l e a r l y h a v e c e r t i o r a r i j u r i s d i c t i o n u n d e r 2 8 U . S . C . § 1 2 5 4 ( 1 ) t o d e c i d e t h e c a s e . W e h a v e , m o r e o v e r , g r a n t e d t h e p e t i t i o n s f o r c e r t i o r a r i i n 3 8 4 3 6 4 O C T O B E R T E R M . 1 9 8 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t 4 7 6 U . S . I I B o t h t h e p e t i t i o n e r s a n d t h e r e s p o n d e n t s c h a r a c t e r i z e t h i s l i t i g a t i o n a s o n e i n w h i c h t w o d i fi e r e n t p e r s o n s s e e k t o d r i v e o n e c a r , a c o n d i t i o n t h e p a r t i e s a g r e e i s u n s a t i s f a c t o r y . “ W h e r e t h e p a r t i e s d i s a g r e e i s w i t h r e s p e c t t o w h o o u g h t t o b e d i s p l a c e d f r o m t h e c o n t r o l s . I n o r d e r t o a d d r e s s t h e c o n t e n - t i a n s , i t i s a p p r o p r i a t e t o c o n s i d e r n o t o n l y t h e s t r u c t u r e o f t h e A c t a n d h o w i t d i v i d e s a u t h o r i t y , b u t a l s o t h e n a t u r e a n d f u n c t i o n o f d e p r e c i a t i o n a s a c o m p o n e n t o f u t i l i t y r e g u l a t i o n . D e p r e c i a t i o n i s d e fi n e d a s t h e l o s s i n s e r v i c e v a l u e o f a c a p i - t a l a s s e t o v e r t i m e . I n - t h e c o n t e x t o f p u b l i c u t i l i t y a c c o u n t - i n g a n d r e g u l a t i o n , i t i s a p r o c e s s o f c h a r g i n g t h e c o s t o f d e p r e c i a b l e p r o p e r t y , a d j u s t e d f o r n e t s a l v a g e , t o o p e r a t i n g e x p e n s e a c c o u n t s o v e r t h e u s e f u l l i f e o f t h e a s s e t . T h u s , a c - c o u n t i n g p r a c t i c e s s i g n i fi c a n t l y a f f e c t , a m o n g o t h e r t h i n g s , t h e r a t e s t h a t c u s t o m e r s p a y f o r s e r v i c e . T h i s i s s o b e c a u s e a r e g u l a t e d c a r r i e r i s e n t i t l e d t o r e c o v e r i t s r e a s o n a b l e e x - p e n s e s a n d a f a i r r e t u r n o n i t s i n v e s t m e n t t h r o u g h t h e r a t e s N o s . 8 4 - 8 8 9 , 8 4 - 1 0 5 4 , a n d 8 4 - 1 0 6 9 , 4 7 2 U . S . 1 0 2 5 ( 1 9 8 5 ) . I n a c c o r d a n c e w i t h o u r c u s t o m a r y p r a c t i c e , s e e , e . g . , R e n t o n v . P l a y t i m e T h e a t r e s , I n c . , 4 7 5 U . S . 4 1 , 4 3 - 4 4 , n . 1 ( 1 9 8 6 ) , w e d i s m i s s t h e a p p e a l i n N o . 8 4 - 8 7 1 a n d , t r e a t i n g t h e p a p e r s a s a p e t i t i o n f o r c e r t i o r a r i , g r a n t t h e w r i t o f c e r t i o r a r i . ’ P e t i t i a n e r s s u g g e s t t h a t o v e r r e a c h i n g b y t h e F C C h a s r e s u l t e d i n a s i t u a t i o n w h e r e o n e p e r s o n h a s a f o o t o n t h e a c c e l e r a t o r o f a c a r w h i l e a n o t h e r p e r s o n i s a t t e m p t i n g t o s t e e r . T r . o f O r a l A r g . 9 , 2 1 . A l t h o u g h i t i s n o t e v i d e n t f r o m t h e m e t a p h o r w h e t h e r p e t i t i o n e r s ’ p o s i t i o n i s t h a t t h e h a n d o r t h e f o o t b e l o n g s t o t h e F C C — w h e t h e r , i n o t h e r w o r d s , t h e F C C h a s s t e p p e d o n t h e S t a t e s ’ a u t h o r i t y , o r , h e a v y - h a n d e d l y g r a b b e d t h e w h e e l — t h e n o t i o n i s t h a t i t i s t h e S t a t e s ’ r e s p o n s i b i l i t y u n d e r t h e A c t t o v a l u e p r o p e r t y a n d t o a s c e r t a i n a r a t e b a s e , a n d t h a t i t i s i n c o n s i s t e n t t o c o n f e r d e p r e c i a t i o n . a u t h o r i t y — w h i c h i s , a c c o r d i n g t o t h e S t a t e s , i n t e g r a l l y b o u n d u p w i t h v a l u a t i o n c o n s i d e r a t i o n s a n d t h e d e t e r m i n a t i o n o f t h e r a t e b a s e — o n t h e F C C . . ' T h e r e s p o n d e n t s a s s e r t t h a t t h i s i s “ t h e e a s e o f t w o h a n d s o n t h e s t e e r i n g w h e e l , " i d . , a t 4 0 , b y w h i c h , p r e s u m a b l y , t h e y m e a n t o s u g g e s t t h a t t h e h a n d s b e l o n g t o t w o d i fi e r e n t e n t i t i e s . T h e i r p o s i t i o n i s t h a t i t m a k e s n o s e n s e t o h a v e b o t h t h e F C C a n d t h e s t a t e r e g u l a t o r s d e p r e c i a t i n g t h e s a m e p i e c e o f p l a n t i n t w o d i f f e r e n t w a y s . 3 8 5 L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ’ N v . F C C 3 6 5 3 5 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t ~ i t c h a r g e s i t s c u s t o m e r s , a n d b e c a u s e d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s c o n t r i b u t e i m p o r t a n t l y t o t h e c a l c u l a t i o n o f b o t h t h e c a r r i e r ’ s i n v e s t m e n t a n d i t s e x p e n s e s . S e e K n o x v i l l e v . K n o x v i l l e W a t e r C a . , 2 1 2 U . S . 1 , 1 3 — 1 4 ( 1 9 0 9 ) . S e e g e n e r a l l y , 1 A . P r i e s t , P r i n c i p l e s o f P u b l i c U t i l i t y R e g u l a t i o n ( 1 9 6 9 ) ; P . G a r - fi e l d & W . L o v e j o y , P u b l i c U t i l i t y E c o n o m i c s ( 1 9 6 4 ) ; 1 A . K a h n , E c o n o m i c s o f R e g u l a t i o n ( 1 9 7 0 ) . T h e t o t a l a m o u n t t h a t a c a r r i e r i s e n t i t l e d t o c h a r g e f o r s e r v i c e s , i t s “ r e v e n u e r e q u i r e m e n t , ” i s t h e s u m o f i t s c u r r e n t o p e r a t i n g e x p e n s e s , i n c l u d i n g t a x e s a n d d e p r e c i a t i o n e . - p e n s e s , a n d a r e t u r n o n i t s i n v e s t m e n t “ r a t e b a s e . ” T h e o r i g i n a l c o s t o f a g i v e n i t e m o f e q u i p m e n t e n t e r s t h e r a t e b a s e w h e n t h a t i t e m e n t e r s s e r v i c e . ‘ A s i t d e p r e c i a t e s o v e r t i m e — a s a f u n c t i o n o f w e a r a n d t e a r o r t e c h n o l o g i c a l o b s o l e s - c e n c e — t h e r a t e b a s e i s r e d u c e d a c c o r d i n g t o a d e p r e c i a t i o n s c h e d u l e t h a t i s b a s e d o n a n e s t i m a t e o f t h e i t e m ’ s e x p e c t e d u s e f u l l i f e . E a c h y e a r t h e a m o u n t t h a t i s r e m o v e d f r o m t h e r a t e b a s e i s i n c l u d e d a s a n o p e r a t i n g e x p e n s e . I n t h e t e l e - p h o n e i n d u s t r y , w h i c h i s e x t r e m e l y c a p i t a l i n t e n s i v e , d e p r e - c i a t i o n c h a r g e s c o n s t i t u t e a s i g n i fi c a n t p o r t i o n o f t h e a n n u a l r e v e n u e r e q u i r e m e n t r e c o v e r e d i n r a t e s ; t h e p a r t i e s a g r e e t h a t d e p r e c i a t i o n c h a r g e s a m o u n t t o s o m e w h e r e b e t w e e n 1 0 % t o 1 5 % o f t h e i n t r a s t a t e r e v e n u e r e q u i r e m e n t . I n e s s e n c e , p e t i t i o n e r s ’ a r g u m e n t i s t h a t t h e p l a i n a n d u n - a m b i g u o u s l a n g u a g e o f § 1 5 2 ( b ) d e n i e s t h e F C C p o w e r t o c o m p e l t h e S t a t e s t o e m p l o y F C C - s e t d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s a n d s c h e d u l e s i n c o n n e c t i o n w i t h t h e s e t t i n g o f i n t r a s t a t e r a t e s . I n p a r t , t h a t s e c t i o n p r o v i d e s : “ N o t h i n g i n t h i s c h a p t e r s h a l l b e c o n s t r u e d t o a p p l y o r t o g i v e t h e C o m m i s s i o n j u r i s d i c t i o n w i t h r e s p e c t t o ( 1 ) c h a r g e s , c l a s s i fi c a t i o n s , p r a c t i c e s , s e r v i c e s , f a c i l i t i e s , o r r e g u l a t i o n s f o r o r i n c o n n e c t i o n w i t h i n t r a s t a t e c o m m u n i - c a t i o n s e r v i c e b y w i r e o r r a d i o o f a n y c a r r i e r . . . . ” P e t i t i o n e r s m a i n t a i n t h a t “ c h a r g e s , ” “ c l a s s i fi c a t i o n s , ” a n d “ p r a c t i c e s ” a r e “ t e r m s o f a r t ” w h i c h d e n o t e d e p r e c i a t i o n a n d a c c o u n t i n g , a n d t h u s t h a t t h e q u e s t i o n p r e s e n t e d b y t h e s e 3 8 6 3 6 6 . O C T O B E R T E R M . 1 9 8 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t 4 7 6 U . S . c a s e s i s e x p r e s s l y a n s w e r e d b y t h e s t a t u t e . T h e y a r g u e a l s o t h a t t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y s h o w s o n a m o r e g e n e r a l l e v e l t h a t § 1 5 2 ( b ) w a s i n t e n d e d t o r e s e r v e t o t h e S t a t e s e x c l u s i v e r e g u - l a t o r y j u r i s d i c t i o n o v e r i n t r a s t a t e s e r v i c e , e s p e c i a l l y i n t r a - s t a t e r a t e m a k i n g , a n d t h a t g i v e n t h e i m p o r t a n c e o f d e p r e c i a - t i o n t o r a t e m a k i n g , t o r e q u i r e s t a t e r e g u l a t o r s t o f o l l o w F C C d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s w o u l d f r u s t r a t e t h e s t a t u t o r y d e s i g n o f p r e s e r v i n g t h e S t a t e s ’ r a t e m a k i n g a u t h o r i t y o v e r i n t r a s t a t e s e r v i c e . P e t i t i o n e r s m a i n t a i n t h a t t o c o n f e r t h i s p o w e r o n t h e F C C w o u l d b e , i n e f f e c t , t o w r i t e t h e j u r i s d i c t i o n a l l i m i t a - t i o n o f § 1 5 2 ( b ) o u t o f t h e A c t . W h e r e p e t i t i o n e r s f o c u s o n § 1 5 2 ( b ) , r e s p o n d e n t s ’ p r i n c i p a l a r g u m e n t i s t h a t t h i s l i t i g a t i o n t u r n s o n § 2 2 0 o f t h e A c t , w h i c h t h e y i n s i s t c o n s t i t u t e s a n u n a m b i g u o u s g r a n t o f p o w e r t o t h e F C C e x c l u s i v e l y t o r e g u l a t e d e p r e c i a t i o n . T h e i r a r - g u m e n t i s t h a t o n c e t h e F C C h a s a c t e d p u r s u a n t t o t h a t s e c - t i o n , S t a t e s a r e a u t o m a t i c a l l y p r e c l u d e d f r o m p r e s c r i b i n g d i f - f e r e n t d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s o r r a t e s . S e c t i o n 2 2 0 ( b ) s t a t e s : “ T h e C o m m i s s i o n s h a l l , a s s o o n a s p r a c t i c a b l e , p r e - s c r i b e f o r s u c h c a r r i e r s t h e c l a s s e s o f p r o p e r t y f o r w h i c h d e p r e c i a t i o n c h a r g e s m a y b e p r o p e r l y i n c l u d e d u n d e r o p - e r a t i n g e x p e n s e s , a n d t h e p e r c e n t a g e s o f d e p r e c i a t i o n w h i c h s h a l l b e c h a r g e d w i t h r e s p e c t t o e a c h o f s u c h ' c l a s s e s o f p r o p e r t y , c l a s s i f y i n g t h e c a r r i e r s a s i t m a y d e e m p r o p e r f o r t h i s p u r p o s e . T h e C o m m i s s i o n m a y , w h e n i t d e e m s n e c e s s a r y , m o d i f y t h e c l a s s e s a n d p e r - c e n t a g e s s o p r e s c r i b e d . S u c h c a r r i e r s s h a l l n o t , a f t e r t h e C o m m i s s i o n h a s p r e s c r i b e d t h e [ c l a s s e s ] o f p r o p e r t y f o r w h i c h d e p r e c i a t i o n c h a r g e s m a y b e i n c l u d e d , c h a r g e t o o p e r a t i n g e x p e n s e s a n y d e p r e c i a t i o n c h a r g e s o n c l a s s e s o f p r o p e r t y , o t h e r t h a n t h o s e p r e s c r i b e d b y t h e C o m m i s s i o n , o r a f t e r t h e C o m m i s s i o n h a s p r e s c r i b e d p e r c e n t a g e s o f d e p r e c i a t i o n , c h a r g e w i t h r e s p e c t t o a n y c l a s s o f p r o p e r t y a p e r c e n t a g e o f d e p r e c i a t i o n o t h e r t h a n t h a t p r e s c r i b e d t h e r e f o r b y t h e C o m m i s s i o n . N a s u c h c a r r i e r s h a l l i n a n y c a s e i n c l u d e i n a n y f o r m u n d e r i t s 3 8 7 L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ’ N v . F C C 3 6 7 3 5 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t o p e r a t i n g o r o t h e r e x p e n s e s a n y d e p r e c i a t i o n o r o t h e r c h a r g e o r e x p e n d i t u r e i n c l u d e d e l s e w h e r e a s a d e p r e c i a - t i o n c h a r g e o r o t h e r w i s e u n d e r i t s o p e r a t i n g o r o t h e r e x p e n s e s . ” R e s p o n d e n t s a s s e r t t h a t t h e i r u n d e r s t a n d i n g o f § 2 2 0 ( b ) i s b o l s t e r e d b y o t h e r s u b s t a n t i v e p r o v i s i o n s o f § 2 2 0 . T h e y n o t e , f o r e x a m p l e , t h a t u n d e r § 2 2 0 ( g ) , o n c e t h e F C C h a s p r e - s c r i b e d t h e “ f o r m s a n d m a n n e r o f k e e p i n g a c c o u n t s , ” i t i s “ u n l a w f u l . . . t o k e e p a n y o t h e r a c c o u n t s . . . t h a n t h o s e s o p r e s c r i b e d . . . o r t o k e e p t h e a c c o u n t s i n a n y o t h e r m a n n e r t h a n t h a t p r e s c r i b e d o r a p p r o v e d b y t h e C o m m i s s i o n , ” a n d t h a t s u b s e c t i o n s ( d ) a n d ( e ) o f § 2 2 0 p r o v i d e f o r c i v i l a n d c r i m - i n a l p e n a l t i e s f o r f a i l i n g t o k e e p a c c o u n t s a s d e t e r m i n e d b y t h e C o m m i s s i o n . M o r e o v e r , § 2 2 0 ( h ) p e r m i t s t h e F C C i n i t s d i s c r e t i o n , i f i t fi n d s s u c h a c t i o n t o b e “ c o n s i s t e n t w i t h t h e p u b l i c i n t e r e s t , ” t o “ e x c e p t t h e c a r r i e r s o f a n y p a r t i c u l a r c l a s s o r c l a s s e s i n a n y S t a t e f r o m a n y o f t h e r e q u i r e m e n t s ” u n d e r t h e s e c t i o n “ i n c a s e s w h e r e s u c h c a r r i e r s a r e s u b j e c t t o S t a t e c o m m i s s i o n r e g u l a t i o n w i t h r e s p e c t t o m a t t e r s t o w h i c h t h i s s e c t i o n r e l a t e s . ” R e s p o n d e n t s a r g u e t h a t t h i s p r o v i s i o n s t r o n g l y s u g g e s t s t h a t u n l e s s t h e F C C a fi i r m a t i v e l y a c t s t o w a i v e o r d e l e g a t e i t s a u t h o r i t y , i . e . , t o “ e x c e p t ” c a r r i e r s f r o m i t s r e g u l a t i o n , t h e n u n d e r § 2 2 0 ( b ) t h e S t a t e s i m p l i e d l y c a n n o t a d o p t i n c o n s i s t e n t r e g u l a t i o n s . R e s p o n d e n t s a l s o a s - s e r t t h a t § 2 2 0 ( i ) m a k e s c l e a r t h a t t h e r o l e o f t h e S t a t e s i n d e p r e c i a t i o n i s e s s e n t i a l l y a d v i s o r y o n l y . T h a t s e c t i o n p r o - v i d e s t h a t t h e F C C , b e f o r e e x e r c i s i n g i t s a u t h o r i t y , “ s h a l l n o t i f y ” t h e s t a t e c o m m i s s i o n s a n d p r o v i d e a n o p p o r t u n i t y t o t h e S t a t e s t o “ p r e s e n t [ t h e i r ] v i e w s ” a n d a l s o i n s t r u c t s t h e F C C t o “ c o n s i d e r s u c h v i e w s a n d r e c o m m e n d a t i o n s . ” A c - c o r d i n g t o r e s p o n d e n t s , “ C o n g r e s s g a v e t h e s t a t e s a n o p p o r - t u n i t y t o p r e s e n t t h e i r v i e w s b e c a u s e i t e x p e c t e d t h e m t o b e b o u n d b y t h e r e s u l t i n g p r e s c r i p t i o n s . ” J o i n t B r i e f f o r L i s t e d P r i v a t e R e s p o n d e n t s 1 4 ( J o i n t B r i e f ) . I n s u m , t h e p o s i t i o n o f r e s p o n d e n t s i s t h a t “ C o n g r e s s c l e a r l y i n t e n d e d t h a t t h e r e b e o n e r e g i m e — r a t h e r t h a n m u l t i p l e r e g i m e s — o f d e p r e c i a - 3 8 8 ' 3 6 8 O C T O B E R T E R M . 1 9 8 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t . 4 7 6 U . S . t i o n f o r e a c h s u b j e c t c a r r i e r . T h e F C C w a s g i v e n r e s p o n - s i b i l i t y f o r e s t a b l i s h i n g s u c h a r e g i m e , a n d i t s d e p r e c i a t i o n d e c i s i o n s h a v e t o b e r e s p e c t e d u n l e s s a n d u n t i l i t r e l i n q u i s h e s a u t h o r i t y t o t h e s t a t e s i n i n d i v i d u a l i n s t a n c e s . T h e s t a t e s ’ i n t e r e s t i s r e c o g n i z e d b u t t h e i r r o l e i s c o n fi n e d t o p r o v i d i n g t h e i r ‘ v i e w s a n d r e c o m m e n d a t i o n s . ” I b i d . A l t h o u g h r e s p o n d e n t s r e l y p r i m a r i l y o n § 2 2 0 t o s u p p o r t p r e - e m p t i o n , t h e y a l s o u r g e a s a n a l t e r n a t i v e a n d i n d e p e n d - e n t g r o u n d t h e r e a s o n i n g r e l i e d o n b y t h e C o u r t o f A p p e a l s , n a m e l y t h a t t h e F C C i s e n t i t l e d t o p r e - e m p t i n c o n s i s t e n t s t a t e r e g u l a t i o n w h i c h f r u s t r a t e s f e d e r a l p o l i c y . I t i s i n t h e c o n t e x t o f t h i s a r g u m e n t t h a t r e s p o n d e n t s m o s t f o r c e f u l l y c o n t e n d t h a t s t a t e r e g u l a t o r s m u s t n o t b e p e r m i t t e d t o j e o p - a r d i z e t h e c o n t i n u e d v i a b i l i t y o f t h e t e l e c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t r y b y r e f u s i n g t o p e r m i t c a r r i e r s t o d e p r e c i a t e p l a n t i n a w a y t h a t a l l o w s f o r a c c u r a t e a n d t i m e l y r e c a p t u r i n g o f c a p i t a l . T h i s a r g u m e n t , w h i c h i s p r e s s e d e s p e c i a l l y b y t h e S o l i c i t o r G e n e r a l , r e l i e s l a r g e l y o n § 1 5 1 , w h i c h i n b r o a d t e r m s d i r e c t s t h e F C C t o d e v e l o p a r a p i d a n d e f fi c i e n t n a - t i o n a l t e l e p h o n e n e t w o r k . I I I T h e S u p r e m a c y C l a u s e o f A r t . V I o f t h e C o n s t i t u t i o n p r o - v i d e s C o n g r e s s w i t h t h e p o w e r t o p r e - e m p t s t a t e l a w . P r e - e m p t i o n o c c u r s w h e n C o n g r e s s , i n e n a c t i n g a f e d e r a l s t a t u t e , e x p r e s s e s a c l e a r i n t e n t t o p r e - e m p t s t a t e l a w , J o n e s v . R a t h P a c k i n g C a . , 4 3 0 U . S . 5 1 9 ( 1 9 7 7 ) , w h e n t h e r e i s o u t r i g h t o r a c t u a l c o n fl i c t b e t w e e n f e d e r a l a n d s t a t e l a w , e . g . , F r e e v . B l a n d , 3 6 9 U . S . 6 6 3 ( 1 9 6 2 ) , w h e r e c o m p l i a n c e w i t h b o t h f e d - e r a l a n d s t a t e l a w i s i n e fi ' e c t p h y s i c a l l y i m p o s s i b l e , F l o r i d a L i m e & A v o c a d o G r o w e r s , I n c . v . P a u l , 3 7 3 U . S . 1 3 2 ( 1 9 6 3 ) , w h e r e t h e r e i s i m p l i c i t i n f e d e r a l l a w a b a r r i e r t o s t a t e r e g u - l a t i o n , S h a w v . D e l t a A i r L i n e s , I n c . , 4 6 3 U . S . 8 5 ( 1 9 8 3 ) , w h e r e C o n g r e s s h a s l e g i s l a t e d c o m p r e h e n s i v e l y , t h u s o c c u - p y i n g a n e n t i r e fi e l d o f r e g u l a t i o n a n d l e a v i n g n o r o o m f o r t h e S t a t e s t o s u p p l e m e n t f e d e r a l l a w , R i c e v . S a n t e F e E l e v a t o r C o r p , 3 3 1 U . S . 2 1 8 ( 1 9 4 7 ) , o r w h e r e t h e s t a t e l a w s t a n d s a s 3 8 9 . L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ’ N v . F C C 3 6 9 3 5 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t a n o b s t a c l e t o t h e a c c o m p l i s h m e n t a n d e x e c u t i o n o f t h e f u l l o b j e c t i v e s o f C o n g r e s s . H i n e s v . D a v i d a w i t z , 3 1 2 U . S . 5 2 ( 1 9 4 1 ) . P r e — e m p t i o n m a y r e s u l t n o t o n l y f r o m a c t i o n t a k e n b y C o n g r e s s i t s e l f ; a f e d e r a l a g e n c y a c t i n g w i t h i n t h e s c o p e o f i t s c o n g r e s s i o n a l l y d e l e g a t e d a u t h o r i t y m a y p r e - e m p t s t a t e r e g u l a t i o n . F i d e l i t y F e d e r a l S a v i n g s ( 7 : L o a n A s s n . v . D e l a C u e s t a , 4 5 8 U . S . 1 4 1 ( 1 9 8 2 ) ; C a p i t a l C i t i e s C a b l e , I n c . v . C r i s p , 4 6 7 U . S . 6 9 1 ( 1 9 8 4 ) . I n t h e p r e s e n t c a s e s , t w o o f t h e s e “ v a r i e t i e s ” o f p r e — e m p t i o n a r e a l l e g e d . A s n o t e d a b o v e , r e s p o n d e n t s a r g u e t h a t § 2 2 0 b y i t s t e r m s c o n f e r s e x c l u s i v e r e g u l a t o r y p o w e r o v e r d e p r e c i a t i o n o n t h e F C C , t h u s r a i s i n g a c l a i m t h a t C o n - g r e s s h a s e x p r e s s l y m a n i f e s t e d a c l e a r i n t e n t t o d i s p l a c e s t a t e l a w . I n a d d i t i o n , r e s p o n d e n t s m a i n t a i n t h a t t h e r e f u s a l o f t h e S t a t e s t o a c c e p t t h e F C C - s e t d e p r e c i a t i o n s c h e d u l e s a n d r u l e s w i l l f r u s t r a t e t h e f e d e r a l p o l i c y o f i n c r e a s i n g c o m p e - t i t i o n i n t h e i n d u s t r y , a n d t h u s t h a t s t a t e r e g u l a t i o n “ s t a n d s a s a n o b s t a c l e t o t h e a c c o m p l i s h m e n t a n d e x e c u t i o n o f t h e f u l l p u r p o s e s a n d o b j e c t i v e s o f C o n g r e s s . ” I n o u r v i e w , t h e j u - r i s d i c t i o n a l l i m i t a t i o n s p l a c e d o n t h e F C C b y § 1 5 2 ( b ) , c o u - p l e d w i t h t h e f a c t t h a t t h e A c t p r o v i d e s f o r a “ s e p a r a t i o n s ” p r o c e e d i n g t o d e t e r m i n e t h e p o r t i o n s o f a s i n g l e a s s e t t h a t a r e u s e d f o r i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e , 4 7 U . S . C . § 4 1 0 ( c ) , a n s w e r b o t h p r e — e m p t i o n t h e o r i e s . T h e c r i t i c a l q u e s t i o n i n a n y p r e - e m p t i o n a n a l y s i s i s a l w a y s w h e t h e r C o n g r e s s i n t e n d e d t h a t f e d e r a l r e g u l a t i o n s u p e r s e d e s t a t e l a w . R i c e v . S a n t e F e E l e v a t o r C a r p . , s u p r a . T h e A c t i t s e l f d e c l a r e s t h a t i t s p u r p o s e i s “ r e g u l a t i n g i n t e r s t a t e a n d f o r e i g n c o m m e r c e i n c o m m u n i c a t i o n b y w i r e a n d r a d i o s o a s t o m a k e a v a i l a b l e , s o f a r a s p o s s i b l e , t o a l l t h e p e o p l e o f t h e U n i t e d S t a t e s a r a p i d , e f fi c i e n t , N a t i o n - w i d e , a n d w o r l d - w i d e w i r e a n d r a d i o c o m m u n i c a t i o n s e r v i c e w i t h a d e q u a t e f a c i l i t i e s a t r e a s o n a b l e c h a r g e s . . . . ” 4 7 U . S . C . § 1 5 1 . I n o r d e r t o a c c o m p l i s h t h i s g o a l , C o n g r e s s c r e a t e d t h e F C C t o c e n t r a l i z e a n d c o n s o l i d a t e t h e r e g u l a t o r y r e s p o n s i b i l i t y t h a t h a d p r e v i - o u s l y b e e n t h e p r o v i n c e o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s - 3 9 0 3 7 0 O C T O B E R T E R M . 1 9 8 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t 4 7 6 U . S . s i o n a n d t h e F e d e r a l R a d i o C o m m i s s i o n u n d e r p r e d e c e s s o r s t a t u t e s . S e e g e n e r a l l y M c K e n n a , P r e - E m p t i o n U n d e r t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t , 3 7 F e d . C o m m . L . J . 1 , 1 2 - 1 8 ( 1 9 8 5 ) . T o t h i s d e g r e e , § 1 5 1 m a y b e r e a d a s l e n d i n g s o m e s u p p o r t t o r e s p o n d e n t s ’ p o s i t i o n t h a t s t a t e r e g u l a t i o n w h i c h f r u s t r a t e s t h e a b i l i t y o f t h e F C C t o p e r f o r m i t s s t a t u t o r y f u n c t i o n o f e n - s u r i n g e f fi c i e n t , n a t i o n w i d e p h o n e s e r v i c e m a y b e i m p l i e d l y b a r r e d b y t h e A c t . W e m i g h t b e i n c l i n e d t o a c c e p t t h i s b r o a d r e a d i n g o f § 1 5 1 w e r e i t n o t f o r t h e e x p r e s s j u r i s d i c t i o n a l l i m i t a t i o n s o n F C C p o w e r c o n t a i n e d i n § 1 5 2 ( b ) . A g a i n , t h a t s e c t i o n a s s e r t s t h a t “ n o t h i n g i n t h i s c h a p t e r s h a l l b e c o n s t r u e d t o a p p l y o r t o g i v e t h e C o m m i s s i o n j u r i s d i c t i o n w i t h r e s p e c t t o ( 1 ) c h a r g e s , c l a s s i fi c a t i o n s , p r a c t i c e s , s e r v i c e s , f a c i l i t i e s , o r r e g u l a t i o n s f o r o r i n c o n n e c t i o n w i t h i n t r a s t a t e c o m m u n i c a t i o n s e r v i c e . . . . ” B y i t s t e r m s , t h i s p r o v i s i o n f e n c e s o f f f r o m F C C r e a c h o r r e g u l a t i o n i n t r a s t a t e m a t t e r s — i n d e e d , i n c l u d i n g m a t t e r s “ i n c o n n e c t i o n w i t h ” i n t r a s t a t e s e r v i c e . M o r e o v e r , t h e l a n g u a g e w i t h w h i c h i t d o e s s o i s c e r t a i n l y a s s w e e p i n g a s t h e w o r d i n g o f t h e p r o v i s i o n d e c l a r i n g t h e p u r p o s e o f t h e A c t a n d t h e r o l e o f t h e F C C . I n i n t e r p r e t i n g § § 1 5 1 a n d 1 5 2 ( b ) , w e a r e g u i d e d b y t h e f a - m i l i a r r u l e o f c o n s t r u c t i o n t h a t , w h e r e p o s s i b l e , p r o v i s i o n s o f a s t a t u t e s h o u l d b e r e a d s o a s n o t t o c r e a t e a c o n fl i c t . W a s h - i r w t o n M a r k e t C o . v . H o fi ‘ m a n , 1 0 1 U . S . 1 1 2 ( 1 8 7 9 ) . W e a g r e e w i t h p e t i t i o n e r s t h a t t h e s e c t i o n s a r e n a t u r a l l y r e c o n - c i l e d t o d e fi n e a n a t i o n a l g o a l o f t h e c r e a t i o n o f . a r a p i d a n d e fl i c i e n t p h o n e s e r v i c e , a n d t o e n a c t a d u a l r e g u l a t o r y s y s - t e m t o a c h i e v e t h a t g o a l . M o r e o v e r , w e r e w e t o fi n d t h e s e c - t i o n s t o b e i n c o n fl i c t , w e w o u l d b e d i s i n c l i n e d t o f a v o r t h e p r o v i s i o n d e c l a r i n g a g e n e r a l s t a t u t o r y p u r p o s e , a s o p p o s e d t o t h e p r o v i s i o n w h i c h d e fi n e s t h e j u r i s d i c t i o n a l r e a c h o f t h e a g e n c y f o r m e d t o i m p l e m e n t t h a t p u r p o s e . . R e s p o n d e n t s a d v a n c e a n u m b e r o f a r g u m e n t s t o c o u n t e r t h e v i e w t h a t § 1 5 2 ( b ) f o r b i d s t h e F C C t o p r e s c r i b e d e p r e c i a - 3 9 1 L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ’ N v . F C C 3 7 1 3 5 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t t i o n p r a c t i c e s a n d c h a r g e s i n t h e c o n t e x t o f r a t e m a k i n g f o r i n t r a s t a t e s e r v i c e . W e a d d r e s s e a c h i n t u r n . A R e s p o n d e n t s a s s e r t t h a t t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y o f § 1 5 2 ( b ) , a s w e l l a s t h e s t r u c t u r e o f t h e A c t , s h o w s t h a t “ c h a r g e s ” a n d “ c l a s s i fi c a t i o n s ” r e f e r o n l y t o “ c u s t o m e r c h a r g e s , ” n o t d e p r e - c i a t i o n c h a r g e s , a n d t h u s t h a t § 1 5 2 ( b ) d o e s n o t p u r p o r t t o l i m i t t h e F C C p o w e r t o r e g u l a t e d e p r e c i a t i o n . T h e y s e e k t o s u p p o r t t h i s n a r r o w r e a d i n g o f § 1 5 2 ( b ) b y n o t i n g t h a t t h e w o r d s “ c h a r g e s , ” “ c l a s s i fi c a t i o n s , ” “ p r a c t i c e s , ” a n d “ r e g u l a - t i o n s ” a p p e a r t h r o u g h o u t t h e A c t i n c o n t e x t s w h e r e i t i s c l e a r t h a t w h a t i s m e a n t i s c h a r g e s w h i c h r e l a t e d i r e c t l y t o c a r r i - e r s ’ r a t e a n d s e r v i c e r e l a t i o n s h i p s w i t h t h e i r c u s t o m e r s , r a t h e r t h a n d e p r e c i a t i o n o r a c c o u n t i n g c h a r g e s . S e e § § 2 0 1 - 2 0 5 . R e a d i n g t h e s e c t i o n s i n p a r i m a t e r i a , w e a r e t o l d , m a k e s i t a p p a r e n t t h a t . C o n g r e s s w a s c o n c e r n e d i n § 1 5 2 ( b ) w i t h p r e s e r v i n g s t a t e a u t o n o m y o v e r t h e r a t e s c h a r g e d b y c a r r i e r s f o r s p e c i fi c s e r v i c e s , n o t o v e r d e p r e c i a - t i o n . A c c o r d i n g t o r e s p o n d e n t s , t h i s r e a d i n g i s b o l s t e r e d b y t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y o f t h e s e c t i o n , " w h i c h r e v e a l s t h a t t h e p r o v i s i o n w a s p r o p o s e d b y s t a t e r e g u l a t o r s i n r e a c t i o n t o t h i s C o u r t ’ s d e c i s i o n i n t h e s o - c a l l e d S h r e v e p o r t R a t e C a s e , H o u s — t o n , E . & W . T . R . C o . v . U n i t e d S t a t e s , 2 3 4 U . S . 3 4 2 ( 1 9 1 4 ) , w h i c h h e l d , a m o n g o t h e r t h i n g s , t h a t t h e I n t e r s t a t e C o m - m e r c e C o m m i s s i o n h a d t h e p o w e r t o o r d e r a n i n c r e a s e i n s p e - c i fi c i n t r a s t a t e r a i l r o a d r a t e s c h a r g e d t o c u s t o m e r s i n o r d e r ' t o a v o i d d i s c r i x h i n a t i o n a g a i n s t i n t e r s t a t e c o m m e r c e . “ I n o t h e r w o r d s , S e c t i o n 2 ( b ) ( 1 ) w a s f r o m t h e o u t s e t c o n c e r n e d w i t h p r o t e c t i o n a g a i n s t f e d e r a l p r e e m p t i o n o f t h e s t a t e s ’ s e t - t i n g o f i n d i v i d u a l c u s t o m e r c h a r g e s f o r s p e c i fi c i n t r a s t a t e s e r v i c e s . ” J o i n t B r i e f 3 4 . W e r e j e c t t h i s n a r r o w r e a d i n g o f § 1 5 2 ( b ) . “ C h a r g e s , ” “ c l a s s i fi c a t i o n s , ” a n d “ p r a c t i c e s , ” a r e t e r m s o f t e n u s e d b y a c c o u n t a n t s , r e g u l a t o r s , c o u r t s , a n d c o m m e n t a t o r s t o d e n o t e d e p r e c i a t i o n t r e a t m e n t , s e e , e . g . , U n i t e d R a i l w a y s & E l e c - 3 9 2 a n ' o c r o s s a T E R M , 1 9 8 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t 4 7 6 U . S . t r i c C o v . W e s t , 2 8 0 U . S . 2 3 4 , 2 6 2 ( 1 9 3 0 ) ; S m i t h v . I l l i n o i s B e l l T e l e p h o n e C o . , 2 8 2 U . S . 1 3 3 , 1 5 8 ( 1 9 3 0 ) ; W h e a t , T h e R e g u l a t i o n o f I n t e r s t a t e T e l e p h o n e R a t e s , 5 1 H a r v . L . R e v . 8 4 6 , 8 5 9 ( 1 9 3 8 ) ; A . K a h n , E c o n o m i c s o f R e g u l a t i o n ( 1 9 7 0 ) , a n d i n a c c o r d a n c e w i t h t h e r u l e o f c o n s t r u c t i o n t h a t t e c h n i c a l t e r m s o f a r t s h o u l d b e i n t e r p r e t e d b y r e f e r e n c e t o t h e t r a d e o r i n d u s t r y t o w h i c h t h e y a p p l y , C o r n i n g G l a s s W o r k s v . B r e n n a n , 4 1 7 U . S . 1 8 8 ( 1 9 7 4 ) , w e fi n d t h a t t h e y d o e m b r a c e d e p r e c i a t i o n . I t i s w o r t h n o t i n g t h a t t h e F C C i t s e l f , i n t h e v e r y o r d e r s u n d e r l y i n g t h i s l i t i g a t i o n , u s e d “ c h a r g e s ” t o m e a n “ d e p r e c i a t i o n c h a r g e s . ” E . g . , P r o p e r t y D e p r e c i a t i o n , 8 3 F . C . C . 2 d , a t 2 7 5 . , N o r d o e s t h e S h r e v e p o r t R a t e C a s e c a r r y t h e l o a d t h a t r e - s p o n d e n t s a s k o f i t . I n t h a t c a s e , t h i s C o u r t i n t e r p r e t e d t h e c o n s t i t u t i o n a l a n d s t a t u t o r y a u t h o r i t y o f t h e I n t e r s t a t e C o m - m e r c e C o m m i s s i o n t o i n c l u d e t h e p o w e r t o r e g u l a t e , i n d e e d , s e t , i n t r a s t a t e r a t e s i n o r d e r t o p r e v e n t d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t i n t e r s t a t e t r a fi c . I t i s c e r t a i n l y t r u e , a s r e s p o n d - e n t s a s s e r t , t h a t w h e n C o n g r e s s w a s d r a f t i n g t h e C o m m u n i - c a t i o n s A c t , § 1 5 2 ( b ) w a s p r o p o s e d a n d s u p p o r t e d b y t h e s t a t e c o m m i s s i o n s i n r e a c t i o n t o w h a t t h e y p e r c e i v e d t o b e t h e e v i l o f e x c e s s i v e f e d e r a l r e g u l a t i o n o f i n t r a s t a t e s e r v i c e s u c h a s w a s s a n c t i o n e d b y t h e S h r e v e p o r t R a t e C a s e ; b u t w e fi n d n o a u t h o r i t y i n t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y t o s u p p o r t r e s p o n d e n t s ’ p o s i t i o n t h a t t h e s o l e c o n c e r n o f t h e s t a t e c o m m i s s i o n e r s w a s w i t h “ p r o t e c t i o n a g a i n s t f e d e r a l p r e e m p t i o n o f t h e s t a t e s ’ s e t - t i n g o f i n d i v i d u a l c u s t o m e r c h a r g e s f o r s p e c i fi c i n t r a s t a t e s e r v i c e s . ” J o i n t B r i e f 3 4 . R a t h e r , t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y r e v e a l s t h a t r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e i n d u s t r y a n d t h e S t a t e s w e r e f u l l y a w a r e t h a t w h a t w a s a t s t a k e i n t h e A c t w e r e b r o a d p o w e r s t o r e g u l a t e , i n c l u d i n g , b u t n o t l i m i t e d t o , t h e s e t t i n g o f i n d i v i d u a l r a t e s , a n d t h a t “ ( t h e q u e s t i o n o f a n a p p r o p r i a t e d i v i s i o n b e t w e e n f e d e r a l a n d s t a t e r e g u l a t o r y p o w e r w a s a d o m i n a t i n g c o n t r o v e r s y i n 1 9 3 4 . ” M c K e n n a , 3 7 F e d . C o m m . L . J . , a t 2 . I n o t h e r w o r d s , w h i l e w e a g r e e t h a t p r o v i s i o n s i n b o t h t h e S e n a t e a n d H o u s e b i l l s w e r e d e - 3 9 3 L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ’ N v . F C C 3 7 3 3 5 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t s i g n e d t o o v e r r u l e t h e S h r e v e p o r t R a t e C a s e , w e a r e n o t p e r - s u a d e d t h a t i t w a s a n y o n e ’ s u n d e r s t a n d i n g t h a t t h i s “ o v e r r u l - i n g ” c o u l d o r s h o u l d b e a c c o m p l i s h e d b y m e r e l y i n c l u d i n g i n t h e A c t o n e s e c t i o n w h i c h f o r b a d e t h e F C C t o e s t a b l i s h s p e — c i fi c r a t e s f o r c e r t a i n i n t r a s t a t e s e r v i c e s ; h a d t h i s b e e n t h e i n - t e n t i o n , i t w o u l d h a r d l y h a v e b e e n n e c e s s a r y t o d e n y t h e F C C t h e j u r i s d i c t i o n o v e r “ c h a r g e s , c l a s s i fi c a t i o n s , p r a c t i c e s , s e r v i c e s , f a c i l i t i e s , o r r e g u l a t i o n s f o r o r i n c o n n e c t i o n w i t h i n t r a s t a t e c o m m u n i c a t i o n s e r v i c e . . . . ” P r e s u m a b l y , i t w o u l d h a v e s u f fi c e d s i m p l y t o d e n y t h e F C C j u r i s d i c t i o n o v e r “ r a t e s . ” I n s u m , g i v e n t h e b r e a d t h o f t h e l a n g u a g e o f § 1 5 2 ( b ) , a n d t h e f a c t t h a t i t c o n t a i n s n o t o n l y a s u b s t a n t i v e j u r i s d i c t i o n a l l i m i t a t i o n o n t h e F C C ’ s p o w e r , b u t a l s o a r u l e o f s t a t u t o r y c o n s t r u c t i o n ( “ . . . n o t h i n g i n t h i s c h a p t e r s h a l l b e c o n s t r u e d t o a p p l y o r t o g i v e t h e C o n u n i s s i o n j u r i s d i c t i o n w i t h r e s p e c t t o . . . i n t r a s t a t e c o m m u n i c a t i o n s e r v i c e . . . ” ) , w e d e c l i n e t o a c c e p t t h e n a r r o w v i e w u r g e d b y r e s p o n d e n t s , a n d h o l d i n s t e a d t h a t i t d e n i e s t h e F C C t h e p o w e r t o p r e - e m p t s t a t e r e g u l a t i o n o f d e p r e c i a t i o n f o r i n t r a s t a t e r a t e m a k i n g p u r p o s e s . B A c c o r d i n g l y , w e c a n n o t a c c e p t r e s p o n d e n t s ’ a r g u m e n t t h a t § 1 5 2 ( b ) d o e s n o t c o n t r o l b e c a u s e t h e p l a n t i n v o l v e d i n t h i s c a s e i s u s e d i n t e r c h a n g e a b l y t o p r o v i d e b o t h i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e , a n d t h a t e v e n i f § 1 5 2 ( b ) d o e s r e s e r v e t o t h e s t a t e c o m m i s s i o n s s o m e a u t h o r i t y o v e r “ c e r t a i n a s p e c t s ” o f i n t r a s t a t e c o m m u n i c a t i o n , i t s h o u l d b e “ c o n fi n e d t o i n t r a - s t a t e m a t t e r s w h i c h a r e ‘ s e p a r a b l e f r o m a n d d o n o t s u b s t a n - t i a l l y a f f e c t ’ i n t e r s t a t e c o m m u n i c a t i o n . ” J o i n t B r i e f 3 6 . W i t h r e s p e c t t o t h e p r e s e n t c a s e s , r e s p o n d e n t s i n s i s t t h a t t h e r e f u s a l o f t h e S t a t e s t o e m p l o y a c c u r a t e m e a s u r e s o f d e p r e c i - a t i o n w i l l h a v e a s e v e r e i m p a c t o n t h e i n t e r s t a t e c o m m u n i c a - t i o n s n e t w o r k b e c a u s e i n v e s t m e n t i n p l a n t w i l l b e r e c o v e r e d t o o s l o w l y o r n o t a t a l l , w i t h t h e r e s u l t t h a t n e w i n v e s t m e n t w i l l b e d i s c o u r a g e d t o t h e d e t r i m e n t o f t h e e n t i r e n e t w o r k . N u m e r o u s d e c i s i o n s o f t h e C o u r t s o f A p p e a l s a r e c i t e d a s a u - 3 9 4 3 7 4 - O C T O B E R T E R M . 1 9 8 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t 4 7 6 U . S . t h o r i t y f o r t h e p r o p o s i t i o n t h a t § 1 5 2 ( b ) a p p l i e s a s a j u r i s d i c - t i o n a l b a r t o F C C p r e - e m p t i v e a c t i o n o n l y w h e n t w o f a c t o r s a r e p r e s e n t ; fi r s t , w h e n t h e m a t t e r t o b e r e g u l a t e d i s p u r e l y l o c a l a n d s e c o n d , w h e n i n t e r s t a t e c o m m u n i c a t i o n i s n o t a f - f e c t e d b y t h e s t a t e r e g u l a t i o n w h i c h t h e F C C w o u l d s e e k t o p r e e m p t . E . g . , N o r t h C a r o l i n a U t i l i t i e s C a m m ’ n v . F C C , 5 3 7 F . 2 d 7 8 7 ( C A 4 ) , c e r t . d e n i e d , 4 2 9 U . S . 1 0 2 7 ( 1 9 7 6 ) ; N o r t h C a r o l i n a U t i l i t i e s C o m m ’ n v . F C C , 5 5 2 F . 2 d 1 0 3 6 ( C A 4 ) , c e r t . d e n i e d , 4 3 4 U . S . 8 7 4 ( 1 9 7 7 ) ; P u e r t a R i c a T e l e - p h o n e C a . v . F C C , 5 5 3 F . 2 d 6 9 4 ( C A 1 1 9 7 7 ) ; N e w Y o r k T e l e - p h o n e C o . v . F C C , 6 3 1 F . 2 d 1 0 5 9 ( C A 2 1 9 8 0 ) . T h e s h o r t a n s w e r t o t h i s a r g u m e n t i s t h a t i t m i s r e p r e s e n t s t h e s t a t u t o r y s c h e m e a n d t h e b a s i s a n d t e s t f o r p r e - e m p t i o n . W h i l e i t i s c e r t a i n l y t r u e , a n d a b a s i c u n d e r p i n n i n g o f o u r f e d e r a l s y s t e m , t h a t s t a t e r e g u l a t i o n w i l l b e d i s p l a c e d t o t h e e x t e n t t h a t i t s t a n d s a s a n o b s t a c l e t o t h e a c c o m p l i s h m e n t a n d e x e c u t i o n o f t h e f u l l p u r p o s e s a n d o b j e c t i v e s o f C o n g r e s s , H i n e s , 3 1 2 U . S . , a t 6 7 , i t i s a l s o t r u e t h a t a f e d e r a l a g e n c y - m a y p r e o e m p t s t a t e l a w o n l y w h e n a n d i f i t i s a c t i n g w i t h i n t h e s c o p e o f i t s c o n g r e s s i o n a l l y d e l e g a t e d a u t h o r i t y . T h i s i s t r u e f o r a t l e a s t t w o r e a s o n s . F i r s t , a n a g e n c y l i t e r a l l y h a s n o p o w e r t o a c t , l e t a l o n e p r e - e m p t t h e v a l i d l y e n a c t e d l e g i s — l a t i o n o f a s o v e r e i g n S t a t e , u n l e s s a n d u n t i l C o n g r e s s c o n f e r s p o w e r u p o n i t . S e c o n d , t h e b e s t w a y o f d e t e r m i n i n g w h e t h e r C o n g r e s s i n t e n d e d t h e r e g u l a t i o n s o f a n a d m i n i s - t r a t i v e a g e n c y t o d i s p l a c e s t a t e l a w i s t o e x a m i n e t h e n a t u r e a n d s c o p e o f t h e a u t h o r i t y g r a n t e d b y C o n g r e s s t o t h e a g e n c y . S e c t i o n 1 5 2 ( b ) c o n s t i t u t e s , a s w e h a v e e x p l a i n e d a b o v e , a c o n g r e s s i o n a l d e n i a l o f p o w e r t o t h e F C C t o r e q u i r e s t a t e c o m m i s s i o n s t o f o l l o w . F C C d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s f o r i n t r a s t a t e r a t e m a k i n g p u r p o s e s . T h u s , w e s i m p l y c a n n o t a c - c e p t a n a r g u m e n t t h a t t h e F C C m a y n e v e r t h e l e s s t a k e a c t i o n w h i c h i t t h i n k s w i l l b e s t e fi ' e c t u a t e a f e d e r a l p o l i c y . A n a g e n c y m a y n o t c o n f e r p o w e r u p o n i t s e l f . T o p e r m i t a n a g e n c y t o e x p a n d i t s p o w e r i n t h e f a c e o f a c o n g r e s s i o n a l l i m i - t a t i o n o n i t s j u r i s d i c t i o n w o u l d b e t o g r a n t t o t h e a g e n c y 3 9 5 L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ’ N v . F C C 3 7 5 3 5 5 O p i n i o n - o f t h e C o u r t p o w e r t o o v e r r i d e C o n g r e s s . T h i s w e a r e b o t h u n w i l l i n g a n d u n a b l e t o d o . A M o r e o v e r , w e r e j e c t t h e i n t i m a t i o n — t h e p o s i t i o n i s n o t s t r o n g l y p r e s s e d — t h a t t h e F C C c a n n o t h e l p b u t p r e - e m p t s t a t e d e p r e c i a t i o n r e g u l a t i o n o f j o i n t p l a n t i f i t i s t o f u l fi l l i t s s t a t u t o r y o b l i g a t i o n a n d d e t e r m i n e d e p r e c i a t i o n f o r p l a n t u s e d t o p r o v i d e i n t e r s t a t e s e r v i c e , i . e . , t h a t i t m a k e s n o s e n s e w i t h i n t h e c o n t e x t o f t h e A c t t o d e p r e c i a t e o n e p i e c e o f p r o p e r t y t w o w a y s . T h e C o m m u n i c a t i o n s A c t n o t o n l y e s - t a b l i s h e s d u a l s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t i o n o f t e l e p h o n e s e r v - i c e ; i t a l s o r e c o g n i z e s t h a t j u r i s d i c t i o n a l t e n s i o n s m a y a r i s e a s a r e s u l t o f t h e f a c t t h a t i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e a r e p r o v i d e d b y a s i n g l e i n t e g r a t e d s y s t e m . T h u s , t h e A c t i t s e l f e s t a b l i s h e s a p r o c e s s d e s i g n e d t o r e s o l v e w h a t i s k n o w n a s “ j u r i s d i c t i o n a l s e p a r a t i o n s ” m a t t e r s , b y w h i c h p r o c e s s i t m a y b e d e t e r m i n e d w h a t p o r t i o n o f a n a s s e t i s e m p l o y e d t o p r o d u c e o r d e l i v e r i n t e r s t a t e a s o p p o s e d t o i n t r a s t a t e s e r v i c e . 4 7 U . S . C . § § 2 2 1 ( c ) , 4 1 0 ( c ) . B e c a u s e t h e s e p a r a t i o n s p r o c - e s s l i t e r a l l y s e p a r a t e s c o s t s s u c h a s t a x e s a n d o p e r a t i n g e x - p e n s e s b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e s e r v i c e , i t f a c i l i - t a t e s t h e c r e a t i o n o r r e c o g n i t i o n o f d i s t i n c t s p h e r e s o f r e g u l a t i o n . S e e S m i t h v . I l l i n o i s B e l l T e l e p h o n e C 0 . , 2 8 2 U . S . 1 3 3 ( 1 9 3 0 ) . A s r e s p o n d e n t s c o n c e d e , a n d a s t h e C o u r t o f A p p e a l s i t s e l f a c k n o w l e d g e d , 7 3 7 F . 2 d , a t 3 9 6 , i t i s c e r - t a i n l y p o s s i b l e t o a p p l y d i f f e r e n t r a t e s a n d m e t h o d s o f d e p r e - c i a t i o n t o p l a n t o n c e t h e c o r r e c t a l l o c a t i o n b e t w e e n i n t e r s t a t e a n d i n t r a s t a t e u s e h a s b e e n m a d e , ‘ B r i e f f o r R e s p o n d e n t ‘ T h u s , t h e s e c a s e s a r e r e a d i l y d i s t i n g u i s h a b l e f r o m t h o s e i n w h i c h F C C p r e - e m p t i o n o f s t a t e r e g u l a t i o n w a s u p h e l d w h e r e i t w a s n o t p o s s i b l e t o s e p a r a t e t h e i n t e r s t a t e a n d t h e i n t r a s t a t e c o m p o n e n t s o f t h e a s s e r t e d F C C r e g u l a t i o n . S e e , e . g . , N o r t h C a r o l i n a U t i l i t i e s C a m m ’ n v . F C C , 5 3 7 F . 2 d 7 8 7 ( C A 4 ) , c e r t . d e n i e d , 4 2 9 U . S . 1 0 2 7 ( 1 9 7 6 ) , a n d N o r t h C a r o l i n a U t i l - i t i e s C o m m ’ n v . F C C , 5 5 2 F . 2 d 1 0 3 6 ( C A 4 ) , c e r t . d e n i e d , 4 3 4 U . S . 8 7 4 ( 1 9 7 7 ) ( W h e r e F C C a c t e d w i t h i n i t s a u t h o r i t y t o p e r m i t s u b s c r i b e r s t o p r o - v i d e t h e i r o w n t e l e p h o n e s , p r e - e m p t i o n o f i n c o n s i s t e n t s t a t e r e g u l a t i o n p r o h i b i t i n g s u b s c r i b e r s f r o m c o n n e c t i n g t h e i r o w n p h o n e s u n l e s s u s e d e x - 3 9 6 3 7 6 O C T O B E R T E R M . 1 9 8 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t 4 7 6 U . S . G T E 3 6 , j u s t a s i t i s p o s s i b l e t o d e t e r m i n e t h a t , f o r e x a m p l e , 7 5 % o f a n e m p l o y e e ’ s t i m e i s d e v o t e d t o t h e p r o d u c t i o n o f i n - t r a s t a t e s e r v i c e , a n d o n l y o n e q u a r t e r t o i n t e r s t a t e s e r v i c e , a n d t o a l l o c a t e t h e c o s t o f t h a t e m p l o y e e a c c o r d i n g l y . R e - s p o n d e n t s m a i n t a i n t h a t i f t h e F C C a n d t h e S t a t e s a p p l y d i f ~ f e r e n t d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s t o t h e s a m e p r o p e r t y , t h e n t h e “ w h o l e p u r p o s e o f d e p r e c i a t i o n , w h i c h i s t o m a t c h d e p r e c i a - t i o n c h a r g e s o f t h e e q u i p m e n t w i t h t h e r e v e n u e s g e n e r a t e d b y i t s u s e , ” w i l l b e f r u s t r a t e d . I b i d . B u t t h i s i s t r u e a n d a c o n c e r n o n l y t o t h e d e g r e e t h a t t h e p r i n c i p l e s , j u d g m e n t s , a n d c o n s i d e r a t i o n s t h a t u n d e r l i e d e p r e c i a t i o n r u l e s r e fl e c t o n l y “ r e a l w o r l d ” f a c t s , r a t h e r t h a n c h o i c e s m a d e b y r e g u l a - t o r s p a r t i a l l y o n t h e b a s i s o f f a c t a n d p a r t i a l l y o n t h e b a s i s o f s u c h f a c t o r s a s t h e p e r c e i v e d n e e d t o i m p r o v e t h e i n d u s t r y ’ s c a s h fl o w , s p u r i n v e s t m e n t , s u b s i d i z e o n e c l a s s o f c u s t o m e r , o r a n y o t h e r p o l i c y f a c t o r . W h a t i s r e a l l y t r o u b l i n g r e s p o n d - e n t s , o f c o u r s e , i s t h e i r s e n s e t h a t s t a t e r e g u l a t o r s w i l l n o t a l l o w t h e m s u f fi c i e n t r e v e n u e s . W h i l e w e d o n o t d e p r e c a t e t h i s c o n c e r n , § 1 5 2 ( b ) p r e c l u d e s b o t h t h e F C C a n d t h i s C o u r t f r o m p r o v i d i n g t h e r e l i e f s o u g h t . A s w e s o o f t e n a d m o n i s h , o n l y C o n g r e s s c a n r e w r i t e t h i s s t a t u t e . C W e a l s o r e j e c t r e s p o n d e n t s ’ a r g u m e n t t h a t § 2 2 0 , w h i c h d e a l s s p e c i fi c a l l y ‘ a n d e x p r e s s l y w i t h d e p r e c i a t i o n , r e q u i r e s c l u s i v e l y i n i n t e r s t a t e s e r v i c e u p h e l d s i n c e s t a t e r e g u l a t i o n w o u l d n e g a t e t h e f e d e r a l t a r i fi ) . ' R e s p o n d e n t s m a i n t a i n t h a t s i n c e “ [ s ] p e c i fi c t e r m s p r e v a i l o v e r t h e 8 9 3 8 3 1 . ” F a u n a G l a s s C o . v . T r a n s m i r r a P r o d u c t s C o r p . , 3 5 3 U . S . 2 2 2 , 2 8 ( 1 9 5 7 ) . . a n d § 2 2 0 d e a l s s p e c i fi c a l l y w i t h d e p r e c i a t i o n , t h e g e n e r a l l a n - g u a g e o f “ 5 2 0 » s h o u l d n o t b e r e a d t o b a r F C C r e g u l a t i o n o f d e p r e c i a t i o n . T h e r u l e o f c o n s t r u c t i o n c i t e d b y r e s p o n d e n t s i s s i m p l y i n a p p l i c a b l e i n t h e c o n t e x t o f t h e s e c a s e s . F i r s t , § 1 5 2 ( b ) d e a l s w i t h j u r i s d i c t i o n , a n d t h u s a d d r e s s e s . a d i fi ’ e r e n t s u b j e c t t h a n § 2 2 0 , w h i c h r e s p o n d e n t s c o r r e c t l y c h a r a c t e r i z e a s i n v o l v i n g d e p r e c i a t i o n . T h u s , w h i l e § 1 5 2 0 ) ) m a y b e m o r e “ g e n e r a l ’ t h a n § 2 2 0 , t h e s e c t i o n s a r e n o t g e n e r a l o r s p e c i fi c w i t h r e s p e c t t o e a c h o t h e r . S e c o n d , § 1 5 2 ( b ) n o t o n l y i m p o s e s j u r i s d i c t i o n a l l i m i t s o n t h e p o w e r o f a f e d e r a l a g e n c y , b u t a l s o , b y s t a t i n g t h a t n o t h i n g i n t h e A c t s h a l l 3 9 7 L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ’ N v . F C C 3 7 7 3 5 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t a u t o m a t i c p r e - e m p t i o n o f a l l s t a t e r e g u l a t i o n r e s p e c t i n g d e p r e c i a t i o n . A s n o t e d a b o v e , § 2 2 0 d i r e c t s t h e F C C t o p r e - s c r i b e t h e c l a s s e s o f p r o p e r t y f o r w h i c h d e p r e c i a t i o n c h a r g e s m a y b e i n c l u d e d u n d e r o p e r a t i n g e x p e n s e s , a n d p r o h i b i t s c a r - r i e r s f r o m d e p a r t i n g f r o m F C C - s e t r e g u l a t i o n s r e s p e c t i n g d e p r e c i a t i o n . W h i l e i t i s , n o d o u b t , p o s s i b l e t o fi n d s o m e s u p p o r t i n t h e b r o a d l a n g u a g e o f t h e s e c t i o n f o r r e s p o n d e n t s ’ p o s i t i o n , w e d o n o t fi n d t h e m e a n i n g o f t h e s e c t i o n s o u n a m - b i g u o u s o r s t r a i g h t f o r w a r d a s t o o v e r r i d e t h e c o m m a n d o f § 1 5 2 ( b ) t h a t “ n o t h i n g i n t h i s c h a p t e r s h a l l b e c o n s t r u e d t o a p p l y o r t o g i v e t h e C o m m i s s i o n j u r i s d i c t i o n ” o v e r i n t r a s t a t e s e r v i c e . W e n o t e , f o r e x a m p l e , t h a t a v e r y s t r i c t r e a d i n g o f § 2 2 0 — w h i c h i s w h a t r e s p o n d e n t s u r g e a n d u p o n w h i c h t h e y u l t i m a t e l y r e l y — i s s i m p l y u n t e n a b l e . T h e r e c a n b e n o d i s - p u t e , f o r e x a m p l e , r e g a r d i n g t h e f a c t t h a t t a x i n g a u t h o r i t i e s o f t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t a r e e n t i t l e d t o r e q u i r e t h e c a r r i - e r s t o e m p l o y , f o r t a x p u r p o s e s , d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s a n d s c h e d u l e s d i f f e r e n t f r o m t h o s e w h i c h m i g h t b e o r d e r e d b y t h e F C C f o r i n t e r s t a t e r a t e m a k i n g p u r p o s e s . W e a r e a d v i s e d b y p e t i t i o n e r s t h a t c a r r i e r s d o , a s a r o u t i n e m a t t e r , k e e p “ s e p a r a t e ” b o o k s i n t h i s c o n n e c t i o n . W e r e r e s p o n d e n t s ’ r e a d i n g o f § 2 2 0 c o r r e c t , t h i s p r a c t i c e w o u l d v i o l a t e t h e A c t , a n d t a x i n g a u t h o r i t i e s w o u l d b e c o m p e l l e d t o c o m p u t e t a x - a t i o n o n t h e b a s i s o f d e p r e c i a t i o n s c h e d u l e s e m p l o y e d b y t h e F C C f o r r a t e m a k i n g p u r p o s e s . M o r e o v e r , d e s p i t e t h e s w e e p i n g l a n g u a g e o f § 2 2 0 , n o w h e r e d o e s i t e v e n a l l u d e t o , l e t a l o n e e x p r e s s l y r e f e r t o , d e p r e c i a t i o n a s a c o m p o n e n t o f s t a t e r a t e m a k i n g . N o r i s t h e w o r d “ p m - e m p t i o n ” u s e d . I t i s t h u s a t l e a s t p o s s i b l e , a s s o m e p e t i t i o n e r s a r g u e , t h a t t h e s e c t i o n w a s i n t e n d e d t o d o n o m o r e t h a n s p e l l o u t t h e a u t h o r i t y o f t h e F C C o v e r d e p r e c i a t i o n i n t h e c o n t e x t o f i n t e r s t a t e r e g u l a t i o n . , I t i s s i m i l a r l y p l a u s i b l e , a s o t h e r b e c o n s t r u e d t o e x t e n d F C C j u r i s d i c t i o n t o i n t r a s t a t e s e r v i c e , p r o v i d e s i t s o w n r u l e o f s t a t u t o r y c o n s t r u c t i o n . I n o t h e r w o r d s , t h e A c t i t s e l f , i n § 1 5 2 ( b ) p r e s e n t s i t s o w n s p e c i fi c i n s t r u c t i o n s r e g a r d i n g t h e c o r r e c t a p p r o a c h t o t h e s t a t u t e w h i c h a p p l i e s t o h o w w e s h o u l d r e a d § 2 2 0 . 3 9 8 3 7 8 O C T O B E R T E R M . 1 9 8 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t 4 7 6 U . S . p e t i t i o n e r s c o n t e n d , t h a t t h e s e c t i o n , w h i c h i s c a p t i o n e d “ A c c o u n t s , r e c o r d s , a n d m e m o r a n d a , ” w a s a d d r e s S e d t o t h e p l e n a r y a u t h o r i t y o f t h e F C C t o d i c t a t e h o w t h e c a r r i e r s ’ b o o k s w o u l d b e k e p t f o r t h e p u r p o s e s o f fi n a n c i a l r e p o r t i n g , i n o r d e r t o e n s u r e t h a t i n v e s t o r s a n d r e g u l a t o r s w o u l d b e p r e s e n t e d w i t h a n a c c u r a t e p i c t u r e o f t h e fi n a n c i a l h e a l t h o f t h e c a r r i e r s . I n a n y e v e n t , w e n e e d n o t , i n o r d e r t o d e c i d e t h e s e c a s e s , d e fi n e f u l l y t h e s c o p e o f t h e s e c t i o n , a n d w e h o l d o n l y t h a t § 2 2 0 d o e s n o t o p e r a t e t o p r e - e m p t s t a t e d e p r e c i a - t i o n r e g u l a t i o n f o r i n t r a s t a t e r a t e m a k i n g p u r p o s e s . “ ‘ R e s p o n d e n t s i n s i s t t h a t t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y o f t h e s e c t i o n p r o v e s t h a t i t w a s i n t e n d e d t o p r o v i d e t h e F C C w i t h p o w e r t o p r e - e m p t s t a t e r e g u l a t i o n o v e r d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s . T h e y r e l y i n p a r t i c u l a r o n t h e f a c t t h a t C o n g r e s s , i n d r a f t i n g § 2 2 0 . r e e n a c t e d , a l m o s t v e r b a t i m , § 2 0 ( 5 ) o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t , 4 9 U . S . C . A p p . § 2 0 ( 5 ) , w h i c h , r e s p o n d e n t s c o n t e n d , h a d a l r e a d y b e e n c o n s t r u e d t o r e q u i r e t h e I C C t o p r e s c r i b e d e p r e c i a t i o n f o r b o t h t e l e p h o n e c o m p a n i e s a n d r a i l r o a d s . T e l e p h o n e a n d R a i l r o a d D e p r e c i a t i o n C h a r g e s , 1 1 8 I . C . C . 2 9 5 ( 1 9 2 6 ) . R e s p o n d e n t s n o t e f u r t h e r t h a t d u r i n g h e a r i n g s o n a n e a r l y v e r s i o n o f t h e A c t , s t a t e c o m - m i s s i o n e r s t e s t i f y i n g b e f o r e C o n g r e s s a r g u e d t h a t r e e n a c t m e n t o f § 2 0 ( 5 ) a n d o t h e r p r o v i s i o n s w o u l d p e r m i t t h e F C C t o u s u r p “ [ a l l l m a t t e r s o f d e p r e c i a t i o n . . . w i t h o u t r e g a r d t o t h e a c t i o n u p o n t h e s a m e s u b j e c t b y t h e S t a t e C o m m i s s i o n . ” H e a r i n g s o n S . 6 b e f o r e t h e S e n a t e C o m m i t t e e o n I n - t e r s t a t e C o m m e r c e , 7 l s t C o n g . , 2 d S e s s . , p t . 1 5 , p . 2 2 4 3 ( 1 9 3 0 ) ( r e s o l u t i o n o f M o n t a n a C o m m i s s i o n ) . T h e y a l s o n o t e t h a t s t a t e r e g u l a t o r s d i d m a n - a g e b i n i t i a l l y — t o p e r s u a d e t h e d r a f t e r s o f t h e A c t t o a d d a n e w § 2 2 0 ( j ) , w h i c h e x p r e s s l y p e r m i t t e d t h e S t a t e s t o p r e s c r i b e t h e i r o w n d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s f o r t h e p u r p o s e s o f d e t e r m i n i n g i n t r a s t a t e r a t e s . T h e f a c t t h a t t h i s s e c t i o n w a s r e j e c t e d b y t h e C o n f e r e n c e C o m m i t t e e , d e s p i t e t h e s t r o n g s u p p o r t o f t h e S t a t e s , w e a r e t o l d , i s s t r o n g e v i d e n c e t h a t C o n g r e s s i n - t e n d e d t o p r e s e r v e i n t h e F C C t h e b r o a d p o w e r o v e r d e p r e c i a t i o n t h a t h a d b e e n c o n f e r r e d o n t h e I C C . W e a r e n o t p e r s u a d e d . F i r s t , § 2 0 ( 5 ) o f t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e A c t h a d n e v e r b e e n i n t e r p r e t e d t o p r o h i b i t s t a t e c o m m i s s i o n e r s f r o m r e q u i r i n g c a r r i e r s t o k e e p a d d i t i o n a l r e c o r d s f o r t h e p u r p o s e s o f i n t r a s t a t e r a t e m a k i n g . A s t h e F C C i t s e l f n o t e d i n i t s 1 9 8 2 o r d e r d e n y i n g p r e - e m p t i o n , U n i f o r m S y s t e m o f A c c o u n t s , 8 9 F . C . C . 2 d 1 0 9 4 , 1 1 0 1 , i t w a s o n l y i n d i c t u m t h a t t h e I C C s u g g e s t e d t h a t i t p o s s e s s e d a u t h o r i t y u n d e r § 2 0 ( 5 ) t o p r e s c r i b e d e p r e c i a t i o n f o r a l l p r o p e r t y t h a t m i g h t b e u s e d i n i n - t e r s t a t e c o m m e r c e , a n d t h a t d i c t u m d i d n o t e v e n p u r p o r t t o a d d r e s s 3 9 9 L O U I S I A N A P U B L I C S E R V I C E C O M M ' N v . F C C 3 7 9 3 5 5 O p i n i o n o f t h e C o u r t L i k e m a n y s t a t u t e s , t h e A c t c o n t a i n s s o m e i n t e r n a l i n c o n - s i s t e n c i e s , v a g u e l a n g u a g e , a n d a r e a s o f u n c e r t a i n t y . I t i s n o t a p e r f e c t p u z z l e i n t o w h i c h a l l t h e p i e c e s fi t . T h u s , i t i s w i t h t h e r e c o g n i t i o n t h a t t h e r e a r e n o t c r i s p a n s w e r s t o a l l o f t h e c o n t e n t i o n s o f e i t h e r p a r t y t h a t w e c o n c l u d e t h a t § 1 5 2 ( b ) r e p r e s e n t s a b a r t o f e d e r a l p r e - e m p t i o n o f s t a t e r e g u l a t i o n o v e r d e p r e c i a t i o n o f d u a l j u r i s d i c t i o n p r o p e r t y f o r i n t r a s t a t e r a t e m a k i n g p u r p o s e s . F o r t h e r e a s o n s s t a t e d a b o v e , t h e j u d g m e n t o f t h e C o u r t o f A p p e a l s f o r t h e F o u r t h C i r c u i t i s r e v e r s e d , a n d t h e c a s e s a r e r e m a n d e d f o r f u r t h e r p r o c e e d i n g s c o n S I S t e n t w i t h t h i s o p i n i o n . I t i s s o o r d e r e d . T H E C H I E F J U S T I C E a n d J U S T I C E B L A C K M U N d i s s e n t . J U S T I C E P O W E L L a n d J U S T I C E O ’ C O N N O R t o o k n o p a r t i n t h e c o n s i d e r a t i o n o r d e c i s i o n o f t h e s e c a s e s . w h e t h e r f e d e r a l p r e s c r i p t i o n o f d e p r e c i a t i o n w o u l d p r e - e m p t t h e S t a t e s fi - o m p r e s c r i b i n g a d d i t i o n a l d e p r e c i a t i o n p r a c t i c e s f o r i t s r e g u l a t o r y p u r e p o s e s . M o r e o v e r , t h a t i s h o w t h i s C o u r t r e a d t h e I C C o r d e r . S m i t h v . I l l i n o i s B e l l - T e l e p h o n e C o . , 2 . 8 2 U . S . 1 3 3 , 1 5 9 ( 1 9 3 0 ) . A n d i n N o r t h w e s t - e r n B e l l T e l e p h o n e C o . v . N e b r a s k a S t a t e R a i l w a y C a m m ’ n , 2 9 7 U . S . 4 7 1 , 4 7 8 ( 1 9 3 6 ) , w e e x p r e s s l y l e f t o p e n w h e t h e r a n I C C p r e s c r i p t i o n , i f i s - s u e d , w o u l d b e p r e - e m p t i v e o f s t a t e r e g u l a t i o n . . , M o r e o v e r , w h i l e i t i s t r u e t h a t C o n g r e s s r e j e c t e d t h e s t a t e - p r o p o s e d § E 0 l j ) , a g a i n , a s t h e F C C n o t e d i n i t s o r d e r d e n y i n g p r e - e m p t i o n , r e - s p o n d e n t s m a k e t o o m u c h o f t o o l i t t l e . “ T h e r e c o r d o f t h e C o n g r e s s i o n a l h e a r i n g s i n d i c a t e s l i t t l e m o r e t h a n t h a t t h e s u p p o r t e r s o f o r i g i n a l s e c t i o n 2 2 0 0 ) b e l i e v e d t h a t t h e p r o v i s i o n w a s d e s i r a b l e t o r e s o l v e a p r e v i o u s u n s e t - t l e d p o i n t o f l a w u n d e r t h e p r e d e c e s s o r p r o v i s i o n o f t h e I n t e r s t a t e C o m - m e r c e A c t . . . . A t m o s t . t h i s l e g i s l a t i v e h i s t o r y i n d i c a t e s t h a t t h e 1 9 3 4 C o n g r e s s w a s n o t s u r e w h e t h e r r e e n a c t m e n t o f t h e I n t e r S t a t e C o m m e r c e [ A c t l a n g u a g e w o u l d o r w o u l d n o t p r e e m p t s t a t e a c c o u n t i n g a n d d e p r e c i a - t i o n r u l e s a n d d i d n o t c h o o s e t o r e s o l v e t h e q u e s t i o n a t t h a t t i m e . ” 8 9 F . C . C . 2 d , a t 1 1 0 3 , 1 1 0 6 . A P P E N D I X C D E I L S . W R I G H T ' S M O D E L S O F I N T E R G O V E R N M E N T A L R E L A T I O N S I N T H E U N I T E D S T A T E S W r i g h t r p ( e p E , . l d a . D 5 t ) . i , 8 o - S n 6 A . s m 6 e . ) t ( ( 1 C r i 9 h c 8 a a 5 n p M t o 6 e d ) r e . g l o s v o n r I e f n e I r n n ' e a T n t o t i o a o l l n e a R , l e O m / l L s a . t t a J i t . o e , n / s l J , a l o r c . 4 0 0 ( a t p . 5 8 ) : ( a t p . 6 . M O D E L S O F N A T I O N A L / S T A T E / L O C A L R E L A T I O N S D e i l S . W r i g h t . . . W e c a n n o w j o r m u l a t c s o m e s i m p l i fi e d m o d e l s o f I G R [ i n t e r g o v e r n m e n - t a l r e l a t i o n s ] . F i g u r c 1 r e p r e s e n t s g r a p h i c a l l y t h r e e m o d e l s o f a u t h o r i t y r e l a t i o n - s h i p s a m o n g n a t i o n a l , S t a t e , a n d l o c a l j u r i s d i c x i o n s i n t h e U n i t e d S t a t e s . T h e s e m o d e l s , l i k e m o s t s i m p l e m o d e l s , f a l l f a r s h o r t o f d i s p l a y i n g t h e c o m p l e x i t i e s a n d r e a l i t i e s o f g o v e r n a n c e i n s e v e r a l r c s p c a s — f o r e x a m p l e , n u m b e r s a n d t y p e s o f c n t i t i c s , n u m b e r s a n d v a r i a t i o n s i n p e r s o n n e l , fi s c a l r e s o u r c e s . a n d s o o n . T h e t h r e e m o d e l s e x p r e s s v i s u a l l y t h e t h r e e g e n e r i c t y p e s o f a u t h o r i t y r e l a t i o n s h i p s t h a t c a n e x i s t b e t w e e n p o l i t i c a l e n t i t i e s — t h e a b s e n c e o f a u t h o r i t y ( a u x o n o m y ) , d o m i n a n t a u t h o r i t y ( h i e r a r c h y ) , e q u a l a u t h o r i t y ( b a r g a i n i n g ) . D e s p i t e i t s s i m p l i c - i t y , e a c h m o d e l , b y c o n c e n t r a t i n g o n t h e e s s e n t i a l f e a t u r e s o f a p o s s i b l e I G R a r r a n g e m e n t , g u i d e s u s i n f o r m u l a t i n g h y p o t h e s e s . ( N o t w o m o d e l s , o f c o u r s e , w i l l g e n e r a t e i d e n t i c a l s e t s o f h y p 0 t h c s c s . ) B y t c s r i n g t h c s c h y p m h c s c s w e c a n d i s c o v e r w h i c h m o d e l b e s t f i t s t h e U . S . p o l i t i c a l s y s t e m a s i t o p e r a t e s t o d a y . 5 9 ) : F i g u r e 1 T h r e e M o d e l s o f I n t e r g o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s i n t h e U n i t e d S t a t e s . N a t i o n a l S t a t e N a t i o n a l G o v ’ t G o v ’ t G o v ’ t L o c a l G o v ’ t D e s i g n a t i o n : C o o r d i n a t e O v e r l a p p i n g I n c l u s i v e R e l a t i o n s h i p : I n d e p e n d e n t I n t e r d e p e n d c n t D e p e n d e n t A u t h o r i t y P a t t e r n : A u t o n o m y B a r g a i n i n g H i e r a r c h y R E F E R E N C E S R E F E R E N C E S P U B L I C A T I O N S A d a m s , 0 - F - ( 1 8 7 8 ) . W ( r e v . e d ) . N e w Y o r k : G . P . P u t n a m ’ s S o n s . B e n t o n , J . E . ( 1 9 3 0 ) . W h y t h e s t a t e c o m m i s s i o n s o p p o s e t h e C o u z e n s b i l l . W i ( 1 ) , 3 - ~ 1 4 - B e n t l e y , A . F . ( 1 9 6 7 ) . T e r f v e e t . ( P . H . O d e g a r d , E d . ) . C a m b r i d g e , M A : B e l k n a p P r e s s . ( O r i g i n a l w o r k p u b l i s h e d 1 9 0 8 ) B e r g e r . R - ( 1 9 8 7 ) W W W ( l s t e d . ) . N o r m a n : U n i v e r s i t y o f O k l a h o m a P r e s s . B e r k , G . P . ( 1 9 8 1 ) . A p p r o a c h e s t o t h e h i s t o r y o f r e g u l a t i o n . I n T . K . M c C r a w ( E d . ) , B e g u m p e r s p e g n y e - - n i s t o r i g a l e e e a x e ( p p . 1 8 7 - 2 2 4 ) . C a m b r i d g e , M A : H a r v a r d U n i v e r s i t y P r e s s . B e r m a n , D . R . ( 1 9 8 1 ) . S t t e a l o c a o l ' t i c s ( 3 d e d . ) . B o s t o n : A l l y n a n d B a c o n , I n c . B o n b r i g h t , J . C . , & M e a n s , G . C . ( 1 9 3 2 ) . ' T h e 0 d i n c o m p a n y . N e w Y o r k : M c G r a w - H i l l B o o k C o m p a n y , I n c . C l a r k , J . P . ( 1 9 6 5 ) . ' w e ' s ' a l - - W N e w Y o r k : R u s s e l l & R u s s e l l . ( O r i g i n a l w o r k p u b l i s h e d 1 9 3 8 ) C o l e m a n , W . C . ( 1 9 1 4 ) . T h e v a n i s h i n g r a t e - m a k i n g p o w e r o f t h e s t a t e s . C o l u m b i a _ L a u _ R e x i e u . l . ( 2 ) . 3 4 - 8 1 - C o m m o n s , J . R . ( 1 9 7 0 ) . I n K . H . P a r s o n s , ( E d . ) , T h e W M a d i s o n : U n i v e r s i t y o f W i s c o n s i n P r e s s . ( O r i g i n a l w o r k p u b l i s h e d 1 9 5 0 ) C o m m o n s , J - R - ( 1 9 3 4 ) . W N e w Y o r k : T h e M a c M i l l a n C o m p a n y . C o r w i n , E . S . ( 1 9 8 1 ) . S t a t e p o w e r t o r e g u l a t e . I n E . _ L o s s ( E d - L W W ( V o l - 1 ) I t h a c a : 4 0 1 4 0 2 C o r n e l l U n i v e r s i t y P r e s s . ( c u i g i n a l e s s a y p u b l i s h e d 1 9 3 3 ) C o u z e n s , J . T . ( 1 9 2 9 ) . W h y I b e l i e v e i n s t r i c t e r c o n t r o l o v e r t h e c h a n n e l s o f i n f o r m a t i o n . P u b l i c U t i l i t i e s E Q I L n i Q n fi l l , i ( 4 ) , 2 1 6 - 2 2 2 - C r a w f o r d , F . G . ( 1 9 3 1 ) . § L a t s _ g g x s r n m s n _ . N e w Y o r k : H e n r y H o l t a n d C o m p a n y . D a n i e l i a n , N . R . ( 1 9 3 9 ) . . & ' T h t o r o ' d u s t s g n g u s s g . N e w Y o r k : V a n g u a r d P r e s s . D i l l , C . C . ( 1 9 3 0 ) . T h e d a n g e r s o f p l a c i n g u t i l i t i e s w i t h i n t h e j u r i s d i c t i o n o f f e d e r a l c o m m i s s i o n s a n d c o u r t s . E u b l i _ _ U t i l i t i e e _ F e r _ n i g n e l ¥ 5 ( 8 ) . 4 6 8 4 6 9 E a d s , G . C . , & F i x , M . ( 1 9 8 4 ) . l e i e fi o r r s fi o r m ? R e a g a n ' s e d ' e . W a s h i n g t o n , D C : U r b a n I n s t i t u t e P r e s s . E l a z a r , D . J . ( 1 9 7 2 ) . A m ' c e e r l ' s : A v ' w o t e s t a t s s ( 2 d e d . ) . N e w Y o r k : H a r p e r & R o w , P u b l i s h e r s . E l a z a r , D . J . ( 1 9 8 5 ) . T h e s c o p e o f c o o p e r a t i o n . I n L . J . O ' T o o l e ( E d . ) , ' ' t v ' 5 ( p p . 3 6 - 4 1 ) . W a s h i n g t o n D C : C o n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y I n c . E m e r y . W . B . ( 1 9 4 5 ) . P a u l A . W a l k e r o f t h e F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n . L a n c a s t e r , P A : L a n c a s t e r P r e s s , I n c . E m e r y , W . B . ( 1 9 4 1 ) . B r g s d g a s t i n g a n d g g v s z n m e n t . E a s t L a n s i n g : M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y P r e s s . F a r r i s , M . T . , & S a m p s o n , R . J . ( 1 9 7 3 ) . W W W B o s t o n : H o u g h t o n M i f f l i n C o m p a n y . F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n . u a t C o n g r e e e . 1 9 3 4 - - 1 9 7 1 - F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n . W i g s C o m m i e e i 9 n _ 3 e p _ r t e 1 9 3 4 - - 1 9 7 1 . F e d e r a l C o m m u n i c a t i o n s C o m m i s s i o n . ( 1 9 3 9 ) . W . I 9 ‘ 9 ' . . O 0 1 ‘ ‘ ‘ 9 ! ° ! ‘ . J d t L h § _ _ n i L § Q _ § § Q L § § , H . R . D o c . N o . 3 4 0 , 7 6 t h C o n g . , l s t S e s s . : J u n e 1 4 , 1 9 3 9 . F o w l e r , M . S . , H a l p r i n , A . , & S c h l i c h t i n g , J . D . ( 1 9 8 6 ) . B a c k t o t h e f u t u r e : A m o d e l f o r t e l e c o m m u n i c a t i o n s . 4 0 3 E e d e r a I _ Q e m m u n i e a t i e n e _ L e u _ J e u r n a l . e a ( 2 ) . 1 4 5 - 2 0 0 - F r a n k f u r t e r , F . ( 1 9 3 7 ) . T e o m m e r c e c a u s e u n e r M a r e h e l l l _ T a n e x _ e n d _ fl e i t e . C h a p e l H i l l : U n i v e r s i t y o f N o r t h C a r o l i n a P r e s s . G a b e l , R . ( 1 9 6 7 ) . v a ' s ' ' s ' . E a s t L a n s i n g : I n s t i t u t e o f P u b l i c U t i l i e s D i v i s i o n o f R e s e a r c h G r a d u a t e S c h o o l o f B u s i n e s s A d m i n i s t r a t i o n M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y . G a r f i e l d , P . J . , & L o v e j o y , W . F . ( 1 9 6 4 ) . P a b t t s _ a t i l i t y s s g n g m i s s . E n g l e w o o d C l i f f s , N J : P r e n t i c e - H a l l , I n c . G l a e s e r , M . G . ( 1 9 5 7 ) . P ' ' ' ' e i e ' a c a p i t a l i s m . N e w Y o r k : M a c M i l l a n C o m p a n y . H a l l , M . D . ( 1 9 8 1 ) . C o m m o n c a r r i e r s u n d e r t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . U n i v s t s i t y 9 f C h i s a g g L a w R a v i s w , a s ( 2 ) , 4 0 9 - 4 3 8 . H a y s , S . P . ( 1 9 8 1 ) . P o l i t i c a l c h o i c e i n r e g u l a t o r y a d m i n i s t r a t i o n . I n . T . K . M c C r a w ( E d . ) , B s g a t a t i g a _ i n p a t s p s s t i y s ( p p . 1 2 4 - 1 5 4 ) . B o s t o n : D i v i s i o n o f R e s e a r c h G r a d u a t e S c h o o l o f B u s i n e s s A d m i n i s t r a t i o n H a r v a r d U n i v e r s i t y . H o f s t a d t e r , R . ( 1 9 5 5 ) . T h 0 r e : P r o t o E , Q . R , N e w Y o r k : A l f r e d A . K n o p f . I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n . A n n u a l R e p o r t s t o C o n g r e s s , 1 9 1 1 - - 1 9 3 4 . I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n . I n t e t s t a t e C g m m e r c e C e m m i e e i e n _ 3 e n e r t e . 1 9 1 1 - - 1 9 3 4 . J o n e s , E , & V a n d e r b l u e , H . B . ( E d s . ) ( 1 9 2 5 ) . R a ' s a n g _ s s g 1 s g t t a n s . N e w Y o r k : T h e M a c M i l l a n C o m p a n y . K a h n . A - E . ( 1 9 7 l - - 1 9 7 2 ) - W ' ' ' ° ' ( V o l s . 1 - 2 ) . N e w Y o r k : J o h n W i l e y a n d S o n s , I n c . K e e z e r . K . M - , & M a y . S - ( 1 9 3 0 ) . W A : b a s i n s s s . N w Y o r k : H a r p e r & B r o t h e r s , P u b l i s h e r s . K o e n i g , L . J . ( 1 9 3 8 ) . F e d e r a l - s t a t e c o o p e r a t i o n u n d e r t h e c o n s t i t u t i o n : M i c h i g e n _ L a w _ B e y i e w . 1 e ( 5 ) . 7 5 2 - 7 8 5 - K u r l a n d , P . B . ( 1 9 5 8 ) . A t t r i t i o n o f s t a t e p o w e r . s t a n t a t a L a w _ E e x i e y , I Q ( 2 ) . 2 7 4 - 2 9 6 - L a m b e r t , J . T . ( 1 9 2 9 ) . P r o p o s e d n e w c o m m u n i c a t i o n s 4 0 4 c o m m i s s i o n . W M . 4 . ( 1 ) . 3 6 - 3 9 . L i l i e n t h a l , D . E . ( 1 9 2 9 ) . T h e r e g u l a t i o n o f p u b l i c u t i l i t y h o l d i n g c o m p a n i e s . W . 2 . 2 ( 4 ) . 4 0 4 - 4 4 o . L i n d a h l , M . L . ( 1 9 3 5 ) . C o o p e r a t i o n b e t w e e n t h e I n t e r s t a t e C o m m e r c e C o m m i s s i o n a n d t h e s t a t e c o m m i s s i o n s i n r a i l r o a d r e g u l a t i o n . W . 1 3 ( 3 ) . 3 3 8 - 3 9 7 . ( F r o m a d i s s e r t a t i o n c o m p l e t e d i n 1 9 3 3 ) M a h e r . W - H o . J r . ( 1 9 8 5 ) . W . e O ‘ a , ‘ 0 : t ' - 0 ' l ‘ V ‘ t ‘ ‘ ‘ 9 1 0 1 ‘ i n d u s t r y : A . A s _ t x s y . C a m b r i d g e , M A : H a r v a r d U n i v e r s i t y P r o g r a m o n I n f o r m a t i o n R e s o u r c e s P o l i c y . ( R e s e a r c h r e p o r t n o . P - 8 5 - 3 ) M a c M e a l . H - B - ( 1 9 3 4 ) . W - C h i c a g o : I n d e p e n d e n t P i o n e e r T e l e p h o n e A s s o c i a t i o n : J o h n F . C u n e o C o m p a n y . M a r t i n , E . M . ( 1 9 2 5 ) . B u r g e r c o u r t a n d p r e e m p t i o n d o c t r i n e : F e d e r a l i s m i n t h e b a l a n c e . N a t t s _ fl a m s _ L a g _ B s y i s w , a s ( 5 ) , 1 2 3 3 - 1 2 5 4 . M c C a r t h y , C . ( 1 9 1 2 ) . W . N e w Y o r k : M a c M i l l a n C o m p a n y . M c C r a w , T . K . ( 1 9 8 4 ) . P o h e t s 0 r e a t i o n . C a m b r i d g e , M A : B e l k n a p P r e s s o f H a r v a r d U n i v e r s i t y P r e s s . M c K e n n a , R . ( 1 9 8 5 L P r e e m p t i o n a u n d e r t h e C o m m u n i c a t i o n s A c t . F C o m m 5 J o r , _ 3 _ ? ( 1 ) , 1 - 6 9 . M c K e n n a , R . ( 1 9 8 7 ) . P r e e m p t i o n r e v e r s e d : t h e S u p r e m e C o u r t ' s d e c i s i o n i n W W M W . 3 . 2 ( 1 ) . 4 3 - - 5 9 . M e i e r , K . J . ( 1 9 8 5 ) . ' - - ' ' r s s g n g m i s s . N e w Y o r k : S t . M a r t i n ' s P r e s s . M i l l e r , A . S . ( 1 9 5 8 ) . T h e c o n s t i t u t i o n a l l a w o f t h e ‘ s e o u r i t y s t a t e ’ . W . 1 C . ) ( 4 ) . 6 2 0 - 6 7 1 . M i l l e r , E . S . ( 1 9 8 6 ) . I d e o l o g y , j u r i s d i c t i o n , a n d d e r e g u l a t i o n o f t h e t e l e p h o n e n e t w o r k . P a g l i a U t i l i t i e e _ E e r e n i g h t l ¥ 1 1 3 ( 7 ) . 1 4 - 1 8 - M o n s o n , C . S . ( 1 9 8 9 ) . P r i c i n g f l e x i b i l i t y a n d p u b l i c 4 0 5 i n t e r e s t . E u b l i e _ U t i l i t i e e _ E o r t n i g h t l x . 1 2 1 . ( 3 ) . p p - 1 8 - 2 3 ) . M o s h e r , W . E . , & C r a w f o r d , F . G . ( 1 9 3 3 ) . P u b l i c , _ u t i l i t y z e g e l a t i e n . N e w Y o r k : H a r p e r & B r o t h e r s P u b l i s h e r s . N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R a i l r o a d a n d U t i l i t i e s C o m m i s s i o n e r s . ( O c t o b e r , 1 9 4 7 ) . S ' s - - { I Q ' q 9 o ‘ 0 ‘ _ 0 7 ‘ 9 : 2 t o ‘ ‘ 9 t o o f 9 , 0 9 : r e g e n u e e _ a n d _ e z n e n e e e - W a s h i n g t o n . D C - N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R a i l r o a d a n d U t i l i e s C o m m i s s i o n e r s . A n n u a l _ 2 r e e e e d i n g e . 1 8 8 9 - - 1 9 7 3 - N o l l , R . G . ( E d . ) . ( 1 9 8 5 ) . a ' o c ' s e t y i e e s . B e r k l e y : U n i v e r s i t y o f C a l i f o r n i a P r e s s . O ’ T o o l e . L . J . ( E d . ) - ( 1 9 8 5 ) . A m e r i e e n _ i n t e r g e v e r n m e n t a l a ' ° ' ' v e a ' e . W a s h i n g t o n , D C : C n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y P r e s s . O w e n , B . M . , & B r a e u t i g a m , R . ( 1 9 7 8 ) . T h e R e g u l a t i o n e a m e 1 _ _ _ e t r a t e g 1 e _ 1 e e 1 _ e f _ J d n 1 _ a d m i n i e t r a t i e n _ t u : u a a e e . C a m b r i d g e , M A : B a l l e n g e r P u b l i s h i n g C o m p a n y . P a r k e r , E . B . ( 1 9 8 7 ) . M i c r o e a r t h s t a t i o n s a t e l l i t e n e t w o r k s a n d e c o n o m i c d e v e l o p m e n t . I e l e m a t i e i e n e I n f o r m a t i c s . 1 ( 2 ) . 1 0 9 - 1 1 2 : P e r l m a n n , S . ( 1 9 7 0 ) . I n K . H . P a r s o n s , ( E d . ) , T e e c o n o m i e s 9 f c o l l e c t i v e a c t i g n . M a d i s o n : U n i v e r s i t y o f W i s c o n s i n P r e s s . ( I n t r o d u c t o r y c h a p t e r ) P r i c e , G . V . ( 1 9 3 9 ) . R i s e o f a n e w f e d e r a l i s m . [ R e v i e w o f B i e e _ £ u L 4 1 _ n e _ _ f e d e r a l i e m ] s e e i e l _ § e i e n e e . I A . ( 3 ) . p p . 2 8 1 , 2 8 2 . W M . 1 9 2 9 " 1 9 8 9 - P u s e Y . 1 1 - J . ( 1 9 5 1 ) . C h a r l e e _ J h u u n i _ M u g h e e ( V O I S - 1 e 2 ) - N e w Y o r k : T h e M a c M i l l a n C o m p a n y . R o b i n s o n , J . A . ( 1 9 8 3 ) . A n a s s e s s m e n t o f s t a t e a n d f e d e r a l j u r i s d i c t i o n t o r e g u l a t e a c c e s s c h a r g e s a f t e r t h e A T & T d i v e s t i t u r e . B r i g h a m _ x e u n g _ L a u _ E e 1 1 e w . 1 2 9 1 ( 2 ) . 3 7 6 - 4 0 8 . R o d g e r S . P . ( 1 9 7 8 ) - M W H ! . 0 J . ! ' E E 1 ! ” t . ] . ! C e m m i s s i e n e t s . W a s h i n g t o n , D C : N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f R e g u l a t o r y C o m m i s s i o n e r s . R o s e , J . R . ( 1 9 5 0 ) . T e l e p h o n e r a t e s a n d c o s t b e h a v i o r . 4 0 6 L a n d i o e n e m i e e . 2 e ( 3 ) . 2 4 9 - 2 5 6 - S a s s e v i l l e , K . E . ( 1 9 8 1 ) . C o m m e n t s . I n H . M . T r e b i n g ( E d - ) . W W E a s t L a n s i n g : D i v i s i o n o f R e s e s a r c h G r a d u a t e S c h o o l o f B u s i n e s s A d m i n i s t r a t i o n M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y . ( O r i g i n a l c o m m e n t s p r e s e n t e d a t t h e E l e v e n t h A n n u a l C o n f e r e n c e o f t h e I n s t i t u t e o f P u b l i c U t i l i t i e s a t W i l l i a m s b u r g , V A , 1 9 7 9 ) S c h a f e r , R . J . ( 1 9 8 0 ) . " ' t o ' t s . H o m e w o o d , I L : T h e D o r s e y P r e s s . S c h e l l i n g , T . C . ( 1 9 6 0 ) . T h e s t r a t e g y a t e o h f l i c t . N e w Y o r k : O x f o r d U n i v e r s i t y P r e s s . S c h i l l e r . 0 - ( 1 9 8 2 ) - W W - N o r t h w o o d , N J : A b l e x P u b l i s h i n g C o r p o r a t i o n . S c h u l t z , R . , & A l e x a n d r o f f , A . ( 1 9 8 5 ) . E g g h e m i e _ ; e g h l t i e h W W . T o r o n t O : U n i v e r s i t y o f T o r o n t o P r e s s . S i c h t e r . J - W - ( 1 9 7 7 ) - W t 1 l . l ! . H l ' ! . 1 . . E . C a m b r i d g e , M A : H a r v a r d U n i v e r s i t y P r o g r a m o n I n f o r m a t i o n R e s o u r c e s P o l i c y . ( R e s e a r c h r e p o r t n o . P - 7 7 - 2 ) S m i t h , G . D . ( 1 9 8 5 ) . T h n m f a u ' n e s s t r a t e : B - , - s - - - ' . = 1 0 , - . i o i o e e ' e n ' u t . B a l t i m o r e : T h e J o h n s H o p k i n s U n i v e r s i t y P r e s s . S t e h m a n , J . W . ( 1 9 2 5 ) . T h e fi i h a h c i a l h i s t e r y o f t h e W W - B o s t o n : H o u g h t o n M i f f l i n C o m p a n y . S t e v e n s , J . D . , & G a r c i a , H . D . ( 1 9 8 0 ) . C e m e a i e a t i g h h i s t e t y . B e v e r l y H i l l s , C A : S a g e P u b l i c a t i o n s . S y m p o s i u m O n C o o p e r a t i v e F e d e r a l i s m . ( 1 9 3 8 ) . o w w R e n e — W . 2 2 ( 4 ) - T e m i n , P . , & G a l a m b o s , L . ( 1 9 8 7 ) . T h e f a l l o f t h e B e l l 5 e ' s ' ' ' t ' . C a m b r i d g e , M A : C a m b r i d g e U n i v e r s i t y P r e s s . W . ( J u n e 1 3 . 1 9 1 4 ) : ( J a n u a r y 2 3 . 1 9 2 0 ) - T r e b i n g , H . M . ( 1 9 8 1 ) . E q u i t y , e f f i c i e n c y , a n d t h e v i a b i l i t y o f p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n . I n W . S i c h e l a n d T o G e i s ( E d S - ) . W W 4 0 7 p t i h g i p l e s i n p g h l i g h t i l i t y i ' n g g s t t i e s ( p p . 1 7 - 5 2 ) . A n n A r b o r : U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n G r a d u a t e S c h o o l o f B u s i n e s s A d m i n i s t r a t i o n . U l m , . A . H . ( 1 9 3 3 ) . P e n d i n g ‘ c o n f l i c t . b e t w e e n s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t i o n - W W . . 7 . ( 1 ) , 9 - 1 5 . V a i l , T . N . ( M a r c h 1 9 1 3 ) . P u b l i c u t i l i t i e s a n d p u b l i c P 0 1 i C Y - A t l fl n L i § _ M Q n £ h l ¥ 1 1 1 . 3 0 7 - 3 1 9 - W a l k e r . P - A - ( 1 9 3 8 ) - W i h y e s t i g a t i e n , ( O r i g i n a l v e r s i o n o f a r e p o r t s u b m i t t e d b y W a l k e r w h o s e r v e d a s c h a i r m a n o f F C C S p e c i a l I n v e s t i g a t i o n D o c k e t N o . 1 u n d e r t a k e n u n d e r P u b l i c R e s . N o . 8 , 7 5 t h C o n g . ; m a d e p u b l i c o n A p r i l 1 , 1 9 3 8 ) W e b b , E . J . , C a m p b e l l , D . T . , S c h w a r t z , R . D . , & L . S e c h r e s t . ( 1 9 6 8 ) . U ' e e : t ' v W W . C h i c a g O : R a n d M o N a l l y & C o m p a n y . W e i s m a n , D . ( 1 9 8 9 ) . C o m p e t i t i v e m a r k e t s a n d c a r r i e r s o f l a s t r e s o r t . W W : 1 . 2 . 1 ( 1 ) . 1 7 - 2 4 . W h e a t , C . J . ( 1 9 3 8 ) . T h e r e g u l a t i o n o f i n t e r s t a t e t e l e p h o n e r a t e s . H a g g a r d L a w R e v i e w , s l ( 5 ) , 8 4 6 - 8 8 3 . W i l c o x , C . ( 1 9 4 0 ) . I v e s t ' t i o o n e n t r t i o o f ' o w : C ' ' o l i n A m e r i c a n i h d h s t t y ( M o n o g r a p h 2 1 ) . T e m p o r a r y N a t i o n a l E c o n o m i c C o m m i t t e e o f t h e U n i t e d S t a t e s S e n a t e , 7 6 t h C o n g . 3 d S e s s . W i e l , S . ( 1 9 8 9 ) . M a k i n g e l e c t r i c e f f i c i e n c y p r o f i t a b l e . W 1 1 . 1 . 2 . 4 . ( 1 ) . 9 - 1 6 . W r i g h t , D . S . ( 1 9 7 8 ) . d ' ' e v e m l t e l a t i e n s . N o r t h S c i t u a t e , M A : D u x b u r y P r e s s . W r i g h t , D . S . ( 1 9 8 5 ) . M o d e l s o f n a t i o n a l / s t a t e / l o c a l r e l a t i o n s . I n 0 ’ T o o l e , L . J . ( E d . ) A M B L i Q Q D t e : F ’ d t ' E e r e n e e t i _ _ e 1 _ a n d _ i e e u e e ( p p 5 8 - 6 6 ) W a s h i n g t o n . D C : C o n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y P r e s s . W y m a n , B . ( 1 9 1 4 - - 1 9 1 4 L J u r i s d i c t i o n a l l i m i t a t i o n s u p o n c o m m i s s i o n a c t i o n . H Q I M Q I Q _ L § M _ B § 1 1 § M . 2 1 , 5 4 5 - 5 6 9 . Y a l e L a w J o u r n a l S y m p o s i u m o n t h e l e g a c y o f t h e N e w D e a l : P r o b l e m s a n d p o s s i b i l i t i e s i n t h e a d m i n i s t r a t i v e 4 0 8 s t a t e o ( 1 9 8 3 ) . T h e _ _ x a 1 e _ _ L a e _ _ J e u r n a 1 . 2 2 ( 7 ) - ( O r i g i n a l l y p r e s e n t a t i o n o f p a p e r s F e b r u a r y 1 1 - 1 3 , 1 9 8 3 , Y a l e U n i v e r s i t y L a w S c h o o l ) Z a j a c , E . E . ( 1 9 8 1 ) . I s t e l e p h o n e s e r v i c e a n e c o n o m i c r i g h t ? I n H . M . T r e b i n g ( E d . ) , E h e t g y a h d e e m m u n i e a t i e n e _ i n _ t r a n e i t i o n . E a s t L a n s i n g : D i v i s i o n o f R e s e s a r c h G r a d u a t e S c h o o l ( M ? B u s i n e s s A d m i n i s t r a t i o n M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y . ( O r i g i n a l c o m m e n t s p r e s e n t e d a t t h e E l e v e n t h A n n u a l C o n f e r e n c e o f t h e I n s t i t u t e o f P u b l i c U t i l i t i e s a t W i l l i a m s b u r g , V A , 1 9 7 9 ) F E D E R A L C O U R T C A S E S ‘ 1 6 - } s o ‘ ‘ 9 o n - 1 1 ! . ‘ H e o : 9 ; ‘ I . , ‘ I : ‘ 9 a 1 ‘ , 2 9 9 U . s . 2 3 2 ( 1 9 3 6 ) . 3 ‘ ' e 0 . a - W o ~ . 1 1 . 0 - 9 V ‘ u ‘ q u o a ' 9 ' - w n c ‘ C . . f t W V . O . , 2 6 2 U . s . 6 7 9 ( 1 9 2 3 ) . 0 0 s V = 0 2 - 2 0 - e 9 ‘ ! 0 1 e ' o ' 1 ' 2 9 ‘ 9 " , 5 3 ( 1 2 H o w . ) U . s . 2 9 9 ( 1 8 5 1 ) . E x _ 2 a t t e _ h e h e i l , 1 3 W a l l ; 8 0 U . S . 2 3 6 ( 1 8 7 1 ) . F P o w ' ' v 0 ' 0 G a s , 3 3 8 U . S . 4 6 4 ( 1 9 5 0 ) . e i h h o n s y . O g g e fl , 2 2 U . S . ( 9 W h e a t . ) 1 , 1 9 7 ( 1 8 2 4 ) . o n ‘ _ f 6 0 o n ? { t o f ‘ 0 . 9 , 9 1 9 . ; V - 9 ' o s _ e , 2 1 1 U . S . 2 6 5 ( 1 9 0 8 ) . 0 ' C V , 2 9 2 U . S . 2 6 3 ( 1 9 3 4 ) . 0 1 . 1 O . ' . t & W C . ‘ 1 ' R e - w ' . . l l Q O . V ! ‘ U n ' fl t S t a t e s , 2 3 4 U . s . 3 4 2 ( 1 9 1 3 ) . a v . ' , : 3 F . S u p p 5 9 5 ( N . D . 1 1 1 1 9 3 3 ) . . Q o h e s v . B a t h B a s h i n g C a m p a n y , 4 3 0 5 1 9 ( 1 9 7 7 ) . L i n d h e 1 m e r _ 2 1 _ I 1 1 i n e i e _ B e 1 1 _ T e 1 e n h e n e _ C e m n a n y . 2 9 2 U . S - 1 5 1 ( 1 9 3 4 ) . - 9 . . . o . o . ' ' ‘ V . ‘ C o n n - . 0 1 1 ‘ ‘ 9 ‘ , o . o - C - C o m m e n i e e t i e n e _ g e m m i e e i o n . 4 7 6 U - S - 3 5 5 ( 1 9 8 6 ) - 1 ' _ o - ' - . - o - o w - e _ g : - _ _ e - - o h o n e r C o m s a v . ' ' ' e ' m ' s ' , 2 6 2 L L . s . 2 8 9 ( 1 9 2 2 ) . M u n n _ 2 1 _ 1 1 1 1 n e i e . 9 4 U - S - 1 1 3 ( 1 8 7 7 ) - E e i k _ 1 L 1 _ C h i e a g 9 _ J L _ M 9 r t h _ 1 M e a q u L _ R a i l w a y _ £ E m u x u n z . 9 4 I I - S - 1 6 4 ( 1 8 7 7 ) . s i m p e 9 n _ 2 1 _ § h e p a r d . 2 3 0 U - S - 3 5 2 ( 1 9 1 2 ) - W . 2 8 2 U - S - 1 3 3 ( 1 9 3 0 ) . s m y t h v . A m e s , 1 6 9 U . s . 4 6 6 ( 1 8 9 8 ) . W . 0 | l : 1 . 0 . ! C o n u l _ 7 0 1 V i f c a o o 3 l t o t o n & Q u i n e y _ E a 1 1 r e e d _ § 9 m n a n y . 2 5 7 U - S - 5 6 3 ( 1 9 2 2 ) - 1 ' ‘ 0 . . ‘ V . a u - ' { I _ ‘ ‘ 0 3 0 1 ‘ : 1 0 e ‘ r o o C l . . - , ~ 5 5 2 F . - S u p p . 1 3 1 ( D D C 1 9 8 2 ) , a f f ’ d s a p h o m . M a t y l a n g 2 1 _ U n i t e d _ § t a t e e . 1 0 3 S - C t . 1 2 4 0 - ! . ‘ Q a ‘ ‘ ‘ 1 f ' 9 u 0 - l a _ d ' , 5 8 3 F . S u p p . 8 7 5 ( 1 9 8 4 ) . W ' s - . . Q . . a l . . . 2 . . C . 0 . W - c . 1 1 9 0 V . l i D i s , 1 1 8 U . S . 5 5 7 ( 1 8 8 6 ) . P E R S O N A L C O M M U N I C A T I O N S G a b e l , R . ( O c t o b e r 1 4 , 1 9 8 8 ) R o g e r s , P . ( M a y 2 8 , 1 9 8 5 ) S c h u l t z , R . ( A u g u s t 2 , 1 9 8 7 ) S t r a s s b u r g , B . ( N o v e m b e r 1 0 , 1 9 8 9 ) " ‘ 1 1 1 1 1 1 1 1 1 ) “