“ ? m 5 . 3 $ “ . m . . n i I . . . . § 1 h h ‘ w n . . . i t i 3 : ! . ; I . 1 2 1 1 ! i n ? » . fl a m L i ( O w i fi c “ + 6 3 1 3 . 1 L I B R A R Y M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y I l l i l l i ' l l l ’ i l l l l i l l l l l l l l m u w i l l " 3 1 2 9 3 0 1 5 6 0 2 5 6 2 ! l T h i s i s t o c e r t i f y t h a t t h e d i s s e r t a t i o n e n t i t l e d P o l i c y C r i s e s a n d P o l i c y C h a n g e : T o w a r d a T h e o r y o f C r i s i s P o l i c y m a k i n g p r e s e n t e d b y S a n d r a M a r i e V e r g a r i h a s b e e n a c c e p t e d t o w a r d s f u l fi l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r t h e P h . D . d e g r e e i n _ P _ o _ l i _ t _ i _ c _ a L S c i e n c e M a j o r p r o f e s s o r D M e 2 2 M a r c h 1 9 9 6 M 5 U i : a n A f fi r m a t i v e A c t i o n / E q u a l O p p o r t u n i t y I n s t i t u t i o n 0 - 1 2 7 7 1 f t , J a _ Q . . ‘ i ? ’ g . l l l P L A C E I N R E T U R N B O X t o r e m o v e W e c h e c k o u t f r o m y o u r r e c o r d . T O A V O I D F I N E S r e t u r n o n o r M o r e d e t e d u e . D A T E D U E D A T E D U E D A T E D U E M S U l e A n A f fl r m e t t v e A c t i o r V E q u e l O p p o r l u n h y l n e t l t u l o n e r P O L I C Y C R I S E S A N D P O L I C Y C H A N G E : T O W A R D A T H E O R Y O F C R I S I S P O L I C Y M A K I N G V o l u m e I B y S a n d r a M a r i e V e r g a r i A D I S S E R T A T I O N S u b m i t t e d t o M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y i n p a r t i a l f u l fi l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r t h e d e g r e e o f D O C T O R O F P H I L O S O P H Y D e p a r t m e n t o f P o l i t i c a l S c i e n c e 1 9 9 6 A B S T R A C T P O L I C Y C R I S E S A N D P O L I C Y C H A N G E : T O W A R D A T H E O R Y O F C R I S I S P O L I C Y M A K I N G B y S a n d r a M a r i e V e r g a r i T h e p u r p o s e o f t h i s d i s s e r t a t i o n i s t h e d e v e l o p m e n t o f a t h e o r y o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . T h e d i s s e r t a t i o n i s s t r u c t u r e d a c c o r d i n g t o t h r e e r e s e a r c h q u e s t i o n s : W h a t i s a p o l i c y c r i s i s ? W h a t a r e t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s ? W h a t a r e t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n p o l i c y o u t c o m e s ? I n t h i s c a s e s t u d y , I e x a m i n e t h e M i c h i g a n s c h o o l fi n a n c e p o l i c y c r i s i s o f 1 9 9 3 . T h i s c r i s i s a r o s e w h e n l a w m a k e r s v o t e d t o a b o l i s h t h e u s e o f t h e l o c a l p r o p e r t y t a x f o r s c h o o l f u n d i n g , t h e r e b y e l i m i n a t i n g t w o - t h i r d s o f t h e f u n d i n g f o r M i c h i g a n ' s p u b l i c s c h o o l s . I n - d e p t h i n t e r v i e w s w i t h o v e r 5 0 k e y p l a y e r s i n t h e r e f o r m p r o c e s s p r o v i d e a r i c h d a t a b a s e f o r t h e s t u d y . I n f o r m a t i o n f r o m t h e i n t e r v i e w s i s c o m p l e m e n t e d b y d o c u m e n t a r y a n d a r c h i v a l d a t a . T h e t h e o r y I h a v e d e v e l o p e d i s b a s e d o n a c a r e f u l r e v i e w o f t h e r e s e a r c h l i t e r a t u r e s o n p o l i c y c r i s e s a n d o n p o l i c y m a k i n g . F u r t h e r , t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e i s q u i t e p r o f e s s i o n a l i z e d a n d s i m i l a r t o t h e l e g i s l a t u r e s o f o t h e r l a r g e s t a t e s a n d t h e U S . C o n g r e s s . A p o l i c y c r i s i s e x i s t s w h e n a m a j o r i t y o f t h e p o l i c y m a k e r s i n a g o v e r n i n g b o d y p e r c e i v e s t h a t i t e x i s t s . T h e f i n d i n g s I p r e s e n t i n d i c a t e t h a t a p o l i c y c r i s i s h a s i m p o r t a n t e f f e c t s o n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . L a w m a k e r s c o n f r o n t e d w i t h a p o l i c y c r i s i s a r e l i k e l y t o a b a n d o n t r a d i t i o n a l m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g i n f a v o r o f m e c h a n i s m s t h a t p r o m o t e a c a r e f u l y e t e f fi c i e n t r e s o l u t i o n t o t h e c r i s i s . D u r i n g a p o l i c y c r i s i s , s k i l l e d c h i e f e x e c u t i v e s a n d l e g i s l a t i v e l e a d e r s a r e i n d e c i d e d l y a d v a n t a g e d p o s i t i o n s o v e r i n t e r e s t g r o u p s f e a r f u l o f c h a n g e a n d a n u n o r g a n i z e d g e n e r a l p u b l i c . M y fi n d i n g s a l s o i n d i c a t e t h a t a p o l i c y c r i s i s o p e n s a c r i t i c a l w i n d o w o f o p p o r t u n i t y f o r p o l i c y c h a n g e n o t o n l y i n t h e p o l i c y a r e a i n c r i s i s , b u t a l s o i n a r e l a t e d p o l i c y a r e a . T h e d i s s e r t a t i o n c o n t r i b u t e s t o o u r u n d e r s t a n d i n g o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g a n d t h e f a c t o r s t h a t c o n t r i b u t e t o m a j o r p o l i c y c h a n g e . T h e fi n d i n g s p r e s e n t e d s h o u l d b e o f i n t e r e s t t o s t u d e n t s o f t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s ; s t u d e n t s o f s c h o o l fi n a n c e a n d s c h o o l q u a l i t y r e f o r m ; a n d , p o l i c y m a k e r s a n d p o l i c y e n t r e p r e n e u r s . A C K N O W L E D G E M E N T S F i r s t a n d f o r e m o s t , I w a n t t o t h a n k m y f a m i l y - - m y p a r e n t s , D i a n e a n d D a n , a n d m y b r o t h e r s , P a u l a n d D o u g - - f o r t h e i r g e n e r o u s e n c o u r a g e m e n t , s u p p o r t , a n d p a t i e n c e . I a l s o w a n t t o a c k n o w l e d g e t h e c a m a r a d e r i e a n d s u p p o r t o f P r o f e s s o r s R i c h a r d J e l i e r a n d R e i n h a r d H e i n i s c h . I w a n t t o t h a n k P r o f e s s o r C a r o l W e i s s e r t f o r h e r c a r e f u l , t i m e l y r e v i e w o f t h e d i s s e r t a t i o n a n d f o r h e l p f u l s u g g e s t i o n s a t e a c h s t a g e o f t h e r e s e a r c h . I a m g r a t e f u l t o P r o f e s s o r M i c h a e l M i n t r o m f o r h i s a d v i c e a n d e n t h u s i a s m . I a m t h a n k f u l f o r i n s i g h t s g a i n e d u n d e r t h e i n s t r u c t i o n o f P r o f e s s o r C l e o C h e r r y h o l m e s . I a m a l s o a p p r e c i a t i v e o f h e l p f u l a s s i s t a n c e f r o m P r o f e s s o r R i c H u l a . F i n a l l y , a s p e c i a l t h a n k s ( I t h i n k ) t o P r o f e s s o r J i m M a g e e f o r i n s p i r i n g m e t o p u r s u e t h i s p a t h s o m e y e a r s a g o . i v T A B L E O F C O N T E N T S L I S T O F T A B L E S C H A P T E R O N E T O W A R D A T H E O R Y O F C R I S I S P O L I C Y M A K I N G I n t r o d u c t i o n B u i l d i n g a T h e o r y o f C r i s i s P o l i c y m a k i n g T h e R e s e a r c h D e s i g n S t r u c t u r e o f t h e D i s s e r t a t i o n C H A P T E R T W O T H E C O N T E X T O F T H E C A S E I n t r o d u c t i o n H i s t o r i c a l H i g h l i g h t s T h e B u r s l e y A c t K a l k a s k a F a i l e d A t t e m p t s a t R e f o r m T h e ” B L T ” T h e E c o n o m i c C o n t e x t A F a v o r a b l e E c o n o m i c S e t t i n g P r o p e r t y , S a l e s a n d I n c o m e T a x B u r d e n s T h e P o l i t i c a l C o n t e x t x i 1 2 1 2 1 2 1 4 1 7 2 3 2 5 2 5 2 6 2 8 T h e G o v e r n o r T h e L e g i s l a t u r e , t h e 1 9 9 4 E l e c t i o n s , a n d t h e P o l i t i c s o f T a x a t i o n P o l i c y P a r t y C o n t r o l i n t h e H o u s e a n d S e n a t e R e l e v a n t P r o v i s i o n s i n t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n T h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n a n d E d u c a t i o n T h e I m m e d i a t e E f f e c t R u l e T a x a t i o n P r o v i s i o n s C o n c l u s i o n C H A P T E R T H R E E T H E P O L I C Y C R I S I S I n t r o d u c t i o n T h e C o n c e p t o f " P o l i c y C r i s i s " I d e n t i f y i n g a P o l i c y C r i s i s T y p e s o f D o m e s t i c P o l i c y C r i s e s H i g h - P r i o r i t y O b j e c t i v e s A n I m p e r a t i v e t o A c t P o l i c y m a k e r s a n d D e c l a r a t i o n s o f P o l i c y C r i s e s T h e S e n a t e B i l l 1 P o l i c y C r i s i s T h e S B 1 P o l i c y C r i s i s a n d H i g h - P r i o r i t y O b j e c t i v e s T h e S B 1 P o l i c y C r i s i s a n d U r g e n t A c t i o n E l e m e n t s o f S u r p r i s e i n t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s P o l i c y m a k e r R e c o g n i t i o n o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s C o n c l u s i o n v i 2 8 2 8 3 O 3 0 3 O 3 2 3 3 3 5 3 7 . 3 7 4 5 4 6 4 8 5 1 5 3 5 5 5 5 5 9 6 7 6 8 7 0 C H A P T E R F O U R C R I S I S P O L I C Y M A K I N G : T H E L E G I S L A T U R E A N D T H E C H I E F E X E C U T I V E I n t r o d u c t i o n T h e L e g i s l a t u r e M e c h a n i s m s o f C r i s i s P o l i c y m a k i n g P o l i c y C r i s e s a s C o n t e x t s f o r C o m p r o m i s e T h e M i c h i g a n L e g i s l a t u r e a n d t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s L i m i t i n g t h e S c o p e o f C o n f l i c t O t h e r P r o c e d u r a l M e c h a n i s m s T h e C l o s i n g H o u r s o f t h e P o l i c y C r i s i s C r i s i s P o l i c y m a k i n g a n d P o l i t i c a l C o m p r o m i s e C r i s i s P o l i c y m a k i n g i n a D e m o c r a t i c S y s t e m C o n c l u s i o n s o n t h e L e g i s l a t u r e a n d C r i s i s P o l i c y m a k i n g T h e C h i e f E x e c u t i v e G o v e r n o r E n g l e r a n d t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s G o v e r n o r E n g l e r a n d S B 1 T h e O c t o b e r A d d r e s s M o n i t o r a n d C u e - G i v e r K n o w i n g W h e n t o C o m p r o m i s e C o p i n g W i t h t h e S e n a t e R e p u b l i c a n s D o w n t o t h e W i r e C o n c l u s i o n s o n t h e C h i e f E x e c u t i v e a n d C r i s i s P o l i c y m a k i n g v i i 7 2 7 2 7 3 7 7 7 8 7 8 9 6 9 8 1 0 5 1 0 6 1 0 8 1 0 9 1 1 6 1 2 2 1 2 7 1 2 9 1 3 3 1 3 7 1 4 3 1 4 4 C o n c l u s i o n s o n t h e L e g i s l a t u r e a n d t h e C h i e f E x e c u t i v e i n t h e C o n t e x t o f a P o l i c y C r i s i s C H A P T E R F I V E C R I S I S P O L I C Y M A K I N G : I N T E R E S T G R O U P S A N D T H E P U B L I C I n t r o d u c t i o n I n t e r e s t G r o u p s I n t e r e s t G r o u p s a n d t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s I n t e r e s t G r o u p G o a l s I n t e r e s t G r o u p A c c e s s t o t h e R e f o r m P r o c e s s T h e M i c h i g a n A s s o c i a t i o n o f R e a l t o r s T h e M i c h i g a n E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n A s s e s s i n g M A R a n d M B A E f f e c t i v e n e s s D u r i n g t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s C o n c l u s i o n s o n I n t e r e s t G r o u p s a n d t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s T h e G e n e r a l P u b l i c T h e P u b l i c a n d t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s T h e P u b l i c a n d t h e O r i g i n o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s M e d i a C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s T h e P u b l i c a n d t h e R e s o l u t i o n o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s C o n c l u s i o n s o n t h e P u b l i c a n d t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s C o n c l u s i o n s o n I n t e r e s t G r o u p s a n d t h e G e n e r a l P u b l i c i n t h e C o n t e x t o f a P o l i c y C r i s i s v i i i 1 4 6 1 5 0 1 5 0 1 5 4 1 5 8 1 5 9 1 6 5 1 6 7 1 6 9 1 7 3 1 7 5 1 8 1 1 8 2 1 8 3 1 8 6 1 9 1 1 9 2 C H A P T E R S I X S E I Z I N G T H E O P P O R T U N I T Y : P O L I C Y C R I S E S A N D P O L I C Y I N N O V A T I O N I n t r o d u c t i o n L i n k i n g P o l i c y C r i s e s a n d P o l i c y I n n o v a t i o n T h e P o l i c y A g e n d a S e t t i n g t h e A g e n d a A d v o c a t e s o f P o l i c y I n n o v a t i o n T h e I s s u e o f S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m L i n k i n g Q u a l i t y a n d F i n a n c e T h e S B 1 P o l i c y C r i s i s a n d S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m a n d t h e P o l i c y A g e n d a T h e E d u c a t i o n C o m m u n i t y a n d S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m T h e B u s i n e s s C o m m u n i t y a n d S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m E v a l u a t i n g t h e S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m s " C h o i c e a n d C h a r t e r ” I n t e r - d i s t r i c t S c h o o l C h o i c e C h a r t e r S c h o o l s C o n c l u s i o n C H A P T E R S E V E N O U T C O M E S O F C R I S I S P O L I C Y M A K I N G I n t r o d u c t i o n P o l i c y C h a n g e O u t c o m e s o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s 1 9 6 1 9 6 1 9 3 1 9 8 2 0 0 2 0 3 2 0 7 2 1 l 2 1 1 2 1 7 2 2 2 2 2 8 2 3 4 2 3 5 2 3 7 2 5 0 2 5 1 2 5 1 2 6 7 T a x R e f o r m S c h o o l F i n a n c e R e f o r m S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m l a w m a k e r A s s e s s m e n t s o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s a n d i t s O u t c o m e s T w o P o t e n t i a l C r i s e s F o l l o w i n g t h e S B 1 C a s e C o n c l u s i o n C H A P T E R E I G H T C O N C L U S I O N I n t r o d u c t i o n T h e P o l i c y C r i s i s D e fi n i n g t h e C o n c e p t C r i s i s P o l i c y m a k i n g a n d K e y P o l i t i c a l A c t o r s T h e L e g i s l a t u r e T h e C h i e f E x e c u t i v e I n t e r e s t G r o u p s T h e G e n e r a l P u b l i c P o l i c y C r i s e s a n d P o l i c y I n n o v a t i o n P o l i c y C r i s e s a n d M a j o r P o l i c y C h a n g e T h e M i c h i g a n C a s e a n d G e n e r a l i z a b i l i t y D i r e c t i o n s f o r F u t u r e R e s e a r c h C o m m e n t s i n C o n c l u s i o n A P P E N D I X L I S T O F R E F E R E N C E S 2 6 8 2 7 8 2 9 0 2 9 2 3 0 1 3 0 8 3 1 0 3 1 0 3 1 0 3 1 2 3 1 2 3 1 4 3 1 4 3 1 6 3 1 7 3 1 8 3 1 8 3 1 9 3 2 1 3 2 2 3 4 1 T A B L E 2 . 1 T A B L E 3 . 1 T A B L E 4 . 1 T A B L E 4 . 2 T A B L E 4 . 3 T A B L E 4 . 4 T A B L E 5 . 1 T A B L E 5 . 2 T A B L E 5 . 3 T A B L E 6 . 1 T A B L E 7 . 1 T A B L E 7 . 2 T A B L E A . l L I S T O F T A B L E S P r o p e r t y T a x M e a s u r e s o n t h e S t a t e w i d e B a l l o t i n M i c h i g a n , 1 9 7 2 - 1 9 9 4 l a w m a k e r P e r c e p t i o n o f a P o l i c y C r i s i s D e m o c r a t i c M e m b e r s o f t h e T e a m o f 1 4 R e p u b l i c a n M e m b e r s o f t h e T e a m o f 1 4 S e n a t e B i p a r t i s a n T e a m G o v e r n o r E n g l e r - A B r i e f B i o g r a p h y A S a m p l e o f B u s i n e s s G r o u p s A c t i v e l y P u r s u i n g T h e i r P o l i c y O b j e c t i v e s D u r i n g t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s A S a m p l e o f E d u c a t i o n G r o u p s A c t i v e l y P u r s u i n g T h e i r P o l i c y O b j e c t i v e s D u r i n g t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s P r e s s C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T w o N e w s p a p e r s B e t w e e n 2 1 J u l y 1 9 9 3 a n d 1 6 M a r c h 1 9 9 4 S e l e c t e d H i g h l i g h t s o f t h e 1 9 9 3 S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m P a c k a g e S e l e c t e d F e a t u r e s o f t h e B a l l o t a n d S t a t u t o r y S c h o o l F i n a n c e P l a n s , M a r c h 1 9 9 4 P r o p o s a l A B a l l o t L a n g u a g e C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , J u l y 1 9 9 3 x i 1 8 6 9 8 1 8 2 9 0 1 1 9 1 5 5 1 5 5 1 8 5 2 2 9 2 6 9 2 7 0 3 2 5 C N o e v w e s r , a g D e e o e f m c t b e h e r S B 1 9 1 9 3 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t T A B L E A . 2 T A B L E A . 3 T A B L E A . 4 T A B L E A . 5 T A B L E A . 6 T A B L E A . 7 T A B L E A . 8 T A B L E A . 9 T A B L E A . 1 0 T A B L E A . 1 1 T A B L E A . 1 2 T A B L E A . 1 3 T A B L E A . 1 4 T A B L E A . 1 5 T A B L E A . 1 6 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , A u g u s t 1 9 9 3 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , S e p t e m b e r 1 9 9 3 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , O c t o b e r 1 9 9 3 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , N o v e m b e r 1 9 9 3 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , D e c e m b e r 1 9 9 3 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , J a n u a r y 1 9 9 4 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , F e b r u a r y 1 9 9 4 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , M a r c h 1 9 9 4 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , J u l y 1 9 9 3 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , A u g u s t 1 9 9 3 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , S e p t e m b e r 1 9 9 3 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , O c t o b e r 1 9 9 3 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , N o v e m b e r 1 9 9 3 C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , J a n u a r y 1 9 9 4 x i i 3 2 6 3 2 7 3 2 8 3 2 9 3 3 0 3 3 1 3 3 2 3 3 2 3 3 3 3 3 3 3 3 4 3 3 5 3 3 6 3 3 7 3 3 8 C h a p t e r O n e T o w a r d a T h e o r y o f C r i s i s P o l i c y m a k i n g I N T R O D U C T I O N I n 1 9 9 3 , p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m w e r e l o n g s t a n d i n g u n r e s o l v e d i s s u e s i n M i c h i g a n . O v e r t h e p r e c e d i n g t w o d e c a d e s , a s e r i e s o f b a l l o t p r o p o s a l s f o r p r o p e r t y t a x r e l i e f w e r e d e f e a t e d a t t h e p o l l s , i n c l u d i n g a J u n e 1 9 9 3 m e a s u r e t h a t h a d b r o a d s u p p o r t f r o m b o t h R e p u b l i c a n a n d D e m o c r a t i c p o l i c y m a k e r s . T h i s w a s a p r e c a r i o u s s i t u a t i o n f o r R e p u b l i c a n G o v e r n o r J o h n E n g l e r a s p r o p e r t y t a x r e l i e f h a d b e e n h i s m o s t s a l i e n t c a m p a i g n p r o m i s e o f 1 9 9 0 . H a v i n g d e f e a t e d t h e i n c u m b e n t g o v e r n o r b y l e s s t h a n 1 p e r c e n t o f t h e v o t e i n 1 9 9 0 , E n g l e r n o w f a c e d h i s u p c o m i n g 1 9 9 4 r e - e l e c t i o n c a m p a i g n w i t h o u t h a v i n g d e l i v e r e d o n a k e y p r o m i s e . F o l l o w i n g t h e d e f e a t o f t h e J u n e 1 9 9 3 b a l l o t m e a s u r e , t h e M i c h i g a n L e g i s l a t u r e w a s c o n s i d e r i n g a n E n g l e r - b a c k e d 2 0 p e r c e n t c u t i n p r o p e r t y t a x e s t o b e p h a s e d i n o v e r a f e w y e a r s . T h i s s t a t e o f a f f a i r s w a s s u d d e n l y a l t e r e d w h e n a n e w a n d u n e x p e c t e d p r o p e r t y t a x p r o p o s a l w a s a d v a n c e d i n t h e M i c h i g a n S e n a t e . O n 2 0 J u l y 1 9 9 3 , a D e m o c r a t i c s t a t e s e n a t o r s t o o d b e f o r e t h e M i c h i g a n S e n a t e a n d p r o p o s e d t o a b o l i s h t h e l o c a l p r o p e r t y t a x a s a s o u r c e o f o p e r a t i n g f u n d s f o r t h e p u b l i c s c h o o l s . I n l e s s t h a n 2 4 h o u r s , t h e p r o p o s a l - - a n a m e n d m e n t t o S e n a t e B i l l 1 ( S B 1 ) - - w a s a p p r o v e d i n b o t h c h a m b e r s o f t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e . I n t e r e s t g r o u p s , t h e m a s s m e d i a , o t h e r l e g i s l a t i v e o b s e r v e r s , a n d e v e n t h e l a w m a k e r s t h e m s e l v e s w e r e c a u g h t o f f g u a r d b y t h i s c o u r s e o f e v e n t s . W h e n R e p u b l i c a n G o v e r n o r J o h n E n g l e r s i g n e d S B 2 1 i n t o l a w t h e n e x t m o n t h , t w o - t h i r d s o f s c h o o l O p e r a t i n g r e v e n u e - - $ 6 . 5 b i l l i o n - - h a d b e e n e l i m i n a t e d . 1 T h e p u b l i c s c h o o l s n o w f a c e d t h e 1 9 9 4 - 9 5 s c h o o l y e a r d e v o i d o f n e c e s s a r y f u n d i n g . M i c h i g a n l a w m a k e r s h a d i n i t i a t e d a p o l i c y c r i s i s . 2 B U I L D I N G A T H E O R Y O F C R I S I S P O L I C Y M A K I N G I n t h i s s t u d y , I u s e t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s t o d e v e l o p a t h e o r y o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . I n p a r t i c u l a r , I e x a m i n e t h e e f f e c t s o f t h i s p o l i c y c r i s i s o n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s a n d i t s o u t c o m e s . A p o l i c y c r i s i s a f f e c t s t h e i n c e n t i v e s , s t r a t e g i e s a n d r o l e s o f a c t o r s w i t h a s t a k e i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . T h e s e a c t o r s i n c l u d e l e g i s l a t i v e l e a d e r s , t h e g o v e r n o r , i n t e r e s t g r o u p s , p o l i c y e n t r e p r e n e u r s a n d t h e g e n e r a l p u b l i c . D u r i n g a p o l i c y c r i s i s , l a w m a k e r s a r e p r o m p t e d t o u s e e x t r a o r d i n a r y m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g t h a t h a v e i m p o r t a n t i m p l i c a t i o n s f o r t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . A p o l i c y c r i s i s o p e n s a c r i t i c a l w i n d o w o f o p p o r t u n i t y f o r m a j o r p o l i c y c h a n g e - - n o t o n l y i n t h e p o l i c y a r e a i n c r i s i s , b u t a l s o i n r e l a t e d a r e a s . I n t h e S B 1 c a s e , s k i l l e d p o l i c y e n t r e p r e n e u r s w e r e a b l e t o s e i z e t h e c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e t o o b t a i n i n n o v a t i v e p o l i c y r e f o r m o n t h e s c h o o l q u a l i t y f r o n t . T h e s c h o o l q u a l i t y p o l i c y a r e a w a s n o t g e n e r a l l y r e c o g n i z e d t o b e i n a c r i s i s s t a t e ; h o w e v e r , p o l i c y e n t r e p r e n e u r s r e c o g n i z e d a n O p p o r t u n i t y t o c a p i t a l i z e u p o n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i n p u r s u i t o f t h e i r p o l i c y g o a l s . T h e M i c h i g a n c a s e i s a f a s c i n a t i n g i n s t a n c e o f p o l i c y m a k e r s d e l i b e r a t e l y c r e a t i n g a c r i s i s i n o r d e r t o c o m p e l p o l i c y c h a n g e . A s t u d y o f t h i s c a s e i s i m p o r t a n t f o r s e v e r a l ‘ W h e n s i g n e d i n t o l a w , S B I b e c a m e M i c h i g a n P u b l i c A c t 1 4 5 o f 1 9 9 3 . 2 T h e S e n a t e a p p r o v e d S B 1 b y a v o t e o f 2 9 - 5 ; i n t h e H o u s e , t h e b i l l p a s s e d b y a v o t e o f 6 9 - 3 5 . S e e f n 1 3 i n C h a p t e r T h r e e f o r t h e p a r t y d i s t r i b u t i o n o f t h e v o t e s . F o r f u r t h e r d i s c u s s i o n o f t h e e v e n t s a n d c o n d i t i o n s l e a d i n g u p t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , s e e C h a p t e r T w o . 3 r e a s o n s . F i r s t , e x i s t i n g t h e o r i e s o f t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s d o n o t a d e q u a t e l y a c c o u n t f o r t h e M i c h i g a n c a s e a n d o t h e r c a s e s o f l e g i s l a t i v e l y - i n d u c e d p o l i c y c r i s e s ( e . g . , t h e S o c i a l S e c u r i t y c r i s i s o f 1 9 8 2 - 8 3 a n d t h e U S . b u d g e t c r i s i s o f 1 9 9 5 - 9 6 ) . I n d e e d , a s n o t e d i n C h a p t e r T h r e e , t h e l i m i t e d l i t e r a t u r e o n t h e c r e a t i o n a n d c o n s e q u e n c e s o f p o l i c y c r i s e s t e n d s t o f o c u s o n t h e e x e c u t i v e b r a n c h o f g o v e r n m e n t . E x a m p l e s i n c l u d e s t u d i e s o f f o r e i g n p o l i c y c r i s e s ( e . g . , H e r m a n n 1 9 7 2 a n d c o n t r i b u t o r s t o K i e w e 1 9 9 4 ) a n d s t u d i e s o f d o m e s t i c p o l i c y c r i s e s ( e . g . , W e i n b e r g 1 9 7 7 ; a n d c o n t r i b u t o r s t o R o s e n t h a l e t a l . 1 9 8 9 ) . H o w e v e r , w i t h t h e e x c e p t i o n o f L i g h t ’ s ( 1 9 8 5 ; 1 9 9 5 ) w o r k o n t h e S o c i a l S e c u r i t y c r i s i s o f 1 9 8 2 - 8 3 , t h e r e h a s b e e n v e r y l i t t l e s y s t e m a t i c r e s e a r c h o n p o l i c y c r i s e s a n d t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s . M y r e s e a r c h b e g i n s t o a d d r e s s t h i s g a p i n t h e p o l i c y m a k i n g l i t e r a t u r e . I n c o n t r a s t i n g c r i s i s p o l i c y m a k i n g f r o m o r d i n a r y p o l i c y m a k i n g , w e s h o u l d g a i n a b e t t e r u n d e r s t a n d i n g o f b o t h t y p e s o f p r o c e s s e s a n d t h e o u t c o m e s t h e y g e n e r a t e . S a b a t i e r ( 1 9 9 1 : 2 8 0 ) p o i n t s o u t t h a t t h e fi e l d o f p u b l i c p o l i c y l a c k s a " c o m m o n l y a c c e p t e d , c l e a r l y a r t i c u l a t e d , a n d e m p i r i c a l l y v e r i fi e d b o d y o f t h e o r y . " H e a v o w s t h a t t h e " p a r a m o u n t t a s k " f o r s t u d e n t s o f t h e p o l i c y p r o c e s s d u r i n g t h e 1 9 9 0 8 w i l l b e t o a p p l y e x i s t i n g t h e o r y i n a v a r i e t y o f s e t t i n g s , t o r e fi n e a n d e x p a n d e x i s t i n g t h e o r i e s t h a t a p p e a r p r o m i s i n g , t o r e j e c t t h o s e t h a t d o n o t , a n d t o d e v e 1 0 p n e w t h e o r i e s t o t a k e t h e i r p l a c e ( S a b a t i e r 1 9 9 1 : 2 8 2 ) . W h i l e s u c h a t a s k c a n n o t b e a c h i e v e d t h r o u g h o n e s t u d y a l o n e , i t i s h o p e d t h a t t h i s s t u d y w i l l b e a m e a n i n g f u l c o n t r i b u t i o n t o t h e c o l l e c t i v e e f f o r t t o e v a l u a t e a n d r e fi n e e x i s t i n g t h e o r i e s o f t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . S e c o n d , w h i l e i n c r e m e n t a l i s m i s t h e n o r m i n p o l i c y m a k i n g , r a p i d , m a j o r p o l i c y c h a n g e s o m e t i m e s d o e s o c c u r . S t u d e n t s o f t h e p o l i c y p r o c e s s s u c h a s B a u m g a r t n e r a n d 4 J o n e s ( 1 9 9 3 ) a n d D r o r ( 1 9 9 4 ) h a v e e m p h a s i z e d t h e n e e d f o r a b e t t e r u n d e r s t a n d i n g o f t h e c o n d i t i o n s u n d e r w h i c h m a j o r p o l i c y c h a n g e o c c u r s . T h i s d i s s e r t a t i o n c o n t r i b u t e s t o o u r u n d e r s t a n d i n g o f t h e f a c t o r s t h a t l e a d t o m a j o r p o l i c y c h a n g e . T h i r d , t h e r e i s a n e x p a n d i n g l i t e r a t u r e o n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s t h a t e x a m i n e s t h e i r a d v o c a c y o f p o l i c y c h a n g e . A n u m b e r o f s c h o l a r s h a v e i d e n t i fi e d a n i n c e n t i v e f o r p o l i c y e n t r e p r e n e u r s t o p r o m o t e t h e n o t i o n t h a t a c r i s i s i s a t h a n d ( e . g . , P o l s b y 1 9 8 4 ; H e n i g 1 9 9 4 ; M i n t r o m 1 9 9 4 ) . T h e M i c h i g a n c a s e p r o v i d e s ‘ a n i m p o r t a n t o p p o r t u n i t y t o e x a m i n e t h e i n c e n t i v e s a n d a c t i v i t i e s o f s u c h a c t o r s d u r i n g c r i s i s p o l i c y m a k i n g . M y r e s e a r c h b u i l d s u p o n P o l s b y ’ s ( 1 9 8 4 ) i m p o r t a n t o b s e r v a t i o n t h a t s k i l l f u l p o l i c y e n t r e p r e n e u r s m a y b e a b l e t o c a p i t a l i z e u p o n a c r i s i s i n a g i v e n p o l i c y a r e a t o e n c o u r a g e p o l i c y c h a n g e n o t o n l y i n t h a t p o l i c y a r e a , b u t a l s o i n a r e l a t e d p o l i c y a r e a i n w h i c h a c r i s i s i s n o t g e n e r a l l y r e c o g n i z e d . F o u r t h , t h e r e i s v e r y l i t t l e r e s e a r c h o n t h e r o l e s a n d s t r a t e g i e s o f i n t e r e s t g r o u p s a n d t h e g e n e r a l p u b l i c d u r i n g p o l i c y c r i s e s . M y r e s e a r c h b e g i n s t o a s s e s s t h e e x t e n t t o w h i c h a p o l i c y c r i s i s p r o m o t e s o r i n h i b i t s p o l i c y i n fl u e n c e a n d s u c c e s s o n t h e p a r t o f i n t e r e s t g r o u p s . T h e M i c h i g a n c a s e p r o v i d e s t h e o p p o r t u n i t y t o a n a l y z e h o w s k i l l f u l i n t e r e s t g r o u p s c o p e w i t h t h e t h r e a t s i m p o s e d b y a p o l i c y c r i s i s a n d h o w t h e y p u r s u e t h e i r p o l i c y g o a l s . P o l i t i c a l a n a l y s t s s u c h a s E d e l r n a n ( 1 9 6 4 ) a n d S a b a t i e r ( 1 9 9 1 ) s u g g e s t t h a t t h e g e n e r a l p u b l i c p l a y s a r e l a t i v e l y l i m i t e d d i r e c t r o l e i n p o l i c y m a k i n g . H o w e v e r , t h e r e h a s b e e n l i t t l e r e s e a r c h t h a t i n d i c a t e s t h e n a t u r e o f t h e r o l e o f t h e p u b l i c d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . ' T h i s s t u d y a l s o c o n t r i b u t e s t o o u r u n d e r s t a n d i n g o f t h e d y n a m i c s o f e d u c a t i o n 5 r e f o r m a t t h e s t a t e l e v e l . J a m e s ( 1 9 9 1 ) a s s e r t s t h a t m o r e r e s e a r c h i s n e e d e d t o u n d e r s t a n d t h e c h a n g e s o c c u r r i n g i n s t a t e a u t h o r i t y o v e r e d u c a t i o n i n t h e U n i t e d S t a t e s ; a n d , M i c h i g a n h a s j o i n e d t h e t r e n d o f i n c r e a s i n g s t a t e i n fl u e n c e i n p u b l i c e d u c a t i o n ( s e e W e i s s e r t 1 9 9 4 ) . F i n a l l y , t h e d i s s e r t a t i o n p r o v i d e s a n o r g a n i z e d , d e t a i l e d d o c u m e n t a t i o n o f t h e h i s t o r i c 1 9 9 3 s c h o o l fi n a n c e a n d s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p r o c e s s i n M i c h i g a n . T h e fi n d i n g s p r e s e n t e d h e r e s h o u l d b e o f i n t e r e s t t o a b r o a d a u d i e n c e , i n c l u d i n g : p o l i t i c a l s c i e n t i s t s a n d o t h e r s i n t e r e s t e d i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s ; s t u d e n t s o f s c h o o l fi n a n c e a n d s c h o o l q u a l i t y r e f o r m ; a n d , o f c o u r s e , p o l i c y e n t r e p r e n e u r s a n d p o l i c y m a k e r s . T H E R E S E A R C H D E S I G N T h e r e s e a r c h d e s i g n f o r t h e d i s s e r t a t i o n i s t h e i n - d e p t h c a s e s t u d y . T h e c a s e s t u d y d e s i g n i s t h e p r e f e r r e d s t r a t e g y " w h e n ‘ h o w ’ o r ‘ w h y ’ q u e s t i o n s a r e b e i n g p o s e d , w h e n t h e i n v e s t i g a t o r h a s l i t t l e c o n t r o l o v e r e v e n t s , a n d w h e n t h e f o c u s i s o n a c o n t e m p o r a r y p h e n o m e n o n w i t h i n s o m e r e a l - l i f e c o n t e x t ” ( Y i n 1 9 9 4 : 1 ) . C a s e s t u d y r e s e a r c h i s a p p r o p r i a t e w h e n t h e r e s e a r c h e r w i s h e s t o e x a m i n e n o t o n l y s o m e c o m p l e x p h e n o m e n o n i n i t s e l f , b u t a l s o t h e c o n t e x t u a l c o n d i t i o n s s u r r o u n d i n g i t ( Y i n 1 9 9 4 ) . T h e S B 1 p o l i c y c r i s i s d i d n o t o c c u r i n a v a c u u m ; t h e r e f o r e , t h e d i s s e r t a t i o n i n c l u d e s a n e x a m i n a t i o n o f r e l e v a n t h i s t o r i c a l , e c o n o m i c , p o l i t i c a l a n d c o n s t i t u t i o n a l f a c t o r s t h a t s h a p e d t h e c r i s i s a n d i t s o u t c o m e s . B e f o r e w e c a n p r o c e e d t o m o r e q u a n t i t a t i v e s t u d i e s o f p o l i c y c r i s e s , w e n e e d t o g a i n a g o o d u n d e r s t a n d i n g o f t h e p o l i t i c s o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g ( e . g . , w h a t a r e t h e i n c e n t i v e s a n d s t r a t e g i e s o f p o l i t i c a l a c t o r s d u r i n g a p o l i c y c r i s i s ? ) . W e a l s o n e e d t o 6 i d e n t i f y t h e p r o p e r v a r i a b l e s t o a n a l y z e . T h e i n - d e p t h c a s e s t u d y i s t h e p r e f e r r e d r e s e a r c h d e s i g n f o r t h e s e o b j e c t i v e s . T h e s i n g l e - c a s e s t u d y i s a l s o j u s t i fi e d w h e n t h e c a s e r e p r e s e n t s a n e x t r e m e o r u n i q u e c a s e . W h e n a n e v e n t o c c u r s r a r e l y , s c i e n t i s t s m a y h a v e b e e n u n a b l e t o d e t e r m i n e c o m m o n p a t t e r n s a s s o c i a t e d w i t h t h e e v e n t . T h u s , t h e s i n g l e - c a s e s t u d y i s a u s e f u l r e s e a r c h d e s i g n w h e n e v e r t h e r a r e e v e n t o c c u r s ( Y i n 1 9 9 4 : 3 9 - 4 0 ) . T h e e x t r a o r d i n a r y e l e m e n t s o f t h e M i c h i g a n c a s e j u s t i f y i n - d e p t h e x a m i n a t i o n . W h i l e t h e d e t a i l s o f t h e M i c h i g a n c a s e a r e u n i q u e , t h e c a s e s h a r e s c h a r a c t e r i s t i c s i n c o m m o n w i t h o t h e r p o l i c y c r i s e s , s u c h a s t h e S o c i a l S e c u r i t y c r i s i s o f 1 9 8 2 - 8 3 . I n a d d i t i o n , t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e i s q u i t e p r o f e s s i o n a l i z e d a n d s i m i l a r t o t h e l e g i s l a t u r e s o f o t h e r l a r g e s t a t e s a n d t o t h e U S C o n g r e s s . T h u s , i t i s e x p e c t e d t h a t t h e k e y p o i n t s I a d v a n c e h e r e c a n b e a p p l i e d t o o t h e r p o l i c y c r i s e s . T h e i n s i g h t s g a i n e d f r o m t h i s c a r e f u l s t u d y o f t h e M i c h i g a n c a s e c a n b e a p p l i e d t o p o l i c y c r i s e s i n o t h e r p o l i c y a r e a s a n d t o l e g i s l a t u r e s a t t h e s t a t e a n d n a t i o n a l l e v e l s . M y m e t h o d o l o g y c a n b e r e p l i c a t e d a n d t h e fi n d i n g s o f t h i s s t u d y c a n b e c o m b i n e d w i t h t h o s e o f f u t u r e s t u d i e s o f o t h e r p o l i c y c r i s i s ( e . g . , c o u r t - i r n p o s e d c r i s e s ) i n o r d e r t o b u i l d u p o n t h e t h e o r y a d v a n c e d h e r e . I n - d e p t h i n t e r v i e w s w i t h o v e r 5 0 k e y p a r t i c i p a n t s i n t h e r e f o r m p r o c e s s p r o v i d e a r i c h d a t a b a s e f o r t h e s t u d y . I c o n d u c t e d t h e i n t e r v i e w s d u r i n g t h e m o n t h s o f J a n u a r y t h r o u g h M a y 1 9 9 5 , a n d t h e y r a n g e d f r o m 2 0 m i n u t e s t o t w o h o u r s . 3 T h e i n t e r v i e w s w e r e g u i d e d b y a s t r u c t u r e d q u e s t i o n n a i r e w i t h o p e n - e n d e d q u e s t i o n s . I n o r d e r t o e l i c i t 3 M o s t o f t h e i n t e r v i e w s l a s t e d a t l e a s t 3 0 m i n u t e s a n d m a n y s p a n n e d 4 5 m i n u t e s . M o s t o f t h e i n t e r v i e w s w e r e c o n d u c t e d i n J a n u a r y a n d F e b r u a r y 1 9 9 5 . 7 f r a n k r e s p o n s e s , e a c h i n t e r v i e w e e w a s a s s u r e d o f c o n fi d e n t i a l i t y . A t o t a l o f 3 8 l e g i s l a t o r s - - 1 8 D e m o c r a t s a n d 2 0 R e p u b l i c a n s - - i n o f fi c e d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w e r e i n t e r v i e w e d . O n t h e H o u s e s i d e , 1 2 D e m o c r a t s a n d 1 4 R e p u b l i c a n s w e r e i n t e r v i e w e d w h i l e s i x D e m o c r a t i c a n d s i x R e p u b l i c a n s e n a t o r s w e r e i n t e r v i e w e d . ‘ L o b b y i s t s r e p r e s e n t i n g 1 1 d i f f e r e n t i n t e r e s t g r o u p s w e r e i n t e r v i e w e d ; fi v e o f t h e l o b b y i s t s w o r k e d f o r b u s i n e s s i n t e r e s t g r o u p s a n d s i x w e r e f r o m e d u c a t i o n i n t e r e s t g r o u p s . I n a d d i t i o n , s e v e r a l o f fi c i a l s f r o m t h e e x e c u t i v e b r a n c h a n d l e g i s l a t i v e s t a f f w e r e i n t e r v i e w e d . S u r v e y r e s p o n d e n t s w e r e t y p i c a l l y c h o s e n o n t h e b a s i s o f c r i t e r i a s u c h a s w h e t h e r a n i n d i v i d u a l w a s a m e m b e r o f a r e l e v a n t l e g i s l a t i v e c o m m i t t e e o r i n f o r m a l t e a m d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , o r w h e t h e r a n i n d i v i d u a l w a s a l o b b y i s t f o r a k e y i n t e r e s t g r o u p w i t h a s t a k e i n t h e o u t c o m e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e s a m p l e w a s a l s o b a s e d o n r e c o m m e n d a t i o n s f r o m r e s p o n d e n t s r e g a r d i n g r e l e v a n t p l a y e r s i n t h e r e f o r m p r o c e s s . T h e a c c u r a c y o f t h e fi n d i n g s i s e n h a n c e d b y t h e f a c t t h a t t h e r e s p o n d e n t s c o m p r i s e a d i v e r s e g r o u p i n c l u d i n g m o s t o f t h e k e y p l a y e r s i n t h e r e f o r m p r o c e s s . F u r t h e r , t h e i n t e r v i e w d a t a h a s b e e n c o r r o b o r a t e d w i t h i n f o r m a t i o n f r o m o t h e r s o u r c e s i n c l u d i n g M i c h i g a n g o v e r n m e n t p u b l i c a t i o n s , i n t e r e s t g r o u p l i t e r a t u r e , m a s s m e d i a r e p o r t s , a n d a c a d e m i c a n d t h i n k t a n k p i e c e s o n t h e c a s e . S T R U C T U R E O F T H E D I S S E R T A T I O N T h e c h a p t e r s o f t h e d i s s e r t a t i o n a r e o r g a n i z e d a c c o r d i n g t o t h r e e k e y r e s e a r c h q u e s t i o n s : ‘ I t s h o u l d b e n o t e d t h a t t h i s p o o l o f r e s p o n d e n t s i n c l u d e s a l l b u t o n e o f t h e m e m b e r s o f t h e H o u s e ” T e a m o f 1 4 " ( t h i s t e a m w a s w i d e l y v i e w e d a s i n t e g r a l t o t h e s u c c e s s f u l r e s o l u t i o n o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s ) . O n e T e a m o f 1 4 m e m b e r d e c l i n e d t o b e i n t e r v i e w e d . 0 W h a t i s a p o l i c y c r i s i s ? 0 W h a t a r e t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s ? 0 W h a t a r e t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n p o l i c y o u t c o m e s ? I n a d d r e s s i n g t h e s e q u e s t i o n s , t h e d i s s e r t a t i o n i s s t r u c t u r e d a c c o r d i n g t o a s e r i e s o f " K e y P o i n t s : " K e y P o i n t 1 , 1 : P o l i c y m a k e r s u l t i m a t e l y d e c i d e w h e t h e r o r n o t a p o l i c y c r i s i s e x i s t s . W h e n a m a j o r i t y o f p o l i c y m a k e r s p e r c e i v e t h a t a s i t u a t i o n t h r e a t e n s t h e i r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s , t h e r e i s l i k e l y t o b e c o n s e n s u s t h a t a p o l i c y c r i s i s e x i s t s . K g P o i n t 1 . 2 : A p o l i c y c r i s i s c r e a t e s a n u r g e n t n e e d f o r p o l i c y m a k e r s t o a c t w i t h i n a r e s t r i c t e d t i m e f r a m e . K e y fl y ) t 2 . 1 : D u r i n g a p o l i c y c r i s i s , p o l i c y m a k i n g m e c h a n i s m s t h a t p r o m o t e c a r e f u l y e t e f fi c i e n t c r i s i s r e s o l u t i o n ( e . g . , s p e c i a l n e g o t i a t i n g t e a m s a n d c l o s e d d o o r n e g o t i a t i o n s ) a r e f a v o r e d o v e r t r a d i t i o n a l i n s t i t u t i o n a l p r o c e s s e s o f p o l i c y m a k i n g . K e y P o m t 2 . 2 : T h e i m p e r a t i v e f o r a t i m e l y r e m e d y d u r i n g a p o l i c y c r i s i s p r o m o t e s p o l i t i c a l c o m p r o m i s e a n d p r o v i d e s c o v e r f o r l a w m a k e r s f a c e d w i t h d i f fi c u l t v o t e s o n c o n t r o v e r s i a l m e a s u r e s . W : A p o l i c y c r i s i s p r e s e n t s n o t o n l y t h e o p p o r t u n i t y f o r a c h i e f e x e c u t i v e t o r e a p p o l i t i c a l r e w a r d s , b u t a l s o t h e r i s k o f p o l i t i c a l d a m a g e . T h e r e f o r e , d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , t h e c h i e f e x e c u t i v e i s h i g h l y m o t i v a t e d t o p r o m o t e l e g i s l a t i v e c o n s e n s u s o n a r e m e d y . 9 K e y P e i n t 2 . 4 : T h e i m p e r a t i v e f o r l a w m a k e r s t o a c t , a n d t o a c t q u i c k l y , d u r i n g a p o l i c y c r i s i s i s a d i s a d v a n t a g e f o r g r o u p s w h o s e i n t e r e s t s a r e a t s t a k e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . S u c h i n t e r e s t g r o u p s t e n d t o a s s u m e a r e a c t i v e p o s i t i o n d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , f o c u s i n g t h e i r e f f o r t s o n o p p o s i t i o n t o p o l i c y o p t i o n s r a t h e r t h a n s u p p o r t f o r p o l i c y p r o p o s a l s . K e y P e i n t 2 . 5 : A l t h o u g h t h e p u b l i c p l a y s a m i n i m a l r o l e i n d i r e c t l y a f f e c t i n g t h e d e v e l o p m e n t o f t h e r e s o l u t i o n t o a p o l i c y c r i s i s , p o l i c y m a k e r s w i l l n e v e r t h e l e s s b e c o n c e r n e d a b o u t p o t e n t i a l p u b l i c r e a c t i o n t o a n y l e g i s l a t i v e r e m e d i e s a p p r o v e d . T h u s , t h e p u b l i c w i l l h a v e a t l e a s t a n i n d i r e c t e f f e c t o n c r i s i s p o l i c y m a k i n g . K e y P e i n t 2 , 6 : A p o l i c y c r i s i s o p e n s a w i n d o w o f o p p o r t u n i t y f o r a d v o c a t e s o f p o l i c y i n n o v a t i o n t o a c h i e v e t h e i r o b j e c t i v e s . K e y P o i n t 3 . 1 : A p o l i c y c r i s i s m a r k s a t u r n i n g p o i n t i n a p o l i c y a r e a a n d i s l i k e l y t o r e s u l t i n r a p i d , m a j o r p o l i c y c h a n g e . I n C h a p t e r T w o , I r e v i e w i m p o r t a n t e l e m e n t s o f t h e h i s t o r i c a l , e c o n o m i c , p o l i t i c a l , a n d c o n s t i t u t i o n a l c o n t e x t s s u r r o u n d i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e i n t e n t o f t h i s c h a p t e r i s t o i d e n t i f y s e v e r a l s i g n i fi c a n t c o n t e x t u a l f a c t o r s t h a t p r e c i p i t a t e d t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a n d s h a p e d i t s r e s o l u t i o n . I n C h a p t e r T h r e e , I a d d r e s s R e s e a r c h Q u e s t i o n 1 a n d p r e s e n t t h e c o n c e p t " p o l i c y c r i s i s . " I d r a w f r o m t h e r e s e a r c h l i t e r a t u r e t o d e v e l o p a u s e f u l d e fi n i t i o n o f t h e c o n c e p t . K e y P o i n t s 1 . 1 a n d 1 . 2 , r e g a r d i n g t h e n a t u r e o f p o l i c y c r i s e s , a r e d i s c u s s e d i n t h i s c h a p t e r . 1 0 A f t e r h a v i n g d e fi n e d t h e c o n c e p t o f " p o l i c y c r i s i s , " i n C h a p t e r F o u r I t u r n t o R e s e a r c h Q u e s t i o n 2 . T h e f o c u s o f t h i s c h a p t e r i s o n t h e d y n a m i c s o f t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s a s w e l l a s e x e c u t i v e - l e g i s l a t i v e r e l a t i o n s d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . K e y P o i n t s 2 . 1 a n d 2 . 2 , r e g a r d i n g c r i s i s p o l i c y m a k i n g i n t h e l e g i s l a t u r e , a n d K e y P o i n t 2 . 3 , o n t h e i n c e n t i v e s o f t h e c h i e f e x e c u t i v e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , a r e a d d r e s s e d i n t h i s c h a p t e r . T h e f o c u s o f C h a p t e r F i v e i s o n t h e r o l e s o f i n t e r e s t g r o u p s a n d t h e g e n e r a l p u b l i c i n t h e c o n t e x t o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . H e r e , I a d d r e s s K e y P o i n t 2 . 4 , o n i n t e r e s t g r o u p i n c e n t i v e s d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , a s w e l l a s K e y P o i n t 2 . 5 , o n t h e l a r g e l y i n d i r e c t r o l e o f t h e g e n e r a l p u b l i c i n c r i s i s p o l i c y m a k i n g . U p u n t i l t h i s p o i n t , t h e f o c u s o f t h e d i s s e r t a t i o n i s o n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . H o w e v e r , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a l s o e n g e n d e r e d m a j o r c h a n g e i n t h e s c h o o l q u a l i t y p o l i c y a r e a . T h u s , i n C h a p t e r S i x I a d d r e s s K e y P o i n t 2 . 6 a n d s h o w t h a t s c h o o l q u a l i t y r e f o r m a d v a n c e d t o t h e t o p o f t h e p o l i c y a g e n d a d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e c h a p t e r i l l u s t r a t e s h o w p o l i c y e n t r e p r e n e u r s c a n c a p i t a l i z e o n a p o l i c y c r i s i s i n a g i v e n p o l i c y a r e a t o p r o m o t e p o l i c y c h a n g e i n a r e l a t e d a r e a t h a t i s n o t g e n e r a l l y r e c o g n i z e d t o b e i n a c r i s i s s t a t e . I n C h a p t e r S e v e n , I t u r n t o R e s e a r c h Q u e s t i o n 3 a n d r e v i e w t h e o u t c o m e s o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . H e r e I a d d r e s s K e y P o i n t 3 . 1 a n d e v a l u a t e t h e i m p o r t a n t p o l i c y r e f o r m s a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . F i n a l l y , i n C h a p t e r E i g h t , I r e t u r n t o e a c h o f t h e R e s e a r c h Q u e s t i o n s a n d h i g h l i g h t t h e m a j o r fi n d i n g s o f t h e s t u d y . S u g g e s t i o n s f o r f u t u r e r e s e a r c h a r e a l s o 1 1 i n c l u d e d i n t h e c h a p t e r . A l t h o u g h t h e f o c u s o f t h i s s t u d y i s o n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , t h e t h e o r y a d v a n c e d h e r e h a s t h e p o t e n t i a l t o e x p l a i n c r i s i s p o l i c y m a k i n g a n d i t s c o n s e q u e n c e s i n a r e a s o t h e r t h a n s c h o o l fi n a n c e a n d s c h o o l q u a l i t y r e f o r m , a n d i n o t h e r l e g i s l a t u r e s . I n a d d i t i o n , i t i s e x p e c t e d t h a t t h i s t h e o r y c o u l d p r o v e u s e f u l f o r u n d e r s t a n d i n g t h e d y n a m i c s o f o t h e r t y p e s o f p o l i c y c r i s e s , s u c h a s t h o s e t h a t a r e c o u r t - i r n p o s e d . T h e i n s i g h t s g a i n e d f r o m t h i s s t u d y o f t h e M i c h i g a n c a s e p r o v i d e a f u l l e r u n d e r s t a n d i n g o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . T h e y c o m p r i s e a s o l i d f o u n d a t i o n o n w h i c h t o b a s e f u t u r e s y s t e m a t i c w o r k o n s i m i l a r p o l i c y c r i s e s i n o t h e r p o l i c y a r e a s a n d a l s o o n o t h e r t y p e s o f p o l i c y c r i s e s . C h a p t e r T w o T h e C o n t e x t o f t h e C a s e I N T R O D U C T I O N T h e S B 1 p o l i c y c r i s i s d i d n o t o c c u r i n a v a c u u m . K e y h i s t o r i c a l , e c o n o m i c , p o l i t i c a l a n d c o n s t i t u t i o n a l f a c t o r s s e t t h e s t a g e f o r t h e e m e r g e n c e o f t h e c r i s i s a n d d e fi n e d t h e p a r a m e t e r s f o r i t s r e s o l u t i o n . T h u s , t o f u l l y u n d e r s t a n d t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a n d i t s o u t c o m e , i t i s i m p o r t a n t t o fi r s t c o n s i d e r t h e c o n t e x t o f t h e c a s e . K e y c o n t e x t u a l f a c t o r s e x a m i n e d i n t h i s c h a p t e r i n c l u d e p r e v i o u s s t a t e a c t i v i t y t o e q u a l i z e s c h o o l f u n d i n g ; a w e l l - p u b l i c i z e d e a r l y c l o s u r e o f a s c h o o l d i s t r i c t ; p r i o r ( u n s u c c e s s f u l ) a t t e m p t s t o s e c u r e p r o p e r t y t a x r e l i e f ; t h e h i g h p r o p e r t y t a x b u r d e n i n t h e s t a t e ; t h e p o l i t i c a l l a n d s c a p e o f t h e g o v e m o r s h i p a n d t h e l e g i s l a t u r e ; a n d , fi n a l l y , c o n s t i t u t i o n a l p r o v i s i o n s t h a t p l a c e d c o n s t r a i n t s o n b o t h t h e p o l i c y p r o c e s s a n d t h e s u b s t a n c e o f t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e . H I S T O R I C A L H I G H L I G H T S T h e B u r s l e y A c t T h e l a s t m a j o r r e f o r m o f M i c h i g a n ’ s s c h o o l fi n a n c e s y s t e m p r i o r t o S B 1 w a s t h e G i l b e r t E . B u r s l e y S c h o o l D i s t r i c t E q u a l i z a t i o n A c t o f 1 9 7 3 . 1 T h i s a c t w a s i n t e n d e d t o a d d r e s s t h e s u b s t a n t i a l f u n d i n g d i s p a r i t i e s a c r o s s M i c h i g a n ’ s s c h o o l d i s t r i c t s t h a t h a d ' T h e a c t w a s n a m e d f o r a s t a t e s e n a t o r w h o h e l p e d t o d e v e l o p a n d e n s u r e p a s s a g e o f t h e l a w . I t s h o u l d b e n o t e d t h a t a c o n t r o v e r s i a l a n d s h o r t - l i v e d " R o b i n H o o d ” p l a n e s t a b l i s h e d i n 1 9 9 1 t o r e - d i s t r i b u t e a p o r t i o n o f p r o p e r t y t a x f u n d s f r o m w e a l t h y s c h o o l d i s t r i c t s t o o t h e r s c h o o l d i s t r i c t s s u r v i v e d c o u r t c h a l l e n g e s b u t w a s r e p e a l e d b y l a w m a k e r s . 1 2 1 3 r e s u l t e d f r o m a r e l i a n c e o n l o c a l p r o p e r t y t a x e s t o f u n d t h e s c h o o l s . D u e t o v a r y i n g p r o p e r t y v a l u e s a c r o s s s c h o o l d i s t r i c t s , a d i s t r i c t m i g h t l e v y a h i g h e r o p e r a t i n g m i l l a g e t h a n a n e i g h b o r i n g d i s t r i c t y e t s t i l l r e a p m a n y f e w e r d o l l a r s t h a n t h e n e i g h b o r i n g d i s t r i c t . T h e i n t e n t o f t h e B u r s l e y A c t w a s t o e q u a l i z e t h e fi n a n c i a l y i e l d f o r e a c h m i l l l e v i e d b y l o c a l s c h o o l d i s t r i c t s . R e g a r d l e s s o f t h e t a x a b l e w e a l t h o f a s c h o o l d i s t r i c t , t h e s t a t e w o u l d g u a r a n t e e t h e d i s t r i c t t h e s a m e b a s i c r e v e n u e p e r p u p i l a s a n y o t h e r d i s t r i c t l e v y i n g t h e s a m e t a x r a t e . T h u s , t h e s t a t e w o u l d g u a r a n t e e t h a t e q u a l t a x e f f o r t s w o u l d r e s u l t i n e q u a l d o l l a r y i e l d s . 2 T h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e a n n u a l l y s e t e q u a l y i e l d l e v e l s b y d e s i g n a t i n g a l u m p s u m p e r p u p i l a l l o c a t i o n , p l u s s o m a n y d o l l a r s p e r p u p i l , f o r e a c h m i l l l e v i e d f o r o p e r a t i n g e x p e n s e s . T h r o u g h t h e e q u a l y i e l d f o r m u l a , t h e s t a t e p r o v i d e d f u n d s t o d i s t r i c t s w h o s e p r o p e r t y t a x b a s e s w e r e t o o l o w t o y i e l d r e v e n u e s i n t h e s t a t e ’ s g u a r a n t e e d a m o u n t f o r a g i v e n m i l l a g e r a t e . T h e s e d i s t r i c t s w e r e l a b e l l e d " i n - f o r m u l a " d i s t r i c t s . D i s t r i c t s w h o s e p r o p e r t y t a x b a s e s a l l o w e d t h e m t o e x c e e d g u a r a n t e e d y i e l d s f o r g i v e n m i l l a g e r a t e s w e r e d e s i g n a t e d " o u t - o f - f o r m u l a " d i s t r i c t s a n d d i d n o t r e c e i v e m o n e y f o r s c h o o l O p e r a t i n g e x p e n s e s f r o m t h e s t a t e S c h o o l A i d F u n d . 3 T h e O b j e c t i v e O f t h e e q u a l y i e l d f o r m u l a w a s n o t t o p r o d u c e i d e n t i c a l O p e r a t i o n a l m i l l a g e r a t e s b u t t o m a k e t h e s y s t e m w e a l t h n e u t r a l ( A d d o n i z i o e t a l . 1 9 9 5 ) . V o t e r s i n t h e l o c a l d i s t r i c t s w o u l d t h e n d e c i d e u p o n t h e i r r e s p e c t i v e m i l l a g e r a t e s . I n 1 9 7 6 - 7 7 , t h e f o r m u l a w a s w o r k i n g l a r g e l y a s i n t e n d e d - - t h e m o r e m i l l s l e v i e d i n a d i s t r i c t , t h e m o r e 2 F o r d e t a i l e d i n f o r m a t i o n o n h o w t h e B u r s l e y A c t w o r k e d i n p r a c t i c e s e e K e a r n e y ( 1 9 9 0 ) . 3 I n 1 9 9 0 - 9 1 , t h e r e w e r e 1 6 3 o u t - O f - f p r m u l a d i s t r i c t s a n d 3 9 6 i n - f o r m u l a d i s t r i c t s . 1 4 r e v e n u e p e r p u p i l g e n e r a t e d ( i b i d . ) . H o w e v e r , t h i s r e l a t i o n s h i p b e g a n t o w e a k e n i n 1 9 7 8 - 7 9 a n d f e l l q u i t e r a p i d l y o v e r t h e n e x t d e c a d e . B y 1 9 8 9 - 9 0 , t h e c o r r e l a t i o n b e t w e e n t a x r a t e s a n d r e v e n u e s p e r p u p i l w a s o n l y . 0 5 ( A d d o n i z i o e t a l . 1 9 9 5 : 2 3 6 ) . G r e a t e r t a x e f f o r t s i n h i g h e r m i l l a g e d i s t r i c t s w e r e n o t a c c o m p a n i e d b y c o m p a r a t i v e l y h i g h e r r e v e n u e s p e r p u p i l . T h e b e n e fi t s o f t h e f o r m u l a g r a n t w e r e d i m i n i s h e d b y v a s t d i f f e r e n c e s i n t h e t a x a b l e w e a l t h a n d s p e n d i n g l e v e l s a c r o s s d i s t r i c t s . S i n c e t h e s t a t e g u a r a n t e e c o u l d n o t k e e p p a c e w i t h r a p i d i n c r e a s e s i n t h e t a x a b l e w e a l t h o f m a n y s c h o o l d i s t r i c t s , t h e r e w e r e h u g e d i s p a r i t i e s i n p e r p u p i l r e v e n u e a c r o s s M i c h i g a n s c h o o l d i s t r i c t s ( K e a r n e y a n d A n d e r s o n 1 9 9 5 ) . ‘ A d d o n i z i o e t a l . ( 1 9 9 5 : 2 3 6 ) f o u n d " a p o s i t i v e a n d r e l a t i v e l y s t r o n g r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t a x w e a l t h a n d r e v e n u e p e r p u p i l " i n t h e y e a r s p r e c e d i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . F u r t h e r , t h e B u r s l e y A c t w a s f o l l o w e d b y t h e c r e a t i o n o f m a n y n e w s t a t e c a t e g o r i c a l g r a n t p r o g r a m s t h a t c h a n n e l e d a i d d i r e c t l y t o a l l s c h o o l d i s t r i c t s t o p a y f o r s p e c i fi c p r o g r a m s . T h e s e g r a n t s a l s o s e r v e d t o c i r c u m v e n t t h e e q u a l y i e l d f o r m u l a . K a l k a s k a K a l k a s k a i s a s m a l l r u r a l c o m m u n i t y l o c a t e d i n t h e n o r t h w e s t s e c t i o n o f t h e l o w e r p e n i n s u l a . K a l k a s k a ’ s p o p u l a t i o n i s a b o u t 1 3 , 5 0 0 a n d i t s s c h o o l d i s t r i c t s e r v e s a b o u t 2 , 8 0 0 s t u d e n t s . I n 1 9 9 3 , K a l k a s k a ’ s s c h o o l m i l l a g e r a t e w a s s i g n i fi c a n t l y b e l o w t h e s t a t e a v e r a g e , a n d i t s p e r p u p i l s p e n d i n g w a s b e l o w t h e s t a t e w i d e m e d i a n . ‘ A s e v i d e n c e , K e a r n e y a n d A n d e r s o n ( 1 9 9 5 : 3 ) h i g h l i g h t t h e f o l l o w i n g c a s e : I n 1 9 9 3 - 9 4 , B l o o m fi e l d H i l l s h a d t a x a b l e w e a l t h p e r p u p i l o f $ 3 6 4 , 0 0 0 w h i l e D e t r o i t h a d t a x a b l e w e a l t h p e r p u p i l o f o n l y $ 3 0 , 0 0 0 . D e t r o i t , a n ” i n - f o r m u l a ” d i s t r i c t , l e v i e d 4 4 m i l l s f o r O p e r a t i o n s a n d w a s r e a l i z i n g - w i t h s t a t e a i d - $ 5 , 2 0 1 p e r p u p i l . B l o o m fi e l d H i l l s , a n " o u t - o f - f o r m u l a " d i s t r i c t , l e v i e d j u s t 2 4 . 8 m i l l s f o r O p e r a t i o n s y e t w a s r e a l i z i n g $ 1 0 , 7 4 9 p e r p u p i l w i t h o u t a n y s t a t e m e m b e r s h i p a i d . 1 5 O n 1 5 M a r c h 1 9 9 3 , K a l k a s k a v o t e r s d e f e a t e d b y a 2 - 1 m a r g i n a b a l l o t p r o p o s a l f o r a n a d d i t i o n a l 7 . 3 6 m i l l s t o k e e p t h e s c h o o l s O p e n f o r t h e r e m a i n d e r o f t h e 1 9 9 2 - 9 3 s c h o o l y e a r . V o t e r s h a d b e e n w a r n e d t h a t t h e K a l k a s k a s c h o o l s w o u l d h a v e t o s h u t d o w n i f t h e m i l l a g e i n c r e a s e f a i l e d . T h e m i l l s w o u l d h a v e r a i s e d $ 1 . 5 m i l l i o n b y i n c r e a s i n g t h e a v e r a g e p r o p e r t y o w n e r ’ s t a x b i l l b y $ 1 6 0 ( H a c k e r 1 9 9 3 ) . T h e s a m e m i l l a g e i n c r e a s e h a d b e e n t w i c e r e j e c t e d b y v o t e r s i n t h e p a s t s i x m o n t h s - - i n N o v e m b e r 1 9 9 2 b y a 2 - 1 m a r g i n , a n d i n S e p t e m b e r 1 9 9 2 b y a 3 - 1 m a r g i n . A f t e r a h a l f - d a y o f c l a s s e s , t h e K a l k a s k a s c h o o l s w e r e c l o s e d t w o a n d a h a l f m o n t h s e a r l y o n 2 4 M a r c h 1 9 9 3 . I t w a s o n l y t h e s e c o n d t i m e i n M i c h i g a n h i s t o r y t h a t a s c h o o l d i s t r i c t d i d n o t k e e p i t s s c h o o l s O p e n f o r 1 8 0 d a y s . ‘ K a l k a s k a w a s b e l i e v e d t o b e t h e fi r s t s c h o o l d i s t r i c t i n t h e n a t i o n t o e n d t h e s c h o o l y e a r s o e a r l y d u e t o fi n a n c i a l d i f fi c u l t i e s . H u n d r e d s O f s c h o o l O f fi c i a l s a n d t e a c h e r s f r o m o t h e r d i s t r i c t s a t t e n d e d K a l k a s k a ’ s c l o s i n g c e r e m o n y , h e l d a t a m i d d l e s c h o o l , i n w h a t w a s b i l l e d a s a " v i g i l f o r e d u c a t i o n " a n d l i k e n e d t o a n " O l d - t i m e r e v i v a l " ( s e e H a c k e r 1 9 9 3 , a n d R i c h a r d s o n a n d H a c k e r 1 9 9 3 ) . T h e p r e s i d e n t o f t h e 2 . 1 - m i l l i o n - m e m b e r N a t i o n a l E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n , K e i t h G e i g e r , c a m e t o K a l k a s k a f r o m W a s h i n g t o n , D . C . i n o r d e r t o a t t e n d t h e e v e n t . G e i g e r c o m p a r e d t h e K a l k a s k a s c h o o l s t o a n a u t o p l a n t w i t h fi n a n c i a l p r o b l e m s t h a t m u s t t e m p o r a r i l y s h u t d o w n , s t a t i n g t h a t K a l k a s k a w a s " s h u t t i n g d o w n t h e p l a n t . " H e c o n t e n d e d t h a t t h e s c h o o l b o a r d a n d a d m i n i s t r a t o r s w e r e n o t t h e p r o b l e m b u t r a t h e r 5 T h e A l p e n a s c h o o l s s h u t d o w n f o r t w o w e e k s i n 1 9 8 1 w h e n t h e d i s t r i c t r a n o u t O f m o n e y . I n M a y 1 9 9 4 , t h e W e s t B r a n c h - R o s e C i t y s c h o o l s w e r e c l o s e d t w o w e e k s e a r l y w h e n t h e d i s t r i c t r a n o u t o f m o n e y . 1 6 " M i c h i g a n ’ s a r c h a i c a n d i n a d e q u a t e s y s t e m o f s c h o o l fi n a n c e " ( R i c h a r d s o n a n d H a c k e r 1 9 9 3 ) . A c c o r d i n g t o t h e e x e c u t i v e d i r e c t o r o f t h e K a l k a s k a A r e a C h a m b e r o f C o m m e r c e , t h e c l o s i n g w a s s u p p o r t e d b y t h e c o m m u n i t y ( H a c k e r 1 9 9 3 ) . T h e p r e s i d e n t o f t h e K a l k a s k a B o a r d o f E d u c a t i o n , M e l C o o k e , e x p l a i n e d t h a t t h e b o a r d ” d e c i d e d t h a t 1 3 5 d a y s o f q u a l i t y e d u c a t i o n i s b e t t e r t h a n 1 8 0 d a y s o f b a d e d u c a t i o n " ( T r i m e r - H a r t l e y a n d R i c h a r d s o n 1 9 9 3 ) . F i v e y e a r s a g o , K a l k a s k a s t u d e n t s d i d n o t h a v e a r t , m u s i c o r g y m c l a s s e s a n d C o o k e s t a t e d t h a t " w e j u s t w e r e n ’ t g o i n g t o d o t h a t t o t h e c h i l d r e n a g a i n " ( i b i d . ) . R o b e r t M a x fi e l d , S u p e r i n t e n d e n t o f t h e B e r k l e y S c h o o l D i s t r i c t i n O a k l a n d C o u n t y c o n t e n d e d t h a t t h e r e w a s a " g e n e r a l f e e l i n g i n t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y o f , ‘ G o d b l e s s t h e m , t h e y d i d w h a t w a s b e s t f o r t h e k i d s ’ ” ( i b i d . ) . O n t h e o t h e r h a n d , D r . R o b e r t S c h i l l e r , t h e S t a t e S u p e r i n t e n d e n t o f P u b l i c S c h o o l s , c r i t i c i z e d K a l k a s k a O f fi c i a l s f o r " b e i n g f o o l h a r d y a n d j e o p a r d i z i n g t h e i r c h i l d r e n ’ s w e l f a r e ” ( i b i d . ) . A t t h e t i m e O f t h e c l o s i n g S c h i l l e r c o n t e n d e d : " T h e r e a r e w a y s f o r K a l k a s k a t o a v o i d t h i s m a n u f a c t u r e d c r i s i s . T h e y c a n c e r t a i n l y m a i n t a i n t h e i r s c h o o l s b y d o i n g n o t h i n g e x t r a o r d i n a r y " ( i b i d . ) . T h e d i r e c t o r o f t h e M i d d l e C i t i e s E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n , a n o r g a n i z a t i o n t h a t r e p r e s e n t s s c h o o l a d m i n i s t r a t o r s ' i n m e d i u m - s i z e d c i t i e s e c h o e d : " T h e b a d g u y s a r e t h e s c h o o l b o a r d , t h e s u p e r i n t e n d e n t a n d t h e t a x p a y e r s . T h e s e a r e p u b l i c i t y s e e k e r s . . . . T h e y c o u l d h a v e d o n e a l l s o r t s o f t h i n g s . T h e y ’ r e j u s t t h u m b i n g t h e i r n o s e a t t h e s t a t e " ( i b i d . ) . A c c o r d i n g t o s o m e o b s e r v e r s , K a l k a s k a d i d h a v e a n u m b e r o f o p t i o n s a t i t s d i s p o s a l i n o r d e r t o m a k e e n d s m e e t , i n c l u d i n g : b o r r o w i n g a g a i n s t a n t i c i p a t e d i n c r e a s e s 1 7 i n p r o p e r t y t a x e s , c u t t i n g s a l a r i e s , c u t t i n g p r o g r a m s , a d j u s t i n g fi n a n c i a l b o o k s t o d e l a y p a y m e n t s a n d / o r a c c e l e r a t i n g t a x c o l l e c t i o n s . O n 2 4 M a r c h 1 9 9 3 , t h e s t a t e S e n a t e p a s s e d l e g i s l a t i o n t h a t w o u l d h a v e g i v e n t h e s t a t e t h e a u t h o r i t y t o a p p o i n t a fi n a n c i a l m a n a g e r i n K a l k a s k a w h o c o u l d r e o p e n t h e d i s t r i c t , b u t t h e b i l l s t a l l e d i n a H o u s e c o m m i t t e e . A n e d i t o r i a l i n t h e D e t r o i t F r e e P r e s s d e c l a r e d t h a t " K a l k a s k a ’ s c h i l d r e n a r e t h e m o s t c o n s p i c u o u s - - b u t h a r d l y s o l e - - v i c t i m s o f a M i c h i g a n s c h o o l fi n a n c e s y s t e m t h a t h a s g r o w n g r o t e s q u e l y u n f a i r , i n a d e q u a t e a n d o v e r r e l i a n t o n l o c a l p r o p e r t y t a x e s " ( D e t r o i t F r e e P r e s s 1 9 9 3 ) . S i g n i fi c a n t l y , t h e s a m e p o s i t i o n w a s a d v a n c e d a t t h e o u t s e t o f t h e 1 9 8 0 8 i n a D e t r o i t F r e e P r e s s e d i t o r i a l t h a t a s s e r t e d i n p a r t : “ s t a t e w i d e s c h o o l fi n a n c i n g r e m a i n s a m a j o r p i e c e o f u n fi n i s h e d b u s i n e s s i n M i c h i g a n . T h e i n e q u i t i e s a r e u n c o n s c i o n a b l e a n d g e t t i n g w o r s e ” ( D e t r o i t F r e e P r e s s 1 9 8 1 ) . T h e c r i s i s i n K a l k a s k a h a d b e e n e n g i n e e r e d t o s e r v e a s a ” w a k e - u p c a l l ” t o L a n s i n g . I t w a s a f o c u s i n g e v e n t w h i c h c a u g h t t h e a t t e n t i o n O f p o l i c y m a k e r s a n d t h e p u b l i c . I n d e e d , i t a s s i s t e d c h a n g e a g e n t s i n ” s o f t e n i n g u p " t h e e n v i r o n m e n t ( K i n g d o n 1 9 9 5 ) f o r s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . F a i l e d A t t e m p t s a t R e f o r m T h r o u g h o u t t h e 2 0 y e a r s p r e c e d i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , M i c h i g a n l a w m a k e r s a n d t a x p a y e r s w e r e c o g n i z a n t o f p r o b l e m s w i t h p r o p e r t y t a x e s a n d s c h o o l fi n a n c e i n t h e s t a t e . A c c o r d i n g l y , n u m e r o u s a t t e m p t s a t r e f o r m w e r e u n d e r t a k e n . I n d e e d , a s i n d i c a t e d i n T a b l e 2 . 1 , t h e r e w e r e n o f e w e r t h a n 1 3 p r o p e r t y t a x r e f o r m m e a s u r e s o n t h e s t a t e w i d e b a l l o t b e t w e e n 1 9 7 2 a n d 1 9 9 3 . D i s d a i n f u l O f t h e s t a t u s q u o , b u t f e a r f u l O f p r o p o s e d a - t m m — v s — r s — i N s — r — t 1 8 T A B L E 2 . 1 : P r o p e r t y T a x M e a s u r e s o n t h e S t a t e w i d e B a l l o t i n M i c h i g a n , 1 9 7 2 - 1 9 9 4 Y e a r N u m b e r o f P r o p e r t y T i B g l l o t P r O p o s a l s 1 9 7 2 1 9 7 8 1 9 8 0 1 9 8 1 1 9 8 4 1 9 8 9 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 c h a n g e s v o t e r s r e j e c t e d a l l b u t o n e O f t h e s e b a l l o t m e a s u r e s . “ P r o p o s a l C , N o v e m b e r 1 9 9 2 O f t h e t w o p r o p e r t y t a x p r o p o s a l s o n t h e N o v e m b e r 1 9 9 2 b a l l o t , t h e P r o p o s a l C m e a s u r e t o " c u t a n d c a p " p r o p e r t y t a x e s r e c e i v e d t h e m o s t a t t e n t i o n f r o m p o l i t i c i a n s a n d s p e c i a l i n t e r e s t g r o u p s . 7 P r o p o s a l C w o u l d h a v e p r o v i d e d a 3 0 p e r c e n t r e d u c t i o n i n s c h o o l p r o p e r t y t a x e s o v e r a fi v e y e a r p e r i o d . I n a d d i t i o n , a n n u a l p r o p e r t y a s s e s s m e n t i n c r e a s e s w o u l d h a v e b e e n l i m i t e d t o 3 p e r c e n t o r t h e r a t e o f i n fl a t i o n , w h i c h e v e r w a s l e s s . W h e n p r O p e r t y w a s s o l d , i t w a s t o b e r e a s s e s s e d a t 5 0 p e r c e n t o f t r u e m a r k e t v a l u e . C o u n t y a n d m u n i c i p a l g o v e r n m e n t s w o u l d n o t b e r e i m b u r s e d f o r l o s t r e v e n u e . T h e s t a t e w a s e x p e c t e d t o r e i m b u r s e t h e s c h o o l s f o r r e v e n u e s l o s t d u e t o t h e m e a s u r e ; h o w e v e r , t h e r e w a s c o n t r o v e r s y o v e r j u s t w h e r e t h e s t a t e w o u l d O b t a i n t h e f u n d s t o d o s o . P r o p o n e n t s o f t h e p l a n s a i d t h e f u n d s w o u l d c o m e f r o m e x p e c t e d s t a t e r e v e n u e g r o w t h a n d l i m i t s o n t h e g r o w t h o f g o v e r n m e n t ; O p p o n e n t s w e r e s k e p t i c a l . T h e p r o p o s a l w a s g e n e r a l l y f a v o r e d b y R e p u b l i c a n s a n d o p p o s e d b y D e m o c r a t s . V o t e r s d e f e a t e d P r o p o s a l C b y a m a r g i n o f 6 3 - 3 7 p e r c e n t . 6 T h e H e a d l e e T a x L i m i t a t i o n A m e n d m e n t o f 1 9 7 8 w a s t h e m e a s u r e w h i c h s u c c e e d e d . T h i s a m e n d m e n t h a s s e v e r a l k e y r e s t r i c t i o n s o r r e q u i r e m e n t s : a . ) t o t a l s t a t e t a x r e v e n u e m a y n o t e x c e e d a fi x e d p r o p o r t i o n ( 9 . 4 9 p e r c e n t ) o f t o t a l s t a t e p e r s o n a l i n c o m e , b . ) t o t a l s t a t e s p e n d i n g t o a l l l o c a l g o v e r n m e n t s m a y n o t f a l l b e l o w t h e p r o p o r t i o n i n e f f e c t i n 1 9 7 8 - 7 9 , c . ) t h e s t a t e c a n n o t i m p o s e n e w u n f u n d e d m a n d a t e s o n l o c a l g o v e r n m e n t s , d . ) p r o p e r t y t a x r e v e n u e w i t h i n a s c h o o l d i s t r i c t i s l i m i t e d t o t h e s a m e a m o u n t a s t h e p r i o r y e a r , a d j u s t e d f o r i n fl a t i o n , u n l e s s t h e v o t e r s a p p r o v e a ” H e a d l e e o v e r r i d e , ” e . ) b o n d s p l e d g i n g t h e f u l l f a i t h a n d c r e d i t o f l o c a l g o v e r n m e n t s r e q u i r e v o t e r a p p r o v a l , a n d f . ) a n y l o c a l t a x n o t a u t h o r i z e d p r i o r t o t h e a m e n d m e n t r e q u i r e s v o t e r a p p r o v a l . ’ T h e o t h e r , m o r e n a r r o w l y d r a w n , p r o p e r t y t a x m e a s u r e o n t h e N o v e m b e r 1 9 9 2 b a l l o t w a s l a b e l l e d " P r o p o s a l A . " T h i s p r o p o s a l w o u l d h a v e l i m i t e d a n n u a l h o m e s t e a d a s s e s s m e n t i n c r e a s e s t o fi v e p e r c e n t o r t h e r a t e o f i n fl a t i o n w h i c h e v e r w a s l e s s , u n t i l t h e h o m e w a s s o l d . A t t h a t t i m e , t h e p r o p e r t y w o u l d b e a s s e s s e d a t 5 0 p e r c e n t O f t r u e c a s h v a l u e . T h e p r o p o s a l a p p l i e d o n l y t o p r i m a r y r e s i d e n c e s . T h i s p r o p o s a l r e c e i v e d r e l a t i v e l y l i t t l e a t t e n t i o n a s t h e m a s s m e d i a a n d a c t i v i s t s f o c u s e d o n P r o p o s a l C . P r 0 p o s a l A w a s d e f e a t e d b y a m a r g i n o f 5 9 - 4 1 p e r c e n t . 2 0 P r o p o s a l A , J u n e 1 9 9 3 T h e m o s t r e c e n t p r o p e r t y t a x m e a s u r e o n t h e s t a t e w i d e b a l l o t p r i o r t o M a r c h 1 9 9 4 w a s P r o p o s a l A o f J u n e 1 9 9 3 . T h e 1 9 9 3 p r O p o s a l w o u l d h a v e r e d u c e d s c h o o l O p e r a t i n g t a x e s f r o m a n a v e r a g e o f 3 4 . 6 m i l l s t o b e t w e e n 1 8 a n d 2 7 m i l l s . V o t e r s i n l o c a l d i s t r i c t s c o u l d a p p r o v e u p t o a m a x i m u m o f 2 7 m i l l s . T h e s t a t e s a l e s t a x w a s s e t t o i n c r e a s e t o 6 p e r c e n t . A n n u a l p r o p e r t y a s s e s s m e n t i n c r e a s e s w o u l d b e l i m i t e d t o 5 p e r c e n t o r t h e r a t e o f i n fl a t i o n , w h i c h e v e r w a s l e s s ; p r o p e r t y w o u l d b e r e a s s e s s e d b a c k t o 5 0 p e r c e n t o f t r u e m a r k e t v a l u e w h e n i t w a s s o l d . 8 F u r t h e r , t h e r e w a s a g u a r a n t e e t h a t a l l s c h o o l d i s t r i c t s w o u l d e v e n t u a l l y s p e n d a t l e a s t $ 4 , 8 0 0 p e r p u p i l . S p e n d i n g p e r p u p i l w a s t o g r o w a s s a l e s t a x a n d o t h e r r e v e n u e s i n c r e a s e d . T h e p r o p o s a l w o u l d h a v e a l s o p l a c e d a g u a r a n t e e i n t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n t h a t a l l l o t t e r y p r o c e e d s b e u s e d t o f u n d t h e s c h o o l s . A $ 1 . 5 m i l l i o n c a m p a i g n i n f a v o r o f t h e J u n e m e a s u r e r e c e i v e d b r o a d b a c k i n g f r o m b u s i n e s s a n d e d u c a t i o n g r o u p s , R e p u b l i c a n G o v e r n o r J o h n E n g l e r , a n d l e g i s l a t o r s f r o m t h e t w o m a j o r p o l i t i c a l p a r t i e s . I n a r a r e c a s e o f p o l i c y a g r e e m e n t w i t h G o v e r n o r E n g l e r , t h e M i c h i g a n E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n ( M E A ) l e d a g r a s s r o o t s c o a l i t i o n t o p a s s t h e J u n e 1 9 9 3 m e a s u r e . T h e s t a t e U n i t e d A u t o W o r k e r s a n d A F L - C I O l e d t h e O p p o s i t i o n t o t h e p r o p o s a l , a s s e r t i n g i t w o u l d b e a n o t h e r b r o k e n p r o m i s e s i m i l a r t o a s s u r a n c e s i n t h e 1 9 7 0 8 t h a t t h e s t a t e l o t t e r y w o u l d a i d e d u c a t i o n . 9 T h e M i c h i g a n L o t t e r y w a s c r e a t e d i n 1 9 7 2 b y v o t e r a p p r o v a l . D u r i n g t h e r e f e r e n d u m c a m p a i g n , s o m e p r o p o n e n t s o f t h e l o t t e r y t o l d v o t e r s t h e r e v e n u e w o u l d a i d ' T h e r a t e o f i n fl a t i o n i n M i c h i g a n i n t h e s p r i n g O f 1 9 9 3 w a s 3 p e r c e n t . 9 " A F L - C I O " r e f e r s t o t h e A m e r i c a n F e d e r a t i o n O f L a b o r - C o n g r e s s o f I n d u s t r i a l O r g a n i z a t i o n s , a n a s s o c i a t i o n O f l a b o r u n i o n s . 2 1 e d u c a t i o n . H o w e v e r , n e i t h e r o n t h e b a l l o t , n o r i n s t a t e l a w , w a s i t s t a t e d t h a t l o t t e r y r e v e n u e s w o u l d g o t o s c h o o l s . T h e m o n e y w a s t o g o t o t h e s t a t e ’ s G e n e r a l F u n d . l o I n 1 9 7 2 , s t a t e f u n d s t o o k c a r e o f a b o u t h a l f t h e c o s t o f t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m i n M i c h i g a n . I t w a s e x p e c t e d t h a t t h e l o t t e r y f u n d s w o u l d a d d t o t h e s t a t e ’ s a b i l i t y t o f u n d K - 1 2 e d u c a t i o n . H o w e v e r , t h e s t a t e ’ s s h a r e o f f u n d i n g f o r t h e p u b l i c s c h o o l s d e c l i n e d o v e r t i m e s i n c e t h e b e g i n n i n g o f t h e l o t t e r y . T h e e a r m a r k i n g O f l o t t e r y f u n d s f o r t h e s c h o o l s w a s f o l l o w e d b y r e d u c t i o n s i n o t h e r s t a t e s c h o o l a i d : T h i s s t a t e o f a f f a i r s i s w i d e l y v i e w e d t o h a v e c o n t r i b u t e d t o v o t e r c y n i c i s m a n d d i s t r u s t o f g o v e r n m e n t i n M i c h i g a n . T a x p a y e r g r o u p s i n t h e s u b u r b s o f m e t r o p o l i t a n D e t r o i t a l s o v o i c e d t h e i r O p p o s i t i o n t o t h e p r o p o s a l . S o m e o p p o n e n t s o f t h e p r O p o s a l w e r e c o n c e r n e d t h a t h a r d - p r e s s e d d i s t r i c t s i n t h e D e t r o i t t r i - c o u n t y a r e a w o u l d r e c e i v e fi r s t - y e a r p e r - p u p i l s p e n d i n g i n c r e a s e s o f 3 p e r c e n t w h i l e m a n y r u r a l o u t s t a t e d i s t r i c t s w o u l d s e e 1 0 p e r c e n t i n c r e a s e s . A n d o p p o n e n t s f r o m w e a l t h i e r s c h o o l d i s t r i c t s w e r e c o n c e r n e d a b o u t t h e f u t u r e fi n a n c i a l s t a t u s o f t h e i r s c h o o l s . M i c h i g a n v o t e r s r e j e c t e d t h e J u n e 1 9 9 3 p r o p o s a l b y a m a r g i n o f 5 4 - 4 6 p e r c e n t . V o t e r t u r n o u t w a s r e l a t i v e l y h i g h a t 3 7 p e r c e n t , w i t h 2 . 1 7 m i l l i o n v o t e s c a s t . “ V o t e r s i n 6 8 o f M i c h i g a n ’ s c o u n t i e s a p p r o v e d P r o p o s a l A w h i l e v o t e r s i n 1 5 c o u n t i e s v o t e d a g a i n s t i t . T h e p r o p o s a l d i d w e l l i n s o u t h w e s t e r n , c e n t r a l a n d n o r t h e r n M i c h i g a n ( l e s s ' ° I n 1 9 8 1 , P u b l i c A c t 4 0 , e a r m a r k e d M i c h i g a n L o t t e r y r e v e n u e s t o t h e S t a t e S c h o o l A i d F u n d . “ A n a d d i t i o n a l 3 4 3 , 0 0 0 p e O p l e h a d v o t e d i n t h e 1 9 9 0 m i d t e r m e l e c t i o n s w h e n t h e g o v e r n o r s h i p , a U S . S e n a t e s e a t , a n d t h e e n t i r e s t a t e l e g i s l a t u r e w e r e u p f o r e l e c t i o n . 2 2 w e l l - f u n d e d o u t s t a t e s c h o o l d i s t r i c t s s t o o d t o g a i n t h e m o s t f r o m t h e p r o p o s a l ) b u t w a s d e f e a t e d o v e r w h e l m i n g l y i n s o u t h e a s t M i c h i g a n . T h e D e t r o i t t r i - c o u n t y a r e a , c o m p r i s e d o f M a c o m b , O a k l a n d a n d W a y n e c o u n t i e s , r e j e c t e d t h e m e a s u r e b y a l a r g e m a r g i n , w i t h a t o t a l o f 6 2 7 , 8 1 6 " n o " v o t e s . I n t h e r e s t o f t h e s t a t e , t h e p r o p o s a l p a s s e d 5 9 - 4 1 p e r c e n t . T h e v o t e t o t a l s w e r e 1 , 1 6 4 , 2 8 8 a g a i n s t a n d 1 , 0 0 7 , 2 1 6 i n f a v o r - - a m a r g i n o f d e f e a t o f 1 5 7 , 0 7 2 o u t o f 2 . 1 7 m i l l i o n v o t e s . O u t s t a t e v o t e r s w e r e u p s e t t h a t a f e w c o u n t i e s c o u l d s e t p o l i c y f o r t h e e n t i r e s t a t e . L a w m a k e r s a n d o t h e r a n a l y s t s p e r c e i v e d t h a t v o t e r c y n i c i s m a n d d i s t r u s t o f g o v e r n m e n t c o n t r i b u t e d t o t h e d e f e a t o f t h e p r o p o s a l . D e s p i t e i t s d e f e a t , P r o p o s a l A f a r e d b e t t e r a m o n g v o t e r s t h a n t h e t w o p r o p e r t y t a x i s s u e s o n t h e N o v e m b e r 1 9 9 2 b a l l o t . T h e P r o p o s a l A p l a n o f M a r c h 1 9 9 4 t h a t r e s u l t e d f r o m t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s c o n t a i n e d a n u m b e r o f s i m i l a r i t i e s t o t h e P r o p o s a l A o f J u n e 1 9 9 3 ; e . g . , a f o c u s o n t h e s a l e s t a x , a p r o p e r t y t a x c u t , a c a p o n p r o p e r t y a s s e s s m e n t s , a n d a p e r p u p i l s p e n d i n g g u a r a n t e e . A f t e r t h e d e f e a t o f t h e J u n e 1 9 9 3 m e a s u r e , l a w m a k e r s w e r e , i n t h e w o r d s o f o n e o f t h e m , " r e a d y t o t r y j u s t a b o u t a n y t h i n g " t o a c h i e v e p r O p e r t y t a x a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m i n M i c h i g a n . S e v e r a l l a w m a k e r s w i t h w h o m I s p o k e r e c o u n t e d t h a t t h e d e f e a t o f P r o p o s a l A i n J u n e 1 9 9 3 e n g e n d e r e d a g o o d d e a l o f f r u s t r a t i o n a t t h e C a p i t o l . A R e p u b l i c a n s e n a t o r r e fl e c t e d : [ W ] e c a m e c l o s e i n J u n e o f ‘ 9 3 . I t w a s t h e c l o s e s t a n y o n e ’ s c o m e . I t w a s 5 4 — 4 6 . . . . w e w o n i n [ n e a r l y ] 7 0 c o u n t i e s . . . . N a r r o w l y l o s t i n 1 0 . G o t t h e b u t t k i c k e d o u t o f u s i n t h r e e . I f y o u h a d t o l d m e w e ’ d g e t a m i l l i o n ‘ y e s ’ v o t e s a n d c a r r y 7 0 c o u n t i e s , I w o u l d h a v e s a i d " H o w c o u l d w e l o s e ? ” B u t w e d i d . A l e a d i n g m e m b e r o f t h e H o u s e e m p h a s i z e d w h a t h e c a l l e d t h e " p s y c h o l o g y " o f t h e 2 3 P r o p o s a l A d e f e a t : W e w e r e d e b a t i n g t h i s p r O p e r t y t a x i s s u e f o r y e a r s w i t h o u t r e s o l u t i o n . . . I n y o u r a n a l y s i s o f t h i s , d o n ’ t f o r g e t P r o p o s a l A w h i c h w a s p u t o n t h e b a l l o t a n d d e f e a t e d . . . . a n d t h e n c o m b i n e t h a t w i t h t e r m l i m i t s . W h a t y o u h a d w e r e a b u n c h o f m e m b e r s i n t h e H o u s e a n d S e n a t e , p a r t i c u l a r l y i n t h e H o u s e , w h o f o r m a n y y e a r s , b e l i e v e d t h a t c h a n g e w a s n e c e s s a r y i n s c h o o l fi n a n c e a n d w o r k e d o n s e v e r a l u n s u c c e s s f u l b a l l o t p r o p o s a l s . A n d a t l o n g l a s t , h a d c o m e t o g e t h e r f o r t h a t J u n e ‘ 9 3 p r o p o s a l , t o p u t a p l a n o n t h e b a l l o t t h a t m o s t o f u s f e l t r e a l l y m a d e g o o d s e n s e . A n d w e h a d t h e G o v e r n o r n o t p l a y i n g p o l i t i c s w i t h t h e l e g i s l a t u r e o n i t , e v e r y o n e c a m e t o g e t h e r . A n d [ w e ] s a i d " t h i s , a t l o n g l a s t , i s a g o o d p r o p o s a l . " A n d y o u h a d , u n l i k e p a s t e f f o r t s , a f a i r l y u n i t e d s c h o o l c o m m u n i t y . W h e n t h a t t h i n g l o s t , a l o t o f l e g i s l a t o r s w h o a r e f a c i n g t e r m l i m i t s , I t h i n k d e c i d e d : " i f w e d o n ’ t fi n d a w a y t o d o i t o u r s e l v e s , i t ’ s n e v e r g o i n g t o h a p p e n . " A n d I r e a l l y t h i n k a l o t O f u s , I ’ l l i n c l u d e m y s e l f , v o t e d f o r S e n a t e B i l l 1 b e l i e v i n g t h a t t h e o n l y w a y i t w o u l d h a p p e n w o u l d b e t o f o r c e t h e c r i s i s . W h e n p r e v i o u s l y g i v e n a c h o i c e b e t w e e n c h a n g e o r t h e s t a t u s q u o , t h e p u b l i c h a d n e a r l y a l w a y s c h o s e n t h e s t a t u s q u o ; t h u s , t h i s l a w m a k e r a n d O t h e r s v o t e d i n f a v o r o f S B 1 i n o r d e r t o e n s u r e " a c h o i c e b e t w e e n c h a n g e . " T h e " B L T " I n l a t e 1 9 9 1 , a b i p a r t i s a n g r o u p o f m e m b e r s o f t h e H o u s e b e g a n t o m e e t w e e k l y t o w o r k o n p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . l 2 T h e g r o u p w a s n a m e d t h e B i p a r t i s a n L e g i s l a t i v e T e a m o r " B L T . " ‘ 3 T h e u n o f fi c i a l g r o u p w a s c o m p r i s e d o f s i x R e p u b l i c a n s a n d s i x D e m o c r a t s . T h e m e m b e r s o f t h e B L T a g r e e d o n s e v e r a l b a s i c g o a l s s u r r o u n d i n g p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . T h e B L T m e t t h r o u g h o u t ' 2 E v e n p r i o r t o 1 9 9 1 , s e v e r a l m e m b e r s o f t h i s t e a m m e t i n f o r m a l l y t o w o r k o n t h e s e i s s u e s . ' 3 T h i s n a m e w a s c o i n e d b y R e p r e s e n t a t i v e W i l l i a m K e i t h ( D ) . 2 4 1 9 9 2 t o d e v i s e a r e f o r m p l a n t h a t c o u l d b e i m p l e m e n t e d b y t h e l e g i s l a t u r e . I n t e r e s t g r o u p s f r o m t h e e d u c a t i o n a n d b u s i n e s s c o m m u n i t i e s w e r e i n v i t e d t o m e e t w i t h t h e B L T i n o r d e r t o e x p l a i n w h a t t h e y t h o u g h t w a s w r o n g w i t h t h e s c h o o l fi n a n c e s y s t e m a n d t o a d v a n c e t h e i r o w n i d e a s f o r r e f o r m . T h e y a l s o s o l i c i t e d a d v i c e f r o m s t a f f m e m b e r s w i t h e x p e r t i s e i n t a x a t i o n a n d s c h o o l fi n a n c e . A c c o r d i n g t o a D e m o c r a t i c m e m b e r o f t h e B L T : T h e B L T m e s s a g e , w h i c h w a s f o r a n y b o d y w h o w a s w i l l i n g t o l i s t e n , e s p e c i a l l y t h e G o v e r n o r , w a s : " w e w a n t t o r e c k o n w i t h p r o p e r t y t a x e s , b u t o n l y i f w e a l s o r e c k o n w i t h t h e o v e r a l l i s s u e , a n d l a r g e r i s s u e , o f t h e f u n d i n g o f p u b l i c s c h o o l s . " I n e a r l y 1 9 9 3 , t h e B L T p r o p o s e d a p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p l a n t h a t i n c l u d e d a l e g i s l a t i v e i n c r e a s e i n t h e i n c o m e t a x w h i c h v o t e r s c o u l d l a t e r r e p l a c e w i t h a h i k e i n t h e s a l e s t a x . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t G o v e r n o r E n g l e r ’ s o w n p r o p e r t y t a x r e f o r m p r o p o s a l s h a d n o t b e e n a c c o m p a n i e d b y s p e c i fi c p l a n s f o r r e s t o r i n g s c h o o l f u n d i n g l o s t a s a r e s u l t o f p r o p e r t y t a x r e l i e f . A n d , u n t i l e a r l y 1 9 9 3 , t h e e f f o r t s o f t h e B L T w e r e d i s c o u n t e d b y G o v e r n o r E n g l e r . W h e n t h e G o v e r n o r w i t n e s s e d e l e m e n t s o f t h e B L T p l a n b e i n g p a s s e d t h r o u g h b i p a r t i s a n v o t e s a t t h e c o m m i t t e e s t a g e , h e w a s n o w i n s p i r e d t o s u p p o r t t h e n o t i o n o f a c c o m p a n y i n g p r o p e r t y t a x r e l i e f w i t h r e p l a c e m e n t f u n d i n g f o r t h e p u b l i c s c h o o l s . A s n o t e d b y a R e p u b l i c a n m e m b e r o f t h e B L T : O u r i n t e r e s t w a s r e a l l y s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . A n d f o r t u n a t e l y , w e w e r e a b l e t o c o n v i n c e h i m [ E n g l e r ] t h a t t h i s i s a b i g g e r i s s u e t h a n j u s t p r o p e r t y t a x e s . W h e n G o v e r n o r E n g l e r s t e p p e d i n t o t a k e t h e l e a d o n t h e i s s u e , t h e B L T p l a n l o s t 2 5 s u p p o r t a m o n g H o u s e R e p u b l i c a n s a n d d i e d . “ S u b s e q u e n t n e g o t i a t i o n s b e t w e e n t h e G o v e r n o r a n d l e g i s l a t i v e l e a d e r s l e d t o t h e P r o p o s a l A b a l l o t i s s u e o f J u n e 1 9 9 3 . T h e B L T i s r e l e v a n t t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s f o r s e v e r a l r e a s o n s . F i r s t , t h e B L T w a s c o m m i t t e d t o e n s u r i n g n o t o n l y p r o p e r t y t a x r e l i e f b u t a l s o a d e q u a t e f u n d i n g f o r t h e s c h o o l s . S u p p o r t f o r t h e B L T p l a n i n t h e H o u s e d e m o n s t r a t e d t o t h e G o v e r n o r t h a t l e g i s l a t o r s f r o m b o t h p a r t i e s w e r e w i l l i n g t o v o t e f o r a p r o p e r t y t a x r e l i e f p a c k a g e t h a t w a s c o u p l e d w i t h a t a x h i k e i n o r d e r t o e n s u r e r e p l a c e m e n t f u n d i n g f o r t h e s c h o o l s . S e c o n d , m e m b e r s o f t h e B L T h a d c a r e f u l l y s t u d i e d t h e t w i n i s s u e s o f p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . T h e y h a d s o l i c i t e d v i e w s a n d a d v i c e f r o m i n t e r e s t g r o u p s a n d o t h e r e x p e r t s . T h u s , t h e y w e n t i n t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w i t h a w e a l t h o f u p - t o — d a t e k n o w l e d g e a b o u t t h e i s s u e s a t h a n d . I m p o r t a n t l y , m a n y m e m b e r s o f t h e B L T s e r v e d o n t h e H o u s e T e a m o f 1 4 w h i c h p l a y e d a n i m p o r t a n t r o l e i n r e s o l v i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s ( s e e C h a p t e r F o u r ) . T H E E C O N O M I C C O N T E X T A F a v o r a b l e E c o n o m i c S e t t i n g M i c h i g a n ’ s e c o n o m y c o n t i n u e d t o i m p r o v e t h r o u g h o u t 1 9 9 3 ( e . g . , m o t o r v e h i c l e s a l e s w e r e s t r o n g ) ; a n d , b y l a t e 1 9 9 3 , t h e e c o n o m i c o u t l o o k f o r M i c h i g a n w a s g e n e r a l l y p o s i t i v e ( s e e P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s 1 9 9 3 a , 1 9 9 3 b , 1 9 9 3 c , 1 9 9 3 d ) . B y l a t e 1 9 9 3 , r e v e n u e c o l l e c t i o n s f o r m o s t o f t h e s t a t e ’ s m a j o r t a x e s p o s t e d s i g n i fi c a n t g a i n s o v e r t h e p r e v i o u s y e a r ( i b i d . ) . A s n o t e d b y a v e t e r a n M i c h i g a n l a w m a k e r , t h e f a v o r a b l e e c o n o m y ( r e fl e c t e d , i n p a r t , b y s t r o n g s t a t e r e v e n u e g r o w t h ) m a d e i t " p s y c h o l o g i c a l l y e a s i e r ” f o r “ S e e C h a p t e r F o u r f o r f u r t h e r d i s c u s s i o n o f t h i s i s s u e . 2 6 h i m a n d h i s c o l l e a g u e s t o o v e r h a u l t h e s c h o o l fi n a n c e s y s t e m a n d a l s o e n s u r e a d e q u a t e r e p l a c e m e n t f u n d i n g f o r t h e p r o p e r t y t a x r e v e n u e a b o l i s h e d b y S B 1 . P r o p e r t y , S a l e s , a n d I n c o m e T a x B u r d e n s A n u m b e r o f s t a t i s t i c a l m a k i n g s i n d i c a t e d t h a t M i c h i g a n ’ s t a x b a l a n c e d e v i a t e d s i g n i fi c a n t l y f r o m t h e n a t i o n a l a v e r a g e . I n p a r t i c u l a r , t h e r e w a s a r e l a t i v e l y h e a v y r e l i a n c e o n t h e p r o p e r t y t a x a n d a r e l a t i v e l y l o w r e l i a n c e o n t h e s a l e s t a x . I n 1 9 9 3 , t h e p r o p e r t y t a x b u r d e n i n M i c h i g a n w a s h i g h e r t h a n i n m o s t o t h e r s t a t e s . " P r o p e r t y t a x e s i n M i c h i g a n h a d b e e n 2 5 p e r c e n t h i g h e r p e r c a p i t a c o m p a r e d t o t h e 1 5 m o s t p o p u l o u s s t a t e s a n d 3 3 p e r c e n t h i g h e r p e r c a p i t a t h a n t h e U S . a v e r a g e . O n t h e o t h e r h a n d , s a l e s t a x r e v e n u e s w e r e 3 0 p e r c e n t l o w e r p e r c a p i t a t h a n b o t h t h e 1 5 m o s t p o p u l o u s s t a t e s a n d t h e n a t i o n a l a v e r a g e . I n c o m e t a x e s i n M i c h i g a n w e r e 2 5 p e r c e n t h i g h e r p e r c a p i t a t h a n i n t h e 1 5 m o s t p o p u l o u s s t a t e s a n d 3 8 p e r c e n t , h i g h e r t h a n t h e U S a v e r a g e . W h e n t a x e s a r e c o n s i d e r e d a s a p e r c e n t a g e o f s t a t e a n d l o c a l t a x e s i n 1 9 9 0 - 9 1 , M i c h i g a n r a n k e d s i x t h h i g h e s t i n t h e n a t i o n o n t h e p r o p e r t y t a x , c o l l e c t i n g 4 2 . 4 p e r c e n t o f s t a t e a n d l o c a l t a x e s f r o m t h e p r O p e r t y t a x . 1 6 W i t h r e g a r d t o t h e s a l e s t a x , M i c h i g a n r a n k e d f o r t y - f o u r t h i n t h e n a t i o n i n s a l e s t a x c o l l e c t i o n s a s a p e r c e n t a g e o f s t a t e a n d l o c a l r e v e n u e . ‘ 7 F i n a l l y , w h e n t h e i n d i v i d u a l i n c o m e t a x i s c o n s i d e r e d a s a p o r t i o n o f s t a t e " T h e f o l l o w i n g s t a t i s t i c s w e r e d e r i v e d f r o m C i t i z e n s R e s e a r c h C o u n c i l ( 1 9 9 0 , 1 9 9 1 ) . " T h i s a n d t h e f o l l o w i n g d a t a a r e d e r i v e d f r o m K l e i n e ( 1 9 9 3 ) . " S a l e s t a x g r o s s r e c e i p t s c o m p r i s e d 2 3 . 1 p e r c e n t o f s t a t e a n d l o c a l t a x e s . 2 7 a n d l o c a l t a x e s , M i c h i g a n r a n k e d t w e n t y - n i n t h i n t h e n a t i o n . 1 8 K l e i n e ( 1 9 9 3 : 5 ) n o t e s t h a t a m a j o r r e a s o n f o r M i c h i g a n ’ s h e a v y r e l i a n c e o n t h e p r o p e r t y t a x p r i o r t o t h e 1 9 9 3 r e f o r m s w a s t h e s t a t e ’ s r e l a t i v e l y s m a l l p r o p o r t i o n o f t h e f u n d i n g f o r M i c h i g a n ’ s s c h o o l s . A t t h a t t i m e , M i c h i g a n w a s p r o v i d i n g a b o u t o n e - t h i r d o f t h e p u b l i c s c h o o l r e v e n u e a n d o n l y e i g h t o t h e r s t a t e g o v e r n m e n t s p r o v i d e d l e s s ( s e e K l e i n e 1 9 9 3 : 7 ) . L o c a l p r o p e r t y t a x r e v e n u e p r o v i d e d a b o u t t w o - t h i r d s o f t h e f u n d i n g f o r M i c h i g a n ’ s p u b l i c s c h o o l s . F e d e r a l r e v e n u e s o u r c e s c o m p r i s e d l e s s t h a n , fi v e p e r c e n t o f t o t a l p u b l i c s c h o o l r e v e n u e . T h e o v e r - r e l i a n c e o n t h e p r o p e r t y t a x , t h e u n d e r - u t i l i z a t i o n o f t h e s a l e s t a x , a n d a p e r c e p t i o n t h a t v o t e r s g e n e r a l l y f a v o r e d a s a l e s t a x h i k e o v e r a n i n c o m e t a x h i k e l e d m a n y l a w m a k e r s t o f a v o r a n i n c r e a s e i n t h e s a l e s t a x i n o r d e r t o r e c o v e r m u c h o f t h e p r o p e r t y t a x r e v e n u e a b o l i s h e d b y S B 1 . I t s h o u l d b e n o t e d t h a t a l t h o u g h t h e s a l e s a n d i n c o m e t a x e s i n M i c h i g a n a r e b o t h fl a t t a x e s , s o m e a n a l y s t s v i e w t h e s a l e s t a x a s m o r e r e g r e s s i v e t h a n t h e i n c o m e t a x . 1 9 T h i s w a s o n e r e a s o n w h y s o m e l a w m a k e r s - - p r i m a r i l y D e m o c r a t s - - f a v o r e d a h i k e i n t h e i n c o m e t a x o v e r a s a l e s t a x i n c r e a s e t o r e m e d y t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . 2 0 " I n d i v i d u a l i n c o m e t a x r e v e n u e s c o m p r i s e d 2 1 . 2 p e r c e n t o f s t a t e a n d l o c a l t a x e s . ' 9 A n a n a l y s i s t h a t d e m o n s t r a t e s t h e b u r d e n s o f t h e t w o t a x e s o n h o u s e h o l d s o f d i f f e r e n t i n c o m e s i s f o u n d i n K l e i n e a n d R o d n e y ( 1 9 9 4 ) . ” P r e p o n e n t s o f a n i n c o m e t a x h i k e o v e r a s a l e s t a x i n c r e a s e a l s o a r g u e d t h a t r e v e n u e f r o m t h e i n c o m e t a x i s m o r e s t a b l e a n d l e s s s u b j e c t t o fl u c t u a t i o n s i n t h e e c o n o m y t h a n t h e s a l e s t a x . 2 8 T H E P O L I T I C A L C O N T E X T T h e G o v e r n o r I n 1 9 9 0 , J o h n E n g l e r , a R e p u b l i c a n , w o n t h e g o v e m o r s h i p o v e r t h e D e m o c r a t i c i n c u m b e n t J i m B l a n c h a r d b y f e w e r t h a n 1 8 , 0 0 0 v o t e s . O f 2 . 5 6 m i l l i o n v o t e s c a s t , E n g l e r g a r n e r e d 4 9 . 8 p e r c e n t t o B l a n c h a r d ’ s 4 9 . 1 p e r c e n t . T h e m o s t e f f e c t i v e p o l i t i c a l c o m m e r c i a l s i n t h e b a t t l e o f a t t a c k a d s b e t w e e n t h e t w o c o n t e n d e r s w e r e t h e " n i c k e l a d s " o f t h e E n g l e r c a m p a i g n ( M a r t i n e t a l . 1 9 9 1 : 4 2 ) : I n t h e s e a d s , t h e E n g l e r c a m p a i g n m o c k i n g l y a s s e r t e d t h a t t h e n - G o v e m o r B l a n c h a r d ’ s p r o p e r t y t a x r e l i e f p r o p o s a l a m o u n t e d t o r o u g h l y fi v e c e n t s o f s a v i n g s p e r w e e k f o r e a c h M i c h i g a n c i t i z e n . P r o p e r t y t a x r e l i e f h a d b e e n E n g l e r ’ s m o s t s a l i e n t c a m p a i g n p r o m i s e i n 1 9 9 0 ( s e e W e i s s e r t 1 9 9 2 ) . A f a i l u r e t o d e l i v e r o n t h a t p r o m i s e w a s c e r t a i n t o b e s e i z e d u p o n b y h i s o p p o n e n t i n t h e 1 9 9 4 e l e c t i o n c a m p a i g n . T h e G o v e r n o r p u t h i s p r e s t i g e o n t h e l i n e i n s u p p o r t i n g b o t h t h e " c u t a n d c a p " b a l l o t p r o p o s a l i n N o v e m b e r 1 9 9 2 a n d t h e J u n e 1 9 9 3 p r o p e r t y t a x b a l l o t m e a s u r e . T h e l a t t e r m e a s u r e , w h i c h w o u l d h a v e p r o v i d e d f o r b o t h p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m , r e fl e c t e d a s i g n i fi c a n t c h a n g e i n p o l i c y f o r a g o v e r n o r w h o h a d p r e v i o u s l y f o c u s e d o n p r o v i d i n g o n l y p r o p e r t y t a x r e l i e f . 2 1 B y A u g u s t 1 9 9 3 - - w h e n E n g l e r s i g n e d S B 1 i n t o l a w - t i m e w a s r u n n i n g s h o r t f o r t h e G o v e r n o r t o d e l i v e r o n h i s 1 9 9 0 c a m p a i g n p r o m i s e . T h e L e g i s l a t u r e , t h e 1 9 9 4 E l e c t i o n s , a n d t h e P o l i t i c s o f T a x a t i o n P o l i c y T h e u p c o m i n g N o v e m b e r 1 9 9 4 e l e c t i o n s w o u l d d e t e r m i n e t h e o c c u p a n t s o f a l l o f 2 ‘ S e e C h a p t e r F o u r f o r f u r t h e r d i s c u s s i o n o f t h i s c h a n g e i n p o s i t i o n o n t h e p a r t o f t h e G o v e r n o r . 2 9 t h e s e a t s i n t h e l e g i s l a t u r e . 2 2 I n t h i s c o n t e x t , S e n a t e R e p u b l i c a n s w e r e m i n d f u l o f t h e 1 9 8 3 f a t e o f t w o D e m o c r a t i c f o r m e r s e n a t o r s - - o n e f r o m n o r t h e r n M a c o m b c o u n t y a n d o n e f r o m n o r t h e r n O a k l a n d c o u n t y . U p o n v o t i n g i n f a v o r o f t h e n - G o v e m o r B l a n c h a r d ’ s 3 8 p e r c e n t i n c r e a s e i n t h e s t a t e i n c o m e t a x i n o r d e r t o t a k e c a r e o f a $ 1 b i l l i o n b u d g e t d e fi c i t , t h e t w o s e n a t o r s w e r e r e m o v e d f r o m o f fi c e t h r o u g h r e c a l l e l e c t i o n s . S i n c e t h e r e c a l l s , t h e R e p u b l i c a n s h a v e e n j o y e d c o n t r o l o f t h e S e n a t e a n d a n a n t i - t a x f a c t i o n h a s b e e n a v i s i b l e p a r t o f t h e c h a m b e r . D u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , S e n a t e R e p u b l i c a n s v o i c e d O p p o s i t i o n t o a n y t a x i n c r e a s e , f a v o r e d a t a x c u t , a n d o r i g i n a l l y c a l l e d f o r $ 1 b i l l i o n i n b u d g e t c u t s t o h e l p fi n a n c e t h e s c h o o l s . D e m o c r a t i c l a v n n a k e r s w e r e d e t e r m i n e d t o e n s u r e t h a t i f t h e y h a d t o g o o n r e c o r d a s v o t i n g f o r t a x h i k e s t o r e p l a c e t h e p r o p e r t y t a x e s e l i m i n a t e d b y S B 1 , s o , t o o , w o u l d R e p u b l i c a n l a w m a k e r s . O f c o u r s e , n o e l e c t e d o f fi c i a l p l a n n i n g o n a n o t h e r t e r m i n o f fi c e d e s i r e s t o a p p r o v e n e w t a x e s c l o s e t o a n e l e c t i o n c a m p a i g n ( o r a t a n y o t h e r t i m e ) . W i t h r e g a r d t o t a x e s , a H o u s e D e m o c r a t a p t l y e x p r e s s e d : " t h e v o t e t o e l i m i n a t e i s m u c h e a s i e r t h a n t h e v o t e t o r e s t o r e . " 2 3 T h e p r o c e s s o f s e c u r i n g p a s s a g e o f S B 1 t o e l i m i n a t e 6 5 p e r c e n t o f t h e p r o p e r t y t a x e s i n M i c h i g a n r a n m u c h m o r e s m o o t h l y t h a n t h e p r o c e s s o f s e c u r i n g r e p l a c e m e n t f u n d s f o r t h e l o s t r e v e n u e . I n t h e e n d , l e g i s l a t o r s l e f t t h e fi n a l c h o i c e b e t w e e n t w o p l a n s - o n e b a s e d o n a n i n c o m e t a x h i k e , t h e o t h e r o n a n i n c r e a s e i n t h e s a l e s t a x a n d a t i n y d e c r e a s e i n t h e i n c o m e t a x - - u p t o t h e v o t e r s , l e a d i n g t h e s a m e ’ 3 T h e t e r m s o f o f fi c e f o r M i c h i g a n l e g i s l a t o r s a r e t w o y e a r s f o r H o u s e m e m b e r s a n d f o u r y e a r s f o r s e n a t o r s . 2 “ ’ T h i s c o m m e n t w a s m a d e b y R e p r e s e n t a t i v e D i a n n e B y r u m , D - H o l t ( n o w a s t a t e s e n a t o r ) a t a p u b l i c f o r u m o n t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e f o r u m w a s h e l d a t t h e E a s t L a n s i n g P u b l i c L i b r a r y o n 3 J a n u a r y 1 9 9 4 . 3 0 H o u s e m e m b e r t o q u i p : " I r a i s e d y o u r i n c o m e t a x a n d I l o w e r e d y o u r i n c o m e t a x ; I d i d b o t h i n o n e v o t e . ” P a r t y C o n t r o l i n t h e H o u s e a n d S e n a t e F o r t h e fi r s t t i m e i n m a n y y e a r s , t h e R e p u b l i c a n p a r t y e n j o y e d a n a l m o s t c o m p l e t e m a j o r i t y i n M i c h i g a n s t a t e g o v e r n m e n t . T h e p a r t y c o n t r o l l e d t h e s t a t e S e n a t e b y a m a r g i n o f 2 2 t o 1 6 a n d t h e H o u s e w a s e v e n l y s p l i t a t 5 5 R e p u b l i c a n s e a t s a n d 5 5 D e m o c r a t i c s e a t s . A n a r r a n g e m e n t w a s d e s i g n e d w h e r e b y c o - S p e a k e r s a n d c o m m i t t e e c o - c h a i r s a l t e r n a t e d l e a d e r s h i p c o n t r o l o f t h e c h a m b e r e v e r y m o n t h . T h e R e p u b l i c a n s c o n t r o l l e d t h e H o u s e w h e n S B 1 w a s a p p r o v e d i n J u l y 1 9 9 3 a n d t h e D e m o c r a t s c o n t r o l l e d t h e H o u s e w h e n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w a s r e s o l v e d i n D e c e m b e r 1 9 9 3 . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t t h e R e p u b l i c a n m a j o r i t y i n t h e S e n a t e f e l l s h o r t o f t h e t w o - t h i r d s v o t e t h a t w o u l d b e n e e d e d t o p l a c e a s a l e s t a x m e a s u r e o n t h e b a l l o t . A n d , O f c o u r s e , n e i t h e r p a r t y h a d a t w o - t h i r d s m a j o r i t y i n t h e H o u s e . R E L E V A N T P R O V I S I O N S I N T H E M I C H I G A N C O N S T I T U T I O N T h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n a n d E d u c a t i o n T h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n c o n t a i n s a n u m b e r o f g e n e r a l p r o v i s i o n s r e g a r d i n g e d u c a t i o n . T w o a r t i c l e s e s t a b l i s h t h e i m p o r t a n c e o f e d u c a t i o n a n d t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e s t a t e l e g i s l a t u r e t o m a i n t a i n a p u b l i c s c h o o l s y s t e m : A r t i c l e V I I I , S e c t i o n 1 : ” R e l i g i o n , m o r a l i t y a n d k n o w l e d g e b e i n g n e c e s s a r y t o g o o d g o v e r n m e n t a n d t h e h a p p i n e s s o f m a n k i n d , s c h o o l s a n d t h e m e a n s o f e d u c a t i o n s h a l l f o r e v e r b e e n c o u r a g e d . " ” I b i d . 3 1 A r t i c l e V I I I , S e c t i o n 2 : " T h e l e g i s l a t u r e s h a l l m a i n t a i n a n d s u p p o r t a s y s t e m o f f r e e p u b l i c e l e m e n t a r y a n d s e c o n d a r y s c h o o l s a s d e fi n e d b y l a w . E v e r y s c h o o l d i s t r i c t s h a l l p r o v i d e f o r t h e e d u c a t i o n o f i t s p u p i l s w i t h o u t d i s c r i m i n a t i o n a s t o r e l i g i o n , c r e e d , r a c e , c o l o r o r n a t i o n a l o r i g i n . T h u s , d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , t h e l e g i s l a t u r e w a s n o t o n l y p o l i t i c a l l y i n s p i r e d b u t a l s o c o n s t i t u t i o n a l l y r e q u i r e d t o e n s u r e t h e v i a b i l i t y o f t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m . I n t h i s c o n t e x t , i t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t w h a t i s n o t p r e s e n t i n t h e s t a t e c o n s t i t u t i o n r e g a r d i n g p u b l i c e d u c a t i o n i s j u s t a s s i g n i fi c a n t a s w h a t i s s t a t e d . W h i l e t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n d o e s p r o h i b i t d i s c r i m i n a t i o n o n t h e b a s i s o f r e l i g i o n , c r e e d , r a c e , c o l o r o r n a t i o n a l o r i g i n , i t d o e s n o t p r o h i b i t d i s c r i m i n a t i o n i n t h e p r o v i s i o n o f e d u c a t i o n o n t h e b a s i s o f i n c o m e . I n o t h e r w o r d s , t h e d o c u m e n t d o e s n o t e x p l i c i t l y g u a r a n t e e a n e q u a l e d u c a t i o n t o a l l M i c h i g a n K - 1 2 p u p i l s , r e g a r d l e s s o f t h e p r o s p e r i t y o f t h e c o m m u n i t y i n w h i c h t h e y l i v e . N o r , a t t h i s t i m e , d o e s t h e U S . C o n s t i t u t i o n . I n a 5 - 4 d e c i s i o n i n S a n A n t o n i o I n d e p e n d e n t S c h o o l D i s t r i c t v . R o d r i g u e z , 1 9 7 3 , t h e U S S u p r e m e C o u r t r u l e d t h a t e d u c a t i o n i s n o t a f u n d a m e n t a l r i g h t t h a t i s g u a r a n t e e d b y t h e U S C o n s t i t u t i o n . I t h e l d t h a t , s i n c e s o m e s t u d e n t s f r o m l o w - i n c o m e f a m i l i e s l i v e d i n d i s t r i c t s w i t h w e a l t h y p r o p e r t y t a x b a s e s , n o s i n g l e , s e p a r a t e i n c o m e g r o u p i n T e x a s w a s d i s c r i m i n a t e d a g a i n s t b y t h e s c h o o l fi n a n c e s y s t e m b a s e d o n p r o p e r t y t a x e s . ” B a s e d o n t h e s e c o n s t i t u t i o n a l p r o v i s i o n s , l a w m a k e r s a d d r e s s i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w e r e n o t r e q u i r e d t o d e v i s e a n e w s y s t e m t h a t r e d u c e d fi n a n c i a l d i s p a r i t i e s a c r o s s M i c h i g a n ’ s s c h o o l d i s t r i c t s . M o r e o v e r , a t t e m p t s t o o b t a i n j u d i c i a l i n t e r v e n t i o n t o r e m e d y ” I n E d g e w o o d v . K i r b y , 1 9 8 9 , t h e T e x a s S u p r e m e C o u r t d e c l a r e d t h e s y s t e m o f s c h o o l fi n a n c e i n T e x a s t o b e i n v i o l a t i o n o f t h e s t a t e c o n s t i t u t i o n . 3 2 t h e l a r g e d i s p a r i t i e s i n p e r p u p i l r e v e n u e a c r o s s M i c h i g a n ’ s s c h o o l d i s t r i c t s , o n t h e b a s i s t h a t t h e y v i o l a t e t h e e q u a l p r o t e c t i o n c l a u s e o f t h e s t a t e c o n s t i t u t i o n , h a v e b e e n u n s u c c e s s f u l . " 5 A c c o r d i n g t o K e a r n e y ( 1 9 9 4 ) , t h e p r o s p e c t s f o r j u d i c i a l r e d r e s s o n t h e e q u i t y i s s u e l o o k d i m u n l e s s t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n i s a m e n d e d . H e o b s e r v e s : " [ m ] a n y a r g u e t h a t u n t i l t h e e d u c a t i o n c l a u s e i n t h e M i c h i g a n c o n s t i t u t i o n i s s t r e n g t h e n e d , t h e c h a n c e s o f s u c c e s s i n t h e c o u r t s i s n e g l i g i b l e " ( K e a r n e y 1 9 9 4 : 4 3 , f n 2 0 ) . F i n a l l y , A r t i c l e V I I I , S e c t i o n 2 p r o h i b i t s p u b l i c f u n d i n g o f n o n p u b l i c s c h o o l s . 2 7 T h i s c o n s t i t u t i o n a l p r o h i b i t i o n o n fi n a n c i a l a i d t o n o n p u b l i c s c h o o l s s h a p e d t h e b a s i c p a r a m e t e r s o f t h e c h a r t e r s c h o o l s l a w a d O p t e d i n t h e m i d s t o f t h e p o l i c y c r i s i s . 2 8 T h e I m m e d i a t e E f f e c t R u l e A p r o v i s i o n i n t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n r e g a r d i n g t h e e f f e c t i v e d a t e o f l a w s a l s o a f f e c t e d t h e 1 9 9 3 r e f o r m p r o c e s s . A r t i c l e I V , S e c t i o n 2 7 o f t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n s t a t e s : " N o a c t s h a l l t a k e e f f e c t u n t i l t h e e x p i r a t i o n o f 9 0 d a y s f r o m t h e e n d o f t h e s e s s i o n a t w h i c h i t w a s p a s s e d , b u t t h e l e g i s l a t u r e m a y g i v e i m m e d i a t e e f f e c t t o a c t s b y 2 ‘ I n M i l l i k e n v . G r e e n , 1 9 7 2 , t h e M i c h i g a n S u p r e m e C o u r t ( o n 2 9 D e c e m b e r 1 9 7 2 ) d e c l a r e d i n a 4 - 3 d e c i s i o n t h a t t h e M i c h i g a n s c h o o l fi n a n c e s y s t e m v i o l a t e d t h e e q u a l p r o t e c t i o n c l a u s e o f t h e s t a t e c o n s t i t u t i o n . T w o d a y s l a t e r ( o n 1 J a n u a r y 1 9 7 3 ) , t w o j u s t i c e s w e r e r e p l a c e d b y n e w l y e l e c t e d j u s t i c e s a n d t h e C o u r t g r a n t e d a r e - h e a r i n g o f t h e c a s e . I n D e c e m b e r 1 9 7 3 , i n M i l l i k e n v . G r e e n 1 9 7 3 , t h e C o u r t d i s m i s s e d t h e l a w s u i t ( i t h a d b e e n fi l e d b y G o v e r n o r W i l l i a m M i l l i k e n a n d t h e s t a t e A t t o r n e y G e n e r a l ) a n d v a c a t e d i t s d e c i s i o n . T h e s e c a s e s a n d a s i m i l a r c a s e i n 1 9 8 4 - - E a s t J a c k s o n S c h o o l s v s . S t a t e - a r e d i s c u s s e d i n K e a r n e y ( 1 9 9 4 ) a n d A d d o n i z i o e t a l . ( 1 9 9 5 ) . ’ 7 A n o t h e r c o n s t i t u t i o n a l p r o v i s i o n p e r t a i n i n g t o e d u c a t i o n i s f o u n d i n A r t i c l e I X , S e c t i o n 1 1 w h i c h m a n d a t e s a s t a t e S c h o o l A i d F u n d t o w h i c h a p o r t i o n o f s a l e s t a x r e v e n u e m u s t b e d e d i c a t e d . 2 " L a w m a k e r s a n d s c h o o l r e f o r m a d v o c a t e s i n f a v o r o f a r e p e a l o f t h e c o n s t i t u t i o n a l b a n o n p u b l i c f u n d i n g f o r p r i v a t e s c h o o l s p e r c e i v e d l i m i t e d s u p p o r t f o r s u c h i n t h e l e g i s l a t u r e a n d a m o n g t h e g e n e r a l p u b l i c i n 1 9 9 3 . 3 3 a t w o - t h i r d s v o t e o f t h e m e m b e r s e l e c t e d t o a n d s e r v i n g i n e a c h h o u s e . " T h i s c o n s t i t u t i o n a l p r o v i s i o n w a s l a r g e l y r e s p o n s i b l e f o r t h e 3 1 D e c e m b e r 1 9 9 3 d e a d l i n e b y w h i c h t o i n s t i t u t e a n e w p l a n f o r fi n a n c i n g p u b l i c e d u c a t i o n i n M i c h i g a n . W h i l e t h i s d e a d l i n e w a s a g o a l s e t b y l a w m a k e r s , a n d w a s n o t l e g a l i n n a t u r e , t h e y w e r e d e t e r m i n e d t o m e e t i t . I f l a w m a k e r s h a d w a i t e d u n t i l 1 9 9 4 , t h e y “ w o u l d h a v e n e e d e d a t w o - t h i r d s v o t e i n b o t h c h a m b e r s o f t h e l e g i s l a t u r e t o a g r e e o n a l m o s t e v e r y b i l l i n t h e r e f o r m p a c k a g e . O t h e r w i s e , a n y l e g i s l a t i o n p a s s e d w o u l d n o t t a k e e f f e c t u n t i l 1 9 9 5 . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t t h e s c h o o l s n e e d e d f u n d s f o r t h e 1 9 9 4 - 9 5 s c h o o l y e a r b e g i n n i n g i n t h e f a l l o f 1 9 9 4 . 2 9 T a x a t i o n P r o v i s i o n s I n 1 9 9 3 , A r t i c l e I X , S e c t i o n 8 o f t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n l i m i t e d t h e s t a t e s a l e s t a x t o 4 p e r c e n t . T h u s , a c h a n g e i n t h e s a l e s t a x c o u l d o c c u r o n l y t h r o u g h a f o r m a l c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t r a t i fi e d b y t h e v o t e r s . A n i n c o m e t a x i n c r e a s e , o n t h e o t h e r h a n d , c o u l d b e i m p l e m e n t e d b y t h e l e g i s l a t u r e w i t h o u t v o t e r a p p r o v a l . 3 0 S i n c e a r e f o r m p a c k a g e w a s c o m p l e t e d i n 1 9 9 3 , t h e l e g i s l a t u r e n e e d e d a t w o - t h i r d s v o t e o n l y t o p l a c e t h e s a l e s t a x b e f o r e t h e v o t e r s i n e a r l y 1 9 9 4 . C o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t s p r o p o s e d b y t h e l e g i s l a t u r e m u s t b e a g r e e d u p o n b y t w o - t h i r d s o f t h e m e m b e r s h i p . ’ 9 A n o t h e r j u s t i fi c a t i o n f o r t h e 3 1 D e c e m b e r d e a d l i n e a r o s e f r o m c o n c e r n s a b o u t p o t e n t i a l l a w s u i t s c h a r g i n g t h a t t h e f a i l u r e o f t h e l e g i s l a t u r e t o a g r e e o n a s c h o o l fi n a n c e p l a n t h r e a t e n e d t h e s c h o o l s , i n v i o l a t i o n o f t h e l e g i s l a t u r e ’ s c o n s t i t u t i o n a l o b l i g a t i o n t o p r o v i d e p u b l i c e d u c a t i o n . F u r t h e r , f a i l u r e t o m e e t t h e d e a d l i n e w o u l d h a v e r e i n f o r c e d a p e t i t i o n d r i v e o n t h e p a r t o f t h e M i c h i g a n E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n t o r e p e a l t h e 1 9 9 3 l a w ( P u b l i c A c t 1 4 5 , w i d e l y r e f e r r e d t o a s ” S e n a t e B i l l 1 " ) t h a t a b o l i s h e d p r o p e r t y t a x e s f o r s c h o o l o p e r a t i n g e x p e n s e s . T h i s p e t i t i o n d r i v e w a s c a n c e l l e d w h e n t h e l e g i s l a t u r e a d O p t e d a n a c c e p t a b l e r e m e d y t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . 3 " T h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n p r o h i b i t s a p r o g r e s s i v e i n c o m e t a x , b u t t h e r a t e f o r t h e s t a t e i n c o m e t a x i s n o t e s t a b l i s h e d i n t h e d o c u m e n t . 3 4 A s e c o n d c o n s t i t u t i o n a l t a x a t i o n p r o v i s i o n r e l e v a n t t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i s f o u n d i n t h e 1 9 7 8 H e a d l e e A m e n d m e n t t o t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n . 3 1 A p r o v i s i o n o f t h i s a m e n d m e n t l i m i t s g r o w t h i n s t a t e t a x r e v e n u e t o t h e g r o w t h i n p e r s o n a l i n c o m e i n t h e s t a t e . A f o r m u l a s t i p u l a t e d b y t h e a m e n d m e n t p r o v i d e s t h a t s t a t e t a x r e v e n u e s c a n n o t e x c e e d 9 . 4 9 p e r c e n t o f t h e t o t a l p e r s o n a l i n c o m e i n M i c h i g a n . S i n c e 1 9 7 8 , t h e s t a t e h a d n e v e r b e e n v e r y c l o s e t o t h e c e i l i n g . E x c e e d i n g t h e l i m i t w o u l d r e q u i r e r e t u r n i n g s o m e t a x r e v e n u e b a c k t o t h e t a x p a y e r s a n d , p o s s i b l y , a l s o b u d g e t c u t s i n c l u d i n g c u t s i n s c h o o l f u n d i n g . 3 2 T h i s p r o v i s i o n o f t h e H e a d l e e a m e n d m e n t l e d l a w m a k e r s t o p a r t i a l l y r e i n s t a t e t h e l o c a l p r o p e r t y t a x a s a s o u r c e o f s c h o o l f u n d i n g . ” F i n a l l y , A r t i c l e I X , S e c t i o n 3 o f t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n c o n t a i n s t h e 3 | O t h e r p r o v i s i o n s o f t h e H e a d l e e A m e n d m e n t w h i c h c o n t i n u e t o a f f e c t s c h o o l f u n d i n g a f t e r t h e 1 9 9 3 r e f o r m s i n c l u d e a l i m i t a t i o n o n p r o p e r t y t a x r e v e n u e w i t h i n a s c h o o l d i s t r i c t . S e e C h a p t e r S e v e n . 3 2 W h e n t h e H e a d l e e l i m i t i s e x c e e d e d b y 1 p e r c e n t o r m o r e , t h e e x c e s s r e v e n u e s a r e t o b e r e f u n d e d p r o r a t a b a s e d o n t a x r e t u r n s fi l e d f o l l o w i n g t h e c l o s e o f t h e fi s c a l y e a r . I f t h e e x c e s s r e v e n u e i s l e s s t h a n 1 p e r c e n t , t h e e x c e s s m a y b e t r a n s f e r r e d t o t h e S t a t e B u d g e t S t a b i l i z a t i o n F u n d ( t h e " R a i n y D a y F u n d " ) . H o w e v e r , t h e H e a d l e e a m e n d m e n t a l s o s t a t e s t h a t i f t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r f u n d i n g a p r o g r a m o r p r o g r a m s i s t r a n s f e r r e d b e t w e e n g o v e r n m e n t a l l e v e l s , a s a c o n s e q u e n c e o f c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t , t h e s t a t e r e v e n u e l i m i t s m a y b e a d j u s t e d t o a c c o m m o d a t e s u c h c h a n g e ( p r o v i d e d t h a t t h e t o t a l r e v e n u e a u t h o r i z e d f o r c o l l e c t i o n b y s t a t e a n d l o c a l g o v e r n m e n t s d o e s n o t e x c e e d t h e a m o u n t t h a t w o u l d h a v e b e e n a u t h o r i z e d w i t h o u t t h e c h a n g e ) . T h e l i m i t m a y b e e x c e e d e d w h e n t h e l e g i s l a t u r e , a t t h e r e q u e s t o f t h e g o v e r n o r , d e c l a r e s a n e m e r g e n c y b y a t w o - t h i r d s v o t e i n e a c h c h a m b e r . S e e A r t i c l e I X , S e c t i o n s 2 6 , 2 7 o f t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n . D u e t o s t a t e r e v e n u e g r o w t h b e y o n d t h e p a r a m e t e r s s e t b y H e a d l e e , M i c h i g a n t a x p a y e r s w e r e s c h e d u l e d f o r a t w o p e r c e n t r e d u c t i o n o n t h e i r 1 9 9 5 t a x r e t u r n s . 3 3 I t s h o u l d b e n o t e d h e r e t h a t A r t i c l e I X , S e c t i o n 3 0 o f t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n s t a t e s t h a t " [ t ] h e p r o p o r t i o n O f t o t a l s t a t e s p e n d i n g p a i d t o a l l u n i t s o f L o c a l G o v e r n m e n t , t a k e n a s a g r o u p , s h a l l n o t b e r e d u c e d b e l o w t h a t p r o p o r t i o n i n e f f e c t i n fi s c a l y e a r 1 9 7 8 - 7 9 . " T h u s , s h i f t i n g t h e b u l k o f r e s p o n s i b i l i t y f o r f u n d i n g t h e s c h o o l s t o t h e s t a t e l e v e l r e l i e v e d t h e b u r d e n o f a n o t h e r c o n s t i t u t i o n a l p r o v i s i o n t h a t r e q u i r e s t h a t s t a t e s p e n d i n g p a i d t o l o c a l g o v e r n m e n t s n o t f a l l b e l o w a c e r t a i n l e v e l . 3 5 " u n i f o r m i t y c l a u s e . " T h i s s e c t i o n o f t h e d o c u m e n t r e q u i r e s t h a t t a x r a t e s b e u n i f o r m a c r o s s d i f f e r e n t c l a s s e s o f p r o p e r t y ; i . e . , d i f f e r e n t t a x r a t e s c a n n o t b e l e v i e d o n d i f f e r e n t c l a s s e s o f p r O p e r t y . A s i n d i c a t e d l a t e r i n C h a p t e r S e v e n , t h e 1 9 9 3 s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e p a s s e d b y t h e l e g i s l a t u r e v i o l a t e d t h e u n i f o r m i t y p r i n c i p l e . T h u s , t h e l a n g u a g e f o r t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p l a n o n t h e b a l l o t i n M a r c h 1 9 9 4 - - P r O p o s a l A - - e x p l i c i t l y h e l d s c h o o l O p e r a t i n g m i l l a g e e x e m p t f r o m t h e u n i f o r m t a x a t i o n r e q u i r e m e n t . ” C O N C L U S I O N T h e p a s s a g e o f S B 1 - a b i l l t h a t e l i m i n a t e d o v e r $ 6 . 5 b i l l i o n i n s c h o o l f u n d i n g - - w a s p e r h a p s i n c r e d i b l e , b u t n o t i n e x p l i c a b l e . A s e r i e s o f e v e n t s a n d c o n d i t i o n s s p a n n i n g t w o d e c a d e s c u l m i n a t e d i n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . C i t i z e n s i n M i c h i g a n h a d b e e n v o c a l i n t h e i r f r u s t r a t i o n s o v e r t h e s t a t e ’ s h e a v y p r o p e r t y t a x b u r d e n , y e t t h e y r e j e c t e d r e p e a t e d b a l l o t m e a s u r e s d e s i g n e d t o c a s e t h a t b u r d e n . I n a d d i t i o n , c i t i z e n s i n l e s s w e a l t h y s c h o o l d i s t r i c t s d e c r i e d t h e v a s t f u n d i n g d i s p a r i t i e s a c r o s s M i c h i g a n ’ s s c h o o l d i s t r i c t s . T h e d e fi c i e n c i e s o f M i c h i g a n ’ s s c h o o l fi n a n c e s y s t e m w e r e m a d e k n o w n t o t h e e n t i r e n a t i o n w h e n t h e K a l k a s k a s c h o o l d i s t r i c t s h u t d o w n m o n t h s e a r l y d u e t o a l a c k o f s u f fi c i e n t f u n d s . O n t h e p o l i t i c a l f r o n t , G o v e r n o r E n g l e r h a d n a r r o w l y d e f e a t e d a n i n c u m b e n t t o g a i n o f fi c e i n 1 9 9 0 . B y m i d - 1 9 9 3 , E n g l e r ’ s 1 9 9 4 r e - e l e c t i o n c a m p a i g n w a s f a s t a p p r o a c h i n g b u t h e h a d y e t t o d e l i v e r o n t h e p r o p e r t y t a x r e l i e f h e h a d p r o m i s e d t o v o t e r s i n 1 9 9 0 . A f a v o r a b l e e c o n o m i c s e t t i n g i n 1 9 9 3 e n h a n c e d t h e p r o s p e c t s f o r m e a n i n g f u l 3 ‘ H a d t h e b a l l o t p l a n f a i l e d , t h e p r o p e r t y t a x r a t e d i s p a r i t i e s i n t h e s t a t u t o r y " b a c k - u p " p l a n w o u l d h a v e r e n d e r e d i t v u l n e r a b l e t o l a w s u i t s b a s e d o n t h e u n i f o r m i t y c l a u s e . 3 6 s c h o o l f i n a n c e r e f o r m b a s e d o n c h a n g e s i n t h e s t a t e ’ s t a x s y s t e m . F u r t h e r , a b i p a r t i s a n g r o u p o f l e g i s l a t o r s h a d p r e v i o u s l y d e m o n s t r a t e d e x p e r t i s e a n d a g r e e m e n t o n t h e t w i n i s s u e s o f p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . O n c e t h e s e i s s u e s w e r e p l a c e d a t t h e t o p o f t h e p o l i c y a g e n d a b y t h e l e g i s l a t i v e l y - i n d u c e d c r i s i s , s e v e r a l c o n s t i t u t i o n a l f a c t o r s s h a p e d t h e r e f o r m p r o c e s s . A l l o f t h e s e c o n d i t i o n s a r e i m p o r t a n t f o r u n d e r s t a n d i n g t h e c o n t e x t o f t h e S B 1 c a s e . H a v i n g n o w d e l i n e a t e d r e l e v a n t c o n t e x t u a l f a c t o r s s u r r o u n d i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , i n t h e n e x t c h a p t e r I d e fi n e t h e c o n c e p t o f " p o l i c y c r i s i s " a n d a p p l y - i t t o t h e S B 1 c a s e . C h a p t e r T h r e e T h e P o l i c y C r i s i s I N T R O D U C T I O N W h i l e t h e p o l i c y m a k i n g l i t e r a t u r e c o n t a i n s s c a t t e r e d r e f e r e n c e s t o " c r i s e s , " l i t t l e a t t e n t i o n h a s b e e n g i v e n t o c o n c e p t u a l i z i n g t h e t e r m i n a c o n c r e t e m a n n e r t h a t p e r m i t s s y s t e m a t i c r e s e a r c h o f p o l i c y c r i s e s a n d t h e i r i m p l i c a t i o n s f o r p o l i c y m a k i n g . T h e a n a l y s i s o f " p o l i c y c r i s i s " p r e s e n t e d i n t h i s c h a p t e r i s m e a n t t o a d d r e s s t h i s g a p . T h e c h a p t e r b e g i n s w i t h a r e v i e w o f t h e r e s e a r c h l i t e r a t u r e d e fi n i n g a n d e x p l a i n i n g t h e i m p o r t a n c e o f p o l i c y c r i s e s . N e x t , t w o K e y P o i n t s a r e o u t l i n e d a n d i l l u s t r a t e d u s i n g t h e M i c h i g a n s c h o o l fi n a n c e r e f o r m c a s e . T h e fi r s t p o i n t h i g h l i g h t s h o w p o l i c y c r i s e s a r e f u n d a m e n t a l l y d e fi n e d b y p o l i c y m a k e r s , w h i l e t h e s e c o n d p o s i t s a n i m p e r a t i v e t o a c t a n d a r e s t r i c t e d t i m e f r a m e f o r a c t i o n d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . T H E C O N C E P T O F " P O L I C Y C R I S I S " N e i t h e r i n e v e r y d a y u s e n o r i n t h e p o l i c y m a k i n g l i t e r a t u r e d o e s o n e fi n d c o n s e n s u s o n t h e m e a n i n g o f t h e c o n c e p t " c r i s i s . " A s i t u a t i o n c h a r a c t e r i z e d a s a " c r i s i s " b y o n e p e r s o n m a y b e p e r c e i v e d b y a n o t h e r a s m e r e l y a " p r o b l e m . " T h e l a c k o f c o n s e n s u s o n t h e m e a n i n g o f c r i s i s b e l i e s t h e s i g n i fi c a n c e o f t h e t e r m i n t h e p o l i c y m a k i n g r e a l m . T h e e x i s t e n c e o f a c r i s i s i n a g i v e n p o l i c y a r e a h a s i m p o r t a n t r a m i fi c a t i o n s f o r t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . I n d e e d , D r o r ( 1 9 9 4 : 1 9 ) a s s e r t s t h a t [ C ] r i s i s c o n d i t i o n s c o n s t i t u t e a n i m p o r t a n t m o d e o f p o l i c y m a k i n g , w h i c h m u s t b e a d d r e s s e d b y a d v a n c e d p o l i c y s c i e n t i s t s . T h i s i s a l l t h e m o r e i m p o r t a n t w h e n s i m p l e c o n c e p t i o n s o f c r i s i s m a n a g e m e n t a s a i m i n g a t r e s t o r a t i o n 3 7 3 8 o f t h e s t a t u s q u o a n t e a r e r e j e c t e d . . . e v e n m o r e s o w h e n c r i s i s i n s t i g a t i o n i s r e c o g n i z e d a s s o m e t i m e s a p r e f e r a b l e p o l i c y - m a k i n g m o d a l i t y . E d w a r d s a n d S h a r k a n s k y ( 1 9 7 8 : 1 0 4 - 0 5 ) n o t e t h a t a c r i s i s c a n e l e v a t e a n i s s u e t o a c h o i c e s p o t o n t h e p o l i c y a g e n d a . L o o m i s ( 1 9 9 4 : 9 2 ) , e c h o e s t h i s O b s e r v a t i o n , s t a t i n g t h a t " [ d ] e fi n i n g a n i s s u e a s a c r i s i s i s a p o t e n t w e a p o n i n s e t t i n g t h e p o l i c y a g e n d a . " L i g h t ( 1 9 9 1 : 1 6 2 - 6 3 ) h i g h l i g h t s c r i s e s a s c r u c i a l f a c t o r s i n p r e s i d e n t i a l a g e n d a - s e t t i n g . F r o m K i n g d o n ’ s ( 1 9 9 5 : 9 4 - 1 0 0 ) p e r s p e c t i v e , c r i s e s a r e " f o c u s i n g e v e n t s ” t h a t c a p t u r e t h e a t t e n t i o n o f p o l i c y m a k e r s . K i e w e ( 1 9 9 4 : x v i i ) a s s e r t s t h a t c r i s i s r h e t o r i c i s i n i t i a t e d b y d e c i s i o n m a k e r s i n a n a t t e m p t t o c o m m u n i c a t e t h a t a c e r t a i n s i t u a t i o n i s c r i t i c a l a n d t o s u g g e s t a c e r t a i n c o u r s e o f a c t i o n t o r e m e d y t h e s i t u a t i o n . ‘ S i m i l a r l y , M e z e y ( 1 9 8 9 : 1 4 8 ) e x p l a i n s : " g o v e r n m e n t a c t i o n i s m o r e l i k e l y t o o c c u r w h e n t h e p o l i t i c a l s y s t e m i s c o n f r o n t e d w i t h a n e x t r a o r d i n a r y p o l i c y p r o b l e m . P r o c e e d i n g o n t h i s a s s u m p t i o n , p o l i t i c a l l e a d e r s o f t e n u s e t h e w o r d ‘ c r i s i s ’ a s t h e y a t t e m p t t o s p u r t h e i r c o l l e a g u e s t o a c t i o n . " D u e t o t h e e f f e c t s o f a c r i s i s o n p o l i c y m a k i n g , a d v o c a t e s o f p o l i c y c h a n g e m a y a t t e m p t t o c o n v i n c e p o l i c y m a k e r s t o a c c e p t t h e n o t i o n t h a t a p a r t i c u l a r p o l i c y a r e a i s i n c r i s i s ( s e e C o b b a n d E l d e r 1 9 7 2 ; P o l s b y 1 9 8 4 ; M e z e y 1 9 8 9 ; H e n i g 1 9 9 4 ; K i e w e 1 9 9 4 ; M i n t r o m 1 9 9 4 ; R o c h e f o r t a n d C o b b 1 9 9 4 ) . T h i s p o i n t i s e x a m i n e d m o r e c l o s e l y i n C h a p t e r s S i x a n d S e v e n w h e r e I d i s c u s s t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n p o l i c y o u t c o m e s . H e r m a n n ( 1 9 6 9 ) p r o v i d e s a u s e f u l e x a m i n a t i o n o f t h e c r i s i s c o n c e p t . H e h a s ' T h e c a s e s t u d i e s o f n i n e p r e s i d e n t s a n d t h e i r c r i s i s r h e t o r i c f o u n d i n K i e w e ’ s b o o k p r o v i d e a n i n t e r e s t i n g e x a m i n a t i o n o f c r i s i s a s a r h e t o r i c a l c o n s t r u c t i n d i f f e r e n t c o n t e x t s . 3 9 d e v i s e d a d e fi n i t i o n o f c r i s i s w h i c h h a s s o m e d e g r e e o f e x p l a n a t o r y a n d p r e d i c t i v e p o w e r . I n t h e f o l l o w i n g d i s c u s s i o n , I d r a w f r o m H e r m a n n ’ s w o r k t o p r o v i d e a g e n e r a l o v e r v i e w o f t h e c r i s i s c o n c e p t a s i t p e r t a i n s t o p o l i c y m a k i n g . T h e t e r m " c r i s i s " c o m e s f r o m t h e G r e e k w o r d " k r i n e i n , " m e a n i n g " t o s e p a r a t e . " H e n c e , o n e m i g h t d e fi n e a c r i s i s a s a t u r n i n g p o i n t i n s o m e h u m a n a c t i v i t y . " W h e n u n d e r s t o o d a s a t u r n i n g p o i n t , c r i s i s i s a s s o c i a t e d w i t h s u d d e n o r r a p i d c h a n g e . " ( H e r m a n n 1 9 6 9 : 2 1 ) . I n s t e a d o f v i e w i n g a c r i s i s a s t h a t w h i c h c o n s t i t u t e s c h a n g e i t s e l f , o n e m i g h t v i e w a c r i s i s a s a s i t u a t i o n w h i c h t r i g g e r s c h a n g e . W r i t i n g o n c r i s e s a n d a r m s c o n t r o l , W i e n e r a n d K a h n ( 1 9 6 2 : 8 - 9 ) c o n t e n d t h a t a c r i s i s e x i s t s w h e n p o l i c y m a k e r s p e r c e i v e i t t o b e c r i t i c a l t u r n i n g p o i n t , r e g a r d l e s s o f w h e t h e r a s h a r p c h a n g e a c t u a l l y o c c u r s o r n o t . A c c o r d i n g t o t h e c o n c e p t o f p o l i c y c r i s i s d e v e l o p e d i n t h i s d i s s e r t a t i o n , q u e s t i o n s a s t o w h e t h e r o u t s i d e o b s e r v e r s a g r e e t h a t a g i v e n s i t u a t i o n a c t u a l l y c o n s t i t u t e s a p o l i c y c r i s i s , o r w h e t h e r p o s t - h o e a n a l y s i s o f t h e s i t u a t i o n i n d i c a t e s t h e a c t u a l e x i s t e n c e o f a c r i s i s , a r e l e s s i m p o r t a n t t h a n w h e t h e r t h e p o l i c y m a k e r s i n v o l v e d i n t h e s i t u a t i o n a g r e e , a t t h a t t i m e , t h a t a p o l i c y c r i s i s e x i s t s . I e x p a n d o n t h i s p o i n t i n m y d i s c u s s i o n o f K e y P o i n t 1 . 1 l a t e r i n t h i s c h a p t e r . T h e r e a r e s e v e r a l d r a w b a c k s t o v i e w i n g a c r i s i s a s m e r e l y a t u r n i n g p o i n t . T h i s d e f i n i t i o n i n d i c a t e s w h e r e , i n a t e m p o r a l o r s p a c e d i m e n s i o n , a c r i s i s o c c u r s ; b u t i t f a i l s t o e x p l a i n w h a t c o n s t i t u t e s a c r i s i s . H e r m a n n ( 1 9 6 9 : 2 7 ) a s s e r t s t h a t " [ e ] v e n w h e n w e S p e c i f y i n w h i c h v a r i a b l e a n a b r u p t c h a n g e b e c o m e s a c r i s i s , o u r d e fi n i t i o n d o e s n o t s u g g e s t w h y t h e t u r n i n g p o i n t t r a n s p i r e s . " I n t h e M i c h i g a n c a s e , i t i s i n d e e d s i g n i fi c a n t t h a t t h e p o l i c y c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e m a r k e d a t u r n i n g p o i n t i n t h e h i s t o r y o f t h a t p o l i c y 4 0 a r e a . H o w e v e r , t h e s t o r y o f " w h y " a n d " h o w " t h i s p h e n o m e n o n o c c u r r e d a r e c r i t i c a l q u e s t i o n s t h a t m u s t b e a n s w e r e d i f w e a r e t o d e v e l o p a n y t h i n g l i k e a t h e o r y o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . A n e x p a n d e d d e fi n i t i o n o f c r i s i s i s b a s e d o n c e r t a i n c h a r a c t e r i s t i c s o f a s i t u a t i o n , o r t r a i t s o f t h e e n t i t y t h a t e x p e r i e n c e s t h e s i t u a t i o n ( H e r m a n n 1 9 6 9 : 2 4 ) . T h i s d e fi n i t i o n i s " e s p e c i a l l y v a l u a b l e w h e n s t u d y i n g i n t e r n a l p r o c e s s e s b y w h i c h p o l i c i e s a r e f o r m e d " ( H e r m a n n 1 9 6 9 : 2 9 ) . H e n c e , w e c a n c o n c e p t u a l i z e t h e p o l i c y c r i s i s a s a s c e n a r i o f o r p o l i c y m a k i n g . I n s u b s e q u e n t c h a p t e r s o f t h e d i s s e r t a t i o n , I d e m o n s t r a t e t h a t p o l i c y m a k e r a c k n o w l e d g m e n t o f a p o l i c y c r i s i s h a s i m p o r t a n t r a m i fi c a t i o n s f o r t h e d y n a m i c s a n d o u t c o m e s o f p o l i c y m a k i n g . H e r m a n n ( 1 9 6 9 : 2 9 - 3 6 ) d e fi n e s c r i s i s i n t e r m s o f t h r e e s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s t h a t a r e h y p o t h e s i z e d t o h a v e c e r t a i n e f f e c t s o n f o r e i g n p o l i c y d e c i s i o n m a k i n g ; h o w e v e r , h i s d e fi n i t i o n i s l a r g e l y a p p l i c a b l e t o p o l i c y c r i s e s i n t h e d o m e s t i c p o l i c y a r e n a a s w e l l . H e r m a n n ’ s ( 1 9 6 9 : 2 9 ) fi r s t s i t u a t i o n a l a t t r i b u t e o f a c r i s i s i s a t h r e a t t o t h e h i g h - p r i o r i t y g o a l s o f t h e d e c i s i o n - m a k i n g u n i t . T h e r e i s " a p o t e n t i a l h i n d r a n c e o r o b s t r u c t i o n t o s o m e o b j e c t o r s t a t e o f a f f a i r s t h a t a d e c i s i o n - m a k i n g u n i t i s m o t i v a t e d t o a c h i e v e " ( i b i d . ) . T h e p e r c e p t i o n o f t h r e a t o c c u r s w h e n p o l i c y m a k e r s " r e c o g n i z e t h a t a c h i e v e m e n t o f t h e i r g o a l o r o b j e c t i v e c a n b e i m p e d e d o r e n t i r e l y o b s t r u c t e d " ( i b i d . ) . I h a v e i n c o r p o r a t e d t h i s c r i s i s a t t r i b u t e i n t o K e y P o i n t 1 . 1 , w h i c h I d i s c u s s a n d r e l a t e t o t h e M i c h i g a n c a s e l a t e r i n t h i s c h a p t e r . . T h e s e c o n d s i t u a t i o n a l a t t r i b u t e o f H e r r n a n n ’ s c r i s i s f r a m e w o r k i s s h o r t d e c i s i o n t i m e : " i n a r e s t r i c t e d p e r i o d o f t i m e t h e s i t u a t i o n w i l l b e a l t e r e d i n s o m e m a j o r w a y " 4 1 ( H e r m a n n 1 9 6 9 : 3 0 ) . I n t h i s r e s p e c t , P o l s b y ’ s ( 1 9 8 4 ) d e fi n i t i o n o f c r i s i s i s s i m i l a r t o t h a t o f H e r m a n n . P o l s b y ( 1 9 8 4 : 1 6 8 ) s t a t e s t h a t " [ C ] r i s e s m a y b e r e g a r d e d a s s i t u a t i o n s d e fi n e d b y d e c i s i o n - m a k e r s f o r w h a t e v e r r e a s o n s , b u t f r e q u e n t l y a s a r e s p o n s e t o s o m e n o t a b l e , w e l l - p u b l i c i z e d e x o g e n o u s e v e n t , a s d e m a n d i n g q u i c k d e c i s i o n s . " P o l s b y e m p h a s i z e s t h e t i m e d i m e n s i o n , a d d i n g t h a t c r i s e s " a r e c h a r a c t e r i z e d b y s h o r t e l a p s e d t i m e b e t w e e n i d e n t i fi c a t i o n o f a ‘ p r o b l e m ’ a n d e n a c t m e n t o f a m e a s u r e t o m e e t t h e p r o b l e m " ( i b i d . ) . A s i n d i c a t e d l a t e r i n t h e c h a p t e r , t h e n o t i o n o f a r e s t r i c t e d t i m e - f r a m e f o r a c t i o n i s r e fl e c t e d i n K e y P o i n t 1 . 2 . H e r m a n n ’ s t h i r d s i t u a t i o n a l a t t r i b u t e o f a c r i s i s i s s u r p r i s e . H e n o t e s t h a t e s t a b l i s h e d p r o c e d u r e s a r e o f t e n a b s e n t i n s i t u a t i o n s w i t h t h e u n a n t i c i p a t e d q u a l i t i e s o f s u r p r i s e ( 3 1 ) . H o w e v e r , h e n o t e s t h a t t h i s i s n o t a l w a y s t h e c a s e : " [ 8 ] u r p r i s e i s d e fi n e d , n o t a s t h e l a c k o f a p r o g r a m m e d r o u t i n e , b u t a s t h e a b s e n c e o f a w a r e n e s s o n t h e p a r t o f p o l i c y m a k e r s t h a t t h e s i t u a t i o n i s l i k e l y t o o c c u r " ( i b i d . ) . T h e l e v e l o f p o l i c y m a k e r s u r p r i s e w i t h r e g a r d t o a p o l i c y c r i s i s m a y b e h i g h e r i n t h e f o r e i g n p o l i c y a r e n a t h a n i n d o m e s t i c p o l i c y b e c a u s e i t m a y b e m o r e d i f fi c u l t f o r p o l i c y m a k e r s t o p r e d i c t a f o r e i g n p o l i c y c r i s i s . H i s t o r y h a s d e m o n s t r a t e d t h a t U S p o l i c y m a k e r s a r e o f t e n u n a b l e t o p r e d i c t t h e a c t i o n s o f o t h e r i n t e r n a t i o n a l a c t o r s . D e p e n d i n g u p o n t h e p o l i c y a r e a i n q u e s t i o n a n d t h e o r i g i n o f t h e c r i s i s , p o l i c y c r i s e s i n t h e d o m e s t i c p o l i c y a r e n a m a y i n v o l v e h i g h e r o r l o w e r l e v e l s o f s u r p r i s e o n t h e p a r t o f p o l i c y m a k e r s . F o r e x a m p l e , c u r r e n t m e m b e r s O f C o n g r e s s a r e l i k e l y t o b e l e s s s u r p r i s e d b y a p o l i c y c r i s i s i n t h e M e d i c a r e s y s t e m t h a n b y a c r i s i s i n t h e i n t e r s t a t e h i g h w a y s y s t e m . I n a d d i t i o n , a c o u r t - i r n p o s e d c r i s i s i s l i k e l y t o c o m e w i t h s o m e a d v a n c e 4 2 w a r n i n g b y v i r t u e o f t h e f a c t t h a t p o l i c y m a k e r s c a n o b s e r v e t h a t a c a s e i s p e n d i n g i n c o u r t . A l t e r n a t i v e l y , a p o l i c y c r i s i s t h a t r e s u l t s f r o m a n a t u r a l o r a c c i d e n t a l d i s a s t e r , s u c h a s a n e a r t h q u a k e o r t h e a c t s o f t e r r o r i s t s , i s l i k e l y t o t a k e p o l i c y m a k e r s b y s u r p r i s e . H e r m a n n ’ s ( 1 9 6 9 : 3 3 - 3 4 ) t h r e e - p r o n g e d d e fi n i t i o n i s p a r t i c u l a r l y u s e f u l f o r m y r e s e a r c h o b j e c t i v e s s i n c e i t i s f o r m u l a t e d f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f t h e p o l i c y m a k e r s w h o e x p e r i e n c e t h e c r i s i s : " t h e s i t u a t i o n t h r e a t e n s t h e i r g o a l s , i t s u r p r i s e s t h e m , a n d i t i s t h e y w h o a r e f a c e d w i t h s h o r t d e c i s i o n t i m e . " T h e t e n e t t h a t a c r i s i s i s d e fi n e d a c c o r d i n g t o h o w p o l i c y m a k e r s i n t e r p r e t a g i v e n s i t u a t i o n i s c e n t r a l t o m y c o n c e p t u a l i z a t i o n o f t h e p o l i c y c r i s i s . A n e x o g e n o u s c r i s i s i s m u c h m o r e l i k e l y t o i n v o l v e a n e l e m e n t o f s u r p r i s e t h a n a c r i s i s t h a t i s e n d o g e n o u s l y i n d u c e d . E n d o g e n o u s p o l i c y c r i s e s a r e c r e a t e d b y p o l i c y m a k e r s t h e m s e l v e s ; t h e r e f o r e , b y d e fi n i t i o n , t h e s u r p r i s e e l e m e n t i s l i m i t e d i n s u c h c a s e s . T h e K e y P o i n t s 1 a d v a n c e d o n o t e x p l i c i t l y i n c l u d e s u r p r i s e a s a c h a r a c t e r i s t i c o f a p o l i c y c r i s i s ( h o w e v e r , I d o d i s c u s s s u r p r i s e i n t h e M i c h i g a n c a s e l a t e r i n t h e c h a p t e r ) . T h e t e r m " c r i s i s " m i g h t b e v i e w e d a s s y n o n y m o u s w i t h t h e t e r m " e m e r g e n c y , " a n d L i p s k y a n d S m i t h ( 1 9 8 9 ) h a v e e x a m i n e d t h e r a m i fi c a t i o n s o f t r e a t i n g s o c i a l p r o b l e m s a s e m e r g e n c i e s . T h e y d e fi n e a n e m e r g e n c y a s " a s t a t e o f a f f a i r s r e c o g n i z e d b y r e l e v a n t p u b l i c s a n d a u t h o r i t i e s , c o n s i s t i n g o f a l i f e - t h r e a t e n i n g o r s y s t e m - t h r e a t e n i n g c o n d i t i o n o f r e c e n t o n s e t o r s e v e r i t y a b o u t w h i c h t h e r e i s a g e n e r a l b e l i e f t h a t s o m e t h i n g c a n a n d s h o u l d b e d o n e " ( L i p s k y a n d S m i t h 1 9 8 9 : 8 ) . T h i s d e fi n i t i o n o f " e m e r g e n c y " d o e s n o t e X p l i c i t l y i n c o r p o r a t e t h e n o t i o n o f s u r p r i s e a n d l e n d s i t s e l f n i c e l y t o m y c o n c e p t u a l i z a t i o n o f a n e n d o g e n o u s p o l i c y c r i s i s . T h e r e i s v e r y l i t t l e s y s t e m a t i c , f o c u s e d r e s e a r c h o n d o m e s t i c p o l i c y c r i s e s a n d 4 3 t h e i r i m p l i c a t i o n s f o r t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . 2 D r o r ( 1 9 9 4 : 1 1 ) a s s e r t s t h a t c o n t e m p o r a r y p o l i c y s t u d i e s " g r o s s l y n e g l e c t " s i t u a t i o n s , i n c l u d i n g c r i s e s , w h e r e c r i t i c a l p o s s i b i l i t i e s a r e s u d d e n l y o p e n e d u p f o r a l i m i t e d t i m e . M u c h o f t h e l i t e r a t u r e o n p o l i c y c r i s e s i s f o c u s e d o n f o r e i g n p o l i c y c r i s e s ( e . g . , H e r m a n n 1 9 6 9 , 1 9 7 2 ; J a n i s 1 9 8 2 ; K i e w e 1 9 9 4 ; K e n n e d y 1 9 7 1 ; A l l i s o n 1 9 7 1 ) . T h e l i t e r a t u r e o n f o r e i g n p o l i c y c r i s e s o f f e r s v a l u a b l e i n s i g h t s . H o w e v e r , f o r e i g n p o l i c y m a k i n g p r o c e s s e s d i f f e r f r o m d o m e s t i c p o l i c y m a k i n g p r o c e s s e s , a n d t h e r e s e a r c h o n f o r e i g n p o l i c y c r i s e s t e n d s t o f o c u s o n t h e r o l e o f t h e p r e s i d e n t i n c r i s i s m a n a g e m e n t a n d r e s o l u t i o n . O v e r 2 0 0 y e a r s o f U S d i p l o m a t i c h i s t o r y h a v e c l e a r l y e s t a b l i s h e d t h a t " t h e c a p t a i n o f t h e s h i p o f s t a t e i s t h e p r e s i d e n t " ( C r a b b a n d H o l t 1 9 9 2 : 2 9 7 ) . S t u d e n t s O f t h e p r e s i d e n c y , C o n g r e s s , a n d i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s a g r e e t h a t r e s p o n s i b i l i t y f o r r e s o l v i n g U S f o r e i g n p o l i c y c r i s e s r e s t s p r i m a r i l y w i t h t h e p r e s i d e n t ( e . g . , L i n d s a y 1 9 9 4 ; T h o m a s e t a l . 1 9 9 4 ; S p i t z e r 1 9 9 3 ; D e s t l e r 1 9 8 0 ; C O r w i n 1 9 5 7 ) . T h i s r e s p o n s i b i l i t y - i s r o o t e d i n s e v e r a l f a c t o r s , i n c l u d i n g : t h e i n e f fi c i e n c y i n h e r e n t i n a l e g i s l a t i v e _ b o d y o f 5 3 5 i n d i v i d u a l s a n d t h e n e e d f o r q u i c k a c t i o n a n d c a r e f u l s i g n a l i n g d u r i n g a f o r e i g n p o l i c y c r i s i s , t h e f a c t t h a t f o r e i g n p o l i c y e x p e r t i s e i n t h e U S s y s t e m o f g o v e r n m e n t i s l a r g e l y b a s e d i n t h e e x e c u t i v e b r a n c h ( e . g . , t h e S t a t e D e p a r t m e n t , t h e P e n t a g o n , t h e C e n t r a l I n t e l l i g e n c e A g e n c y ) , a n d t h e d e s i r e o f C o n g r e s s t o a v o i d b l a m e f o r c r i t i c a l U S f o r e i g n p o l i c y d e c i s i o n s ( o n t h e l a s t p o i n t , s e e P r o b e r 1 9 9 0 ) . H e n c e , d u r i n g a f o r e i g n p o l i c y c r i s i s , t h e l e g i s l a t i v e b r a n c h t y p i c a l l y d e f e r s t o t h e p r e s i d e n t a n d h i s e x p e r t s i n t h e 2 P a u l L i g h t ’ s ( 1 9 8 5 ; 1 9 9 5 ) w o r k o n t h e S o c i a l S e c u r i t y c r i s i s o f 1 9 8 2 - 8 3 i s a n o t a b l e e x c e p t i o n . . e x e c u t i v e b r a n c h . 3 I n c o n t r a s t t o s t u d i e s o f f o r e i g n p o l i c y c r i s e s w h i c h e m p h a s i z e t h e r o l e o f t h e p r e s i d e n t , m y s t u d y o f t h e M i c h i g a n c a s e p e r m i t s a c l o s e r e x a m i n a t i o n o f t h e d y n a m i c s o f t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s u n d e r " c r i s i s " c o n d i t i o n s . M e m b e r s o f t h e l e g i s l a t i v e b r a n c h a r e l e s s l i k e l y t o d e f e r t o t h e e x e c u t i v e b r a n c h d u r i n g a d o m e s t i c p o l i c y c r i s i s t h a n d u r i n g a f o r e i g n p o l i c y c r i s i s . O n e r e a s o n f o r t h i s s t a t e o f a f f a i r s i s t h a t t h e e x p e r t i s e a d v a n t a g e o f t h e p r e s i d e n c y i n t h e a r e n a o f f o r e i g n p o l i c y i s . n o t a p p a r e n t i n t h e c a s e o f d o m e s t i c p o l i c y . I n t h e d o m e s t i c p o l i c y a r e n a , t h e r e s o u r c e s o f C o n g r e s s a r e w e l l ' m a t c h e d t o t h o s e o f t h e e x e c u t i v e b r a n c h . S e c o n d , d u r i n g f o r e i g n p o l i c y c r i s e s , t h e p u b l i c t y p i c a l l y r a l l i e s a r o u n d t h e p r e s i d e n t ( s e e M u e l l e r 1 9 7 0 ) ; h o w e v e r , d u r i n g a d o m e s t i c p o l i c y c r i s i s , m e m b e r s o f C o n g r e s s m a y s e n s e p r e s s u r e f r o m c o n s t i t u e n t s t o d o s o m e t h i n g a b o u t t h e s i t u a t i o n . F u r t h e r , i n t h e f a c e o f p u b l i c d i s c o n t e n t o v e r a d o m e s t i c p o l i c y c r i s i s , l e g i s l a t o r s m a y b e l e s s a b l e t o p l a u s i b l y " p a s s t h e b u c k " t o t h e p r e s i d e n t t h a n i n t h e c a s e o f a f o r e i g n p o l i c y c r i s i s . L i g h t ’ s w o r k ( 1 9 8 5 , 1 9 9 5 ) o n t h e S o c i a l S e c u r i t y r e s c u e o f 1 9 8 3 i s t h e m o s t c o m p r e h e n s i v e s t u d y o f t h e d y n a m i c s o f t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s i n t h e f a c e o f a d o m e s t i c p o l i c y c r i s i s t o b e f o u n d i n t h e p o l i t i c a l s c i e n c e l i t e r a t u r e . O t h e r w o r k o n 3 I t s h o u l d b e n o t e d t h a t C o n g r e s s m a y c o m f o r t a b l y d e f e r t o t h e p r e s i d e n t a s l o n g a s t h e f o r e i g n p o l i c y c r i s i s i s s a t i s f a c t o r i l y r e s o l v e d w i t h i n a n a c c e p t a b l e t i m e f r a m e ( e . g . , t h e 1 9 8 3 i n v a s i o n o f G r e n a d a a n d t h e 1 9 9 0 - 9 1 c r i s i s i n t h e P e r s i a n G u l f ) . H o w e v e r , d u r i n g f o r e i g n p o l i c y c r i s e s w h i c h d r a g o n a n d g e n e r a t e n e g a t i v e p u b l i c o p i n i o n ( e . g . , t h e V i e t n a m W a r a n d t h e I r a n i a n h o s t a g e c r i s i s o f 1 9 7 9 - 8 0 ) , C o n g r e s s i s l i k e l y t o p l a y a m o r e a c t i v e r o l e i n c r i t i c i z i n g a n d s e e k i n g t o l i m i t t h e p o w e r o f t h e p r e s i d e n t , a n d i t m a y s i m u l t a n e o u s l y a d v a n c e i t s o w n m e a s u r e s f o r r e s o l v i n g t h e c r i s i s . F u r t h e r , a s n o t e d b y L i n d s a y ( 1 9 9 4 : 1 5 3 ) , " C o n g r e s s m a y s u c c e e d i n s h a p i n g c r i s i s d e c i s i o n m a k i n g i f a p r e s i d e n t , f o r r e a s o n s o f p o l i t i c a l e x p e d i e n c y o r p h i l o s O p h y , c h o o s e s t o s o l i c i t t h e i r v i e w s o r t o r e q u e s t t h e i r a u t h o r i z a t i o n . ” 4 5 d o m e s t i c p o l i c y c r i s e s h a s t y p i c a l l y b e e n i n t h e f o r m o f b o o k c h a p t e r s o n s t a t e - l e v e l i s s u e s s u c h a s e d u c a t i o n r e f o r m ( e . g . , D u r n i n g 1 9 9 1 ) a n d t h e 1 9 7 9 a c c i d e n t a t t h e T h r e e M i l e I s l a n d n u c l e a r p o w e r p l a n t ( T h o r n b u r g h 1 9 9 1 ) . T h e s e s t u d i e s t e n d t o e m p h a s i z e t h e r o l e o f t h e g o v e r n o r d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . T h e l i t e r a t u r e o n s c h o o l fi n a n c e c r i s e s t e n d s t o b e f o c u s e d o n c o u r t o r d e r s m a n d a t i n g t h a t s c h o o l fi n a n c e s y s t e m s b e m a d e m o r e e q u i t a b l e a n d t h e p o l i c y o u t c o m e s w h i c h f o l l o w s u c h o r d e r s . ‘ T h e p o l i t i c a l d y n a m i c s o f t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s l e a d i n g u p t o t h e s e p o l i c y o u t c o m e s a r e t y p i c a l l y n e g l e c t e d . I D E N T I F Y I N G A P O L I C Y C R I S I S L i p s k y a n d S m i t h ( 1 9 8 9 : 7 ) a s s e r t t h a t " t h e m o s t c r i t i c a l m o m e n t s i n t h e l i f e c y c l e o f a n i s s u e m a y w e l l b e t h e o u t c o m e o v e r h o w i t w i l l b e u n d e r s t o o d . " R o c h e f o r t a n d C o b b ( 1 9 9 4 : 4 ) n o t e t h a t p r o b l e m d e fi n i t i o n a l w a y s h a s " m a j o r i m p o r t f o r a n i s s u e ’ s p o l i t i c a l s t a n d i n g a n d f o r t h e d e s i g n o f p u b l i c s o l u t i o n s . " A s i n d i c a t e d e a r l i e r , a p o l i c y c r i s i s i s d e fi n e d a c c o r d i n g t o h o w p o l i c y m a k e r s i n t e r p r e t a g i v e n s i t u a t i o n . I n o r d e r f o r a p o l i c y c r i s i s t o e x i s t , t h e m a j o r i t y o f t h e l a w m a k e r s o f a g o v e r n i n g b o d y m u s t a c k n o w l e d g e s u c h a c r i s i s . P a u l ( 1 9 9 4 ) o b s e r v e s a " c r i s i s - o f - t h e - w e e k e n v i r o n m e n t " i n A m e r i c a n p o l i t i c s , i n w h i c h " c r i s e s " v i e f o r g o v e r n m e n t a t t e n t i o n . I t i s i m p o r t a n t t o e m p h a s i z e t h a t p o l i c y m a k e r s d e t e r m i n e w h e t h e r a s i t u a t i o n c o n s t i t u t e s a p o l i c y c r i s i s . A c t o r s s u c h a s i n t e r e s t g r o u p s , j o u r n a l i s t s a n d a c a d e m i c s m i g h t c o n t e n d t h a t a g i v e n s i t u a t i o n h a s r e a c h e d " c r i s i s " s t a t u s . H o w e v e r , c r i s i s c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g r e s u l t o n l y w h e n l a w m a k e r s t h e m s e l v e s a g r e e t h a t a s i t u a t i o n c o n s t i t u t e s a p o l i c y c r i s i s . L i g h t ( 1 9 9 5 : 1 3 ) c h a r a c t e r i z e s C o n g r e s s a s a " c r i s i s - a c t i v a t e d " b o d y t h a t t e n d s t o a c t " o n l y ‘ S t u d i e s o f t h i s s o r t c a n b e f o u n d i n t h e J o u r n a l o f E d u c a t i o n F i n a n c e . 4 6 w h e n s o m e p o l i c y o r p o l i t i c a l c r i s i s i s i m m i n e n t a n d u n a v o i d a b l e . " G i v e n t h i s o b s e r v a t i o n , L i g h t n o t e s t h a t d i f fi c u l t i e s a r i s e w h e n m e m b e r s o f C o n g r e s s c a n n o t a g r e e o n w h e t h e r a g i v e n s i t u a t i o n c o n s t i t u t e s a c r i s i s : W h a t m i g h t b e a s e r i o u s c r i s i s t o D e m o c r a t s m a y b e l i t t l e m o r e t h a n a p a s s i n g s t o r m t o R e p u b l i c a n s , a n d v i c e v e r s a . W h a t m i g h t b e a p r e s s i n g p r o b l e m i n t h e h e a d l i n e s m a y b e l i t t l e m o r e t h a n a s l i g h t d i s t u r b a n c e o n C a p i t o l H i l l . T h u s t h e t h a t s t e p i n s o l v i n g a p o l i c y e m e r g e n c y i s s i m p l y a d m i t t i n g t h a t t h e e m e r g e n c y a c t u a l l y e x i s t s . ( i b i d . ) T y p e s o f D o m e s t i c P o l i c y C r i s e s T h e d o m e s t i c p o l i c y c r i s e s c o n f r o n t i n g l a w m a k e r s c a n b e c l a s s i fi e d i n t o f o u r m a i n t y p e s . T h e fi r s t t h r e e t y p e s o f p o l i c y c r i s e s h a v e t h e i r o r i g i n s i n f o r c e s e x o g e n o u s t o t h e l e g i s l a t u r e , w h i l e t h e f o u r t h t y p e o f p o l i c y c r i s i s i s e n d o g e n o u s l y i n d u c e d . F i r s t , d o m e s t i c p o l i c y c r i s e s m a y r e s u l t f r o m n a t u r a l o r a c c i d e n t a l - t y p e d i s a s t e r s s u c h a s h u r r i c a n e s , e a r t h q u a k e s , a n d d r o u g h t s ; o r , p l a n e c r a s h e s , o i l s p i l l s a n d l a r g e - s c a l e w o r k p l a c e a c c i d e n t s , s u c h a s fi r e s o r m i n i n g t r a g e d i e s . ‘ S e c o n d , a p o l i c y c r i s i s m a y o c c u r d u e t o d i s t u r b a n c e s t o t h e s o c i a l o r d e r s u c h a s r i o t s o r t e r r o r i s t a t t a c k s . 6 T h i r d , t h e c o u r t s c a n i n i t i a t e p o l i c y c r i s e s t h r o u g h r u l i n g s m a n d a t i n g t h a t p o l i c y m a k e r s l e g i s l a t e a s p e c i fi c o u t c o m e s u c h a s g r e a t e r e q u i t y i n s c h o o l f u n d i n g a c r o s s s c h o o l . d i s t r i c t s o r i m p r o v e m e n t s i n p r i s o n c o n d i t i o n s . F i n a l l y , a p o l i c y c r i s i s m a y o r i g i n a t e f r o m t h e a c t i o n s o r i n a c t i o n o f p o l i c y m a k e r s . E x a m p l e s o f t h i s t y p e o f p o l i c y c r i s i s i n c l u d e t h e S o c i a l S e c u r i t y c r i s i s o f 1 9 8 2 - 1 9 8 3 ( s e e L i g h t 1 9 8 5 , 1 9 9 5 ) , h e a l t h c a r e c r i s e s , b u d g e t c r i s e s , a n d M i c h i g a n ’ s c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e . ’ O n t h e l a s t t y p e , s e e A n d e r s o n ( 1 9 9 4 : 9 8 - 1 0 0 ) . ‘ E . g . , s e e R o s e n t h a l e t a l . ( 1 9 8 9 a ) . 4 7 I t m i g h t b e r a t h e r u n u s u a l f o r a l e g i s l a t u r e t o a b o l i s h a n e n t i r e f u n d i n g m e c h a n i s m f o r a p o l i c y a r e a s u c h a s s c h o o l fi n a n c e w i t h o u t s i m u l t a n e o u s l y p r o v i d i n g f o r a n e w s o u r c e o f f u n d i n g . H o w e v e r , e n d o g e n o u s l y i n d u c e d p o l i c y c r i s e s m a y a r i s e i n m o r e c o m m o n c a s e s . F o r e x a m p l e , p o l i c y m a k e r s m a y d i s a g r e e o n t h e m a g n i t u d e o f a p o l i c y p r o b l e m ; t h u s , t h e p r o b l e m m a y e s c a l a t e i n t o a p o l i c y c r i s i s d u e t o p o l i c y m a k e r n e g l e c t . S u c h n e g l e c t m a y r e s u l t f r o m a l a c k o f p o l i t i c a l w i l l t o d e a l w i t h a c o m p l e x a n d c o n t r o v e r s i a l i s s u e . A s n o t e d b y L o o m i s ( 1 9 9 4 : 9 5 ) , l a w m a k e r s w i s h t o a v o i d c o n fl i c t , " O f t e n a t a l l c o s t s . " S e c o n d , a p o l i c y c r i s i s m i g h t r e s u l t f r o m a fl a w e d p o l i c y o r a s a n u n i n t e n d e d c o n s e q u e n c e o f s o m e e x i s t i n g p o l i c y . 7 F i n a l l y , c r i s i s c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g m i g h t o c c u r d u e t o a l e g i s l a t i v e d e a d l i n e , a s i n t h e c a s e o f t h e b u d g e t p r o c e s s o r w h e n l e g i s l a t i o n h a s a s u n s e t p r o v i s i o n . A s d e fi n e d i n t h i s d i s s e r t a t i o n , c a s e s t h a t a r e t e r m e d d o m e s t i c p o l i c y c r i s e s a r e l i k e l y t o h a v e s i m i l a r e f f e c t s o n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s r e g a r d l e s s o f t h e i r o r i g i n . I n t h i s s t u d y , I b u i l d u p o n t h e c o n t r i b u t i o n s o f p r e v i o u s w o r k o n c r i s i s p o l i c y m a k i n g ( m o s t n o t a b l y L i g h t 1 9 8 5 , 1 9 9 5 ) i n o r d e r t o i n c r e a s e o u r u n d e r s t a n d i n g o f d o m e s t i c p o l i c y c r i s e s a n d t h e i r . i m p l i c a t i o n s f o r p o l i c y m a k i n g a n d p o l i c y c h a n g e . A l t h o u g h I o p e r a t e a t t h e s t a t e l e v e l o f a n a l y s i s a n d m y i n - d e p t h f o c u s i s o n o n e s t a t e , t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e i s q u i t e p r o f e s s i o n a l i z e d a n d s i m i l a r i n m a n y w a y s t o t h e l e g i s l a t u r e s o f o t h e r l a r g e r s t a t e s a n d t o t h e U S C o n g r e s s . A c c o r d i n g t o P o l s b y ( 1 9 7 5 ) , p r o f e s s i o n a l i z a t i o n c a n b e c o n s t r u e d a s a n i n d e x w h i c h m e a s u r e s t h e e x t e n t t o w h i c h a 7 F o r a d i s c u s s i o n o f u n i n t e n d e d c o n s e q u e n c e s o f p o l i c i e s , s e e E d w a r d s a n d S h a r k a n s k y ( 1 9 7 8 : 1 8 0 - 8 5 ) . 4 8 s t a t e l e g i s l a t u r e i s p a t t e r n e d a f t e r C o n g r e s s w i t h r e g a r d t o : a . ) s a l a r y , b . ) s t a f f , c . ) t i m e a l l o w e d f o r l e g i s l a t o r s t o s i t , a n d d . ) r e s o u r c e s f o r t a s k s s u c h a s t h e i n v e s t i g a t i o n o f i s s u e s a n d b i l l d r a f t i n g . 8 B a s e d o n t h e s e c r i t e r i a , t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e r a n k s a m o n g t h e n a t i o n ’ s m o s t p r o f e s s i o n a l i z e d l e g i s l a t u r e s . 9 I n a s t u d y o f p r o f e s s i o n a l i z a t i o n l e v e l s a m o n g t h e 5 0 s t a t e l e g i s l a t u r e s , S q u i r e ( 1 9 9 2 ) r a n k s M i c h i g a n s e c o n d o n l y t o N e w Y o r k . H i g h - P r i o r i t y O b j e c t i v e s T h e r e a r e c o u n t l e s s s i t u a t i o n s t h a t a r e c h a r a c t e r i z e d b y s o m e i n d i v i d u a l s a s " c r i s e s " a n d a r e v i e w e d b y O t h e r s a s m e r e " p r o b l e m s . " F o r e x a m p l e , s o m e c i t i z e n s v i e w h o m e l e s s n e s s i n t h e U S a s a c r i s i s , o t h e r s s e e i t a s a p r o b l e m , a n d s o m e c i t i z e n s a r e n o t a t a l l c o n c e r n e d a b o u t h o m e l e s s n e s s . I n a n o t h e r i n s t a n c e , w e m i g h t o b s e r v e t h a t s o m e c o l l e g e s m d e n t s v i e w r e c e i v i n g a n y g r a d e l e s s t h a n a n " A " a s a c r i s i s , w h i l e o t h e r c o l l e g e s t u d e n t s r e g a r d s u c h a s i t u a t i o n a s a p r o b l e m , a n d y e t a n o t h e r c a t e g o r y o f c o l l e g e s t u d e n t s a r e n o t a t a l l c o n c e r n e d a b o u t r e c e i v i n g g r a d e s b e l o w " A . " H o w d o e s a n i n d i v i d u a l d e c i d e w h e t h e r o r n o t a g i v e n s i t u a t i o n i s a c r i s i s s i t u a t i o n ? F o r b o t h o f t h e a b o v e e x a m p l e s , w e c a n e x p l a i n t h e d i f f e r e n c e s i n t h e i n t e r p r e t a t i o n o f e a c h s i t u a t i o n a c c o r d i n g t o w h e t h e r o r n o t a n i n d i v i d u a l p e r c e i v e s t h a t t h e s i t u a t i o n p o s e s a t h r e a t t o o b j e c t i v e s w h i c h a r e h i g h l y v a l u e d b y t h e i n d i v i d u a l . I f a m o t h e r a n d h e r c h i l d r e n a r e h o m e l e s s , t h e m o t h e r m a y l i k e l y v i e w h o m e l e s s n e s s a s a c r i s i s b e c a u s e a n o b j e c t i v e w h i c h s h e h i g h l y v a l u e s - - t h e w e l l - b e i n g o f h e r c h i l d r e n - - ' F o r a d d i t i o n a l d i s c u s s i o n s o f l e g i s l a t i v e p r o f e s s i o n a l i z a t i o n , s e e S q u i r e 1 9 8 8 a n d G n u n m 1 9 7 1 . 9 A c c o r d i n g t o D y e ( 1 9 9 4 : 1 8 0 ) , t h e m o s t p r o f e s s i o n a l i z e d s t a t e l e g i s l a t u r e s a r e : C a l i f o r n i a , I l l i n o i s , M a s s a c h u s e t t s , M i c h i g a n , N e w Y o r k , O h i o , P e n n s y l v a n i a , a n d W i s c o n s i n . I n e a c h c a s e , l a w m a k e r s r e c e i v e r e l a t i v e l y h i g h p a y , s e r v e f u l l - t i m e , a n d h a v e s u b s t a n t i a l s t a f f r e s o u r c e s . 4 9 i s t h r e a t e n e d b y t h e s t a t e o f b e i n g h o m e l e s s . S i m i l a r l y , a n a c t i v i s t f o r t h e h O m e l e s s w h o h o l d s a s t r o n g b e l i e f t h a t a l l c i t i z e n s s h o u l d h a v e a d e q u a t e s h e l t e r i s l i k e l y t o v i e w h o m e l e s s n e s s a s a c r i s i s . A l t e r n a t i v e l y , i f a c o l l e g e s t u d e n t s t r o n g l y d e s i r e s t o e n t e r a p r e m i e r g r a d u a t e s c h o o l , a c o u r s e g r a d e b e l o w t h e l e v e l o f " A " m a y t h r e a t e n t h a t s t u d e n t ’ s c h a n c e s f o r a d m i s s i o n t o t h e g r a d u a t e i n s t i t u t i o n ; t h u s , s u c h a g r a d e m a y b e v i e w e d a s a c r i s i s o n t h e p a r t o f t h e s t u d e n t . W h e n a s i t u a t i o n p o s e s a t h r e a t t o t h e h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s o f a n i n d i v i d u a l , h e i s a p t t o v i e w t h a t s i t u a t i o n a s a c r i s i s . S i m i l a r t o t h e e x a m p l e s c i t e d a b o v e , a g i v e n s i t u a t i o n m i g h t b e r e g a r d e d b y s o m e l a w m a k e r s a s a " p o l i c y c r i s i s " w h i l e o t h e r l a w m a k e r s m i g h t v i e w t h e s i t u a t i o n a s a " p o l i c y p r o b l e m , " a n d y e t a n o t h e r c a t e g o r y o f l a w m a k e r s m i g h t v i e w t h e s i t u a t i o n a s a c a s e f o r w h i c h t h e l e g i s l a t u r e h a s n o r e s p o n s i b i l i t y . T h e q u e s t i o n f o r m y p u r p o s e s h e r e i s : H o w d o p o l i c y m a k e r s d e t e r m i n e w h e t h e r a p o l i c y c r i s i s e x i s t s ? A s i m p l i e d a b o v e , i n o r d e r f o r a l a w m a k e r t o a c k n o w l e d g e a p o l i c y c r i s i s , s h e m u s t p e r c e i v e t h a t a g i v e n s i t u a t i o n t h r e a t e n s o n e o r m o r e o f h e r h i g h l y v a l u e d o b j e c t i v e s . H o w e v e r , l e g i s l a t i v e i n s t i t u t i o n s i n t h e U S O p e r a t e a c c o r d i n g t o m a j o r i t y r u l e , a n d c r i s i s c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g d o n o t r e s u l t w h e n j u s t o n e l a w m a k e r p e r c e i v e s t h a t h e r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s a r e t h r e a t e n e d . T h u s , I c o n t e n d t h a t w h e n a m a j o r i t y o f t h e p o l i c y m a k e r s i n a g o v e r n i n g b o d y p e r c e i v e t h r e a t s t o t h e i r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s , t h e r e i s l i k e l y t o b e c o n s e n s u s t h a t a p o l i c y c r i s i s e x i s t s . F e n n o ( 1 9 7 3 ) i d e n t i fi e s t h r e e b a s i c o b j e c t i v e s e s p o u s e d b y m e m b e r s o f C o n g r e s s : r e e l e c t i o n , i n fl u e n c e w i t h i n t h e i n s t i t u t i o n , a n d g o o d p u b l i c p o l i c y . R e e l e c t i o n i s f u n d a m e n t a l s i n c e i t i s a n e c e s s a r y c o n d i t i o n f o r t h e a c h i e v e m e n t o f t h e o t h e r h i g h - 5 0 p r i o r i t y o b j e c t i v e s h e l d b y l a w m a k e r s ( M a y h e w 1 9 7 4 : 1 6 - 1 7 ) . R o h d e ( 1 9 9 2 : 2 9 ) n o t e s t h a t e l e c t o r a l f o r c e s a r e a n i m p o r t a n t - - i f n o t t h e m o s t i m p o r t a n t - - i n fl u e n c e o n l e g i s l a t i v e d e c i s i o n m a k i n g . O t h e r s t u d e n t s o f C o n g r e s s h a v e s i m i l a r l y i d e n t i fi e d r e e l e c t i o n a s a h i g h - p r i o r i t y O b j e c t i v e f o r m o s t l a w m a k e r s ( e . g . , J a c o b s o n 1 9 9 2 ; M a y h e w 1 9 7 4 ; A r n o l d 1 9 9 0 ; a n d , K i n g d o n 1 9 8 9 ) . E v e n t y p i c a l l y s a f e i n c u m b e n t l a w m a k e r s a r e p l a g u e d b y f e a r s o f l o s i n g e l e c t i o n a n d i n s p i r e d b y w o r s t - c a s e s c e n a r i o s a t t h e b a l l o t b o x ( J a c o b s o n 1 9 9 2 ; W e i s s b e r g 1 9 7 9 ; F e n n o 1 9 7 8 ; M a y h e w 1 9 7 4 ; K i n g d o n 1 9 6 6 ) . J a c o b s o n ( 1 9 9 2 : 2 0 2 ) p o i n t s o u t t h a t r e e l e c t i o n i s w o r t h t h e e f f o r t o n l y b e c a u s e i t p e r m i t s l a w m a k e r s t o p u r s u e t h e s e c o n d a n d t h i r d g o a l s i d e n t i fi e d b y F e n n o . I n o r d e r t o a c h i e v e r e e l e c t i o n , l a w m a k e r s m u s t s a t i s f y c o n s t i t u e n t s . T h u s , t h e y d e s i r e t o a p p e a r c r e d i b l e b e f o r e t h e i r c o n s t i t u e n t s . A s d i s c u s s e d l a t e r i n t h e c h a p t e r , l a w m a k e r s p e r c e i v e i n c e n t i v e s t o p o r t r a y b o t h i n s t i t u t i o n a l a n d i n d i v i d u a l c r e d i b i l i t y b e f o r e t h e i r c o n s t i t u e n t s . M e m b e r s o f a l e g i s l a t u r e s e e k t o m a i n t a i n c r e d i b i l i t y n o t o n l y i n t h e e y e s o f t h e i r c o n s t i t u e n t s b u t a l s o b e f o r e t h e i r c o l l e a g u e s . K i n g d o n ( 1 9 8 9 ) w r i t e s a b o u t t h e i m p o r t a n c e o f c r e d i b i l i t y f o r m e m b e r s C o n g r e s s . H e n o t e s : " I f a m e m b e r w i t h s o m e c r e d i b i l i t y a n d s t a n d i n g a m o n g h i s f o l l o w e r s o f f e r s a n a m e n d m e n t , i t s t a n d s a b e t t e r c h a n c e t h a n i f s o m e o n e w h o d o e s n o t h a v e t h e i r r e s p e c t o f f e r s i t ” ( 8 4 ) . I n o r d e r f o r l a w m a k e r s t o a c h i e v e t h e t h r e e o b j e c t i v e s h i g h l i g h t e d b y F e n n o - - r e e l e c t i o n , i n fl u e n c e , a n d p a s s i n g g o o d p u b l i c p o l i c y - t h e y n e e d t o h a v e c r e d i b i l i t y , a n d t h e i r c o n s t i t u e n t s n e e d t o b e s a t i s fi e d w i t h t h e i r p e r f o r m a n c e i n o f fi c e . A p o l i c y c r i s i s , b y d e fi n i t i o n , p o s e s a t h r e a t t o a l l t h r e e o f t h e g o a l s d e l i n e a t e d b y F e n n o . I f l a w m a k e r s f a i l t o r e s o l v e t h e c r i s i s t o t h e s a t i s f a c t i o n o f t h e i r c o n s t i t u e n t s , 5 1 t h e y f a c e e l e c t o r a l d e f e a t b y c h a l l e n g e r c a n d i d a t e s w h o w i l l s u r e l y s e e k t o c a p i t a l i z e o n t h i s f a i l u r e . T h r e a t s t o a l a w m a k e r ’ s r e e l e c t i o n c h a n c e s o b v i o u s l y t h r e a t e n t h e g o a l s o f i n fl u e n c e a n d g o o d p u b l i c p o l i c y . F u r t h e r , i n d i v i d u a l l a w m a k e r s w h o f a i l t o m a n a g e a p o l i c y c r i s i s s u c c e s s f u l l y i n t h e e y e s o f t h e i r c o l l e a g u e s , e v e n i f t h e y a c h i e v e r e e l e c t i o n , m a y l o s e i n fl u e n c e w i t h i n t h e l e g i s l a t u r e a s a r e s u l t o f t h e i r c o n d u c t d u r i n g t h e c r i s i s . F i n a l l y , p o l i c y c r i s e s m o n o p o l i z e t h e p o l i c y a g e n d a u n t i l t h e y a r e r e s o l v e d ( s e e W a l k e r 1 9 7 7 : 4 2 6 ; K i n g d o n 1 9 9 5 : 9 6 ) ; t h u s , u n t i l a r e m e d y i s f o u n d , a p o l i c y c r i s i s t h w a r t s t h e l a w m a k e r ’ s h i g h - p r i o r i t y O b j e c t i v e o f p a s s i n g g o o d p u b l i c p o l i c y i n o t h e r p o l i c y a r e a s . D e p e n d i n g u p o n t h e n a t u r e o f t h e p o l i c y c r i s i s a t h a n d , t h r e a t s m a y b e p o s e d t o d i f f e r e n t s p e c i fi c h i g h - p r i o r i t y O b j e c t i v e s o f l a w m a k e r s . H o w e v e r , a l l p o l i c y c r i s e s a r e l i k e l y t o p o s e t h r e a t s t o t h e s a m e b a s i c s e t o f i n t e r r e l a t e d h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s f o r l a w m a k e r s : a . ) r e e l e c t i o n , b . ) p o l i c y m a k i n g t h a t s a t i s fi e s c o n s t i t u e n t s , a n d c . ) c r e d i b i l i t y . A n I m p e r a t i v e t o A c t A s i n d i c a t e d i n t h e d e fi n i t i o n o f " e m e r g e n c y " b y L i p s k y a n d S m i t h ( 1 9 8 9 : 9 ) , a c r i s i s s i t u a t i o n i s c h a r a c t e r i z e d b y " a g e n e r a l b e l i e f t h a t s o m e t h i n g c a n a n d s h o u l d b e d o n e " t o a d d r e s s t h e s i t u a t i o n . R o c h e f o r t a n d C o b b ( 1 9 9 4 : 2 1 ) c o n t e n d t h a t a c r i s i s " d e n o t e s a s p e c i a l c o n d i t i o n o f s e v e r i t y w h e r e c o r r e c t i v e a c t i o n i s l o n g o v e r d u e a n d d i r e c i r c u m s t a n c e s e x i s t . " K i n g d o n ( 1 9 9 5 : 9 6 ) p o i n t s o u t t h a t c r i s i s e v e n t s c a n " d e m a n d s o m e s o r t o f a c t i o n s o c l e a r l y t h a t e v e n i n a c t i o n i s a d e c i s i o n . " R o s e n t h a l e t a l . ( 1 9 8 9 b ) s t a t e t h a t c r i s e s r e q u i r e c r i t i c a l d e c i s i o n s u n d e r c o n d i t i o n s o f t i m e p r e s s u r e . A s n o t e d e a r l i e r , H e r m a n n ( 1 9 6 9 ) a n d P o l s b y ( 1 9 8 4 ) a l s o e m p h a s i z e t h a t p o l i c y c r i s e s a r e a d d r e s s e d w i t h i n 5 2 a r e s t r i c t e d t i m e f r a m e . W h e n t h e h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s o f l a w m a k e r s a r e t h r e a t e n e d , t h e y w i l l b e m o t i v a t e d n o t o n l y t o a c t t o r e m o v e s u c h t h r e a t s b u t t o a c t q u i c k l y . W h e n a h i g h - p r i o r i t y O b j e c t i v e o f a n i n d i v i d u a l i s t h r e a t e n e d , s h e w i l l t a k e i m m e d i a t e a c t i o n t o r e m o v e t h o s e t h r e a t s . I n t h e c a s e o f a p o l i c y c r i s i s , t h e t h r e a t s t o t h e h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s o f p o l i c y m a k e r s p r o m p t t h e m t o t a k e s p e e d y a c t i o n t o a d d r e s s t h e c r i s i s a n d t h e r e b y r e m o v e t h e d i s t r e s s i n g t h r e a t s t o t h e i r h i g h l y v a l u e d o b j e c t i v e s . I f a c t i o n i s n o t s w i f t , t h r e a t s t o t h e h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s o f l a w m a k e r s c a n i n t e n s i f y a n d u l t i m a t e l y e v o l v e i n t o a s i t u a t i o n i n w h i c h t h e a c h i e v e m e n t o f t h o s e o b j e c t i v e s i s i n h i b i t e d o r b l o c k e d . H e n c e , a k e y c h a r a c t e r i s t i c o f a p o l i c y c r i s i s i s t h a t p o l i c y m a k e r s r e c o g n i z e a n u r g e n t n e e d t o a c t t o p r o t e c t t h e i r m o s t v a l u e d O b j e c t i v e s . B o t h e n d o g e n o u s p o l i c y c r i s e s ( e . g . , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s d i s c u s s e d i n t h i s d i s s e r t a t i o n ) a n d e x o g e n o u s p o l i c y c r i s e s ( e . g . , c o u r t - i m p o s e d c r i s e s , a c c i d e n t a l d i s a s t e r s ) a r e l i k e l y t o i n v o l v e a n u r g e n t n e e d t o a c t w i t h i n a r e s t r i c t e d t i m e f r a m e . C o u r t s o f t e n i m p o s e a d e a d l i n e b y w h i c h s o m e m a n d a t e d a c t i o n m u s t b e i m p l e m e n t e d . C a s e s i n o t h e r s t a t e s i n w h i c h c o u r t s h a v e r u l e d s c h o o l fi n a n c e s y s t e m s u n c o n s t i t u t i o n a l a r e s i m i l a r t o t h e S B 1 c a s e i n t h a t t h e s c h o o l fi n a n c e s y s t e m h a s b e e n " t h r o w n o u t " i n b o t h i n s t a n c e s . I n t h i s c o n t e x t , i t i s i n s t r u c t i v e t o n o t e t h a t c o u r t - i m p o s e d c r i s i s a r e l i k e l y t o i n v o l v e r e s t r i c t i o n s n o t o n l y o n t h e t i m e f r a m e i n w h i c h t o a c t b u t a l s o o n t h e p o l i c y O p t i o n s a v a i l a b l e t o p o l i c y m a k e r s . P o l i c y m a k e r s f a c i n g c o u r t - i m p o s e d p o l i c y c r i s e s a r e o f t e n f o r c e d t o c h o o s e f r o m a l i m i t e d r a n g e o f p o l i c y o p t i o n s i n o r d e r t o p r o d u c e a c o u r t - m a n d a t e o u t c o m e . I n t h e c a s e o f a c r i s i s c a u s e d b y a n a t u r a l o r a c c i d e n t a l d i s a s t e r , p r o m p t a c t i o n i s r e q u i r e d t o a l l e v i a t e p a i n a n d s u f f e r i n g o n t h e p a r t o f t h e a f f e c t e d 5 3 p a r t i e s . F u r t h e r m o r e , p o l i c y m a k e r s w i l l b e m o t i v a t e d t o a c t w i t h u r g e n c y i n o r d e r t o p r e v e n t a m u l t i p l i c a t i o n o f p r o b l e m s s t e m m i n g f r o m t h e d i s a s t e r a t h a n d , a s w e l l a s a r e p e a t o f s u c h p r o b l e m s i n f u t u r e s i m i l a r c a s e s . P o l i c y m a k e r s a n d D e c l a r a t i o n s o f P o l i c y C r i s e s M e z e y ( 1 9 8 9 : 1 4 8 ) c i t e s P r e s i d e n t C a r t e r ’ s d e c l a r a t i o n o f a n " e n e r g y c r i s i s " a s a p r e s i d e n t i a l p r o n o u n c e m e n t a f t e r w h i c h " n o t h i n g m u c h h a p p e n e d . " C a r t e r ’ s h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s i n c l u d e d e n e r g y c o n s e r v a t i o n a n d f a v o r a b l e p u b l i c a p p r o v a l r a t i n g s . D e s p i t e s y m b o l i c g e s t u r e s s u c h a s a d d r e s s i n g t h e n a t i o n s p o r t i n g a c a r d i g a n s w e a t e r - - i n o r d e r t o e n c o u r a g e A m e r i c a n s t o c o n s e r v e e n e r g y b y s e t t i n g t h e i r h o m e t h e r m o s t a t s l o w e r - - C a r t e r f a i l e d t o e n g e n d e r w i d e s p r e a d p u b l i c d e m a n d f o r l e g i s l a t i o n a i m e d a t e n e r g y c o n s e r v a t i o n . I n t u r n , t h e f a i l u r e o f a s u f fi c i e n t n u m b e r o f p o l i c y m a k e r s t o r e c o g n i z e a n e n e r g y c r i s i s m e a n t t h a t c r i s i s c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g d i d n o t e n s u e . A C a r t e r a i d e s t a t e d t h a t " t h e l e g i s l a t i o n w a s u n p o p u l a r i n C o n g r e s s , a n d a l m o s t u n i v e r s a l l y r e j e c t e d b y t h e p u b l i c . A f t e r t h r e e y e a r s o f t h e m o r a l e q u i v a l e n t O f w a r , t h e p r o g r a m h a d n ’ t m o v e d " ( q u o t e d i n L i g h t 1 9 9 1 : 1 6 3 ) . H o w e v e r , t w o f o c u s i n g e v e n t s o f a c r i s i s n a t u r e - - g a s l i n e s i n t h e s u m m e r o f 1 9 7 9 a n d t h e I r a n i a n o i l e m b a r g o i n N o v e m b e r 1 9 7 9 - - " g e n e r a t e d a w a v e o f s u p p o r t " f o r C a r t e r ’ s e n e r g y p l a n a n d s u b s e q u e n t l e g i s l a t i v e a c t i o n i n e a r l y 1 9 8 0 ( L i g h t 1 9 9 1 : 1 6 3 ) . D u r i n g t h e fi r s t t w o y e a r s o f t h e C l i n t o n A d m i n i s t r a t i o n , P r e s i d e n t C l i n t o n a n d o t h e r s a s s e r t e d t h a t t h e U S h e a l t h c a r e s y s t e m w a s i n a c r i s i s s t a t e . H o w e v e r , R e p u b l i c a n s d i s p u t e d t h i s c h a r a c t e r i z a t i o n , a n d D e m o c r a t i c S e n a t o r D a n i e l P . M o y n i h a n a s s e r t e d t h a t " w e d o n ’ t h a v e a h e a l t h c a r e c r i s i s i n t h i s c o u n t r y " ( R o c h e f o r t a n d C o b b 5 4 1 9 9 4 : 2 2 ) . 1 0 A s i n t h e fi r s t t h r e e y e a r s o f t h e e n e r g y c a s e d i s c u s s e d a b o v e , l a w m a k e r s d i d n o t p e r c e i v e t h a t t h e c o n d i t i o n o f t h e h e a l t h c a r e s y s t e m s u f fi c i e n t l y t h r e a t e n e d t h e i r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s t o c o m p e l a p o l i c y r e s p o n s e . W h i l e p u b l i c o p i n i o n p o l l s i n d i c a t e d t h a t t h e p u b l i c f a v o r e d i m p r o v e m e n t s i n t h e h e a l t h c a r e s y s t e m , t h e p u b l i c O f t e n s i g n a l l e d c o n fl i c t i n g g o a l s ( e . g . , s e e T a y l o r 1 9 9 4 a ) , a n d w a s c o n f u s e d a b o u t C l i n t o n ’ s p l a n f o r h e a l t h c a r e r e f o r m ( e . g . , s e e J a c o b s a n d S h a p i r o 1 9 9 4 ) . H e n c e , l a w m a k e r s c o u l d n o t d i s c e r n p o l i t i c a l l y a c c e p t a b l e r e f o r m s f o r a h i g h l y c o n t r o v e r s i a l a n d c o m p l e x p o l i c y a r e a , a n d t h e y f a i l e d t o r e a c h c o n s e n s u s o n t h e e x i s t e n c e o f a p o l i c y c r i s i s . I n t h i s c a s e , a s s e r t i o n s o f a h e a l t h c a r e " c r i s i s " d i d n o t r e s u l t i n t h e c o n d i t i o n s o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g a n d t h e c r i s i s - i n d u c e d p o l i c y c h a n g e s t h a t a r e h i g h l i g h t e d l a t e r i n t h i s d i s s e r t a t i o n . D e s p i t e p u b l i c o p i n i o n p o l l s i n d i c a t i n g t h a t t h e p u b l i c v i e w e d t h e U S h e a l t h c a r e s y s t e m t o b e i n a c r i s i s s t a t e , a n d p l e n t i f u l f e a t u r e s t o r i e s i n t h e m a s s m e d i a o n t h e p l i g h t o f i n d i v i d u a l s p l a g u e d b y t h e i r o w n p e r s o n a l h e a l t h c a r e c r i s e s , l a w m a k e r s i n C o n g r e s s f a i l e d t o p e r c e i v e a p o l i c y c r i s i s t h a t d e m a n d e d a n i m m e d i a t e l e g i s l a t i v e r e m e d y . “ T w o K e y P o i n t s fl o w f r o m t h e p r e c e d i n g a n a l y s i s o f t h e l i t e r a t u r e o n p o l i c y c r i s e s a n d a d d r e s s R e s e a r c h Q u e s t i o n I : W h a t i s a p o l i c y c r i s i s ? K e y P e r n ‘ t 1 . 1 : P o l i c y m a k e r s u l t i m a t e l y d e c i d e w h e t h e r o r n o t a p o l i c y c r i s i s e x i s t s . W h e n a m a j o r i t y o f p o l i c y m a k e r s p e r c e i v e t h a t a s i t u a t i o n ' ° M o y n i h a n l a t e r r e s c i n d e d t h e c o m m e n t . R o c h e f o r t a n d C o b b ( 1 9 9 4 : 2 2 ) n o t e t h a t M o y n i h a n d i d , h o w e v e r , b e l i e v e t h a t a " w e l f a r e c r i s i s " e x i s t e d . I n t e r e s t i n g l y , d u r i n g t h e e v e n t s i m m e d i a t e l y p r e c e d i n g t h e S o c i a l S e c u r i t y p o l i c y c r i s i s o f 1 9 8 2 - 8 3 , M o y n i h a n h a d c h a r g e d t h a t ” t h e r e i s n o c r i s i s i n s o c i a l s e c u r i t y " ( L i g h t 1 9 9 5 : 1 2 7 ) . " I n a F e b r u a r y 1 9 9 4 H a r r i s P o l l o f U S c i t i z e n s , 8 4 p e r c e n t o f r e s p o n d e n t s a g r e e d w i t h t h e s t a t e m e n t " T h e r e i s a h e a l t h c a r e c r i s i s ” ( T a y l o r 1 9 9 4 b ) . 5 5 t h r e a t e n s t h e i r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s , t h e r e i s l i k e l y t o b e c o n s e n s u s t h a t a p o l i c y c r i s i s e x i s t s . K e y 2 9 i n ; 1 . 2 : A p o l i c y c r i s i s c r e a t e s a n u r g e n t n e e d f o r p o l i c y m a k e r s t o a c t w i t h i n a r e s t r i c t e d t i m e - f r a m e . A " p o l i c y c r i s i s , " a s d e fi n e d i n t h i s d i s s e r t a t i o n , p e r t a i n s t o a c r i s i s s i t u a t i o n r e c o g n i z e d b y a m a j o r i t y o f t h e p o l i c y m a k e r s i n a g o v e r n i n g b o d y a s t h r e a t e n i n g t o t h e i r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s ; t h e r e f o r e , m e m b e r s o f t h e g o v e r n i n g b o d y w i l l s e n s e a n u r g e n t n e e d t o a c t t o r e m e d y t h e s i t u a t i o n . S i n c e t h e n e g a t i v e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s a r e l i k e l y t o w o r s e n o v e r t i m e , l a w m a k e r s a r e m o t i v a t e d t o e l i m i n a t e p o l i c y c r i s e s r a p i d l y . I n t h e n e x t s e c t i o n o f t h e c h a p t e r , I d i s c u s s e a c h o f t h e a b o v e p o i n t s i n t h e c o n t e x t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s t h a t i s t h e f o c u s o f t h i s d i s s e r t a t i o n . T H E S E N A T E B I L L 1 P O L I C Y C R I S I S T h e S B 1 P o l i c y C r i s i s a n d H i g h - P r i o r i t y O b j e c t i v e s I n t h e M i c h i g a n c a s e , S B 1 i n i t i a t e d a p o l i c y c r i s i s . T h e p a s s a g e o f S B 1 m a r k e d a n i m p o r t a n t t u r n i n g p o i n t i n t h e h i s t o r y o f p o l i c y m a k i n g f o r M i c h i g a n ’ s p u b l i c s c h o o l s , a n d p o l i c y m a k e r s b e h a v e d a s i f a p o l i c y c r i s i s w a s a t h a n d . T h e S B 1 p o l i c y c r i s i s p o s e d a t h r e a t t o s e v e r a l h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s o f p o l i c y m a k e r s : a . ) s a t i s f y i n g c o n s t i t u e n t s b y e n s u r i n g t h e v i a b i l i t y o f t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m , b . ) e n s u r i n g b o t h i n d i v i d u a l a n d i n s t i t u t i o n a l c r e d i b i l i t y , a n d c . ) r e e l e c t i o n . T h e o b j e c t i v e s a r e o b v i o u s l y i n t e r r e l a t e d , w i t h e l e c t o r a l c o n c e r n s b e i n g t h e c h i e f o b j e c t i v e f o r m o s t l a w m a k e r s . T h e i r c h a n c e s o f r e e l e c t i o n w o u l d o f c o u r s e b e e n h a n c e d i f t h e s c h o o l s w e r e a d e q u a t e l y f u n d e d a n d t h e i r c o n s t i t u e n t s v i e w e d t h e m a s c r e d i b l e . B e l o w , I d i s c u s s e a c h o f t h e s e h i g h - p r i o r i t y 5 6 o b j e c t i v e s . C o n c e r n s a b o u t t h e s c h o o l s F r o m m y i n t e r v i e w s , I l e a r n e d t h a t e n s u r i n g t h e v i a b i l i t y o f t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m w a s a h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e f o r m o s t l e g i s l a t o r s - - n o t o n l y f o r r e a s o n s o f p o l i t i c a l s e l f - i n t e r e s t b u t a l s o d u e t o p e r s o n a l r e g a r d f o r t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m . S e v e r a l l e g i s l a t o r s w e r e f o r m e r t e a c h e r s ; a l m o s t e v e r y l e g i s l a t o r w a s a c q u a i n t e d w i t h n u m e r o u s s c h o o l p e r s o n n e l s u c h a s s c h o o l b o a r d m e m b e r s , s u p e r i n t e n d e n t s a n d t e a c h e r s ; a n d , m o s t l e g i s l a t o r s h a d c h i l d r e n w h o w e r e e i t h e r a t t e n d i n g o r h a d g r a d u a t e d f r o m p u b l i c s c h o o l s . S e n a t e B i l l 1 a b o l i s h e d $ 6 . 5 b i l l i o n i n s c h o o l p r o p e r t y t a x e s a n d d i d n o t m a k e p r o v i s i o n f o r h o w t h o s e f u n d s w o u l d b e r e p l a c e d i n t i m e f o r t h e s t a r t o f t h e f o l l o w i n g a c a d e m i c y e a r . A s e x p r e s s e d b y o n e o f t h e v e t e r a n l e g i s l a t o r s w h o t o l d m e t h a t t h e y h a d b e e n c o n c e r n e d a b o u t t h e p u b l i c s c h o o l s , t h e p a s s a g e o f S B 1 w a s " p u t t i n g a g u n a t t h e h e a d o f t h e k i d s a n d j e o p a r d i z i n g t h e e d u c a t i o n p r o g r a m . " A n o t h e r l e g i s l a t o r e x p l a i n e d : [ W ] e o b v i o u s l y h a d t o f u n d o u r s c h o o l s b e c a u s e , n u m b e r o n e , t h a t ’ s p a r t O f o u r s t a t e c o n s t i t u t i o n . N u m b e r t w o , w e a l l k n o w h o w i n c r e d i b l y i m p o r t a n t i t i s t o e d u c a t e c h i l d r e n . S o , y o u k n o w , I w a s p r e t t y c o n fi d e n t w e ’ d c o m e u p w i t h s o m e t h i n g , e v e n f r o m a p e r s p e c t i v e o f a fi r s t - t e r m l e g i s l a t o r . - C r e d i b i l i t y c o n c e r n s W h e n t h e H o u s e o f R e p r e s e n t a t i v e s c o n s i d e r e d S B 1 , m e m b e r s r e j e c t e d a p r o p o s e d a m e n d m e n t t h a t p r o v i d e d f o r r e t u r n i n g t o t h e o l d p r o p e r t y t a x s y s t e m i f t h e l e g i s l a t u r e d i d n o t h a v e a n a l t e r n a t i v e p l a n i n p l a c e b y 3 1 J a n u a r y 1 9 9 4 . T e c h n i c a l l y , r e t u r n i n g t o t h e s t a t u s q u o a n t e S B I r e m a i n e d a n o p t i o n a v a i l a b l e t o p o l i c y m a k e r s . T h e y c o u l d h a v e v o t e d t o r e p e a l S B 1 a n d t h e r e b y e n d e d t h e c r i s i s . H o w e v e r , i n m y i n t e r v i e w s w i t h l e g i s l a t o r s , I l e a r n e d t h a t c o n c e r n s a b o u t c r e d i b i l i t y h a d 5 7 r e n d e r e d t h i s o p t i o n u n f e a s i b l e . G i v e n t h a t a m a j o r i t y o f l e g i s l a t o r s h a d p u b l i c l y v o t e d i n f a v o r o f S B 1 , a r e p e a l o f t h a t a c t w o u l d h a v e b e e n p o l i t i c a l l y e m b a r r a s s i n g . L a w m a k e r s w o u l d n o t o n l y b e r e n e g i n g o n t h e i r c o m m i t m e n t t o a d d r e s s p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m ; i n e f f e c t , a r e p e a l w o u l d h a v e s i g n a l l e d t o t h e e l e c t o r a t e t h a t t h e l e g i s l a t u r e w a s i n c a p a b l e o f a d d r e s s i n g a p o l i c y c r i s i s t h a t i t h a d c r e a t e d i n t h e fi r s t p l a c e . T h e r e w e r e t w o t y p e s o f c r e d i b i l i t y c o n s i d e r a t i o n s t h a t e m e r g e d f r o m t h e i n t e r v i e w s . T h e fi r s t t y p e o f c o n c e r n , i n d i v i d u a l c r e d i b i l i t y , p e r t a i n e d t o a l e g i s l a t o r ’ s o w n i m a g e b e f o r e h e r c o n s t i t u e n t s . T h e s e c o n d t y p e o f c r e d i b i l i t y c o n c e r n , i n s t i t u t i o n a l c r e d i b i l i t y , p e r t a i n e d t o t h e p u b l i c i m a g e o f t h e l e g i s l a t u r e a s a c o m p e t e n t g o v e r n i n g b o d y . A l e g i s l a t o r w h o h a d v o t e d a g a i n s t S B 1 s p o k e a b o u t t h e c o n c e r n s o f l a w m a k e r s r e g a r d i n g i n d i v i d u a l c r e d i b i l i t y : [ T ] h e l o n g e r w e g o t i n t o i t , a s w e g o t i n t o D e c e m b e r , t h e m o r e d e s p e r a t e p e o p l e w e r e t o t r y a n d g e t i t t h r o u g h s o t h i s w o u l d n ’ t b e a n e m b a r r a s s m e n t . T h e p r o b l e m w i t h g o i n g b a c k [ i s t h a t ] i t w o u l d h a v e b e e n a h u m i l i a t i o n t o s o m a n y l e g i s l a t o r s t h e m s e l v e s . T h e y s a i d p r i v a t e l y t h e y w i s h [ e d ] t h e y h a d n ’ t d o n e t h a t . T h e y s a i d " G o d , I w i s h w e c o u l d g o b a c k . " B u t p u b l i c l y , t h e y w o u l d h a v e e g g o n t h e i r f a c e . D e b b i e S t a b e n o w . . . t h e G o v e r n o r , y o u h a d t o o m a n y e g o s . Y o u c o u l d n ’ t g o b a c k a n d f a c e t h e p u b l i c a f t e r t h e a d v o c a c y a n d p o s t u r i n g t h e y h a d d o n e . A l e g i s l a t o r w h o h a d v o t e d i n f a v o r o f S B I n o t e d t h a t i f t h e l e g i s l a t u r e h a d f a i l e d t o a d d r e s s t h e p o l i c y c r i s i s , t h i s w o u l d h a v e r e q u i r e d h i m t o v o t e i n f a v o r o f r e p e a l i n g S B 1 , i n o r d e r t o r e s t o r e t h e e l i m i n a t e d p r o p e r t y t a x e s , a n d t h e r e b y h a r m h i s c r e d i b i l i t y i n t h e e y e s o f h i s c o n s t i t u e n t s . L e g i s l a t o r s w e r e a w a r e o f t h e p o l i t i c a l i m p l i c a t i o n s i f t h e y f a i l e d t o r e s o l v e t h e p o l i c y c r i s i s a n d w e r e f o r c e d t o r e p e a l S B 1 , a s e x p r e s s e d b y t h e f o l l o w i n g : 5 8 [ T ] t h i s c r e a t e d a p r o g r a m m a t i c c r i s i s a s w e l l a s a p o l i t i c a l c r i s i s , b e c a u s e , g e e s , I m e a n d o y o u w a n t t o b e t h e l e g i s l a t o r w h o v o t e d t o r e s t o r e a l l t h o s e p r o p e r t y t a x e s a n d p a y t h e p r i c e a t t h e b a l l o t b o x ? B o t h R e p u b l i c a n a n d D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r s h a d a l s o b e e n c o n c e r n e d a b o u t t h e c r e d i b i l i t y o f t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e a s a n i n s t i t u t i o n . T h e r e h a d b e e n d i s c u s s i o n w i t h i n t h e D e m o c r a t i c c a u c u s r e g a r d i n g t h e p o l i t i c a l i n c e n t i v e t o t h w a r t a p o l i c y r e m e d y t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h i s O p t i o n i s c o v e r e d l a t e r i n t h e c h a p t e r . F o r t h e p u r p o s e s o f t h i s d i s c u s s i o n , i t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t s u c h a n o p t i o n h a d s e v e r a l d r a w b a c k s , i n c l u d i n g c o n v e y i n g a n e g a t i v e i m p r e s s i o n o f t h e l e g i s l a t u r e t o t h e p u b l i c . A l e a d i n g D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r d i s c u s s e d t h e i s s u e i n t e r m s o f i n s t i t u t i o n a l c r e d i b i l i t y : [ M ] y f e a r w a s t h a t e v e n t h o u g h i t w o u l d n o t h a v e b e e n a n e g a t i v e f o r D e m o c r a t s i f i t h a d f a i l e d , b e c a u s e i t w o u l d h a v e b e e n m o r e o f a n e g a t i v e f o r t h e G o v e r n o r t h a n a n y o n e e l s e , t h a t a s a n i n s t i t u t i o n w e w o u l d h a v e g i v e n u p a l l c r e d i b i l i t y . . . . t h e l e g i s l a t u r e w o u l d h a v e , i n e s s e n c e , t h r o w n u p i t s h a n d s a n d s a i d " O h y e a h , w e c r e a t e d a p r o b l e m , b u t w e c a n ’ t s o l v e i t . A n d t h a t t h e o n l y t h i n g w e c a n d o i s c r e a t e p r o b l e m s . " I t h i n k t h a t ’ s t h e i m p r e s s i o n t h a t I w a s w o r r i e d w e w o u l d c o m e a w a y c r e a t i n g . A n d I r e m e m b e r n e a r fi s t fi g h t s i n t h e C a p i t o l w i t h s o m e o f m y c o l l e a g u e s w h o p r e f e r r e d t h e p o l i t i c a l s o l u t i o n o f n o s o l u t i o n . A n d , y o u k n o w , f o r t u n a t e l y t h e r e w e r e e n o u g h o t h e r s w h o w a n t e d a r e s o l u t i o n t o , I t h i n k , s a v e t h e c r e d i b i l i t y o f t h e . i n s t i t u t i o n . E l e c t o r a l c o n c e r n s M o s t l e g i s l a t o r s i n v o l v e d i n t h e 1 9 9 3 p o l i c y c r i s i s c r e a t e d b y S B 1 h a d d e s i r e d r e - e l e c t i o n i n 1 9 9 4 . I n d e e d , n e a r l y 7 0 p e r c e n t o f t h e 1 9 9 3 S e n a t e i n c u m b e n t s a n d o v e r 8 5 p e r c e n t o f t h e 1 9 9 3 H o u s e i n c u m b e n t s r a n f o r r e - e l e c t i o n i n 1 9 9 4 . O f t h e t o t a l n u m b e r o f i n c u m b e n t l e g i s l a t o r s i n t h e M i c h i g a n L e g i s l a t u r e i n 1 9 9 3 , 8 1 p e r c e n t s o u g h t r e - e l e c t i o n i n 1 9 9 4 . I f t h e s e l e g i s l a t o r s h a d f a i l e d t o a c h i e v e t h e h i g h - 5 9 p r i o r i t y o b j e c t i v e s o f e n s u r i n g t h e v i a b i l i t y o f t h e s c h o o l s a n d m a i n t a i n i n g c r e d i b i l i t y , t h e h i g h e s t p r i o r i t y o b j e c t i v e f o r t h e m a j o r i t y o f t h e m - - e l e c t o r a l s u c c e s s - - w o u l d h a v e b e e n s e r i o u s l y t h r e a t e n e d . E v e r y l e g i s l a t o r h a d p u b l i c s c h o o l s w i t h i n h i s o r h e r d i s t r i c t a n d w a s a w a r e t h a t j e o p a r d i z i n g t h e v i a b i l i t y o f t h e p u b l i c s c h o o l s w o u l d c e r t a i n l y c r e a t e v o t e r a n g e r . T h e f o l l o w i n g e x c e r p t s f r o m m y i n t e r v i e w s w i t h b o t h D e m o c r a t i c a n d R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s i l l u s t r a t e t h e b i p a r t i s a n r e c o g n i t i o n t h a t S B 1 t h r e a t e n e d t h e h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e o f r e m a i n i n g i n o f fi c e : [ W ] e w e r e a l l f a c i n g a n e l e c t i o n a n d n o p o l i t i c i a n i n t h e i r r i g h t m i n d w i l l g o i n t o a p r i m a r y s e a s o n a n d n o t h a v e t h e s c h o o l s o p e n . I t d o e s n ’ t m a t t e r y o u r p a r t y a f fi l i a t i o n a t t h a t p o i n t , y o u ’ r e n o t g o i n g t o b e r e - e l e c t e d . [ W ] e a l l h a d t o . . . s t a n d f o r e l e c t i o n - - t h o s e t h a t w e r e r u n n i n g f o r r e - e l e c t i o n . . . . a n d i f n o t h i n g w e r e d o n e . . . y o u w o u l d h a v e r e a l l y b e e n i n b i g t r o u b l e , y o u k n o w , p e r s o n a l l y . S o I t o l d p e o p l e : " Y e s t h e r e ’ s a c r i s i s , b u t y o u m e a n t o t e l l m e t h a t t h e G o v e r n o r a n d 1 4 8 l e g i s l a t o r s a r e g o i n g t o b e r u n n i n g f o r r e - e l e c t i o n i n t h e f a l l o f 1 9 9 4 h a v i n g t h e s c h o o l s c l o s e d b e c a u s e w e h a v e n o s c h o o l fi n a n c i n g s y s t e m ? " R e g a r d l e s s o f w h a t w e d i d , w e k n e w t h e s c h o o l s w e r e g o i n g t o O p e n u p i n S e p t e m b e r . O t h e r w i s e w e w e r e a l l g o n n a g e t r e c a l l e d . T h e S B 1 P o l i c y C r i s i s a n d U r g e n t A c t i o n W h e n G o v e r n o r E n g l e r s i g n e d S B 1 i n A u g u s t 1 9 9 3 , o v e r $ 6 . 5 b i l l i o n i n s c h o o l f u n d i n g h a d b e e n e l i m i n a t e d a n d n o o n e k n e w h o w t h e s c h o o l s w o u l d b e f u n d e d f o r t h e 1 9 9 4 - 9 5 a c a d e m i c y e a r . T h e r e w e r e s e v e r a l k e y f a c t o r s p r o m p t i n g p o l i c y m a k e r s t o a c t s w i f t l y . O n e f a c t o r p e r t a i n e d d i r e c t l y t o t h e p o l i c y c r i s i s i t s e l f - t h e f a c t t h a t f u n d i n g 6 0 f o r t h e s c h o o l s w a s i n j e o p a r d y . S e n a t e B i l l I p r o v o k e d g e n u i n e c o n c e r n i n t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y o v e r w h e t h e r a d e q u a t e s c h o o l f u n d i n g , l e t a l o n e f u n d i n g a t c u r r e n t l e v e l s , w o u l d b e a v a i l a b l e b y t h e s t a r t o f t h e 1 9 9 4 - 9 5 s c h o o l y e a r . P u b l i c s c h o o l a d m i n i s t r a t o r s f o u n d t h e m s e l v e s u n a b l e t o p l a n f o r t h e n e x t y e a r . T h e i m p e t u s f o r s p e e d y a c t i o n a l s o r e s u l t e d f r o m t h e f o l l o w i n g s e t o f i n t e r r e l a t e d f a c t o r s : a c o n s t i t u t i o n a l r u l e r e g a r d i n g l e g i s l a t i v e p r o c e d u r e , t h e p o l i t i c s o f t a x a t i o n p o l i c y , a n d t h e u p c o m i n g 1 9 9 4 e l e c t i o n c a m p a i g n s . E a c h o f t h e s e f a c t o r s i s d i s c u s s e d b e l o w . E n s u r i n g s c h o o l f u n d i n g S i n c e l e g i s l a t o r s d i d n o t w a n t t o b e r e s p o n s i b l e f o r b a n k r u p t i n g t h e p u b l i c s c h o o l s , a s o l u t i o n n w d e d t o b e r e a c h e d i n t i m e t o e n s u r e t h a t t h e s c h o o l s w o u l d b e a d e q u a t e l y f u n d e d a t t h e o p e n i n g o f t h e 1 9 9 4 - 9 5 a c a d e m i c y e a r . A n y n e w t a x i n g m e c h a n i s m s h a d t o b e i m p l e m e n t e d p r o m p t l y i n o r d e r t o e n s u r e t h e t i m e l y c o l l e c t i o n o f s c h o o l o p e r a t i n g r e v e n u e s . F o r e x a m p l e , p o l i c y m a k e r s w e r e c o n s i d e r i n g a s a l e s t a x i n c r e a s e a s a p r i m a r y m e a n s o f f u n d i n g t h e s c h o o l s . S i n c e t h e s a l e s t a x r a t e w a s s e t i n t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n , a n i n c r e a s e r e q u i r e d a n a m e n d m e n t t o t h e s t a t e c o n s t i t u t i o n . A c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t p r o p o s e d i n t h e l e g i s l a t u r e m u s t b e a g r e e d t o b y a t w o - t h i r d s m a j o r i t y i n e a c h c h a m b e r . I t m u s t t h e n b e a p p r o v e d b y t h e v o t e r s ; h o w e v e r , t h e m e a s u r e m a y n o t b e s u b m i t t e d t o t h e v o t e r s u n t i l a t l e a s t 6 0 d a y s a f t e r i t s p a s s a g e i n t h e l e g i s l a t u r e . I f t h e v o t e r s a p p r o v e t h e a m e n d m e n t , i t t a k e s e f f e c t a t t h e e n d o f 4 5 d a y s a f t e r t h e d a t e o f t h e e l e c t i o n a t w h i c h i t w a s a p p r o v e d . T h u s , p o l i c y m a k e r s n e e d e d t o b e c o g n i z a n t o f t h e l a g p e r i o d b e t w e e n p o l i c y a d o p t i o n a n d p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n i n t h i s c a s e . T h e i m m e d i a t e e f f e c t r u l e A s n o t e d i n C h a p t e r T w o , l a w m a k e r s f a c e d a n 6 1 i n c e n t i v e t o a c t p r i o r t o 3 1 D e c e m b e r 1 9 9 3 d u e t o a c o n s t i t u t i o n a l p r o v i s i o n r e g a r d i n g t h e e f f e c t i v e d a t e o f l e g i s l a t i o n . A c c o r d i n g t o t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n , u n l e s s a l a w i s g i v e n " i m m e d i a t e e f f e c t ” b y a t w o - t h i r d s v o t e i n e a c h c h a m b e r o f t h e l e g i s l a t u r e , i t m a y n o t t a k e e f f e c t p r i o r t o 9 0 d a y s a f t e r t h e e n d o f t h e s e s s i o n a t w h i c h i t w a s p a s s e d . T h u s , a n y b i l l s p a s s e d b y a s i m p l e m a j o r i t y v o t e i n 1 9 9 3 c o u l d t a k e e f f e c t 9 0 d a y s a f t e r t h e e n d o f t h e 1 9 9 3 s e s s i o n . I f t h e l e g i s l a t u r e h a d w a i t e d u n t i l 1 9 9 4 t o a d d r e s s t h e c r i s i s , t h e s c h o o l r e v e n u e r e p l a c e m e n t b i l l s w o u l d h a v e h a d t o p a s s b y a t w o - t h i r d s v o t e i n b o t h c h a m b e r s i n o r d e r t o t a k e i m m e d i a t e e f f e c t . O t h e r w i s e , p a s s a g e b y m e r e l y s i m p l e m a j o r i t y v o t e i n 1 9 9 4 w o u l d h a v e b e e n i n a d e q u a t e s i n c e s u c h l e g i s l a t i o n c o u l d n o t t a k e e f f e c t u n t i l 9 0 d a y s a f t e r t h e c l o s e o f t h e 1 9 9 4 s e s s i o n - - t o o l a t e f o r t h e s t a r t o f t h e 1 9 9 4 - 9 5 a c a d e m i c y e a r . A s i d e f r o m r e p e a l i n g S B 1 o r s e c u r i n g e x t r a o r d i n a r y m a j o r i t i e s f o r n e w t a x m e a s u r e s i n 1 9 9 4 , t h e r e w a s a n o t h e r o p t i o n t h a t l e g i s l a t o r s w e r e w i l l i n g t o c o n s i d e r . T h e l e g i s l a t u r e c o u l d h a v e p a s s e d a r e f o r m p l a n i n J a n u a r y 1 9 9 4 a n d a d j o u r n e d s i n e d i e i m m e d i a t e l y t h e r e a f t e r . T h e r e f o r m b i l l s w o u l d t h e n h a v e t a k e n e f f e c t 9 0 d a y s a f t e r a d j o u r n m e n t . S i n c e t h e s t a t e c o n s t i t u t i o n p e r m i t s t h e g o v e r n o r t o c a l l t h e l e g i s l a t u r e b a c k i n t o s p e c i a l s e s s i o n a t h i s d i s c r e t i o n , a l b e i t t o c o n s i d e r o n l y t h e b i l l s h e w a n t s t a k e n u p , o t h e r l e g i s l a t i v e b u s i n e s s c o u l d s t i l l h a v e b e e n c o n d u c t e d i n 1 9 9 4 . H o w e v e r , D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r s w e r e n o t e a g e r t o t u r n o v e r s t r i c t c o n t r o l o f t h e l e g i s l a t i v e a g e n d a f o r a n e n t i r e y e a r t o G o v e r n o r E n g l e r , a R e p u b l i c a n . F u r t h e r , R e p u b l i c a n l a w m a k e r s r e c o g n i z e d t h e d r a w b a c k s o f t h i s t h i r d o p t i o n i n t e m i s o f i n s t i t u t i o n a l c r e d i b i l i t y . W h i l e a d j o u r n i n g e a r l y m i g h t h a v e b e e n a r e a s o n a b l e o p t i o n i n t e r m s o f l o g i s t i c s , t h e p u b l i c m i g h t h a v e 6 2 f r o w n e d u p o n t h e u s e o f t h i s p r o c e d u r a l m a n e u v e r . A R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s u g g e s t e d t h a t c o n s t i t u e n t s m i g h t h a v e b e e n c o n f u s e d b y a n e a r l y a d j o u r n m e n t , a n d c o u l d h a v e v i e w e d i t a s a c a s e o f l e g i s l a t o r s s h i r k i n g t h e i r l e g i s l a t i v e d u t i e s . A f e w o f t h e l e g i s l a t o r s I s p o k e w i t h s u g g e s t e d t h a t i f a r e f o r m p a c k a g e h a d n o t b e e n a g r e e d u p o n i n 1 9 9 3 , t h e y w o u l d h a v e f o u n d a w a y t o g e t i t d o n e i n 1 9 9 4 . H o w e v e r , m o s t l e g i s l a t o r s s a i d t h a t t h e y h a d v i e w e d t h e s i t u a t i o n a s o n e o f u r g e n c y b e c a u s e t h e y h a d e n v i s i o n e d d i f fi c u l t y i n s e c u r i n g a r e f o r m p a c k a g e i n 1 9 9 4 . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t i f t h e m a t t e r w a s n o t r e s o l v e d i n 1 9 9 3 , M i c h i g a n l e g i s l a t o r s w o u l d h a v e h a d a l i m i t e d n u m b e r o f u n p l e a s a n t O p t i o n s f r o m w h i c h t o c h o o s e . F i r s t , t h e y c o u l d h a v e r e p e a l e d S B 1 a n d f a c e d t h e p o l i t i c a l c o n s e q u e n c e s d i s c u s s e d e a r l i e r . S e c o n d , t h e y c o u l d h a v e v o t e d f o r t a x e s ( a n d / o r d r a m a t i c c u t s i n o t h e r p o l i c y a r e a s ) d u r i n g a n a b b r e v i a t e d 1 9 9 4 s e s s i o n . F i n a l l y , t h e y c o u l d h a v e s e c u r e d t w o — t h i r d s v o t e s f o r c o n t r o v e r s i a l r e f o r m m e a s u r e s d u r i n g t h e 1 9 9 4 e l e c t i o n y e a r . E v e n t h e l a s t o p t i o n , i f c h o s e n , h a d t o t a k e p l a c e v e r y e a r l y i n t h e y e a r i n o r d e r t o e n s u r e t i m e l y i m p l e m e n t a t i o n o f t h e r e f o r m p l a n . T h e u p c o m i n g e l e c t i o n c a m p a i g n s I t i s p l a u s i b l e t o a s s u m e t h a t i t w o u l d i n d e e d h a v e b e e n d i f f i c u l t t o s e c u r e a t w o - t h i r d s m a j o r i t y v o t e i n b o t h c h a m b e r s f o r t a x l e g i s l a t i o n d u r i n g a n e l e c t i o n y e a r - - a t i m e w h e n p a r t i s a n p o l i t i c k i n g i s a t i t s h e i g h t . B o t h D e m o c r a t i c a n d R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s w e r e m i n d f u l o f t h e i m p l i c a t i o n s o f t h e i m m e d i a t e e f f e c t r u l e , a n d w e r e c o n s e q u e n t l y m o t i v a t e d t o fi n d a r e m e d y f o r t h e c r i s i s b y t h e e n d o f 1 9 9 3 . T h e s c h o o l f i n a n c e r e f o r m p a c k a g e t h a t w a s u l t i m a t e l y p a s s e d w a s c o m p r i s e d o f v a r i o u s c o n t r o v e r s i a l t a x m e a s u r e s . D u r i n g t h e l a s t 7 2 h o u r s o f t h e r e f o r m 6 3 p r o c e s s , b o t h t h e D e m o c r a t i c a n d R e p u b l i c a n p a r t y l e a d e r s h i p e n c o u n t e r e d d i f fi c u l t i e s i n t r y i n g t o c o n v i n c e l e g i s l a t o r s t o c a s t t h e n e c e s s a r y v o t e s f o r t h e v a r i o u s t a x m e a s u r e s . I n t h e H o u s e , " t h e b o a r d " o n w h i c h v o t e s a r e r e g i s t e r e d h a d t o b e k e p t o p e n f o r u n u s u a l l y l o n g p e r i o d s o f t i m e . M o s t o f t h e m a j o r t a x b i l l s p a s s e d b y j u s t a s i m p l e m a j o r i t y i n t h e 1 1 0 m e m b e r c h a m b e r , a n d t h e p a r t y d i s t r i b u t i o n f o r t h e v o t e s i n f a v o r o f t h e s e b i l l s w a s e v e n l y d i v i d e d b e t w e e n D e m o c r a t s a n d R e p u b l i c a n s . A l e g i s l a t o r r e c a l l e d t h a t t h e r e h a d b e e n c o n s e n s u s t h a t t h e l e g i s l a t u r e n e e d e d t o a p p r o v e a r e f o r m p a c k a g e b y t h e e n d o f 1 9 9 3 : [ F ] o r a l l p r a c t i c a l p u r p o s e s , w e h a d t o a c t b e f o r e t h e e n d o f t h e s e s s i o n i n t h a t y e a r [ 1 9 9 3 ] . O r w e h a d t o g e t a t w o - t h i r d s v o t e o n p u t t i n g a l l t h e s e t a x e s b a c k t o g e t h e r w h i c h w e w o u l d h a v e n e v e r g o t t e n . I m e a n w e h a d e n o u g h t r o u b l e g e t t i n g t h e s i m p l e m a j o r i t y . . . . S o t w o - t h i r d s w o u l d h a v e n e v e r h a p p e n e d . O t h e r l e g i s l a t o r s c o n c u r r e d : [ I ] t w a s c l e a r t o m e t h a t i n a l l o f t h e n e g o t i a t i o n s , t h a t e v e r y b o d y s a w t h e p a s s a g e c e r t a i n l y b e c o m i n g m o r e d i f fi c u l t i n ’ 9 4 . A n d e v e n f o r y o u r o w n a g e n d a , w h a t e v e r i t w a s , t h a t t h e t h o u g h t o f g e t t i n g t w o - t h i r d s w a s j u s t n o t a p l e a s a n t t h o u g h t . H a d w e d o n e n o t h i n g b y D e c e m b e r 3 1 , i t w o u l d h a v e b e e n v e r y , v e r y p r o b l e m a t i c b e c a u s e a n y t a x b i l l s p a s s e d i n ’ 9 4 , f o r t h e u p c o m i n g s c h o o l y e a r c o u l d n o t h a v e b e e n g i v e n i m m e d i a t e e f f e c t w i t h o u t t w o - t h i r d s a p p r o v a l i n t h e H o u s e a n d S e n a t e . I t w a s a h i g h l y p a r t i s a n i s s u e . . . . I d o n ’ t t h i n k w e c o u l d h a v e g o t t e n t w o - t h i r d s i n ’ 9 4 . W e r e i t n o t f o r t h e p o l i t i c s o f t a x a t i o n p o l i c y , t h e u p c o m i n g 1 9 9 4 c a m p a i g n s e a s o n , a n d t h e c l o s e p a r t i s a n d i s t r i b u t i o n i n t h e l e g i s l a t u r e , p e r h a p s t h e i m m e d i a t e e f f e c t r u l e w o u l d h a v e b e e n l e s s o f a c o n c e r n f o r p o l i c y m a k e r s . H o w e v e r , e a c h o f t h e s e 6 4 f a c t o r s c o n t r i b u t e d s i g n i fi c a n t l y t o t h e p e r c e i v e d i m p e r a t i v e t o fi n d a s o l u t i o n t o t h e c r i s i s b y t h e e n d o f 1 9 9 3 . G o v e r n o r E n g l e r , f o r h i s p a r t , w a n t e d t o c a m p a i g n f o r r e - e l e c t i o n w i t h e v i d e n c e b e f o r e t h e v o t e r s t h a t h e h a d f u l f i l l e d h i s m o s t s a l i e n t 1 9 9 0 c a m p a i g n p r o m i s e - p r o p e r t y t a x r e l i e f . S u c h e v i d e n c e w o u l d b e i n t h e f o r m o f l o w e r p r o p e r t y t a x b i l l s . A s a l e g i s l a t o r e x p l a i n e d : T h e G o v e r n o r w a n t e d i t a s h i s c a m p a i g n t h i n g . S o h e h a d t o h a v e i t i n e f f e c t s o t h a t h e c o u l d r i d e t h e c r e s t o f h i s s u c c e s s , o f p e 0 p l e s e e i n g t h e i r p r o p e r t y t a x e s r e d u c e d . I m e a n i t w o u l d h a v e d e s t r o y e d h i s p r o g r a m i f p e o p l e c o u l d n ’ t s e e i t h a p p e n . S o p o l i t i c a l l y , t h e r e w a s a n a b s o l u t e u r g e n c y o n t h e p a r t o f t h e A d m i n i s t r a t i o n t o b e s u r e t h a t t h e e f f e c t s w e r e t h e r e f o r t h e c a m p a i g n . T h e r e h a d b e e n d i s c u s s i o n a m o n g D e m o c r a t i c l a w m a k e r s r e g a r d i n g t h e i n c e n t i v e t o t h w a r t t h e p a s s a g e o f a r e f o r m p a c k a g e i n o r d e r t o d e n y G o v e r n o r E n g l e r a p o l i c y v i c t o r y . A s e n i o r H o u s e l a w m a k e r p r o v i d e d a g o o d d e a l o f i n s i g h t i n t o t h e p o l i t i c s o f t h e c a s e f r o m a D e m o c r a t i c p e r s p e c t i v e . I n p a r t i c u l a r , t h e l e g i s l a t o r a d d r e s s e d D e m o c r a t i c i n c e n t i v e s t o t h w a r t a s o l u t i o n t o t h e c r i s i s : I f e l t v e r y t o r n , a s a m a t t e r o f f a c t , i n t h a t r e g a r d o n j u s t a p o l i t i c a l , p a r t i s a n b a s i s . M y j u d g m e n t w a s t h a t o n c e S e n a t e B i l l I b e c a m e l a w , D e m o c r a t s h a d e s s e n t i a l l y g i v e n t o t h e G o v e r n o r a m a j o r p i e c e o f h i s r e e l e c t i o n p l a t f o r m . A n d t h a t n o m a t t e r w h a t e l s e w e d i d t o t r y t o k e e p t h i s f r o m b e i n g m o r e o f a p r o b l e m , t h e f a c t w a s t h a t n o w h e h a d h i s t r o p h y , w h i c h w a s e s s e n t i a l l y p r o p e r t y t a x r e l i e f o f a s u b s t a n t i a l k i n d . A n d m y j u d g m e n t w a s t h a t j u s t i n c r a s s p o l i t i c a l t e r m s , t h e b e s t o u t c o m e o f t h i s w h o l e t h i n g , f o r D e m o c r a t s , w o u l d b e a f a i l u r e t o r e a c h r e s o l u t i o n o n t h e m a k i n g u p o f a d d i t i o n a l . . . r e p l a c e m e n t r e v e n u e . T h a t i f t h a t h a p p e n e d , a n d i t c o u l d b e d o n e i n a m a n n e r t h a t t h e b u r d e n w a s o n t h e G o v e r n o r , t h a t t h a t w a s t h e o n l y w a y t h a t w e c o u l d e f f e c t i v e l y h a v e t h w a r t e d w h a t w a s a m a j o r p o l i t i c a l g a i n 6 5 f o r h i m . T h e d i f fi c u l t y I h a d w i t h t h a t w a s t h a t y o u d o t h a t a t t h e e x p e n s e o f t h e s c h o o l s a n d t h e k i d s . A n d t h e r e f o r e , i t s e e m e d t o m e , w h i l e t h a t w o u l d h a v e b e e n t h e o n l y w a y f o r u s t o h a v e q u o t e , w o n , c l o s e d q u o t e , p o l i t i c a l l y . . . t h e p r i c e w a s t o o h i g h t o p a y . A n d e s s e n t i a l l y w e ’ d g o t t e n p u t i n a b o x w h e r e . . . w e c o u l d n ’ t d o t h a t . . . . [ T ] h e r e o b v i o u s l y w e r e o t h e r s w h o f e l t ” N o , y o u k n o w , i t ’ s [ t h e G o v e r n o r ’ s ] p r o b l e m , h e c r e a t e d i t , l e t h i m fi x t h i s . B e c a u s e h e ’ s g o i n g t o t a k e a l l t h e c r e d i t . I f i t d o e s n ’ t g e t fi x e d , h e ’ l l t a k e a l l t h e b l a m e . ” A n d I c o u l d n ’ t , o n a p a r t i s a n , j u s t a p o l i t i c a l b a s i s , a r g u e w i t h t h a t . B e c a u s e I t h i n k t h a t w o u l d h a v e b e e n t h e c a s e . A l e a d i n g D e m o c r a t i c s e n a t o r a v o w e d : I t ’ s o n l y t h e n a t u r e o f t h e p r o c e s s t h a t e v e r y O p t i o n a n d e v e r y s t r a t e g y b e c o n s i d e r e d a n d d i s c u s s e d . B u t t h e f a c t o f t h e m a t t e r i s t h a t t h e D e m o c r a t s d i d n ’ t d o t h a t . R e p u b l i c a n l e g i s l a t i v e l e a d e r s c o n fi r m e d t o m e t h a t t h e y h a d b e e n g e n u i n e l y c o n c e r n e d t h a t p o l i t i c a l c o n s i d e r a t i o n s w o u l d l e a d t h e D e m o c r a t s t o o b s t r u c t a r e f o r m p a c k a g e . F o r e x a m p l e , a s e n i o r R e p u b l i c a n l a w m a k e r r e f l e c t e d : I t h i n k w e w e r e d e fi n i t e l y c o n c e r n e d a b o u t t h a t , a n d I ’ m s t i l l n o t q u i t e s u r e w h y . . . t h e y d e c i d e d n o t t o c a r r y i t t o t h a t l e n g t h . B e c a u s e t h e y h a t e d - a n d s t i l l d o - - J o h n E n g l e r , w i t h a p a s s i o n . G i v e n t h a t p a r t i s a n t e n s i o n s w e r e e v i d e n t t h r o u g h o u t t h e r e f o r m p r o c e s s , p o l i c y m a k e r s c o u l d e x p e c t t h a t s u c h d i s c o r d w o u l d o n l y h e i g h t e n d u r i n g t h e 1 9 9 4 e l e c t i o n y e a r , a n d t h e r e b y p o t e n t i a l l y j e o p a r d i z e t h e p a s s a g e o f a r e f o r m p a c k a g e i n t i m e t o f u n d t h e s c h o o l s . A D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r n o t e d t h a t t h e p o s s i b i l i t y t h a t t h e D e m o c r a t s c o u l d 6 6 o b s t r u c t p a s s a g e o f a r e f o r m p l a n g a v e t h e m l e v e r a g e w i t h t h e R e p u b l i c a n s . 1 2 T h e l e g i s l a t o r s t a t e d t h a t ” t h e r i s k w a s t h e r e a n d I t h i n k t h a t ’ s w h a t s o f t e n e d t h e G o v e r n o r a n d t h e R e p u b l i c a n s . " H o w e v e r , a n o t h e r v i e w h o l d s t h a t t h e a b s e n c e o f a t i m e l y r e f o r m p l a n w o u l d h a v e h a r m e d t h e i n t e r e s t s o f n o t o n l y G o v e r n o r E n g l e r a n d t h e R e p u b l i c a n s , b u t a l s o p r o b a b l y t h e i n t e r e s t s o f t h e D e m o c r a t s . T h i r t y - o n e p e r c e n t o f t h e H o u s e D e m o c r a t s a n d 8 8 p e r c e n t o f t h e S e n a t e D e m o c r a t s h a d v o t e d i n f a v o r o f S e n a t e B i l l 1 . 1 3 I f a t i m e l y s o l u t i o n t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w a s n o t a c h i e v e d , t h e s e D e m o c r a t s c o u l d h a v e b e e n i n t h e u n c o m f o r t a b l e p o s i t i o n o f h a v i n g t o e x p l a i n t o t h e i r c o n s t i t u e n t s w h y t h e y h a d v o t e d t o i n i t i a t e t h e c r i s i s . A l t h o u g h i t w a s h i g h l y p r o b a b l e t h a t G o v e r n o r E n g l e r w o u l d e n j o y t h e l i o n ’ s s h a r e o f t h e c r e d i t f o r a r e f o r m p a c k a g e , i t w a s n o t a s s u r e d t h a t i n t h e a b s e n c e o f a r e f o r m p l a n , h e w o u l d s u f f e r a l l o f t h e b l a m e . N o n e t h e l e s s , a s i n d i c a t e d a b o v e , t h e D e m o c r a t s w e r e a w a r e t h a t G o v e r n o r E n g l e r w o u l d s u r e l y f a c e s e v e r e p o l i t i c a l r e p e r c u s s i o n s i n t h e a b s e n c e o f a r e f o r m p l a n . T h u s , t h e G o v e r n o r a n d R e p u b l i c a n l a w m a k e r s f a c e d t h i s a d d i t i o n a l i n c e n t i v e t o e n s u r e t h e t i m e l y p a s s a g e o f a n e w s y s t e m o f s c h o o l fi n a n c e . L a w m a k e r s w e r e p r e s s e d t o e n s u r e t h a t t h e s c h o o l s w o u l d b e a d e q u a t e l y f u n d e d ‘ 2 I t i s a l s o i m p o r t a n t t o n o t e t h a t t h e G o v e r n o r a n d R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s w e r e l o o k i n g t o a s a l e s t a x h i k e a s o n e o f t h e p r i m a r y m e c h a n i s m s f r o m w h i c h t o d e r i v e r e p l a c e m e n t r e v e n u e f o r t h e s c h o o l f u n d s a b o l i s h e d b y S B 1 . T h e m e a s u r e h a d t o h a v e t h e s u p p o r t o f a t w o - t h i r d s m a j o r i t y i n e a c h c h a m b e r ( h e n c e , a s i g n i fi c a n t n u m b e r o f D e m o c r a t s ) i n 1 9 9 3 i n o r d e r t o b e p l a c e d o n t h e b a l l o t i n M a r c h 1 9 9 4 . T h i s , t o o , g a v e t h e D e m o c r a t s l e v e r a g e i n t h e d e v e l o p m e n t o f a r e f o r m p a c k a g e . ‘ 3 T h e S e n a t e v o t e o n S B 1 w a s 3 3 i n f a v o r a n d f o u r o p p o s e d . T w e n t y R e p u b l i c a n s a n d 1 4 D e m o c r a t s v o t e d f o r t h e b i l l w h i l e t w o s e n a t o r s f r o m e a c h p a r t y v o t e d a g a i n s t t h e b i l l . I n t h e H o u s e , t h e v o t e w a s 6 9 i n f a v o r o f S B 1 a n d 3 5 o p p o s e d . F i f t y - t w o R e p u b l i c a n s a n d 1 7 D e m o c r a t s v o t e d ” y e s ” o n t h e b i l l , w h i l e 3 3 D e m o c r a t s a n d t w o R e p u b l i c a n s v o t e d " n o . ” 6 7 i n t i m e f o r t h e o p e n i n g o f t h e 1 9 9 4 - 9 5 s c h o o l y e a r . T h i s f a c t o r a l o n e w a s s u f fi c i e n t t o i n s p i r e s p e e d y a c t i o n i n t h e l e g i s l a t u r e . I n o r d e r t o p r e v e n t t h e s c h o o l s f r o m c l o s i n g i n 1 9 9 4 - 9 5 , l a w m a k e r s n e e d e d t o b e m i n d f u l o f t h e l o g i s t i c s a n d t i m i n g o f t a x c o l l e c t i o n a n d d i s t r i b u t i o n . T h e i m p e r a t i v e t o f u n d t h e s c h o o l s i n t i m e f o r t h e u p c o m i n g s c h o o l y e a r , c o m b i n e d w i t h t h e i m m e d i a t e e f f e c t r u l e a n d t h e p o l i t i c s o f t a x a t i o n p o l i c y , p r o v o k e d u r g e n t a c t i o n i n t h e l e g i s l a t u r e t o r e s o l v e t h e p o l i c y c r i s i s i n a t i m e l y m a n n e r . E l e m e n t s o f S u r p r i s e i n t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s T e c h n i c a l l y , i t c a n n o t b e c o n t e n d e d t h a t p o l i c y m a k e r s w e r e ” s u r p r i s e d ” b y t h e p a s s a g e o f S B 1 a n d t h e c r i s i s i t c r e a t e d , b e c a u s e t h e y k n e w t h a t v o t i n g i n f a v o r o f S B 1 w a s v o t i n g i n f a v o r o f e l i m i n a t i n g $ 6 . 5 b i l l i o n i n s c h o o l f u n d i n g . T h e S e n a t e D e m o c r a t i c p a r t y l e a d e r s h i p h a d i n f o r m e d t h e m e m b e r s o f t h e S e n a t e D e m o c r a t i c c a u c u s a n d " w a r n e d ” t h e R e p u b l i c a n p a r t y l e a d e r s h i p t h a t a D e m o c r a t i c s e n a t o r w o u l d o f f e r a n a m e n d m e n t t o a b o l i s h s c h o o l p r o p e r t y t a x e s . H o w e v e r , m y i n t e r v i e w s w i t h l a w m a k e r s r e v e a l e d t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i n v o l v e d s e v e r a l e l e m e n t s o f s u r p r i s e . F i r s t , w h e n t h e l e a d e r s h i p o f t h e D e m o c r a t i c c a u c u s a v o w e d t h a t t h e D e m o c r a t s w o u l d s o o n f o r m a l l y p r o p o s e t o a b o l i s h s c h o o l p r o p e r t y t a x e s , t h e y w e r e n o t t a k e n s e r i o u s l y b y m a n y R e p u b l i c a n s . S e c o n d , e v e n l e a d i n g R e p u b l i c a n s e n a t o r s w h o h a d c o n s i d e r e d t h e p o s s i b i l i t y t h a t a D e m o c r a t w o u l d p r o p o s e s u c h a d r a s t i c m e a s u r e h a d n o t p r e d i c t e d t h a t i t w o u l d b e S e n a t o r D e b b i e S t a b e n o w , a c a n d i d a t e f o r t h e D e m o c r a t i c n o m i n a t i o n f o r t h e 1 9 9 4 g u b e r n a t o r i a l e l e c t i o n , w h o a c t u a l l y o f f e r e d t h e a m e n d m e n t . T h i r d , f o r i t s p a r t , t h e D e m o c r a t i c l e a d e r s h i p i n t h e S e n a t e h a d n o t e x p e c t e d a m a j o r i t y o f t h e R e p u b l i c a n s t o s u p p o r t t h e a m e n d m e n t ; i n s t e a d , t h e D e m o c r a t s h a d p r e d i c t e d t h a t p a : i n C ; W e 6 8 j u s t a f e w " r e n e g a d e s " i n t h e R e p u b l i c a n s r a n k s w o u l d v o t e i n f a v o r o f t h e S t a b e n o w p r o p o s a l . F o u r t h , i n m y i n t e r v i e w s w i t h m e m b e r s o n t h e H o u s e s i d e , e v e r y o n e , f r o m t h e s e n i o r - m o s t l a w m a k e r t o t h e m e m b e r i n h i s fi r s t t e r m , r e c a l l e d t h a t t h e p a s s a g e o f S B 1 i n t h e S e n a t e h a d t a k e n t h e m b y s u r p r i s e . I n t e r m s s i m i l a r t o t h o s e r e c o u n t e d b y p e 0 p l e w h o r e m e m b e r t h e d a y K e n n e d y w a s s h o t , H o u s e m e m b e r s f r e q u e n t l y v o l u n t e e r e d e x a c t l y w h e n a n d w h e r e t h e y fi r s t l e a r n e d t h a t t h e S e n a t e h a d p a s s e d S B 1 . F o r m a n y , i t h a d b e e n o n t h e r a d i o a s t h e y d r o v e t o t h e C a p i t o l t h e n e x t m o r n i n g . A l e a d i n g D e m o c r a t i c r e p r e s e n t a t i v e , w h o h a d p a r t i c i p a t e d i n h i g h - l e v e l d i s c u s s i o n s w i t h R e p u b l i c a n s e n a t o r s o n t h e p r o p e r t y t a x i s s u e o n t h e v e r y d a y t h a t t h e S t a b e n o w a m e n d m e n t w a s i n t r o d u c e d , c o m p l a i n e d t h a t t h e S e n a t e D e m o c r a t s h a d n o t i n f o r m e d H o u s e m e m b e r s o f t h e i r i n t e n t i o n s . A n o t h e r H o u s e m e m b e r r e fl e c t e d : ” I d o n ’ t t h i n k t h a t a n y o n e c a m e i n t o t h e s e s s i o n t h a t d a y w i t h t h e i n t e n t i o n o f e l i m i n a t i n g s c h o o l p r o p e r t y t a x e s . " S i n c e l a w m a k e r s w e r e w e l l - i n f o r m e d o n t h e s u b s t a n c e o f S B 1 a s t h e y c a s t t h e i r v o t e s i n f a v o r o f i t , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s d i d n o t t a k e t h e m b y s u r p r i s e . H o w e v e r , a s i n d i c a t e d a b o v e , l e g i s l a t o r s h a d n o t a n t i c i p a t e d t h e r a p i d c o u r s e o f e v e n t s t h a t l e d t o t h e p a s s a g e o f S B 1 . F u r t h e r m o r e , t h e i n t e r e s t g r o u p s a f f e c t e d b y t h e p o l i c y c r i s i s , d i s c u s s e d i n C h a p t e r F o u r , w e r e u n a n i m o u s i n t h e i r s u r p r i s e a t t h e p a s s a g e o f S B 1 . P o l i c y m a k e r R e c o g n i t i o n o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s l a w m a k e r s c o n f r o n t e d w i t h t h e p a s s a g e o f S B 1 w e r e n e a r l y u n a n i m o u s i n t h e i r p e r c e p t i o n t h a t S B 1 h a d c r e a t e d a p o l i c y c r i s i s . F o r e a c h l a w m a k e r i n t e r v i e w e d f o r t h e 6 9 d i s s e r t a t i o n , I a s k e d t h e f o l l o w i n g q u e s t i o n : " D i d y o u p e r c e i v e t h a t t h e p a s s a g e o f S e n a t e B i l l 1 c r e a t e d a c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e ? " T h e o v e r w h e l m i n g m a j o r i t y o f l a w m a k e r s r e p l i e d t h a t a p o l i c y c r i s i s h a d b e e n a t h a n d . O f t h e 3 8 l e g i s l a t o r s i n t e r v i e w e d , 3 2 r e s p o n d e d " y e s , " w h i l e o n l y f o u r l a w m a k e r s s t a t e d " n o . “ T y p i c a l " y e s " r e s p o n s e s w e r e a c c o m p a n i e d b y s t a t e m e n t s s u c h a s " c e r t a i n l y , ” ” a b s o l u t e l y , ” a n d " I d o n ’ t s e e h o w y o u c o u l d v i e w i t a n y o t h e r w a y . " I n a d d i t i o n , t h e r e s p o n s e s i n d i c a t e n o s i g n i fi c a n t i n fl u e n c e o f p a r t y o n t h e p e r c e p t i o n o f w h e t h e r t h e r e w a s a p o l i c y c r i s i s . A m a j o r i t y o f b o t h t h e R e p u b l i c a n s a n d t h e D e m o c r a t s h a d r e c o g n i z e d t h e p o l i c y c r i s i s . T h e s e r e s u l t s a r e d i s p l a y e d i n T a b l e 3 . 1 b e l o w . T A B L E 3 . 1 : L a w m a k e r P e r c e p t i o n o f a P o l i c y C r i s i s E a c h l e g i s l a t o r i n t e r v i e w e d w a s a s k e d t h e f o l l o w i n g q u e s t i o n : ” D i d y o u p e r c e i v e t h a t t h e p a s s a g e o f S e n a t e B i l l 1 c r e a t e d a c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e ? " Y e s N o O t h e r fl D e m o c r a t s 1 4 2 2 l l R e p u b l i c a n s 1 8 2 O ’ fl T O T A L 3 2 4 2 I ‘ O n e o f t h e ” n o ” r e s p o n d e n t s r e p l i e d t h a t S B 1 c r e a t e d ” n o t a c r i s i s , b u t c e r t a i n l y c h a o s . " T h e t w o " o t h e r ” r e s p o n d e n t s r e p l i e d t h a t t h e y w e r e n o t s u r e w h e t h e r t h e t e r m " c r i s i s ” w a s a g o o d d e s c r i p t i o n o r n o t . 7 0 C O N C L U S I O N I n t h i s c h a p t e r , I h a v e p r o v i d e d a d e fi n i t i o n f o r t h e t e r m " p o l i c y c r i s i s , ” a n d m y f o c u s h a s b e e n o n h o w a p o l i c y c r i s i s i s i d e n t i fi e d . I m p o r t a n t l y , a s i n d i c a t e d i n K e y P o i n t 1 . 1 , i t i s p o l i c y m a k e r s w h o u l t i m a t e l y d e c i d e w h e t h e r o r n o t a p o l i c y c r i s i s i s a t h a n d . W h e n t h e o b j e c t i v e s p o l i c y m a k e r s h o l d d e a r e s t a r e t h r e a t e n e d , t h e y w i l l f e e l c o m p e l l e d t o a c t . I n o r d e r f o r t h e c o n d i t i o n s o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g t o a r i s e , t h e m a j o r i t y o f t h e l a w m a k e r s i n a g o v e r n i n g b o d y m u s t s e n s e a t h r e a t t o t h e i r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s . I h a v e o f f e r e d e v i d e n c e f r o m t h e M i c h i g a n c a s e i n s u p p o r t o f K e y P o i n t 1 . 1 . M o s t M i c h i g a n l a w m a k e r s s e n s e d t h a t S B 1 t h r e a t e n e d t h e i r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s o f m a i n t a i n i n g i n s t i t u t i o n a l a n d p e r s o n a l c r e d i b i l i t y , p a s s i n g g o o d p u b l i c p o l i c y , a n d a c h i e v i n g r e - e l e c t i o n . T h e n e a r u n a n i m o u s p e r c e p t i o n o f t h i s t h r e a t l e d t o c o n s e n s u s a m o n g l a w m a k e r s t h a t a p o l i c y c r i s i s w a s a t h a n d . K e y P o i n t 1 . 2 i n d i c a t e s t h a t a p o l i c y c r i s i s d e m a n d s a q u i c k r e s p o n s e w i t h i n a r e s t r i c t e d t i m e f r a m e . E v i d e n c e f r o m t h e M i c h i g a n c a s e p r e s e n t e d i n t h i s c h a p t e r s u p p o r t s t h e p o i n t . N o t o n l y d i d p o l i c y m a k e r s i n t h e M i c h i g a n c a s e p e r c e i v e t h a t t h e y n e e d e d t o t a k e a c t i o n t o r e m e d y t h e c r i s i s c r e a t e d b y S B 1 , t h e y a l s o f e l t t h a t t h e y n e e d e d t o a c t w i t h i n a r e s t r i c t e d t i m e - f r a m e . L a w m a k e r s f e l t c o m p e l l e d t o d o s o m e t h i n g a b o u t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , a n d i t h a d t o b e d o n e w i t h i n a l i m i t e d p e r i o d o f t i m e . S i n c e t h e i r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s w e r e j e o p a r d i z e d b y t h e p o l i c y c r i s i s , t h e y c o u l d n o t a f f o r d n o t t o r e s p o n d t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . I n t h e S B 1 c a s e , e v e n a r e t u r n t o t h e s t a t u s q u o 7 1 a n t e w o u l d h a v e c o n s t i t u t e d a c t i o n t o a l l e v i a t e t h e p o l i c y c r i s i s . ” T h e u r g e n c y t o a c t w a s d i c t a t e d b y b o t h p r a c t i c a l a n d p o l i t i c a l r e a l i t i e s . L e g i s l a t o r s n e e d e d t o a c t i n t i m e t o p r e v e n t t h e h a r m f u l c o n s e q u e n c e s t h a t w o u l d r e s u l t f r o m t h e i m p l e m e n t a t i o n o f S B 1 . I n a d d i t i o n , t h e p o l i t i c s o f t a x a t i o n p o l i c y , c o m b i n e d w i t h c o n s i d e r a t i o n s r e g a r d i n g l e g i s l a t i v e p r o c e d u r e a n d t i m e l y i m p l e m e n t a t i o n , c o n v i n c e d l a w m a k e r s t h a t t h e y n e e d e d t o a c t b y 3 1 D e c e m b e r 1 9 9 3 . H a v i n g n o w a d d r e s s e d p o l i c y m a k e r r e c o g n i t i o n o f a p o l i c y c r i s i s , i n t h e n e x t c h a p t e r I f o c u s o n t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . D r a w i n g h e a v i l y f r o m i n t e r v i e w s w i t h k e y p a r t i c i p a n t s i n t h e M i c h i g a n c a s e , I p r o v i d e a n i n - d e p t h e x a m i n a t i o n o f p o l i c y m a k i n g u n d e r c r i s i s c o n d i t i o n s . " I n C h a p t e r s F i v e a n d S i x , I d e m o n s t r a t e t h a t p o l i c y c r i s e s n o t o n l y p r o m p t l e g i s l a t i v e a c t i o n t o a d d r e s s t h r e a t s t o h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s b u t t h a t p o l i c y c r i s e s a l s o p r o v i d e r a r e o p p o r t u n i t i e s f o r c o m p r e h e n s i v e p o l i c y c h a n g e . C h a p t e r F o u r C r i s i s P o l i c y m a k i n g : T h e L e g i s l a t u r e a n d t h e C h i e f E x e c u t i v e I N T R O D U C T I O N O n c e a p o l i c y c r i s i s h a s b e e n d e fi n e d , t h e n e x t q u e s t i o n t o b e a d d r e s s e d i s : W h a t a r e t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s ? ( R e s e a r c h Q u e s t i o n 2 ) . T h i s c h a p t e r e x a m i n e s t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n t h e b e h a v i o r o f t h e l e g i s l a t u r e a n d t h e c h i e f e x e c u t i v e . ‘ T h r e e K e y P o i n t s a r e a d v a n c e d , a n d s u p p o r t i n g e v i d e n c e f r o m t h e M i c h i g a n c a s e i s p r o v i d e d f o r e a c h p o i n t . T H E L E G I S L A T U R E A s d i s c u s s e d i n C h a p t e r T h r e e , a p o l i c y c r i s i s c r e a t e s a n u r g e n t n e e d f o r p o l i c y m a k e r s t o a c t w i t h i n a r e s t r i c t e d t i m e f r a m e . I n a n y g i v e n s i t u a t i o n w h e r e s o m e o u t c o m e i s d e s i r e d a n d t i m e i s o f t h e e s s e n c e , i t i s i m p o r t a n t t o i d e n t i f y t h e m o s t e f fi c i e n t m e a n s t o a c h i e v e t h a t o u t c o m e . H e n c e , p o l i c y m a k e r s c o n f r o n t e d w i t h a p o l i c y c r i s i s w i l l s e e k t h e m o s t e f fi c i e n t m e a n s b y w h i c h t o r e m e d y t h e c r i s i s . I t s h o u l d b e n o t e d t h a t e f fi c i e n c y n e e d n o t c o m e a t t h e e x p e n s e o f e f f e c t i v e n e s s o r q u a l i t y . T h a t i s , e f fi c i e n t p o l i c y m a k i n g n e e d n o t b e p o o r p o l i c y m a k i n g w h i c h p r o d u c e s b a d p o l i c i e s . F o r e x a m p l e , D r o r ( 1 9 9 4 : 1 9 ) s u g g e s t s t h a t c r i s i s p o l i c y m a k i n g c a n p r o d u c e d e s i r e d l o n g - t e r m o b j e c t i v e s i f ” r e l e v a n t i s s u e s h a v e b e e n s t u d i e d b e f o r e t h e c r i s i s o c c u r s . " M y f o c u s i n ' T h e r o l e s o f i n t e r e s t g r o u p s a n d t h e g e n e r a l p u b l i c i n t h e c o n t e x t o f a p o l i c y c r i s i s a r e t h e s u b j e c t o f C h a p t e r F i v e . 7 2 7 3 t h i s c h a p t e r a n d t h e n e x t i s o n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s s u r r o u n d i n g a p o l i c y c r i s i s . I n C h a p t e r s S i x a n d S e v e n , I l o o k m o r e c l o s e l y a t t h e o u t c o m e s o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . O l e s z e k ( 1 9 8 9 : 1 1 ) n o t e s t h a t n o n c o n t r o v e r s i a l m e a s u r e s i n C o n g r e s s a r e g e n e r a l l y c o n s i d e r e d u n d e r e x p e d i t i o u s p r o c e d u r e s , ” w h e r e a s c o n t r o v e r s i a l p r O p o s a l s n o r m a l l y i n v o l v e l e n g t h y d e l i b e r a t i o n . ” H e a d d s , h o w e v e r , t h a t " [ e ] x t r a o r d i n a r y c i r c u m s t a n c e s " - - s u c h a s h o m e l e s s n e s s d u r i n g t h e w i n t e r s e a s o n - - s o m e t i m e s p r o m p t r a p i d a c t i o n o n l e g i s l a t i o n ( i b i d . ) . I n a t r u l y d e m o c r a t i c s y s t e m , e f fi c i e n c y i s o f t e n s a c r i fi c e d i n t h e i n t e r e s t o f d e l i b e r a t i o n . D u r i n g a p o l i c y c r i s i s , h o w e v e r , t h e n e e d f o r r e l a t i v e l y q u i c k a c t i o n e n c o u r a g e s a p r e f e r e n c e f o r e f fi c i e n c y o v e r d e l i b e r a t i o n . T h i s d o e s n o t m e a n t h a t t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s s u r r o u n d i n g a p o l i c y c r i s i s i s w h o l l y u n d e m o c r a t i c . R a t h e r , t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s u n d e r c r i s i s c o n d i t i o n s i s l i k e l y t o b e l e s s o p e n a n d d e l i b e r a t i v e t h a n u n d e r n o n - c r i s i s c o n d i t i o n s . V a r i o u s a s p e c t s o f t h e 1 9 9 3 s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p r o c e s s d i s c u s s e d i n t h i s c h a p t e r r e fl e c t a p r e f e r e n c e f o r c a r e f u l y e t e f fi c i e n t m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g o v e r t r a d i t i o n a l d e l i b e r a t i v e p r o c e d u r e s . H o w e v e r , m a n y p a r t i c i p a n t s a n d o b s e r v e r s w o u l d c o n s i d e r i t u n f a i r a n d i n a c c u r a t e t o c h a r a c t e r i z e t h a t p r o c e s s a s e n t i r e l y u n d e m o c r a t i c . I r e t u m t o t h i s i s s u e a t t h e e n d o f t h i s s e c t i o n o f t h e c h a p t e r . M e c h a n i s m s o f C r i s i s P o l i c y m a k i n g S h a r k a n s k y ( 1 9 7 0 : 1 6 ) s t a t e s t h a t " [ o ] n c e w e a c c e p t t h e i m p o r t a n c e o f r o u t i n e s i n p o l i t i c s a n d p o l i c y - m a k i n g , w e c a n l e a r n a b o u t s o m e o f t h e m o s t c r i t i c a l e v e n t s i n p o l i t i c s b y e x a m i n i n g o r i g i n s , c h a n g e s , o r d e v i a t i o n s i n r o u t i n e s . " R o s e n t h a l e t a l . ( 1 9 8 9 b : 1 8 ) a s s e r t t h a t " [ n ] o s e r i o u s t h r e a t c a n e v e r b e d e a l t w i t h i n a r o u t i n e - l i k e m a n n e r . " A s d e m o n s t r a t e d i n t h i s c h a p t e r , l a w m a k e r s c o n f r o n t e d w i t h a p o l i c y c r i s i s 7 4 f a c e i n c e n t i v e s t o d e v i a t e f r o m t h e r o u t i n e s o f p o l i c y m a k i n g . A r n o l d ( 1 9 9 0 : 1 0 7 - 0 8 ) e m p h a s i z e s t h a t l a w m a k e r s a r e n o t v i c t i m s t o c h a n g e s i n l e g i s l a t i v e p r o c e d u r e s ; r a t h e r , t h e y c o n s e n t t o s u c h w h e n t h e y d e e m i t t o b e i n t h e i r b e s t i n t e r e s t t o d o s o . D u r i n g a p o l i c y c r i s i s , l a w m a k e r s f a c e i n c e n t i v e s t o d e v i a t e f r o m t r a d i t i o n a l p r o c e d u r e s o f p o l i c y m a k i n g . L i p s k y a n d S m i t h ( 1 9 8 9 : 8 ) s t a t e t h a t ” [ t ] o c a l l s o m e t h i n g a n e m e r g e n c y i s t o c l a i m t h a t e x t r a o r d i n a r y e f f o r t s b e m a d e t o a l l e v i a t e t h e c o n d i t i o n . " T h e y n o t e t h a t t h e d e s i g n a t i o n o f e m e r g e n c y s t a t u s [ o r t h e i d e n t i fi c a t i o n o f a " p o l i c y c r i s i s " ] l e g i t i m a t e s t h e m o b i l i z a t i o n o f e x t r a o r d i n a r y p r o c e d u r e s ( i b i d . ) . R o s e n t h a l e t a l . ( 1 9 8 9 b : 1 8 ) c o n t e n d : " [ i ] n c r i s i s s i t u a t i o n s , f o r m a l r u l e s a n d p r o c e d u r e s g i v e w a y t o i n f o r m a l p r o c e s s e s a n d i m p r o v i s a t i o n . " H i g h l i g h t i n g t h e i m p o r t a n c e o f e x p e r t i s e d u r i n g c r i s e s , t h e y o b s e r v e t h a t " o f fi c i a l q u a l i fi c a t i o n s a n d j u r i s d i c t i o n s h a p p e n t o b e l e s s i m p o r t a n t t h a n t h e c a p a c i t y f o r a r e s o l u t e a n d r a p i d r e s p o n s e t o t h e c r i s i s ” ( i b i d . ) . W h a t i s e s p e c i a l l y i n s t r u c t i v e f o r t h e r e s e a r c h p u r p o s e s o f t h e d i s s e r t a t i o n i s t h a t t h e m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g e m p l o y e d t o r e s o l v e t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s - - i n p a r t i c u l a r , t h e n e g o t i a t i n g t e a m s , t h e c l o s e d - d o o r n e g o t i a t i o n s , a n d t h e l a r g e n u m b e r o f t i e - b a r r e d b i l l s - - t e n d e d t o b e o f a n e x t r a o r d i n a r y n a t u r e w h e n c o m p a r e d t o o r d i n a r y p o l i c y m a k i n g i n M i c h i g a n . 2 A s d i s c u s s e d b e l o w , a r e l a t i v e l y e x t r a o r d i n a r y s c e n a r i o - - a p o l i c y c r i s i s - - l e a d s t o t h e u s e o f r e l a t i v e l y e x t r a o r d i n a r y m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g . I n f o r m a l b i p a r t i s a n t e a m s , c l o s e d - d o o r n e g o t i a t i o n s , a n d t i e - b a r r e d b i l l s a r e a m o n g 1 A r n o l d ( 1 9 9 0 ) h i g h l i g h t s t h e v a l u e o f c l o s e d d o o r m e e t i n g s a n d o m n i b u s l e g i s l a t i o n i n C o n g r e s s f o r c o n t r o v e r s i a l p o l i c y a r e a s s u c h a s t a x a t i o n . 7 5 t h e p o l i c y m a k i n g t o o l s c o m m o n l y u t i l i z e d b y l a w m a k e r s a s t h e y a t t e m p t t o e f fi c i e n t l y d e v e l o p a p o l i c y r e s p o n s e t o a p o l i c y c r i s i s , a n d t o e n s u r e c o n s e n s u s o n t h a t r e s p o n s e ( s e e L i g h t 1 9 9 5 ) . I m p o r t a n t l y , a n e m p h a s i s o n n e g o t i a t i n g t e a m s a n d c l o s e d - d o o r d e l i b e r a t i o n s c a n r e s u l t i n b y p a s s i n g t h e r e g u l a r c o m m i t t e e s y s t e m . T h e d e c i s i o n s t y p i c a l l y m a d e b y s t a n d i n g c o m m i t t e e s i n v o l v i n g p u b l i c h e a r i n g s a r e r e p l a c e d b y d e c i s i o n s m a d e b y a f e w e x p e r t l e g i s l a t i v e l e a d e r s w o r k i n g b e h i n d c l o s e d - d o o r s . L i g h t ( 1 9 9 5 : 2 1 9 ) n o t e s t h a t m o s t o f t h e c r u c i a l d e c i s i o n s o f t h e S o c i a l S e c u r i t y r e s c u e o f 1 9 8 3 c a m e ” o u t s i d e t h e n o r m a l p r o c e s s . " R e t u r n i n g t o t h e o r d i n a r y l e g i s l a t i v e p r o c e s s c a m e " o n l y a t t h e l a s t m o m e n t ” w h e n a S o c i a l S e c u r i t y r e f o r m p l a n f o r m u l a t e d b y a s p e c i a l ” g a n g o f n i n e " w a s c h a n n e l e d t h r o u g h t h e f o r m a l c o m m i t t e e p r o c e s s . A t t h i s s t a g e , t h e p l a n w a s t r a n s l a t e d i n t o l e g i s l a t i v e l a n g u a g e a n d s o m e c h a n g e s w e r e m a d e ; h o w e v e r , m o s t o f t h e i m p o r t a n t d e c i s i o n s o f t h e S o c i a l S e c u r i t y r e s c u e h a d b e e n m a d e b y t h e s m a l l n e g o t i a t i n g g r o u p a n d t h e b u l k o f i t s r e c o m m e n d a t i o n s w e r e a p p r o v e d i n c o m m i t t e e ( L i g h t 1 9 9 5 : 1 9 3 - 9 4 ) . A s d i s c u s s e d i n C h a p t e r T h r e e , d e a d l i n e s f o r a c t i o n a r e i n h e r e n t i n p o l i c y c r i s e s . L o o m i s ( 1 9 9 4 : 1 5 ) o b s e r v e s t h a t l e g i s l a t i v e d e a d l i n e s o f t e n p r o v o k e a s h a r p . d r o p i n t h e n u m b e r o f p l a y e r s i n v o l v e d i n t h e p o l i c y p r o c e s s . A c c o r d i n g t o 1 3 . 1 3 . S c h a t t s c h n e i d e r ( 1 9 7 5 : 2 ) : [ T ] h e o u t c o m e o f a l l c o n fl i c t i s d e t e r m i n e d b y t h e s c o p e o f i t s c o n t a g i o n . T h e n u m b e r o f p e 0 p l e i n v o l v e d i n a n y c o n fl i c t d e t e r m i n e s w h a t h a p p e n s ; e v e r y c h a n g e i n t h e n u m b e r o f p a r t i c i p a n t s , e v e r y i n c r e a s e o r r e d u c t i o n i n t h e n u m b e r o f p a r t i c i p a n t s , a f f e c t s t h e r e s u l t . S c h a t t s c h n e i d e r ( 1 9 7 5 : 1 7 ) n o t e s t h a t ' [ t J h e r e i s n o t h i n g i n t r i n s i c a l l y g o o d o r b a d a b o u t f r , 7 6 a n y g i v e n s c o p e o f c o n fl i c t . W h e t h e r a l a r g e c o n fl i c t i s b e t t e r t h a n a s m a l l c o n fl i c t d e p e n d s o n w h a t t h e c o n fl i c t i s a b o u t a n d w h a t p e o p l e w a n t t o a c c o m p l i s h . " A s t h e n u m b e r o f p a r t i e s i n v o l v e d i n a c o n fl i c t i n c r e a s e s , t h e v i e w p o i n t s r e p r e s e n t e d i n t h e d e c i s i o n m a k i n g a r e n a a r e l i k e l y t o m u l t i p l y . T h u s , i t m i g h t b e h y p o t h e s i z e d t h a t t h e b r o a d e r t h e s c o p e o f c o n fl i c t , t h e m o r e t i m e i t m a y t a k e t o a c h i e v e c o n s e n s u s o n s o m e i s s u e . S i n c e t i m e i s o f t h e e s s e n c e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , p o l i c y m a k e r s w h o o c c u p y l e a d e r s h i p p o s i t i o n s i n t h e g o v e r n i n g b o d y r e s p o n d i n g t o t h e c r i s i s w i l l g e n e r a l l y s e e k t o n a r r o w t h e s c o p e o f c o n fl i c t . T h i s i s a i m e d a t c r e a t i n g c o n d i t i o n s o f e f fi c i e n t p o l i c y m a k i n g . A s L o o m i s ( 1 9 9 4 : 1 5 ) n o t e s o f d e a d l i n e s , p o l i c y c r i s e s t e n d t o c o n c e n t r a t e p o w e r . A s d i s c u s s e d b e l o w , i n t h e M i c h i g a n c a s e , t h e u s e o f s p e c i a l n e g o t i a t i n g t e a m s , c l o s e d - d o o r n e g o t i a t i o n s , ” p m - c o n f e r e n c e s , " a n d t i e - b a r r e d l e g i s l a t i o n d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s r e fl e c t e d p o l i c y m a k e r r e c o g n i t i o n o f t w o k e y i m p e r a t i v e s d u r i n g a p o l i c y c r i s i s : a . ) t h e n e e d f o r a s a t i s f a c t o r y r e s o l u t i o n t o t h e c r i s i s , a n d b . ) t h e n e e d t o a c h i e v e r e s o l u t i o n i n a p r o m p t a n d c a r e f u l m a n n e r . I n a d d i t i o n , t h e l a s t 7 2 h o u r s , a n d i n p a r t i c u l a r , t h e l a s t 2 4 h o u r s o f t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p r o c e s s , d e m o n s t r a t e d a p r e f e r e n c e f o r e f fi c i e n t m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g o v e r t r a d i t i o n a l i n s t i t u t i o n a l p r o c e s s e s . N u m e r o u s s c h o l a r s h a v e h i g h l i g h t e d t h e c o n c e n t r a t i o n o f a c t i v i t y t h a t i s f r e q u e n t l y w i t n e s s e d a s a l e g i s l a t i v e s e s s i o n d r a w s t o i t s c o n c l u s i o n ( e . g . , Z e l l e r 1 9 5 4 ; T u c k e r 1 9 8 5 , 1 9 8 7 ; L i g h t 1 9 9 1 ; L o o m i s 1 9 9 4 ) . M y r e s e a r c h s u g g e s t s t h a t a p o l i c y c r i s i s r e s u l t s i n t h e c o n v e r g e n c e o f a l a r g e a m o u n t o f l e g i s l a t i v e a c t i v i t y i n t o a b r i e f t i m e - f r a m e , s i m i l a r t o t h e e n d o f a l e g i s l a t i v e s e s s i o n . 7 7 F a c t o r s s u c h a s t h e p o l i c y a r e a u n d e r d e l i b e r a t i o n a n d t h e p a r t i s a n c o m p o s i t i o n o f t h e l e g i s l a t u r e w i l l i n fl u e n c e w h e t h e r a n d h o w g i v e n m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g a r e e m p l o y e d u n d e r n o n - c r i s i s c o n d i t i o n s . M y fi n d i n g s i n d i c a t e t h a t d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , t h e y a r e l i k e l y t o b e v i e w e d a s i n t e g r a l t o t h e d e v e l o p m e n t o f a r e m e d y f o r t h e c r i s i s . T h e l e g i s l a t o r s w i t h w h o m I s p o k e s u g g e s t e d t h a t t h e u s e o f p a r t i c u l a r p r o c e d u r a l m e c h a n i s m s w a s c r i t i c a l t o t h e p a s s a g e o f a r e f o r m p l a n t o a d d r e s s t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . P o l i c y C r i s e s a s C o n t e x t s f o r C o m p r o m i s e L a w m a k e r s c o n f r o n t e d w i t h a p o l i c y c r i s i s f a c e s t r o n g i n c e n t i v e s t o a c h i e v e a r e m e d y t o t h e c r i s i s i n a t i m e l y m a n n e r . T h i s i m p e r a t i v e f o r p r o m p t r e s o l u t i o n r e n d e r s p o l i t i c a l c o m p r o m i s e s o n c o n t r o v e r s i a l m e a s u r e s m o r e l i k e l y t h a n u n d e r o r d i n a r y c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g . L a w m a k e r s c o n f r o n t e d w i t h a c r i s i s i n a c o n t r o v e r s i a l p o l i c y a r e a n o w h a v e a c o n v e n i e n t e x c u s e f o r fi n a l l y m a k i n g t h e t o u g h d e c i s i o n s a n d c a s t i n g d i f fi c u l t v o t e s . T h e p e r c e p t i o n t h a t t h e c r i s i s m u s t b e r e s o l v e d p r o v i d e s p o l i t i c a l c o v e r f o r s u c h l a w m a k e r s . L i g h t ( 1 9 9 5 ) d i s c u s s e s t h e s e i s s u e s i n t h e c o n t e x t o f t h e S o c i a l S e c u r i t y r e s c u e o f 1 9 8 3 . H e n o t e s t h a t l a w m a k e r s n e e d e d t o " h a v e s o m e c o v e r b a c k h o m e " f o r t h e d i f fi c u l t v o t e s c a s t o n t h e S o c i a l S e c u r i t y r e s c u e l e g i s l a t i o n ( L i g h t 1 9 9 5 : 2 2 2 ) . A m o n g t h e " e x c u s e s ” l a w m a k e r s h a d a t t h e i r d i s p o s a l f o r s u c h w e r e ” T h e S p e a k e r / P r e s i d e n t a s k e d f o r m y v o t e , ” " T h e r e w a s n o c h o i c e , " a n d " T h e b i l l c o u l d n o t b e a m e n d e d ” ( i b i d . ) . A m o r e r e c e n t i n s t a n c e o f a c r i s i s p r o m o t i n g c o m p r o m i s e i s f o u n d i n t h e m a n u f a c t u r e d b u d g e t c r i s i s o f l a t e 1 9 9 5 a n d e a r l y 1 9 9 6 , d u r i n g w h i c h ” n o n e s s e n t i a l p r o g r a m s " o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t w e r e s h u t d o w n t w i c e . T h e b i t t e r l y d i v i d e d e x e c u t i v e a n d l e g i s l a t i v e b r a n c h e s c o m p r o m i s e d i n o r d e r t o e n d t h e s h u t d o w n s . 7 8 B a s e d o n t h e p r e c e d i n g a n a l y s i s , t h e f o l l o w i n g K e y P o i n t s h a v e b e e n d e v e l o p e d a n d w i l l b e a p p l i e d t o t h e M i c h i g a n s c h o o l fi n a n c e p o l i c y c r i s i s : K e y P o i n t 2 . 1 : D u r i n g a p o l i c y c r i s i s , p o l i c y m a k i n g m e c h a n i s m s t h a t p r o m o t e c a r e f u l y e t e f fi c i e n t c r i s i s r e s o l u t i o n ( e . g . , s p e c i a l n e g o t i a t i n g t e a m s a n d c l o s e d d o o r n e g o t i a t i o n s ) a r e f a v o r e d o v e r t r a d i t i o n a l i n s t i t u t i o n a l p r o c e s s e s o f p o l i c y m a k i n g . E g g 2 9 i n ] ; 2 , 2 : T h e i m p e r a t i v e f o r a t i m e l y r e m e d y d u r i n g a p o l i c y c r i s i s p r o m o t e s p o l i t i c a l c o m p r o m i s e a n d p r o v i d e s c o v e r f o r l a w m a k e r s f a c e d w i t h d i f fi c u l t v o t e s o n c o n t r o v e r s i a l m e a s u r e s . T H E M I C H I G A N L E G I S L A T U R E A N D T H E S B 1 P O L I C Y C R I S I S L i m i t i n g t h e S c o p e o f C o n fl i c t I n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , l e g i s l a t i v e l e a d e r s a i m e d t o l i m i t t h e s c 0 p e o f c o n fl i c t i n t w o m a i n w a y s . F i r s t , t h e y c o n fi n e d t h e s c a p e o f c o n fl i c t w i t h i n t h e l e g i s l a t u r e t o s m a l l g r o u p s o f c a r e f u l l y s e l e c t e d l e g i s l a t o r s . W h i l e r e g u l a r s t a n d i n g c o m m i t t e e s c o n d u c t e d o f fi c i a l b u s i n e s s , m u c h o f t h e " r e a l a c t i o n " t o o k p l a c e i n t h e c l o s e d - d o o r m e e t i n g s o f t h e s e s m a l l g r o u p s . U n t i l l a t e i n t h e r e f o r m p r o c e s s , t h e m a j o r i t y o f l e g i s l a t o r s w e r e f o r c e d t o p l a y a w a i t i n g g a m e o n t h e s i d e l i n e s w h i l e t h e k e y p l a y e r s i n t h e H o u s e a n d S e n a t e w o r k e d b e h i n d c l o s e d ~ d o o r s t o n e g o t i a t e r e f o r m p a c k a g e s t o s u b m i t t o t h e e n t i r e l e g i s l a t u r e . T h e r e s p o n s i b i l i t y f o r d e v e l o p i n g a f r a m e w o r k f o r r e f o r m i n g t h e M i c h i g a n s y s t e m o f s c h o o l fi n a n c e w a s a s s i g n e d l a r g e l y t o s p e c i a l n e g o t i a t i n g t e a m s i n t h e H o u s e a n d S e n a t e . T h e m o r e s i g n i fi c a n t o f t h e t w o t e a m s w a s t h e H o u s e T e a m o f 1 4 . 7 9 T h e s e c o n d , r e l a t e d w a y i n w h i c h t h e s c o p e o f c o n fl i c t w a s l i m i t e d p e r t a i n s t o i n t e r e s t g r o u p a c c e s s t o t h e r e f o r m p r o c e s s . I n t e r e s t g r o u p r e p r e s e n t a t i v e s w e r e n o t p e r m i t t e d t o p a r t i c i p a t e i n t h e c l o s e d - d o o r m e e t i n g s . F u r t h e r d i s c u s s i o n o f i n t e r e s t g r o u p s i n t h e c o n t e x t o f a p o l i c y c r i s i s i s f o u n d l a t e r i n t h i s c h a p t e r . T h e H o u s e T e a m o f 1 4 T h e C o - S p e a k e r s i n t h e H o u s e w e r e c o g n i z a n t o f t h e f a c t t h a t a s o l u t i o n t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w o u l d r e q u i r e b i p a r t i s a n c o n s e n s u s t h a t c r o s s e d t h e j u r i s d i c t i o n a l l i n e s o f s e v e r a l c o m m i t t e e s . T h e p a r t i s a n c o m p o s i t i o n o f t h e H o u s e a t 5 5 D e m o c r a t s a n d 5 5 R e p u b l i c a n s w a s o n e o b v i o u s f a c t o r w h i c h n e c e s s i t a t e d a b i p a r t i s a n a g r e e m e n t . F u r t h e r m o r e , t w o - t h i r d s o f t h e m e m b e r s i n t h e H o u s e a n d i n t h e S e n a t e h a d t o a p p r o v e a s a l e s t a x p r o p o s a l i n o r d e r f o r i t t o b e p l a c e d o n t h e b a l l o t . S h o r t l y a f t e r G o v e r n o r E n g l e r i n t r o d u c e d h i s r e f o r m p l a n i n a s p e e c h b e f o r e t h e l e g i s l a t u r e i n e a r l y O c t o b e r , H o u s e ( a n d S e n a t e ) l e a d e r s r e c o g n i z e d t h a t t h e p l a n l a c k e d s u p p o r t a m o n g b o t h D e m o c r a t i c a n d R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s . T h e C o - S p e a k e r s o f t h e H o u s e , P a u l H i l l e g o n d s ( R ) a n d C u r t i s H e r t e l ( D ) , d e c i d e d t o a p p o i n t a n " u n o f fi c i a l " b i p a r t i s a n t e a m o f l e g i s l a t o r s t o w o r k b e h i n d c l o s e d - d o o r s t o d e v e l o p a r e f o r m p a c k a g e . C o - S p e a k e r H i l l e g o n d s c h o s e s e v e n R e p u b l i c a n H o u s e m e m b e r s a n d C o - S p e a k e r H e r t e l s e l e c t e d s e v e n D e m o c r a t i c m e m b e r s t o f o r m t h e g r o u p w h i c h b e c a m e k n o w n a s t h e ” T e a m o f 1 4 " o r ” T e a m 1 4 . " 3 F o r l i s t i n g s o f t h e D e m o c r a t i c a n d R e p u b l i c a n m e m b e r s o f t h e T e a m , s e e T a b l e s 4 . 1 a n d 4 . 2 . 3 R e p . W i l l i a m K e i t h ( D ) , a T e a m m e m b e r , c o i n e d t h e n a m e “ F a b u l o u s 1 4 " f o r t h e t e a m , a n d t h e m a s s m e d i a u s e d t h i s t e r m t o r e f e r t o t h e g r o u p . M a n y o b s e r v e r s w o u l d c o n s i d e r t h e n a m e t o b e a n a p p r o p r i a t e o n e . H o w e v e r , a s i n d i c a t e d l a t e r i n t h e c h a p t e r , s e v e r a l l e g i s l a t o r s w h o w e r e n o t m e m b e r s o f t h e t e a m , t h e G o v e r n o r ’ s O f fi c e , a n d s o m e i n t e r e s t g r o u p s d i d n o t a l w a y s r e g a r d t h e t e a m a s ” f a b u l o u s . " 8 0 T h e l e g i s l a t o r s c h o s e n f o r t h e t e a m w e r e g e n e r a l l y ” v e t e r a n s " w i t h e x p e r i e n c e i n t a x a t i o n , s c h o o l fi n a n c e a n d / o r e d u c a t i o n p o l i c y . D u e t o t h e s h o r t t i m e f r a m e i n w h i c h t o a c t , a n d t h e t r e m e n d o u s c o m p l e x i t y o f t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e , t h e H o u s e l e a d e r s p e r c e i v e d t h a t a s o l u t i o n t o t h e p o l i c y c r i s i s w o u l d r e q u i r e t h e e x p e r t i s e o f t h e l e g i s l a t o r s w h o w e r e m o s t k n o w l e d g e a b l e a b o u t t h e i s s u e a t h a n d . M e m b e r s o f t h e T e a m w e r e v i e w e d a s c o l l e c t i v e l y ” l i b e r a l ” b y s o m e o f t h e l e g i s l a t o r s a n d o b s e r v e r s I i n t e r v i e w e d , b u t a s " m o d e r a t e ” b y m o s t . T h i s ” m o d e r a t e ” q u a l i t y w a s a n i m p o r t a n t f a c t o r f o r a c h i e v i n g c o n s e n s u s o n a r e f o r m p l a n . A s e x p l a i n e d b y a l e a d i n g R e p u b l i c a n l a w m a k e r : [ T ] h e r e i s n o w a y g o i n g i n t o t h i s t h a t t h e r e w e r e s o m e o f o u r T a x a t i o n [ C o m m i t t e e ] R e p u b l i c a n s w h o w o u l d h a v e e v e r v o t e d f o r a t a x i n c r e a s e . T h a t j u s t g o e s a g a i n s t t h e i r p h i l o s o p h y o f l i f e a n d , i n s o m e c a s e s , t h e i r p o l i t i c a l s i t u a t i o n s . S o t h e r e w e r e s o m e m e m b e r s w h o c o u l d n ’ t h a v e p a r t i c i p a t e d a n d b e e n a b l e t o b e p a r t o f a s o l u t i o n . A n d a D e m o c r a t i c m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 n o t e d : [ B ] y v i r t u e o f t h e f a c t t h a t w e k n e w e a c h o t h e r w e l l , s o m e o f u s w e r e q u i t e f r i e n d l y . B u t a l s o b e c a u s e t h e p e o p l e w h o w e r e p i c k e d t o b e o n t h a t t e a m w e r e d e l i b e r a t e l y p i c k e d b e c a u s e t h e y w e r e n e i t h e r t o o l i b e r a l , t o o c o n s e r v a t i v e , o r t o o o f f - t h e - w a l l i n a n y w a y s h a p e o r f o r m . T h e B i p a r t i s a n L e g i s l a t i v e T e a m ( B L T ) , d i s c u s s e d i n C h a p t e r T w o , w a s a n i m p o r t a n t p r e c u r s o r t o t h e T e a m o f 1 4 . A s i n d i c a t e d e a r l i e r , D r o r ( 1 9 9 4 : 1 5 ) s u g g e s t s t h a t p o l i c y c r i s e s a r e m o r e l i k e l y t o b e r e s o l v e d s a t i s f a c t o r i l y i f t h e p o l i c y a r e a i n c r i s i s h a s b e e n s t u d i e d b y l a w m a k e r s p r i o r t o t h e c r i s i s . M o s t m e m b e r s o f t h e T e a m o f 1 4 h a d p r e v i o u s l y s e r v e d o n t h e B L T a n d o n e s u c h R e p u b l i c a n m e m b e r o b s e r v e d t h a t a c r i t i c a l e l e m e n t o f t h e r e f o r m p r o c e s s w a s ” t h e h i s t o r i c a l c o m m i t m e n t " o f t h e T e a m o f 1 4 m e m b e r s t o w a r d a c h i e v i n g a s o l u t i o n t o t h e p r o b l e m o f s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . I n d e e d , I / T A B L E 4 . 1 : D e m o c r a t i c M e m b e r s o f t h e T e a m o f 1 4 8 1 M i c h i g a n H o u s e F l o o r L e a d e r 1 9 9 3 L a w m a k e r R e l e v a n t N u m b e r o f P a r t y M e m b e r o f C o m m i t t e e F u l l Y e a r s i n L e a d e r s h i p t h e M e m b e r s h i p O f fi c e P r i o r P o s i t i o n B i p a r t i s a n t o t h e S B 1 L e g i s l a t i v e P o l i c y C r i s i s T e a m ( B L T ) J a m e s A g e e C o — V i c e C h a i r 1 N o N o ( D - M u s k e g o n ) E d u c a t i o n , C o - V i c e C h a i r T a x a t i o n M a x i n e B e r r n a n S c h o o l A i d 1 1 A s s i s t a n t N o ( D - S o u t h fi e l d ) A p p r o p r i a t i o n s D e m o c r a t i c S u b c o m m i t t e e F l o o r L e a d e r R o b e r t L . C o - C h a i r S c h o o l 1 3 N o Y e s E m e r s o n A i d ( D - F l i n t ) A p p r O p r i a t i o n s S u b c o m m i t t e e H . L y n n J o n d a h l C o - C h a i r 2 1 N o . Y e s ( D - O k e m o s ) T a x a t i o n W i l l i a m R . K e i t h C o - C h a i r 2 1 N o Y e s I ( D - G a r d e n C i t y ) E d u c a t i o n J a m e s E . S c h o o l A i d 2 7 N o Y e s O ’ N e i l l , J r . A p p r o p r i a t i o n s ( D - S a g i n a w ) S u b c o m m i t t e e , C o - V i c e C h a i r A p p r o p r i a t i o n s T e d W a l l a c e A p p r o p r i a t i o n s 5 A s s i s t a n t N o ( D - D e t r o i t ) D e m o c r a t i c 8 2 T A B L E 4 . 2 : R e p u b l i c a n M e m b e r s o f t h e T e a m o f 1 4 M i c h i g a n H o u s e 1 9 9 3 L a w m a k e r R e l e v a n t N u m b e r o f P a r t y M e m b e r o f C o m m i t t e e F u l l Y e a r s i n L e a d e r s h i p t h e M e m b e r s h i p O f fi c e P r i o r P o s i t i o n B i p a r t i s a n t o t h e S B 1 L e g i s l a t i v e P o l i c y C r i s i s T e a m ( B L T ) R o b e r t T a x a t i o n 3 R e p u b l i c a n N o B r a c k e n r i d g e C a u c u s V i c e ( R - S t . J o s e p h ) C h a i r W i l l i a m R . T a x a t i o n ; C o - 2 3 N o N o B r y a n t , J r . C h a i r ( R - G r o s s E d u c a t i o n P o i n t e ) W i l l i s C . C o - C h a i r 1 1 N o N o B u l l a r d T a x a t i o n ( R - M i l f o r d ) B a r b a r a J . C o - V i c e C h a i r 3 N o Y e s D o b b T a x a t i o n ( R - C o m m e r c e T o w n s h i p ) D o n G i l m e r S c h o o l A i d 1 7 N o Y e s ( R - A u g u s t a ) A p p r o p r i a t i o n s S u b c o m m i t t e e , C o - C h a i r A p p r o p r i a t i o n s S u s a n G r i m e s T a x a t i o n 5 N 0 Y e s M u n s e l l ( R - H o w e l l ) G l e n n C o - C h a i r 1 1 N o Y e s O x e n d e r S c h o o l A i d ( R - S t u r g i s ) A p p r o p r i a t i o n s S u b c o m m i t t e e 8 3 i t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t t h e l e g i s l a t u r e w a s n o t c o m p l e t e l y u n p r e p a r e d a s t o h o w t o c 0 p e w i t h t h e p o l i c y c r i s i s c a u s e d b y S B 1 . I n p a r t i c u l a r , t h e p a s t w o r k o f t h e B L T m e a n t t h a t fi n d i n g a s o l u t i o n t o t h e c r i s i s w a s s o m e w h a t l e s s d a u n t i n g t h a n m i g h t o t h e r w i s e h a v e b e e n t h e c a s e . A s e x p l a i n e d b y a m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 : I ’ m s u r e t h a t e v e r y b o d y l o o k s a t M i c h i g a n a n d s a y s " o o h , ” w h a t a r e m a r k a b l e c h a n g e w e m a d e . A n d i t w a s r e m a r k a b l e . B u t t h e r e h a d b e e n s o m u c h p r e - w o r k d o n e w i t h t h e g r o u p o f 1 4 p e o p l e t h a t w e k n e w e a c h o t h e r p r e t t y w e l l . . . . [ O n s c h o o l fi n a n c e , ] w e h a d a p r e t t y g o o d i d e a o f w h a t w a s p o s s i b l e , w h a t w a s n ’ t p o s s i b l e . S o I t h i n k t h e p r e l i m i n a r y w o r k w e d i d f o r t w o y e a r s r e a l l y w a s t h e k e y t o w h y i t c o u l d b e c o m e s u c c e s s f u l . O t h e r w i s e I d o n ’ t t h i n k w e w o u l d h a v e h a d e n o u g h b a c k g r o u n d i n f o r m a t i o n . A d h o c t e a m s , w h e t h e r o f fi c i a l o r u n o f fi c i a l , a r e o f c o u r s e n o t u n h e a r d o f i n t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s ( s e e W o l p e 1 9 9 0 : 4 ) . H o w e v e r , v e t e r a n l e g i s l a t o r s a s s e r t e d t h a t t h e y h a d n o t w i t n e s s e d a p a r a l l e l t o t h e H o u s e T e a m o f 1 4 d u r i n g t h e i r y e a r s o f s e r v i c e i n t h e l e g i s l a t u r e . A v e t e r a n l e g i s l a t o r c o n t r a s t e d t h e T e a m o f 1 4 w i t h p r e v i o u s g r o u p s t h a t h a d w o r k e d o n s c h o o l fi n a n c e r e f o r m : I w a s o n a c o u p l e o f b l u e r i b b o n p a n e l s o n s c h o o l fi n a n c e r e f o r m a n d . . . l e g i s l a t o r s w e r e a p a r t o f i t a n d . . . r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e t e a c h e r s u n i o n s , a n d t h e s c h o o l b o a r d a s s o c i a t i o n , s c h o o l a d m i n i s t r a t o r s , a n d t h e i n - f o r m u l a , a n d t h e o u t - o f - f o r m u l a ( i n o t h e r w o r d s , t h e w e a l t h i e r s c h o o l d i s t r i c t s a n d t h e p o o r e r s c h o o l d i s t r i c t s ) , a n d c h a m b e r s o f c o m m e r c e , a n d o n a n d o n . Y o u k n o w , a n d y o u g e t a n u n w i e l d y g r o u p o f 5 0 o r 6 0 p e o p l e . . . . T h e T e a m o f 1 4 h a d s e v e r a l n o t e w o r t h y f e a t u r e s . P e r h a p s t h e m o s t u n i q u e a s p e c t o f t h e t e a m w a s t h a t w h i l e i t w a s t e c h n i c a l l y u n o f fi c i a l ( a n d t h u s n o t b o u n d b y t h e s t a t e ’ s O p e n M e e t i n g s A c t ) , i t e n j o y e d t h e o f fi c i a l “ b l e s s i n g , " o r l e g i t i m a c y , c o n f e r r e d b y t h e H o u s e C o - S p e a k e r s . U n l i k e i t s p r e c u r s o r , t h e B L T , w h i c h w a s a n u n a p p o i n t e d g r o u p o f r e p r e s e n t a t i v e s , t h e T e a m o f 1 4 m e m b e r s h a d b e e n s e l e c t e d b y t h e H o u s e c o - S p e a k e r s . A 3 4 s e c o n d u n u s u a l a s p e c t w a s t h a t t h e T e a m , l i k e t h e H o u s e , w a s c o m p r i s e d o f a n e q u a l n u m b e r o f m e m b e r s f r o m b o t h t h e D e m o c r a t i c a n d R e p u b l i c a n p a r t i e s . A s a T e a m m e m b e r e x p l a i n e d : [ E l v e r y t i m e I ’ d a l w a y s b e e n i n n e g o t i a t i o n s b e f o r e , t h e m a j o r i t y p a r t y a l w a y s h a d m o r e m e m b e r s i n t h e n e g o t i a t i o n s t h a n t h e m i n o r i t y p a r t y . A n d t h a t a l w a y s . . . c r e a t e s a , n o t a c o m p l e t e n e g o t i a t i o n p r o c e s s , b e c a u s e o n e a l w a y s h a s p o w e r o v e r t h e o t h e r . A t h i r d f a c t o r o f s i g n i fi c a n c e w a s t h e m a g n i t u d e o f t h e m i s s i o n a s s i g n e d t o t h e T e a m . A l e g i s l a t o r m a d e t h e f o l l o w i n g c o m p a r i s o n b e t w e e n o t h e r b i p a r t i s a n t e a m s a n d t h e T e a m o f 1 4 : G e n e r a l l y , t h e y ’ r e [ b i p a r t i s a n t e a m s ] m o r e c o m m o n w h e n y o u h a v e a p a r t i c u l a r p i e c e o f l e g i s l a t i o n i n f r o n t o f y o u . . . . O f c o u r s e t h e y ’ r e v e r y c o m m o n , t h e y ’ r e p a r t o f t h e p r o c e s s , i n c o n f e r e n c e c o m m i t t e e s . B u t t o t a k e a n i s s u e w h e r e t h e r e ’ s n o p i e c e o f l e g i s l a t i o n a n d s a y " Y o u f o l k s g e t t o g e t h e r a n d s e e i f y o u c a n c o m e u p w i t h a w h o l e n e w s c h e m e o f t h i n g s w i t h i n a t i m e t a b l e , " t h a t ’ s n o t t h a t c o m m o n . A n o t h e r l e g i s l a t o r c o n t r a s t e d t h e c e n t r a l r o l e p l a y e d b y t h e T e a m o f 1 4 , a n d t h e s c o p e o f i t s a s s i g n m e n t , w i t h p r e v i o u s c a s e s o f p o l i c y r e f o r m : I n t h e p a s t , i t w o u l d e i t h e r b e . . . d r i v e n b y t h e G o v e r n o r , t h r o u g h a s p e e c h , e x e c u t i v e o r d e r o r t h e b u d g e t ; o r , [ b y ] a n i n d i v i d u a l l e g i s l a t o r i n a k e y p o l i t i c a l p o s i t i o n - A p p r o p s . c h a i r o f t h e K - 1 2 s u b c o m m i t t e e , o r s o m e t h i n g l i k e t h a t - t h a t w o u l d h a v e t h e a b i l i t y t o d r i v e a p o l i c y . B u t t h a t w o u l d b e a s i n g l e i s s u e , f o r t h e m o s t p a r t . S i m i l a r t o t h e p r e v i o u s c o m m i t m e n t o n t h e p a r t o f B L T m e m b e r s t o s u p p o r t t h e p r o d u c t o f t h e i r l a b o r i n i t s e n t i r e t y , t h e m e m b e r s o f t h e T e a m o f 1 4 p l e d g e d a t t h e o u t s e t o f t h e i r d e l i b e r a t i o n s t o s u p p o r t a l l o f t h e p r o v i s i o n s o f t h e i r e v e n t u a l r e f o r m p a c k a g e . A R e p u b l i c a n T e a m m e m b e r c o m m e n t e d : T h e r e w e r e s o m e p i e c e s t o t h e p a c k a g e t h a t w e r e c o n t r a r y 8 5 p h i l o s o p h i c a l l y t o t h e v i e w s t h a t s o m e o f u s h a d . . . . A n d y e t w h e n w e fi n a l l y p u t t h i s t o g e t h e r a n d i t w a s a n n o u n c e d b y P a u l a n d C u r t i s i n e a r l y D e c e m b e r , w e h a d m a d e a c o m m i t m e n t t h a t t h e 1 4 o f u s , e v e n t h o u g h w e m i g h t h a v e t o h o l d o u r n o s e o n s o m e o f t h e v o t e s , w o u l d s u p p o r t w h a t w e p u t t o g e t h e r . B y u p h o l d i n g t h e i r c o m m i t m e n t s t o s u p p o r t t h e e l e m e n t s o f t h e i r r e f o r m p a c k a g e , t h e T e a m o f 1 4 m e m b e r s c o n t r i b u t e d t o e f fi c i e n t p o l i c y m a k i n g . W h i l e m e m b e r s o f t h e T e a m o f 1 4 t o l d m e t h a t t h e y h a d e x p e r i e n c e d a s e n s e o f c a m a r a d e r i e d u r i n g t h e i r m e e t i n g s , s e v e r a l l e g i s l a t o r s w h o w e r e n o t a p a r t o f t h e T e a m e x p r e s s e d f r u s t r a t i o n w i t h t h e p r o c e s s . I n t h e w o r d s o f o n e d i s g r u n t l e d l e g i s l a t o r : " [ T ] h a t b i p a r t i s a n t e a m a p p r o a c h s t u n k . I t s t u n k t o h i g h h e a v e n . ” A f e w o t h e r l e g i s l a t o r s t o l d m e t h e y h a d f e l t u n d u l y e x c l u d e d f r o m t h e n e g o t i a t i o n s o f t h e T e a m o f 1 4 . O n e s u c h l e g i s l a t o r r e c a l l e d : T h e r e w a s v e r y l i t t l e i n t e r a c t i o n w i t h t h a t T e a m 1 4 , t h e D r e a m T e a m , o r w h a t e v e r t h e y w a n t e d t o b e c a l l e d . I t c r e a t e d q u i t e a , y o u k n o w , s o m e a n i m o s i t y w i t h i n t h e l e g i s l a t u r e , b e c a u s e t h e y w e r e w o r k i n g s e p a r a t e l y . T h e r e w a s f r u s t r a t i o n b e c a u s e s o m a n y t i m e s t h e c o m m u n i c a t i o n w a s n o t t h e r e . A n o t h e r H o u s e l a w m a k e r w h o w a s n o t a T e a m o f 1 4 p a r t i c i p a n t l a m e n t e d t h a t t h e r e w e r e p a r a l l e l p o l i c y m a k i n g p r o c e s s e s a t w o r k t o d e v e l o p a r e s p o n s e t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s : o n e p r o c e s s t o o k p l a c e i n t h e E d u c a t i o n a n d T a x a t i o n C o m m i t t e e s a n d t h e o t h e r t o o k p l a c e a m o n g m e m b e r s o f t h e T e a m . A s i t t u r n e d o u t , t h e p r o c e s s t h a t ” m a t t e r e d " w a s t h a t o f t h e T e a m o f 1 4 . T h e l e g i s l a t o r h a d p a r t i c i p a t e d i n c o m m i t t e e m e e t i n g s a n d ” w o r k e d h o u r s a n d h o u r s " i n c o m m i t t e e . Y e t , t h e w o r k o f t h e c o m m i t t e e s w a s l a r g e l y s u p e r s e d e d b y t h e w o r k o f t h e T e a m o f 1 4 : [ I ] n t h e e n d , w h a t w e d i d h a d l i t t l e s i g n i fi c a n c e i n w h a t i t l o o k e d l i k e w h e n i t w a s a l l d o n e . . . I t b o t h e r e d m e t o t h e e x t e n t t h a t i f I ’ d k n o w n t h a t t h i s w a s a n e x e r c i s e t o b u y s o m e t i m e 8 6 t o g i v e s o m e p u b l i c e x p o s u r e t o i t I c o u l d h a v e u s e d m y t i m e d i f f e r e n t l y . B e c a u s e I w a s t h e r e i n t h e c o m m i t t e e m e e t i n g s a n d I w a s t h e r e t o p a r t i c i p a t e t h e w h o l e t i m e . . . . a n d b e c a u s e I f e l t m y a t t e n d a n c e a t t h e c o m m i t t e e m e e t i n g s w a s i m p o r t a n t . A n d i n t h e e n d , i t d i d n ’ t m a t t e r . S i n c e i t w a s n o t a n o f fi c i a l c o m m i t t e e , t h e T e a m o f 1 4 d i d n o t h a v e t h e p o w e r t o r e p o r t b i l l s o u t t o t h e H o u s e fl o o r . I n e a r l y D e c e m b e r 1 9 9 3 , t h e T e a m o f 1 4 s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e w a s b e i n g r e v i e w e d b y t h e a p p r o p r i a t e s t a n d i n g c o m m i t t e e s . T h e T e a m h a d i n c l u d e d t h e c o — c h a i r s o f t h e c o m m i t t e e s w i t h j u r i s d i c t i o n o v e r s c h o o l fi n a n c e , a n d t h i s h e l p e d t o e n s u r e t h a t m o s t o f t h e T e a m p r O p o s a l s w o u l d m a k e i t t h r o u g h t h e c o m m i t t e e p r o c e s s . ‘ W h e n l e g i s l a t o r s w h o w e r e n o t a p a r t o f t h e n e g o t i a t i o n s o f f e r e d t h e i r o w n p r o p o s a l s i n c o m m i t t e e , t h e y w e r e s o m e t i m e s i n f o r m e d b y t h e c o m m i t t e e l e a d e r s h i p t h a t t h e i r p r o p o s a l s w e r e n o t a p a r t o f ” t h e a g r e e m e n t . " A m e m b e r o f t h e T e a m s a i d t h a t s o m e t i m e s t h e p r o p o s a l s m i g h t m a k e s e n s e - i f t h e y w e r e s t a n d i n g a l o n e . I n c o n t r a s t , t h e T e a m o f 1 4 h a d l a b o r e d t o b u i l d b i p a r t i s a n c o n s e n s u s a r o u n d a t o t a l r e f o r m p a c k a g e c o m p r i s e d o f n u m e r o u s i n t e r r e l a t e d t a x i t e m s . F u r t h e r , T e a m m e m b e r s u p p o r t f o r a g i v e n i t e m i n t h e p a c k a g e w a s c o n t i n g e n t u p o n t h e i n c l u s i o n o r e x c l u s i o n o f o t h e r i t e m s . T h u s , a l e g i s l a t o r w h o w a s n o t a m e m b e r o f t h e T e a m e x p l a i n e d t h a t t h e b a s i c f r a m e w o r k " w a s d o n e b e h i n d c l o s e d d o o r s , a n d t h e r e w a s n o p i c k i n g t h a t a p a r t . " P a r t s o f t h e T e a m o f 1 4 p a c k a g e w e r e e v e n t u a l l y a l t e r e d t h r o u g h t h e f o r m a l a m e n d m e n t p r o c e s s o n t h e H o u s e fl o o r . A T e a m m e m b e r e x p l a i n e d t h a t w h e n t h e r e f o r m p a c k a g e m a d e i t t o t h i s s t a g e , r e p r e s e n t a t i v e s w h o w e r e n o t T e a m m e m b e r s fi n a l l y a s s e r t e d : ” H e y , w e d i d n ’ t m a k e t h i s a g r e e m e n t . Y o u k n o w , w e ’ r e t h e w h o l e r e s t o f t h e l e g i s l a t u r e . " ‘ T h e t h r e e H o u s e c o m m i t t e e s w i t h j u r i s d i c t i o n o v e r s c h o o l fi n a n c e w e r e t h e E d u c a t i o n a n d T a x a t i o n C o m m i t t e e s , a n d t h e A p p m p r i a t i o n s S u b c o m m i t t e e f o r S c h o o l A i d . 8 7 G i v e n t h e ” t r e m e n d o u s r e s e n t m e n t " o n t h e p a r t o f s o m e l e g i s l a t o r s w h o w e r e n o t a p a r t o f t h e n e g o t i a t i o n s , a T e a m m e m b e r o b s e r v e d t h a t t h e u s e o f t h e t e a m ” w a s k i n d o f a d o u b l e - e d g e d s w o r d . ” H o w e v e r , h e a d d e d : " I ’ d s a y i t w a s t h e o n l y w a y t o m a k e p o l i c y t o r e s o l v e t h i s i s s u e . " E v e n s e v e r a l o f t h e d i s g r u n t l e d l e g i s l a t o r s a c k n o w l e d g e d t h e n e c e s s i t y a n d u t i l i t y o f t h e n e g o t i a t i n g t e a m . O n e s u c h l e g i s l a t o r r e fl e c t e d u p o n h o w s o m e o f t h e m e m b e r s o f h e r p a r t y ’ s l e g i s l a t i v e c a u c u s h a d v i e w e d t h e T e a m o f 1 4 w i t h c o n t e m p t . S p e a k i n g a b o u t o n e o f t h e s t a n d i n g c o m m i t t e e c o — c h a i r s w h o w a s b o t h a m e m b e r o f h e r p a r t y c a u c u s a n d a T e a m m e m b e r , s h e r e m a r k e d : O h , h e r e a l l y t o o k a b e a t i n g o n c o m i n g u p w i t h v a r i o u s b i l l s a n d p r o p o s a l s w i t h o u t t h e c a u c u s b e i n g i n f o r m e d . A n d I m y s e l f h a d c a l l e d h i m , s a y i n g t h a t " H e y , . . . y o u k n o w , y o u ’ r e n o t l e t t i n g u s i n o n w h a t ’ s g o i n g o n . . . . " S o I b e c a m e a n g r y w i t h h i m a l s o , b u t I s t o o d u p i n c a u c u s a n d g a v e h i m a g r e a t d e a l o f c r e d i t , b e c a u s e h e w a s u n d e r e n o r m o u s p r e s s u r e . A n d t h e r e w e r e s o m e t h i n g s t h a t h a d t o b e d e a l t w i t h , t h a t c o u l d n ’ t w a i t f o r t h e c o m m i t t e e m e e t i n g s t o b e h e l d . T h i s l a w m a k e r h i g h l i g h t e d t h e p o l i t i c a l t e n s i o n s s u r r o u n d i n g t h e i s s u e a s w e l l a s t h e f a c t t h a t t h e T e a m o f 1 4 c o n t r i b u t e d t o e f fi c i e n t p o l i c y m a k i n g . M a n y l e g i s l a t o r s w h o w e r e n o t o n t h e T e a m h a d b e e n r e l i e v e d t h a t o t h e r s w e r e s p e n d i n g t h e l a t e n i g h t s t r y i n g t o d e v i s e a s o l u t i o n t o t h e c r i s i s . U p o n c o m p l e t i o n o f t h e i r p r o p o s a l s , m e m b e r s o f t h e T e a m o f 1 4 r e c e i v e d m a n y l e t t e r s o f t h a n k s f r o m o t h e r l e g i s l a t o r s . T h e h a l l m a r k o f t h e T e a m o f 1 4 r e f o r m p a c k a g e w a s a n i n s i s t e n c e t h a t a s t a t u t o r y b a c k - u p p l a n b e i n c l u d e d i n a n y r e f o r m p a c k a g e . G i v e n t h e h i s t o r y o f r e p e a t e d v o t e r r e j e c t i o n s o f p r o p e r t y t a x r e f o r m p r o p o s a l s a t t h e b a l l o t b o x ( d i s c u s s e d i n C h a p t e r T w o ) , T e a m m e m b e r s r e c o g n i z e d t h a t t h e r e h a d t o b e a c o n t i n g e n c y p l a n i n p l a c e s h o u l d y e t a n o t h e r p r o p e r t y t a x b a l l o t m e a s u r e b e d e f e a t e d . A s s t a t e d b y o n e l e g i s l a t o r , t h e u s u a l p r a c t i c e o f 8 8 l e t t i n g v o t e r s c h o o s e e i t h e r a b a l l o t p r o p o s a l o r t h e s t a t u s q u o w o u l d h a v e b e e n " a d i s a s t e r " b e c a u s e S B I m e a n t t h a t " t h e r e w a s n o s t a t u s q u o t o g o b a c k t o . ” S i n c e t h e b a l l o t m e a s u r e w a s c e n t e r e d o n t h e s a l e s t a x , t h a t l e f t t h e i n c o m e t a x a s t h e f o c u s o f a b a c k - u p p l a n . M a n y R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s d e s p i s e d t h e i d e a o f a n i n c o m e t a x h i k e . N o n e t h e l e s s , t h e T e a m o f 1 4 w a s a b l e t o i n i t i a t e c o n s e n s u s o n a s t a t u t o r y b a c k - u p p l a n . A l e a d i n g l e g i s l a t o r i n t h e H o u s e e x p l a i n e d : F r a n k l y , w h e n w e d i d p a s s t h e t a x i n c r e a s e p a r t o f t h a t p a c k a g e , t h e i n c o m e t a x p a r t o f t h e f a l l b a c k p l a n , t h e G o v e r n o r a n d t h e S e n a t e l e a d e r s h i p w e r e t o t a l l y s h o c k e d . I t h i n k t h e y f e l t t h a t w h a t c a m e o u t o f t h a t n e g o t i a t i n g g r o u p w o u l d b e r u n u p t h e fl a g p o l e o n t h e H o u s e fl o o r a n d p r o m p t l y d e f e a t e d . B u t t h i s i s o n e w h e r e H o u s e m e m b e r s r e a l l y f e l t t h a t w e h a d t o d o a f a l l b a c k p l a n [ a n d ] w e r e w i l l i n g t o t a k e t h e h e a t . W e w e r e c e r t a i n l y g e t t i n g a l o t o f h e a t f r o m p a r e n t s a n d t h e s c h o o l c o m m u n i t y o n h a v i n g i t a l l f a l l a p a r t . S o , . . . I t h i n k t h e H o u s e i n i t i a t i v e w a s a b s o l u t e l y f u n d a m e n t a l t o g e t t i n g t h e j o b d o n e . C o m p o n e n t s o f t h e T e a m o f 1 4 p l a n w e r e a l t e r e d o n t h e H o u s e a n d S e n a t e fl o o r s . F o r e x a m p l e , t o t h e d i s m a y o f s e v e r a l T e a m m e m b e r s , o n e o f t h e m a j o r a d d i t i o n s a d o p t e d b y t h e l e g i s l a t u r e w a s a c a p o n p r O p e r t y t a x e s . H o w e v e r , t h e e s s e n t i a l f o u n d a t i o n o f a b a l l o t p l a n b a s e d o n a s a l e s t a x , a n d a s t a t u t o r y b a c k - u p p l a n c e n t e r e d o n t h e i n c o m e t a x w a s p r e s e r v e d . T h u s , a l e g i s l a t i v e l e a d e r d e s c r i b e d t h e w o r k o f t h e T e a m o f 1 4 a s ” i n v a l u a b l e - - n o t o n l y i n u l t i m a t e l y g e t t i n g t h e v o t e s o n a p l a n t h a t c r o s s e d p a r t i s a n l i n e s , b u t i n r e a l l y l a y i n g t h e f o u n d a t i o n f o r t h e s o l u t i o n . " T h e f a c t t h a t t h e T e a m o f 1 4 p l a n w a s a l t e r e d a s m o r e p a r t i c i p a n t s w e r e b r o u g h t i n t o t h e c o n fl i c t r e fl e c t s S c h a t t s c h n e i d e r ’ s ( 1 9 7 5 : 1 7 ) a s s e r t i o n t h a t ' [ a ] c h a n g e o f s c o p e m a k e s p o s s i b l e a n e w p a t t e r n o f c o m p e t i t i o n , a n e w b a l a n c e o f f o r c e s , a n d a n e w r e s u l t . " T h i s p h e n o m e n o n w a s r e a d i l y a p p a r e n t w h e n t h e l e g i s l a t u r e a c t e d u p o n t h e T e a m o f 1 4 r e f o r m m g r 3 t h i n { f l a i l 8 9 p a c k a g e . T h e R e f o r m P r o c e s s i n t h e S e n a t e T h e r e f o r m p r o c e s s i n t h e S e n a t e w a s m o r e p a r t i s a n t h a n i n t h e H o u s e . T w o a d h o c ” s u p e r c o m m i t t e e s ” w e r e e s t a b l i s h e d - - o n e w a s a s s i g n e d t o w o r k o n s c h o o l fi n a n c e r e f o r m a n d t h e o t h e r s u p e r c o m m i t t e e w a s r e s p o n s i b l e f o r a d d r e s s i n g s c h o o l q u a l i t y i s s u e s . S e n a t o r s I i n t e r v i e w e d r e p o r t e d t h a t s u c h s u p e r c o m m i t t e e s w e r e u n u s u a l . T h e s u p e r c o m m i t t e e s w e r e f o r m e d s i n c e t h e i s s u e s u n d e r d e l i b e r a t i o n w e r e s o c o m p l e x a n d c r o s s e d c o m m i t t e e j u r i s d i c t i o n a l l i n e s . H e n c e , t h e s e c o m m i t t e e s w e r e a i m e d a t c a r e f u l y e t e f fi c i e n t p o l i c y m a k i n g . S i n c e t h e R e p u b l i c a n s w e r e t h e m a j o r i t y p a r t y i n t h e S e n a t e , e a c h c o m m i t t e e w a s c o m p r i s e d o f fi v e . R e p u b l i c a n m e m b e r s a n d t h r e e D e m o c r a t s . U n l i k e t h e H o u s e T e a m o f 1 4 , t h e s u p e r c o m m i t t e e s w e r e o f fi c i a l c o m m i t t e e s w i t h t h e p o w e r t o r e p o r t l e g i s l a t i o n o u t . P a r t i s a n d i s c o r d o n t h e s e c o m m i t t e e s ( i n p a r t i c u l a r , o n t h e S c h o o l F i n a n c e R e f o r m C o m m i t t e e ) s t a l l e d a c t i o n i n t h e S e n a t e . W h i l e t h e R e p u b l i c a n s s o m e t i m e s h a d e n o u g h v o t e s t o r e p o r t b i l l s o u t o f t h e c o m m i t t e e s , t h e D e m o c r a t s f r e q u e n t l y ” j u s t s a i d ‘ n o " ' o n t h e S e n a t e fl o o r d u e t o t h e i r d i s m a y o v e r t h e l a c k o f c o m p r o m i s e a t t h e c o m m i t t e e l e v e l . T h e i m p a s s e i n t h e S e n a t e S c h o o l F i n a n c e R e f o r m C o m m i t t e e c o n v i n c e d t h e R e p u b l i c a n a n d D e m o c r a t i c p a r t y l e a d e r s h i p i n t h e S e n a t e t o e s t a b l i s h a n _ " u n o f fi c i a l " n e g o t i a t i n g t e a m . S e n a t e M a j o r i t y L e a d e r D i c k P o s t h u m u s n a m e d f o u r R e p u b l i c a n s e n a t o r s a n d S e n a t e M i n o r i t y L e a d e r A r t h u r M i l l e r a s s i g n e d f o u r D e m o c r a t s t o s i t o n t h e t e a m t o w o r k o n b o t h s c h o o l fi n a n c e a n d s c h o o l q u a l i t y i s s u e s . T h i s t e a m c o n v e n e d r e l a t i v e l y l a t e i n t h e p r o c e s s . A l i s t o f t h e m e m b e r s o f t h i s t e a m i s f o u n d i n T a b l e 4 . 3 . 9 0 T A B L E 4 . 3 : S e n a t e B i p a r t i s a n T e a m M i c h i g a n S e n a t e 1 9 9 3 L a w m a k e r R e l e v a n t N u m b e r o f F u l l P a r t y L e a d e r s h i p C o m m i t t e e Y e a r s i n O f fi c e P o s i t i o n M e m b e r s h i p P r i o r t o t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s l P h i l A r t h u r h u l t z A p p r o p r i a t i o n s 1 4 M a j o r i t y F l o o r ( R - W h i t e h a l l ) L e a d e r D a n D e G r o w C o - C h a i r 1 2 M a j o r i t y C a u c u s ( R - P o r t H u r o n ) E d u c a t i o n R e f o r m C h a i r m a n J o a n n e E m r n o n s C o - C h a i r S c h o o l 6 M a j o r i t y C a u c u s ( R - B i g R a p i d s ) F i n a n c e R e f o r m , W h i p C h a i r F i n a n c e i t H a r r y G a s t C o - C h a i r S c h o o l 2 2 A s s i s t a n t M a j o r i t y ( R - S t . J o s e p h ) F i n a n c e R e f o r m , C a u c u s C h a i r C h a i r A p p r o p r i a t i o n s J i m B e r r y m a n E d u c a t i o n , 2 A s s i s t a n t M i n o r i t y ( D - A d r i a n ) E d u c a t i o n R e f o r m W h i p . J o h n C h e r r y 1 0 M i n o r i t y F l o o r ( D - C l i o ) L e a d e r V i r g i l C l a r k S m i t h S c h o o l F i n a n c e 1 7 N o ( D - D e t r o i t ) R e f o r m , M i n o r i t y “ V i c e - C h a i r F i n a n c e D e b b i e S t a b e n o w E d u c a t i o n R e f o r m , 1 4 N o ( D - I a n s i n g ) F i n a n c e , M i n o r i t y V i c e C h a i r E d u c a t i o n 9 1 S e n a t o r s , r e p r e s e n t a t i v e s a n d l o b b y i s t s w i t h w h o m I s p o k e d i d n o t a t t r i b u t e t o t h i s t e a m t h e s a m e s i g n i fi c a n c e t h a t w a s a t t r i b u t e d t o t h e H o u s e T e a m o f 1 4 . T h e S e n a t e h a d b e e n p l a g u e d b y p a r t i s a n s h i p a n d r e m a i n e d i n a s t a l e m a t e d p o s i t i o n u n t i l a b o u t m i d - D e c e m b e r . M u c h o f t h e r e f o r m l e g i s l a t i o n t h a t c a m e o u t o f t h e S e n a t e w a s n e g o t i a t e d b e t w e e n a f e w p a r t y l e a d e r s a n d t h e G o v e r n o r l a t e i n t h e p r o c e s s . A R e p u b l i c a n m e m b e r o f t h e H o u s e o b s e r v e d o f t h e S e n a t e : [ T ] h e S e n a t e r e a l l y w a s r e a c t i v e . I m e a n t h e S e n a t e w a s l o o k i n g a t t h e i s s u e I t h i n k a l i t t l e m o r e i d e o l o g i c a l l y s a y i n g w e n e e d e d a b i g t a x c u t o u t o f t h i s , t h e r e w a s n o w a y w e s h o u l d s u p p o r t a n i n c o m e t a x . A l e a d i n g R e p u b l i c a n S e n a t o r r e c a l l e d t h a t t h e S e n a t e R e p u b l i c a n s " w e r e o u t o f t h e 1 0 0 p . W e c o u l d n ’ t a g r e e a m o n g s t o u r s e l v e s . " A n d a S e n a t e D e m o c r a t c o m m e n t e d : I t h i n k t h e R e p u b l i c a n s i n t h e H o u s e , I g i v e t h e m a l o t m o r e c r e d i t . T h e y w e r e r e a l l y w i l l i n g t o p u t s o m e t h i n g t o g e t h e r , i n a b i p a r t i s a n w a y , m u c h m o r e t h a n t h e S e n a t e . I t w a s m u c h m o r e d i f fi c u l t i n t h e S e n a t e . A s a r e s u l t , t h e m o m e n t u m o f t h e p r o c e s s t e n d e d t o b e c e n t e r e d i n t h e H o u s e . F o r m u c h o f t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m l e g i s l a t i o n , t h e H o u s e a c t e d a n d t h e n t h e S e n a t e r e a c t e d . I n t h e fi n a l h o u r s o f t h e p r o c e s s , t h e H o u s e b i l l s w e r e s e n t t o t h e S e n a t e ; t h e S e n a t e a d d e d i t s a m e n d m e n t s ; a n d t h e b i l l s w e r e t h e n r e t u r n e d t o t h e H o u s e f o r t h e fi n a l v o t e s . C l o s e d - D o o r N e g o t i a t i o n s I n b o t h t h e H o u s e a n d t h e S e n a t e , c l o s e d - d o o r n e g o t i a t i o n s w e r e a c r i t i c a l f e a t u r e o f t h e r e f o r m p r o c e s s . A l m o s t e v e r y l e g i s l a t o r a n d i n t e r e s t g r o u p r e p r e s e n t a t i v e I i n t e r v i e w e d a g r e e d t h a t c l o s e d - d o o r n e g o t i a t i o n s h a d p l a y e d a m a j o r r o l e i n r e s o l v i n g t h e p o l i c y c r i s i s . F u r t h e r , v e t e r a n l e g i s l a t o r s r e p o r t e d t h a t t h e e x t e n t a n d e f f e c t o f c l o s e d - d o o r p r o c e e d i n g s w e r e g r e a t e r t h a n t h e y h a d 9 2 w i t n e s s e d i n o t h e r p o l i c y m a k i n g c o n t e x t s . I n c o n t r a s t i n g t h e T e a m o f 1 4 p r o c e e d i n g s w i t h o t h e r n e g o t i a t i n g t e a m s h e h a d s e r v e d u p o n , a v e t e r a n l e g i s l a t o r n o t e d t h a t t h e T e a m o f 1 4 c a s e w a s o n e o f t h e f e w t i m e s ” t h a t t h e l e g i s l a t o r s w e r e a l l i n v o l v e d a n d t h e r e w e r e n ’ t a n y l o b b y i s t s o r i n t e r e s t g r o u p s i n t h e r o o m . " T h e c l o s e d - d o o r f o r m a t p e r m i t t e d l e g i s l a t o r s t o s p e a k o p e n l y t o c o n s i d e r d i f f e r e n t o p t i o n s w i t h o u t f e a r o f s c r u t i n y b y l o b b y i s t s a n d t h e m a s s m e d i a . T h e l e g i s l a t i v e l e a d e r s h i p r e s p o n d e d t o m e d i a d e m a n d s f o r a c c e s s t o t h e T e a m o f 1 4 m e e t i n g s w i t h t h e a s s e r t i o n t h a t t h e T e a m o f 1 4 w a s a n u n o f fi c i a l g r o u p o f l e g i s l a t o r s s i m p l y g e t t i n g t o g e t h e r t o t r y t o s o l v e a p r o b l e m . A T e a m o f 1 4 m e m b e r e x p l a i n e d t h e u t i l i t y o f t h e c l o s e d — d o o r a s f o l l o w s : [ S ] o m e t i m e s l e g i s l a t o r s h a d t o g i v e a l i t t l e f r o m t h e i r f a v o r i t e s c h o o l d i s t r i c t s i n o r d e r t o m a k e a f a i r s y s t e m o v e r a l l . A n d i t ’ s r e a l h a r d f o r a l e g i s l a t o r t o p u b l i c l y s a y " W e l l , O K , y o u k n o w , w e d o n ’ t h a v e t o h a v e t h i s . " B e c a u s e s o m e t i m e s i n p u b l i c , y o u t a k e s u c h a c o m b a t i v e m o d e t h a t , y o u k n o w , w e ’ r e h e r e t o r e p r e s e n t o u r c o n s t i t u e n t s a n d w e ’ v e g o t t o g e t t h e b e s t t h a t y o u c a n g e t f o r t h e m . A n d s o m e t i m e s i t ’ s h a r d , w i t h t h e p u b l i c p r e s s u r e o n u s , i t ’ s d i f fi c u l t t o d e a l w i t h g o o d p o l i c y f o r t h e e n t i r e s t a t e . A l e g i s l a t i v e l e a d e r o f f e r e d a s i m i l a r p e r s p e c t i v e o n t h e n e c e s s i t y o f t h e c l o s e d - d o o r f o r m a t : T h e r e w o u l d h a v e b e e n t o o m u c h p o s t u r i n g i n a n o p e n m e e t i n g s s i t u a t i o n . A n d a s m u c h a s I t h i n k o p e n m e e t i n g s a n d t h e a c c o u n t a b i l i t y t h a t c o m e s w i t h i t a r e v e r y i m p o r t a n t , t h e r e a r e t i m e s w h e n I j u s t t h i n k . . . i n o r d e r t o g e t h o n e s t n e g o t i a t i o n s o n v e r y c o m p l e x p o l i c y m a t t e r s w i t h o u t p o s t u r i n g f o r p u b l i c c o n s u m p t i o n , t h a t y o u g o t t a g o b e h i n d c l o s e d d o o r s . S i n c e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m w a s s u c h a h i g h p r o fi l e i s s u e , t h e c l o s e d - d o o r f o r m a t u s e d 9 3 b y n e g o t i a t o r s i n t h e H o u s e a n d S e n a t e p e r m i t t e d t h e m t o h a v e " a b a n g o u t . Y o u k n o w , e v e r y b o d y c o u l d s p e a k t h e i r p i e c e , a n d w e c o u l d g i v e a n d t a k e a n d n e g o t i a t e . " I n d e e d , m a n y o f t h e T e a m o f 1 4 m e m b e r s c h a r a c t e r i z e d t h e i r n e g o t i a t i o n s a s d y n a m i c a n d , a t t i m e s , v e r y h e a t e d . T h e T e a m w a s c h a r g e d w i t h d e v i s i n g a r e f o r m p a c k a g e t h a t w o u l d n e c e s s a r i l y b e c o m p r i s e d o f m a n y c o n t r o v e r s i a l c o m p o n e n t s . A c h i e v i n g c o n s e n s u s o n t h e p a c k a g e w a s n o e a s y f e a t , a n d t h e i n c l u s i o n . o f a g i v e n c o m p o n e n t w a s o f t e n l i n k e d t o t h e i n c l u s i o n o r e x c l u s i o n o f s o m e o t h e r c o m p o n e n t . A T e a m m e m b e r e x p l a i n e d : [ T ] h i n g s w e r e v e r y m o b i l e . I m e a n y o u m i g h t f e e l y o u ’ v e d e c i d e d s o m e t h i n g o n e d a y , o n l y t o c o m e b a c k t h e n e x t d a y , a n d g e t t o t h e n e x t p i e c e , s o m e b o d y w o u l d s a y " W e l l , i f y o u d o t h a t , t h e n w e ’ r e n o t g o i n g t o d o t h i s . " O t h e r m e m b e r s o f t h e T e a m o f 1 4 s p o k e a b o u t t h e h e a t e d e x c h a n g e s t h a t o c c u r r e d i n t h e i r m e e t i n g s . O n e s u c h m e m b e r r e c a l l e d : " W e u s e d t o g o r o u n d a n d r o u n d . A n d y e l l a n d s h o u t . " A n o t h e r m e m b e r r e c o u n t e d t h e f o l l o w i n g : T h e i n t e r p e r s o n a l d y n a m i c s w e r e . . . t h e r e w a s l i t e r a l l y a t t i m e s , I m e a n i t w a s r e a d y t o b r e a k i n t o a p h y s i c a l b r a w l . I r e m e m b e r o n e t i m e , o n e o f o u r f e m a l e m e m b e r s . . . . O n e o f t h e s e w o m e n j u s t l i t e r a l l y g o t u p o n t h e t 0 p o f t h e t a b l e , w a s h e a d i n g o v e r t h e t a b l e , a n d l i t e r a l l y g r a b b e d o n e o f t h e o t h e r w o m e n ! I m e a n t h e r e w e r e v e r y i n t e n s e n e g o t i a t i o n s . A n d t h e r e w e r e l i t e r a l l y t i m e s w h e n w e h a d t o t a k e t i m e o u t s . A t t i m e s , t h e T e a m s u f f e r e d d i f fi c u l t i e s d u e t o a f e w T e a m o f 1 4 m e m b e r s w h o n e g l e c t e d t o u p h o l d t h e c l o s e d - d o o r p r i n c i p l e o n c e t h e y h a d l e f t t h e m e e t i n g s . A c o u p l e o f t h e T e a m m e m b e r s r e l a t e d t h e i r f r u s t r a t i o n w i t h t h e s e m o r e t a l k a t i v e m e m b e r s : W e w e r e h a v i n g t r e m e n d o u s d i f fi c u l t i e s w o r k i n g i n a c l o s e d - d o o r [ s e t t i n g ] . I n f a c t , a n u m b e r o f t h e p e o p l e w e r e 9 4 i m m e d i a t e l y l e a v i n g t h e s e s s i o n a n d g o i n g a n d s a y i n g " W e l l , w e ’ v e d e c i d e d t h i s a n d t h i s . " A n d t h e n s o m e o f t h e r e s t o f u s w o u l d b e a s k e d " W e l l , i s t h i s w h a t y o u ’ v e d e c i d e d ? " A n d w e w o u l d , y o u k n o w , s i t t h e r e w i t h e g g o n o u r f a c e a n d s a y " W e l l , w h e r e ’ d y a h e a r t h a t ? " I r e m e m b e r o n e t i m e , a n d I t h i n k i t s h o w s i n o n e o f t h e n e w s p a p e r a r t i c l e s , w h e r e w e w a l k e d o u t a n d [ a T e a m m e m b e r ] r e a l l y b l a b b e d a w h o l e l o t o f s t u f f . . . . A n d i t a l m o s t k i l l e d t h e w h o l e p r o c e s s . W e w e n t b a c k i n , w e s p e n t a b o u t f o u r h o u r s d i s c u s s i n g , y o u k n o w , d o w e r e a l l y w a n t t h i s t o w o r k ? B e c a u s e i f w e ’ v e g o t 5 , 0 0 0 p i e c e s w e ’ v e g o t t o p u t t o g e t h e r , a n d [ o n ] e v e r y p i e c e s o m e b o d y g o e s o u t a n d t a l k s t o t h e p r e s s a b o u t i t , t h i s w i l l n o t h a p p e n . I t w i l l n e v e r c o m e t o p a s s . S i m i l a r l y , a m e m b e r o f t h e S e n a t e n e g o t i a t i n g t e a m r e c a l l e d : T h e d y n a m i c s w e r e v e r y t o u c h y i n t h e S e n a t e . W e f e l t t h a t i t w a s b e t t e r t o r e a l l y b e q u i e t l y w o r k i n g t o t r y a n d w o r k i t o u t . . . . A n d i t w a s s u c h t h a t w e w e r e a f r a i d i f s o m e b o d y s a i d s o m e t h i n g , s o m e b o d y e l s e w o u l d c h a n g e [ h i s o r h e r ] m i n d , a n d s t o p t h e a g r e e m e n t . I t w a s j u s t v e r y t o u c h y . I t i s p l a u s i b l e t o s u r m i s e t h a t t h e d i f fi c u l t i e s e n c o u n t e r e d i n t r y i n g t o d e v i s e a r e s p o n s e t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s b e h i n d c l o s e d - d o o r s c o u l d o n l y h a v e b e e n m u l t i p l i e d i n a n o p e n m e e t i n g s s e t t i n g . L e g i s l a t o r s s o u g h t t o s h i e l d t h e n e g o t i a t i n g p r o c e s s f r o m n o t o n l y t h e m a s s m e d i a b u t a l s o f r o m i n t e r e s t g r o u p s : [ W ] e n e e d e d d e s p e r a t e l y t o k e e p a l l t h e s p e c i a l i n t e r e s t s o u t s i d e o f t h e r o o m . . . . A n d I m e a n , y o u k n o w , t h e r e w e r e d a y s a t a t i m e w h e n t h e m e d i a c a m p e d o u t s i d e , t h e l o b b y i s t s w e r e h a n g i n g o u t s i d e . A m e m b e r o f t h e S e n a t e n e g o t i a t i n g t e a m e X p l a i n e d t h a t t h e c l o s e d - d o o r f o r m a t p e r m i t t e d t e a m m e m b e r s t o d e l i b e r a t e u p o n w h a t t h e y t h o u g h t w a s t h e b e s t r e m e d y f o r t h e c r i s i s r a t h e r t h a n w h a t t h e i n t e r e s t g r o u p s t h o u g h t w a s b e s t . H e v i e w e d t h e u s e o f t h e s p e c i a l 9 5 n e g o t i a t i n g t e a m a n d t h e c l o s e d - d o o r f o r m a t q u i t e f a v o r a b l y : I t w a s c e r t a i n l y v e r y m u c h a b o v e b o a r d . I t w a s a n i d e a o f g a t h e r i n g i n t o a g r o u p a n d s a y i n g ” t h i s i s w h a t w e ’ d l i k e t o s e e . " I t g a v e b o t h s i d e s a c h a n c e , w i t h n o o u t s i d e i n fl u e n c e t o s i t d o w n . . . . I t h o u g h t t h a t p a r t w a s v e r y e d u c a t i o n a l . I t h o u g h t i t w a s a g o o d p r o c e s s . A T e a m o f 1 4 m e m b e r s u g g e s t e d t h a t t h e e x c l u s i o n o f t h e i n t e r e s t g r o u p s f r o m t h e n e g o t i a t i n g t a b l e w a s j u s t i fi e d b e c a u s e l e g i s l a t o r s b a d a d i f f e r e n t l e v e l o f r e s p o n s i b i l i t y t h a n d i d t h e i n t e r e s t g r o u p s : [ W ] e h a d t o c l o s e t h e d o o r t o a c c o m p l i s h w h a t w e w a n t e d t o a c c o m p l i s h . I m e a n i t ’ s t h e R e p u b l i c a n s a n d t h e D e m o c r a t s i n t h e H o u s e a n d t h e S e n a t e t h a t h a d t o p u t u p t h e v o t e s . I m e a n w e h a d t o p u t u p t h e d i f fi c u l t v o t e s . T h e n e g o t i a t o r s d i d n o t s e e k t o d e n y i n t e r e s t g r o u p s a n y i n p u t i n t o t h e r e f o r m p r o c e s s ; r a t h e r , t h e y f e l t t h a t t h e m o s t a p p r o p r i a t e t i m e f o r a c t i v e i n t e r e s t g r o u p i n v o l v e m e n t w o u l d b e a f t e r a p r o p o s a l f o r a r e f o r m p a c k a g e h a d b e e n d e v e l o p e d b e h i n d c l o s e d d o o r s . A T e a m m e m b e r e x p l a i n e d t h i s p o s i t i o n a s f o l l o w s : W h e n w e w e r e p u t t i n g i t t o g e t h e r , y o u k n o w , w e t h o u g h t t h a t w h e n w e b r o u g h t t h e t h i n g p u b l i c l y o u t , t h e n . . . t h e r e w o u l d b e p l e n t y o f t i m e [ f o r ] a l o t o f i n p u t f r o m . . . s p e c i a l i n t e r e s t g r o u p s : t e a c h e r s , s c h o o l a d m i n i s t r a t o r s , t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w h o w e r e c o n c e r n e d a b o u t t a x e s , t a x p a y e r s ’ g r o u p s c o n c e r n e d a b o u t i n d i v i d u a l t a x e s . A n d s o w e w e r e t r y i n g t o g e t i t t o a s t a g e w h e r e w e h a d a f r a m e w o r k . I d o n ’ t t h i n k w e c o u l d h a v e d o n e t h a t i n t h e p u b l i c a r e n a . M a n y o f t h e l e g i s l a t o r s I i n t e r v i e w e d a g r e e d t h a t i f t h e e n t i r e r e f o r m p r o c e s s h a d t a k e n p l a c e u n d e r t h e p r o v i s i o n s o f t h e O p e n M e e t i n g s A c t , a r e f o r m p a c k a g e ” w o u l d h a v e n e v e r h a p p e n e d . " 9 6 O t h e r P r o c e d u r a l M e c h a n i s m s C o m m i t t e e B y p a s s L e g i s l a t o r s I s p o k e w i t h c o n fi r m e d t h a t i n b o t h t h e H o u s e a n d t h e S e n a t e , t h e r e g u l a r c o m m i t t e e p r o c e s s w a s l a r g e l y b y p a s s e d . T i m e w a s c e r t a i n l y a c o n s i d e r a t i o n h e r e s i n c e l e g i s l a t o r s f e l t a n u r g e n t n e e d t o p a s s a r e f o r m p l a n b y t h e e n d o f 1 9 9 3 . T h e r e w e r e t w o m a i n w a y s b y w h i c h t h e r e g u l a r c o m m i t t e e s y s t e m w a s b y p a s s e d . F i r s t , s i n c e t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m i s s u e c r o s s e d c o m m i t t e e j u r i s d i c t i o n a l l i n e s , l e a d e r s i n b o t h t h e H o u s e a n d t h e S e n a t e r e c o g n i z e d t h e n e e d f o r a m o r e e f fi c i e n t m e a n s b y w h i c h t o d e v e l o p l e g i s l a t i o n . H e n c e , t h e c r e a t i o n o f t h e T e a m o f 1 4 i n t h e H o u s e , a n d t h e s u p e r c o m m i t t e e s a n d n e g o t i a t i n g t e a m i n t h e S e n a t e . F u r t h e r , a s s t a t e d e a r l i e r , m u c h o f t h e r e a l a c t i o n i n t h e S e n a t e t o o k p l a c e i n c l o s e d - d o o r n e g o t i a t i o n s b e t w e e n S e n a t e p a r t y l e a d e r s a n d t h e G o v e r n o r . T h e s e c o n d w a y i n w h i c h t h e r e g u l a r c o m m i t t e e s y s t e m w a s b y p a s s e d - - i n t h i s c a s e , s u p e r s e d e d - - p e r t a i n e d t o t h e n e g o t i a t i o n o f d i f f e r e n c e s b e t w e e n H o u s e a n d S e n a t e b i l l s . T h e t r a d i t i o n a l c o n f e r e n c e c o m m i t t e e u s e d t o i r o n o u t d i f f e r e n c e s b e t w e e n H o u s e a n d S e n a t e b i l l s w a s r e p l a c e d b y t h e ” p m - c o n f e r e n c e ” a m o n g t h e l e a d e r s h i p o f t h e H o u s e a n d S e n a t e . U n d e r o r d i n a r y c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g , d i f f e r e n c e s b e t w e e n H o u s e - a n d S e n a t e - p a s s e d b i l l s o n t h e s a m e i s s u e a r e t y p i c a l l y r e c o n c i l e d i n a f o r m a l c o n f e r e n c e c o m m i t t e e c o n s i s t i n g o f m e m b e r s f r o m e a c h c h a m b e r . H o w e v e r , d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , t h e f o r m a l c o n f e r e n c e c o m m i t t e e m e c h a n i s m w a s n o t e m p l o y e d . . I n s t e a d , a h a n d f u l o f p a r t y l e a d e r s f r o m t h e H o u s e a n d S e n a t e u s u a l l y c o n v e n e d i n f o r m a l ” p r e - c o n f e r e n c e c o m m i t t e e s " f o r t h e p u r p o s e o f p r o d u c i n g u n i f o r m H o u s e a n d S e n a t e b i l l s . T h e p a r t i c i p a n t s i n t h e p r e - c o n f e r e n c e s w e r e t y p i c a l l y t h e H o u s e C o - S p e a k e r s a n d t h e 9 7 S e n a t e M a j o r i t y a n d M i n o r i t y L e a d e r s . D u r i n g t h e i r n e g o t i a t i o n s , t h e s e p a r t y l e a d e r s w e r e i n f r e q u e n t c o n t a c t w i t h t h e G o v e r n o r . T h e p r e - c o n f e r e n c e " c o m m i t t e e " m e e t i n g s t o o k p l a c e p r i o r t o t h e fi r s t v o t e s o n H o u s e a n d S e n a t e b i l l s r a t h e r t h a n a f t e r s u c h v o t i n g ( a s i n t h e c a s e o f a c o n f e r e n c e c o m m i t t e e ) . . A S e n a t o r e x p l a i n e d : [ M J a n y i s s u e s t h a t w o u l d h a v e b e e n d e a l t w i t h b y a c o n f e r e n c e c o m m i t t e e w e r e d e a l t w i t h b y t h e s e n e g o t i a t i o n s e s s i o n s . T h o s e d i f f e r e n c e s w e r e i r o n e d o u t b e f o r e t h e b i l l s e v e n h i t t h e fl o o r . A n d a l o b b y i s t o f f e r e d t h i s a n a l y s i s : [ T ] h e r e ’ s a l o v e - h a t e r e l a t i o n s h i p , a c t u a l l y , I t h i n k i t ’ s m o r e o f a h a t e - h a t e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e H o u s e a n d t h e S e n a t e . A n d s o a l o t o f t h o s e t h i n g s w e r e n e g o t i a t e d . A n d t h a t ’ s w h y i t d i d n ’ t g o t o a c o n f e r e n c e c o m m i t t e e . T h e d e a l w a s : h a d i t g o n e t o t h e c o n f e r e n c e c o m m i t t e e , a l l b e t s w e r e o f f . A n d t h e y w e r e g o n n a s t a r t f r o m s c r a t c h . A n d t h e y k n e w t h e t i m e l i n e t h e n d i d n ’ t l e t t h e m d o t h a t . T h e y c o u l d n ’ t a f f o r d t o s t a r t f r o m s c r a t c h . T h u s , t h e p o l i t i c a l a n d t i m e p r e s s u r e s e v i d e n t i n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s e n c o u r a g e d t h e a b a n d o n m e n t o f t h e t r a d i t i o n a l c o n f e r e n c e c o m m i t t e e i n f a v o r o f ” p m - c o n f e r e n c e s . " T h e T i e - B a r T h e t i e - b a r i s a l e g i s l a t i v e m e c h a n i s m w h i c h r e n d e r s t h e p a s s a g e o f t w o o r m o r e b i l l s c o n t i n g e n t u p o n t h e p a s s a g e o f e a c h o t h e r . S o m e t i m e s i t t a k e s m u l t i p l e b i l l s t o e s t a b l i s h a p o l i c y c h a n g e , b e c a u s e d i f f e r e n t c o m p o n e n t s o f a p o l i c y a r e a a r e b e i n g a l t e r e d . F o r e x a m p l e , a c h a n g e i n t h e r e g u l a t i o n s o f fi n a n c i a l i n s t i t u t i o n s m i g h t r e q u i r e s e v e r a l s e p a r a t e b i l l s t o c o v e r d i f f e r e n t t y p e s o f fi n a n c i a l o r g a n i z a t i o n s . T o e n s u r e t h a t t h e n e w r e g u l a t i o n s a p p l y t o a l l o f t h e fi n a n c i a l i n s t i t u t i o n s , t h e b i l l s w o u l d b e t i e - b a r r e d . I n t h e M i c h i g a n c a s e d i s c u s s e d h e r e , t h e r e f o r m p a c k a g e w a s c o m p r i s e d 9 8 o f o v e r 2 5 b i l l s , m o s t o f w h i c h w e r e t i e - b a r r e d t o g e t h e r . T h e t i e - b a r w a s u s e d d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s n o t o n l y b e c a u s e o f t h e i n t e r r e l a t e d n a t u r e o f s o m e o f t h e t a x b i l l s , b u t a l s o t o e n s u r e t h a t l e g i s l a t o r s w o u l d n o t r e n e g e o n t h e i r c o m m i t m e n t s . A l t h o u g h l e g i s l a t o r s c o u l d h a v e v o t e d t o b r e a k t h e t i e - b a r , t h e r e w a s a g r e e m e n t t h a t t h e t i e - b a r w a s a p o l i t i c a l n e c e s s i t y i n t h i s c a s e : B e c a u s e p e 0 p l e h a v e m a d e c o m p r o m i s e s o n b i l l s . A n d t h a t ’ s a l l c o n t i n g e n t o n s o m e b o d y e l s e k e e p i n g t h e i r e n d o f t h e d e a l . S o y o u t i e - b a r t h e t h i n g t o m a k e s u r e t h a t e v e r y t h i n g m o v e s , a n d n o t j u s t w h a t o n e p e r s o n w a n t s t o m o v e b e c a u s e [ h e o r s h e ] c o n t r o l [ s ] t h e a g e n d a . S i n c e i t e n s u r e d t h a t l e g i s l a t o r s u p h e l d p r e v i o u s l y s t a t e d c o m m i t m e n t s , t h e t i e - b a r c o n t r i b u t e d t o e f fi c i e n t p o l i c y m a k i n g a n d a i d e d i n s e c u r i n g a r e s o l u t i o n t o t h e p o l i c y c r i s i s . T h e C l o d n g H o u r s o f t h e P o l i c y C r i s i s T h e l a s t 7 2 h o u r s , a n d i n p a r t i c u l a r , t h e l a s t 2 4 h o u r s o f t h e r e f o r m p r o c e s s e n c o m p a s s e d a t r e m e n d o u s a m o u n t o f l e g i s l a t i v e a c t i v i t y . W h i l e i t i s c e r t a i n l y n o t u n c o m m o n f o r a fl u r r y o f l e g i s l a t i v e a c t i v i t y t o o c c u r a t t h e c l o s e o f a l e g i s l a t i v e s e s s i o n ( s e e , e . g . , Z e l l e r 1 9 5 4 ; T u c k e r 1 9 8 5 , 1 9 8 7 ; L i g h t 1 9 9 1 : 5 6 ; L o o m i s 1 9 9 4 ) , t h i s w a s a n e f fi c i e n t a n d i m p o r t a n t s t a g e i n t h e r e s o l u t i o n o f t h e p o l i c y c r i s i s . A l t h o u g h l a w m a k e r s w e r e o p e r a t i n g u n d e r c o n s t i t u t i o n a l r u l e s o n l e g i s l a t i v e p r o c e d u r e s a n d i m m e d i a t e e f f e c t l e g i s l a t i o n , t h e y w e r e n o t o p e r a t i n g u n d e r a n a b s o l u t e l y m a n d a t o r y d e a d l i n e . H o w e v e r , a s d i s c u s s e d e a r l i e r i n t h e d i s s e r t a t i o n , l a w m a k e r s f a c e d r e a l i n c e n t i v e s t o a p p r o v e a s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e p r i o r t o t h e e n d o f 1 9 9 3 . I n c o n t r a s t , t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e w a s l e s s p r e s s i n g i n t e r m s o f t h e l o g i s t i c s o f i m p l e m e n t a t i o n . L a w m a k e r s c o u l d 9 9 h a v e d e l a y e d d e c i s i o n m a k i n g o n t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p a c k a g e b e y o n d 1 9 9 3 - - a n d s o m e l e g i s l a t o r s h a d a r g u e d f o r s u c h - — b u t t h e l e g i s l a t i v e l e a d e r s h i p i n s i s t e d t h a t t h e q u a l i t y p a c k a g e b e a p p r o v e d i n t h e c r i s i s c o n t e x t . T h u s , c r i s i s p o l i c y m a k i n g w a s n o t l i m i t e d t o t h e c r i s i s a t h a n d - - i n s c h o o l fi n a n c e - - b u t w a s e x t e n d e d t o t h e i s s u e o f s c h o o l q u a l i t y . ‘ A l a w m a k e r i n t h e H o u s e h a d t r i e d , u n s u c c e s s f u l l y , t o f o r e s t a l l a c t i o n o n a l e n g t h y s c h o o l q u a l i t y r e f o r m b i l l d u r i n g t h e c l o s i n g h o u r s o f t h e r e f o r m p r o c e s s . T h e l o g i c o f t h i s l e g i s l a t o r w a s t h a t t h e r e w a s t i m e t o a c t o n s c h o o l q u a l i t y i s s u e s i n 1 9 9 4 , i n c o n t r a s t t o t h e i m p e r a t i v e t o s e c u r e a s c h o o l fi n a n c e p a c k a g e i n 1 9 9 3 . T h e i s s u e o f s c h o o l q u a l i t y r e f o r m i s t h e f o c u s o f C h a p t e r S i x , w h e r e I a d d r e s s t h e p e r c e i v e d p o l i t i c a l i n c e n t i v e s w h i c h l e d m a n y i n t h e l e g i s l a t u r e t o i n s i s t t h a t a s c h o o l q u a l i t y r e f o r m b i l l b e i n c l u d e d i n t h e o v e r a l l s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e . F o r t h e p u r p o s e s o f t h i s c h a p t e r , t h e f o l l o w i n g c o m m e n t s o f t h e a f o r e m e n t i o n e d l e g i s l a t o r r e g a r d i n g t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m b i l l p r o v i d e a b e h i n d - t h e - s c e n e s a c c o u n t o f t h e f m a l h o u r s o f t h e p o l i c y c r i s i s a n d a l s o s u g g e s t t h a t a h e a v y e m p h a s i s o n e f fi c i e n c y , d u e t o t h e i m p e n d i n g d e a d l i n e f o r r e s o l u t i o n o f t h e c r i s i s , l e d t o e r r o r s t h a t m i g h t h a v e b e e n p r e v e n t e d : I t h i n k t h e p l a c e w h e r e w e r e a l l y r a n i n t o p r o b l e m s . . . w a s o n t h e S c h o o l C o d e i s s u e i t s e l f . I m e a n t h e b i l l w a s l i k e , I d o n ’ t k n o w , 8 0 p a g e s l o n g . T h e S e n a t e h a d m a d e c h a n g e s . . . . I t w a s t h r e e o ’ c l o c k i n t h e m o r n i n g w h e n t h e S e n a t e s e n t u s t h e b i l l . A n d w e w a l k e d i n t o a r o o m , s i x o r e i g h t o f u s , t o g o o v e r i t . A n d p e o p l e w e r e s o t i r e d . I w e n t o u t a n d a s k e d t h e C o - S p e a k e r s t o d e l a y a c t i o n b e c a u s e w e r e a l l y d i d n ’ t n e e d i t . I m e a n t h a t w a s t h e C o d e a n d i t ’ S c h o o l q u a l i t y r e f o r m i n t h e c o n t e x t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i s m o r e f u l l y a d d r e s s e d i n C h a p t e r S i x . 1 0 0 w a s n ’ t t h e m o n e y . . . . I m e a n w e m i g h t a s w e l l h a v e m a d e a c o m m i t m e n t t o d o i t i n J a n u a r y , t h a t w a s n o t a p r o b l e m . B u t t h e y r e f u s e d . A n d c o n s e q u e n t l y , w h a t w e d i s c o v e r e d o f c o u r s e , . . . s t a r t i n g i n J a n u a r y , w e r e a l l t h e s e e r r o r s . A n d t h e y w e r e b i g e r r o r s . I t w a s n ’ t l i k e t y p o s . A n e d u c a t i o n l o b b y i s t d e s c r i b e d t h e e v e n t s o f t h e l a s t 2 4 h o u r s o f t h e r e f o r m p r o c e s s a s f o l l o w s : E v e r y l i t t l e b i z a r r e i d e a t h a t w a s t u r n e d d o w n i n t h e E d u c a t i o n C o m m i t t e e f o r t h e l a s t 1 0 y e a r s w a s o n t h e fl o o r o f t h e H o u s e t h a t d a y f o r a n a m e n d m e n t . T h e l o b b y i s t h i g h l i g h t e d t h a t t h e r e f o r m p r o c e s s w a s a t i t s " m o s t v u l n e r a b l e ” s t a g e a t t h i s p o i n t i n t i m e , e c h o i n g L i g h t ’ s ( 1 9 9 1 : 1 5 6 ) o b s e r v a t i o n t h a t t h e " s h e e r c o n f u s i o n " o f t h e fi n a l d a y s o f a l e g i s l a t i v e s e s s i o n p r o v i d e s i m p o r t a n t o p p o r t u n i t i e s f o r p r O p o n e n t s o f l e g i s l a t i o n . H e n c e , p o l i c y c r i s e s m a y l e a d t o c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g t h a t a r e s i m i l a r t o t h o s e o f t e n f o u n d a t t h e e n d o f a l e g i s l a t i v e s e s s i o n . I n b o t h c a s e s , t h e r e i s a n i m p e n d i n g d e a d l i n e f o r a c t i o n a n d a fl u r r y o f l e g i s l a t i v e a c t i v i t y c o n c e n t r a t e d i n t o a v e r y s h o r t t i m e - f r a m e . U n d e r o r d i n a r y c o n d i t i o n s , l e g i s l a t o r s a r e n o t a l w a y s w e l l - i n f o r m e d a b o u t t h e l e g i s l a t i o n b e f o r e t h e m . T h e c a s e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s e x a m i n e d h e r e a l s o o f f e r s i n s i g h t i n t o t h e p h e n o m e n o n o f u n i n f o r m e d v o t i n g . I n m y i n t e r v i e w s w i t h p o l i c y m a k e r s a n d i n t e r e s t g r o u p r e p r e s e n t a t i v e s , I a s k e d w h e t h e r t h e y t h o u g h t t h a t l e g i s l a t o r s w e r e r e g i s t e r i n g u n i n f o r m e d v o t e s . B o t h l e g i s l a t o r s a n d l o b b y i s t s a g r e e d t h a t t h i s h a d o c c u r r e d . W h e n I a s k e d l e g i s l a t o r s w h e t h e r t h i s h a d o c c u r r e d t o a g r e a t e r d e g r e e t h a n u n d e r o r d i n a r y ( n o n - c r i s i s ) p o l i c y m a k i n g , a m a j o r i t y r e s p o n d e d ” y e s . " F o r m a n y l e g i s l a t o r s , t h e r e w a s l i t t l e c h o i c e b u t t o r e g i s t e r u n i n f o r m e d v o t e s i n 1 0 1 t h e fi n a l r o u n d . I n t h e p o l i c y c r i s i s a d d r e s s e d h e r e , a c o m p r e h e n s i v e a n d c o m p l e x fi n a l p a c k a g e w a s d e v i s e d o n l y d u r i n g t h e e l e v e n t h h o u r , l e a v i n g v i r t u a l l y n o t i m e f o r a l e g i s l a t o r t o a n a l y z e t h e c o n t e n t s o f a g i v e n b i l l i n t h e p a c k a g e . O v e r 2 0 b i l l s w e r e r a p i d l y p u s h e d t h r o u g h t h e l e g i s l a t u r e d u r i n g a m a r a t h o n l e g i s l a t i v e s e s s i o n t h a t b e g a n o n 2 4 D e c e m b e r a n d e n d e d a t n o o n o n C h r i s t m a s E v e . T h i s m e a n t t h a t l e g i s l a t o r s w h o w e r e n o t a p a r t o f t h e n e g o t i a t i o n s w h i c h p r o d u c e d t h e n u m e r o u s b i l l s w e r e l i k e l y t o b e l e s s w e l l - i n f o r m e d t h a n t h e y m i g h t h a v e p r e f e r r e d . A c c o r d i n g t o a S e n a t e s t a f f e r : [ I ] t w a s n u t s b e c a u s e w e c o u l d n o t g e t a n a n a l y s i s f r o m t h e S e n a t e F i s c a l A g e n c y , o r t h e H o u s e F i s c a l A g e n c y , o n w h a t t h e i m p a c t o f a n y o f t h e s e a m e n d m e n t s w e r e f o r o u r o w n d i s t r i c t s . . . I t t a k e s d a y s t o d o t h a t . . . . y o u h a v e t o c a l l y o u r i n d i v i d u a l s c h o o l d i s t r i c t s . . . a n d y o u t e l l m e [ o f ] a s u p e r i n t e n d e n t t h a t f e e l s l i k e s t a y i n g u p a t o n e i n t h e m o r n i n g . A n d t h a t ’ s w h e n h a l f o f t h i s s t u f f w a s d o n e . B e t w e e n t h e h o u r s o f s e v e n p m . a n d fi v e a m . A n d a s e n a t o r l a m e n t e d : T w e n t y m i n u t e s b e f o r e y o u v o t e o n i t a n d y o u ’ r e s u p p o s e d t o b e o n y o u r t o e s o n e v e r y t h i n g ? T h e r e ’ s n o w a y t h a t y o u c o u l d k n o w e v e r y t h i n g t h a t w a s p a s s e d . T h a t ’ s w h e r e t h e p r o c e s s w a s fl a w e d . W h e n I a s k e d l e g i s l a t o r s w h e t h e r u n i n f o r m e d v o t i n g h a d t a k e n p l a c e , t h e r e s p o n s e o f f e r e d b y t h e f o l l o w i n g l e g i s l a t o r w a s t y p i c a l : O h d e fi n i t e l y ! O h y e s ! T h e r e ’ s n o d o u b t a b o u t t h a t . A t f o u r o ’ c l o c k i n t h e m o r n i n g , a n d t h e s e b i l l s a r e b e i n g s h o v e d a t y o u , t h a t y o u h a d n ’ t s e e n b e f o r e , y o u c a n ’ t p o s s i b l y , i n m y o p i n i o n , m a k e a k n o w l e d g e a b l e d e c i s i o n . A n o t h e r l e g i s l a t o r o f f e r e d r e m a r k s i n d e f e n s e o f h i s c o l l e a g u e s , s t a t i n g t h a t t h e p o l i c y c r i s i s w a s u l t i m a t e l y r e s o l v e d t h r o u g h ” a r u s h j o b ” i n w h i c h " t h e r e w e r e l i t e r a l l y t o n s 1 0 2 a n d t o n s o f b i l l s t h a t n o b o d y h a d a c h a n c e t o r e a d . " S e v e r a l l e g i s l a t o r s a n d i n t e r e s t g r o u p r e p r e s e n t a t i v e s I s p o k e w i t h s u g g e s t e d t h a t l e g i s l a t o r s w e r e n ’ t n e c e s s a r i l y m e a n t t o b e f u l l y i n f o r m e d a s t h e y w e r e c a s t i n g t h e i r fi n a l v o t e s o n t h e r e f o r m b i l l s . T h e f a c t t h a t m a n y l e g i s l a t o r s w e r e n o t w e l l - i n f o r m e d a b o u t t h e b i l l s o n w h i c h t h e y w e r e v o t i n g s e r v e d t h e p o l i t i c a l i n t e r e s t s o f t h o s e a d v o c a t i n g t h e b i l l s . A t e l l i n g e x a m p l e h e r e i s t h e a p p r o v a l o f a b i l l p r o v i d i n g f o r c h a r t e r s c h o o l s . A l e g i s l a t o r e x p l a i n e d : T h a t ’ s b a s i c a l l y w h e r e y o u h a d t h e G o v e r n o r ’ s c h a r t e r s c h o o l b i l l c o m e s w o o p i n g t h r o u g h a n d n o b o d y k n e w w h a t w a s i n i t . ‘ M a n y o f t h e i n d i v i d u a l s I i n t e r v i e w e d s u g g e s t e d t h a t l e g i s l a t o r s h a d a t l e a s t a r o u g h i d e a o f w h a t t h e y w e r e v o t i n g o n . H o w e v e r , m a n y e m p h a s i z e d t h e c o m p r e h e n s i v e n e s s o f t h e l e g i s l a t i o n a n d c h u c k l e d a b o u t l e a r n i n g o n l y m o n t h s l a t e r e x a c t l y w h a t t h e y h a d d o n e . A l e g i s l a t o r r e m a r k e d : [ I ] t w a s o f s u c h m o m e n t o u s i m p o r t a n c e t h a t i t r e a l l y d i d h a v e t h e a t t e n t i o n o f a l m o s t a l l t h e l e g i s l a t o r s . N o w w h e t h e r o r n o t w e r e a l l y k n e w w h a t a l l o f t h e s e a m e n d m e n t s c o n t a i n e d , t h a t t y p e o f t h i n g , a h , w e ’ r e s t i l l fi n d i n g o u t [ l a u g h s ] . I n a d d i t i o n , a l e g i s l a t i v e l e a d e r c l a i m e d t h a t h e w a s n o t a w a r e o f a c o n t r o v e r s i a l p r o v i s i o n i n t h e l e g i s l a t i o n ” u n t i l a b o u t t h r e e w e e k s a f t e r t h e s e b i l l s w e r e s i g n e d i n t o l a w . A n e d u c a t i o n l o b b y i s t r e m a r k e d : ‘ F u r t h e r a n a l y s i s o f t h e p o l i t i c s s u r r o u n d i n g t h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n i s f o u n d i n C h a p t e r S i x . 1 0 3 I m e a n t h e r e a r e t h i n g s t h a t t h e y s t i l l d o n ’ t k n o w h o w t h e y w o r k . Y o u k n o w , l i k e s p e c i fi c t a x e s a n d s t u f f . T h e y ’ r e s t i l l d i g g i n g o u t . T h e n e x t t w o o r t h r e e s e s s i o n s a f t e r t h a t , t h e y h a d t o b e c o r r e c t i n g t h i n g s t h a t t h e y d i d b e c a u s e t h e y d i d n ’ t k n o w w h a t t h e y d i d a t t h e t i m e . A n o t h e r e d u c a t i o n l o b b y i s t n o t e d t h a t l e g i s l a t o r s u n d e r s t o o d t h e p a r t y l i n e b l o c v o t e s t h a t t h e y w e r e t o m a k e . T h e y w e r e w e l l - c o a c h e d w h e r e t o v o t e ‘ y e s , ’ a n d w h e r e t o v o t e ‘ n o . ’ T h e y m a y n o t h a v e u n d e r s t o o d w h y . . . b u t t h e y k n e w w h i c h w a y t h e y h a d t o v o t e . A b u s i n e s s l o b b y i s t e x p l a i n e d : A l t h o u g h t h e b i l l s w e r e c o m i n g v e r y q u i c k l y , a n d p e o p l e d i d n ’ t a l w a y s h a v e a c h a n c e t o r e a d t h e m o r u n d e r s t a n d t h e d e t a i l s , t h e r e w e r e v e r y f e w p e 0 p l e i n t h e L e g i s l a t u r e t h a t d i d n ’ t h a v e a r o u g h i d e a o f w h a t t h e y w e r e d o i n g . H o w e v e r , a n e d u c a t i o n l o b b y i s t a v o w e d : Y e a h , w e l l l i s t e n , a f t e r t h e y v o t e d , t h e r e w e r e l e g i s l a t o r s o u t t h e r e s a y i n g ” L i s t e n , w e ’ r e o u t o f t h e G e n e r a l F u n d g a m e , w e ’ l l n e v e r h a v e t o v o t e f o r l o c a l m i l l a g e s a g a i n . " I m e a n y o u c o u l d n ’ t b e m o r e w r o n g . Y e a h , w e w e r e o u t o f t h e m i l l a g e g a m e . I m e a n t h a t ’ s w h a t t h e y t h o u g h t t h e y p a s s e d . A n d y o u c o u l d n ’ t b e f u r t h e r f r o m w h a t h a p p e n e d . Y e t a n o t h e r l o b b y i s t r e m a r k e d t h a t , g i v e n t h e s i z e o f t h e r e f o r m p a c k a g e , e r r o r s w e r e s i m p l y i n e v i t a b l e : [ F ] o r t h e l a s t 2 8 h o u r s t h e y w e r e r u n n i n g t h i n g s t h r o u g h t o p u t t h e w h o l e t h i n g t o g e t h e r . D e a l s w e r e c u t . T h i s t o o k h o u r s . T h i n g s w e r e b e i n g t h r o w n a t p e o p l e . A n d w e c a m e o u t o f i t w i t h a l l k i n d s o f d r a f t i n g e r r o r s . W e h a d t h e L e g i s l a t i v e S e r v i c e B u r e a u , t h e s t a f f f r o m t h e k e y c o m m i t t e e s t r y i n g t o c o o r d i n a t e i t . I t w a s s o h u g e t h a t w e w e r e b o u n d t o h a v e m i s t a k e s . A l e a d i n g H o u s e l a w m a k e r r e v e a l e d t h a t t h e c l o s i n g h o u r s o f t h e r e f o r m p r o c e s s w e r e f r a u g h t w i t h c o n c e r n a n d f a t i g u e : 1 0 4 T h a t w a s a l o n g n i g h t . . . I r e m e m b e r a t t h r e e a n d f o u r a m . b e i n g c a l l e d t o a c h a m b e r a n d w e w o u l d s i t d o w n a n d w e w o r k e d t h i n g s o u t . A n d t h e n , a l l o f a s u d d e n , t h e b i l l w o u l d c o m e b a c k w i t h s o m e a m e n d m e n t s . . . . i t l o o k e d l i k e a l m o s t a n i m p o s s i b l e s i t u a t i o n . A n d b y 1 0 o ’ c l o c k t h e n e x t m o r n i n g , m e m b e r s w e r e s o t i r e d . T h e y h a d b e e n a t i t f o r 2 4 h o u r s a l r e a d y . . . . t h e y w e r e , y o u k n o w , s l e e p i n g a l l o v e r , a n d t h r e a t e n i n g t o g o h o m e b e c a u s e i t w a s C h r i s t m a s E v e . L e g i s l a t o r s a g r e e d t h a t f a t i g u e a n d t h e d e s i r e t o c o m p l e t e b u s i n e s s b e f o r e t h e C h r i s t m a s h o l i d a y p r o m o t e d a r e s o l u t i o n t o t h e p o l i c y c r i s i s . I n p a r t i c u l a r , t h e s e f a c t o r s h e l p e d t o m a k e t h e r e f o r m p r o c e s s m o r e e f fi c i e n t b y p r o m p t i n g l e g i s l a t o r s t o c a s t t h e d i f fi c u l t v o t e s t o p a s s a r e f o r m p a c k a g e . A s e n a t o r n o t e d t h a t ” t h e t h r e a t o f n o t g o i n g o n C h r i s t m a s v a c a t i o n i s a n e n o r m o u s f o r c e f o r a g r e e m e n t , " a n d a d d e d t h a t f a t i g u e w a s a f a c t o r a s w e l l . S i m i l a r l y , a l e a d i n g H o u s e l a w m a k e r s t a t e d : [ T ] h e o n e s w h o d i d n ’ t w a n t t o p u t a v o t e d o w n f o r a n y k i n d o f a t a x ; w e l l , fi n a l l y t h e y r e a l i z e d t h a t t h e r e h a d t o b e t h e v o t e s o r t h e y c o u l d n ’ t g o h o m e . A n o t h e r l e g i s l a t o r s u g g e s t e d t h a t c o n s o l i d a t i n g s o m u c h a c t i v i t y i n t o t h e C h r i s t m a s E v e s e s s i o n w a s a d e l i b e r a t e t a c t i c o n t h e p a r t o f l e g i s l a t i v e l e a d e r s : [ T ] h a t ’ s o n e o f t h e t a c t i c s t h a t w a s u s e d b y l e a d e r s h i p : - w e ’ l l r u n t h i s l o n g a n d h a r d , w e ’ l l w e a r t h e m d o w n a n d t h e n w e ’ l l g e t ’ e m [ l a u g h s ] . . . . I m e a n w h y g e t s o m e o n e t i r e d ? I m e a n w h a t i s o n e o f t h e t h i n g s f o r i n t e r r o g a t i o n . . . y o u w a i t u n t i l t h e y g e t t i r e d . O f c o u r s e , l e g i s l a t o r s w e r e a n x i o u s n o t o n l y t o b e g i n t h e i r h o l i d a y b r e a k b u t a l s o t o e n s u r e t h a t t h e y w o u l d n o t e n t e r 1 9 9 4 w i t h o u t a r e f o r m p a c k a g e i n p l a c e . I n t h i s c o n t e x t , i t i s i n s t r u c t i v e t o r e c a l l t h e t w o - t h i r d s m a j o r i t i e s t h a t w o u l d h a v e b e e n r e q u i r e d t o g i v e i m m e d i a t e e f f e c t t o r e f o r m l e g i s l a t i o n p a s s e d i n 1 9 9 4 ( s e e C h a p t e r s T w o a n d T h r e e ) . L e g i s l a t o r s r e c o g n i z e d t h a t i t w o u l d b e m u c h m o r e d i f fi c u l t t o s e c u r e t h e 1 0 5 p a s s a g e o f a r e f o r m p a c k a g e i n 1 9 9 4 t h a n i n 1 9 9 3 . A l e g i s l a t o r a s s e r t e d t h a t t h e p r i m e t i m e f o r a c t i o n h a d b e e n a t h a n d d u r i n g t h e m a r a t h o n s e s s i o n , a n d t h a t l e g i s l a t o r s c o u l d n o t a f f o r d t o p a s s i t u p : [ T ] h e m o m e n t u m w a s t h e r e a n d k i n d o f a s e l f - i m p o s e d d e a d l i n e . Y o u e i t h e r g o w i t h w h a t y o u ’ v e g o t o n t h e t a b l e , a n d h a n g o n t o t h e s e a t o f y o u r p a n t s , o r i t f a l l s a p a r t a n d y o u a r e n ’ t a b l e t o p i c k u p t h e p i e c e s . T h i s l e g i s l a t o r a p p e a r e d t o c o n c u r w i t h L o o m i s ’ ( 1 9 9 4 : 1 6 6 ) o b s e r v a t i o n t h a t ” d e a d l i n e s f o r c e a c t i o n s i n s e t t i n g s t h a t o r d i n a r i l y e n c o u r a g e d e f e r r a l a n d d e l a y ; l e g i s l a t i v e t i m e , p a t i e n c e , a n d e n e r g y s i m p l y r u n o u t , a n d f u r t h e r d e l a y m e a n s d e f e a t o r t h e i m p o s i t i o n o f u n w a n t e d p o l i c y c o n s e q u e n c e s . " C r i s i s P o l i c y m a k i n g a n d P o l i t i c a l C o m p r o m i s e W h e n I a s k e d l a w m a k e r s i f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s h a d h i n d e r e d c o m p r o m i s e o r p r o m o t e d i t , t h e y w e r e u n a n i m o u s i n t h e i r a s s e r t i o n s t h a t t h e c r i s i s h a d e n c o u r a g e d i t . C o m p r o m i s e w a s n e c e s s a r y n o t o n l y i n t h e e v e n l y d i v i d e d H o u s e ( c o m p r i s e d o f 5 5 D e m o c r a t s a n d 5 5 R e p u b l i c a n s ) , b u t a l s o i n t h e R e p u b l i c a n - m a j o r i t y S e n a t e ( c o m p r i s e d o f 2 2 R e p u b l i c a n s a n d 1 6 D e m o c r a t s ) . T h r e e k e y f a c t o r s d r o v e p o l i t i c a l c o m p r o m i s e d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . F i r s t , a s n o t e d e a r l i e r i n t h e d i s s e r t a t i o n , m o s t l a w m a k e r s - - i n c l u d i n g e v e r y o n e f r o m a n t i - t a x R e p u b l i c a n s , t o m o d e r a t e s i n b o t h p a r t i e s , t o l i b e r a l D e m o c r a t s - - f a c e d s t r o n g i n c e n t i v e s t o e n s u r e t h a t t h e p o l i c y c r i s i s w a s r e s o l v e d i n a t i m e l y m a n n e r . S e c o n d , t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m b i l l s w e r e t i e - b a r r e d t o g e t h e r a n d t w o - t h i r d s o f t h e m e m b e r s o f b o t h c h a m b e r s h a d t o a p p r o v e t h e s a l e s t a x r e f o r m m e a s u r e i n o r d e r f o r i t t o b e p l a c e d o n t h e b a l l o t ( a s r e q u i r e d b y t h e s t a t e c o n s t i t u t i o n ) . P r i o r t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , t h e G o v e r n o r a n d a n t i - t a x R e p u b l i c a n s i n t h e s t a t e 1 0 6 l e g i s l a t u r e h a d s t r o n g l y f a v o r e d p r o p e r t y t a x r e l i e f ; b u t , t h e y h a d b e e n v e r y r e l u c t a n t t o s u p p o r t n e w t a x e s i n o r d e r t o p r o v i d e r e p l a c e m e n t r e v e n u e f o r t h e s c h o o l s . 7 H o w e v e r , a s o b s e r v e d b y a s e n a t o r , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s c o m p e l l e d l a w m a k e r s " w h o h a d n e v e r i n t h e i r l i v e s v o t e d t o r a i s e t a x e s o r r e p l a c e r e v e n u e " i n t h e c a s e o f p a s t p r o p o s a l s f o r p r o p e r t y t a x c u t s ” t o a c t u a l l y h a v e t o d o t h a t . " O n t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p a c k a g e , d i s c u s s e d m o r e f u l l y i n C h a p t e r S i x , a l e a d i n g l a w m a k e r n o t e d t h a t T h e r e w e r e t h i n g s i n t h e r e t h a t w e w o u l d n ’ t h a v e p u t i n , b u t w e h a d t o g e t D e m o c r a t v o t e s . W e a l s o h a d t o h a v e a t w o - t h i r d s v o t e t o p u t t h i s [ t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e ] o n t h e b a l l o t . T h e S B 1 p o l i c y c r i s i s p r o m o t e d c o m p r o m i s e b e t w e e n : a . ) D e m o c r a t s a n d R e p u b l i c a n s , b . ) m o d e r a t e R e p u b l i c a n s a n d t r a d i t i o n a l l y a n t i - t a x R e p u b l i c a n s , c . ) t h e G o v e r n o r a n d D e m o c r a t i c l a w m a k e r s , a n d , d . ) t h e G o v e r n o r a n d a n t i - t a x m e m b e r s o f h i s o w n p a r t y . T h u s , a p o l i c y c r i s i s c a n i n s p i r e p o l i t i c a l c o m p r o m i s e i n g e n e r a l , w h e t h e r i t b e a c r o s s p a r t y l i n e s o r w i t h i n p a r t i e s . F i n a l l y , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s p r o v i d e d a n " e x c u s e ” f o r l a w m a k e r s t o r e g i s t e r d i f fi c u l t v o t e s o n c o n t r o v e r s i a l t a x m e a s u r e s . I n t h e M i c h i g a n c a s e , w h e n c o n f r o n t e d w i t h a n y p o t e n t i a l c o n s t i t u e n t c o m p l a i n t s r e g a r d i n g t h e e v e n t u a l c r i s i s r e m e d y a d o p t e d , l a w m a k e r s c o u l d p o i n t t o t h e f a c t t h a t t h e v i a b i l i t y o f t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m h a d b e e n i n j e o p a r d y a n d t h a t t h e r e f o r m b i l l s w e r e t i e - b a r r e d . C r i s i s P o l i c y m a k i n g i n a D e m o c r a t i c S y s t e m A l t h o u g h c l o s e d d o o r n e g o t i a t i o n s w e r e c e r t a i n l y a s i g n i fi c a n t f e a t u r e o f t h e " S e e t h e n e x t s e c t i o n o f t h i s c h a p t e r f o r f u r t h e r d i s c u s s i o n o f t h e G o v e r n o r a n d t h e p r o p e r t y t a x r e l i e f i s s u e . 1 0 7 r e f o r m p r o c e s s , e l e m e n t s o f d e m o c r a t i c p o l i c y m a k i n g w e r e a l s o e v i d e n t . F o r e x a m p l e , v a r i o u s s p e c i a l i n t e r e s t s w e r e i n d i r e c t l y r e p r e s e n t e d a t t h e n e g o t i a t i n g t a b l e ; e v i d e n c e o f s u c h i s p r e s e n t e d i n C h a p t e r S i x . S e c o n d , a t v a r i o u s s t a g e s o f t h e n e g o t i a t i o n s p r o c e s s , p a r t y l e a d e r s h e l d b r i e fi n g s i n t h e i r r e s p e c t i v e p a r t y c a u c u s e s . A m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 r e m a r k e d t h a t t h e n e g o t i a t o r s c o u l d n o t a f f o r d t o c o m p l e t e l y i g n o r e t h e v i e w s o f o t h e r l e g i s l a t o r s a n d i n t e r e s t g r o u p s : A n d s o w e s a i d ” L e t ’ s fi r s t t r y t o r e a c h a c o n s e n s u s o f o u r o w n a n d h a v e a p r o d u c t w h i c h w e ’ l l t h e n t a k e o n t h e r o a d . . . . w e ’ l l t a k e [ i t ] t o o u r c a u c u s m e m b e r s , . . . t h e i n t e r e s t g r o u p s , a n d s o o n t o s e l l . ” M e a n i n g t h a t t h e s e v e n o f u s f r o m e a c h c a u c u s w o u l d h a v e t o n e g o t i a t e f r o m a p e r s p e c t i v e t h a t w h a t w e w e r e a g r e e i n g t o i s s o m e t h i n g t h a t w e c o u l d i n f a c t g e t t h e v o t e s f o r f r o m o u r c a u c u s . B u t t h e n w e ’ d h a v e t o t a k e i t o u t a n d t e s t i t w i t h t h e i n t e r e s t s a n d s o o n . [ W e r e c o g n i z e d ] t h a t o b v i o u s l y y o u c a n ’ t p a s s l a w i n s e c r e t . ( e m p h a s i s a d d e d ) A t h i r d m a n i f e s t a t i o n o f d e m o c r a t i c p o l i c y m a k i n g m i g h t b e f o u n d i n t h e f a c t t h a t t h e p r o d u c t s o f t h e u n o f fi c i a l c l o s e d — d o o r n e g o t i a t i o n s w e r e c h a n n e l e d t h r o u g h t h e o f fi c i a l s t a n d i n g c o m m i t t e e s a n d t h e n o n t o t h e H o u s e a n d S e n a t e fl o o r s . H o w e v e r , a s i n t h e S o c i a l S e c u r i t y r e s c u e o f 1 9 8 3 ( s e e L i g h t 1 9 8 5 ; 1 9 9 5 ) , t h i s s t a g e t o o k p l a c e l a t e i n t h e p r o c e s s , a n d o c c u r r e d r a t h e r r a p i d l y . A l e g i s l a t i v e l e a d e r o b s e r v e d : I t h i n k i t ’ s f a i r t o s a y t h a t t h e n e g o t i a t i o n t o o k s o l o n g t h a t w h i l e t h e c o m m i t t e e p r o c e s s w a s u s e d , t h e c o n s e n s u s w a s p u t t h r o u g h t h e c o m m i t t e e s v e r y q u i c k l y . T h i s s t a t e o f a f f a i r s l e d a s e n a t o r t o l a m e n t : I t ’ s u n f o r t u n a t e t h a t t h e c o m m i t t e e s d i d n ’ t h a v e a c h a n c e t o w o r k l o n g e r a n d h a v e m o r e i n v o l v e m e n t i n t h e p r o c e s s . T h a t i s t h e n o r m a l w a y t h a t t h e L e g i s l a t u r e w o r k s . H o w e v e r , m a n y l e g i s l a t o r s a s s e r t e d t h a t t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e d i d n ’ t s u f f e r f r o m a l a c k 1 0 8 o f d e l i b e r a t i o n , a s r e fl e c t e d i n t h e f o l l o w i n g o b s e r v a t i o n s f r o m t w o s e n a t o r s : W e c o u l d h a v e d e l i b e r a t e d f o r t w o y e a r s a n d i t w o u l d n ’ t h a v e m a d e m u c h o f a d i f f e r e n c e . I t w a s n ’ t a m a t t e r o f a l a c k o f u n d e r s t a n d i n g . I t w a s d e m o c r a t i c . I t w a s d e l i b e r a t i v e . W e h a d b e e n d e l i b e r a t i n g t h i s f o r 3 0 y e a r s . T h e r e w a s n o l a c k o f d e l i b e r a t i o n . T h e p r o b l e m w a s t h a t w e h a d d e l i b e r a t e d a d i n f r n i t u m . L e g i s l a t o r s I s p o k e w i t h t e n d e d t o a g r e e t h a t t h e r e f o r m p r o c e s s w a s l e s s d e m o c r a t i c t h a n t h e o r d i n a r y p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . A l e a d i n g H o u s e m e m b e r e x p l a i n e d : I m e a n b e c a u s e t h e s o l u t i o n s w e c a m e u p w i t h w e r e c o m p r o m i s e s , I t h i n k i t w a s v e r y d e m o c r a t i c i n t h a t r e g a r d . . . . T h e . f a c t t h a t i t h a d t o b e d o n e i n s u c h a h u r r y , d i d n o t a l l o w i t t o b e r e a l l y d e m o c r a t i c . W h i l e a s e n a t o r c a s t a m o r e n e g a t i v e s p i n o n t h e c l o s i n g h o u r s o f t h e p r o c e s s : I t w a s j u s t a n u n b e l i e v a b l e c o n s o l i d a t i o n o f e n o r m o u s a c t i v i t y i n t o o n e s i n g l e e v e n i n g . I n a f e w h o u r s , t h e y s n u c k a l o t i n . I f e v e r t h e r e w a s a l a c k o f p u b l i c r e v i e w o f t h e d e m o c r a t i c s y s t e m , i t w a s a t t h a t t i m e . . . . T h e p r e s s c o u l d n ’ t e v e n q u i t e fi g u r e i t o u t . A H o u s e l a w m a k e r e x p l a i n e d t h a t i t w a s n e c e s s a r y t o p l a c e e f fi c i e n c y a b o v e d e m o c r a c y d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s b e c a u s e : I f y o u d i d i t i n a t r u e d e m o c r a t i c p r o c e s s , w h e r e e v e r y b o d y h a d t h e i r t w o c e n t s ’ w o r t h , y o u ’ d n e v e r g e t o f f t h e d i m e . B e c a u s e w i t h t h e s t a t u s q u o t h e r e a r e w i n n e r s a n d l o s e r s . A n d y o u ’ r e t a l k i n g m o n e y . A n d y o u ’ r e t a l k i n g a l o t o f i t . A n d y o u c a n n e v e r m o v e o n t h e t a x i s s u e s . C o n c l u s i o n s o n t h e L e g i s l a t u r e a n d C r i s i s P o l i c y m a k i n g A s p o s i t e d i n K e y P o i n t 2 . 1 , p o l i c y m a k i n g m e c h a n i s m s t h a t f a v o r e d c a r e f u l y e t e f fi c i e n t p o l i c y m a k i n g t o o k p r e c e d e n c e o v e r t r a d i t i o n a l l e g i s l a t i v e p r o c e d u r e s d u r i n g t h e 1 0 9 S B 1 p o l i c y c r i s i s . S p e c i a l n e g o t i a t i n g t e a m s - - e s p e c i a l l y t h e H o u s e T e a m o f 1 4 - - a n d c l o s e d - d o o r n e g o t i a t i o n s a s s u m e d e x t r a o r d i n a r y s i g n i fi c a n c e d u r i n g t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p r o c e s s . T h e s e m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g w e r e u t i l i z e d d u e t o t h e n e e d f o r a n e f fi c i e n t a n d s e n s i b l e r e s p o n s e t o a p o l i c y c r i s i s i n a p o l i c y a r e a f r a u g h t w i t h c o m p l e x i t y a n d p o l i t i c a l c o n t r o v e r s y . O t h e r m e c h a n i s m s o f e f fi c i e n t p o l i c y m a k i n g e m p l o y e d d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s w e r e t h e c o m m i t t e e b y p a s s , i n c l u d i n g t h e p r e - c o n f e r e n c e ; t h e t i e - b a r ; a n d , t h e m a r a t h o n l e g i s l a t i v e s e s s i o n . A s s u g g e s t e d b y K e y P o i n t 2 . 2 , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s e n g e n d e r e d c o m p r o m i s e a m o n g l a w m a k e r s o n a c o n t e n t i o u s i s s u e . I n a n i m p o r t a n t c o n t r a s t t o p r e v i o u s l e g i s l a t i v e a c t i o n o n s c h o o l fi n a n c e , t h e c o m p r o m i s e s m a d e i n t h e c o n t e x t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s e n s u r e d c o m p r e h e n s i v e p o l i c y c h a n g e . T h e i s s u e o f p o l i c y c h a n g e i s d i s c u s s e d m o r e f u l l y i n C h a p t e r S e v e n . H a v i n g a b o v e f o c u s e d o n h o w t h e l e g i s l a t i v e b r a n c h c o n d u c t s c r i s i s p o l i c y m a k i n g , i n t h e n e x t s e c t i o n o f t h e c h a p t e r I f o c u s o n t h e i n c e n t i v e s a n d a c t i o n s o f t h e c h i e f e x e c u t i v e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . T H E C H I E F E X E C U T I V E F o r t h e c h i e f e x e c u t i v e , a p o l i c y c r i s i s c r e a t e s t h e p o t e n t i a l f o r r i c h p o l i t i c a l I " t w a r d s b u t a l s o t h e r i s k o f s e v e r e p o l i t i c a l d a m a g e . A t t h e n a t i o n a l l e v e l , t h e r e i s e ‘ I i d e n c e t h a t t h e p r e s i d e n t s u f f e r s w h e n a p o l i c y c r i s i s i s n o t r e s o l v e d t o t h e s a t i s f a c t i o n o f t h e e l e c t o r a t e . F o r e x a m p l e , i n t h e c a s e o f t h e I r a n i a n h o s t a g e c r i s i s o f 1 9 7 9 - 1 9 8 1 , P r e s i d e n t C a r t e r ’ s a p p r o v a l r a t i n g s s o a r e d a t t h e o u t s e t o f t h e c r i s i s w h e n h e m o v e d t o f r e e z e I r a n i a n a s s e t s i n t h e U n i t e d S t a t e s . H o w e v e r , C a r t e r ’ s i m a g e s u f f e r e d a s t h e c r i s i s 1 1 0 w o r e o n . W e i n b e r g ( 1 9 7 7 ) e m p h a s i z e s t h e i m p o r t a n c e o f t h e c r i s i s - m a n a g e m e n t r o l e o f g o v e r n o r s . A c c o r d i n g t o B e y l e ( 1 9 9 0 : 2 0 1 ) , " h o w a g o v e r n o r r e s p o n d s t o a n d h a n d l e s u n e x p e c t e d c r i s e s g r e a t l y i n fl u e n c e s h o w w e p e r c e i v e h i s o r h e r o v e r a l l p e r f o r m a n c e a s a g o v e r n o r . " I n d e e d , t h e c r i s i s - m a n a g e r r o l e o f a g o v e r n o r " c a n v i r t u a l l y o v e r s h a d o w a l l o f t h e o t h e r r o l e s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s o f a g o v e r n o r " ( B e y l e 1 9 9 0 : 2 0 2 ) . A f o r m e r g o v e r n o r a v o w s t h a t a g o v e r n o r " f o u n d w a n t i n g i n a c r i s i s s i t u a t i o n r a r e l y r e c o v e r s p o l i t i c a l l y ” ( M a t h e s o n 1 9 8 6 : 2 0 0 ) . T h e c o m p l e x n a t u r e o f t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s p e r m i t s l e g i s l a t o r s t o p a s s t h e b u c k a c r o s s c o m m i t t e e l i n e s , a c r o s s p a r t y l i n e s , f r o m r a n k a n d fi l e t o l e a d e r s h i p , a n d a c r o s s c h a m b e r s o f t h e l e g i s l a t u r e ( R o s e n t h a l 1 9 9 0 : 5 4 ) . H e n c e , r e s p o n s i b i l i t y i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s i s s h a r e d a m o n g l e g i s l a t o r s ; i t i s n o t f u l l y b o r n e b y a n y i n d i v i d u a l m e m b e r . I n c o n t r a s t , g o v e r n o r s c a n n o t r e a d i l y e v a d e r e s p o n s i b i l i t y : " [ t ] h e b u c k n o r m a l l y s t o p s a t t h e i r d e s k ” ( i b i d . ) . F o r m e r M i s s o u r i G o v e r n o r J o h n A s h c r o f t a s s e r t s : " [ w l h e n t r o u b l e c o m e s t o g o v e r n o r s , a n d i t i n e v i t a b l y d o e s , t h e p u b l i c e x p e c t s t h e m t o s o l v e t h e p r o b l e m , n o t d e f e n d t h e s i t u a t i o n ” ( A s h c r o f t 1 9 9 1 : 7 5 ) . G o v e r n o r s p l a y a k e y r o l e i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s ( s e e H e r z i k a n d B r o w n 1 9 9 1 ) . H o w e v e r , t h e r e h a s b e e n l i t t l e s y s t e m a t i c e m p i r i c a l o r t h e o r e t i c a l w o r k o n t h e g o v e r n o r i n t h e r o l e o f ” c h i e f l e g i s l a t o r ” ( e . g . , J e w e l l 1 9 7 2 ; R o s e n t h a l 1 9 9 0 ; B e r n i c k a n d W i g g i n s 1 9 9 1 ; D u m i n g 1 9 9 1 ) . M y s t u d y o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s p r o v i d e s i n s i g h t o n t h e r o l e o f t h e c h i e f e x e c u t i v e d u r i n g a d o m e s t i c p o l i c y c r i s i s . A g o v e r n o r c o n f r o n t e d w i t h a p o l i c y c r i s i s f a c e s i n c e n t i v e s t o a c t s w i f t l y t o r e m e d y t h e s i t u a t i o n . S h e c a n s u f f e r s e v e r e p o l i t i c a l r e p e r c u s s i o n s i f t h e p o l i c y c r i s i s i s n o t r e s o l v e d t o t h e s a t i s f a c t i o n o f t h e 1 1 1 e l e c t o r a t e . O n t h e o t h e r h a n d , t h e g o v e r n o r s t a n d s t o g a i n p o l i t i c a l l y i f t h e - c r i s i s i s s a t i s f a c t o r i l y r e s o l v e d . W h e t h e r o r n o t t h e g o v e r n o r h a s t h e p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y f o r a g i v e n p i e c e o f l e g i s l a t i o n , t h e p u b l i c t e n d s t o p e r c e i v e t h a t ” t h e g o v e r n o r m a k e s i t h a p p e n " ( R o s e n t h a l 1 9 9 0 : 2 5 ) . H e n c e , a g o v e r n o r s t a n d s t o r e a p t h e b u l k o f t h e c r e d i t o n c e a p o l i c y c r i s i s h a s b e e n r e m e d i e d . E d e l m a n ( 1 9 6 4 : 7 8 ) o b s e r v e s t h a t t h e p o l i t i c a l l e a d e r p e r s o n i fi e s a n d r e i fi e s t h e p o l i t i c a l p r o c e s s . " G o v e r n o r s a r e c o m m o n l y t h e m o s t v i s i b l e s t a t e o f fi c i a l a n d " t h e p u b l i c f o c u s e s i t s a t t e n t i o n o n t h e m , h o l d i n g t h e m a c c o u n t a b l e f o r p o l i c i e s a n d p r o g r a m s h a v i n g a n i m p a c t o n t h e i r q u a l i t y o f l i f e ” ( B e r n i c k a n d W i g g i n s 1 9 9 1 : 7 5 ) . G o v e r n o r s e n j o y t h e a d v a n t a g e o f b e i n g o n e v o i c e , a s c o m p a r e d t o t h e m a n y v o i c e s o f t h e l e g i s l a t u r e . R o s e n t h a l ( 1 9 9 0 : 3 5 ) c a l l s t h i s a t t r i b u t e " t h e p o w e r o f u n i t y . ” W i t h t h i s p o w e r , g o v e r n o r s a r e a b l e t o " e x p l o i t t h e p o w e r o f p u b l i c i t y , r e a c h i n g o u t t o p e o p l e d i r e c t l y a n d t h r o u g h t h e m e d i a a n d d e v e l o p i n g a p o s i t i v e i m a g e a n d p u b l i c s u p p o r t t h r o u g h o u t t h e s t a t e . " A s t u t e g o v e r n o r s w i l l e m p l o y t h i s p o w e r t o t h e i r a d v a n t a g e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . E d e l m a n ( 1 9 6 4 : 7 6 ) a v o w s t h a t " [ t ] h e c l u e t o w h a t i s p o l i t i c a l l y e f f e c t i v e i s t o b e f o u n d n o t s o m u c h i n v e r i fi a b l e g o o d o r b a d e f f e c t s fl o w i n g f r o m p o l i t i c a l a c t s a s i n W h e t h e r t h e i n c u m b e n t c a n c o n t i n u e i n d e fi n i t e l y t o c o n v e y a n i m p r e s s i o n o f k n o w i n g W h a t i s t o b e d o n e . " J u s t a s i n o r d i n a r y p o l i c y m a k i n g , g o v e r n o r s f a c e i n c e n t i v e s t o p l a y a l e a d e r s h i p r o l e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . A c c o r d i n g t o R o s e n t h a l ( 1 9 9 0 : 1 0 4 ) : L e g i s l a t u r e s e x p e c t g o v e r n o r s t o l e a d . T h e y r e l y o n t h e g o v e r n o r t o d e fi n e i s s u e s a n d s e t t h e p r o c e s s i n m o t i o n . L e g i s l a t u r e s n e e d n o t b e w e a k o r a r u b b e r s t a m p t o w a n t g u b e r n a t o r i a l l e a d e r s h i p . I f t h e i s s u e i s s i g n i fi c a n t , t h e l 1 2 g o v e m o r ’ s p r e s e n c e a n d p o w e r m a y b e v i t a l i n a c h i e v i n g a g r e e m e n t . " W h a t d o e s t h e g o v e r n o r w a n t ? " a n d " W h a t d o e s t h e g o v e r n o r w a n t u s t o d o ? " a r e t h e c u s t o m a r y q u e s t i o n s r a i s e d b y l e g i s l a t o r s i n t h e c a p i t o l . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t a g o v e r n o r c o n f r o n t e d w i t h a p o l i c y c r i s i s u s u a l l y c a n n o t a c t u n i l a t e r a l l y t o a c h i e v e a r e m e d y . R a t h e r , a g o v e r n o r m u s t w o r k t o p r o m o t e t h e d e v e l o p m e n t o f a n a c c e p t a b l e s o l u t i o n i n t h e s t a t e l e g i s l a t u r e . B e r n i c k a n d W i g g i n s ( 1 9 9 1 : 8 7 ) e m p h a s i z e t h a t m o d e l s o f t h e g o v e r n o r a s c h i e f l e g i s l a t o r m u s t r e c o g n i z e ” t h e i n t e r a c t i v e n a t u r e o f e x e c u t i v e - l e g i s l a t i v e r e l a t i o n s . " T h e y e m p h a s i z e t h a t g o v e r n o r s i n p u r s u i t o f p a r t i c u l a r p o l i c y g o a l s a r e u s u a l l y c o g n i z a n t o f t h e v a l u e o f h a v i n g a n O p e n O f fi c e d o o r a n d " w o r k i n g " t h e l e g i s l a t o r s ( 1 9 9 1 : 8 1 ) . H e n c e , g o v e r n o r s f a c e i n c e n t i v e s t o m a i n t a i n c l o s e c o n t a c t w i t h l a w m a k e r s d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . R o s e n t h a l ( 1 9 9 0 : 4 0 ) n o t e s t h a t " [ a ] s l o n g a s t h e g o v e r n o r w a n t s s o m e t h i n g , t h e l e g i s l a t u r e w i l l b e i n a p o s i t i o n t o b a r g a i n . " T h e m o r e t h e g o v e r n o r w a n t s , t h e s t r o n g e r t h e p o s i t i o n o f t h e l e g i s l a t u r e . R o s e n t h a l ( i b i d . ) e x p l a i n s : T h e p r i n c i p a l s o u r c e O f t h e l e g i s l a t u r e ’ s p o w e r w i t h r e g a r d t o t h e g o v e r n o r s t e m s f r o m t h e l e g i s l a t u r e ’ s a b i l i t y t o b l o c k t h e e x e c u t i v e . T h a t i s i t s r e a l c h e c k . L e g i s l a t u r e s c a n m o d i f y , d e l a y , r e j e c t , b a d g e r , a n d f r u s t r a t e g o v e r n o r s , a n d c a n s t o p t h e m f r o m d o i n g w h a t t h e y w a n t t o d o . ( I b i d . ) G r o s s ( 1 9 9 1 : 1 8 ) n o t e s t h a t ” t h e r e l a t i o n s h i p s a m o n g t h e g o v e r n o r , h i s p a r t y , a n d s u p p o r t f o r t h e g o v e r n o r i n t h e l e g i s l a t u r e r e m a i n c o n t r o v e r s i a l a n d p o o r l y s p e c i fi e d " i n t h e l i t e r a t u r e . B e y l e a n d M u n c h m o r e ( 1 9 8 3 : 5 0 ) c o n t e n d t h a t t h e p a r t y i s n o l o n g e r t h e m o s t i m p o r t a n t i n s t r u m e n t O f p o l i t i c a l a c t i o n f o r t h e g o v e r n o r . H o w e v e r , R o s e n t h a l ( 1 9 9 0 : 3 5 ) a s s e r t s t h a t ” [ t ] h e p o w e r o f p a r t y a f f o r d s g o v e r n o r s a r o l e t h a t d i r e c t l y a f f e c t s t h e c a r e e r s a n d f o r t u n e s O f l e g i s l a t o r s o f t h e i r o w n p o l i t i c a l f a i t h " ( R o s e n t h a l 1 9 9 0 : 3 5 ) . 1 1 3 A c c o r d i n g t o G r o s s ( 1 9 9 1 : 1 8 ) , i t i s i m p o r t a n t t o c o n s i d e r n o t o n l y t h e p a r t i s a n d i s t r i b u t i o n i n t h e l e g i s l a t u r e , b u t a l s o t h e " c o h e s i o n a n d f a c t i o n a l b a s i s o f t h e g o v e m o r ’ s p a r t y i n b o t h c h a m b e r s . " R o s e n t h a l ( 1 9 9 0 : 5 4 ) n o t e s t h a t l e g i s l a t o r s c a n a d o p t i d e o l o g i c a l p o s i t i o n s w i t h o u t w o r r y i n g a b o u t t h e p r a c t i c a l i m p l i c a t i o n s a s l O n g a s t h e i r c o n s t i t u e n t s a r e l i k e - m i n d e d . I n a d d i t i o n , h e a s s e r t s t h a t l e g i s l a t o r s ” h a v e t h e i r o w n g o a l s , t h e i r o w n p r o g r a m s , a n d t h e i r o w n c o n s t i t u e n c i e s , w h i c h m u s t t a k e p r e c e d e n c e o v e r t h e g o v e m o r ’ s , e v e n i f t h e g o v e r n o r i s o f t h e i r o w n p o l i t i c a l p a r t y ” ( i b i d . ) . R e g a r d l e s s o f t h e p a r t y d i s t r i b u t i o n i n t h e l e g i s l a t u r e , g o v e r n o r s w h o f a c e t h r e a t s t o t h e i r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s c a n b e e x p e c t e d t o m a k e f u l l u s e o f t h e i n f o r m a l a n d f o r m a l p o w e r s a t t h e i r d i s p o s a l . S t u d e n t s o f t h e g o v e m o r s h i p h a v e i d e n t i fi e d a l o n g l i s t o f f o r m a l g u b e r n a t o r i a l p o w e r s , i n c l u d i n g : t e n u r e , a p p o i n t m e n t , b u d g e t , v e t o a n d r e o r g a n i z a t i o n p o w e r s ; s t a f f r e s o u r c e s ; t h e r i g h t t o d e l i v e r m e s s a g e s t o t h e l e g i s l a t u r e ; a n d , t h e a b i l i t y t o c a l l s p e c i a l l e g i s l a t i v e s e s s i o n s ( s e e S c h l e s i n g e r 1 9 6 5 , 1 9 7 1 ; B e r n i c k 1 9 7 9 ; R a n s o n e 1 9 8 2 ; B e y l e 1 9 8 3 ; a n d K e a r n e y 1 9 8 7 ) . I n f o r m a l g u b e r n a t o r i a l p o w e r s a r e t y p i c a l l y c o n s t r u e d t o i n c l u d e : a c c e s s t o t h e m a s s m e d i a , t h e p r e s t i g e o f t h e o f fi c e , p e p u l a r s u p p o r t , n e g o t i a t i o n s k i l l s , p a r t y i n fl u e n c e , a n d p o l i t i c a l s k i l l s ( s e e , c . g . , B e r n i c k 1 9 7 9 , B e y l e 1 9 9 0 ) . B l a i r ( 1 9 8 8 : 1 3 9 ) c o n t e n d s t h a t e x e c u t i v e p o l i c y f o r m a t i o n i s e s p e c i a l l y l i k e l y i n S t a t e s w h e r e t h e l e g i s l a t u r e i s p a r t - t i m e a n d u n p r o f e s s i o n a l i z e d . A r k a n s a s i s s u c h a s t a t e , a n d D u r n i n g ’ s ( 1 9 9 1 ) s t u d y o f t h e 1 9 8 3 s c h o o l fi n a n c e a n d s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p r o c e s s t h a t f o l l o w e d a n A r k a n s a s S u p r e m e C o u r t r u l i n g o n t h e s t a t e ’ s s y s t e m O f s c h o o l fi n a n c e p o r t r a y s t h e n o G o v e m o r C l i n t o n a s h a v i n g d r i v e n t h e r e f o r m p r o c e s s i n t h e s t a t e 1 1 4 l e g i s l a t u r e . D u m i n g ( 1 9 9 1 ) d e m o n s t r a t e s h o w C l i n t o n m a s t e r f u l l y e m p l o y e d b o t h i n f o r m a l a n d f o r m a l g u b e r n a t o r i a l p o w e r s t o a c h i e v e h i s c o n t r o v e r s i a l e d u c a t i o n p o l i c y g o a l s . B e l o w , I r e v i e w D u r n i n g ’ s d i s c u s s i o n o f t h e A r k a n s a s c a s e a s i t p r o v i d e s a u s e f u l b a s i s f o r c o m p a r i s o n w i t h t h e M i c h i g a n c a s e . A c c o r d i n g t o D u m i n g , C l i n t o n w a s " t h e c e n t r a l c h a r a c t e r " i n t h e e d u c a t i o n r e f o r m p r o c e s s i n A r k a n s a s ( 1 9 9 1 : 1 3 5 ) . C l i n t o n a n d h i s a i d e s " f o r m u l a t e d t h e l e g i s l a t i v e r e f o r m p a c k a g e , s o l d i t t o t h e p u b l i c , a n d l e d t h e fi g h t t o g e t i t t h r o u g h t h e s t a t e l e g i s l a t u r e " ( D u m i n g 1 9 9 1 : 1 3 5 - 3 6 ) . C l i n t o n ’ s s u c c e s s i n a c h i e v i n g h i s p o l i c y g o a l s c a n b e a t t r i b u t e d t o t h e s k i l l f u l u s e o f h i s f o r m a l a n d i n f o r m a l g u b e r n a t o r i a l p o w e r s , l e a d e r s h i p s k i l l s , a n d t h e f a c t t h a t t h e A r k a n s a s l e g i s l a t u r e i s n o t p r o f e s s i o n a l i z e d . I n t h e A r k a n s a s c a s e , i m p r o v e m e n t i n e d u c a t i o n h a d b e e n a t h e m e o f C l i n t o n ’ s 1 9 8 2 g u b e r n a t o r i a l c a m p a i g n . W h i l e C l i n t o n t o l d v o t e r s h e w o u l d n o t r a i s e t a x e s , h e t o l d O t h e r s t h a t h e p l a n n e d t o w o r k t o i n c r e a s e t h e s t a t e s a l e s t a x a n d d e v o t e t h e i n c r e a s e d r e v e n u e t o t h e s c h o o l s ( D u m i n g 1 9 9 1 : 1 2 5 ) . C l i n t o n d i d n o t p u t f o r t h a n y m a j o r e d u c a t i o n r e f o r m p r o p o s a l s d u r i n g t h e r e g u l a r s e s s i o n o f t h e A r k a n s a s G e n e r a l A s s e m b l y t h a t b e g a n i n J a n u a r y 1 9 8 3 . T h e w i n d o w o f O p p o r t u n i t y f o r p u r s u i n g h i s e d u c a t i o n p o l i c y o b j e c t i v e s a r r i v e d i n t h e s p r i n g O f t h a t y e a r w h e n t h e A r k a n s a s S u p r e m e C o u r t i n i t i a t e d a p o l i c y c r i s i s b y d e c l a r i n g t h e s t a t e ’ s s c h o o l fi n a n c e s y s t e m t o b e l m c o n s t i t u t i o n a l . C l i n t o n p e r c e i v e d t h a t t h e t i m e w a s r i g h t f o r p u r s u i n g a s a l e s t a x i n c r e a s e f o r e d u c a t i o n . I n s t r u c t i v e l y , " [ h ] e c o u l d b l a m e t h e A r k a n s a s S u p r e m e C o u r t f o r t h e t a x i n c r e a s e ” ( D u m i n g 1 9 9 1 : 1 2 7 ) . W h i l e C l i n t o n ’ s w i n d o w O f O p p o r t u n i t y r e s u l t e d f r o m t h e a c t i o n s o f t h e j u d i c i a r y , t h e a c t i o n s o f t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e p r o v i d e d E n g l e r l 1 5 w i t h a w i n d o w o f o p p o r t u n i t y f o r m a k i n g g o o d o n h i s p l e d g e t o t h e v o t e r s . D u r n i n g ’ s s t u d y o f C l i n t o n ’ s r o l e i n t h e A r k a n s a s e d u c a t i o n r e f o r m p r o c e s s O f 1 9 8 3 p o r t r a y s a v e r y p r o a c t i v e g u b e r n a t o r i a l r o l e . F o r e x a m p l e , C l i n t o n t a l k e d w i t h a l l b u t t w o O f 1 3 5 s t a t e l e g i s l a t o r s d u r i n g t h e s u m m e r f o l l o w i n g t h e A r k a n s a s S u p r e m e C o u r t d e c i s i o n ; a t t h e c l o s e o f t h e s u m m e r , b e n e g o t i a t e d w i t h i n t e r e s t g r o u p s t o d e v i s e a s c h o o l a i d f o r m u l a ; i n t h e f a l l , h i s s t a f f h e l p e d t o s e t u p c i t i z e n o r g a n i z a t i o n s t o p r o m o t e h i s e d u c a t i o n r e f o r m p r o p o s a l s t h r o u g h m e d i a a d v e r t i s e m e n t s ; t h e G o v e r n o r a l s o a p p e a r e d a t m e e t i n g s a n d r a l l i e s a c r o s s A r k a n s a s ; a n d , a t o n e p o i n t i n t h e r e f o r m p r o c e s s , h i s s t a f f o r g a n i z e d a w e e k e n d t e l e p h o n e c a m p a i g n d u r i n g w h i c h t h e o b j e c t i v e w a s t o h a v e t h e fi r s t f o u r c a l l s r e c e i v e d b y e a c h l e g i s l a t o r t h a t w e e k e n d t o b e f r o m s u p p o r t e r s o f C l i n t o n ’ s p l a n - - t h i s w a s s e t i n m o t i o n t o c o u n t e r a s i m i l a r l o b b y i n g e f f o r t e x p e c t e d f r o m t h e s t a t e t e a c h e r s ’ u n i o n ( D u m i n g 1 9 9 1 ) . D u r i n g a s p e c i a l s e s s i o n o f t h e l e g i s l a t u r e w h i c h b e g a n i n e a r l y O c t o b e r a n d l a s t e d 3 8 d a y s , m o s t o f C l i n t o n ’ s p r o p o s e d l e g i s l a t i o n w a s a d o p t e d . D e s p i t e a u t h o r i n g t h e b i g g e s t t a x i n c r e a s e i n A r k a n s a s h i s t o r y , C l i n t o n c a m e o u t o f t h e e d u c a t i o n r e f o r m p r o c e s s w i t h a b o o s t i n h i s p o p u l a r i t y r a t i n g s . B e r n i c k a n d W i g g i n s ( 1 9 9 1 : 8 8 ) a s s e r t t h a t t h e m o r e i n d e p e n d e n t a n d p r o f e s s i o n a l a l e g i s l a t u r e i s , t h e m o r e d i f fi c u l t i t i s f o r t h e g o v e r n o r t o d o m i n a t e i t o n p o l i c y m a t t e r s . A s i n d i c a t e d i n C h a p t e r T h r e e , t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e i s a m o n g t h e m o s t p r o f e s s i o n a l i z e d i n t h e n a t i o n . I n c o n t r a s t t o l e s s p r o f e s s i o n a l i z e d l e g i s l a t u r e s t h a t c o n v e n e o n l y p a r t o f t h e y e a r a n d h a v e l i m i t e d s t a f f r e s o u r c e s , s u c h a s i n A r k a n s a s , t h e p o w e r s a n d r e s o u r c e s o f t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e e n a b l e i t t o b e m o r e i n d e p e n d e n t i n 1 1 6 d e a l i n g w i t h t h e g o v e r n o r . A n a c c e p t a n c e o f t h e n o t i o n t h a t n o n - p r o f e s s i o n a l i z e d l e g i s l a t u r e s p r o m o t e g u b e r n a t o r i a l l e a d e r s h i p i n p o l i c y m a k i n g - - a s c o n t e n d e d b y B l a i r ( 1 9 8 8 ) - - n e e d n o t i m p l y t h a t p r o f e s s i o n a l i z e d l e g i s l a t u r e s a r e i m m u n e t o g u b e r n a t o r i a l i n fl u e n c e . I n d e e d , i f C l i n t o n p e r c e i v e d t h a t i t w a s w i s e t o t a k e t h e a b o v e a c t i o n s ( a n d m o r e ) , i n p u r s u i t o f h i s p o l i c y g o a l s , w e w o u l d e x p e c t t h a t a g o v e r n o r f a c i n g a p r o f e s s i o n a l i z e d l e g i s l a t u r e , s u c h a s E n g l e r , w o u l d b e m o t i v a t e d t o b e a t l e a s t a s a c t i v e i n p u r s u i n g h i s m o s t v a l u e d p o l i c y g o a l s . T h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e h a s a w e a l t h o f r e s o u r c e s w h i c h c a n b e u s e d t o c o u n t e r a n y p o l i c y p r o p o s a l p u t f o r t h b y t h e g o v e r n o r . H e n c e , w e m i g h t s u r m i s e t h a t E n g l e r n e e d e d t o b e a t l e a s t a s a c t i v e a s C l i n t o n i n p u r s u i n g h i s p o l i c y O b j e c t i v e s . B a s e d o n t h e p r e c e d i n g d i s c u s s i o n , t h e f o l l o w i n g K e y P o i n t h a s b e e n d e v e I O p e d : K e y P o i n t 2 . 3 : A p o l i c y c r i s i s p r e s e n t s n o t o n l y t h e o p p o r t u n i t y f o r a c h i e f e x e c u t i v e t o r e a p p o l i t i c a l r e w a r d s b u t a l s o t h e r i s k o f p o l i t i c a l d a m a g e . T h e r e f o r e , d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , t h e c h i e f e x e c u t i v e i s h i g h l y m o t i v a t e d t o p r o m o t e l e g i s l a t i v e c o n s e n s u s o n a r e m e d y . G O V E R N O R E N G L E R A N D T H E S B 1 P O L I C Y C R I S I S P r o p e r t y t a x r e l i e f h a d b e e n E n g l e r ’ s m o s t s a l i e n t c a m p a i g n p r o m i s e i n 1 9 9 0 ( s e e W e i s s e r t 1 9 9 2 ) . T h e S B 1 p o l i c y c r i s i s p r o v i d e d a n i n v a l u a b l e w i n d o w o f O p p o r t u n i t y t o f u l fi l l t h i s p r o m i s e . I n a d d i t i o n , a s d i s c u s s e d i n C h a p t e r S i x , t h e G o v e r n o r w a s a b l e t o e x p l o i t t h e c r i s i s t o a c h i e v e a s e p a r a t e p o l i c y g o a l - — l e g i s l a t i o n p e r m i t t i n g c h a r t e r s c h o o l s . G o v e r n o r E n g l e r f a c e d i n c e n t i v e s t o a c c e p t t h e r i s k s i n v o l v e d i n s i g n i n g S B 1 d u e t o t h e p o l i t i c a l r e w a r d s t h a t h e c o u l d r e a p f r o m a s u c c e s s f u l r e m e d y t o t h e p o l i c y 1 1 7 c r i s i s . W h e n G o v e r n o r E n g l e r c h o s e t o s i g n S B 1 i n t o l a w a n d , i n e f f e c t , c r e a t e a p o l i c y c r i s i s , h e a l s o c h o s e t o a c c e p t t h e r i s k s t h a t s u c h a c r i s i s e n t a i l s . I f t h e p o l i c y c r i s i s w a s n o t r e s o l v e d t o t h e s a t i s f a c t i o n o f t h e v o t e r s , E n g l e r s t o o d t o l o s e h i s n e x t e l e c t i o n a n d h i s l i f e - l o n g c a r e e r i n p o l i t i c s c o u l d b e fi n i s h e d . E n g l e r c o u l d b e b l a m e d f o r s i g n i n g S B 1 , f o r n o t e x e r c i s i n g a s t r o n g l e a d e r s h i p r o l e , a n d f o r f a i l i n g t o d e l i v e r o n h i s 1 9 9 0 p r o m i s e t o s e c u r e p r o p e r t y t a x r e l i e f . 8 E v e n i f E n g l e r w o r k e d v e r y h a r d t o p r o m o t e a s o l u t i o n a n d a n i m p a s s e w a s l a r g e l y t h e f a u l t o f t h e l e g i s l a t u r e , t h e v o t e r s w e r e n o t l i k e l y t o b e s y m p a t h e t i c t o t h e G o v e r n o r . A s g o v e r n o r , a n d a s a n a s t u t e p o l i t i c i a n , E n g l e r c o u l d p r e d i c t t h a t h e w o u l d e n j o y t h e b u l k O f t h e c r e d i t f o r p r o d u c i n g a n a c c e p t a b l e s o l u t i o n t o t h e p o l i c y c r i s i s . I n d e e d , s e v e r a l R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s w i t h w h o m I s p o k e n o t e d t h a t , i n 1 9 9 4 , t h e i r c o n s t i t u e n t s w e r e e s p e c i a l l y p l e a s e d w i t h t h e G o v e r n o r f o r d e l i v e r i n g p r o p e r t y t a x r e l i e f . F i n a l l y , i t i s p o l i t i c a l l y a d v a n t a g e o u s f o r a p o l i t i c a l l e a d e r t o b e o n t h e w i n n i n g s i d e o f a b a l l o t i s s u e . I n h i s s u p p o r t f o r a J u n e 1 9 9 3 p r o p e r t y t a x b a l l o t m e a s u r e , E n g l e r h a d i n v e s t e d a g o o d d e a l o f p o l i t i c a l c a p i t a l a n d h a d p u t h i s p o l i t i c a l p r e s t i g e o n t h e l i n e . U n f o r t u n a t e l y , f o r h i m , t h e m e a s u r e w a s d e f e a t e d a t t h e p o l l s . I n c o n t r a s t , E n g l e r w a s o n t h e w i n n i n g s i d e o f t h e i s s u e w h e n v o t e r s a p p r o v e d P r o p o s a l A i n M a r c h 1 9 9 4 . D u e t o t h e r i s k s a n d o p p o r t u n i t i e s d i s c u s s e d a b o v e , G o v e r n o r E n g l e r w a s h i g h l y m o t i v a t e d t o e n s u r e t h a t t h e l e g i s l a t u r e p r o d u c e d a n a c c e p t a b l e r e m e d y t o t h e p o l i c y c r i s i s . ' A s n o t e d i n C h a p t e r T w o , E n g l e r ’ s m a r g i n o f v i c t o r y o v e r t h e i n c u m b e n t D e m o c r a t i n 1 9 9 0 w a s l e s s t h a n 1 p e r c e n t . S e e C h a p t e r T w o f o r f u r t h e r d i s c u s s i o n O f t h e 1 9 9 0 c a m p a i g n . 1 1 8 A c c o r d i n g t o B e r n i c k a n d W i g g i n s ( 1 9 9 1 : 8 2 - 3 ) , t h e s k i l l w i t h w h i c h a g o v e r n o r f u l fi l l s t h e r o l e o f c h i e f l e g i s l a t o r i s d e t e r m i n e d b y fi v e f a c t o r s : p o l i t i c a l e x p e r i e n c e , e l e c t o r a l a m b i t i o n s , p o l i c y g o a l s , s e n s e o f h i s t o r y , a n d p e r s o n a l s t y l e . B e l o w , I a p p l y t h e s e c r i t e r i a t o G o v e r n o r E n g l e r i n t h e c o n t e x t O f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . E n g l e r h a d a m p l e p o l i t i c a l e x p e r i e n c e g o i n g i n t o t h e p o l i c y c r i s i s . E l e c t e d t o t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e r i g h t o u t o f c o l l e g e , E n g l e r i s a ” p r o f e s s i o n a l p o l i t i c i a n " ( W e i s s e r t 1 9 9 2 : 1 5 1 ) . H e s e r v e d e i g h t y e a r s i n t h e H o u s e a n d 1 2 y e a r s i n t h e S e n a t e , t h e l a s t s i x O f w h i c h h e s e r v e d a s S e n a t e M a j o r i t y L e a d e r . A m o n g t h e a d v a n t a g e s e n j o y e d b y g o v e r n o r s w i t h l e g i s l a t i v e e x p e r i e n c e , a r e a ” s e n s e o f w h a t i s l e g i s l a t i v e l y p o s s i b l e , " p e r s o n a l c o n t a c t s e s t a b l i s h e d d u r i n g l e g i s l a t i v e s e r v i c e , a n d a ” h e a l t h y r e s p e c t f o r t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s ” ( R o s e n t h a l 1 9 9 0 : 7 1 ) . H e n c e , E n g l e r ’ s l e n g t h y e x p e r i e n c e i n t h e H o u s e a n d S e n a t e h a d p r o v i d e d h i m w i t h a k e e n u n d e r s t a n d i n g O f b o t h t h e m o t i v e s a n d g o a l s o f l e g i s l a t o r s , a n d t h e i n t r i c a c i e s o f t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . ” T h e p o w e r o f e x p e r i e n c e " g a v e G o v e r n o r E n g l e r w h a t R o s e n t h a l ( 1 9 9 0 : 3 5 ) c a l l s ” t h e k n o w - h o w a n d t h e k n o w - w h o m t h a t c o m e i n s o h a n d y i n p o l i t i c a l l i f e . " L e g i s l a t o r s i n M i c h i g a n a r e c o g n i z a n t O f G o v e r n o r E n g l e r ’ s p o l i t i c a l e x p e r i e n c e . A s s t a t e d b y a l e g i s l a t o r : [ H ] c o m e s f r o m t h e H o u s e , h e c o m e s f r o m t h e S e n a t e . I m e a n h e k n o w s t h e s y s t e m . H e k n o w s h o w t o w o r k i t . H e k n o w s m o s t o f t h e p l a y e r s i n v o l v e d . A n o t h e r l e g i s l a t o r r e c o u n t e d t h e f o l l o w i n g i n c i d e n t : T h e G o v e r n o r c a m e t o a R e p u b l i c a n c a u c u s , I t h i n k i t w a s b e f o r e S e n a t e B i l l 1 , a n d h e g o t u p a t a b l a c k b o a r d a n d h e w a s l i k e a s c h o o l t e a c h e r . A n d w e h a d a d i s c u s s i o n a b o u t s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . . . . . I h a d a s t a f f m e m b e r s i t t i n g t h e r e 1 1 9 T A B L E 4 . 4 : G o v e r n o r E n g l e r - A B r i e f B i o g r a p h y G O V E R N O R J O H N M . E N G L E R R e p u b l i c a n 1 9 4 8 - B o r n 1 2 O c t o b e r i n M t . P l e a s a n t , M i c h i g a n . 1 9 6 6 - G r a d u a t e d f r o m B e a l C i t y H i g h S c h o o l . 1 9 6 9 - E l e c t e d p r e s i d e n t o f h i s d o r m i t o r y a t M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y . 1 9 7 0 - D e f e a t e d a n i n c u m b e n t t o b e e l e c t e d t o t h e M i c h i g a n H o u s e o f R e p r e s e n t a t i v e s a t a g e 2 2 . 1 9 7 1 - R e c e i v e d B a c h e l o r o f S c i e n c e d e g r e e , a g r i c u l t u r a l e c o n o m i c s , M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y . 1 9 7 2 - D e f e a t e d a n i n c u m b e n t t o b e e l e c t e d t o t h e M i c h i g a n H o u s e a f t e r r e - d i s t r i c t i n g . 1 9 7 4 - R e - e l e c t e d t o t h e M i c h i g a n H o u s e . 1 9 7 5 - M a r r i e d C o l l e e n H o u s e . 1 9 7 6 - R e - e l e c t e d t o t h e M i c h i g a n H o u s e . 1 9 7 8 - D e f e a t e d a n i n c u m b e n t t o b e e l e c t e d t o t h e M i c h i g a n S e n a t e . 1 9 8 1 - R e c e i v e d l a w d e g r e e , C o o l e y L a w S c h o o l , L a n s i n g , M i c h i g a n . 1 9 8 2 - S e l e c t e d t o b e t h e M i c h i g a n S e n a t e R e p u b l i c a n L e a d e r . 1 9 8 4 - l i t i g a t e d t o t h e M i c h i g a n S e n a t e , s e l e c t e d t o b e t h e S e n a t e M a j o r i t y e r . - D i v o r c e . 1 9 9 0 - D e f e a t e d a n i n c u m b e n t t o b e e l e c t e d G o v e r n o r o f M i c h i g a n . - M a r r i e d M i c h e l l e D e M u n b r u n . 1 9 9 4 - R e - e l e c t e d a s G o v e r n o r o f M i c h i g a n . - E n g l e r t r i p l e t s b o r n . 1 2 0 w h o h a d b e e n w o r k i n g f o r u s f o r 3 0 y e a r s , a n d h e s a i d " Y o u k n o w , n o o t h e r G o v e r n o r t h a t I ’ v e w o r k e d w i t h c o u l d d o t h i s . " I k n e w e x a c t l y w h a t h e m e a n t b u t I a r t i c u l a t e d i t s o I d i d n ’ t m i s u n d e r s t a n d . I s a i d " Y o u m e a n t h e r e ’ s n o o t h e r g o v e r n o r w h o w o u l d k n o w t h e d e t a i l s o f a n i s s u e e n o u g h t o d i s c u s s i t [ l i k e t h a t ] w i t h a l e g i s l a t i v e c a u c u s . ” H e s a i d ” T h a t ’ s e x a c t l y w h a t I m e a n . ” S e c o n d , o n l y t h e i g n o r a n t w o u l d q u e s t i o n E n g l e r ’ s e l e c t o r a l a m b i t i o n . I n h i s a s c e n t t o t h e g o v e m o r s h i p , E n g l e r h a d d e f e a t e d f o u r i n c u m b e n t s , a n d h e s o u g h t r e - e l e c t i o n i n 1 9 9 4 . A l t h o u g h E n g l e r ’ s c h a n c e s f o r r e - e l e c t i o n i n 1 9 9 4 m i g h t h a v e b e e n h e l p e d b y t h e f a c t t h a t h i s D e m o c r a t i c O p p o n e n t w a s w i d e l y v i e w e d a s t o o " l i b e r a l ” f o r t h e M i c h i g a n e l e c t o r a t e , m a n y O b s e r v e r s h a v e s u g g e s t e d t h a t r e g a r d l e s s o f w h o h i s o p p o n e n t m i g h t h a v e b e e n , t h e c r e d i t E n g l e r r e c e i v e d f o r h i s h a n d l i n g o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s h a d c l i n c h e d h i s r e - e l e c t i o n . C l e a r l y , E n g l e r h a s d i s p l a y e d ” p r o g r e s s i v e a m b i t i o n ” ( S c h l e s i n g e r 1 9 6 6 ) . D u r i n g t h e p o l i c y c r i s i s , t h e G o v e r n o r e x p e r i e n c e d t e n s i o n f r o m n o t o n l y h i s c u r r e n t c o n s t i t u e n c y , b u t a l s o f r o m t h a t o f t h e h i g h e r p o l i t i c a l O f fi c e t o w h i c h h e a s p i r e d . A t l e a s t o n e v e t e r a n R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r p e r c e i v e d p r o g r e s s i v e a m b i t i o n i n E n g l e r ’ s c o n d u c t d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e l e g i s l a t o r a s s e r t e d t h a t B u g l e r ’ s ” p r i m e m o t i v a t i o n ” w a s " t o l o o k g o o d n a t i o n a l l y . " 9 T h i r d , w i t h r e g a r d t o p o l i c y g o a l s , B e r n i c k a n d W i g g i n s ( 1 9 9 1 : 8 2 ) s t a t e : ” o n e w o u l d e x p e c t a p o l i t i c a l l y a m b i t i o u s i n c u m b e n t a t t e m p t i n g t o d e m o n s t r a t e p o l i t i c a l s t r e n g t h t o s e e k a p p r o v a l f o r s e v e r a l s i g n i fi c a n t p o l i c y i n i t i a t i v e s . " G o v e r n o r E n g l e r s e i z e d t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s t o t r y t o g a i n a p p r o v a l f o r s e v e r a l o f h i s p o l i c y p r o p o s a l s ; 9 S i n c e t h e R e p u b l i c a n s g a i n e d c o n t r o l o f C o n g r e s s i n N o v e m b e r 1 9 9 4 , E n g l e r h a s h a d a n i n c r e a s i n g l y v i s i b l e p r e s e n c e o n t h e n a t i o n a l p o l i t i c a l s t a g e . I n 1 9 9 5 , p o l i t i c a l p u n d i t s t o u t e d E n g l e r a s a v i a b l e v i c e - p r e s i d e n t i a l o r e v e n p r e s i d e n t i a l c a n d i d a t e . 1 2 1 n a m e l y , p r o p e r t y t a x r e l i e f , i n t e r d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e , a n d c h a r t e r s c h o o l s . 1 0 S u c c e s s o n t h e s e p r o p o s a l s w o u l d r i c h l y e n h a n c e t h e G o v e r n o r ’ s a b i l i t y t o f u l fi l l h i s p o l i t i c a l a m b i t i o n s - — i n h i s 1 9 9 4 r e - e l e c t i o n b i d a n d i n a n y p o t e n t i a l b i d f o r n a t i o n a l o f fi c e . F o u r t h , E n g l e r d e m o n s t r a t e d a s e n s e o f h i s t o r y . I t i s n o t u n c o m m o n f o r a g o v e r n o r t o w a n t t o b e r e m e m b e r e d a s " t h e e d u c a t i o n g o v e r n o r ” f o r h a v i n g l e f t a p o s i t i v e l e g a c y o f e d u c a t i o n r e f o r m ( s e e c o n t r i b u t o r s t o B e h n 1 9 9 1 ) . A s d i s c u s s e d i n C h a p t e r S i x , E n g l e r h a s d e m o n s t r a t e d a d e s i r e t o b e r e m e m b e r e d a s a n e d u c a t i o n r e f o r m e r . B e r n i c k a n d W i g g i n s ( 1 9 9 1 : 8 2 ) a s s e r t t h a t ” [ t ] h e g o v e r n o r w h o w a n t s t o b e r e m e m b e r e d u n d e r s t a n d s t h e n e e d t o b e i n v o l v e d i n t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s . " A p o l i c y c r i s i s w h i c h o c c u r s o n t h e g o v e m o r ’ s w a t c h w i l l v i r t u a l l y g u a r a n t e e t h a t s h e i s ” r e m e m b e r e d . " H o w s h e m a n a g e s h e r r o l e i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s l e a d i n g u p t o t h e r e s o l u t i o n o f t h e c r i s i s - - a n d , i m p o r t a n t l y , t h e p u b l i c ’ s p e r c e p t i o n o f t h a t r o l e - - w i l l d e t e r m i n e h e r p o l i t i c a l s t a n d i n g a f t e r t h e p o l i c y c r i s i s h a s s u b s i d e d . F i n a l l y , B e r n i c k a n d W i g g i n s ’ ( 1 9 9 1 : 8 2 - 8 3 ) fi f t h c r i t e r i o n a f f e c t i n g a g o v e m o r ’ s r o l e a s c h i e f l e g i s l a t o r i s p e r s o n a l s t y l e . T h i s f a c t o r p e r t a i n s t o t h e g o v e m o r ’ s p e r c e p t i o n o f h i s p r o p e r r o l e i n t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s . B e r n i c k a n d W i g g i n s ( 1 9 9 1 : 8 4 ) a s s e r t t h a t ” [ g l o v e r n o r s w h o r e t r e a t f r o m t h e u s e O f p o w e r w i l l r e n d e r e n o r m o u s r e s o u r c e s u s e l e s s w h i l e t h o s e w h o e m b r a c e i t w i l l fi n d a d e e p r e s e r v o i r . " A s i l l u s t r a t e d t h r o u g h o u t t h e r e m a i n d e r o f t h i s s e c t i o n o f t h e c h a p t e r , E n g l e r ’ s c o n d u c t d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s d e m o n s t r a t e d p o l i t i c a l a c u m e n . H e w a s n e i t h e r h a n d s - o f f a n d m e e k n o r d o m i n e e r i n g a n d h e a d - s t r o n g . I n a n a n a l y s i s o f g u b e r n a t o r i a l s t y l e s i n F l o r i d a , C o l b u m a n d S h e r ( 1 9 8 0 : ' ° T h e s e c o n d a n d t h i r d p o l i c y g o a l s a r e d i s c u s s e d i n C h a p t e r F i v e . 1 2 2 1 8 2 - 8 3 ) f o u n d t h a t g o v e r n o r s w h o e x e r c i s e d f r i e n d l i n e s s i n a n a t t e m p t t o a c h i e v e c o o p e r a t i o n f r o m t h e l e g i s l a t u r e r a n t h e r i s k o f e x e r c i s i n g t o o l i t t l e l e a d e r s h i p . G o v e r n o r s w h o p r e f e r r e d c o n f r o n t a t i o n a n d s o u g h t t o b l a m e t h e l e g i s l a t u r e f o r i r n p a s s e s m e t w i t h l i t t l e s u c c e s s . T h e m o s t s u c c e s s f u l g o v e r n o r s w e r e t h o s e w h o w e r e n o t a f r a i d t o c h a l l e n g e t h e l e g i s l a t u r e , b u t w h o a l s o b e l i e v e d i n n e g o t i a t i o n . G o v e r n o r E n g l e r ’ s r o l e i n t h e r e f o r m p r o c e s s a d h e r e d c l o s e l y t o t h e t h i r d c a t e g o r y d e l i n e a t e d b y C o l b u m a n d S h e r . G o v e r n o r E n g l e r a n d S B 1 A s t u t e O b s e r v e r s o f G o v e r n o r J o h n E n g l e r r e c o g n i z e h i s s u p r e m e p o l i t i c a l s k i l l s . L e g i s l a t o r s f r o m b o t h s i d e s o f t h e a i s l e d e s c r i b e h i m a s ” a p o l i t i c a l a n i m a l " a n d " a m a s t e r f u l p o l i t i c i a n . " I n J u l y 1 9 9 3 , t h e S e n a t e w a s c o n s i d e r i n g a n E n g l e r - b a c k e d b i l l - - t h e ” o r i g i n a l " S e n a t e B i l l 1 - - t o c u t p r o p e r t y t a x e s b y 2 0 p e r c e n t . D e m o c r a t s w e r e g e n e r a l l y O p p o s e d t o t h e b i l l d u e t o t h e l a c k O f a p r o v i s i o n f o r r e p l a c e m e n t f u n d s f o r t h e s c h o o l s . I n a m e e t i n g w i t h t h e G o v e r n o r a n d R e p u b l i c a n l e g i s l a t i v e l e a d e r s , t h e S e n a t e D e m o c r a t i c l e a d e r s h i p c l a i m e d t h a t t h e y w e r e g o i n g t o p r o p o s e a t o t a l r e p e a l o f t h e s c h o o l p r o p e r t y t a x o n t h e S e n a t e fl o o r . E n g l e r a n d t h e R e p u b l i c a n l e a d e r s i n t h e r o o m w e r e n o t c o n v i n c e d t h a t t h i s w o u l d r e a l l y o c c u r , n o r d i d t h e y k n o w t h a t i t w o u l d b e S e n a t o r D e b b i e S t a b e n o w - - a c o n t e n d e r f o r t h e 1 9 9 4 D e m o c r a t i c g u b e r n a t o r i a l n o m i n a t i o n - - w h o w o u l d p r o p o s e t h e a m e n d m e n t t o S e n a t e B i l l 1 . A s r e c o u n t e d b y o n e o f t h e R e p u b l i c a n l e a d e r s w h o w a s p r e s e n t a t t h e m e e t i n g : T h e r e h a d b e e n d i s c u s s i o n e a r l i e r i n t h e d a y t h a t t h e D e m o c r a t s m i g h t p u t t h a t a m e n d m e n t u p a s a m e a n s o f e m b a r r a s s i n g t h e R e p u b l i c a n s e n a t o r s o n t h e i r p l a n f o r p r o p e r t y t a x r e l i e f . A n d w e s o r t o f j o k i n g l y , a t a n e a r l i e r 1 2 3 m e e t i n g w i t h t h e G o v e r n o r , t a l k e d a b o u t " w e l l i f t h e y d o i t , l e t ’ s s u p p o r t i t . " A n o t h e r R e p u b l i c a n l e a d e r w h o w a s i n a t t e n d a n c e a t t h e m e e t i n g r e p o r t e d t h a t t h e G o v e r n o r h a d t h o u g h t o u t h i s r e s p o n s e a h e a d o f t i m e : [ T ] h e G o v e r n o r , I r e m e m b e r , s a i d h e d o u b t e d t h e y w o u l d o f f e r i t , b u t i f t h e y d i d , w e s h o u l d g r a b i t , b e c a u s e i t w o u l d b e a n O p p o r t u n i t y . O n e i n t e r p r e t a t i o n o f t h e S t a b e n o w p r o p o s a l v i e w s i t a s a p u r e l y p o l i t i c a l m o v e , b o r n e o f c a m p a i g n p o l i t i c k i n g , t h a t b a c k fi r e d . A ' m o r e c o m p l e x i n t e r p r e t a t i o n o f t h e S t a b e n o w a m e n d m e n t , w h i l e n o t a b s o l v i n g h e r o f a n y p o l i t i c a l m o t i v e , h o l d s t h a t s h e b e l i e v e d i n t h e m e r i t s o f t h e a m e n d m e n t a n d d e s e r v e s c r e d i t f o r b e i n g t h e l a w m a k e r w h o m a d e t h e b o l d m o v e t h a t f o r c e d c h a n g e . A R e p u b l i c a n s e n a t o r w h o k n e w S t a b e n o w o n a p e r s o n a l l e v e l , a n d h a d t a l k e d w i t h h e r t h e e v e n i n g s h e o f f e r e d t h e a m e n d m e n t , t o l d m e t h a t h e p e r c e i v e d h e r a c t i o n t o b e m o t i v a t e d b y b o t h p o l i t i c s a n d a b e l i e f i n t h e m e r i t s o f t h e p r o p o s a l . A c c o r d i n g t o a S e n a t e D e m o c r a t , t h e 2 0 p e r c e n t c u t i n p r o p e r t y t a x e s b a c k e d b y E n g l e r w a s " g o i n g t o k i l l t h e s c h o o l s b u t [ w a s ] l i k e l y t o p a s s b e c a u s e O f t h e p o l i t i c a l n a t u r e o f t h e p r o b l e m . " T h e q u e s t i o n f o r S t a b e n o w a n d h e r D e m o c r a t i c s u p p o r t e r s i n t h e S e n a t e b e c a m e : " I s t h e r e a w a y t o c h a n g e t h e n a t u r e o f t h e d e b a t e ? " C o m p l e t e l y a b o l i s h i n g t h e s c h o o l p r o p e r t y t a x , w i t h o u t m a k i n g p r o v i s i o n f o r r e p l a c e m e n t r e v e n u e , w a s c e r t a i n t o a l t e r t h e p a r a m e t e r s o f t h e d e b a t e o v e r p r o p e r t y t a x r e l i e f . T h i s b o l d a c t w o u l d f o r c e l e g i s l a t o r s t o m a k e t h e t o u g h d e c i s i o n s r e q u i r e d i n o r d e r t o m a t c h a c u t i n p r O p e r t y t a x e s w i t h r e p l a c e m e n t r e v e n u e t h a t w o u l d a d e q u a t e l y fi n a n c e t h e s c h o o l s . I t i s i m p o r t a n t t o r e c o g n i z e t h a t S B 1 n o t o n l y c r e a t e d p r e s s u r e f o r t a x - r e s i s t a n t l e g i s l a t o r s f . _ _ . _ . _ _ . , _ _ . . 1 2 4 t o v o t e i n f a v o r o f r e p l a c e m e n t f u n d s , i t a l s o p r o v i d e d a p o l i t i c a l l y a c c e p t a b l e e x c u s e f o r v o t i n g f o r t a x i n c r e a s e s . S i n c e o v e r $ 6 . 5 b i l l i o n i n s c h o o l t a x e s w e r e a b o l i s h e d b y S B 1 , t h e v o t e r s u n d e r s t o o d t h a t r e p l a c e m e n t f u n d s h a d t o b e f o u n d s o m e w h e r e . A f t e r S e n a t o r S t a b e n o w i n t r o d u c e d h e r a m e n d m e n t , s e v e r a l a n t i - t a x R e p u b l i c a n s s p o k e i n f a v o r o f i t o n t h e S e n a t e fl o o r . W h e n i t b e c a m e a p p a r e n t t h a t s e v e r a l R e p u b l i c a n s w e r e g o i n g t o v o t e i n f a v o r o f t h e S t a b e n o w a m e n d m e n t , S e n a t e M a j o r i t y L e a d e r D i c k P o s t h u m u s s t o p p e d s e s s i o n f o r a f e w m i n u t e s a n d w e n t t o t a l k w i t h t h e G o v e r n o r . A n a i d e t o t h e G o v e r n o r r e c a l l e d t h e f o l l o w i n g c o n v e r s a t i o n w i t h E n g l e r : " G o v e r n o r , . . . a s w e h a d t a l k e d a b o u t t h i s m o r n i n g , t h e y o f f e r e d i t . A r e y o u s u r e y o u s t i l l w a n t t o t a k e i t ? ” T h e G o v e r n o r r e p l i e d ” I w a n t i t . " I n t h e v i e w o f m a n y , t h e G o v e r n o r h a d d e c i d e d t o c a l l S t a b e n o w ’ s b l u f f w h e n h e s i g n a l l e d t h e S e n a t e R e p u b l i c a n s t o v o t e i n f a v o r o f t h e a m e n d m e n t . T w o D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r s , o b s e r v a n t o f E n g l e r ’ s p o l i t i c a l p e r s p i c a c i t y , d e s c r i b e d t h e s c e n a r i o a s f o l l o w s : H e a s s e s s e d t h e p o l i t i c s o f t h e s i t u a t i o n a n d k n e w t h a t s h e h a n d e d h i m a g o l d e n e g g . P o l i t i c a l l y , t h e r e i s n o n e a n y b e t t e r i n t h e s t a t e t h a n J o h n E n g l e r . Y o u m a y n o t l i k e h i s p o l i t i c s , b u t p o l i t i c a l l y h e ’ s p r e t t y d a r n a s t u t e . A n d o f c o u r s e , y o u d o n ’ t p l a y c h i c k e n w i t h t h e G o v e r n o r . H e ’ s a v e r y c r a f t y , c l e v e r , s h r e w d i n d i v i d u a l . A n d h e s a w a n o p p o r t u n i t y a n d h e j u m p e d o n i t a n d s a i d " I ’ l l s u p p o r t t h a t . " T h e d a y a f t e r S B 1 w a s p a s s e d b y t h e S e n a t e , i t w a s s e n t t o t h e H o u s e f o r a v o t e . U n d e r t h e p o w e r s h a r i n g a g r e e m e n t d e v i s e d t o c o p e w i t h t h e 5 5 - 5 5 p a r t y s p l i t i n t h e H o u s e , t h e D e m o c r a t s a n d R e p u b l i c a n s a l t e r n a t e d l e a d e r s h i p c o n t r o l e v e r y m o n t h . I n J u l y , t h e R e p u b l i c a n s h a d c o n t r o l o f t h e H o u s e ; h e n c e , t h e y w e r e a b l e t o e n s u r e t h a t S B 1 2 5 1 c a m e t o a r a p i d v o t e . A m e m b e r o f t h e H o u s e R e p u b l i c a n c a u c u s e x p l a i n e d : T h e r e w a s f a i r l y s u b s t a n t i a l s u p p o r t f o r m o v i n g a h e a d . W e t a l k e d i t o u t . A n d I w a s c o n v i n c e d t h a t i f w e d i d n ’ t d o i t t h e f o l l o w i n g d a y t h a t p e O p l e w o u l d b e g i n t o q u e s t i o n w h e t h e r i t w a s a g o o d i d e a . S O I f e l t t h a t w e h a d t o m o v e f a s t i f w e w e r e g o i n g t o d o i t a t a l l . T h e H o u s e D e m o c r a t s c a u c u s e d a n d D e m o c r a t i c C o - S p e a k e r C u r t i s H e r t e l d i d n o t s e e k t o d i s s u a d e c a u c u s m e m b e r s f r o m v o t i n g f o r t h e m a s s i v e t a x o u t s i n c e d o i n g s o c o u l d b e a b l a c k m a r k o n t h e i r r e c o r d s , e s p e c i a l l y i n c o m p e t i t i v e d i s t r i c t s . M e a n w h i l e , t h e G o v e r n o r w o r k e d t o e n s u r e t h a t t h e H o u s e p a s s e d S B 1 . H e m e t w i t h t h e R e p u b l i c a n c a u c u s a n d e n c o u r a g e d l e g i s l a t o r s t o s u p p o r t t h e b i l l . A R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r r e c a l l e d : T h e G o v e r n o r c a m e i n t o c a u c u s , s a t d o w n . I r e m e m b e r p r e c i s e l y h i m s t a r i n g a t m e a n d s a y i n g " S o m e o f y o u a r e g o i n g t o h a v e t o m a k e o n e o f t h e h a r d e s t d e c i s i o n s i n y o u r p o l i t i c a l c a r e e r t o d a y , t h a t I ’ m a s k i n g y o u t o m a k e . ” M a n a g i n g t h e S p i n G o v e r n o r E n g l e r a p p e a r e d o n n e w s c a s t s t h e n i g h t S B 1 p a s s e d i n t h e S e n a t e . F r o m t h a t p o i n t o n , t h e G o v e r n o r ’ s O f fi c e a i m e d t o e n s u r e t h a t E n g l e r w a s f a v o r a b l y a s s o c i a t e d w i t h S B 1 b e f o r e t h e p u b l i c . A D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r c o m m e n t e d o n t h e s k i l l o f t h e G o v e r n o r ’ s s t a f f i n m a n a g i n g t h e m a s s m e d i a a t t h i s c r i t i c a l p o i n t i n t i m e : [ T ] h e y ’ r e v e r y g o o d . B y t h e n e x t d a y t h e y h a d t h e i r s p i n t o g e t h e r , a n d t h e y s a i d t h a t t h e y h a d d o n e t h i s a n d t h e y h a d t r i c k e d [ S t a b e n o w ] . A n d I r e a l l y t h i n k t h a t p a r t o f t h e w a y h i s s p i n w a s a b l e t o t a k e h o l d w a s b e c a u s e h e ’ s v i e w e d a s p o l i t i c a l l y a s t u t e . E n g l e r s i g n e d S B 1 i n A u g u s t 1 9 9 3 s u r r o u n d e d b y s c h o o l - a g e d c h i l d r e n i n f r o n t o f a o n e - r o o m s c h o o l h o u s e a t G r e e n fi e l d V i l l a g e i n D e a r b o m . T h e b i l l - s i g n i n g c e r e m o n y w a s a s t r a t e g i c a l l y p l a n n e d m e d i a e v e n t w h i c h e n c o u r a g e d t h e p u b l i c p e r c e p t i o n t h a t t h e 1 2 6 G o v e r n o r w a s r e s p o n s i b l e f o r f o r c i n g m u c h n e e d e d c h a n g e . I n t h e e n d , S t a b e n o w w a s t h e " f a l l w o m a n ” O f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , w h i l e G o v e r n o r E n g l e r w a s a p p l a u d e d . A f t e r h a v i n g b e e n a f a v o r i t e f o r t h e D e m o c r a t i c n o m i n a t i o n , S t a b e n o w s u f f e r e d a p o l i t i c a l b a c k l a s h f r o m D e m o c r a t i c c o n s t i t u e n c y g r o u p s . M a n y o f t h e s e g r o u p s h a d p r i v a t e l y w a n t e d t o s e e E n g l e r ’ s 2 0 p e r c e n t c u t p a s s s o t h a t h e m i g h t s u f f e r t h e p o l i t i c a l c o n s e q u e n c e s o f t h e n e g a t i v e i m p a c t t h e c u t w a s e x p e c t e d t o h a v e o n t h e s c h o o l s . T h e M i c h i g a n E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n , w h i c h h a d s u p p o r t e d t h e S t a b e n o w a m e n d m e n t t h e d a y i t w a s o f f e r e d , b a c k e d a n o t h e r c a n d i d a t e f o r t h e D e m o c r a t i c n o m i n a t i o n . M a n y o f t h e D e m o c r a t i c a n d R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s I s p o k e w i t h , a s w e l l a s m a n y o t h e r o b s e r v e r s , s u g g e s t e d t h a t S e n a t o r S t a b e n o w w a s n o t g i v e n a m p l e c r e d i t f o r h e r r o l e i n i n i t i a t i n g t h e h i s t o r i c r e f o r m p r o c e s s . A n i n t e r e s t g r o u p l o b b y i s t n o t e d t h a t " M s . S t a b e n o w h a d t o s p e n d t i m e s a y i n g t h a t s h e w a s t h e o n e t h a t i n i t i a t e d t h e a m e n d m e n t . " I n e a r l y 1 9 9 5 , t h e s a m e l o b b y i s t r e m a r k e d : ” I f y o u a s k p e o p l e t o d a y , t h e w h o l e p a c k a g e w a s G o v e r n o r E n g l e r ’ s . I t t o t a l l y g o t a w a y f r o m h e r . " A s e n a t o r s u m m a r i z e d t h e s i t u a t i o n a s f o l l o w s : [ H l e p i c k e d i t u p . E v e n t h o u g h s h e h a d s t a r t e d i t , i t w a s c o n s i d e r e d f r o m t h a t p o i n t o n w a r d t o h a v e b e e n t h e G o v e r n o r ’ s p l a n . S o s h e d i d n ’ t g e t t h e c r e d i t . . . . S h e g o t a l l t h e c r i t i c i s m . H e g o t t h e c r e d i t . . . I t w a s t h e b e s t o f a l l p o s s i b l e p o l i t i c a l w o r l d s [ f o r E n g l e r ] . S h e g a v e h i m t h e c a m p a i g n i s s u e u p o n w h i c h s h e w o u l d l o s e a n d h e w o u l d w i n . H e w o u l d g e t t h e c r e d i t a n d s h e w o u l d g e t t h e c r i t i c i s m . R o s e n t h a l ( 1 9 9 0 : 2 5 ) n o t e s t h a t t h e p u b l i c t e n d s t o p e r c e i v e t h a t t h e g o v e r n o r i s r e s p o n s i b l e f o r l e g i s l a t i o n w h e t h e r o r n o t h e h a s h a d t h e p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y f o r i t . I n s t r u c t i v e l y , c r e d i t f o r t h e b o l d m o v e o f S B 1 ( a n d i t s o u t c o m e ) w a s a t t r i b u t e d t o 1 2 7 G o v e r n o r E n g l e r . T h e O c t o b e r A d d r e s s G i v e n t h e v o l a t i l i t y o f t h e i s s u e s a t s t a k e a n d h i s s t r o n g n e e d f o r a s a t i s f a c t o r y s o l u t i o n , G o v e r n o r E n g l e r h a d t o e x e r c i s e g r e a t c a r e i n c h o o s i n g h i s m o v e s d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s . B e r n i c k a n d W i g g i n s ( 1 9 9 1 : 8 7 ) c o n t e n d t h a t a l e g i s l a t u r e ’ s r e s p o n s e t o a g o v e r n o r i s p a r t l y a f u n c t i o n o f ” t h e e x t e n t t o w h i c h l a w m a k e r s v i e w t h e g o v e m o r ’ s r o l e b e h a v i o r a s c o n g r u e n t w i t h t h e i r p e r c e p t i o n s o f p r o p e r g u b e r n a t o r i a l b e h a v i o r . " A f t e r t h e b i l l - s i g n i n g c e r e m o n y , G o v e r n o r E n g l e r t o o k s o m e t i m e t o m a k e h i s n e x t m o v e . “ T h i s c a m e i n e a r l y O c t o b e r 1 9 9 3 w h e n h e a d d r e s s e d a s p e c i a l s e s s i o n o f t h e l e g i s l a t u r e a n d p r e s e n t e d h i s p r o p o s a l s f o r r e f o r m . T h e h o u r - l o n g s p e e c h , e n t i t l e d " O u r K i d s D e s e r v e B e t t e r ! N e w S c h o o l s f o r a N e w C e n t u r y , " w a s b r o a d c a s t o n r a d i o a n d t e l e v i s i o n s t a t i o n s a c r o s s t h e s t a t e . A s n o t e d b y R o s e n t h a l ( 1 9 9 0 : 1 0 4 ) , ” [ l ] e g i s l a t u r e s e x p e c t g o v e r n o r s t o l e a d . T h e y r e l y o n t h e g o v e r n o r t o d e fi n e i s s u e s a n d s e t t h e p r o c e s s i n m o t i o n . " A l e g i s l a t o r c o n fi r m e d t h a t h e a n d h i s c o l l e a g u e s h a d i n d e e d e x p e c t e d G o v e r n o r E n g l e r t o t a k e t h e l e a d a n d o f f e r g u i d a n c e t o t h e l e g i s l a t u r e : Y o u k n o w , m a n y o f u s w e r e a n x i o u s l y w a i t i n g , a f t e r t h e p a s s a g e o f S e n a t e B i l l 1 , f o r w h a t t h e G o v e r n o r ’ s r e c o m m e n d a t i o n s w o u l d b e . A n d i t t o o k t h e m [ t h e G o v e r n o r ’ s O f fi c e ] q u i t e a w h i l e t o p u t t h a t t o g e t h e r . A n d t h e n w h e n t h e y d i d c o m e t o g e t h e r w i t h i t , t h a t g a v e u s o u r p o i n t o f r e f e r e n c e . I t d i d n ’ t m e a n w e w e r e g o i n g t o a c c e p t c a r t e b l a n c h e , n o r d i d w e , e v e r y t h i n g t h a t h e p r o p o s e d . ” D r . D o u g l a s R o b e r t s , t h e S t a t e T r e a s u r e r , w a s a k e y a i d e t o t h e G o v e r n o r t h r o u g h o u t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . O t h e r a i d e s w h o c o n t r i b u t e d t o t h e d e v e l o p m e n t o f t h e G o v e r n o r ’ s r e f o r m p l a n i n c l u d e d D r . M i c h a e l A d d o n i z i o , A s s i s t a n t S u p e r i n t e n d e n t o f P u b l i c I n s t r u c t i o n f o r R e s e a r c h a n d P o l i c y ; M r . N i c k K h o u r i , C h i e f D e p u t y S t a t e T r e a s u r e r ; a n d , M r . M a r k H i l p e r t , m e m b e r o f t h e M i c h i g a n T a x T r i b u n a l . M r . J e f f M c A l v e y , G o v e r n o r E n g l e r ’ s D i r e c t o r o f L e g i s l a t i v e A f f a i r s h e l p e d m a n a g e E n g l e r ’ s r e l a t i o n s w i t h t h e l e g i s l a t u r e d u r i n g t h e p o l i c y c r i s i s . 1 2 8 B u t h e g a v e u s a f r a m e w o r k o f w h a t h e w a n t e d i n t e r m s o f r e p l a c e m e n t . E d e l r n a n ’ s ( 1 9 6 4 : 7 6 ) o b s e r v a t i o n t h a t p o l i t i c a l e f f e c t i v e n e s s i s f u n d a m e n t a l l y r o o t e d i n w h e t h e r t h e i n c u m b e n t c a n c o n v e y a n i m p r e s s i o n o f k n o w i n g w h a t i s t o b e d o n e i s a p t l y a p p l i e d t o B u g l e r ’ s O c t o b e r a d d r e s s . D e s p i t e t h e f a c t t h a t D e m o c r a t s a n d R e p u b l i c a n s a l i k e q u i c k l y r e c o g n i z e d w e a k n e s s e s i n t h e r e f o r m p l a n p u t f o r w a r d b y t h e G o v e r n o r , h e h a d c o n v e y e d a n i m p r e s s i o n t o t h e m a s s m e d i a , a n d t o t h e m a s s e s , O f " k n o w i n g w h a t i s t o b e d o n e . " E n g l e r ’ s O c t o b e r a d d r e s s h e l p e d t o e s t a b l i s h t h e b r o a d o u t l i n e s f o r s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . 1 2 H i s p l a n w a s c e n t e r e d o n a s a l e s t a x h i k e b u t a l s o i n c l u d e d n e w t a x e s : a r e a l e s t a t e t r a n s f e r t a x a n d a t a x o n t o b a c c o p r o d u c t s ( h e a l s o p r O p o s e d a m a j o r h i k e i n t h e e x i s t i n g c i g a r e t t e t a x ) . A S e n a t e l e a d e r c h a r a c t e r i z e d t h e a d d r e s s a s ” t h e o p e n i n g s a l v o ” o f t h e r e f o r m p r o c e s s a n d a d d e d t h a t l e g i s l a t o r s c o u l d n o w b e g i n t o n e g o t i a t e . A n o t h e r l e g i s l a t o r e l a b o r a t e d u p o n t h i s p o i n t , e m p h a s i z i n g t h a t E n g l e r ’ s a d d r e s s s e r v e d a s t h e n e c e s s a r y fi r s t s t e p o f t h e r e f o r m p r o c e s s : [ T ] h e G o v e r n o r w a s c r i t i c a l i n t e r m s o f . . . [ m a k i n g ] t h e fi r s t s t e p i n O c t o b e r o f 1 9 9 3 . T h e s u m m e r v o t e w a s a n e a s y v o t e b e c a u s e t h a t w a s t o e l i m i n a t e t a x e s . B u t t h e n i f w e w e r e g o i n g t o o p e n t h e s c h o o l s , y o u h a d t o i n c r e a s e t a x e s , a n d n o b o d y w a n t e d t o b e t h e fi r s t o n e t o s u g g e s t w h a t f o r m t h e t a x e s w o u l d t a k e . S o t h e G o v e r n o r s t e p p e d u p t o t h e l i n e w i t h h i s fi n a n c e p r o p o s a l a n d t h e m e m b e r s O f t h e l e g i s l a t u r e u s e d t h a t . T h e w e a k n e s s e s o f t h e G o v e r n o r ’ s p l a n i n c l u d e d i n a d e q u a t e f u n d i n g f o r t h e ' 2 I m p o r t a n t l y , h i s a d d r e s s a l s o p l a c e d s c h o o l q u a l i t y r e f o r m o n t h e p o l i c y a g e n d a . T h i s i s d i s c u s s e d i n C h a p t e r S i x . 1 2 9 s c h o o l s a n d t h e a b s e n c e o f a s t a t u t o r y b a c k - u p p l a n s h o u l d t h e G o v e r n o r ’ s p r O p o s e d b a l l o t m e a s u r e - - c e n t e r e d o n a s a l e s t a x i n c r e a s e - - f a i l . A l e g i s l a t o r w i t h c l o s e t i e s t o t h e G o v e r n o r s t a t e d : I fi r m l y b e l i e v e . . . t h a t h e p r o p o s e d h i s v e r s i o n o f s c h o o l fi n a n c e r e f o r m k n o w i n g t h a t i t w o u l d n e v e r fl y i n t h e H o u s e . B u t h e d i d n ’ t w a n t h i s fi n g e r p r i n t s o n a n i n c o m e t a x i n c r e a s e a s a f a l l b a c k p l a n . . . . H e ’ s c e r t a i n l y a s t u d e n t o f p o l i t i c s a n d g o v e r n m e n t , b u t h e k n e w w h e r e t h e H o u s e p r o b a b l y w a s g o i n g t o b e g o i n g o n t h i s , b e c a u s e t h e r e w e r e n ’ t a n y o t h e r p l a c e s t o t u r n o t h e r t h a n t h e i n c o m e t a x . M o n i t o r a n d C u e - G i v e r A f t e r t h e G o v e r n o r ’ s p r o p o s a l l a n g u i s h e d i n t h e H o u s e a n d S e n a t e f o r s e v e r a l w e e k s , t h e H o u s e T e a m o f 1 4 w a s e s t a b l i s h e d a n d t h e m o m e n t u m o f t h e p o l i c y p r o c e s s s h i f t e d t o t h i s T e a m . A c t i o n i n t h e S e n a t e s t a l l e d d u e t o p a r t i s a n s h i p a n d d i s s e n s i o n w i t h i n t h e R e p u b l i c a n r a n k s . A s a r e s u l t , t h e G o v e r n o r f o c u s e d h i s a t t e n t i o n o n t h e H o u s e ; i n p a r t i c u l a r , u p o n t h e T e a m o f 1 4 . A c c o r d i n g t o a n E n g l e r a i d e , t h e G o v e r n o r h a d m i x e d v i e w s o f t h e T e a m o f 1 4 : T h e y w e r e a t v a r i o u s p o i n t s f m s t r a t i n g . A t s o m e p o i n t s , w e t h o u g h t t h e R e p u b l i c a n s w e r e t r a i t o r s . A n d a t o t h e r p o i n t s t h e y [ t h e T e a m ] h a d s o m e g o o d i d e a s . T h i s a i d e s e e m e d t o c o n fi r m t h e o b s e r v a t i o n b y t h e l e g i s l a t o r q u o t e d e a r l i e r t h a t E n g l e r d i d n o t w a n t t o b e a s s o c i a t e d w i t h i n i t i a t i n g u n p o p u l a r p r O p o s a l s . T h e a i d e r e m a r k e d t h a t t h e T e a m O f 1 4 ” w e r e u s e f u l b e c a u s e t h e y t h r e w o u t s o m e i d e a s a n d w e c o u l d s e e h o w p e O p l e r e a c t e d t o t h e m w i t h o u t u s h a v i n g t o b e a r t h e r e s p o n s i b i l i t y o f m a k i n g t h e p r o p o s a l s . ” H e n c e , t h e G o v e r n o r c o u l d w a t c h t h e T e a m o f 1 4 fl o a t t r i a l b a l l o o n s a n d g a g e t h e r e s p o n s e t o c a l c u l a t e h i s n e x t b e s t m o v e i n t e r m s o f p o l i t i c a l c o s t s 1 3 0 a n d b e n e fi t s . A s n o t e d i n t h e p r e v i o u s s e c t i o n o f t h e c h a p t e r , t h e G o v e r n o r a n d t h e S e n a t e w e r e s o m e w h a t s u r p r i s e d b y t h e H o u s e a p p r o v a l o f a r e f o r m p a c k a g e w h i c h i n c l u d e d a s a n O p t i o n a n i n c r e a s e i n t h e i n c o m e t a x . T h e l e v e l o f s u p p o r t i n t h e H o u s e f o r t h e i n c o m e t a x o p t i o n d e m o n s t r a t e d t o t h e G o v e r n o r t h a t s u c h a n o p t i o n w a s p o l i t i c a l l y v i a b l e . F r o m O c t o b e r t h r o u g h N o v e m b e r 1 9 9 3 , G o v e r n o r E n g l e r t e n d e d t o p l a y t h e r o l e o f m o n i t o r a n d c u e - g i v e r . H e m o n i t o r e d t h e n e g o t i a t i o n t e a m s i n t h e H o u s e a n d S e n a t e a n d s i g n a l l e d w h e t h e r h e f o u n d t h e i r p r o p o s a l s a c c e p t a b l e . H a v i n g p u t f o r t h h i s r e c o m m e n d a t i o n s , h e n o w l e f t i t u p t o t h e l e g i s l a t u r e t o f u l fi l l i t s r e s p o n s i b i l i t i e s . A c c o r d i n g t o m a n y p a r t i c i p a n t s i n t h e r e f o r m p r o c e s s , t h e G o v e r n o r h a d " a b o t t o m l i n e , " b u t w a s a l s o w i l l i n g t o c o m p r o m i s e o n i t e m s i n t h e r e f o r m p a c k a g e . A R e p u b l i c a n m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 d e s c r i b e d t h e G o v e r n o r ’ s r o l e a s f o l l o w s : I t w a s n ’ t a q u e s t i o n o f l e a d e r s h i p , i t w a s a q u e s t i o n o f i n d i c a t i n g w h a t h e w o u l d b e w i l l i n g t o s i g n . B u t w i t h o u t b e i n g a l l t h a t s p e c i fi c . . . . O n e o f t h e . . . t h i n g s t h a t w o u l d b e t h e k i n d o f t h i n g t h a t t h e G o v e r n o r w a s t a l k i n g a b o u t w o u l d b e t h a t h e d i d n ’ t w a n t t h e . . . s h a r e o f t h e o v e r a l l t a x m i x t o b e a n y h e a v i e r o n b u s i n e s s t h a n i t a l r e a d y w a s . . . . [ O ] n t h e o t h e r h a n d , t h e D e m o c r a t s w e r e i n s i s t i n g t h a t i t n o t b e a n y l e s s . S o t h a t m a d e i t r e a l e a s y t o d e c i d e ” O K , w e w a n t t o k e e p t h e s h a r e t h e s a m e a s i t i s n o w . " A n o t h e r T e a m m e m b e r e x p l a i n e d : T h e G o v e r n o r h a d p u b l i c l y s t a t e d t h a t t h e r e w e r e c e r t a i n t h i n g s h e f e l t w e r e n e c e s s a r y . . . . F r a n k l y , i f w e w o u l d h a v e g i v e n h i m a p r o p o s a l t h a t e m b o d i e d t h e i n c o m e t a x o n l y , h e w o u l d n ’ t h a v e s i g n e d i t . W e k n e w t h a t w e h a d t o h a v e s o m e t h i n g o t h e r t h a n t h e i n c o m e t a x . T h u s , t h e r e w e r e c e r t a i n t h i n g s t h a t t h e G o v e r n o r " j u s t c o u l d n ’ t t o l e r a t e , ” a n d h e — — — — — — — — — — — ” L E . . - - - - . - - . - _ 1 3 1 s i g n a l e d t h o s e , b u t " h e p r e t t y m u c h l e t t h e d y n a m i c s t a k e a l i f e o f t h e i r o w n i n t h e H o u s e . " A m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 e x p l a i n e d t h a t t h e G o v e r n o r d i d n o t t r y t o t a k e c o n t r o l o f t h e n e g o t i a t i o n s : T h e G o v e r n o r d i d n o t s a y h e w a n t e d t h i s p r o p o s a l a n d " b y g o l l y , b r i n g i t b a c k t o m e " . . . I m e a n o b v i o u s l y h e h a s b e e n d e s c r i b e d a s b e i n g m o r e i m p o r t a n t , b u t a c t u a l l y t h e G o v e r n o r . . . d i d n ’ t t r y t o i n fl u e n c e t h e p r o c e s s o t h e r t h a n s o m e b a s i c p a r a m e t e r s . H e l e f t i t t o u s a s a l e g i s l a t i v e r e s p o n s i b i l i t y . T h e m a n n e r i n w h i c h G o v e r n o r E n g l e r d e fi n e d h i s r o l e i n t h e r e f o r m p r o c e s s f o l l o w i n g S B 1 i n d i c a t e d a w e l l - p l a n n e d p o l i t i c a l s t r a t e g y . H e h a d d e m o n s t r a t e d a l e a d e r s h i p r o l e i n " g e t t i n g t h e b a l l r o l l i n g " i n O c t o b e r 1 9 9 3 . T h e n h e a d o p t e d a k i n d o f ” w a i t a n d s e e " s t a n c e i n d e a l i n g w i t h t h e l e g i s l a t u r e . H o w e v e r , h e d i d n o t f u l l y r e m o v e h i m s e l f f r o m t h e p r o c e s s . H e w a s c l o s e e n o u g h t o t h e n e g o t i a t i o n s t o h a v e a s i g n i fi c a n t i m p a c t o n t h e p r o c e e d i n g s , b u t p u b l i c l y d i s t a n t e n o u g h t o b e a b l e t o d e n y r e s p o n s i b i l i t y f o r a n y p o t e n t i a l l y n e g a t i v e f a l l o u t . A m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 c h a r a c t e r i z e d t h e s i t u a t i o n a s f o l l o w s : I t h i n k a t t h a t p o i n t i n t i m e t h e G o v e r n o r r e c o g n i z e d t h a t i t w a s b e s t f o r h i m t o p o l i t i c a l l y h a v e a s o l u t i o n o u t t h e r e . H e k n e w i t w a s g o i n g t o b e v e r y d i f fi c u l t f o r t h e l e g i s l a t u r e t o c o m e u p w i t h a r e a l a n s w e r . A n d i f y o u ’ r e i n v o l v e d i n t h a t p r o c e s s a n d n o t h i n g h a p p e n s , I t h i n k y o u t a k e t h e p o l i t i c a l f a l l o u t f r o m t h a t . A n d I t h i n k h e d e c i d e d t o k e e p a n a r m ’ s l e n g t h f r o m t h e p r o c e s s . G o v e r n o r E n g l e r d i d n o t d i r e c t l y p a r t i c i p a t e i n t h e m e e t i n g s o f t h e H o u s e a n d S e n a t e n e g o t i a t i n g t e a m s . H o w e v e r , h e w a s i n h i s o f fi c e e a c h e v e n i n g a n d c o m m u n i c a t e d w i t h t h e n e g o t i a t o r s . T e a m l e a d e r s w o u l d " g e t o n t h e p h o n e a n d s a y “ W e l l , w h a t d o y o u t h i n k ? C a n w e d o t h i s ? " o r t h e y w e n t u p t o m e e t w i t h t h e G o v e r n o r i n h i s o f fi c e . A 1 3 2 m e m b e r o f t h e S e n a t e n e g o t i a t i n g t e a m e x p r e s s e d f r u s t r a t i o n o v e r t h e f a c t t h a t s o m e t h i n g m i g h t b e w o r k e d o u t i n n e g o t i a t i o n s o n l y t o h a v e t h e G o v e r n o r i n f o r m t h e n e g o t i a t o r s t h r o u g h a t h i r d p a r t y t h a t h e d i d n ’ t a p p r o v e o f t h e i t e m : O n e v e r y t h i n g , w e h a d t o a l w a y s g o t o t h e G o v e r n o r a n d fi n d o u t w h e t h e r h e ’ d a c c e p t i t . T h e p e r s o n w h o w a s O K i n g e v e r y t h i n g w a s J o h n E n g l e r . . . . i f y o u ’ r e g o i n g t o p l a y t h a t r o l e , w h y d o n ’ t y o u c o m e a n d h e a r t h e d i s c u s s i o n s ? N o n e t h e l e s s , n e g o t i a t o r s i n t h e H o u s e a n d S e n a t e c o u l d n o t a f f o r d t o i g n o r e t h e G o v e r n o r . A s a l a w m a k e r e x p l a i n e d : H e h a d t o b e a w a r e . . . b e c a u s e w e d i d n ’ t h a v e t h e t i m e t o s e n d i t t o h i m , l e t i t b e v e t o e d , a n d t h e n c o m e b a c k t o b e r e w o r k e d . H e h a d t o b e a p p r i z e d o f a n d g i v i n g h i s b l e s s i n g t o t h e p a c k a g e a s i t m o v e d t h r o u g h . A D e m o c r a t i c m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 s t a t e d : I f h e d i d n ’ t l i k e t h e a g r e e m e n t , i t w a s n ’ t g o i n g a n y w h e r e . S o , t h e R e p u b l i c a n m e m b e r s o f t h e b i p a r t i s a n t e a m , b e f o r e t h e y w e r e m a k i n g a n y a g r e e m e n t , w e r e c e r t a i n l y t a l k i n g t o t h e G o v e r n o r . A n d i f t h e y c o u l d n ’ t c o n v i n c e h i m , w e [ D e m o c r a t i c m e m b e r s o f t h e T e a m ] w e r e t a l k i n g t o t h e G o v e r n o r . I n a c c o r d a n c e w i t h B e r n i c k a n d W i g g i n s ’ s ( 1 9 9 1 : 8 1 ) o b s e r v a t i o n t h a t i t i s i r n p o r t a n t f o r g o v e r n o r s t o k e e p a n O p e n o f fi c e d o o r a n d t o ” w o r k ” l e g i s l a t o r s , l a w m a k e r s I s p o k e w i t h r e p e a t e d l y s t a t e d t h a t t h e G o v e r n o r ’ s d o o r w a s O p e n , a n d t h a t h e m e t p e r s o n a l l y w i t h b o t h D e m o c r a t s a n d R e p u b l i c a n s ; n e g o t i a t o r s a n d n o n - n e g o t i a t o r s ; a n d , b o t h l e a d e r s h i p a s w e l l a s r a n k a n d fi l e m e m b e r s o f t h e l e g i s l a t u r e . W h e n t h e 3 1 D e c e m b e r 1 9 9 3 d e a d l i n e d r e w n e a r , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s b e c a m e m o r e s e r i o u s a n d t h e G o v e r n o r s e n s e d t h a t h e n o w n e e d e d t o p l a y a m o r e a c t i v e r o l e i n 1 3 3 t h e r e f o r m p r o c e s s - - b o t h b e h i n d - t h e - s c e n e s a n d i n t h e v i e w o f t h e p u b l i c . I n d e e d , b o t h D e m o c r a t i c a n d R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s I i n t e r v i e w e d r e p e a t e d l y v o l u n t e e r e d t h a t t h e G o v e r n o r w a s m o s t a c t i v e d u r i n g t h e l a s t t w o w e e k s o f t h e r e f o r m p r o c e s s . K n o w i n g W h e n t o C o m p r o m i s e A s e n a t o r o b s e r v e d t h a t , d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , G o v e r n o r E n g l e r h a d b e e n " w i l l i n g t o b u y t h i n g s i n a r e a c t i v e s o r t o f w a y t h a t i n o t h e r c i r c u m s t a n c e s h e w o u l d n ’ t h a v e b o u g h t . A n d i n f a c t , s o m e o f t h e r e v e r s a l s t h a t h e ’ s t a k e n s u b s e q u e n t l y s u g g e s t t h a t h e a g r e e d t o t h i n g s h e d i d n ’ t w a n t t o a g r e e t o . ” E n g l e r h a d r e c o g n i z e d t h a t a f a v o r a b l e r e s o l u t i o n t o t h e p o l i c y c r i s i s w o u l d n e c e s s i t a t e p o l i t i c a l c o m p r o m i s e s o n h i s p a r t . A s h i s fi r s t t e r m o f o f fi c e p r o g r e s s e d , G o v e r n o r E n g l e r h a d e x h i b i t e d a w i l l i n g n e s s t o c o m p r o m i s e o r t o a l t e r h i s p o l i c y p o s i t i o n s r e g a r d i n g p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . A t t h e b e g i n n i n g o f h i s fi r s t t e r m o f O f fi c e , E n g l e r ’ s f o c u s w a s o n p r O p e r t y t a x r e l i e f r a t h e r t h a n s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . H i s p o l i c y p r O p o s a l s w e r e c e n t e r e d o n c u t t i n g p r o p e r t y t a x e s w i t h o u t s p e c i f y i n g h o w t h e l o s t r e v e n u e f o r t h e s c h o o l s w o u l d b e r e p l a c e d . T h a t i s , h i s p r O p o s a l s f o r p r o p e r t y t a x r e l i e f w e r e n o t a c c o m p a n i e d b y t a x i n c r e a s e s t o m a k e u p f o r t h e l o s t s c h o o l r e v e n u e . I n s t r u c t i v e l y , h e c h a n g e d h i s m i n d i n e a r l y 1 9 9 3 w h e n i t b e c a m e e v i d e n t t h a t t h e r e w a s s i g n i fi c a n t b i p a r t i s a n s u p p o r t f o r p r O p e r t y t a x r e l i e f a c c o m p a n i e d b y s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . I n e a r l y 1 9 9 3 , t h e S e n a t e h a d a p p r o v e d a n E n g l e r - b a c k e d p r O p e r t y t a x c u t w i t h n o m a k e - u p f u n d i n g f o r t h e s c h o o l s . A t t h e s a m e t i m e , a p l a n d e v e l o p e d b y t h e B L T ( d i s c u s s e d i n C h a p t e r T w o ) t h a t c o u p l e d p r o p e r t y t a x r e l i e f w i t h s c h o o l fi n a n c e r e f o r m w a s r e c e i v i n g b i p a r t i s a n s u p p o r t i n t h e H o u s e . S i g n i fi c a n t l y , t h i s p l a n m a d e p r o v i s i o n 1 3 4 f o r r e p l a c i n g t h e s c h o o l f u n d i n g t h a t w o u l d b e l o s t d u e t o a p r o p e r t y t a x c u t . T h e B L T p l a n m a d e i t o u t o f t h e H o u s e T a x a t i o n C o m m i t t e e a n d o n t o t h e H o u s e fl o o r , a n d w a s p r e d i c t e d t o h a v e a s u f fi c i e n t n u m b e r o f R e p u b l i c a n v o t e s i n o r d e r t o p a s s i n t h e H o u s e . A t t h i s p o i n t , t h e G o v e r n o r b a c k e d o f f f r o m t h e S e n a t e p l a n a n d i n f o r m e d H o u s e R e p u b l i c a n s t h a t h e w o u l d s u p p o r t a b a l l o t p r o p o s a l f o r p r o p e r t y t a x r e l i e f w h i c h i n c l u d e d a h i k e i n t h e s a l e s t a x t o r e p l a c e t h e l o s t f u n d s . A s a r e s u l t , t h e B L T p l a n l o s t s u p p o r t a m o n g H o u s e R e p u b l i c a n s a n d d i e d . T h e i n s t r u c t i v e p o i n t f o r t h i s d i s c u s s i o n i s t h a t o n c e t h e G o v e r n o r o b s e r v e d t h a t t h e r e w a s s u f fi c i e n t s u p p o r t f o r t h e n o t i o n o f a c c o m p a n y i n g p r o p e r t y t a x r e l i e f w i t h r e p l a c e m e n t f u n d s , h e a l t e r e d h i s p o s i t i o n a g a i n s t a n y t a x i n c r e a s e . A s e x p l a i n e d b y a R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r : I t h i n k G o v e r n o r E n g l e r w a s m a i n l y i n t e r e s t e d i n p r o p e r t y t a x c u t s . B e i n g a v e r y g o o d p o l i t i c i a n , h o w e v e r , h e ’ s a l w a y s o p e n t o o t h e r p o i n t s o f v i e w . . . . A m e m b e r o f t h e B L T o b s e r v e d : I t h i n k a t t h a t p o i n t , t h e G o v e r n o r . . . s a w n o t o n l y t h e p u b l i c p o l i c y s t r a t e g i c v a l u e o f . . . b e i n g a l e a d e r o n t h i s , b u t h e a l s o s a w t h e p o l i t i c a l v a l u e . . . . P r i o r t o t h a t , h e o n l y s a w p o l i t i c a l v a l u e i n a p r o p e r t y t a x c u t p o s t u r e , a n d d i d n ’ t s e e m u c h i n a m o r e . . . r a t i o n a l r e s p o n s e t o s c h o o l f u n d i n g . A c c o r d i n g t o a s e c o n d B L T m e m b e r , w h e n c o n f r o n t e d w i t h b i p a r t i s a n s u p p o r t f o r t h e B L T p l a n , t h e G o v e r n o r r e c o g n i z e d " T h i s t h i n g i s g o i n g ! " T h e B L T m e m b e r a d d e d : . . . I t h i n k i t w a s W i l l R o g e r s w h o s a i d ” W h e n y o u ’ r e b e i n g r u n o u t o f t o w n o n a r a i l , g r a b a s t i c k , s t a n d t a l l , s t r u t a n d m a k e i t l o o k l i k e a p a r a d e a n d y o u ’ r e l e a d i n g i t . " A n d t h a t ’ s w h a t t h e G o v e r n o r d i d . A l l o f a s u d d e n , h e s a i d ” H e y , t h i s i s a g r e a t i d e a , w e ’ r e g o i n g t o d o t h i s , w e ’ v e g o t s o m e c o m p o n e n t s h e r e w e c a n w o r k w i t h , b u t i t ’ s g o i n g t o b e m y p a c k a g e . " 1 3 5 F i n a l l y , a n o t h e r B L T m e m b e r o b s e r v e d : O n c e h e s a w t h e r e w a s b i p a r t i s a n , s t r o n g R e p u b l i c a n s u p p o r t f o r r e p l a c e m e n t f u n d s , t h e n h i s i s s u e b e c a m e ” W e l l , w h a t s h o u l d b e t h e s o u r c e o f t h o s e f u n d s ? " Y o u k n o w , t h e n i t b e c a m e p r o p e r t y v e r s u s s a l e s t a x . H e n o l o n g e r w a s a r g u i n g n o m a k e u p . D e s p i t e t h i s s i g n i fi c a n t c h a n g e i n E n g l e r ’ s p o s i t i o n , h e r e m a i n e d a d a m a n t l y O p p o s e d t o a h i k e i n t h e i n c o m e t a x a s a m e a n s o f f u n d i n g t h e s c h o o l s . A s i n d i c a t e d e a r l i e r , a n i n c o m e t a x i n c r e a s e w a s n o t a p a r t o f t h e r e f o r m p a c k a g e t h e G o v e r n o r p u t f o r t h i n O c t o b e r 1 9 9 3 . Y e t , l a t e i n t h e r e f o r m p r o c e s s , t o t h e d i s m a y o f S e n a t e R e p u b l i c a n s , a n d s e v e r a l R e p u b l i c a n s i n t h e H o u s e a s w e l l , E n g l e r d e c i d e d t o e n d o r s e a n i n c o m e t a x h i k e a s a s t a t u t o r y f a l l - b a c k m e a s u r e s h o u l d t h e v o t e r s r e j e c t a b a l l o t p r o p o s a l c e n t e r e d o n a s a l e s t a x h i k e . E n g l e r s o f t e n e d h i s p r e v i o u s O p p o s i t i o n t o a n i n c o m e t a x i n c r e a s e b e c a u s e h e r e c o g n i z e d t h e p o l i t i c s o f t h e s i t u a t i o n . A l e g i s l a t o r r e fl e c t e d : [ T ] h e G o v e r n o r w a s n ’ t p a r t i c u l a r l y h i p t o t h e i d e a o f h a v i n g a n i n c o m e t a x i n c r e a s e , b u t h e k n e w t h a t h e r e a l l y h a d n o c h o i c e . . . b e c a u s e h e k n e w t h a t h e h a d t o g e t s o m e t h i n g o n t h e b a l l o t . . . . A n d a g a i n , t h e R e p u b l i c a n s d i d n ’ t h a v e . . . t o t a l c o n t r o l i n t h e H o u s e . . . . S O h e h a d t o c o m p r o m i s e , t o a t l e a s t t o l e r a t e , t h a t i f h i s p r O p o s a l d i d n ’ t g o t h r o u g h , o r a t l e a s t t h e o n e t h a t h e s u p p o r t e d , t h e n a s G o v e r n o r , h e ’ d b e s t u c k h a v i n g t o d e f e n d a n i n c r e a s e i n t h e i n c o m e t a x . T h e G o v e r n o r h a d s e v e r a l r e a s o n s t o f e e l c o n fi d e n t t h a t t h e i n c o m e t a x i n c r e a s e w o u l d n o t a c t u a l l y b e i m p l e m e n t e d . F i r s t , p u b l i c o p i n i o n p o l l s t h a t p i t t e d a h i k e i n t h e s a l e s t a x a g a i n s t a n i n c o m e t a x i n c r e a s e d e m o n s t r a t e d t h a t t h e p u b l i c f a v o r e d t h e f o r m e r . S e c o n d , E n g l e r ’ s O c t o b e r p r o p o s a l t h a t t h e c i g a r e t t e t a x b e i n c r e a s e d f r o m . 2 5 c e n t s t o 1 3 6 7 5 c e n t s p e r p a c k w a s i n c o r p o r a t e d i n t o t h e b a l l o t p l a n . I n c o n t r a s t , t h e c i g a r e t t e t a x w a s s e t t o i n c r e a s e b y j u s t 1 5 c e n t s i n t h e f a l l - b a c k p l a n . S e v e r a l D e m o c r a t i c a n d R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s I s p o k e w i t h h i g h l i g h t e d t h a t a h e f t y c i g a r e t t e t a x w a s o f s t r a t e g i c v a l u e f o r t h e G o v e r n o r . A R e p u b l i c a n m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 w h o h a d o p p o s e d u s i n g t h e c i g a r e t t e t a x t o f u n d t h e s c h o o l s r e fl e c t e d o n t h e p o l i t i c a l a c u m e n d e m o n s t r a t e d b y E n g l e r i n p u s h i n g f o r s u c h a m e a s u r e : I n e v e r w o u l d h a v e t h o u g h t t h a t o u t , b u t t h a t m a y h a v e b e e n t h e g e n i u s o f t h e G o v e r n o r . H e . . . t h o u g h t t h a t [ t h e c i g a r e t t e t a x ] w a s a n i m p o r t a n t p a r t . A n d [ t h e G o v e r n o r ’ s O f fi c e ] h a d d o n e t h e i r r e s e a r c h . T h e y h a d s t u d i e d 1 0 o t h e r s t a t e s t h a t h a d t o b a c c o r e f e r e n d u m s u p a n d t h e y h a d a l l p a s s e d . T h e l e g i s l a t o r a d d e d t h a t t h e c i g a r e t t e t a x d i d n o t h a v e g o o d g r o w t h p o t e n t i a l f o r t h e s t a t e s c h o o l a i d f u n d a n d t h a t t h e a m o u n t o f r e v e n u e p r e d i c t e d t o b e d e r i v e d f r o m t h e t a x w a s ” p e a n u t s " i n t h e w h o l e s c h o o l fi n a n c e p a c k a g e . N o n e t h e l e s s , t h e G o v e r n o r r e c o g n i z e d t h e s t r a t e g i c v a l u e o f a d r a m a t i c h i k e i n t h e c i g a r e t t e t a x . A c c o r d i n g t o a b u s i n e s s g r o u p l o b b y i s t , G o v e r n o r E n g l e r h a d c a l l e d i t r i g h t f r o m t h e g e t - g o , t h a t i f w e p u t t o b a c c o o n t h e b a l l o t , t h a t p e O p l e i n t h e s t a t e o f M i c h i g a n w i l l v o t e f o r t h a t . A n d m t h i s i s s o J o h n E n g l e r , h e ’ s a l w a y s t h r e e s t e p s a h e a d o f e v e n t h e b e s t p o l i t i c i a n i n L a n s i n g . . . h e i s a p h e n o m e n a l p o l i t i c i a n . H e i s a n a n i m a l a t i t . E n g l e r k n e w t h a t t h e c i g a r e t t e c o m p a n i e s w o u l d a t t e m p t t o d e f e a t t h e b a l l o t p r o p o s a l a n d t h a t t h i s w o u l d p l a y i n t o t h e h a n d s o f t h e P r o p o s a l A c a m p a i g n . I n d e e d , t h e t a x b e c a m e a m a j o r f o c u s o f t h e P r o p o s a l A c a m p a i g n l e d b y t h e G o v e r n o r . A d v o c a t e s o f t h e b a l l o t p l a n f o c u s e d t h e i r s t r a t e g y o n a t t a c k i n g t h e t o b a c c o i n t e r e s t s , r e f e r r i n g t o m e m b e r s o f t h e i n d u s t r y a s " d e a t h m e r c h a n t s . " G o v e r n o r E n g l e r s t a t e d 1 3 7 ” T h e r e ’ s o n l y o n e t h i n g t h a t c a n s t o p u s a n d t h a t ’ s J o e a n d J o s e p h i n e C a m e l " ( B e l l , 1 9 9 4 ) . " H i g h v i s i b i l i t y f o r g o v e r n o r s m e a n s t h a t t h e i s s u e s h i g h l i g h t e d b y t h e m d r a w t h e a t t e n t i o n o f t h e m e d i a a n d c o n s e q u e n t l y t h e p u b l i c " ( B e r n i c k a n d W i g g i n s 1 9 9 1 : 7 5 ) . H e n c e , G o v e r n o r E n g l e r u s e d h i s p o s i t i o n t o h e l p f o c u s t h e a t t e n t i o n o f t h e p u b l i c o n t h e u n p o p u l a r t o b a c c o i n t e r e s t s . A t h i r d j u s t i fi c a t i o n f o r E n g l e r t o f e e l c o n fi d e n t a b o u t c o n s e n t i n g t o a n i n c o m e t a x h i k e a s a f a l l - b a c k p l a n w a s t h e f a c t t h a t t h e M i c h i g a n E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n w o u l d o p p o s e t h e b a l l o t p l a n . A t a t i m e w h e n t h e i m a g e o f t h e o r g a n i z a t i o n w a s i n c r e a s i n g l y t a r n i s h e d i n t h e e y e s o f t h e e l e c t o r a t e , a n M B A a l l i a n c e w i t h t h e t o b a c c o i n t e r e s t s c o u l d o n l y h e l p t h e G o v e r n o r ’ s c a u s e . A s s t a t e d b y a s e n a t o r w i t h c l o s e t i e s t o t h e G o v e r n o r : I m e a n t h e G o v e r n o r m a d e i t v e r y c l e a r e a r l y o n t h a t h e f e l t h e w o u l d w i n t h i s c a m p a i g n n o m a t t e r w h a t i f w e w e r e r u n n i n g a g a i n s t a n i n c o m e t a x , t h e t o b a c c o i n d u s t r y a n d t h e M B A . I m e a n t h o s e a r e t h r e e . . . t h a t h e s a i d " W e ’ l l r u n a g a i n s t a l l d a y a n d w i n . " A D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r s e e m e d a l m o s t i n a w e o f t h e G o v e r n o r a s h e d i s c u s s e d t h e p o l i t i c a l s k i l l s d e m o n s t r a t e d b y E n g l e r : I ’ v e g r o w n t o r e a l i z e t h a t o n c e s u p e r s t r e n g t h o f J o h n E n g l e r i s h e h a s a v e r y g o o d c a s t o f a d v i s e r s w h o a r e e x t r e m e l y s t r o n g i n t e l l e c t u a l l y . A n d t h e y u s e w h a t ’ s b e f o r e t h e m t o t h e i r a d v a n t a g e . T h e y ’ l l d o t h e i r h o m e w o r k , d o t h e i r r e s e a r c h , u n d e r s t a n d t h e i r a u t h o r i t y , t h e i r a b i l i t i e s , t h e i r o p t i o n s , a n d t h e n r e c k o n w i t h i t . . . . I ’ v e a l s o l e a r n e d t h a t h e a n d h i s a d v i s e r s a r e a g r o u p o f f o l k s t h a t d o n ’ t f e a r a n y t h i n g . C o p i n g W i t h t h e S e n a t e R e p u b l i c a n s A c c o r d i n g t o a D e m o c r a t i c m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 , t h e G o v e r n o r h a d t h e ” p r e d o m i n a n t r o l e ” i n t h e r e f o r m p r o c e s s : 1 3 8 Y o u k n o w , t h e r e w e r e t h r e e p a r t s o f t h i s . . . t h e H o u s e , t h e S e n a t e a n d t h e G o v e r n o r . A n d t h e G o v e r n o r w a s t w o - t h i r d s o f i t . B e c a u s e h e c o n t r o l l e d t h e S e n a t e a n d h i m s e l f . S o h e w a s t h e m a j o r p l a y e r . H o w e v e r , B e r n i c k a n d W i g g i n s ( 1 9 9 1 : 8 7 ) e m p h a s i z e " t h e i n t e r a c t i v e n a t u r e o f e x e c u t i v e - l e g i s l a t i v e r e l a t i o n s , " a n d R o s e n t h a l ( 1 9 9 0 : 4 0 ) n o t e s t h a t " [ a ] s l o n g a s t h e g o v e r n o r w a n t s s o m e t h i n g , t h e l e g i s l a t u r e w i l l b e i n a p o s i t i o n t o b a r g a i n . " T h e m o r e t h e g o v e r n o r w a n t s , t h e s t r o n g e r t h e p o s i t i o n o f t h e l e g i s l a t u r e . I n d e e d , a s d i s c u s s e d b e l o w , a t a l a t e s t a g e o f t h e p r o c e s s , t h e G o v e r n o r ’ s c o n t r o l o f t h e S e n a t e w a s c a l l e d i n t o q u e s t i o n . I t w a s 1 5 D e c e m b e r 1 9 9 3 , w h e n E n g l e r r e v e r s e d h i s l o n g - s t a n d i n g o p p o s i t i o n t o a n i n c o m e t a x i n c r e a s e b y i n d i c a t i n g t h a t h e w o u l d b e w i l l i n g t o a p p r o v e a t e m p o r a r y i n c o m e t a x i n c r e a s e u n t i l v o t e r s c o u l d b e a s k e d t o i n c r e a s e t h e s a l e s t a x . T h e S e n a t e M a j o r i t y F l o o r L e a d e r r e p o r t e d t h a t R e p u b l i c a n s e n a t o r s w e r e " s h e l l - s h o c k e d " ( J o h n s o n a n d A P 1 9 9 3 ) . O n 1 6 D e c e m b e r , G o v e r n o r E n g l e r d e m o n s t r a t e d l e a d e r s h i p i n p r e s e n t i n g t w o r e v i s e d r e f o r m p l a n s t o t h e l e g i s l a t u r e - - a b a l l o t p l a n a n d a s t a t u t o r y p l a n t o g o i n t o e f f e c t s h o u l d t h e b a l l o t p r o p o s a l b e d e f e a t e d . 1 3 T h e b a l l o t p l a n w a s c e n t e r e d o n a h i k e i n t h e s a l e s t a x w h i l e t h e b a c k - u p p l a n w a s b a s e d o n a n i n c r e a s e i n t h e i n c o m e t a x . E a c h o f t h e p l a n s w a s s u p p o s e d t o r a i s e $ 9 . 5 b i l l i o n f o r t h e s c h o o l s . T h i s a m o u n t w a s $ 5 0 0 m i l l i o n m o r e t h a n h a d b e e n a g r e e d u p o n i n a p l a n b a c k e d b y S e n a t e R e p u b l i c a n s , a n d $ 6 0 0 m i l l i o n l e s s t h a n t h e a l l o c a t i o n o f a H o u s e - p a s s e d p l a n . E a r l y o n 1 7 D e c e m b e r , E n g l e r t h o u g h t t h a t a s u c c e s s f u l b i p a r t i s a n a g r e e m e n t w a s c l o s e a t h a n d . H e h a d e v e n ' 3 T h e b a s i c s t r u c t u r e s o f t h e p l a n s w e r e s i m i l a r t o t h o s e d e v i s e d b y t h e H o u s e T e a m o f 1 4 . 1 3 9 a g r e e d t o r a i s e t h e t o t a l s c h o o l s p e n d i n g t o $ 1 0 . 1 b i l l i o n . H o w e v e r , t h e R e p u b l i c a n S e n a t e p r o v e d u n r e a d y t o s e t t l e j u s t y e t . W h i l e t h e G o v e r n o r h a d w o r k e d w i t h t h e H o u s e t o a c h i e v e b i p a r t i s a n c o n s e n s u s o n a s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e , t h e i s s u e l e f t t h e S e n a t e " p a r a l y z e d " i n t o m i d - D e c e m b e r . A H o u s e l a w m a k e r c o m p l a i n e d t h a t t h e l e g i s l a t u r e c o u l d h a v e b e e n d o n e t w o w e e k s e a r l i e r " h a d t h e S e n a t e b e e n w i l l i n g t o e s s e n t i a l l y b e l l y u p a t t h e b a r a n d v o t e f o r s o m e k i n d o f t a x . " H e n c e , t h e G o v e r n o r c o u l d b e f o u n d i n t h e S e n a t e R e p u b l i c a n c a u c u s w a r n i n g m e m b e r s : " Y o u ’ v e g o t t a d o s o m e t h i n g . " R o s e n t h a l ( 1 9 9 0 : 7 5 ) a s s e r t s t h a t g o v e r n o r s " r e a l i z e t h a t t h e i r s u c c e s s i n t h e l e g i s l a t u r e d e p e n d s u p o n l e g i s l a t o r s p e r c e i v i n g t h e m a s s t r o n g . " O n 1 7 D e d e m b e r , i n a p r i v a t e m e e t i n g w i t h t h e S e n a t e R e p u b l i c a n c a u c u s t o g a r n e r S e n a t e R e p u b l i c a n s u p p o r t f o r h i s c o m p r o m i s e p l a n w i t h t h e H o u s e , G o v e r n o r E n g l e r a t t e m p t e d t o d e m o n s t r a t e s t r e n g t h . O n e o f t h e s e n a t o r s p r e s e n t t o l d m e t h a t t h e g a t h e r i n g w a s a " r a u c o u s a f f a i r . " S o m e o f t h e S e n a t e R e p u b l i c a n s w e r e a p p a r e n t l y a n g r y t h a t t h e G o v e r n o r h a d b e e n d e v o t i n g s o m u c h o f h i s a t t e n t i o n t o w o r k i n g w i t h t h e H o u s e . R e p u b l i c a n S e n a t o r F r e d D i l l i n g h a r n t o l d t h e m e d i a t h a t E n g l e r h a d t a k e n t h e R e p u b l i c a n c a u c u s f o r g r a n t e d ( C h r i s t o f f 1 9 9 3 ) . S o m e o f t h e c a u c u s m e m b e r s w e r e u n h a p p y w i t h t h e c h a n g e i n E n g l e r ’ s p o s i t i o n o n t h e i n c o m e t a x , a n d t h e y a l s o f e l t t h a t t h e G o v e r n o r h a d a g r e e d t o a p l a n t h a t w a s t o o e x p e n s i v e . D u r i n g t h e m e e t i n g , E n g l e r r e p o r t e d l y i r r i t a t e d t h e S e n a t e R e p u b l i c a n s b y c o n t e n d i n g t h a t h e c o u l d g e t 1 4 o f t h e i r v o t e s f o r h i s s c h o o l fi n a n c e p l a n a n d t h a t t h e y c o u l d n o t a g r e e o n a p l a n o f t h e i r o w n . S e n a t o r P h i l H o f f m a n ( R ) b e t t h e G o V e m o r $ 5 1 4 0 t h a t h e w a s w r o n g ( C h r i s t o f f 1 9 9 3 b ) . E n g l e r l o s t t h e b e t w h e n , a t 1 : 3 0 a m . o n 1 8 D e c e m b e r , S e n a t e R e p u b l i c a n s b o l d l y p a s s e d t h e i r o w n p l a n ; a p l a n t h a t w a s w i d e l y p e r c e i v e d a s u n r e a l i s t i c . T h e S e n a t e p l a n w a s b a s e d o n a b a l l o t p r o p o s a l t o i n c r e a s e t h e s a l e s t a x . I f t h e S e n a t e p l a n w a s a p p r o v e d b y v o t e r s , a n i n c o m e t a x c u t w o u l d a l s o o c c u r . I f v o t e r s r e j e c t e d t h e s a l e s t a x h i k e , p r o p e r t y t a x e s w o u l d b e r o l l e d b a c k j u s t 2 0 p e r c e n t r a t h e r t h a n t h e 6 5 p e r c e n t c u t c r e a t e d b y S B 1 . S p e n d i n g f o r t h e s c h o o l s w a s s e t a t a b o u t $ 9 . 5 b i l l i o n , a n d t h e r e w e r e t o b e $ 1 b i l l i o n i n u n s p e c i fi e d b u d g e t c u t s . A t t h i s p o i n t , a R e p u b l i c a n H o u s e l a w m a k e r e x p l a i n e d t h a t i t w a s " n o t j u s t a m a t t e r o f b r i n g i n g R e p u b l i c a n s a n d D e m o c r a t s t o a m i d d l e g r o u n d . I t ’ s a m a t t e r o f m o v i n g t h e H o u s e a n d S e n a t e R e p u b l i c a n s t o a m i d d l e g r o u n d " ( H o f f m a n a n d B o r o w s k i 1 9 9 3 ) . I n d e e d , t h e r e w e r e c l e a r d i f f e r e n c e s i n t h e p o s i t i o n s o f t h e H o u s e R e p u b l i c a n s a n d t h e S e n a t e R e p u b l i c a n s . H o u s e R e p u b l i c a n s , a s w e l l a s S e n a t e D e m o c r a t s , w e r e f o c u s e d o n r e l i e v i n g p r o p e r t y o w n e r s o f t h e b u r d e n o f p a y i n g f o r t h e s c h o o l s . S e n a t e R e p u b l i c a n s w e r e p a r t i c u l a r l y f e a r f u l o f r a i s i n g t h e i n c o m e t a x - - p a r t l y d u e . t o t h e 1 9 8 3 v o t e r r e c a l l s o f t w o D e m o c r a t i c s e n a t o r s w h o h a d v o t e d i n f a v o r o f a n i n c o m e t a x i n c r e a s e - - a n d t h e y w a n t e d m a j o r b u d g e t c u t s a s w e l l a s a t a x c u t . O n e o f t h e G o v e r n o r ’ s l o n g - t i m e R e p u b l i c a n a s s o c i a t e s t o l d m e t h e r e w a s o n e n i g h t i n D e c e m b e r w h e n h e h a d n e v e r b e f o r e s e e n t h e G o v e r n o r s o d e p r e s s e d . A n o t h e r l e a d e r e x p l a i n e d t h a t , d u e t o t h e d e e p d i v i s i o n s b e t w e e n t h e H o u s e a n d t h e S e n a t e , t h e r e b e g a n t o b e r e a l c o n c e r n a b o u t t h e p r o s p e c t s f o r t h e p a s s a g e o f a p l a n b y t h e e n d o f t h e y e a r . T h e d i s p l a y b y S e n a t e R e p u b l i c a n s r a i s e s i m p o r t a n t q u e s t i o n s a b o u t t h e p a r t y 1 4 1 l i n k a g e b e t w e e n t h e c h i e f e x e c u t i v e a n d t h e l e g i s l a t u r e . A s i n d i c a t e d e a r l i e r , G r o s s ( 1 9 9 1 : 1 8 ) n o t e s t h a t t h e r e s e a r c h l i t e r a t u r e i s i n c o n c l u s i v e w i t h r e g a r d t o p a r t i s a n l e g i s l a t i v e s u p p o r t f o r g o v e r n o r s . W h i l e B e y l e a n d M u n c h m o r e ( 1 9 8 3 : 5 0 ) c o n t e n d t h a t p a r t y i s n o l o n g e r t h e m o s t i m p o r t a n t i n s t r u m e n t o f p o l i t i c a l a c t i o n f o r t h e g o v e r n o r , R o s e n t h a l ( 1 9 9 0 : 3 5 ) a s s e r t s t h a t " t h e p o w e r o f p a r t y " r e t a i n s s i g n i fi c a n c e f o r e x e c u t i v e - l e g i s l a t i v e r e l a t i o n s . A R e p u b l i c a n s e n a t o r a g r e e d : I f t h e c h i e f e x e c u t i v e i s o f y o u r p a r t y , t h e n m a n y m e m b e r s o f t h e l e g i s l a t u r e p i n t h e i r r e - e l e c t i o n h o p e s o n t h e s t r e n g t h o f t h e c h i e f e x e c u t i v e . A n d , y o u k n o w , m a y b e h e ’ l l c o m e a n d v i s i t a f u n d r a i s e r . . . o r m a y b e i f h e r u n s s t r o n g l y i n m y a r e a , t h e n I ’ l l d o b e t t e r t h r o u g h t h e c o a t t a i l e f f e c t . S i m i l a r l y , a v e t e r a n D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r e x p l a i n e d : T h e r e a r e s o m e w h o w o u l d d o a n y t h i n g t h e G o v e r n o r a s k s b e c a u s e h e ’ s i n a p o s i t i o n o f p o w e r t h a t h e c a n m a k e t h e m i m p o r t a n t i n t h e i r d i s t r i c t s a n d h e c a n m a k e s u r e t h a t t h e y g e t b r i d g e s a n d d o c k s a n d r o a d s a n d t h o s e k i n d s o f t h i n g s . S o t h e r e a r e s o m e , a n d . . . . l e t ’ s f a c e i t , t h a t ’ s t h e w a y o u r g o v e r n m e n t w o r k s . G r o s s ( 1 9 9 1 : 1 8 ) , e m p h a s i z e s t h e i m p o r t a n c e o f c o n s i d e r i n g n o t o n l y t h e p a r t i s a n d i s t r i b u t i o n i n t h e l e g i s l a t u r e , b u t a l s o t h e " c o h e s i o n a n d f a c t i o n a l b a s i s o f t h e g o v e m o r ’ s p a r t y i n b o t h c h a m b e r s . " R o s e n t h a l ( 1 9 9 0 : 5 4 ) s u g g e s t s t h a t l e g i s l a t o r s c a n a d O p t i d e o l o g i c a l p o s i t i o n s w i t h o u t w o r r y i n g a b o u t t h e p r a c t i c a l i m p l i c a t i o n s a s l o n g a s t h e i r c o n s t i t u e n t s a r e l i k e - m i n d e d . H e c o n t e n d s t h a t l e g i s l a t o r s ’ o w n p r O g r a m s a n d c o n s t i t u e n c i e s " m u s t t a k e p r e c e d e n c e o v e r t h e g o v e m o r ’ s , e v e n i f t h e g o v e r n o r i s o f t h e i r o w n p o l i t i c a l p a r t y " ( i b i d . ) . T h e S e n a t e R e p u b l i c a n s d e m o n s t r a t e d t h a t l e g i s l a t o r s o f t h e s a m e p a r t y a s t h e c h i e f e x e c u t i v e w i l l n o t s i m p l y d e f e r t o h i s l e a d e r s h i p d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . T h i s 1 4 2 a p p e a r s t o b e i n c o n t r a s t t o f o r e i g n p o l i c y c r i s e s a t t h e n a t i o n a l l e v e l , i n w h i c h t h e l e g i s l a t i v e b r a n c h t y p i c a l l y d e f e r s t o t h e l e a d e r s h i p o f t h e p r e s i d e n t . A R e p u b l i c a n s e n a t o r w i t h w h o m I s p o k e s u g g e s t e d t h a t l e g i s l a t o r s w e r e l e s s a p t t o d e f e r t o t h e G o v e r n o r ’ s l e a d e r s h i p o n t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e t h a n o n m a n y o t h e r p o l i c y i s s u e s d u e t o t h e " e x t r e m e s a l i e n c e t o t h e p u b l i c " o f t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e . T h e s e n a t o r a n a l y z e d t h e s i t u a t i o n a s f o l l o w s : N u m b e r o n e , m o s t o f u s h a d w e l l - d e fi n e d v i e w s o n t h i s i s s u e t h a t w e h a d a l r e a d y e s p o u s e d a n d c o m m i t t e d t o p u b l i c l y , s o i t ’ s v e r y h a r d t o b a c k a w a y f r o m t h a t j u s t b e c a u s e t h e G o v e r n o r w a n t s y o u t o . N u m b e r t w o , m a n y a r e i n v e s t e d o n t h e m e r i t s , i n t e l l e c t u a l l y a n d e m o t i o n a l l y . T h i s w a s O f h i g h e m o t i o n a l s a l i e n c e i n t h e l e g i s l a t u r e , a n d p o l i t i c a l s a l i e n c e w a s h i g h . W h e n s a l i e n c e i s l o w i t ’ s e a s i e r t o d e f e r t o o t h e r s t h a n w h e n i t ’ s h i g h . A n d i t h a d v a r y i n g i m p a c t s o n o u r d i s t r i c t s t h a t w e r e p r e s e n t e d . A n d t h e y w e r e a l l i n t e n s e l y f o c u s e d o n t h e i s s u e . T h e r e ’ d b e p o l i t i c a l c o n s e q u e n c e s t o y o u p e r s o n a l l y . Y o u c a n ’ t j u s t d o t h e o p p o s i t e o f w h a t e v e r y o n e i n y o u r d i s t r i c t w a s f o c u s e d o n . T h i s w a s n ’ t l i k e a n i s s u e t h a t n o o n e c a r e d a b o u t . T h i s w a s o f i n t e n s e c o n c e r n t o t h e p e o p l e i n a l l o f o u r d i s t r i c t s . S o w e c o u l d n ’ t j u s t g o a n d s a y w e l l " I j u s t d i d t h i s b e c a u s e t h e G o v e r n o r w a n t e d m e t o e v e n t h o u g h i t h u r t a l l o f t h e p e o p l e I r e p r e s e n t v e r y b a d l y . " P r i c e ( 1 9 7 8 ) d e fi n e s a p u b l i c l y s a l i e n t i s s u e a s o n e o n w h i c h t h e r e i s b r o a d p u b l i c a w a r e n e s s a n d c o n c e r n ; a n d , W e i s s e r t ( 1 9 9 1 ) d e m o n s t r a t e s t h a t l e g i s l a t o r s s t a n d t o g a i n f r o m a s s o c i a t i o n w i t h s a l i e n t i s s u e s . C l e a r l y , t h e i n t e r r e l a t e d i s s u e s o f p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m w e r e s a l i e n t i s s u e s i n 1 9 9 3 . T h u s , t h e p o l i t i c a l n a t u r e o f t h e i s s u e s a t s t a k e r e q u i r e d G o v e r n o r E n g l e r t o e x e r c i s e c a r e f u l n e g o t i a t i n g s k i l l s i n o r d e r t o e n s u r e a f a v o r a b l e r e m e d y t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . 1 4 3 D o w n t o t h e W i r e A f e w d a y s a f t e r t h e S e n a t e p a s s e d i t s r e l a t i v e l y r a d i c a l r e f o r m p l a n , t h e G o v e r n o r w o r k e d i n t e n s i v e l y w i t h a s m a l l g r o u p o f t h e t o p p a r t y l e a d e r s i n t h e H o u s e a n d S e n a t e t o t r y t o b u i l d a c o m p r o m i s e p a c k a g e . O n 2 2 D e c e m b e r , E n g l e r h e l d a n 8 p m . p r e s s c o n f e r e n c e a t w h i c h h e d e c l a r e d t h a t h e a n d l e g i s l a t i v e l e a d e r s h a d r e a c h e d a n a g r e e m e n t o n a t a x p a c k a g e t h a t w o u l d g i v e v o t e r s a c h o i c e b e t w e e n t h e s a l e s t a x a n d t h e i n c o m e t a x . H e r e , i t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t t h i s w a s a n o t h e r i n s t a n c e i n w h i c h t h e G o v e r n o r e n j o y e d t h e a d v a n t a g e o f b e i n g o n e v o i c e , a s c o m p a r e d t o t h e m a n y v o i c e s o f t h e l e g i s l a t u r e . A s t u t e g o v e r n o r s w i l l " e x p l o i t t h e p o w e r o f p u b l i c i t y " t o f o s t e r f a v o r a b l e i m a g e s o f t h e m s e l v e s . B y c a l l i n g t h e c o n f e r e n c e f o r 8 p m , t h e G o v e r n o r c o u l d g a i n p o s i t i v e c o v e r a g e o n 1 1 p m . n e w s c a s t s a c r o s s t h e s t a t e , a s w e l l a s i n t h e n e x t m o m i n g ’ s n e w s p a p e r s . U n f o r t u n a t e l y , f o r E n g l e r , t h i s r o s y s c e n a r i o w a s n o t t o b e . M i n u t e s a f t e r h e c o n c l u d e d t h e p r e s s c o n f e r e n c e , t h e D e m o c r a t i c H o u s e C o - S p e a k e r , C u r t i s H e r t e l , a n n o u n c e d : " T h e r e i s n o d e a l " ( C h r i s t o f f 1 9 9 3 b ) . T h e r e w a s b i p a r t i s a n a g r e e m e n t o n t h e t o t a l a m o u n t o f s c h o o l f u n d i n g , b u t t h e d i s t r i b u t i o n o f t h e f u n d s w a s s t i l l a m a t t e r o f d i s p u t e . S i g n i fi c a n t l y , t h e i s s u e o f s c h o o l q u a l i t y r e f o r m - - w h i c h E n g l e r h i m s e l f h a d p l a c e d o n t h e p o l i c y a g e n d a i n O c t o b e r - - w a s a l s o a s t u m b l i n g b l o c k a t t h i s . s t a g e o f t h e r e f o r m p r o c e s s ( s e e C h a p t e r S i x ) “ U l t i m a t e l y , t h e G o v e r n o r p l a y e d a n i m p o r t a n t r o l e i n b r i n g i n g t h e l e g i s l a t u r e t o " I n p a r t i c u l a r , c r o s s - d i s t r i c t s c h o o l s o f c h o i c e - a p o l i c y a d v o c a t e d b y E n g l e r - r e m a i n e d a c o n t e n t i o u s i s s u e . 1 4 4 c o n s e n s u s o n a r e f o r m p a c k a g e . H i s o f fi c e d o o r r e m a i n e d o p e n t o m e e t w i t h l e g i s l a t o r s d u r i n g t h e w e e h o u r s o f t h e m o r n i n g a s t h e p r o c e s s d r e w t o a c l o s e . l e g i s l a t o r s I s p o k e w i t h r e p o r t e d m e e t i n g w i t h t h e G o v e r n o r " a t 1 a n d 2 a m . " o n 2 2 D e c e m b e r a n d 2 3 D e c e m b e r . T h e y a g r e e d t h a t t h e G o v e r n o r h a d b e e n e s p e c i a l l y i n v o l v e d d u r i n g t h e l a s t f e w d a y s o f t h e p r o c e s s i n D e c e m b e r : [ W ] h e n w e h a d t h e l o n g s e s s i o n s a n d t h e h a l f n i g h t s e s s i o n s a n d t h e t h r e e q u a r t e r n i g h t s e s s i o n s a n d t h e a l l n i g h t s e s s i o n s , t h e G o v e r n o r w a s o v e r i n h i s c a p i t o l o f fi c e . . . d o o r s O p e n . O n 2 3 D e c e m b e r , a g r e e m e n t o n a p a c k a g e h a d b e e n r e a c h e d . T h e fi n a l l e g i s l a t i v e s e s s i o n o f 1 9 9 3 b e g a n a t 1 0 a m . t h a t d a y a n d w a s c o n c l u d e d 2 6 h o u r s l a t e r , s h o r t l y a f t e r n o o n o n 2 4 D e c e m b e r . A H o u s e R e p u b l i c a n l a w m a k e r r e p o r t e d t h a t t h e G o v e r n o r w a s " r i g h t t h e r e i n t h e b a c k r o o m " h e l p i n g t o g e t 2 8 R e p u b l i c a n v o t e s f o r e a c h o f t h e t a x m e a s u r e s . A S e n a t e R e p u b l i c a n w h o r e g i s t e r e d o n e o f t h e d i f fi c u l t v o t e s f o r t h e i n c o m e t a x i n c r e a s e c o n t a i n e d i n t h e b a c k - u p p l a n e x p l a i n e d : I a g r e e d w i t h t h e G o v e r n o r t h a t i f w e c o u l d c a m p a i g n a g a i n s t t h e i n c o m e t a x , t h e c i g a r e t t e c o m p a n i e s a n d t h e M E A , t h e l i k e l i h o o d o f u s l o s i n g w a s n o t a l l t h a t g r e a t . C o n c l u s i o n s o n t h e C h i e f E x e c u t i v e a n d C r i s i s P o l i c y m a k i n g B e y l e c o n t e n d s t h a t " [ t ] o a l a r g e e x t e n t , l e a d e r s h i p s u c c e s s i s s t r u c t u r e d b y t h e o p p o r t u n i t i e s f a c e d " ( 1 9 9 1 : 1 7 ) . H e n c e , s t u d e n t s o f t h e g o v e m o r s h i p a r e a d v i s e d t o a s c e r t a i n w h e t h e r a g o v e r n o r h a s m a d e t h e m o s t o f h i s o r h e r o p p o r t u n i t i e s ( i b i d . ) . T h e p r e c e d i n g e x a m i n a t i o n o f t h e r o l e o f G o v e r n o r E n g l e r i n t h e r e f o r m p r o c e s s s u g g e s t s t h a t h e m a d e t h e m o s t o f h i s o p p o r t u n i t i e s . I n t h e fi r s t p l a c e , E n g l e r s e i z e d t h e o p p o r t u n i t y t o i n d u c e t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a n d t h e n e n g a g e d i n c r e d i t - c l a i m i n g f o r t h e b o l d m o v e . 1 4 5 S e c o n d , t h r o u g h t h e b i l l - s i g n i n g c e r e m o n y i n A u g u s t a n d t h e O c t o b e r a d d r e s s t o t h e l e g i s l a t u r e , t h e G o v e r n o r s k i l l f u l l y f r a m e d t h e d i m e n s i o n s o f t h e r e f o r m a g e n d a s u r r o u n d i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . F i n a l l y , t h e G o v e r n o r e x e r c i s e d t h e p o w e r o f h i s p o s i t i o n t o p r o m o t e l e g i s l a t i v e c o n s e n s u s o n a s o l u t i o n t o t h e p o l i c y c r i s i s . W h e n i t b e c a m e p o l i t i c a l l y e x p e d i e n t t o c h a n g e h i s s t a n c e o n a n i n c r e a s e i n t h e i n c o m e t a x , h e d i d s o . E n g l e r ’ s r o l e i n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s d i f f e r e d f r o m t h a t o f t h e l e g i s l a t u r e . A s d i s c u s s e d e a r l i e r , c r i s i s p o l i c y m a k i n g i n t h e l e g i s l a t u r e e n t a i l e d a l t e r a t i o n s i n t h e o r d i n a r y p r o c e d u r e s o f p o l i c y m a k i n g . I n c o n t r a s t , t h e G o v e r n o r u t i l i z e d t h e f o r m a l a n d i n f o r m a l p o w e r s t r a d i t i o n a l l y a t t h e d i s p o s a l o f c h i e f e x e c u t i v e s . T h e b i l l - s i g n i n g c e r e m o n y a n d t h e a d d r e s s t o t h e j o i n t s e s s i o n O f t h e l e g i s l a t u r e w e r e k e y f o r m a l p o w e r s e x e r c i s e d b y t h e G o v e r n o r i n t h e e a r l y s t a g e s o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h r o u g h o u t t h e p o l i c y c r i s i s , E n g l e r r e l i e d m o r e h e a v i l y u p o n h i s i n f o r m a l p o w e r s ( e . g . , s i g n a l l i n g h i s a p p r o v a l o r d i s a p p r o v a l d u r i n g t h e l e g i s l a t i v e n e g o t i a t i o n s , m e e t i n g i n d i v i d u a l l y w i t h l e g i s l a t o r s , h e l p i n g t o g u i d e c o n s e n s u s o n a r e f o r m p a c k a g e , a n d m a n a g i n g m e d i a r e l a t i o n s ) t o p r o m o t e h i s o b j e c t i v e s . H e n c e , i n t h e c a s e o f t h e c h i e f e x e c u t i v e , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s d i d n o t i n s p i r e t h e u s e o f e x t r a o r d i n a r y t a c t i c s . I n s t e a d , G o v e r n o r E n g l e r ’ s a p p r o a c h t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s l a r g e l y e n t a i l e d e x e r c i s i n g h i s i n f o r m a l p o w e r s , a l b e i t m o r e o f t e n a n d m o r e i n t e n s e l y t h a n u n d e r o r d i n a r y c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g . I n s i g n i n g S B 1 , E n g l e r r i s k e d p o l i t i c a l d a m a g e , b u t a l s o s e i z e d a n o p p o r t u n i t y t o p u r s u e r i c h p o l i t i c a l r e w a r d s . A s p o s i t e d b y K e y P o i n t 2 . 2 , t h e p o l i t i c a l r e p e r c u s s i o n s o f f a i l i n g t o fi n d a r e m e d y t o t h e p o l i c y c r i s i s , a n d t h e p o t e n t i a l r e w a r d s o f a c h i e v i n g 1 4 6 s u c h a r e m e d y , m o t i v a t e d E n g l e r t o w o r k c a r e f u l l y t o p r o m o t e l e g i s l a t i v e c o n s e n s u s o n a r e f o r m p a c k a g e . H i s p o l i t i c a l s t r a t e g y a n d t a c t i c s p r o v e d s k i l l f u l . A p o l i t i c a l o p p o n e n t i n t h e M i c h i g a n S e n a t e s p o k e a b o u t t h e G o v e r n o r ’ s r o l e i n t h e r e f o r m p r o c e s s i n a t h i n l y v e i l e d f a v o r a b l e t o n e w h e n h e s t a t e d t h a t " I d o n ’ t t h i n k h i s a c t i v i t y w a s c o u n t e r p r o d u c t i v e a t a l l . " A s p r e d i c t e d b y t h e l i t e r a t u r e , G o v e r n o r E n g l e r r e a p e d t h e b u l k o f t h e c r e d i t f o r t h e r e s o l u t i o n t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . A s O b s e r v e d b y a R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r : " W h e n t h o s e t a x b i l l s c a m e , p e o p l e w e r e s a y i n g ‘ B l e s s J o h n E n g l e r ! B l e s s J o h n E n g l e r ! ” C O N C L U S I O N S O N T H E L E G I S L A T U R E A N D T H E C H I E F E X E C U T I V E I N T H E C O N T E X T O F A P O L I C Y C R I S I S T h e l e g i s l a t u r e a n d t h e c h i e f e x e c u t i v e a r e t h e k e y a c t o r s i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . A n a n a l y s i s o f t h e r o l e s o f e a c h i n t h e c o n t e x t o f a p o l i c y c r i s i s s u g g e s t s t h a t s u c h a c r i s i s p r e s e n t s d i f f e r e n t o p p o r t u n i t i e s a n d t h r e a t s f o r d i f f e r e n t a c t o r s i n t h e p o l i c y m a k i n g a r e n a . B e l o w , I d i s c u s s s e v e r a l c o n c l u s i o n s o n l e g i s l a t u r e s , c h i e f e x e c u t i v e s a n d c r i s i s p o l i c y m a k i n g t h a t c a n b e d r a w n f r o m t h e M i c h i g a n c a s e . F o r t h e l e g i s l a t u r e , a p o l i c y . c r i s i s p r o v i d e s t h e j u s t i fi c a t i o n f o r t w o t y p e s o f a c t i o n s . F i r s t , t h e i m p e r a t i v e t o a c t w i t h i n a r e s t r i c t e d t i m e f r a m e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s p r o v i d e s l e g i s l a t i v e l e a d e r s w i t h a p l a u s i b l e r e a s o n f o r r e d u c i n g t h e s c o p e o f c o n fl i c t . P o l i c y c r i s e s i n h e r e n t l y i n v o l v e d e a d l i n e s ; a n d , a s L o o m i s ( 1 9 9 4 ) p o i n t s o u t , d e a d l i n e s t e n d t o c o n c e n t r a t e p o w e r . A c r e d i b l e r e m e d y t o t h e c r i s i s i s n e e d e d , a n d t i m e i s o f t h e e s s e n c e . H e n c e , t h e h e a v y r e l i a n c e u p o n t h e T e a m O f 1 4 a n d c l o s e d d o o r n e g o t i a t i o n s d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . F u r t h e r , t h e r e g u l a r c o m m i t t e e p r o c e s s w a s l a r g e l y 1 4 7 b y p a s s e d d u r i n g t h i s c r i s i s . U n d e r o r d i n a r y c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g , s u c h p r o c e d u r e s a r e u n l i k e l y t o b e w e l l - r e c e i v e d b y r a n k a n d f r l e l a w m a k e r s . H o w e v e r , d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , l a w m a k e r s a r e l i k e l y t o r e c o g n i z e t h a t s u c h p r o c e d u r e s a r e i n t e g r a l t o t h e t i m e l y r e s o l u t i o n o f t h e c r i s i s . L a w m a k e r s f a c e d w i t h a p o l i c y c r i s i s c a n b e e x p e c t e d t o a c c e p t d e v i a t i o n s f r o m o r d i n a r y p r o c e d u r e s w h e n s u c h d e v i a t i o n s a r e a i m e d a t p r o d u c i n g a n o u t c o m e t h a t i s c l e a r l y i n t h e i r i n t e r e s t . T h i s i s e s p e c i a l l y t h e c a s e i f l a w m a k e r s h a v e c r e a t e d t h e c r i s i s i n t h e fi r s t p l a c e b e c a u s e , i f a n a c c e p t a b l e r e m e d y d o e s n o t m a t e r i a l i z e , l a w m a k e r s r u n t h e r i s k o f l o s i n g c r e d i b i l i t y b e f o r e t h e e l e c t o r a t e . S e c o n d , a p o l i c y c r i s i s p r o v i d e s c o v e r f o r l e g i s l a t o r s w h o m u s t c a s t c o n t r o v e r s i a l , d i f fi c u l t v o t e s . I n t h e f a c e o f p o t e n t i a l c r i t i c i s m f r o m i n t e r e s t g r o u p s o r t h e g e n e r a l p u b l i c , l a w m a k e r s c a n b l a m e t h e i r v o t e s o n t h e p r e s s u r e s a n d d e m a n d s o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g ; i n p a r t i c u l a r , t h e y c a n b l a m e t h e i r v o t e s o n t h e i m p e r a t i v e f o r a t i m e l y s o l u t i o n i n s u c h a s i t u a t i o n . F u r t h e r , t h e h i g h l y s a l i e n t n a t u r e o f t h e s c h o o l fi n a n c e a n d p r o p e r t y t a x i s s u e s p r o v i d e d t h e j u s t i fi c a t i o n f o r l a w m a k e r s t o f a v o r w h a t t h e y p e r c e i v e d t o b e t h e p u b l i c i n t e r e s t o v e r t h e s p e c i a l i n t e r e s t s i n t h i s c a s e . C r i s i s p o l i c y m a k i n g i s n o t l e g i s l a t i v e b u s i n e s s a s u s u a l . D u r i n g a p o l i c y c r i s i s , l a w m a k e r s a r e l i k e l y t o a b a n d o n t r a d i t i o n a l m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g i n f a v o r o f p r o c e d u r e s t h a t p r o m o t e t h e d e v e l o p m e n t o f a c a r e f u l y e t e f fi c i e n t r e m e d y t o t h e c r i s i s . T h e p o l i t i c a l t h r e a t s a n d O p p o r t u n i t i e s i n h e r e n t i n a p o l i c y c r i s i s a p p e a r t o h a v e s o m e w h a t s t r o n g e r i m p l i c a t i o n s f o r t h e c h i e f e x e c u t i v e t h a n f o r t h e l e g i s l a t u r e . F i r s t , t h e w e i g h t o f r e s p o n s i b i l i t y f o r s o l v i n g a p o l i c y c r i s i s r e s t s m o r e h e a v i l y o n t h e c h i e f 1 4 8 e x e c u t i v e t h a n o n t h e l e g i s l a t u r e . A s n o t e d e a r l i e r i n t h e c h a p t e r , t h e p u b l i c e x p e c t s t h e c h i e f e x e c u t i v e t o e n s u r e t h a t a p o l i c y c r i s i s i s s a t i s f a c t o r i l y r e s o l v e d . C h i e f e x e c u t i v e s w h o a r e n o t u p t o t h e t a s k f a c e s e v e r e p o l i t i c a l r e p e r c u s s i o n s . S e c o n d , t h e p o l i t i c a l o p p o r t u n i t i e s f o r t h e c h i e f e x e c u t i v e p r e s e n t e d b y a p o l i c y c r i s i s p r o v i d e p o s i t i v e i n c e n t i v e s f o r a c h i e f e x e c u t i v e t o w o r k d i l i g e n t l y t o e n s u r e a l e g i s l a t i v e r e m e d y . I n t h e g a m e o f c r e d i t - c l a i m i n g f o r p o p u l a r l e g i s l a t i v e o u t c o m e s , c h i e f - e x e c u t i v e s t y p i c a l l y p r e v a i l o v e r l e g i s l a t o r s . I n t e r e s t i n g l y , c r i s i s p o l i c y m a k i n g d o e s n o t a p p e a r t o a l t e r t h e w a y t h e c h i e f e x e c u t i v e i n t e r a c t s w i t h t h e l e g i s l a t u r e . R a t h e r , d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , t h e c h i e f e x e c u t i v e u s e s t h e t r a d i t i o n a l p o l i c y m a k i n g t a c t i c s a t h i s d i s p o s a l , a l b e i t m o r e i n t e n s e l y t h a n u n d e r o r d i n a r y p o l i c y m a k i n g . T h i r d , t h e S B 1 c a s e p r o v i d e s i n s i g h t o n t h e p o l i t i c a l i n c e n t i v e s f o r a c h i e f e x e c u t i v e t o c o n s e n t t o a n e n d o g e n o u s l y i n d u c e d p o l i c y c r i s i s . S u r e l y , t h e c h i e f e x e c u t i v e i s l i k e l y t o s u f f e r p o l i t i c a l l y i n t h e f a c e o f a f a i l u r e t o s a t i s f a c t o r i l y r e s o l v e a p o l i c y c r i s i s . H o w e v e r , t h e p o l i t i c a l r e p e r c u s s i o n s m a y n o t b e b o r n e s o l e l y b y t h e c h i e f e x e c u t i v e . I n a c a s e w h e r e l e g i s l a t o r s h a v e v o t e d t o p u r p o s e f u l l y c r e a t e a p e r i l o u s s i t u a t i o n , t h e y m a y n o t b e a b l e t o e s c a p e b l a m e s h o u l d t h e c r i s i s n o t b e a d e q u a t e l y r e m e d i e d ; i . e . , i t i s l i k e l y t o b e d i f fi c u l t t o p l a u s i b l y s h i f t a l l o f t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r a l e g i s l a t i v e f a i l u r e t o t h e c h i e f e x e c u t i v e . T h e r e f o r e , w h i l e t h e c h i e f e x e c u t i v e t a k e s a r i s k i n s i g n i n g a b i l l w h i c h c r e a t e s a p o l i c y c r i s i s , s h e m a y g a i n c o n fi d e n c e i n t h e r e a l i z a t i o n t h a t l e g i s l a t o r s w h o v o t e d i n f a v o r o f t h e b i l l a r e l i k e l y t o s e n s e a s i m i l a r i m p e r a t i v e t o e n s u r e t h a t t h e c r i s i s i s r e s o l v e d . A s d i s c u s s e d e a r l i e r , t h i s i s b e c a u s e e a c h l e g i s l a t o r w h o v o t e d i n f a v o r o f t h e b i l l h a s p u t h i s c r e d i b i l i t y o n t h e l i n e . 1 4 9 A l t h o u g h o f k e y i m p o r t a n c e , t h e l e g i s l a t u r e a n d t h e c h i e f e x e c u t i v e a r e n o t t h e o n l y a c t o r s o f r e l e v a n c e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . I n t h e n e x t c h a p t e r , I e x a m i n e t h e r o l e s o f i n t e r e s t g r o u p s a n d t h e g e n e r a l p u b l i c i n t h e c o n t e x t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . C h a p t e r F i v e C r i s i s P o l i c y m a k i n g : I n t e r e s t G r o u p s a n d T h e P u b l i c I N T R O D U C T I O N I n t h e p r e v i o u s c h a p t e r , t h e c r i s i s p o l i c y m a k i n g r o l e s o f t h e l e g i s l a t u r e a n d t h e c h i e f e x e c u t i v e w e r e e x a m i n e d . T h e f o c u s o f t h i s c h a p t e r i s o n t h e r o l e s o f t w o o t h e r a c t o r s w i t h a s t a k e i n a p o l i c y c r i s i s . A n e x a m i n a t i o n o f t h e i n c e n t i v e s a n d a c t i v i t i e s o f i n t e r e s t g r o u p s d u r i n g c r i s i s p o l i c y m a k i n g i s f o l l o w e d b y a n a n a l y s i s o f t h e r o l e o f t h e g e n e r a l p u b l i c d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . T w o K e y P o i n t s a r e a d v a n c e d a n d e v i d e n c e f r o m t h e M i c h i g a n c a s e i s p r o v i d e d f o r e a c h p o i n t . I N T E R E S T G R O U P S H r e b e n a r a n d S c o t t ( 1 9 9 0 : 2 1 0 ) c o n t e n d t h a t " t h e p a t t e r n o f l o b b y i n g i n t h e s t a t e s h a s m o v e d c l o s e r t o t h a t o f W a s h i n g t o n , D . C . " L o b b y i s t s i n t h e s t a t e s h a v e b e c o m e m o r e p r o f e s s i o n a l a n d t h e i r s t r a t e g i e s a n d t a c t i c s h a v e b e c o m e m o r e s 0 p h i s t i c a t e d ( i b i d . ) . H e n c e , t h e i n s i g h t s f o u n d i n t h e l i t e r a t u r e o n i n t e r e s t g r o u p s a t t h e n a t i o n a l l e v e l c a n e n h a n c e o u r u n d e r s t a n d i n g o f i n t e r e s t g r o u p p o l i t i c s a t t h e s t a t e l e v e l . H e r e , I r e v i e w r e l e v a n t c o n t r i b u t i o n s f r o m b o t h t h e n a t i o n a l - a n d s t a t e - l e v e l i n t e r e s t g r o u p l i t e r a t u r e s . A c c o r d i n g t o T i e r n e y ( 1 9 9 2 : 2 0 6 ) , m e m b e r s o f C o n g r e s s a r e u n l i k e l y t o b e c o n c e r n e d a b o u t a n " a m o r p h o u s p e r c e p t i o n " o f h o w t h e g e n e r a l p u b l i c f e e l s a b o u t a g i v e n i s s u e . R a t h e r , l e g i s l a t o r s p a y a t t e n t i o n t o w h e t h e r t h e r e i s a m o b i l i z e d g r o u p o f 1 5 0 1 5 1 c i t i z e n s w h o c a r e i n t e n s e l y a b o u t t h e i s s u e a n d a r e l i k e l y t o a c t p o l i t i c a l l y o n t h e i r v i e w s ( i b i d . ) . S a l i s b u r y ( 1 9 7 9 : 2 2 2 ) o b s e r v e s t h a t o r g a n i z e d i n t e r e s t g r o u p s a r e " t h e c h i e f m e a n s b y w h i c h c i t i z e n a c t i v i s m i s b r o u g h t t o b e a r o n s t a t e a n d n a t i o n a l e d u c a t i o n a l p o l i c y . " T i e r n e y ( 1 9 9 2 : 2 0 9 ) n o t e s t h a t i n t e r e s t g r o u p s c a n g a i n a g r e a t d e a l b y c u l t i v a t i n g d i r e c t r e l a t i o n s h i p s w i t h l a w m a k e r s w h o a r e i n k e y l e a d e r s h i p p o s i t i o n s . T h o m a s a n d H r e b e n a r ( 1 9 9 0 : 1 4 6 ) a l s o e m p h a s i z e t h e i m p o r t a n c e o f s u c h r e l a t i o n s h i p s , s t a t i n g t h a t " g r o u p s t h a t h a v e l o b b y i s t s w h o h a v e l o n g - s t a n d i n g a n d c l o s e r e l a t i o n s h i p s w i t h p o l i c y m a k e r s a r e u s u a l l y t h e m o s t s u c c e s s f u l . " A s d i s c u s s e d l a t e r i n t h i s s e c t i o n o f t h e c h a p t e r , i n t e r e s t g r o u p s c o n f r o n t e d w i t h t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s r e l i e d h e a v i l y u p o n t h e s e e s t a b l i s h e d r e l a t i o n s h i p s . A c c o r d i n g t o W o l p e ( 1 9 9 0 : 4 5 ) , t h e r e a r e t w o r o u t e s b y w h i c h a l o b b y i s t c a n a c c e s s l e g i s l a t o r s : e x p e r t i s e a n d c o n t r i b u t i o n s . O n t h e fi r s t p o i n t , e x p e r t i s e , S c h l o z m a n a n d T i e r n e y ( 1 9 8 6 ) h i g h l i g h t t h e u t i l i t y O f i n f o r m a t i o n a s a r e s o u r c e b y w h i c h l o b b y i s t s c a n g a i n a c c e s s t o m e m b e r s o f C o n g r e s s . I n t h e i r s t u d y o f i n t e r e s t g r o u p p o l i t i c s i n M i c h i g a n , B r o w n e a n d R i n g q u i s t ( 1 9 9 3 ) f o u n d t h a t M i c h i g a n i n t e r e s t g r o u p s s e r v e a s p o l i c y m a k i n g p a r t n e r s w i t h s t a t e o f fi c i a l s . B r o w n e a n d R i n g q u i s t ( 1 9 9 3 : 1 2 8 ) o b s e r v e t h a t a n u m b e r o f e s t a b l i s h e d i n t e r e s t g r o u p s i n M i c h i g a n a r e " e x p e c t e d p a r t i c i p a n t s w h o s e a d v i c e a n d p r O p o s a l s a r e t h o u g h t o f b y p o l i c y m a k e r s a s a r o u t i n e p a r t o f t h e p o l i c y p r o c e s s i n M i c h i g a n . " A s i n d i c a t e d i n t h i s s e c t i o n o f t h e c h a p t e r , e v e n d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , M i c h i g a n p o l i c y m a k e r s e x p e c t e d i n t e r e s t g r o u p s t o h a v e s o m e i n p u t i n t o t h e p o l i c y p r o c e s s . 1 5 2 W i t h r e g a r d t o W o l p e ’ s s e c o n d r o u t e f o r l o b b y i s t a c c e s s , c o n t r i b u t i o n s , J e w e l l a n d O l s o n ( 1 9 8 8 : 1 5 4 - 5 7 ) h i g h l i g h t i n c r e a s e d c a m p a i g n c o s t s f o r s t a t e - l e v e l e l e c t i o n s . T h o m a s a n d H r e b e n a r ( 1 9 9 0 : 1 2 8 ) c o n t e n d t h a t t h e i n c r e a s e d r o l e o f i n t e r e s t g r o u p s i n c a m p a i g n fi n a n c e h a s b e e n l a r g e l y r e s p o n s i b l e f o r t h e i r i n c r e a s e d p r o m i n e n c e a n d p o w e r o v e r t h e l a s t d e c a d e . E i g h t y - fi v e p e r c e n t o f t h e M i c h i g a n l e g i s l a t o r s w h o r e s p o n d e d t o a s u r v e y c o n d u c t e d b y B r o w n e a n d R i n g q u i s t ( 1 9 9 3 : 1 3 9 ) s t a t e d t h a t l o b b y i s t s w e r e h e l p f u l i n r a i s i n g c a m p a i g n f u n d s w h i l e 1 1 p e r c e n t o f t h e r e s p o n d e n t s c o n s i d e r e d t h e m i n d i s p e n s a b l e . I n t e r e s t g r o u p s a c t i v e i n t h e r e f o r m p r o c e s s f o l l o w i n g t h e p a s s a g e o f S B 1 t e n d e d t o b e w e l l - e s t a b l i s h e d o r g a n i z a t i o n s w i t h s i g n i fi c a n t r e s o u r c e s f o r c a m p a i g n fi n a n c e d o n a t i o n s . T h o m a s a n d H r e b e n a r ( 1 9 9 0 : 1 4 6 ) s t a t e : W e l l - fi n a n c e d o r g a n i z a t i o n s w i t h f u l l - t i m e s t a f f a n d g o o d l o b b y i s t s a r e a t a d e c i d e d a d v a n t a g e i n t h e b a t t l e t o i n fl u e n c e p u b l i c p o l i c y . G r o u p m e m b e r s h i p e n h a n c e s g r o u p p o w e r , e s p e c i a l l y i f m e m b e r s h i p i s g e o g r a p h i c a l l y d i s p e r s e d t h r o u g h o u t t h e s t a t e . U s u a l l y t h e l a r g e r t h e m e m b e r s h i p , t h e e a s i e r i t i s t o r a i s e f u n d s t o m a i n t a i n a n e f f e c t i v e l o b b y i n g e f f o r t . S t u d e n t s o f i n t e r e s t g r o u p s a c k n o w l e d g e t h a t t h e e x t a n t l i t e r a t u r e l a c k s b o t h a c o h e r e n t t h e o r y o f i n t e r e s t g r o u p i n fl u e n c e a n d s o u n d e v i d e n c e o f i n t e r e s t g r o u p e f f e c t i v e n e s s i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . P e t r a c c a ( 1 9 9 2 a : 3 4 8 ) o b s e r v e s t h a t t h e r e i s n o u n i f y i n g t h e o r y o r s e t o f t h e o r i e s t o g u i d e i n t e r e s t g r o u p r e s e a r c h . A u s t e n - S m i t h a n d W r i g h t ( 1 9 9 4 : 2 5 ) o b s e r v e t h a t " t h e i n fl u e n c e o f o r g a n i z e d i n t e r e s t s i n t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s i s u n c l e a r . " S i m i l a r l y , T i e r n e y ( 1 9 9 2 : 2 1 6 ) h i g h l i g h t s t h e d i f fi c u l t y o f d e t e r m i n i n g w h o o r w h a t h a s m a d e a d i f f e r e n c e i n t h e o u t c o m e o f a p a r t i c u l a r p o l i t i c a l c o n fl i c t a n d f o r w h a t r e a s o n . F i n a l l y , i n h i s r e v i e w o f a d e c a d e ’ s w o r t h o f r e s e a r c h t h a t 1 5 3 e x p l o r e s h o w i n t e r e s t g r o u p s i n fl u e n c e t h e a c t i o n s o f C o n g r e s s , S m i t h ( 1 9 9 5 : 1 2 2 ) c o n t e n d s t h a t o u r u n d e r s t a n d i n g o f i n t e r e s t g r o u p i n fl u e n c e h a s i m p r o v e d o v e r t i m e y e t " r e m a i n s q u i t e t e n t a t i v e . " T i e r n e y ( 1 9 9 2 : 2 1 6 ) s u g g e s t s t h a t p r o n o u n c e m e n t o f a n i n t e r e s t g r o u p " v i c t o r y " o n s o m e i s s u e m i g h t o f f e r f a l s e e v i d e n c e o f l o b b y i n g e f f e c t i v e n e s s s i n c e t h e p o l i c y o u t c o m e m i g h t h a v e r e s u l t e d m o r e f r o m o t h e r f a c t o r s ( e . g . , t h e u n s o l i c i t e d i n t e r v e n t i o n o f t h e c h i e f e x e c u t i v e o r b y k e y l e g i s l a t o r s ) t h a n f r o m i n t e r e s t g r o u p a c t i v i t y . A l t e r n a t i v e l y , c o n c l u s i o n s t h a t a n i n t e r e s t g r o u p h a s " l o s t " o n s o m e i s s u e m i g h t " m a s k t h e d e g r e e t o w h i c h t h e o u t c o m e w o u l d h a v e b e e n w o r s e f o r t h e g r o u p i f i t h a d n o t b e c o m e i n v o l v e d a t a l l " ( i b i d . ) . T h e s e o b s e r v a t i o n s a r e u s e f u l f o r e v a l u a t i n g i n t e r e s t g r o u p p e r f o r m a n c e d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . K i n g d o n ( 1 9 9 5 : 1 9 9 ) s t a t e s t h a t i n t e r e s t g r o u p s a r e o f t e n a b l e t o b l o c k c o n s i d e r a t i o n o f p r o p o s a l s t h e y d o n o t p r e f e r . A r e i n t e r e s t g r o u p s s i m i l a r l y e f f e c t i v e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s ? L i g h t ’ s a n a l y s i s o f t h e S o c i a l S e c u r i t y c r i s i s o f 1 9 8 2 - 8 3 s u g g e s t s t h a t i n t e r e s t g r o u p s w i l l f o c u s o n O p p o s i n g p o l i c y O p t i o n s r a t h e r t h a n s u p p o r t i n g p o l i c y p r o p o s a l s ( 1 9 9 5 : 8 1 ) . T h e S B 1 p o l i c y c r i s i s O f f e r s a d d i t i o n a l i n s i g h t h e r e . K i n g d o n ( 1 9 9 5 : 1 9 9 9 ) a l s o o b s e r v e s t h a t , w h e n i t c o m e s t o s e t t i n g t h e p o l i c y a g e n d a , " w h e n o r g a n i z e d i n t e r e s t s c o m e i n t o c o n fl i c t w i t h t h e n a t i o n a l m o o d a n d e l e c t e d p o l i t i c i a n s , t h e l a t t e r c o m b i n a t i o n i s l i k e l y t o p r e v a i l . " H e n c e , t h e i m p e r a t i v e f o r l e g i s l a t i v e a c t i o n d u r i n g a p o l i c y c r i s i s c a n b e a s i g n i fi c a n t d i s a d v a n t a g e . f o r i n t e r e s t g r o u p s o p p o s e d t o p o l i c y c h a n g e . B a s e d o n t h e p r e c e d i n g d i s c u s s i o n , t h e f o l l o w i n g K e y P o i n t h a s b e e n f o r m u l a t e d : 1 5 4 K e y P o i n t 2 . 3 : T h e i m p e r a t i v e f o r l a w m a k e r s t o a c t , a n d t o a c t q u i c k l y , d u r i n g a p o l i c y c r i s i s i s a d i s a d v a n t a g e f o r g r o u p s w h o s e i n t e r e s t s a r e a t s t a k e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . S u c h i n t e r e s t g r o u p s t e n d t o a s s u m e a r e a c t i v e p o s i t i o n d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , f o c u s i n g t h e i r e f f o r t s a n o p p o s i t i o n t o p o l i c y o p t i o n s r a t h e r t h a n s u p p o r t f o r p o l i c y p r o p o s a l s . I N T E R E S T G R O U P S A N D T H E S B 1 P O L I C Y C R I S I S T h e s c o p e o f o r g a n i z e d i n t e r e s t s w i t h a s t a k e i n t h e M i c h i g a n s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p r o c e s s w a s v a s t . W h i l e t h e r e w a s s o m e a c t i v i t y o n b e h a l f o f c i t i z e n g r o u p s t h a t w e r e a d v o c a t i n g f o r t a x r e l i e f o r f o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m , t h e m o s t a c t i v e g r o u p s c a n b e c l a s s i fi e d i n t o t w o m a i n s e c t o r s : g r o u p s r e p r e s e n t i n g t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y a n d g r o u p s r e p r e s e n t i n g t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y . T h e m o s t a c t i v e g r o u p s f r o m t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y i n c l u d e d : t h e M i c h i g a n E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n ( M E A ) , t h e M i c h i g a n F e d e r a t i o n o f T e a c h e r s ( M F T ) , t h e M i c h i g a n A s s o c i a t i o n o f S c h o o l B o a r d s ( M A S B ) , a n d t h e M i c h i g a n A s s o c i a t i o n o f S c h o o l A d m i n i s t r a t o r s ( M A S A ) . A m o n g t h e m o s t a c t i v e g r o u p s f r o m t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w e r e : t h e M i c h i g a n C h a m b e r o f C o m m e r c e ( M C C ) , t h e G r e a t e r D e t r o i t C h a m b e r o f C o m m e r c e ( G D C C ) , t h e M i c h i g a n A s s o c i a t i o n o f R e a l t o r s ( M A R ) , t h e N a t i o n a l F e d e r a t i o n o f I n d e p e n d e n t B u s i n e s s e s - M i c h i g a n ( N F I B - M I ) , t h e M i c h i g a n M a n u f a c t u r e r s A s s o c i a t i o n ( M M A ) , a n d D e t r o i t R e n a i s s a n c e ( D R ) - - a n o r g a n i z a t i o n c o m p r i s e d o f t h e C E O s o f t h e l a r g e s t c o r p o r a t i o n s i n S o u t h e a s t M i c h i g a n . S e e T a b l e s 5 . 1 a n d 5 . 2 f o r t h e y e a r s t h e s e g r o u p s w e r e f o u n d e d a n d t h e i r r e s p e c t i v e n u m b e r O f m e m b e r s . A t t h e o u t s e t o f t h e p o l i c y c r i s i s , i n t e r e s t g r o u p s w e r e c a u g h t o f f g u a r d : n o n e h a d 1 5 5 T a b l e 5 . 1 : A S a m p l e o f B u s i n e s s G r o u p s A c t i v e l y P u r s u i n g T h e i r P o l i c y O b j e c t i v e s D u r i n g t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s G r o u p N a m e Y e a r F o u n d e d N u m b e r o f M e m b e r s D e t r o i t R e n a i s s a n c e 1 9 7 0 3 6 G r e a t e r D e t r o i t C h a m b e r 1 9 0 3 6 , 0 0 0 o f C o m m e r c e M I A s s o c i a t i o n o f 1 9 1 5 2 8 , 0 0 0 R e a l t o r s M I C h a m b e r o f 1 9 5 9 . 6 , 0 0 0 C o m m e r c e M I M a n u f a c t u r e r s 1 9 0 2 3 , 5 0 0 A s s o c i a t i o n N a t i o n a l F e d e r a t i o n o f 1 9 4 3 2 3 , 0 0 0 I n d e p e n d e n t B u s i n e s s e s - M I T a b l e 5 . 2 : A S a m p l e O f E d u c a t i o n G r o u p s A c t i v e l y P u r s u i n g T h e i r P o l i c y O b j e c t i v e s D u r i n g t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s I G r o u p N a m e Y e a r F o u n d e d N u m b e r O f M e m b e r s M I A s s o c i a t i o n o f S c h o o l 1 9 3 8 1 , 8 2 5 A d m i n i s t r a t o r s M I A s s o c i a t i o n o f S c h o o l 1 9 4 9 4 , 2 0 0 B o a r d s M I A s s o c i a t i o n o f 1 9 1 1 1 , 8 0 0 S e c o n d a r y S c h o o l P r i n c i p a l s M I E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n 1 8 5 2 1 2 7 , 0 0 0 M I F e d e r a t i o n o f 1 9 3 4 2 7 , 0 0 0 T e a c h e r s T E A C H M i c h i g a n 1 9 9 0 2 , 0 0 0 . J l 1 5 6 e x p e c t e d t h a t l a w m a k e r s w o u l d a b o l i s h $ 6 . 5 b i l l i o n i n p r o p e r t y t a x e s . A c c o r d i n g t o o n e l e g i s l a t o r , t h e p a s s a g e o f S B 1 h a d l e f t i n t e r e s t g r o u p s " f r a n t i c " a n d y e l l i n g " T h e s k y i s f a l l i n g ! T h e s k y i s f a l l i n g ! " I n d e e d , i n t e r e s t g r o u p s w e r e g e n e r a l l y s h o c k e d b y t h e p a s s a g e o f S B 1 . W h i l e a l l i n t e r e s t g r o u p s s h a r e d t h i s e l e m e n t i n c o m m o n , t h e i r i n i t i a l e m o t i o n s a b o u t t h e c o n s e q u e n c e s o f S B 1 r a n g e d f r o m h o p e f u l t o f e a r f u l . B u s i n e s s g r o u p s t e n d e d t o b e h o p e f u l a t t h e o u t s e t o f t h e p o l i c y c r i s i s , w h i l e e d u c a t i o n g r o u p s w e r e r a t h e r f e a r f u l . I n t h e w o r d s o f a n e d u c a t i o n l o b b y i s t , M i c h i g a n " t o o k 2 0 y e a r s t o g e t o u t t o s e a a n d d e c i d e d t h a t o u r b o a t d i d n ’ t w o r k a n y m o r e s o w e s a n k t h e s h i p . " T h i s l o b b y i s t s t a t e d t h a t e d u c a t i o n g r o u p s w e r e i n i t i a l l y f e a r f u l t h a t t h e o v e r a l l f u n d i n g f o r t h e s c h o o l s w a s g o i n g t o b e r e d u c e d . A p r e d i c t e d r e d u c t i o n i n f u n d s " w i t h o u t a n y c o r r e s p o n d i n g r e d u c t i o n i n r e q u i r e m e n t s " w a s v i e w e d a s c a u s e f o r c o n c e r n a m o n g e d u c a t i o n i n t e r e s t s . L e g i s l a t o r s w i t h w h o m I s p o k e r e c o u n t e d v a r i o u s e x p e r i e n c e s t h a t s u p p o r t t h e c o n t e n t i o n t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i n i t i a l l y i n s p i r e d a s e n s e o f p a n i c a m o n g e d u c a t i o n g r o u p s . F o r e x a m p l e , a T e a m o f 1 4 m e m b e r r e c a l l e d : I g o t a p h o n e c a l l o n e d a y f r o m o n e o f m y s c h o o l b o a r d m e m b e r s w h o d e m a n d e d t h a t a n y b i l l , b e f o r e i t w a s t a k e n u p i n m y c o m m i t t e e , b e s e n t t o t h e l o c a l s c h o o l b o a r d a n d t h a t t h e y p a s s e d " y a y " o r " n a y " o n i t b e f o r e I v o t e d o n i t . I j u s t t o l d t h e m t o g e t l o s t . T h e l e g i s l a t o r a d d e d t h a t a m o r e r a t i o n a l a t t i t u d e b e g a n t o t a k e h o l d a s t h e r e f o r m p r o c e s s t o o k s h a p e : B u t t h e n i n t h e h e a t o f t h i s b a t t l e , I w a s c a l l e d t o m y c o m m u n i t y a n d t o l d w h a t a g r e a t j o b I w a s d o i n g , a n d h o w i m p o r t a n t I w a s i n s c h o o l fi n a n c e r e f o r m a n d t h a t t h e y w e r e g o i n g t o l e a v e m e a l o n e . . . a n d g i v e m e . . . e l b o w r o o m 1 5 7 a n d f r e e d o m . A n o t h e r e d u c a t i o n l o b b y i s t r e c a l l e d t h a t , i n t h e i n i t i a l s t a g e s o f t h e p o l i c y c r i s i s , t h e i n t e r e s t g r o u p s h a d b e e n s k e p t i c a l a s t o w h e t h e r t h e l e g i s l a t u r e " c o u l d p u t t h i s t h i n g b a c k t o g e t h e r " ( s e v e r a l l e g i s l a t o r s I i n t e r v i e w e d h a d s e n s e d s u c h s k e p t i c i s m , a n d s o m e h a d a l s o s h a r e d i t ) . H o w e v e r , a d d i t i o n a l i n t e r v i e w s r e v e a l e d t h a t s o m e e d u c a t i o n g r o u p s w e r e h o p e f u l a b o u t t h e p o t e n t i a l f o r t h e p o l i c y c r i s i s t o i n d u c e m u c h n e e d e d c h a n g e . F o r e x a m p l e , a n e d u c a t i o n l o b b y i s t ( o f f e r i n g a n o t h e r a n a l o g y f o r t h e S B 1 e v e n t ) , e x p l a i n e d t h e p o s i t i o n o f h i s g r o u p a s f o l l o w s : W e r e a l l y f e l t . . . t h a t t h e l e g i s l a t u r e j u m p e d o f f t h e d i v i n g b o a r d i n t o a n e m p t y s w i m m i n g p o o l . I t w a s a v e r y d a n g e r o u s t h i n g f o r t h e m t o d o . B u t w e a l s o , u n s p o k e n l y , s a i d " t h i s m a y f o r c e t h e i s s u e . " B e c a u s e u p t o t h a t p o i n t , w e h a d s p e n t 2 0 y e a r s . . . t r y i n g t o fi x t h e p r o b l e m f r o m t h e o u t s i d e . A n d i t r e a l l y w a s g o i n g t o t a k e a n o v e r a l l t h r e a t . . . t o a c t u a l l y m a k e s o m e c h a n g e s . S o I g u e s s i t w a s m o r e a f e a r O f t h e u n k n o w n t h a n a f e a r o f w h a t w a s d o n e . B u s i n e s s g r o u p s i n i t i a l l y t e n d e d t o v i e w S B 1 a s a n o p p o r t u n i t y f o r f a v o r a b l e t a x r e f o r m . A s e x p l a i n e d b y a b u s i n e s s g r o u p l o b b y i s t : W e s a w t h e a d o p t i o n o f S e n a t e B i l l 1 i n t h e S e n a t e a n d q u i c k a c t i o n i n t h e H o u s e a s . . . b r e a k i n g t h e l o g j a m . I t m i g h t m o r e a c c u r a t e l y b e v i e w e d a s d y n a m i t i n g t h e l o g j a m . B u t a t l e a s t i t g o t t h i n g s m o v i n g a g a i n . H o w e v e r , o n c e b u s i n e s s g r o u p s a b s o r b e d t h e f a c t t h a t r e p l a c e m e n t f u n d s w o u l d h a v e t o c o m e f r o m s o m e w h e r e , t h e i r a t t i t u d e q u i c k l y c h a n g e d f r o m h o p e t o c o n c e r n . A l o b b y i s t f o r a n o t h e r b u s i n e s s g r o u p t o l d m e t h a t w h i l e t h e p a s s a g e o f S B 1 w a s i n i t i a l l y v i e w e d a s a n o p p o r t u n i t y f o r p o s i t i v e c h a n g e , a s t h e r e f o r m p r o c e s s b e g a n t o t a k e s h a p e , " i t b e c a m e a s u b s t a n t i a l t h r e a t . " S i m i l a r l y , a l o b b y i s t f o r y e t a n o t h e r b u s i n e s s i n t e r e s t 1 5 8 r e c a l l e d : I n i t i a l l y w e w e r e k i n d o f l i k e , " H e y , t h i s i s a b o l d m o v e . T h i s h a s g o t s o m e r e a l p o s s i b i l i t i e s . " U n t i l t h e y s t a r t e d d o i n g t h e r e p l a c e m e n t . . . . A n d t h e n w e h i t t h e r o o f . W e s a w t h a t a s a t h r e a t . I n t e r e s t G r o u p G o a l s S e n a t e B i l l 1 s e r v e d t o c r e a t e a p o l i t i c a l c l i m a t e i n f a v o r o f p o l i c y c h a n g e . I m p o r t a n t l y , i n t e r e s t g r o u p s w e r e a n x i o u s t o s e e t h e d e v e l o p m e n t o f a s a t i s f a c t o r y r e s o l u t i o n t o t h e p o l i c y c r i s i s . A s e x p l a i n e d b y a s e n a t o r : T r a d i t i o n a l l y , w h a t ’ s h a p p e n e d , w h y i t t o o k i n e x c e s s o f 2 0 y e a r s t o m o v e s c h o o l f r n a n e e r e f o r m i s b e c a u s e o n e s p e c i a l i n t e r e s t o r a n o t h e r k i l l e d i t a l o n g t h e w a y . A n d t h a t w a s o n e o f t h e r e a s o n s f o r d e fi n i n g i t i n J u l y a s w e d i d . B e c a u s e w e k n e w a t t h a t p o i n t i t b e c a m e m o r e i m p o r t a n t t o t h e s e i n t e r e s t g r o u p s t o h a v e r e s o l u t i o n t h a n n o t h a v i n g r e s o l u t i o n . I n t h e p a s t , t h e s t a t u s q u o w a s a l w a y s m o r e c o m f o r t a b l e t h a n c h a n g e . A n d i n t h i s c i r c u m s t a n c e , c h a n g e w o u l d b e m o r e c o m f o r t a b l e t h a n t h e s t a t u s q u o . T h e s e n a t o r f u r t h e r n o t e d t h a t t h e c r i s i s " c h a n g e d t h e p o s t u r e a n d a p p r o a c h o f t h e i n t e r e s t g r o u p s w h i c h t r a d i t i o n a l l y h a d b e e n t h e o n e s t o b l o c k p r o p e r t y t a x r e f o r m . " T h e S B 1 p o l i c y c r i s i s c r e a t e d a s i t u a t i o n i n w h i c h s u c h i n t e r e s t g r o u p s r e c o g n i z e d t h e i m p e r a t i v e f o r a s o l u t i o n . N o n e t h e l e s s , t h e y w e r e q u i t e c o n c e r n e d a b o u t t h e f o r m t h i s s o l u t i o n w o u l d t a k e . E d u c a t i o n g r o u p s w e r e p r i m a r i l y c o n c e r n e d a b o u t r e p l a c i n g t h e r e v e n u e l o s t d u e t o S B 1 r a t h e r t h a n t h e s o u r c e s o f t h a t f u n d i n g . E d u c a t i o n g r o u p s a d v o c a t e d a r e d u c t i o n i n t h e p e r p u p i l s p e n d i n g g a p b e t w e e n t h e h i g h e s t s p e n d i n g s c h o o l d i s t r i c t s a n d t h e l o w e s t s p e n d i n g d i s t r i c t s . H o w e v e r , f e w w a n t e d t h i s g a p t o b e n a r r o w e d a t t h e e x p e n s e o f t h e h i g h e r s p e n d i n g d i s t r i c t s . 1 5 9 B u s i n e s s g r o u p s w e r e , o f c o u r s e , v e r y c o n c e r n e d a b o u t w h e r e t h e ” r e p l a c e m e n t f u n d i n g w o u l d c o m e f r o m . B u s i n e s s g r o u p s g e n e r a l l y d i d n o t w a n t t o s e e a n e t i n c r e a s e i n s c h o o l f u n d i n g . R a t h e r , t h e y f a v o r e d e l i m i n a t i n g t h e p e r c e i v e d w a s t e f u l s p e n d i n g i n t h e e x i s t i n g s c h o o l fi n a n c e s y s t e m a n d d e v o t i n g t h e s a v i n g s t o w a r d i m p r o v i n g t h e s c h o o l s . B u s i n e s s g r o u p s w a n t e d p r O p e r t y t a x r e l i e f a n d d i d n o t w a n t t o s e e t h e i r t a x a t i o n b u r d e n m a d e a n y h e a v i e r . S m a l l b u s i n e s s , f o r i t s p a r t , w a n t e d a n y n e w t a x b u r d e n t o b e f a i r l y s h a r e d b y t h e e n t i r e b u s i n e s s c o m m u n i t y . ‘ I n t e r e s t G r o u p A c c e s s t o t h e R e f o r m P r o c e s s I n m y i n t e r v i e w s w i t h l e g i s l a t o r s , t h e y r e p e a t e d l y s t a t e d t h a t t h e r e w a s a d e l i b e r a t e a t t e m p t t o b l o c k t h e i n fl u e n c e o f i n t e r e s t g r o u p s i n t h e r e f o r m p r o c e s s . C o m m e n t s s u c h a s " [ t ] h e w h o l e p r o c e s s w a s s t r u c t u r e d t o b l o c k o u t i n t e r e s t g r o u p s , s o t h a t t h e p u b l i c ’ s c o n c e r n w o u l d c o m e t o t h e f o r e " w e r e c o m m o n . A T e a m o f 1 4 m e m b e r e x p l a i n e d t h a t w h i l e a r e f o r m p a c k a g e w o u l d e v e n t u a l l y n e e d t h e s u p p o r t o f i n t e r e s t g r o u p s , t h e d e v e l o p m e n t o f t h a t p r o d u c t n e e d e d t o b e s h i e l d e d f r o m i n t e r e s t g r o u p i n fl u e n c e : W e k n e w t h a t u l t i m a t e l y w h a t w e c a m e u p w i t h h a d t o h a v e t h e s u p p o r t o f t h e i n t e r e s t g r o u p s . B u t w e a l s o k n e w t h a t h i s t o r i c a l l y , w h e n w e t r i e d t o g e t t h e e d u c a t i o n a s s o c i a t i o n , t h e s c h o o l b o a r d s a s s o c i a t i o n , t h e c h a m b e r s o f c o m m e r c e t o r e a c h c o n s e n s u s w e j u s t g o t o u r s e l v e s p u l l e d a p a r t e n r o u t e . A s i d e f r o m i n d i c a t i n g t h e i n c e n t i v e f o r p r o t e c t i n g t h e n e g o t i a t i o n s f r o m d i r e c t i n t e r e s t g r o u p p a r t i c i p a t i o n , t h e a b o v e q u o t e h i g h l i g h t s t h e f a c t t h a t . l e g i s l a t o r s ' I n t e r e s t g r o u p g o a l s w i t h r e g a r d t o s c h o o l q u a l i t y a r e d i s c u s s e d i n C h a p t e r F i v e . 1 6 0 n e v e r t h e l e s s c a r e d a b o u t t h e p o s i t i o n s o f t h e o r g a n i z e d g r o u p s . A c c o r d i n g t o T i e r n e y ( 1 9 9 2 : 2 0 6 ) , l e g i s l a t o r s c a r e a b o u t m o b i l i z e d g r o u p s o f c i t i z e n s w h o c a r e i n t e n s e l y a b o u t a n i s s u e a n d a r e l i k e l y t o a c t p o l i t i c a l l y o n t h e i r v i e w s . T h u s , a s l e g i s l a t o r s w o r k e d t o r e s o l v e t h e p o l i c y c r i s i s , t h e y f a c e d i n c e n t i v e s t o e n s u r e t h a t t h e c r i s i s r e m e d y w a s a c c e p t e d b y t h e i n t e r e s t g r o u p s . F o r e x a m p l e , t h r o u g h t h e r e f e r e n d u m p r o c e s s i n M i c h i g a n , i n t e r e s t g r o u p s c a n m o b i l i z e t h e i r r e s o u r c e s t o w a r d o v e r t u r n i n g p o l i c i e s a p p r o v e d b y l a w m a k e r s . I n d e e d , t h e M E A h a d m o u n t e d a p e t i t i o n d r i v e i n o r d e r t o p u r s u e a r e f e r e n d u m e l e c t i o n o n S B 1 i f t h e l e g i s l a t u r e d i d n o t r e s o l v e t h e p o l i c y c r i s i s t o i t s s a t i s f a c t i o n . S e c o n d , a n i n t e r e s t g r o u p c a n u s e i t s fi n a n c i a l a n d m e m b e r s h i p r e s o u r c e s t o t a r g e t l e g i s l a t o r s f o r e l e c t o r a l d e f e a t . A s i n d i c a t e d l a t e r i n t h i s s e c t i o n o f t h e c h a p t e r , t h i s s e c o n d r e a l i t y w e i g h e d h e a v i l y o n t h e m i n d s o f m a n y l e g i s l a t o r s . L e g i s l a t o r s w h o m I i n t e r v i e w e d s a i d t h a t i n t e r e s t g r o u p s w e r e f r u s t r a t e d b y t h e c l o s e d - d o o r n e g o t i a t i o n s . A m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 w h o h a d w i t n e s s e d t h i s f r u s t r a t i o n r e m a r k e d : " O h y e s , a n d t h a t ’ s g o o d ! " a n d c h u c k l e d . H o w e v e r , w h e n I a s k e d i n t e r e s t g r o u p r e p r e s e n t a t i v e s i f t h e y f e l t t h a t t h e y h a d b e e n s h u t o u t o f t h e p r o c e s s , a l l c o n t e n d e d t h a t t h e y h a d b e e n a b l e t o h a v e i n p u t . W h i l e p a r t i c i p a t i o n i n t h e c l o s e d - d o o r n e g o t i a t i o n s w a s r e s t r i c t e d t o l e g i s l a t o r s a n d t h e i r s t a f f , m a n y l o b b y i s t s f e l t t h a t t h e i r g r o u p s ’ i n t e r e s t s h a d b e e n r e p r e s e n t e d i n t h e c l o s e d - d o o r d e l i b e r a t i o n s . I n d i s c u s s i n g t h e d e l i b e r a t i o n s o f t h e T e a m o f 1 4 , a n e d u c a t i o n l o b b y i s t r e m a r k e d : " O u r v o i c e w a s b e i n g h e a r d l o u d a n d c l e a r i n t h e b a c k o f t h e 1 4 . " T h e l o b b y i s t e x p l a i n e d t h a t a m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 w a s c l o s e p e r s o n a l f r i e n d s w i t h m a n y o f t h e e d u c a t i o n l o b b y i s t s a n d t h a t o t h e r T e a m m e m b e r s h a d t h e i r c o n t a c t s a s w e l l : 1 6 1 A n d s o i t m i g h t b e o v e r a c u p o f c o f f e e t h a t [ a l e g i s l a t o r ] w o u l d s a y " W h a t d o y o u t h i n k a b o u t t h i s i d e a ? W h a t d o y o u t h i n k a b o u t t h a t i d e a ? " . . . . Y o u k n o w I c o u l d g o t h r o u g h a n d n a m e a l l 1 4 a n d w h o i n fl u e n c e s t h e m . N o t o n l y e d u c a t o r s . S o m e o f t h e m e m b e r s o f t h e 1 4 w e r e v e r y i n fl u e n c e d b y m e m b e r s o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y . A n d s o c o n v e r s a t i o n s t o o k p l a c e o u t s i d e o f t h e r o o m , b u t t h e i n fl u e n c e o f t h o s e c o n v e r s a t i o n s w o u l d c o m e i n t o t h e r o o m . A s n o t e d e a r l i e r , T i e r n e y ( 1 9 9 2 ) a n d H r e b e n a r ( 1 9 9 0 ) e a c h e m p h a s i z e t h e v a l u e t o i n t e r e s t g r o u p s o f l o n g s t a n d i n g r e l a t i o n s h i p s w i t h l a w m a k e r s . D u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , v a r i o u s i n t e r e s t g r o u p s b e n e fi t t e d f r o m l o n g s t a n d i n g r e l a t i o n s h i p s w i t h m e m b e r s O f t h e T e a m o f 1 4 . A n e d u c a t i o n l o b b y i s t e m p h a s i z e d t h i s p o i n t , s t a t i n g " i f y o u h a d n ’ t b u i l t u p y o u r r a p p o r t W i t h t h e m e m b e r s o f t h a t g r o u p , " t h e r e f o r m p r o c e s s " w o u l d h a v e b e e n v e r y f r u s t r a t i n g . " A b u s i n e s s g r o u p l o b b y i s t e x p l a i n e d : I ’ m s o c l o s e t o t h e s y s t e m , y o u k n o w , I m e a n e v e r y d a y . T h e s e p e o p l e a r e n o t o n l y p e o p l e I w o r k w i t h a n d c o l l e a g u e s , p e o p l e I t r y t o i n fl u e n c e . T h e y ’ r e m y f r i e n d s . T h e l e g i s l a t o r s a n d t h e s t a f f . L e g i s l a t o r s a l s o s p o k e a b o u t t h e s i g n i fi c a n c e o f l o n g s t a n d i n g i n t e r e s t g r o u p - l e g i s l a t o r a s s o c i a t i o n s . A T e a m o f 1 4 m e m b e r s t a t e d t h a t " t h e i n t e r e s t g r o u p s h a d t h e i r v e h i c l e s t o t h e c o n v e r s a t i o n s . . . j u s t b y t h e n a t u r e o f w h o w e a r e a n d w h a t w e w e r e u p t o . " S i m i l a r l y , a n o t h e r T e a m o f 1 4 m e m b e r e x p l a i n e d t h a t t h e i n fl u e n c e o f t h e l o b b y i s t s " w a s o n e s t e p r e m o v e d f r o m t h e p r o c e s s " a n d t h a t " t h e i r c o n c e r n s w e r e r e p r e s e n t e d . " A s e n a t o r e x p l a i n e d t h a t " e v e r y l e g i s l a t o r k n o w s a l o t o f t h e s e p e o p l e p e r s o n a l l y , s o t h e y e x e r c i s e d a r o l e . " B u s i n e s s g r o u p s h a d a c c e s s n o t o n l y t o t h e l e g i s l a t i v e n e g o t i a t o r s ; t h e y a l s o e n j o y e d b e t t e r a c c e s s t o t h e G o v e r n o r t h a n t h e e d u c a t i o n g r o u p s . T h i s e n a b l e d t h e 1 6 2 b u s i n e s s i n t e r e s t s t o i n fl u e n c e t h e n e g o t i a t i o n s i n d i r e c t l y , v i a t h e G o v e r n o r . A s e x p l a i n e d b y o n e b u s i n e s s l o b b y i s t , t h e T e a m o f 1 4 " w o u l d m a k e a d e c i s i o n , c o m m u n i c a t e w i t h t h e G o v e r n o r , t h e G o v e r n o r w o u l d i n v i t e u s i n a n d s a y ‘ O K , t h i s i s w h e r e t h e y ’ r e a t , w h a t d o y o u t h i n k ? ’ " N o n e t h e l e s s , a b u s i n e s s l o b b y i s t r e c a l l e d t h a t " [ t ] h e T e a m o f 1 4 t h i n g w a s a n n o y i n g , a l i t t l e b i t " i n t h a t t h e i n t e r e s t g r o u p s d i d n o t h a v e d i r e c t a c c e s s t o t h e n e g o t i a t i o n s p r o c e s s . H o w e v e r , s i m i l a r t o s o m e o f t h e d i s g r u n t l e d l e g i s l a t o r s m e n t i o n e d e a r l i e r i n t h i s c h a p t e r , t h e l o b b y i s t r e c o g n i z e d t h e u t i l i t y o f t h e s p e c i a l t e a m , c l o s e d — d o o r f o r m a t . T h e l o b b y i s t r e fl e c t e d : A n d I c a n s e e w h y , i n s o m e r e g a r d , b e c a u s e t h e i r c o n c e r n b e i n g : w h e r e d o y o u d r a w t h e l i n e ? E v e r y b o d y i n t h e w o r l d w a s i n v o l v e d . E v e r y b o d y w a s p r o t e c t i n g t h e i r i n t e r e s t s o r p r o m o t i n g t h e i r i n t e r e s t s . W h a t e v e r i t m i g h t b e . T h e r e w e r e p e o p l e p r o m o t i n g g a m b l i n g . . . T h e r e j u s t w a s n ’ t e n o u g h t i m e t o l i s t e n t o e v e r y b o d y . A n d w h a t t h e y w e r e t r y i n g t o d o w a s j u s t f o c u s a n d g e t i t d o n e a n d s a y " t h i s i s w h a t w e ’ v e g o t . " A n d I t h i n k t h a t a n n o y e d s o m e p e o p l e , b u t a t t h e s a m e t i m e t h e r e w a s i n t e n t b e h i n d i t a s t o w h y t h e y w e r e d o i n g i t . S i m i l a r l y , a n e d u c a t i o n l o b b y i s t s t a t e d " I u n d e r s t a n d t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s " a n d a d d e d t h a t t h e c l o s e d - d o o r f o r m a t " w a s n ’ t a p r o b l e m " f o r h i m . H e s t a t e d t h a t t h e c l o s e d d o o r m e e t i n g s p e r m i t t e d " D e m o c r a t s a n d R e p u b l i c a n s t o b e p e o p l e a n d n o t p u t t h e p a r t y fi r s t . " A c c o r d i n g t o a b u s i n e s s l o b b y i s t : [ I ] n t e r e s t g r o u p s i n g e n e r a l f e l t l i k e " O K , c o m e o n , y o u k n o w , i f y o u ’ r e g o i n g t o m e e t , fi n e , d o t h i s . B u t t a k e o u r i n p u t . Y o u k n o w , w e r e p r e s e n t y o u r c o n s t i t u e n c i e s a s w e l l . " I n t e r e s t g r o u p r e p r e s e n t a t i v e s t o l d m e t h a t t h e l e g i s l a t i v e n e g o t i a t o r s h a d b e e n v e r y 1 6 3 r e c e p t i v e t o p r i n t e d i n f o r m a t i o n f r o m i n t e r e s t g r o u p s d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s . A n d a m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 r e c a l l e d : W e h a d fi l e s a n d fi l e s a n d fi l e s o f i n p u t f r o m a l l o f t h e i n t e r e s t g r o u p s . . . . i t w a s n ’ t e v e n j u s t c o n c e r n s , i t w a s s u g g e s t i o n s a n d i d e a s o n h o w t o h a n d l e i t . I m e a n w e j u s t h a d s t a c k s a n d s t a c k s a n d s t a c k s o f c o r r e s p o n d e n c e a n d w r i t t e n t e s t i m o n y . A s a m a t t e r o f f a c t , s o m e o f i t w e u s e d , s o m e o f i t w e d i d n ’ t u s e . A n o t h e r T e a m o f 1 4 m e m b e r n o t e d t h a t a t t h e o u t s e t o f t h e r e f o r m p r o c e s s , l e g i s l a t o r s w e r e a l r e a d y w e l l - i n f o r m e d a b o u t t h e p o s i t i o n s o f t h e v a r i o u s r e l e v a n t i n t e r e s t g r o u p s . L e g i s l a t o r s h a d h e a r d a g r e a t d e a l f r o m i n t e r e s t g r o u p s o n t h e i s s u e s o f p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m o v e r t h e p r e v i o u s t w o y e a r s , a n d " v e r y l i t t l e n e w i n p u t " w a s o f f e r e d b y i n t e r e s t g r o u p s d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s . W h e n I a s k e d l e g i s l a t o r s t o d e s c r i b e i n t e r e s t g r o u p a c t i v i t y d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s , t h e m o s t f r e q u e n t r e s p o n s e t h e y v o l u n t e e r e d w a s t h a t t h e l o b b y i n g w a s " v e r y i n t e n s e . " A v e t e r a n l o b b y i s t s t a t e d t h a t t h e p o l i c y c r i s i s s p u r r e d " t h e m o s t i n t e n s e a c t i v i t y I ’ d e v e r s e e n i n t h e l o b b y i n g b u s i n e s s b e f o r e . " A l e g i s l a t o r r e c a l l e d : [ T ] h e l o b b y i n g a r o u n d h e r e b y v i r t u a l l y e v e r y s c h o o l o r g a n i z a t i o n , e v e r y t e a c h e r o r g a n i z a t i o n , b y t h e s t a t e C h a m b e r [ o f C o m m e r c e ] , b y s e v e r a l o t h e r g r o u p s , w a s a b s o l u t e l y i n c r e d i b l e . . . . I m e a n l e g i s l a t o r s w e r e j u s t . . . r e a l l y s i c k o f i t . . . . [ T ' ] h e y w e r e e v e n s i c k o f p e o p l e t h a t t h e y a g r e e d w i t h . Y o u k n o w , i t w a s l i k e " W o u l d y o u p l e a s e l e a v e m e a l o n e ? " I n t h e M i c h i g a n c a s e , b o t h b u s i n e s s a n d e d u c a t i o n g r o u p s s o u g h t t o m o b i l i z e t h e i r m e m b e r s h i p t o c o n t a c t l e g i s l a t o r s . A s e x p l a i n e d b y a b u s i n e s s g r o u p l o b b y i s t : [ W ] e w e r e t a l k i n g w i t h o u r m e m b e r s . K e e p i n g t h e m i n f o r m e d o n t h e e v e r c h a n g i n g , b y t h e m i n u t e , p l a y b y p l a y , a s m u c h a s w e c o u l d . A n d t h e n w e w e r e 1 6 4 e n c o u r a g i n g t h e m . . . t o c o n t a c t t h e i r s t a t e r e p r e s e n t a t i v e s . . . a l o t o f t h e d e b a t e o c c u r r e d i n t h e H o u s e . . . . A n d t h e n w e c o m m u n i c a t e d w i t h o u r m e m b e r s t o s h i f t o v e r t o t h e S e n a t e w h e n t h e d e b a t e w e n t t o t h e S e n a t e . A l o b b y i s t f o r a n o t h e r b u s i n e s s i n t e r e s t g r o u p s u g g e s t e d : [ O ] n e t h i n g t h a t w e d i d n ’ t h a v e w o r k i n g f o r u s i n t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y i s t h a t w e d i d n ’ t h a v e a l o t o f g r a s s r o o t s s u p p o r t . T h e M B A h a s I d o n ’ t k n o w h o w m a n y t h o u s a n d s o f t e a c h e r s . J u s t a n i n c r e d i b l e c o m m u n i c a t i o n n e t w o r k . A n d t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y j u s t d o e s n ’ t h a v e t h a t k i n d o f i n s t a n t g r a s s r o o t s s u p p o r t . I n t e r e s t i n g l y , h o w e v e r , w h e n I l a t e r a s k e d a b o u t t h i s g r o u p ’ s l o b b y i n g s t r a t e g y i n t h e l e g i s l a t u r e , t h e l o b b y i s t c o n fi d e n t l y r e p l i e d t h a t " w e r e a l l y d i d n ’ t b e l i e v e t h a t t h e r e w a s a n y o n e w e c o u l d n ’ t g e t t o . " I t s h o u l d b e n o t e d t h a t t h e N F I B - M I a n d t h e M A R w e r e a m o n g t h e b u s i n e s s g r o u p s t h a t w e r e i n d e e d a b l e t o m o u n t g r a s s r o o t s c a m p a i g n s i n a n a t t e m p t t o i n fl u e n c e . t h e r e f o r m p r o c e s s . I n a d d i t i o n , b u s i n e s s i n t e r e s t s s u c h a s D R a n d t h e M C C f r e q u e n t l y u t i l i z e d t h e i r a c c e s s t o t h e m a s s m e d i a d u r i n g t h e p o l i c y c r i s i s i n o r d e r t o c o m m u n i c a t e t h e i r p o s i t i o n s t o t h e p u b l i c a n d t o p o l i c y m a k e r s . T h o m a s a n d H r e b e n a r ( 1 9 9 0 : 4 6 ) e m p h a s i z e t h a t t h e i n t e r e s t g r o u p s b e s t e q u i p p e d t o i n fl u e n c e p u b l i c p o l i c y h a v e s e v e r a l c h a r a c t e r i s t i c s i n c o m m o n : t h e y a r e fi n a n c i a l l y h e a l t h y ; t h e y h a v e f u l l - t i m e s t a f f s a n d s k i l l e d l o b b y i s t s ; a n d , t h e i r m e m b e r s h i p s a r e l a r g e a n d g e o g r a p h i c a l l y d i s p e r s e d . T w o k e y i n t e r e s t g r o u p s w i t h a s i g n i fi c a n t s t a k e i n t h e o u t c o m e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w e r e t h e M A R a n d t h e M E A . T h e s e t w o g r o u p s , o n e f r o m t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y a n d o n e f r o m t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y , w o r k e d v i g o r o u s l y t o p r o t e c t t h e i r i n t e r e s t s d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s . F o r t u n a t e l y , f o r t h e t e a c h e r a n d r e a l t o r i n t e r e s t s t h a t t h e y r e s p e c t i v e l y r e p r e s e n t e d , 1 6 5 b o t h g r o u p s e n j o y e d t h e t r a i t s o f i n fl u e n t i a l i n t e r e s t g r o u p s d e l i n e a t e d b y T h o m a s a n d H r e b e n a r a b o v e . F o r e x a m p l e , a c o m p u t e r a n a l y s i s o f s t a t e c a m p a i g n r e c o r d s o f p o l i t i c a l a c t i o n c o m m i t t e e c o n t r i b u t i o n s i n d i c a t e d t h a t t h e M E A ’ s p o l i t i c a l a c t i o n c o m m i t t e e w a s t h e t o p d o n o r t o D e m o c r a t i c H o u s e a n d S e n a t e c a n d i d a t e s i n t h e 1 9 9 1 - 9 2 e l e c t i o n c y c l e ( B e l l 1 9 9 3 ) . T h e M B A w a s t h e t e n t h l a r g e s t P A C c o n t r i b u t o r t o R e p u b l i c a n H o u s e a n d S e n a t e c a n d i d a t e s d u r i n g t h e e l e c t i o n c y c l e . T h e M B A c o n t r i b u t e d $ 9 1 4 , 0 0 0 t o D e m o c r a t i c c a n d i d a t e s a n d $ 6 5 , 9 5 2 t o R e p u b l i c a n c a n d i d a t e s . 2 A s f o r t h e r e a l t o r s , " R P A C , " w a s t h e s e c o n d l a r g e s t P A C c o n t r i b u t o r t o R e p u b l i c a n c a n d i d a t e s i n t h e 1 9 9 1 - 9 2 e l e c t i o n c y c l e , d o n a t i n g $ 1 2 8 , 0 0 0 ( B e l l 1 9 9 3 ) . 3 H e n c e , b o t h t h e M B A a n d t h e M A R h a d r e c o r d s o f s i g n i fi c a n t c a m p a i g n fi n a n c i n g a b i l i t i e s . I n a d d i t i o n , W o l p e ( 1 9 9 0 : 3 6 ) c o n t e n d s t h a t g r a s s r o o t s m o b i l i z a t i o n i s " t h e d i f f e r e n c e b e t w e e n s u c c e s s a n d f a i l u r e " f o r a n i n t e r e s t g r o u p . O f t h e g r o u p s a c t i v e d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s , t h e M B A a n d t h e M A R m o u n t e d t h e m o s t e x t e n s i v e g r a s s r o o t s c a m p a i g n s . T h u s , i t i s i n s t r u c t i v e t o a n a l y z e n o t o n l y t h e s t r a t e g i e s a n d t a c t i c s o f t h e s e t w o g r o u p s i n t h e c o n t e x t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , b u t a l s o t h e e x t e n t t o w h i c h t h e y w e r e a b l e t o a c h i e v e t h e i r p o l i c y g o a l s . T h e M i c h i g a n A s s o c i a t i o n O f R e a l t o r s F o r t h e M A R , t h e s e e m i n g l y p l e a s a n t s u r p r i s e o f S B 1 w a s f o l l o w e d b y a m u c h l e s s w e l c o m e d s u r p r i s e i n e a r l y O c t o b e r 1 9 9 3 . T h e l a t t e r s u r p r i s e c a m e w h e n G o v e r n o r 2 A l m o s t a l l o f t h i s f u n d i n g w a s c h a n n e l e d t o H o u s e m e m b e r s s i n c e m e m b e r s o f t h e S e n a t e d i d n o t f a c e e l e c t i o n u n t i l 1 9 9 4 . 3 T h e r e a l t o r s d i d n o t p l a c e i n t h e t o p 1 0 P A C c o n t r i b u t o r s f o r D e m o c r a t i c c a n d i d a t e s . T h e l a r g e s t P A C c o n t r i b u t o r t o R e p u b l i c a n c a n d i d a t e s i n 1 9 9 1 - 9 2 w a s t h e D e t r o i t A u t o D e a l e r s A s s o c i a t i o n P A C a t $ 1 3 3 , 8 8 0 ( B e l l 1 9 9 3 ) . 1 6 6 E n g l e r , w h o m t h e M A R h a d c o u n t e d a s a n a l l y , p r o p o s e d a n e w f o u r p e r c e n t t a x o n r e a l e s t a t e t r a n s f e r s . ‘ T h e G o v e r n o r h a d n o t c o n s u l t e d t h e M A R p r i o r t o i n c l u d i n g t h i s p r o v i s i o n i n h i s p r o p o s e d p a c k a g e o f s c h o o l fi n a n c e r e f o r m s . A f t e r t h e G o v e r n o r p r o p o s e d t h e n e w t a x , t h e M A R q u i c k l y c o n c e n t r a t e d i t s r e s o u r c e s i n o r d e r t o r e m o v e t h i s t h r e a t t o i t s i n t e r e s t s . ‘ T h e 2 5 , 0 0 0 m e m b e r s o f t h e M A R p r o v i d e d a u s e f u l b a s e f o r g r a s s r o o t s a c t i v i t y . U n l i k e t h e M E A , d i s c u s s e d b e l o w , t h e M A R d i d n o t s o l i c i t a s p e c i a l c o n t r i b u t i o n f r o m i t s m e m b e r s d u r i n g t h e p o l i c y c r i s i s . I n s t e a d , t h e l e a d e r s h i p o f t h e M A R f o c u s e d o n m o b i l i z i n g i t s m e m b e r s h i p f o r g r a s s r o o t s p o l i t i c a l a c t i o n . M e m b e r s o f t h e M A R w e r e r e p e a t e d l y a d v i s e d t o c a l l l e g i s l a t o r s a n d t h e G o v e r n o r i n o r d e r t o " b e a t d o w n t h e t r a n s f e r t a x . " L o b b y i s t s f o r t h e M A R f o c u s e d t h e i r l o b b y i n g e f f o r t s o n t h e G o v e r n o r , m e e t i n g w i t h h i m s e v e r a l t i m e s . I n a d d i t i o n , M A R l o b b y i s t s h a d " e x t e n s i v e c o n v e r s a t i o n s " w i t h t h e H o u s e a n d S e n a t e l e a d e r s h i p . T h e M A R a l s o a t t e m p t e d t o i n fl u e n c e o t h e r l e g i s l a t o r s b y b e i n g " i n t h e i r f a c e e v e r y s i n g l e d a y . " A f t e r w e e k s o f r e l e n t l e s s l o b b y i n g , w h e n a n M A R r e p r e s e n t a t i v e w o u l d w a l k i n t o a l e g i s l a t o r ’ s o f fi c e , m y i n t e r v i e w r e s p o n d e n t s r e p o r t e d t h a t t h e r e s p o n s e w a s t y p i c a l l y , " O h d e a r G o d , t h e r e a l t o r s a g a i n . W h a t d o y o u w a n t ? " T i e r n e y ( 1 9 9 2 : 2 1 7 ) o b s e r v e s t h a t i n t e r e s t g r o u p p r e s s u r e o n m e m b e r s o f C o n g r e s s i s l e s s l i k e l y t o p r o d u c e r e s u l t s i f i t i s m e t b y O p p o s i n g p r e s s u r e . T h e M A R ‘ T h e t a x a m o u n t e d t o $ 4 0 . 0 0 f o r e v e r y $ 1 , 0 0 0 o f p r o p e r t y v a l u e t r a n s f e r r e d . 5 T h e M A R w a s a l s o O p p o s e d t o h a v i n g t w o d i f f e r e n t l e v e l s o f m i l l s f o r h o m e s t e a d s a n d n o n h o m e s t e a d s . 1 6 7 w a s f o r t u n a t e i n t h a t n o n e o f t h e o t h e r i n t e r e s t g r o u p s o n t h e s c e n e d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s w e r e a c t i v e l y p r o m o t i n g a r e a l e s t a t e t r a n s f e r t a x a s a m e a n s t o f u n d t h e s c h o o l s . L e g i s l a t o r s w i t h w h o m I s p o k e a g r e e d t h a t t h e r e a l t o r s w e r e v e r y a c t i v e a n d v e r y v i s i b l e . A s i n t h e c a s e o f t e a c h e r s , m o s t l e g i s l a t o r s a r e a c q u a i n t e d w i t h s e v e r a l r e a l t o r s . A l e g i s l a t o r e x p l a i n e d t h e i n fl u e n c e o f r e a l t o r s a n d t e a c h e r s a s f o l l o w s : I ’ v e a l w a y s s a i d t h e m o s t p o w e r f u l l o b b y i n L a n s i n g i s t h e r e a l t o r s , a l t h o u g h y o u d o n ’ t s e e t h e m i n v o l v e d i n t h a t m a n y fi g h t s . T h e r e a s o n i s n o t b e c a u s e o f m o n e y , n o t b e c a u s e o f l o b b y i s t s , i t ’ s b e c a u s e . . . [ e ] v e r y l e g i s l a t o r k n o w s t w o d o z e n r e a l t o r s . W h e r e a s m a y b e w e o n l y k n o w o n e d o c t o r o r t w o l a w y e r s . T h e y ’ r e i n fl u e n t i a l b e c a u s e t h e r e a r e a l o t o f ’ e m . W e l l , I t h i n k t h e M E A p a r t l y h a s i n fl u e n c e b e c a u s e t h e r e a r e a l o t o f t e a c h e r s . I g o t o s c h o o l b u i l d i n g s e v e r y w e e k . Y o u k n o w , m y k i d s a r e o u t o f s c h o o l n o w , b u t I w a l k d o w n M a i n S t r e e t a n d I r u n i n t o t e a c h e r s t h a t I k n o w . T h e M i c h i g a n E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n T h e M E A ’ s p r i m a r y s c h o o l fi n a n c e g o a l w a s f u l l r e p l a c e m e n t f u n d i n g f o r t h e s c h o o l s . S e c o n d , t h e g r o u p a l s o p r e f e r r e d t o s e e i n c r e a s e d f u n d i n g f o r t h e s c h o o l s . T h i r d , t h e M E A w a n t e d t o s e e f u n d i n g f o r t h e l o w e r s p e n d i n g d i s t r i c t s b r o u g h t c l o s e r t o t h a t o f t h e h i g h e r s p e n d i n g d i s t r i c t s . F i n a l l y , t h e a s s o c i a t i o n s o u g h t m o r e f u n d s d e d i c a t e d t o t h e p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t O f t e a c h e r s . A c c o r d i n g t o T i e r n e y ( 1 9 9 2 : 2 1 8 ) , " m o n e y m a y b e t h e m o s t i m p o r t a n t o f t h e r e s o u r c e s " t h a t a n i n t e r e s t g r o u p c a n m o b i l i z e i n i t s a t t e m p t t o i n fl u e n c e p o l i c y m a k e r s . M o n e y i s f u n g i b l e a n d c a n b e c o n v e r t e d i n t o o t h e r p o l i t i c a l r e s o u r c e s s u c h a s l o b b y i n g s t a f f , c a m p a i g n c o n t r i b u t i o n s , a n d p a i d a d v e r t i s i n g . T h e 1 2 3 , 0 0 0 m e m b e r s o f t h e M E A p r o v i d e d a f o r m i d a b l e , r e a d y b a s e o f l o b b y i n g f u n d s a n d g r a s s r o o t s p o l i t i c a l a c t i o n . A f t e r t h e p a s s a g e o f S B 1 , t h e M E A s o l i c i t e d s p e c i a l c o n t r i b u t i o n s o f $ 4 5 f r o m i t s 1 6 8 3 7 , 0 0 0 r e t i r e d a n d n o n t e a c h i n g m e m b e r s a n d $ 9 0 f r o m i t s 9 0 , 0 0 0 f u l l - t i m e t e a c h e r s . T h e M B A a l s o s e n t e x t r a l o b b y i s t s t o L a n s i n g t o a d v o c a t e f o r i t s g o a l s . T e a c h e r m e m b e r s o f t h e a s s o c i a t i o n m a d e r e g u l a r c a l l s t o l e g i s l a t o r s a s w e l l a s v i s i t s t o t h e c a p i t o l d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s . , F u r t h e r , t h e M E A r a n a d v e r t i s e m e n t s i n t h e m a s s m e d i a e n c o u r a g i n g t h e p u b l i c t o t a k e p a r t i n t h e r e f o r m p r o c e s s . " I n c o m p a r i n g D e m o c r a t i c a n d R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s , t h e D e m o c r a t s h a v e l o n g b e e n v i e w e d a s b e i n g b e h o l d e n t o t h e M E A . A R e p u b l i c a n s e n a t o r c o m m e n t e d : E v e n i f t h e y d i s a g r e e o n t h e m e r i t s w i t h t h e M E A . Y o u k n o w , t h e y ’ l l a d m i t t o y o u p r i v a t e l y t h e y ’ l l s a y " Y o u k n o w w h a t ? I a g r e e o n t h e m e r i t s , [ b u t ] I c a n ’ t d o t h i s b e c a u s e o f t h e M E A . " I d o u b t i f t h e y ’ l l t e l l y o u t h a t . . . B u t e v e r y b o d y k n o w s t h a t n o w . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e , h o w e v e r , t h a t t h e M B A a n d D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r s t e n d t o s h a r e t h e s a m e p h i l o s o p h i c a l p e r s p e c t i v e s o n p u b l i c e d u c a t i o n a n d t h e p r o a c t i v e r o l e o f g o v e r n m e n t . F o r t h e i r p a r t , R e p u b l i c a n s w h o m I i n t e r v i e w e d s a i d t h a t t h e y c o u l d n o t a f f o r d t o i g n o r e t h e M E A d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s . F o r e x a m p l e , w h e n I a s k e d a R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r i f h e a n d h i s c o l l e a g u e s w e r e g e n e r a l l y i g n o r i n g t h e M E A d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s , h e r e s p o n d e d : " N o , a b s o l u t e l y n o t . " T h e l e g i s l a t o r r e c a l l e d t h a t s o m e o f h i s ° E . g . , a f u l l - p a g e M E A a d v e r t i s e m e n t i n a n O c t o b e r e d i t i o n o f t h e D e t r o i t F r e e P r e s s b e g i n s " M o m m y , w h a t w i l l h a p p e n t o m y s c h o o l ? O U R C H I L D R E N ’ S F U T U R E I S A T R I S K . M i c h i g a n ’ s p u b l i c s c h o o l s f a c e a s e r i o u s c r i s i s , a n d t h e d e b a t e o v e r h o w t o fi x i t i s g e n e r a t i n g a l o t o f t a l k f r o m o u r e l e c t e d o f fi c i a l s . T a l k t h a t o n l y a d d s t o t h e c o n f u s i o n a n d u n c e r t a i n t y - a n d m a k e s i t e v e n h a r d e r t o e x p l a i n t o o u r c h i l d r e n w h y p o l i t i c s h a v e s o m u c h t o ' d o w i t h t h e i r e d u c a t i o n . " T h e a d v e r t i s e m e n t p r o c e e d s t o e n c o u r a g e ” p a r e n t s a n d e d u c a t o r s " t o w o r k t o g e t h e r a n d t o " p a y v e r y c l o s e a t t e n t i o n t o w h a t o u r e l e c t e d o f fi c i a l s a r e r e a l l y s a y i n g . . . b e c a u s e p o l i t i c s h a v e a l r e a d y p l a y e d t o o b i g a r o l e i n s h a p i n g o u r s c h o o l s . " T h e a d v e r t i s e m e n t c o n c l u d e s t h a t s c h o o l r e f o r m i s " T O O I M P O R T A N T F O R J U S T P O L I T I C S T O D E C I D E " ( M B A 1 9 9 3 ) . 1 6 9 c o l l e a g u e s h a d s a i d " w e h a v e t o d o t h i s i n a f a s h i o n w h e r e i t d o e s n ’ t l o o k l i k e w e ’ r e j u s t b e a t i n g u p o n t h e M E A . " R e p u b l i c a n m e m b e r s w e r e p a r t i c u l a r l y r e S p e c t f u l o f t h e M E A ’ s a b i l i t y t o f u n d c h a l l e n g e r s i n p a r t y p r i m a r y r a c e s . A c c o r d i n g t o a R e p u b l i c a n m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 : " t h e y w e r e t h r e a t e n i n g b e c a u s e t h e y c o u l d g e t y o u . . . T h e y c o u l d fi n a n c e y o u r O p p o n e n t w i t h t h o u s a n d s o f d o l l a r s i n p o l i t i c a l a c t i o n m o n e y . " S i m i l a r l y , a n o t h e r R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r c o m m e n t e d : T h e y h a v e v e r y , v e r y d e e p p o c k e t s a n d t h e y ’ r e a b l e t o f u n d c o n t e n d e r s . T h e y ’ r e a l m o s t a b o t t o m l e s s p i t w h e n i t c o m e s t o r e v e n u e s . A n d t h e y ’ r e a b l e t o fi n a n c e a n d m o b i l i z e , a n d i n c e r t a i n d i s t r i c t s t h a t i s c e r t a i n l y a f a c t o r . L e g i s l a t o r s p e r c e i v e t h a t M E A m e m b e r s v o t e . F o r e x a m p l e , a R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r g u e s s e d t h a t 9 5 p e r c e n t o f t h e M E A m e m b e r s h i p v o t e s o n a r e g u l a r b a s i s . A s s e s s i n g M A R a n d M E A E f f e c t i v e n e s s D u r i n g t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s I n e v a l u a t i n g t h e i n fl u e n c e o f t h e M A R , i t s h o u l d b e n o t e d t h a t t h e g r o u p w a s u n a b l e t o c o n v i n c e p o l i c y m a k e r s t o c o m p l e t e l y r e m o v e t h e r e a l e s t a t e t r a n s f e r t a x f r o m t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e a d o p t e d . H o w e v e r , e v i d e n c e i n d i c a t e s t h a t t h e e f f o r t s o f t h e M A R w e r e l a r g e l y r e s p o n s i b l e f o r t h e f a c t t h a t t h e t a x w a s u l t i m a t e l y r e d u c e d f r o m t h e o r i g i n a l f o u r p e r c e n t p r o p o s e d b y G o v e r n o r E n g l e r t o . 7 5 p e r c e n t i n b o t h t h e b a l l o t s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p l a n a n d i n t h e s t a t u t o r y b a c k - u p p l a n . 7 W h e n I a s k e d 7 I n t h e r e f o r m p a c k a g e p a s s e d i n 1 9 9 3 , t h e r e a l e s t a t e t r a n s f e r t a x w a s 2 p e r c e n t i n t h e b a l l o t p l a n a n d 1 p e r c e n t i n t h e b a c k - u p p l a n . I n e a r l y 1 9 9 4 , s t a t e b u d g e t a n a l y s t s r e l e a s e d r e v i s e d p r o j e c t i o n s o f a s t a t e b u d g e t s u r p l u s . O n 1 0 F e b r u a r y , t h e S e n a t e v o t e d 3 1 - 3 t o c u t t h e t a x t o . 7 5 p e r c e n t ( $ 7 . 5 0 p e r $ 1 , 0 0 0 o f p r o p e r t y v a l u e t r a n s f e r r e d ) i n b o t h t h e b a l l o t a n d s t a t u t o r y fi n a n c e p l a n s . I n t h e H o u s e , t h e R e p u b l i c a n s u s e d t h e i r n e w t e m p o r a r y m a j o r i t y ( t h r e e D e m o c r a t i c s e a t s w e r e v a c a t e d i n e a r l y 1 9 9 4 ) t o r e q u i r e t h e H o u s e T a x a t i o n C o m m i t t e e t o r e l e a s e a t r a n s f e r t a x b i l l s i m i l a r t o o n e p a s s e d b y t h e S e n a t e . O n 1 6 F e b r u a r y , t h e b i l l p a s s e d i n t h e H o u s e b y a v o t e O f 7 6 - 2 8 , w i t h o n l y D e m o c r a t s v o t i n g a g a i n s t i t . T w o d a y s l a t e r , G o v e r n o r E n g l e r s i g n e d t h e b i l l . T h e t r a n s f e r t a x h a d b e e n a m a j o r s o u r c e o f d i s s a t i s f a c t i o n a m o n g 1 7 0 l e g i s l a t o r s w h e t h e r t h e r e d u c t i o n i n t h e t a x c o u l d b e a t t r i b u t e d t o t h e e f f o r t s O f t h e M A R , a l l r e s p o n d e d " y e s . " T h u s , i t i s p l a u s i b l e t o a s s u m e t h a t t h e o u t c o m e o f t h e p o l i c y c r i s i s w o u l d h a v e b e e n m u c h w o r s e f o r t h e r e a l t o r s h a d t h e M A R n o t l o b b i e d s o i n t e n s e l y a g a i n s t t h e r e a l e s t a t e t r a n s f e r t a x . H o w e v e r , i t s h o u l d b e e m p h a s i z e d t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s d i d e n g e n d e r t h e a d o p t i o n o f a n e w t a x t h a t w a s a g a i n s t t h e i n t e r e s t s o f t h e M A R ; h e n c e , t h e p o l i c y c r i s i s w a s u l t i m a t e l y a d i s a d v a n t a g e f o r t h e M A R . T h e e f f e c t i v e n e s s o f t h e M B A i s n o t a s c l e a r . T h e f u n d i n g l o s t d u e t o S B 1 w a s r e p l a c e d , t h e t o t a l a m o u n t o f s c h o o l s f u n d i n g w a s i n c r e a s e d , a n d a d d i t i o n a l f u n d i n g f o r p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t w a s a p p r o v e d b y t h e l e g i s l a t u r e . 8 H o w e v e r , t h e M E A w a s n o t t h e o n l y a c t o r a d v o c a t i n g f o r e a c h O f t h e s e . M a n y o f t h e k e y l e g i s l a t o r s w h o w e r e i n v o l v e d i n t h e n e g o t i a t i o n s t o d e v e l o p a r e m e d y t o t h e p o l i c y c r i s i s w a n t e d t o s e e t h e S B 1 f u n d s r e p l a c e d a n d t h e o v e r a l l s c h o o l s f u n d i n g i n c r e a s e d . M a n y o f t h o s e w h o w e r e i n v o l v e d i n t h e d e c i s i o n m a k i n g t o d e v e l o p t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e p l a c e d a h i g h p r i o r i t y o n r e d u c i n g t h e p e r p u p i l s p e n d i n g g a p b e t w e e n t h e h i g h e s t s p e n d i n g a n d t h e l o w e s t s p e n d i n g s c h o o l d i s t r i c t s . F e w w a n t e d t h e e x t r a m o n e y n e c e s s a r y i n o r d e r t o n a r r o w t h i s g a p t o b e d e r i v e d a t t h e e x p e n s e o f t h e h i g h e r s p e n d i n g d i s t r i c t s . T h u s , a n e t i n c r e a s e i n t h e o v e r a l l s t a t e f u n d i n g f o r t h e s c h o o l s w a s f a v o r e d . F u r t h e r , a r e a l t o r s . T h u s , t h e h i g h e r r a t e i n t h e b a l l o t p l a n m a d e t h e G o v e r n o r a n d o t h e r p r o p o n e n t s o f P r o p o s a l A u n e a s y . T h e c h a n g e i n t h e t a x h e l p e d t o h e a d O f f a c t i v e o p p o s i t i o n t o P r o p o s a l A o n t h e p a r t o f r e a l t o r i n t e r e s t s . ' ' T w o o t h e r s c h o o l q u a l i t y m e a s u r e s a d v o c a t e d b y t h e M E A w e r e a p p r o v e d : a m a n d a t o r y c o r e c u r r i c u l u m a n d m a n d a t o r y " s i t e - b a s e d d e c i s i o n m a k i n g . " I t s h o u l d a l s o b e n o t e d t h a t t h e M E A " l o s t " o n c h a r t e r s c h o o l s d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s o f 1 9 9 3 . T h e s e i t e m s a r e d i s c u s s e d i n C h a p t e r S i x . F u r t h e r , t h e M E A w a s s t r o n g l y o p p o s e d t o P r o p o s a l A w h i c h p a s s e d i n M a r c h 1 9 9 4 . 1 7 1 s u b s t a n t i a l i n c r e a s e i n f u n d i n g f o r a t - r i s k s t u d e n t s w a s a p a r t o f t h e i n c r e a s e i n t h e o v e r a l l f u n d i n g f o r t h e s c h o o l s , a n d t h i s p r o v i s i o n w a s n o t a n M B A i n i t i a t i v e . T i e r n e y ( 1 9 9 2 ) w r i t e s a b o u t i n t e r e s t g r o u p " l o s s e s " t h a t c o u l d h a v e b e e n w o r s e h a d i t n o t b e e n f o r a n i n t e r e s t g r o u p ’ s e f f o r t s . T a k i n g t h i s l i n e o f t h o u g h t a s t e p f u r t h e r , i t a l s o s e e m s p o s s i b l e t h a t a v i c t o r y c o u l d h a v e b e e n e v e n b e t t e r i f l o b b y i n g e f f o r t s h a d b e e n b e t t e r . I n t h e M i c h i g a n c a s e , i t m i g h t b e c o n t e n d e d t h a t t h e o u t c o m e o f t h e p o l i c y c r i s i s c o u l d h a v e b e e n b e t t e r f o r t h e M E A i f i t s l o b b y i n g e f f o r t s h a d b e e n b e t t e r . ’ T h o m a s a n d H r e b e n a r ( 1 9 9 0 : 1 3 1 ) s t a t e t h a t i t i s i m p o r t a n t " n o t t o e q u a t e p r e s e n c e w i t h p o w e r . J u s t b e c a u s e a g r o u p o r i n t e r e s t i s a c t i v e i n s t a t e p o l i t i c s d o e s n o t b y i t s e l f a s s u r e i t s s u c c e s s i n a c h i e v i n g i t s g o a l s . " T h e M E A w a s w i d e l y v i e w e d b y l e g i s l a t o r s a s r e a c t i v e a n d o b s t r u c t i o n i s t d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s . W h i l e R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s w e r e g e n e r a l l y m o r e n e g a t i v e t h a n D e m o c r a t s i n t h e i r a s s e s s m e n t s o f t h e M B A i n t h e r e f o r m p r o c e s s , s e v e r a l o f t h e D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r s I s p o k e w i t h w e r e r a t h e r f r a n k i n t h e i r c r i t i c i s m s o f t h e M E A r o l e d u r i n g t h e p o l i c y c r i s i s . O n e s u c h l e g i s l a t o r , w h o c o n s i d e r s h i m s e l f t o b e a n a l l y o f t h e M E A , l a m e n t e d t h e g r o u p ’ s f o c u s o n b l o c k i n g a n d n e g l e c t o f a d v o c a c y d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s . T h i s l e g i s l a t o r s u g g e s t e d t h a t t h e M E A c o u l d h a v e p l a y e d a g r e a t e r r o l e i n t h e p r o c e s s . H e e x p l a i n e d : I h a v e t o l d t h e m t h a t I f e e l t h a t t h e y o u g h t t o b e m o r e O f a p r o a c t i v e p a r t i c i p a n t i n s u p p o r t i n g c h a n g e a s o p p o s e d t o s i m p l y o b s t r u c t i o n i s t f r o m f e a r o f t h e s e c h a n g e s . A n d I w o u l d n ’ t s a y t h a t t h e y s u s t a i n e d t h a t s t a t u s q u o p r e s e r v a t i o n 9 S e e C h a p t e r s S i x a n d S e v e n f o r f u r t h e r d i s c u s s i o n o f t h e M E A a n d t h e o v e r a l l o u t c o m e s o f t h e p o l i c y c r i s i s . 1 7 2 m e n t a l i t y t h r o u g h o u t a l l o f t h i s , b u t t h e y w e r e t o o r e s i s t a n t ; a n d , a s a c o n s e q u e n c e , d i m i n i s h e d t h e i r o w n r o l e i n s o m e o f t h e n e g o t i a t i o n s . . . K i n g d o n ( 1 9 9 5 : 1 9 9 ) a s s e r t s t h a t i n t e r e s t g r o u p s a r e o f t e n a b l e t o b l o c k c o n s i d e r a t i o n o f p r o p o s a l s t h e y d o n o t p r e f e r . T h e S B 1 p o l i c y c r i s i s o f f e r s i n s i g h t a s t o w h e t h e r i n t e r e s t g r o u p s a r e s i m i l a r l y e f f e c t i v e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t G o v e r n o r E n g l e r s e i z e d t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s t o p l a c e i s s u e s a f f e c t i n g t e a c h e r r i g h t s a n d b e n e fi t s o n t h e r e f o r m a g e n d a . I n d e e d , m o m e n t s a f t e r s i g n i n g S B 1 i n t o l a w , E n g l e r t o l d r e p o r t e r s t h a t " t h e p o w e r a n d c o n t r o l t h e t e a c h e r s ’ u n i o n s h a v e h a d o v e r e d u c a t i o n p o l i c y i n M i c h i g a n e n d e d t h i s m o r n i n g " ( G o n g w e r 1 9 9 3 ) . I n h i s O c t o b e r a d d r e s s t o t h e l e g i s l a t u r e , E n g l e r a d v a n c e d s e v e r a l r e f o r m p r o p o s a l s a f f e c t i n g t e a c h e r s , i n c l u d i n g a l t e r n a t i v e t e a c h e r c e r t i fi c a t i o n a n d c h a n g e s i n c o l l e c t i v e b a r g a i n i n g r e q u i r e m e n t s . I n a d d i t i o n , R e p u b l i c a n s i n t h e l e g i s l a t u r e a d v o c a t e d v a r i o u s r e l a t e d m e a s u r e s a t t h e o u t s e t o f t h e r e f o r m p r o c e s s . T h e R e p u b l i c a n l e a d e r s h i p e n d e d u p r e m o v i n g t h e s e t e a c h e r i s s u e s f r o m t h e p o l i c y a g e n d a d u r i n g t h e p o l i c y c r i s i s . T h i s w a s d u e t o t h e r e f u s a l o f t h e D e m o c r a t s t o a g r e e t o a r e f o r m p a c k a g e w h i c h r e s t r i c t e d c o l l e c t i v e b a r g a i n i n g r i g h t s o r O t h e r w i s e b a n n e d t h e i n t e r e s t s o f t h e t e a c h e r s ’ u n i o n s . I t i s d i f fi c u l t t o a s s e s s t h e e x t e n t t o w h i c h t h e t e a c h e r s ’ g r o u p s w e r e r e s p o n s i b l e f o r b l o c k i n g c o n s i d e r a t i o n o f t h e s e i t e m s s i n c e D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r s t e n d t o s h a r e p h i l o s 0 p h i c a l b e l i e f s w i t h t h e t e a c h e r s ’ u n i o n s . - H o w e v e r , D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r s i n g e n e r a l , a n d R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s s y m p a t h e t i c t o t h e t e a c h e r s ’ u n i o n s , m a y h a v e b e e n r e s p o n d i n g i n p a r t t o p l e a s f r o m t h e t e a c h e r s ’ u n i o n s . A s s t a t e d b y a D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r : " T h e M B A w a s j u s t b e i n g a t t a c k e d o n e v e r y f r o n t . " 1 7 3 I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t t h e t e a c h e r i s s u e s r e - a p p e a r e d o n t h e p o l i c y a g e n d a i n e a r l y 1 9 9 4 . 1 0 T h e p o l i c y c r i s i s h a d e n d e d a n d t h e R e p u b l i c a n s n o w h a d a t e m p o r a r y m a j o r i t y i n t h e H o u s e d u e t o v a c a n c i e s i n t h r e e D e m o c r a t i c s e a t s . F u r t h e r , t h e r e w e r e i n d i c a t i o n s t h a t t h e t e a c h e r s ’ u n i o n s w e r e s u f f e r i n g f r o m a n i m a g e p r o b l e m . F o r e x a m p l e , a D e t r o i t F r e e P r e s s p u b l i c o p i n i o n p o l l c o n d u c t e d i n S e p t e m b e r 1 9 9 3 i n d i c a t e d t h a t 5 8 p e r c e n t o f t h e M i c h i g a n c i t i z e n r y e i t h e r s t r o n g l y a g r e e d o r s o m e w h a t a g r e e d w i t h t h e s t a t e m e n t t h a t t e a c h e r s ’ u n i o n s a r e t o o p o w e r f u l ( T r i m e r - H a r t l e y 1 9 9 3 ) . T h u s , w h e n i t c a m e t o t h e p o l i c y a g e n d a i n e a r l y 1 9 9 4 , " t h e s t a t e m o o d " c o m b i n e d w i t h t h e w i l l o f t h e p o l i t i c i a n s i n t h e m a j o r i t y p a r t y , o v e r c a m e t h e O p p o s i t i o n o f t h e t e a c h e r s ’ u n i o n s . T h e d i s a p p e a r a n c e o f t h e t e a c h e r i s s u e s o n t h e p o l i c y a g e n d a d u r i n g t h e p o l i c y c r i s i s i n l a t e 1 9 9 3 a n d t h e i r r e a p p e a r a n c e a f t e r t h e p o l i c y c r i s i s h a d e n d e d i n e a r l y 1 9 9 4 i s i n s t r u c t i v e . T h e r e h a d b e e n a c h a n g e i n p a r t y p o w e r i n t h e l e g i s l a t u r e i n t h e i n t e r i m , a n d t h i s c l e a r l y a f f e c t e d t h e p o l i c y a g e n d a . H o w e v e r , t h e c a s e a l s o s u g g e s t s t h a t p o l i c y c r i s e s m a y p r e s e n t n o t o n l y o p p o r t u n i t i e s f o r i n t e r e s t g r o u p s a n d o t h e r s t o a c h i e v e p o l i c y c h a n g e , b u t t h a t i n t e r e s t g r o u p s c a n a l s o e x p l o i t t h e c r i s i s t o t r y t o i n fl u e n c e l e g i s l a t o r s t o r e m o v e c e r t a i n i t e m s f r o m t h e p o l i c y a g e n d a . S i n c e t h e l e g i s l a t u r e w a s f a c i n g a p o l i c y c r i s i s , a n d t h e R e p u b l i c a n s d e s p e r a t e l y w a n t e d a s o l u t i o n , t h i s g a v e t h e D e m o c r a t s l e v e r a g e t o c o n v i n c e R e p u b l i c a n s t o r e s c i n d t h e t e a c h e r i s s u e s f r o m t h e n e g o t i a t i n g t a b l e . W h e n t h e p o l i c y c r i s i s w a s o v e r , t h e D e m o c r a t s n o l o n g e r e n j o y e d t h i s l e v e r a g e . C o n c l u s i o n s o n I n t e r e s t G r o u p s a n d t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s A s p o s i t e d i n K e y P o i n t 2 . 3 , i n t e r e s t g r o u p s w i t h a s t a k e i n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s ‘ ° L e g i s l a t i o n a s s i g n i n g p e n a l t i e s f o r t e a c h e r s t r i k e s w a s a d o p t e d a t t h i s t i m e . 1 7 4 g e n e r a l l y a s s u m e d a r e a c t i v e s t a n c e . E d u c a t i o n i n t e r e s t s w e r e p r i m a r i l y c o n c e r n e d a b o u t p r e v e n t i n g c u t s i n s c h o o l f u n d i n g a n d a l s o k e e p i n g v a r i o u s t e a c h e r r e f o r m m e a s u r e s o f f o f t h e p o l i c y a g e n d a . B u s i n e s s i n t e r e s t s w e r e f o c u s e d o n m i n i m i z i n g t h e i r m a n d a t e d c o n t r i b u t i o n s t o s c h o o l f u n d i n g . M o s t p r o m i n e n t l y , r e a l t o r i n t e r e s t s w a n t e d t o e l i m i n a t e , o r a t l e a s t c u r t a i l , a p r o p o s e d r e a l e s t a t e t r a n s f e r t a x . F e w i n t e r e s t g r o u p s i n t h e e d u c a t i o n o r t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w e r e a c t i v e l y p r o m o t i n g t h e i r o w n c o h e r e n t p r e s c r i p t i o n s f o r s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . “ R a t h e r , t h e e d u c a t i o n a n d b u s i n e s s g r o u p s c o n c e n t r a t e d t h e i r e f f o r t s o n t w o t a s k s . F i r s t , t h e y s c u r r i e d t o k e e p t r a c k o f t h e r e f o r m p r o p o s a l s b e i n g c o n s i d e r e d b y l a w m a k e r s ; a n d , s e c o n d , t h e y f o c u s e d t h e i r e f f o r t s o n o p p o s i n g a n y r e f o r m m e a s u r e s t h a t w e r e v i e w e d a s h a r m f u l t o t h e i r r e s p e c t i v e i n t e r e s t s . T h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i n s p i r e d f e w c h a n g e s i n t h e u s u a l s t r a t e g i e s a n d t a c t i c s e m p l o y e d b y t h e r e l e v a n t i n t e r e s t g r o u p s . I n c o n g r u e n c e w i t h t h e m o r e i n t e n s e u s e o f o r d i n a r y p o l i c y m a k i n g m e c h a n i s m s o n t h e p a r t o f t h e c h i e f e x e c u t i v e , i n t e r e s t g r o u p s r e l i e d u p o n t r a d i t i o n a l f o r m s o f l o b b y i n g ( e . g . , m e e t i n g w i t h i n d i v i d u a l l a w m a k e r s w i t h w h o m t h e y h a d e s t a b l i s h e d r e l a t i o n s h i p s , m o b i l i z i n g m e m b e r s h i p s f o r g r a s s r o o t s a c t i o n ) , b u t t h e l o b b y i n g w a s m o r e i n t e n s e t h a n u n d e r o r d i n a r y c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g . O n e o f t h e s i g n i fi c a n t a s p e c t s o f t h e i n t e r e s t g r o u p r o l e i n t h e c o n t e x t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i s t h a t i n t e r e s t g r o u p s d i d h a v e a c c e s s t o t h e k e y p l a y e r s i n t h e r e f o r m p r o c e s s . A l t h o u g h l a w m a k e r s w e r e d e t e r m i n e d t o s h i e l d t h e i r n e g o t i a t i o n s f r o m i n t e r e s t ” I t s h o u l d b e n o t e d t h a t s o m e m e m b e r s o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y , m o s t p r o m i n e n t l y D e t r o i t R e n a i s s a n c e , a d v o c a t e d o v e r a l l c u t s i n s c h o o l f u n d i n g , a n d a s s e r t e d t h a t t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m s h o u l d b e f o r c e d t o s t r e a m l i n e i t s b u r e a u c r a c y a n d m a k e m o r e e f fi c i e n t u s e o f s c h o o l f u n d s . F u r t h e r , a s h i g h l i g h t e d i n C h a p t e r F i v e , b u s i n e s s i n t e r e s t s w e r e p a r t i c u l a r l y p r o a c t i v e o n t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e . 1 7 5 g r o u p d o m i n a t i o n , t h e o r g a n i z e d i n t e r e s t s h a d i m p o r t a n t c o n t a c t s w i t h t h e n e g o t i a t o r s . T h e s e c o n t a c t s k e p t t h e i n t e r e s t g r o u p s i n f o r m e d a b o u t t h e s u b s t a n c e o f t h e c l o s e d - d o o r s e s s i o n s a n d a l s o e n s u r e d t h a t t h e n e g o t i a t o r s w e r e a w a r e o f h o w i n t e r e s t g r o u p s v i e w e d v a r i o u s r e f o r m p r o p o s a l s . F u r t h e r , b u s i n e s s i n t e r e s t s , i n p a r t i c u l a r , e n j o y e d r e g u l a r c o n t a c t w i t h G o v e r n o r E n g l e r ; t h u s , s u c h g r o u p s c o u l d i n fl u e n c e t h e p r o c e s s i n d i r e c t l y t h r o u g h t h e G o v e r n o r . S a l l y M c C a l l y M o r e h o u s e ( 1 9 8 1 ) c l a s s i fi e s M i c h i g a n a s a s t a t e w h e r e i n t e r e s t g r o u p s h a v e w e a k i n fl u e n c e . B r o w n e a n d R i n g q u i s t ( 1 9 9 3 : 1 4 2 ) c o n t e n d t h a t " i t s e e m s m o r e a c c u r a t e t o d e s c r i b e t h a t i n fl u e n c e a s m o d e r a t e l y s t r o n g . " E v i d e n c e p r e s e n t e d i n t h e p r e c e d i n g s e c t i o n o f t h e d i s s e r t a t i o n , a n d t h e a d d i t i o n a l e v i d e n c e o n s c h o o l q u a l i t y i s s u e s p r e s e n t e d i n t h e n e x t c h a p t e r , s u g g e s t t h a t e v e n w h e n l e g i s l a t o r s e m p l o y e f fi c i e n t m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g ( i n c l u d i n g r e d u c i n g t h e o p p o r t u n i t i e s f o r i n t e r e s t g r o u p i n fl u e n c e ) , i n t e r e s t g r o u p s c a n s t i l l h a v e a c c e s s t o t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . T h e l e g i s l a t u r e , t h e g o v e r n o r , a n d i n t e r e s t g r o u p s a l l p l a y e d a c t i v e r o l e s i n t h e c r i s i s p o l i c y m a k i n g o f t h e M i c h i g a n c a s e . O f c o u r s e , t h e g e n e r a l p u b l i c a l s o h a d a s t a k e i n t h e o u t c o m e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . A s i n d i c a t e d i n t h e n e x t s e c t i o n o f t h e c h a p t e r , w h i l e t h e p u b l i c l a c k e d t h e c o o r d i n a t i o n a n d e x p e r t i s e o f t h e o t h e r a c t o r s a f f e c t e d b y t h e p o l i c y c r i s i s , i t n e v e r t h e l e s s h a d a n i m p a c t o n t h e o r i g i n a n d u l t i m a t e r e s o l u t i o n o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T H E G E N E R A L P U B L I C S a b a t i e r ( 1 9 9 1 : 2 7 1 ) c o n t e n d s t h a t s e v e r a l d e c a d e s o f p o l i c y r e s e a r c h s u g g e s t t h a t 1 7 6 " t h e g e n e r a l p u b l i c p l a y s a m o r e m o d e s t r o l e i n t h e f o r m u l a t i o n a n d i m p l e m e n t a t i o n o f g o v e r n m e n t a l p o l i c y t h a n i n t h e [ p o l i t i c a l s c i e n c e ] d i s c i p l i n e ’ s r e s e a r c h p r i o r i t i e s . " I f t h e p u b l i c t e n d s t o p l a y a l i m i t e d r o l e i n p o l i c y d e v e l o p m e n t u n d e r o r d i n a r y c i r c u m s t a n c e s , i t m a k e s s e n s e t o a s s u m e t h a t t h e p u b l i c w o u l d p l a y e v e n l e s s o f a r o l e i n c r i s i s p o l i c y m a k i n g . I n h i s s t u d y o f t h e S o c i a l S e c u r i t y c r i s i s , L i g h t ( 1 9 9 5 : 7 0 ) e x p l a i n s : [ T ] h e p u b l i c w o u l d r e m a i n a n O b s t a c l e a s l o n g a s C o n g r e s s a n d t h e P r e s i d e n t c a r e d a b o u t r e e l e c t i o n . U n f o r t u n a t e l y , t h e c r i s i s l e f t l i t t l e t i m e f o r p u b l i c e d u c a t i o n . T h e p r e s s u r e t o m o v e q u i c k l y w a s i n c o n fl i c t w i t h t h e n e e d t o i n f o r m t h e p u b l i c . A s d i s c u s s e d e a r l i e r i n t h i s c h a p t e r , p o l i c y c r i s e s f a v o r e f fi c i e n t p o l i c y m a k i n g o v e r d e l i b e r a t i v e p o l i c y m a k i n g . I n t h e S B 1 c a s e , l a w m a k e r s w e r e p r e s s e d t o fi n d a p r o m p t s o l u t i o n t o a p o l i c y c r i s i s i n a h i g h l y c o m p l e x a n d c o n t r o v e r s i a l p o l i c y a r e a . T h e r e w a s l i t t l e t i m e t o e n g a g e t h e p u b l i c i n a l e n g t h y , ' r e fl e c t i v e d e b a t e o n s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . H o w e v e r , t h e p u b l i c h a d h a d a m p l e o p p o r t u n i t y t o e x p r e s s i t s v i e w s o n t h e i s s u e o v e r t h e t w o d e c a d e s p r i o r t o S B 1 . I n d e e d , a s d i s c u s s e d i n C h a p t e r T w o , p r o p e r t y t a x r e f o r m m e a s u r e s h a d a p p e a r e d o n t h e b a l l o t a s r e c e n t l y a s N o v e m b e r 1 9 9 2 a n d J u n e 1 9 9 3 . T h e l i t e r a t u r e o n l i n k a g e s b e t w e e n t h e p u b l i c a n d p o l i c y m a k i n g i s m i x e d w i t h r e g a r d t o t h e e x t e n t t o w h i c h t h e p u b l i c c a n a n d d o e s i m p a c t p u b l i c p o l i c y o u t c o m e s . A r g u m e n t s o n t h e " l i n k a g e " i s s u e r a n g e f r o m t h o s e t h a t p o s i t v i r t u a l l y n o p u b l i c i n fl u e n c e o n p o l i c y m a k i n g t o t h o s e t h a t p o r t r a y s i g n i fi c a n t p u b l i c i n fl u e n c e . O n a f u n d a m e n t a l l e v e l , J a c o b s ( 1 9 9 3 : 6 2 9 ) n o t e s t h a t " p u b l i c s e n t i m e n t - - e v e n w h e n d i r e c t e d t o w a r d a p o l i t i c a l l y c h a r g e d s u b j e c t - - d o e s n o t h a v e i n h e r e n t p o l i t i c a l s i g n i fi c a n c e . " 1 7 7 T h i s i s b e c a u s e p o l i c y m a k e r s c a n " m i s p e r c e i v e , f a i l t o r e c o g n i z e , o r o u t r i g h t d e f y p u b l i c O p i n i o n " ( J a c o b s 1 9 9 3 : 6 2 9 - 6 3 0 ) . R e s e a r c h e r s f a c e t r e m e n d o u s d i f fi c u l t i e s i n t r y i n g t o d i s c e r n t h e e x t e n t t o w h i c h t h e p u b l i c i n fl u e n c e s p o l i t i c a l e l i t e s a n d v i c e v e r s a . E d e l m a n ( 1 9 6 4 : 1 7 2 ) c o n t e n d s t h a t t h e p o l i t i c i a n s s h a p e p e O p l e ’ s " p o l i t i c a l w a n t s a n d " ‘ k n o w l e d g e , ’ n o t t h e o t h e r w a y a r o u n d . " S i m i l a r l y , B a u m g a r t n e r a n d J o n e s ( 1 9 9 3 : 2 4 7 ) a s s e r t t h a t " [ p ] u b l i c o p i n i o n r e a c t s t o p u b l i c p o l i c y m o r e t h a n i t c a u s e s i t . " T h e i r r e s e a r c h s u g g e s t s t h a t " m a s s m o b i l i z a t i o n s a n d p u b l i c O p i n i o n r e a c t i o n s o f t e n o c c u r l a t e i n t h e i s s u e d e v e l o p m e n t p r o c e s s , a f t e r m a n y o f t h e m o s t i m p o r t a n t i s s u e s h a v e a l r e a d y b e e n d e c i d e d d u r i n g e l i t e - l e v e l d e b a t e s " ( B a u m g a r t n e r a n d J o n e s 1 9 9 3 : 2 4 8 ) . R e s e a r c h o n i s s u e s i n c l u d e d i n n a t i o n a l p u b l i c O p i n i o n s u r v e y s b y M o n r o e ( 1 9 7 9 ) s u g g e s t s t h a t p o l i c y o u t c o m e s a r e c o n g r u e n t w i t h p u b l i c p r e f e r e n c e s a b o u t t w o - t h i r d s o f t h e t i m e . P a g e a n d S h a p i r o ( 1 9 8 3 ) o b s e r v e t h a t s i g n i fi c a n t c h a n g e s i n p u b l i c O p i n i o n a r e f o l l o w e d b y c h a n g e s i n t h e g e n e r a l d i r e c t i o n o f g o v e r n m e n t p o l i c y a b o u t t w o - t h i r d s o f t h e t i m e . I m p o r t a n t l y , M o n r o e ( 1 9 7 9 ) f o u n d t h a t t h e p u b l i c i s m o r e l i k e l y t o h a v e i t s w i s h e s f u l fi l l e d w h e n i t d e s i r e s t h e s t a t u s q u o t h a n w h e n i t f a v o r s c h a n g e . H o w e v e r , h e n o t e s t h a t " [ t ] h e e x c e p t i o n w o u l d b e t h o s e p r o p o s a l s p e r c e i v e d a s s o l u t i o n s t o s o m e s o r t o f a ‘ c r i s i s ’ " ( M o n r o e 1 9 7 9 : 1 7 ) . M o n r o e s u g g e s t s : I n t h o s e i n s t a n c e s w h e r e a p r o b l e m i s p e r c e i v e d a s e x t r e m e l y p r e s s i n g , p o t e n t i a l s o l u t i o n s c a n b e p a s s e d w i t h r e l a t i v e l y l i t t l e d i f fi c u l t y , e v e n i f t h e y h a v e l i m i t e d p O p u l a r s u p p o r t . B u t o n t h e m o r e t y p i c a l n o n - c r i s i s i s s u e , e v e n t h o s e p r o p o s a l s c l e a r l y f a v o r e d b y t h e p u b l i c m a y b e t r a p p e d b y t h e m a n y p i t f a l l s i n t h e p o l i t i c a l p r o c e s s . ( I b i d . ) I n t h e i r s t u d y o f U S p u b l i c o p i n i o n o v e r t h e l a s t 5 0 y e a r s , P a g e a n d S h a p i r o ( 1 9 9 2 ) r e j e c t c o n v e n t i o n a l l y n e g a t i v e a s s e s s m e n t s o f t h e w i s d o m o f p u b l i c o p i n i o n . T h e y 1 7 8 c o n t e n d t h a t b e c a u s e t h e c o l l e c t i v e p o l i c y p r e f e r e n c e s o f t h e p u b l i c a r e k n o w a b l e , r a t i o n a l , a n d m e a n i n g f u l , p o l i c y m a k e r s l a c k j u s t i fi c a t i o n f o r i g n o r i n g p u b l i c o p i n i o n . H o w e v e r , t h i s c o n t e n t i o n d o e s n o t m e a n t h a t p o l i c y m a k e r s a c t u a l l y a l w a y s h e e d p u b l i c o p i n i o n . P a g e a n d S h a p i r o ( 1 9 9 2 ) a c k n o w l e d g e t h a t p o l i t i c a l e d u c a t i o n i n t h e U S n e e d s i m p r o v e m e n t a n d t h a t c i t i z e n s n e e d b e t t e r a c c e s s t o i n f o r m a t i o n o n t h e k e y f a c t s o f g i v e n p u b l i c p o l i c i e s . O n t h i s m a t t e r , R o s e n t h a l ( 1 9 8 2 : 8 7 ) a s s e r t s : M o s t l e g i s l a t o r s q u i c k l y l e a r n h o w l i t t l e m o s t c o n s t i t u e n t s k n o w a n d c a r e a b o u t t h e i s s u e s c o n f r o n t i n g t h e l e g i s l a t u r e . . . T h e p e r c e p t u a l p r o b l e m s m o s t O f t e n f a c e d b y s t a t e l e g i s l a t o r s d o n o t r e s u l t f r o m t h e i r i n a b i l i t y t o r e c o g n i z e o r g a n i z e d c o m m u n i c a t i o n s , o r e v e n f r o m a s h o r t a g e o f o t h e r m e a n s f o r m e a s u r i n g o p i n i o n . R a t h e r , t h e l e g i s l a t o r ’ s c o n s t i t u e n t s t e n d t o l a c k t h e a w a r e n e s s a n d i n f o r m a t i o n r e q u i r e d t o f o r m a n e f f e c t i v e O p i n i o n , e v e n o n i s s u e s t h a t s t i r u p o r g a n i z e d r e s p o n s e s o r s i g n i fi c a n t l y a f f e c t t h e d i s t r i c t . K i n g d o n ( 1 9 9 5 : 6 6 ) a s s e r t s t h a t " [ m ] a s s p u b l i c o p i n i o n a f f e c t s t h e a g e n d a m o r e t h a n t h e a l t e r n a t i v e s . " H e f u r t h e r s u g g e s t s t h a t w h i l e t h e p u b l i c m a y s e t l i m i t s o n t h e r a n g e o f p o l i c y p o s s i b i l i t i e s c o n s i d e r e d b y l a w m a k e r s , i t i s u n l i k e l y t o d i r e c t l y a f f e c t d e b a t e s o v e r w h i c h a l t e r n a t i v e s s h o u l d b e s e r i o u s l y c o n s i d e r e d b y p o l i c y s p e c i a l i s t s ( i b i d . ) . J a c o b s ( 1 9 9 3 ) i s m o r e o p t i m i s t i c t h a n K i n g d o n o n t h e l i n k a g e i s s u e . H e c o n t e n d s t h a t p u b l i c o p i n i o n i s m o s t l i k e l y t o i m p a c t p o l i c y d e l i b e r a t i o n s w h e n i t i s " u n a m b i g u o u s a n d s t r o n g " ( J a c o b s 1 9 9 3 : 6 5 0 ) . H e s t a t e s t h a t " [ w ] h i l e t h e s t r a t e g i c i m p o r t a n c e o f t h e p u b l i c ’ s p o l i c y p r e f e r e n c e s t o a c a n d i d a t e a r e m i t i g a t e d b y v o t e r s ’ r e l i a n c e o n p o l i t i c a l p a r t y l a b e l s a n d c a n d i d a t e i m a g e , p o l i t i c i a n s r e m a i n s e n s i t i v e t o w a r d h i g h l y - s a l i e n t w e l l - s u p p o r t e d i s s u e s " ( J a c o b s 1 9 9 3 : 6 3 9 ) . A n u m b e r o f s c h o l a r s p o s i t t h a t t h e p u b l i c h a s a n i m p o r t a n t i n d i r e c t e f f e c t o n 1 7 9 p o l i c y m a k i n g . K e y ( 1 9 6 1 : 4 2 3 ) c o n t e n d s t h a t g o v e r n m e n t o p e r a t e s " w i t h i n a c o n t e x t o f p u b l i c o p i n i o n t h a t c o n d i t i o n s i t s a c t i o n s . " H e s u g g e s t s t h a t t h i s c o n t e x t " fi x e s t h e l i m i t a t i o n s w i t h i n w h i c h a c t i o n m a y b e t a k e n b u t d o e s n o t a s s u r e t h a t a c t i o n w i l l b e t a k e n " ( i b i d . ) . K e y p o s i t s t h a t p o l i c y m a k e r s f a c e c r o s s - p r e s s u r e s f r o m s p o k e p e r s o n s f o r " i m m e d i a t e o p i n i o n " a s w e l l a s f r o m t h e i r o w n e s t i m a t e s ( a n d a n x i e t i e s ) r e g a r d i n g " l a t e n t p r e f e r e n c e s t h a t a r e r e m o t e , b o t h i n c o m m u n i c a t i o n a n d i n t i m e , f r o m t h e p o i n t o f a c t i o n " ( 1 9 6 1 : 4 2 9 ) . K e y a l s o p o i n t s o u t t h a t p r i o r t o c h o o s i n g a c o u r s e o f a c t i o n , l a w m a k e r s e s t i m a t e t h e p o t e n t i a l r e a c t i o n o f t h e p u b l i c . T h i s m e a n s t h a t t h e p u b l i c n e e d n o t a l w a y s d i r e c t l y c o m m u n i c a t e i t s v i e w s t o t h e g o v e r n m e n t i n o r d e r t o i m p a c t p o l i c y ( K e y 1 9 6 1 : 1 7 ) . 1 2 E r i k s o n a n d T e d i n ( 1 9 9 5 : 2 9 6 ) O b s e r v e t h a t " [ a ] t e l e c t i o n t i m e , v o t e r s m a k e r e t r o s p e c t i v e j u d g m e n t s o f t h e a p p a r e n t s u c c e s s o r f a i l u r e o f p a s t p o l i c i e s . " H e n c e , i f l a w m a k e r s e x p e c t t o b e p u n i s h e d o r r e w a r d e d b a s e d o n t h e s t a t e o f a f f a i r s a t e l e c t i o n t i m e , " p o l l s o f c u r r e n t p u b l i c s e n t i m e n t a b o u t w h a t o u g h t t o b e d o n e o f f e r l i t t l e h e l p . F o r e x a m p l e , a p r e s i d e n t e x e r c i s e s g o o d p o l i t i c a l j u d g m e n t w h e n h e m a k e s e c o n o m i c p o l i c y o n t h e b a s i s o f e x p e r t o p i n i o n r a t h e r t h a n o n t h e b a s i s O f a p o l l t a k e n t o s e e w h a t p e O p l e t h i n k w o u l d w o r k b e s t " ( i b i d . ) . E d e l m a n ( 1 9 6 4 : 3 8 ) a s s e r t s t h a t " i n c u m b e n t o r a s p i r i n g c o n g r e s s m e n a r e l e s s c o n c e r n e d w i t h i n d i v i d u a l c o n s t i t u e n t s ’ f a m i l i a r i t y o r u n f a m i l i a r i t y w i t h a n i s s u e a s o f a n y g i v e n m o m e n t t h a n w i t h t h e p o s s i b i l i t y t h a t t h e i n t e r e s t s o f a s u b s t a n t i a l n u m b e r o f t h e m c o u _ l c _ l b e a r o u s e d a n d o r g a n i z e d i f h e s h o u l d c a s t a p o t e n t i a l l y u n p o p u l a r v O t e o n a b i l l o r i f a c h a n g e i n t h e i r e c o n o m i c s i t u a t i o n s h o u l d o c c u r . " A l o n g t h e s e l i n e s , A r n o l d ' 2 K e y ( 1 9 6 1 : 1 7 ) a d d s : " a l t h o u g h c o m m u n i c a t i o n m a y b e t h e g e n e r a l r u l e . " 1 8 0 ( 1 9 9 0 : 2 7 2 — 7 4 ) p r o p o s e s a n " a u d i t i n g m o d e l " o f p u b l i c i n fl u e n c e o n p u b l i c p o l i c y . I n m u c h t h e s a m e w a y t h a t t a x p a y e r s f e a r t a x a u d i t s , l a w m a k e r s f e a r a u d i t s o n t h e p a r t o f t h e i r c o n s t i t u e n t s . A r n o l d ( 1 9 9 0 : 2 7 2 ) e x p l a i n s : C i t i z e n s d o n o i n s t r u c t l e g i s l a t o r s o n h o w t o v o t e , n o r d o t h e y n e c e s s a r i l y h a v e w e l l - d e fi n e d p o l i c y p r e f e r e n c e s i n a d v a n c e o f c o n g r e s s i o n a l a c t i o n . L e g i s l a t o r s n e v e r t h e l e s s h a v e s t r o n g i n c e n t i v e s t o c o n s i d e r c i t i z e n s ’ p o t e n t i a l p r e f e r e n c e s w h e n t h e y a r e d e c i d i n g h o w t o v o t e f o r f e a r t h a t m a k i n g t h e w r o n g c h o i c e m i g h t t r i g g e r a n u n f a v o r a b l e a u d i t . I n h i s e x a m i n a t i o n o f s c h o o l fi n a n c e e q u a l i z a t i o n p o l i c y , M i n t r o m ( 1 9 9 3 : 8 4 9 ) a v o w s t h a t s i n c e l e g i s l a t o r s a r e p r i m a r i l y c o n c e r n e d a b o u t p o l i t i c a l s u r v i v a l , " t h e y w i l l s u p p o r t o n l y t h o s e p o l i c i e s t h a t b e n e fi t i n d i v i d u a l s o r g r o u p s w h o c o u l d s i g n i fi c a n t l y a f f e c t t h e i r p o l i t i c a l c a r e e r s . " L i g h t ( 1 9 8 5 : 6 8 ) s u g g e s t s t h a t p o l i t i c i a n s l i s t e n t o " t h e p u b l i c t h a t v o t e s . " H e r e , i t i s i n s t r u c t i v e t o r e c a l l t h e o b s e r v a t i o n o f t h e l e g i s l a t o r q u o t e d e a r l i e r i n t h i s c h a p t e r w h o g u e s s e d t h a t 9 5 p e r c e n t o f t h e m e m b e r s o f t h e M E A v o t e o n a r e g u l a r b a s i s . T h e l e g i s l a t o r a d d e d t h a t " t h a t ’ s w h y t h e s e n i o r c i t i z e n s a r e s o p o w e r f u l " o n t h e i r i s s u e s , " b e c a u s e t h e y v o t e . " E d w a r d s a n d S h a r k a n s k y ( 1 9 7 9 : 4 2 ) h i g h l i g h t p r o b l e m s o f c i t i z e n s ’ l a c k o f e x p e r t i s e i n " t h e s u b j e c t m a t t e r s a t h a n d a n d t h e p r o c e d u r e s o f p o l i c y m a k i n g . " H e n c e , E d w a r d s a n d S h a r k a n s k y ( 1 9 7 9 : 4 3 ) e m p h a s i z e t h e r o l e O f i n t e r e s t g r o u p s a s " t h e i n t e r m e d i a r i e s b e t w e e n c i t i z e n s a n d p o l i c y m a k e r s . " R o s e n t h a l ( 1 9 8 2 : 1 0 5 ) s t a t e s t h a t l e g i s l a t o r s g e n e r a l l y r e p o r t t h a t m o s t o f t h e i r m a i l i s f r o m o r g a n i z e d g r o u p s . M y i n t e r v i e w s w i t h l e g i s l a t o r s i n d i c a t e d t h a t t h i s w a s s i m i l a r l y t h e c a s e d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . R o s e n t h a l ( 1 9 8 2 : 1 0 6 ) n o t e s t h a t e v e n i n d i v i d u a l s w h o a r e a t t e n t i v e a n d 1 8 1 i n t e r e s t e d e n o u g h t o m a k e d e m a n d s o n l a w m a k e r s " o f t e n d o n o t u n d e r s t a n d t h e c o m p l e x i t i e s o f i s s u e s a n d f r e q u e n t l y a r e m i s i n f o r m e d a b o u t s p e c i fi c p r o v i s i o n s o f l e g i s l a t i o n . " E d w a r d s a n d S h a r k a n s k y ( 1 9 7 8 : 8 0 ) c o n c l u d e t h a t o f fi c i a l s m a y l i m i t t h e p u b l i c ’ s i n fl u e n c e , b u t t h a t t h e y d o n o t e l i m i n a t e i t . T h e p r e c e d i n g d i s c u s s i o n l e a d s t o t h e f o l l o w i n g K e y P o i n t : K e y P o i n t 2 . 4 : A l t h o u g h t h e p u b l i c p l a y s a m i n i m a l r o l e i n d i r e c t l y a f f e c t i n g t h e d e v e l o p m e n t o f t h e r e s o l u t i o n t o a p o l i c y c r i s i s , p o l i c y m a k e r s w i l l n e v e r t h e l e s s b e c o n c e r n e d a b o u t p o t e n t i a l p u b l i c r e a c t i o n t o a n y l e g i s l a t i v e r e m e d i e s a p p r o v e d . T h u s , t h e p u b l i c w i l l h a v e a t l e a s t a n i n d i r e c t e f f e c t o n c r i s i s p o l i c y m a k i n g . T H E P U B L I C A N D T H E S E N A T E B I L L 1 P O L I C Y C R I S I S V i r t u a l l y e v e r y M i c h i g a n c i t i z e n h a d a s t a k e i n t h e o u t c o m e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . S c h o o l fi n a n c e r e f o r m w o u l d u l t i m a t e l y a f f e c t e v e r y M i c h i g a n c i t i z e n i n o n e w a y o r a n o t h e r . T h e l e v e l a n d t y p e s o f t a x e s , a n d t h e f u n d i n g l e v e l s f o r t h e p u b l i c s c h o o l s , w o u l d a f f e c t e a c h t a x p a y e r a n d w a s l i k e l y t o a f f e c t t h e q u a l i t y o f e d u c a t i o n r e c e i v e d b y M i c h i g a n ’ s 2 m i l l i o n s c h o o l c h i l d r e n . T h e a n a l y s e s o f t h e r o l e s o f t h e l e g i s l a t u r e , t h e g o v e r n o r , a n d i n t e r e s t g r o u p s i n t h e c o n t e x t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s p r e s e n t e d e a r l i e r i n t h i s c h a p t e r d e m o n s t r a t e b o t h t h e e x t e n t t o w h i c h t h e s e a c t o r s c o n t r i b u t e d t o t h e i n i t i a t i o n O f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a n d t h e n a t u r e o f t h e i r a c t i v i t i e s i n t h e p e r i o d o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g t h a t f o l l o w e d t h e p a s s a g e o f t h e b i l l . S i m i l a r l y , a s d i s c u s s e d b e l o w , t h e r e w e r e s e v e r a l f a c e t s t o t h e r o l e o f t h e g e n e r a l p u b l i c i n t h e c o n t e x t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . F i r s t , t h e p u b l i c h a d i n d i r e c t l y c o n t r i b u t e d t o t h e c r e a t i o n o f t h e S B 1 p o l i c y 1 8 2 c r i s i s . S e c o n d , a l t h o u g h t h e p u b l i c h a d l i t t l e d i r e c t r o l e i n t h e r e f o r m p r o c e s s , l a w m a k e r s w e r e c o g n i z a n t t h a t t h e i r p o l i t i c a l f o r t u n e s d e p e n d e d u p o n h o w t h e p u b l i c p e r c e i v e d t h e i r c o n d u c t d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . F i n a l l y , l a w m a k e r s l e f t i t t o t h e p u b l i c t o d e c i d e , a t t h e b a l l o t b o x , f r o m a m o n g t w o a l t e r n a t i v e r e m e d i e s t o t h e p o l i c y c r i s i s . T h e P u b l i c a n d t h e O r i g i n o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s W h e n I a s k e d l e g i s l a t o r s a b o u t t h e r o l e o f t h e g e n e r a l p u b l i c i n t h e r e f o r m p r o c e s s , m a n y s t a t e d t h a t t h e p u b l i c w a s t h e i m p e t u s b e h i n d t h e a d o p t i o n o f S B 1 . O v e r t h e p r e v i o u s d e c a d e , a n d p a r t i c u l a r l y o v e r t h e t w o y e a r s p r e c e d i n g S B 1 , b o t h R e p u b l i c a n a n d D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r s h a d b e e n r e c e i v i n g a n i n c r e a s i n g n u m b e r o f c o m p l a i n t s a b o u t p r O p e r t y t a x e s f r o m t h e i r c o n s t i t u e n t s . A R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r c o m m e n t e d : T h a t w a s t h e n u m b e r o n e i s s u e I ’ d s a y e v e r s i n c e I ’ v e b e e n i n t h e L e g i s l a t u r e , f o r 1 0 y e a r s . S o , o v e r t h e y e a r s , I ’ v e h a d m o r e c o m m u n i c a t i o n a b o u t t h e u n f a i r n e s s o f p r o p e r t y t a x a t i o n f r o m a t a x p a y e r ’ s p o i n t o f v i e w a n d . . . [ w i t h r e g a r d t o ] a s c h o o l s p e n d i n g p l a n . A n d a D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r w h o h a d s e r v e d f o r n e a r l y t w o d e c a d e s r e c a l l e d : [ M ] a n y p e o p l e h a d c o m p l a i n e d m o r e v i g o r o u s l y a b o u t p r o p e r t y t a x e s i n t h e l a s t y e a r b e f o r e t h a t [ S e n a t e B i l l 1 ] t h a n I ’ d e v e r s e e n i n a l l t h e y e a r s . . . I ’ v e b e e n d o w n h e r e . A s l e g i s l a t o r s t a l k e d a m o n g t h e m s e l v e s a b o u t w h a t t h e y w e r e h e a r i n g f r o m t h e i r c o n s t i t u e n t s , t h e y c a m e t o r e a l i z e t h a t " w h a t e a c h o f u s h a d h e a r d i n d i v i d u a l l y w a s b e i n g h e a r d b y u s a l l . " L e g i s l a t o r s w e r e m o t i v a t e d t o p a s s S B 1 i n o r d e r t o f o r c e a c t i o n o n a n i s s u e t h a t w a s v e r y i m p o r t a n t t o t h e i r c o n s t i t u e n t s . I n m y i n t e r v i e w s w i t h l a w m a k e r s , t h e y 1 8 3 r e p e a t e d l y s t a t e d t h a t i t w a s t h e p u b l i c t h a t w a s u l t i m a t e l y ( a l b e i t i n d i r e c t l y ) r e s p o n s i b l e f o r S B 1 . A v e t e r a n s e n a t o r r e m a r k e d t h a t t h e p u b l i c h a d p l a y e d a " m a j o r r o l e " i n i n s p i r i n g t h e p a s s a g e o f S B 1 . S e n a t e B i l l 1 h a d c r e a t e d t h e v e r y p o l i c y c r i s i s w h i c h w a s " t h e c r i t i c a l f a c t o r " i n o v e r c o m i n g a 2 0 - y e a r i m p a s s e o n p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m i n M i c h i g a n . T h e p u b l i c h a d i n d i r e c t l y c o n v i n c e d l a w m a k e r s t h a t a d r a m a t i c a c t w a s j u s t i fi e d i n t h e i n t e r e s t o f o v e r c o m i n g t h i s i m p a s s e . T h u s , t h e p u b l i c h a d h e l p e d t o d e fi n e t h e p o l i c y a g e n d a . H a d i t n o t b e e n f o r t h e p u b l i c d e m a n d t h a t l a w m a k e r s d o s o m e t h i n g a b o u t p r o p e r t y t a x e s , t h e l e g i s l a t u r e l i k e l y w o u l d n o t h a v e p e r c e i v e d a n i n c e n t i v e t o t a k e a n a c t i o n a s d r a s t i c a s t h e p a s s a g e o f S B 1 . W h e n l a w m a k e r s p a s s e d S B 1 a n d e f f e c t i v e l y d i s m a n t l e d t h e s y s t e m o f s c h o o l fi n a n c e , t h i s c r e a t e d a s u b s t a n t i a l t h r e a t t o t h e i r h i g h p r i o r i t y o b j e c t i v e s . A s s t a t e d i n C h a p t e r T h r e e , t h i s t h r e a t c o m p e l l e d t h e l e g i s l a t u r e t o r e f o r m t h e s y s t e m o f s c h o o l fi n a n c e . T h e r e w a s c e r t a i n t o b e a p u b l i c b a c k l a s h i f p o l i c y m a k e r s d i d n o t r e s o l v e t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s t o t h e s a t i s f a c t i o n o f t h e c o n s t i t u e n t s . T h e u p c o m i n g 1 9 9 4 e l e c t i o n s , a n d t h e 1 9 8 3 v o t e r r e c a l l s o f t w o D e m o c r a t i c s e n a t o r s w h o h a d v o t e d f o r a n i n c o m e t a x i n c r e a s e , m a d e l e g i s l a t o r s w e l l a w a r e t h a t t h e y n e e d e d t o c o m e u p w i t h a r e m e d y t o t h e p o l i c y c r i s i s t h a t n o t o n l y t h e y a n d t h e i n t e r e s t g r o u p s f o u n d s a t i s f a c t o r y , b u t a r e m e d y t h a t w o u l d a l s o b e v i e w e d f a v o r a b l y b y t h e p u b l i c . M e d i a C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s I n o r d e r t o g e t a s e n s e o f t h e l e v e l o f i n f o r m a t i o n o n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a v a i l a b l e t o t h e p u b l i c , I e x a m i n e d p r e s s c o v e r a g e o f t h e i s s u e i n n e w s p a p e r s o f t h e t w o l a r g e s t m e t r o p o l i t a n a r e a s i n M i c h i g a n . T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , w i t h a d a i l y c i r c u l a t i o n 1 8 4 o f a b o u t 1 5 0 , 0 0 0 a n d a S u n d a y c i r c u l a t i o n o f a b o u t 1 9 5 , 0 0 0 , s e r v e s r e a d e r s i n t h e G r a n d R a p i d s r e g i o n , o n t h e W e s t s i d e o f t h e s t a t e . 1 3 T h e D e t r o i t N e w s , w i t h a d a i l y c i r c u l a t i o n o f a b o u t 3 7 0 , 0 0 0 a n d a S u n d a y c i r c u l a t i o n o f a b o u t 1 . 2 m i l l i o n s e r v e s r e a d e r s i n t h e m e t I O p o l i t a n D e t r o i t a r e a . “ C o v e r a g e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i n t h e s e n e w s p a p e r s w a s a n a l y z e d o v e r t h e p e r i o d f r o m 2 1 J u l y 1 9 9 3 , w h e n S B 1 w a s a p p r o v e d , t h r o u g h 1 6 M a r c h 1 9 9 4 , t h e d a y a f t e r M i c h i g a n v o t e r s a p p r o v e d a b a l l o t p l a n t o r e f o r m t h e s t a t e ’ s s c h o o l fi n a n c e s y s t e m . N e w s i t e m s a n d e d i t o r i a l s a b o u t s c h o o l fi n a n c e r e f o r m , s c h o o l q u a l i t y r e f o r m , o r b o t h w e r e r e c o r d e d . T h e d a i l y p r e s s c o v e r a g e o f t h e s e i s s u e s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s a n d T h e D e t r o i t N e w s i s s u m m a r i z e d i n T a b l e 5 . 3 . ” A s r e fl e c t e d i n t h e t a b l e , t h e s e n e W S p a p e r s f e a t u r e d i t e m s o n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a l m o s t d a i l y d u r i n g t h e n i n e m o n t h t i m e - f r a m e s p e c i fi e d a b o v e , w i t h t h e h e a v i e s t c o v e r a g e i n T h e D e t r o i t N e w s . I n b o t h n e w s p a p e r s , t h e m o s t c o v e r a g e w a s a f f o r d e d t o t h e i s s u e o f s c h o o l fi n a n c e . T h e f r e q u e n c y o f t h e n e w s c o v e r a g e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s d o e s n o t d i r e c t l y i n d i c a t e t h a t t h e p u b l i c w a s w e l l - i n f o r m e d o n t h e i s s u e . A c c o r d i n g t o A n s o l a b e h e r e e t a l . ( 1 9 9 3 : 3 9 - 4 0 ) , 8 0 p e r c e n t o f t h e a d u l t p o p u l a t i o n r e a d a d a i l y n e w s p a p e r o n a r e g u l a r ' 3 A s o f 3 1 D e c e m b e r 1 9 9 3 , t h e d a i l y c i r c u l a t i o n o f T h e G r a n d R a p i d s P r e s s w a s 1 4 9 , 0 3 1 , a n d t h e S u n d a y c i r c u l a t i o n w a s 1 9 5 , 5 8 3 . A s o f 3 1 D e c e m b e r 1 9 9 4 , t h e d a i l y c i r c u l a t i o n o f T h e G r a n d R a p i d s P r e s s w a s 1 4 7 , 5 4 9 , a n d t h e S u n d a y c i r c u l a t i o n w a s 1 9 4 , 8 0 4 . " A s o f 3 1 M a r c h 1 9 9 3 , t h e d a i l y c i r c u l a t i o n o f T h e D e t r o i t N e w s w a s 3 9 1 , 7 6 8 , a n d t h e S u n d a y c i r c u l a t i o n w a s 1 , 1 8 0 , 5 0 5 . A s o f 3 1 M a r c h 1 9 9 4 , t h e d a i l y c i r c u l a t i o n o f T h e D e t r o i t N e w s w a s 3 5 9 , 8 6 7 , a n d t h e S u n d a y c i r c u l a t i o n w a s 1 , 1 7 0 , 2 5 8 . T h e S u n d a y e d i t i o n o f T h e D e t r o i t N e w s i s a j o i n t e d i t i o n w i t h T h e D e t r o i t F r e e P r e s s . ' 5 A m o r e d e t a i l e d p r e s e n t a t i o n o f t h e d a i l y p r e s s c o v e r a g e o f t h e s e i s s u e s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s a n d T h e D e t r o i t N e w s i s p r e s e n t e d i n t h e A p p e n d i x i n T a b l e s A . l ' - A . 1 8 . F o r f u r t h e r d e t a i l s o n h o w t h e n e w s p a p e r s e a r c h w a s c o n d u c t e d , s e e f n 1 u n d e r T a b l e A . l . 1 8 5 T A B L E 5 . 3 : P r e s s C o v e r a g e O f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T w o N e w s p a p e r s B e t w e e n 2 1 J u l y 1 9 9 3 a n d 1 6 M a r c h 1 9 9 4 T o t a l N u m b e r o f S t o r i e s O n : F i n a n c e Q u a l i t y B o t h T h e G r a n d R a p i d s P r e s s 1 6 5 3 9 2 3 T h e D e t r o i t N e w s 2 8 8 5 8 5 3 N u m b e r o f D a y s W h e n a t P e r c e n t a g e o f T o t a l L e a s t O n e I t e m o n F i n a n c e , D a y s i n S t u d y Q u a l i t y o r B o t h A p p e a r e d P e r i o d ( N = 2 3 9 ) T h e G r a n d R a p i d s P r e s s 1 4 8 6 1 . 9 T h e D e t r o i t N e w s 1 9 0 7 9 . 5 1 8 6 b a s i s ; y e t , o v e r 4 0 p e r c e n t o f n e w s p a p e r r e a d e r s r e p o r t r e a d i n g o n l y c e r t a i n s e c t i o n s o f t h e p a p e r . F l a n a g a n a n d Z i n g a l e ( 1 9 9 4 : 1 5 1 ) a r g u e t h a t o n l y a m i n o r i t y o f t h e p u b l i c a r e m o t i v a t e d t o f o l l o w p o l i t i c a l n e w s a n d t o i n f o r m t h e m s e l v e s b r o a d l y a b o u t p o l i t i c a l a f f a i r s . N e v e r t h e l e s s , G r a b e r ( 1 9 9 3 : 1 4 9 ) n o t e s t h a t i n t i m e s o f c r i s i s , t h e p u b l i c ’ s s e n s i t i v i t y t o m e d i a p u b l i c i t y i s h e i g h t e n e d . G i v e n t h e h i g h l y - s a l i e n t n a t u r e o f t h e p r o p e r t y t a x i s s u e , i t m i g h t b e s u r m i s e d t h a t t h e p u b l i c ’ s a t t e n t i o n t o m e d i a c o v e r a g e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w a s l i k e l y h i g h e r t h a n i t s a t t e n t i o n t o o t h e r p o l i t i c a l i s s u e s . F u r t h e r , i t s h o u l d b e n o t e d t h a t t h e p r i n t m e d i a w e r e n o t t h e o n l y s o u r c e o f i n f o r m a t i o n o n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e b r o a d c a s t m e d i a a l s o p r o v i d e d r e g u l a r c o v e r a g e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e P u b l i c a n d t h e R e s o l u t i o n o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s I n d i r e c t i n fl u e n c e o n t h e r e f o r m p r o c e s s D e s p i t e t h e i m p e r a t i v e f o r t h e l e g i s l a t u r e t o d e v i s e a n a c c e p t a b l e r e m e d y t o t h e p o l i c y c r i s i s , t h e p u b l i c h a d l i t t l e d i r e c t i n fl u e n c e o n t h e r e f o r m p r o c e s s . S i m i l a r t o t h e S o c i a l S e c u r i t y r e s c u e c a s e d o c u m e n t e d b y L i g h t ( 1 9 8 5 ; 1 9 9 5 ) , i n t h e M i c h i g a n c a s e , t h e r e w a s l i t t l e t i m e f o r p u b l i c e d u c a t i o n . A s e n a t o r e x p l a i n e d t h a t " t h e p a c e w a s j u s t s o t o r r i d t h a t w e r e a l l y d i d n ’ t g e t t h e p u b l i c i n v o l v e d u n t i l t h e a c t u a l p a c k a g e s h a d b e e n w o r k e d o u t . " O t h e r l e g i s l a t o r s c o n c u r r e d t h a t t h e r a p i d p a c e o f t h e p r o c e s s s t i fl e d p u b l i c i n p u t . I n c o n t r a s t , a l a w m a k e r s u g g e s t e d t h a t " w h e n t h e p r o c e s s m o v e s m o r e s l o w l y , t h e p u b l i c h a s m o r e o f a n O p p o r t u n i t y t o p l a y a r o l e . " I n a d d i t i o n , t h e i s s u e o f s c h o o l fi n a n c e i s h i g h l y c o m p l e x f o r e v e n t h e e x p e r t s . A m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 n o t e d t h a t t h e l e g i s l a t o r s w h o d r e w u p t h e s c h o o l fi n a n c e p l a n s o b v i o u s l y h a d a d i f fi c u l t t a s k " b e c a u s e w e d i d n ’ t w r i t e t h e l a w s v e r y w e l l , b e c a u s e 1 8 7 o f t h e t i m e c r u n c h . " A s e n a t o r r e m a r k e d t h a t t h e i s s u e o f s c h o o l fi n a n c e i s " p r e t t y a r c a n e " a n d " w o u l d n ’ t t i t i l l a t e J o e S i x P a c k v e r y m u c h . " F e w l e g i s l a t o r s h a d n o t i c e d a s i g n i fi c a n t i n c r e a s e i n t h e v o l u m e o f m a i l t h e y r e c e i v e d f r o m t h e g e n e r a l p u b l i c d u r i n g t h e p o l i c y c r i s i s . H o w e v e r , m a n y s a i d t h a t t h e y h a d r e c e i v e d a n i n c r e a s e d v o l u m e o f m a i l o n b e h a l f o f i n t e r e s t g r o u p s . W h e n I a s k e d l e g i s l a t o r s i f t h e y f e l t t h e y h a d k n o w n w h a t t h e i r c o n s t i t u e n t s w a n t e d d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s , t h e r e p l i e s w e r e m i x e d . M a n y l e g i s l a t o r s e x p l a i n e d t h a t i n t h e t w o y e a r s p r i o r t o S B 1 , a n d i m m e d i a t e l y a f t e r t h e p a s s a g e o f S B 1 , t h e y h a d h e l d m e e t i n g s a n d h e a r i n g s i n t h e i r d i s t r i c t s . T h e y h a d a l s o c o n v e r s e d w i t h c o n s t i t u e n t s a b o u t p r o p e r t y t a x e s j u s t p r i o r t o t h e J u n e 1 9 9 3 p r o p e r t y t a x b a l l o t m e a s u r e . H o w e v e r , a n u m b e r o f l e g i s l a t o r s s u g g e s t e d t h a t t h e g e n e r a l p u b l i c w a s n e i t h e r w e l l - i n f o r m e d n o r w e l l - v e r s e d o n w h a t i t w a n t e d . A R e p u b l i c a n s e n a t o r c o m m e n t e d t h a t t h e p u b l i c w a s " b e h i n d t h e l o o p " d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s a n d t h a t " [ i ] t w a s a l m o s t i m p o s s i b l e f o r c o n s t i t u e n t s t o k e e p u p . " A D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r a s s e r t e d t h a t m e m b e r s o f t h e p u b l i c w e r e " a s w e l l - i n f o r m e d a s y o u c o u l d g e t t h e m , " a n d y e t d i d n ’ t k n o w w h a t t h e y w a n t e d . T h e l e g i s l a t o r e x p r e s s e d f r u s t r a t i o n w i t h t h e l a c k o f p u b l i c k n o w l e d g e a b o u t t a x i s s u e s : I d o n ’ t k n o w h o w y o u g e t p e o p l e e d u c a t e d . W e ’ r e s t i l l h a v i n g p e o p l e c a l l i n g a n d u p s e t b e c a u s e t h e y d i d n ’ t g e t t h e i r H o m e s t e a d C r e d i t b e c a u s e t h e y n e v e r fi l l e d o u t t h e f o r m . T h e y d i d n ’ t k n o w t h e c h a n g e i n t h e t a x l a w . . . p e O p l e h a v e a r e s p o n s i b i l i t y t o f o l l o w w h a t ’ s g o i n g o n , t o o . B e c a u s e y o u c a n w r i t e ’ e m , y o u c a n b e o n t h e r a d i o , o n t e l e v i s i o n , i n t h e n e w s p a p e r , t h e y a l w a y s h a v e a n e x c u s e f o r n o t k n o w i n g w h a t ’ s g o i n g o n . T h e r e w a s c o n s e n s u s i n t h e l e g i s l a t u r e r e g a r d i n g p u b l i c o p i n i o n o n t w o f u n d a m e n t a l i s s u e s : t h e p u b l i c w a n t e d p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d b e t t e r s c h o o l s . A s 1 8 8 p e r c e i v e d b y a v e t e r a n l e g i s l a t o r w h o s e r v e d o n t h e T e a m o f 1 4 : I d o n ’ t t h i n k t h a t t h e g e n e r a l p u b l i c h a d a c l u e o f w h a t w a s g o i n g o n . T h e g e n e r a l p u b l i c k n e w t h a t t h e i r p r o p e r t y t a x e s w e r e t o o d a m n h i g h , a n d t h e y w a n t e d t h e m d o w n . A n d t h e y a l s o k n e w t h a t t h e s c h o o l s w e r e n o t g r a d u a t i n g k i d s t h a t c o u l d r e a d a n d w r i t e . . . a n d t h e y w e r e c o n c e r n e d a b o u t t h a t . . . . I t h i n k t h e g e n e r a l p u b l i c f e l t t h a t t h e t h i n g h a d p l a y e d i t s c o u r s e , t h e p e n d u l u m h a d s w u n g , a n d t h e t i m e w a s t h e r e t o d o s o m e t h i n g a b o u t i t , a n d s o m e t h i n g w a s g o i n g t o b e d o n e a b o u t i t . A n d t h e y h o p e d t h a t w h a t e v e r c a m e o u t o f i t w o u l d b e g o o d . B u t i t ’ s l i k e r o l l i n g d o w n a h i l l [ l a u g h s ] . Y o u t a k e t h e b u m p s a n d s l i d e s a s y o u g o , a n d y o u r e a l l y d o n ’ t f e e l l i k e y o u h a v e m u c h c o n t r o l o v e r w h a t ’ s g o n n a h a p p e n . A n d t h e y r e a l l y d i d n ’ t , I d o n ’ t t h i n k . A n o t h e r l e g i s l a t o r s u g g e s t e d t h a t m e m b e r s o f t h e g e n e r a l p u b l i c k n e w w h a t t h e y d i d n ' t w a n t : " t h e y d i d n ’ t w a n t h i g h p r o p e r t y t a x e s , a n d t h e y d i d n ’ t w a n t t h e p u b l i c s c h o o l s t o c o l l a p s e . " A v e t e r a n l e g i s l a t o r r e m a r k e d : W e l l , m y c o n s t i t u e n t s , j u s t l i k e e v e r y o n e e l s e ’ s c o n s t i t u e n t s , t h e y w a n t e d s o m e t h i n g t h a t w o u l d n ’ t c o s t a n y t h i n g . I m e a n t h a t ’ s o u r p r o b l e m t o d a y . W e h a v e t h o s e , t h e y w a n t c h a n g e s a n d t h e y w a n t i m p r o v e m e n t , b u t t h e y d o n ’ t w a n t t o p a y t h e p i p e r . A l e g i s l a t o r w h o s t a t e d t h a t h e w a s n o t r e a l l y c e r t a i n a b o u t w h a t h i s c o n s t i t u e n t s w a n t e d d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s a t t r i b u t e d t h e d i f fi c u l t y o f d i s c e r n i n g c o n s t i t u e n t p r e f e r e n c e s t o t h e n a t u r e o f t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e . B u t h e d i d n o t d i s c o u n t t h e a b i l i t y o f t h e p u b l i c t o h a v e a n i n d i r e c t e f f e c t o n t h e p r o c e s s . H e e x p l a i n e d : [ I ] t ’ s s u c h a b r o a d i s s u e t h a t i t ’ s r e a l l y d i f fi c u l t t o g e t c o n s e n s u s . O b v i o u s l y , i f i t h a d b e e n a n i s s u e d r i v e n b y c o n s e n s u s w e w o u l d h a v e h a d a s o l u t i o n 2 5 y e a r s a g o . O b v i o u s l y r e p r e s e n t a t i v e g o v e r n m e n t i s a l w a y s d r i v e n t o a g r e a t e x t e n t b y w h e r e t h e p u b l i c i s o n a n y g i v e n i s s u e . S O I t h i n k w e w e r e a l l w a t c h i n g t h e p u b l i c o p i n i o n p o l l s . 1 8 9 T h e p u b l i c o p i n i o n p o l l s i n d i c a t e d t h a t t h e v o t e r s f a v o r e d a n i n c r e a s e i n t h e s a l e s t a x o v e r a n i n c o m e t a x i n c r e a s e ; t h a t t h e y w a n t e d t h e p e r p u p i l f u n d i n g g a p b e t w e e n t h e h i g h e s t s p e n d i n g a n d l o w e s t s p e n d i n g s c h o o l d i s t r i c t s n a r r o w e d ; a n d , t h a t t h e y w e r e h i g h l y r e c e p t i v e t o h a v i n g t h e s t a t e c o l l e c t a l l o f t h e s c h o o l t a x e s a n d r e d i s t r i b u t i n g t h e f u n d s o n a p e r p u p i l b a s i s ( s e e I P P S R 1 9 9 3 a n d T r i m e r - H a r t l e y 1 9 9 3 ) . F i n a l l y , t h e r e w e r e l e g i s l a t o r s w h o w e r e n o t d e e p l y c o n c e r n e d a b o u t t h e v i e w s o f t h e p u b l i c d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s . A s e n a t o r a s s e r t e d : " W e w e r e n ’ t r e a l l y c o n c e r n e d a b o u t t h e p u b l i c a t t h i s p o i n t . W e w e r e c o n c e r n e d a b o u t g e t t i n g i t d o n e . " A n d a m e m b e r o f t h e T e a m O f 1 4 e x p l a i n e d : I ’ v e a l w a y s t a k e n t h e p o s i t i o n t h a t I ’ m u p h e r e . . . t o u s e m y b e s t j u d g m e n t o n t h e i s s u e a t h a n d . A n d m y . . . r e e l e c t i o n c o n fi r m s w h e t h e r t h e y t h i n k I ’ m d o i n g a g o o d j o b o r n o t . I d o n ’ t p o l l m y c o n s t i t u e n t s o n a n y i s s u e s . D u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s i t s e l f , t h e d i r e c t r o l e o f t h e g e n e r a l p u b l i c w a s r e l a t i v e l y m i n i m a l . H o w e v e r , a s i n d i c a t e d e a r l i e r i n t h e c h a p t e r , t h e i n t e r e s t s o f p a r t i c u l a r s e g m e n t s o f t h e p u b l i c w e r e r e p r e s e n t e d i n t h e p r o c e s s t h r o u g h t h e a c t i v i t i e s o f i n t e r e s t g r o u p s . L e g i s l a t o r s w e r e o f c o u r s e m i n d f u l o f t h e n e e d t o s a t i s f y t h e i r c o n s t i t u e n t s ; h o w e v e r , t h e d i r e c t i n fl u e n c e o f t h e g e n e r a l p u b l i c w a s m u c h l e s s i n t e n s e t h a n t h a t o f t h e i n t e r e s t g r o u p s . A s f o r t h e p o l i c y m a k i n g s t a g e o f t h e p o l i c y c r i s i s , a s e n a t o r r e m a r k e d t h a t " t h e p u b l i c h a d a n e f f e c t t h r o u g h i t s e l e c t e d o f fi c i a l s , t h a t ’ s t h e w a y t h e y w e r e r e p r e s e n t e d . " T h e p u b l i c d i d h a v e a s i g n i fi c a n t i n d i r e c t e f f e c t o n t h e r e s o l u t i o n o f t h e p o l i c y c r i s i s . T h e v o t e r s h a d r e p e a t e d l y r e j e c t e d p r o p e r t y t a x r e f o r m m e a s u r e s o n t h e b a l l o t o v e r t h e p r e v i o u s t w o d e c a d e s . T h e y h a d e v e n r e j e c t e d t h e M a r c h 1 9 9 3 b a l l o t m e a s u r e 1 9 0 . t h a t h a d r e c e i v e d b r o a d s u p p o r t f r o m b o t h R e p u b l i c a n s a n d D e m o c r a t s , a n d w a s s t r o n g l y s u p p o r t e d b y G o v e r n o r E n g l e r . L a w m a k e r s a n d o t h e r o b s e r v e r s c o n c l u d e d t h a t t h e s e o u t c o m e s c o u l d b e a t t r i b u t e d t o a l a c k o f t r u s t a n d a f e a r o f c h a n g e o n t h e p a r t o f t h e g e n e r a l p u b l i c . T h e h i s t o r y o f r e p e a t e d v o t e r r e j e c t i o n s o f p r o p e r t y t a x b a l l o t m e a s u r e s c o n v i n c e d p o l i c y m a k e r s o f t h e n e e d t o a p p r o v e a s t a t u t o r y b a c k - u p p l a n i n o r d e r t o g u a r d a g a i n s t t h e p o s s i b i l i t y o f h a v i n g n o p l a n i f t h e v o t e r s r e j e c t e d y e t a n o t h e r b a l l o t p l a n . H e n c e , t h e p u b l i c ’ s r e c o r d o f v o t i n g b e h a v i o r o n t h e p r o p e r t y t a x i s s u e l e d p o l i c y m a k e r s t o t a k e s t e p s t o e n s u r e t h a t c h a n g e w o u l d i n d e e d b e t h e o u t c o m e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e l e g i s l a t o r s I s p o k e w i t h w e r e u n a n i m o u s w i t h r e g a r d t o t h e i m p o r t a n c e o f d e v e l o p i n g a n d a p p r o v i n g b o t h a b a l l o t p l a n a n d a s t a t u t o r y b a c k - u p p l a n . R e m o v i n g t h e s t a t u s q u o a s a n o p t i o n a v a i l a b l e t o t h e e l e c t o r a t e w a s i n t e g r a l t o a s u c c e s s f u l r e s o l u t i o n t o t h e p o l i c y c r i s i s . A s e x p l a i n e d b y a T e a m o f 1 4 m e m b e r : I t ’ s s o m e w h a t h u m a n n a t u r e t h a t p e o p l e a r e c o m f o r t a b l e w i t h t h e s t a t u s q u o . A s m u c h a s t h e y d o n ’ t l i k e i t , a s m u c h a s t h e y c o m p l a i n a b o u t i t , t h e r e i s a c o m f o r t l e v e l t h a t " w e l l , a t l e a s t t h e d e v i l t h a t I k n o w i s b e t t e r t h a n t h e d e v i l t h a t I d o n ’ t k n o w . " W e l l , w e g a v e t h e m t w o d e v i l s t h e y d i d n ’ t k n o w . . . . D i r e c t p a r t i c i p a t i o n i n b r i n g i n g t h e c r i s i s t o a c o n c l u s i o n T h e v o t i n g p u b l i c w a s a b l e t o d i r e c t l y a f f e c t t h e u l t i m a t e o u t c o m e o f t h e p o l i c y c r i s i s . I n M a r c h 1 9 9 4 , M i c h i g a n v o t e r s w e r e f a c e d w i t h t w o r e f o r m p l a n s d e v e l o p e d b y l a w m a k e r s . I m p o r t a n t l y , t h e s t a t u s q u o w a s n o t a n o p t i o n . C i t i z e n s w h o v o t e d i n f a v o r o f P r o p o s a l A c h o s e a r e f o r m p l a n c e n t e r e d o n a h i k e i n t h e s a l e s t a x . C i t i z e n s w h o v o t e d a g a i n s t P r o p o s a l A , o r d i d n o t v o t e a t a l l , w e r e " c h o o s i n g " t h e s t a t u t o r y b a c k - u p p l a n b a s e d o n 1 9 1 a n i n c r e a s e i n t h e i n c o m e t a x . 1 6 O n 1 5 M a r c h 1 9 9 4 , v o t e r t u r n o u t w a s r e l a t i v e l y h i g h a t 4 1 p e r c e n t w h e n P r o p o s a l A w a s a p p r o v e d b y a l a r g e m a r g i n : 6 9 p e r c e n t t o 3 1 p e r c e n t . . C o n c l u s i o n s o n t h e P u b l i c a n d t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s A s p o s i t e d b y K i n g d o n ( 1 9 9 5 ) , t h e p u b l i c p l a y e d a m a j o r r o l e i n p l a c i n g p r o p e r t y t a x r e f o r m o n t h e a g e n d a . M a n y l a w m a k e r s s a i d t h a t t h e p u b l i c w a s r e s p o n s i b l e f o r i n d i r e c t l y p r o v o k i n g t h e p a s s a g e o f S B 1 . H a v i n g t r i e d r e p e a t e d l y o v e r a p e r i o d o f t w o d e c a d e s t o s e c u r e p r o p e r t y t a x r e l i e f f o r t h e p u b l i c , l a w m a k e r s w e r e " r e a d y t o t r y j u s t a b o u t a n y t h i n g " t o f o r c e r e a l p r o g r e s s o n t h e i s s u e . T h i s s u g g e s t s t h a t l a w m a k e r p e r c e p t i o n o f p u b l i c s e n t i m e n t i n f a v o r o f p o l i c y c h a n g e i s a c o n d i t i o n w h i c h f a v o r s a n e n d o g e n o u s l y i n d u c e d p o l i c y c r i s i s . T h e s h o r t t i m e - f r a m e f o r a c t i o n d u r i n g t h e p o l i c y c r i s i s , a n d a l s o t h e c o m p l e x i t y o f t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e , l i m i t e d t h e a b i l i t y o f t h e p u b l i c t o i n fl u e n c e t h e d e b a t e o v e r t h e a l t e r n a t i v e s f o r s o l v i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e p r o p e r t y t a x r e l i e f i s s u e w a s a h i g h l y s a l i e n t i s s u e f o r t h e p u b l i c - - l a w m a k e r s w e r e c o g n i z a n t o f c o n s t i t u e n t d e m a n d s f o r p r o p e r t y t a x r e l i e f . H o w e v e r , t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m i s s u e w a s v e r y c o m p l e x a n d c o n t e n t i o u s . W h i l e a n u m b e r o f l a w m a k e r s s e e m e d t o d o w n p l a y t h e p u b l i c ’ s a b i l i t y t o d i r e c t l y i n fl u e n c e p o l i c y m a k i n g u n d e r a n y c o n d i t i o n s , s e v e r a l e m p h a s i z e d t h a t t h e t i m e p r e s s u r e s o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s e s p e c i a l l y l i m i t e d p u b l i c e d u c a t i o n a n d i n p u t o n t h e s c h o o l f u n d i n g i s s u e . T h i s l i m i t a t i o n w a s o n l y e x a c e r b a t e d b y t h e c o m p l e x i t y o f t h e i s s u e . T h u s , t h e t i m e p r e s s u r e s a n d l o g i s t i c s o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g s e r v e d t o h i n d e r ‘ 6 A d i s c u s s i o n o f t h e o p p o n e n t s a n d s u p p o r t e r s o f P r o p o s a l A i s i n c l u d e d i n t h e A p p e n d i x . 1 9 2 d i r e c t p u b l i c i n v o l v e m e n t i n t h e r e f o r m p r o c e s s . D e s p i t e t h e h e a v y c o v e r a g e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i n t h e p r e s s , l a w m a k e r s d i d n o t r e p o r t a s i g n i fi c a n t i n c r e a s e i n t h e v o l u m e o f m a i l r e c e i v e d f r o m t h e g e n e r a l p u b l i c , a n d s o m e l a w m a k e r s e x p r e s s e d f r u s t r a t i o n w i t h t h e l a c k o f p u b l i c k n o w l e d g e O f t h e i s s u e s a t h a n d . I t s h o u l d b e n o t e d , h o w e v e r , t h a t t h e i n t e r e s t s o f s e c t o r s o f t h e p u b l i c s u c h a s r e a l t o r s a n d t e a c h e r s w e r e w e l l - r e p r e s e n t e d b y o r g a n i z e d l o b b y i n g g r o u p s . F u r t h e r , t h e g e n e r a l p u b l i c h a d a n i n d i r e c t i m p a c t o n t h e r e f o r m p r o c e s s t h r o u g h i t s e l e c t e d r e p r e s e n t a t i v e s , a n d t h r o u g h i t s p r i o r h i s t o r y o f r e j e c t i n g p r o p e r t y t a x r e f o r m m e a s u r e s a t t h e b a l l o t . T h i s t i m e a r o u n d , l a w m a k e r s d e c i d e d t h a t t h e s t a t u s q u o ( o r , t h e s t a t u s q u o a n t e S B 1 ) w o u l d n o t b e a p o l i c y o p t i o n a v a i l a b l e t o t h e e l e c t o r a t e . V o t e r s w o u l d h a v e t o c h o o s e f r o m a m o n g t w o n e w s y s t e m s o f s c h o o l fi n a n c e . T h i s s t a t e o f a f f a i r s c o m p r i s e d a r e a l t u r n i n g p o i n t i n t h e h i s t o r y o f t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e i n M i c h i g a n . F i n a l l y , t h e p u b l i c w a s g i v e n t h e O p p o r t u n i t y t o h a v e a d i r e c t i m p a c t o n t h e u l t i m a t e r e s o l u t i o n o f t h e p o l i c y c r i s i s i n M a r c h 1 9 9 4 w h e n v o t e r s a p p r o v e d P r o p o s a l A . C O N C L U S I O N S O N I N T E R E S T G R O U P S A N D T H E G E N E R A L P U B L I C I N T H E C O N T E X T O F A P O L I C Y C R I S I S F o r i n t e r e s t g r o u p s , a p o l i c y c r i s i s c a n b e q u i t e w o r r i s o m e . T h i s i s p a r t i c u l a r l y t h e c a s e f o r i n t e r e s t g r o u p s w h o f a v o r t h e s t a t u s q u o . A s d i s c u s s e d l a t e r , i n C h a p t e r s S i x a n d S e v e n , a p o l i c y c r i s i s c r e a t e s t h e c o n d i t i o n s f o r c o m p r e h e n s i v e p o l i c y c h a n g e . I n t e r e s t g r o u p s w h o d e s i r e s u c h p o l i c y c h a n g e m a y b e a b l e t o c a p i t a l i z e o n a p o l i c y c r i s i s i n p u r s u i t o f t h e i r p o l i c y g o a l s . H o w e v e r , i n t h e S B 1 c a s e , f e w g r o u p s s o u g h t t o 1 9 3 p r o a c t i v e l y c a p i t a l i z e o n t h e c r i s i s t o a c h i e v e n e w p o l i c y o u t c o m e s . 1 7 R a t h e r , i n t e r e s t g r o u p s w e r e c a u g h t o f f g u a r d b y t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a n d w e r e h i g h l y c o n c e r n e d a b o u t w h e t h e r a n d h o w t h e l e g i s l a t u r e w o u l d r e p l a c e $ 6 . 5 b i l l i o n i n a b o l i s h e d r e v e n u e . T h e b u l k o f i n t e r e s t g r o u p a c t i v i t y w a s f o c u s e d o n k e e p i n g t r a c k o f t h e o p t i o n s b e i n g c o n s i d e r e d b y t h e l e g i s l a t u r e a n d t h e n a t t e m p t i n g t o m i n i m i z e l o s s e s . D u e t o t h e i m p e r a t i v e f o r a c h i e v i n g a t i m e l y r e s o l u t i o n t o a p o l i c y c r i s i s i n a h i g h l y c o m p l e x a n d c o n t r o v e r s i a l p o l i c y a r e a , l a w m a k e r s i n t h e S B 1 c a s e t o o k d e l i b e r a t e s t e p s t o t r y t o l i m i t i n t e r e s t g r o u p i n fl u e n c e . I n t e r e s t g r o u p s d i d n o t h a v e d i r e c t a c c e s s t o t h e c l o s e d d o o r n e g o t i a t i o n s a n d t h e r e f o r m b i l l s w e r e c h a n n e l e d t h r o u g h t h e r e g u l a r s t a n d i n g c o m m i t t e e p r o c e s s v e r y r a p i d l y . S i m i l a r l y , i n t h e S o c i a l S e c u r i t y c a s e , a r e f o r m p a c k a g e d e v i s e d b e h i n d c l o s e d d o o r s w a s p r e s e n t e d l a r g e l y a s a " f a i t a c c o m p l i , " w i t h f e w O p p o r t u n i t i e s f o r l o b b y i n g ( L i g h t 1 9 9 5 ) . W h i l e a p o l i c y c r i s i s p r o v o k e s c h a n g e s i n l e g i s l a t i v e p r o c e d u r e s , i t d o e s n o t s i g n i fi c a n t l y a l t e r t h e o r d i n a r y a c t i v i t i e s o f i n t e r e s t g r o u p s . T r a d i t i o n a l m e a n s o f i n t e r e s t g r o u p a c c e s s a n d i n fl u e n c e a r e a p p l i e d ; a l b e i t , m o r e i n t e n s e l y , s i n c e t h e s t a k e s d u r i n g a p o l i c y c r i s i s a r e t y p i c a l l y h i g h e r t h a n u n d e r o r d i n a r y p o l i c y m a k i n g . A s n o t e d b y S a b a t i e r ( 1 9 9 1 ) , s e v e r a l d e c a d e s o f r e s e a r c h s u g g e s t t h a t t h e p u b l i c t e n d s t o p l a y a l i m i t e d r o l e i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . W h i l e P a g e a n d S h a p i r o ( 1 9 9 2 ) c o n t e n d t h a t p o l i c y m a k e r s l a c k j u s t i fi c a t i o n f o r n o t g i v i n g g r e a t e r c o n s i d e r a t i o n t o p u b l i c O p i n i o n i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s , t h e i r c o m p r e h e n s i v e s t u d y o f p u b l i c o p i n i o n o v e r ' 7 S e e C h a p t e r S i x f o r a d i s c u s s i o n o f h o w s c h o o l q u a l i t y r e f o r m a d v o c a t e s r e c o g n i z e d t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w a s a n o p p o r t u n i t y t o a c h i e v e t h e i r p o l i c y g o a l s . 1 9 4 t h e l a s t 5 0 y e a r s l e a v e s r o o m f o r s k e p t i c i s m a b o u t g e n e r a l p a t t e r n s o f l i n k a g e s b e t w e e n p u b l i c o p i n i o n a n d p o l i c y o u t c o m e s . M y r e s e a r c h i n d i c a t e s t h a t a p o l i c y c r i s i s d o e s n o t l e a d t o a h i g h l e v e l o f p u b l i c i n v o l v e m e n t i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . A p o l i c y c r i s i s r e q u i r e s q u i c k a c t i o n a n d l e a v e s l i t t l e t i m e f o r p u b l i c e d u c a t i o n . B r i n g i n g t h e p u b l i c i n t o t h e p r o c e s s i s m a d e e v e n m o r e d i f fi c u l t i f t h e p o l i c y c r i s i s i s i n a c o m p l e x p o l i c y a r e a s u c h a s s c h o o l fi n a n c e o r S o c i a l S e c u r i t y . I n t h e S B 1 c a s e , i t m i g h t b e s a i d t h a t t h e p u b l i c e x o g e n o u s l y i n s p i r e d a n e n d o g e n o u s l y c r e a t e d p o l i c y c r i s i s . L a w m a k e r s w e r e h e a r i n g i n c r e a s i n g l y l o u d d e m a n d s f o r p r o p e r t y t a x r e f o r m , y e t t h e p u b l i c h a d r e j e c t e d v a r i o u s p r o p e r t y t a x r e f o r m b a l l o t m e a s u r e s . L a w m a k e r s d e c i d e d t h a t a p o l i c y c r i s i s w o u l d f o r c e m u c h n e e d e d r e f o r m . W h i l e t h e g e n e r a l p u b l i c l a c k e d d i r e c t i n v o l v e m e n t i n t h e r e f o r m d e l i b e r a t i o n s , l a w m a k e r s w e r e n e v e r t h e l e s s c o n c e r n e d a b o u t p o t e n t i a l p u b l i c r e a c t i o n t o a n y s o l u t i o n t h a t w a s d e v i s e d . H e n c e , t h e g e n e r a l p u b l i c h a d a n i m p a c t o n t h e r e f o r m p r o c e s s , a l b e i t a n i n d i r e c t a n d l i m i t e d o n e . I n c o n c l u s i o n , a p o l i c y c r i s i s p o r t e n d s d i f f e r e n t r o l e s f o r d i f f e r e n t a c t o r s i n t h e p o l i c y m a k i n g c o m m u n i t y . A s i n d i c a t e d i n t h e p r e v i o u s c h a p t e r , a p o l i c y c r i s i s p r o v o k e s s i g n i fi c a n t c h a n g e s i n t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s . O r d i n a r y i n s t i t u t i o n a l m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g g i v e w a y t o r e l a t i v e l y e x t r a o r d i n a r y p r o c e d u r e s t h a t p r o m o t e a t i m e l y r e s o l u t i o n o f t h e c r i s i s . I n c o n t r a s t , t h e g o v e r n o r a n d i n t e r e s t g r o u p s r e l y o n t r a d i t i o n a l m e c h a n i s m s o f p o l i c y i n fl u e n c e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . H o w e v e r , t h e s t a k e s a r e h i g h e r a n d t h e t i m e - f r a m e i s n a r r o w e r t h a n u n d e r o r d i n a r y p o l i c y m a k i n g ; t h u s , t h e o v e r a l l a c t i v i t y o f t h e s e a c t o r s i s m o r e i n t e n s e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . T h e g e n e r a l p u b l i c m a y 1 9 5 p l a y a n i m p o r t a n t r o l e i n i n s p i r i n g m a n u f a c t u r e d p o l i c y c r i s e s , a s i n t h e S B 1 c a s e . T h e r o l e o f t h e p u b l i c d u r i n g a p o l i c y c r i s i s i s l a r g e l y b u s i n e s s a s u s u a l ; h o w e v e r , t h e p u b l i c w i l l l i k e l y h a v e l e s s o p p o r t u n i t y t o d i r e c t l y i m p a c t t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s t h a n u n d e r o r d i n a r y c o n d i t i o n s . D u r i n g p o l i c y c r i s e s , s k i l l e d l e g i s l a t i v e l e a d e r s a n d c h i e f e x e c u t i v e s a r e i n d e c i d e d l y a d v a n t a g e d p o s i t i o n s o v e r o r g a n i z e d i n t e r e s t g r o u p s w h o f e a r c h a n g e a n d a n u n o r g a n i z e d p u b l i c t h a t l a c k s f u l l k n o w l e d g e o f t h e i s s u e s a t h a n d . I n e x t t u r n t o R e s e a r c h Q u e s t i o n 3 : W h a t a r e t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n p o l i c y o u t c o m e s ? I n t h e f o l l o w i n g t w o c h a p t e r s , I i n d i c a t e t h a t p o l i c y c r i s e s p r o v i d e i m p o r t a n t o p p o r t u n i t i e s f o r s e c u r i n g c o m p r e h e n s i v e p o l i c y c h a n g e . H a v i n g f o c u s e d o n t h e s c h o o l fi n a n c e a s p e c t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , i n C h a p t e r S i x I e x a m i n e h o w t h e p o l i c y c r i s i s w a s s k i l l f u l l y e x p l o i t e d b y s c h o o l q u a l i t y r e f o r m a d v o c a t e s . N m e o o m r o m m N r m _ : , _ : _ _ _ . _ : 1 _ / , _ _ : _ E : ; r r , = r : : 2 ; m e m c m m H J > H Z D w h a k m Z Q O H I U H E P L A C E I I R E T U R N B O X t o r o m a n t h i s c h e c k o u t f r o m y o u r " c o r d . T O A V O I D F I N E S M u m o n o r b e f o r e d a t e d u o . D A T E D U E D A T E D U E D A T E D U E M S U c h n A f fi r m a t i v e A c t i o n / E q u a l O p p o fl u n h y l m W a n - 9 . 1 P O L I C Y C R I S E S A N D P O L I C Y C H A N G E : T O W A R D A T H E O R Y O F C R I S I S P O L I C Y M A K I N G V o l u m e I I B y S a n d r a M a r i e V e r g a r i A D I S S E R T A T I O N S u b m i t t e d t o M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y i n p a r t i a l f u l fi l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r t h e d e g r e e o f D O C T O R O F P H I L O S O P H Y D e p a r t m e n t o f P o l i t i c a l S c i e n c e 1 9 9 6 C h a p t e r S i x S e i z i n g t h e O p p o r t u n i t y : P o l i c y C r i s e s a n d P o l i c y I n n o v a t i o n I N T R O D U C T I O N P o l i c y c r i s e s o p e n c r i t i c a l w i n d o w s o f o p p o r t u n i t y f o r p o l i c y i n n o v a t i o n . T h i s c h a p t e r b e g i n s w i t h a r e v i e w o f v a r i o u s c o n t r i b u t i o n s f r o m t h e l i t e r a t u r e . o n a g e n d a - s e t t i n g , p o l i c y e n t r e p r e n e u r s h i p , a n d p o l i c y i n n o v a t i o n t h a t s e r v e t o e n h a n c e o u r u n d e r s t a n d i n g o f a g e n d a - s e t t i n g a n d p o l i c y i n n o v a t i o n d u r i n g a p o l i c y c r i s i s . N e x t , K e y P o i n t 2 . 6 , r e g a r d i n g t h e p o l i t i c s o f p o l i c y c h a n g e d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , i s i n t r o d u c e d . I t h e n d i s c u s s t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e a n d l i n k a g e s t h a t c a n b e d r a w n b e t w e e n s c h o o l q u a l i t y a n d s c h o o l fi n a n c e . T h i s l e a d s i n t o a d i s c u s s i o n o f t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p r o c e s s d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . I n c l u d e d i n t h i s d i s c u s s i o n i s a n a n a l y s i s o f h o w s c h o o l q u a l i t y i s s u e s e m e r g e d o n t h e p o l i c y a g e n d a w h e n t h e p o l i c y c r i s i s i n i t i a t e d b y S B 1 p e r t a i n e d t o s c h o o l fi n a n c e . I m p o r t a n t l y , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s o p e n e d a c r i t i c a l w i n d o w o f o p p o r t u n i t y f o r p o l i c y e n t r e p r e n e u r s t o s e c u r e l e g i s l a t i o n f o r a m a j o r s c h o o l q u a l i t y i n n o v a t i o n . L I N K I N G P O L I C Y C R I S E S A N D P O L I C Y I N N O V A T I O N W a l k e r ( 1 9 6 9 : 8 8 1 ) d e fi n e s a s t a t e g o v e r n m e n t i n n o v a t i o n a s " a p r o g r a m o r p o l i c y w h i c h i s n e w t o t h e s t a t e s a d o p t i n g i t , n o m a t t e r h o w o l d t h e p r o g r a m m a y b e o r h o w m a n y o t h e r s t a t e s m a y h a v e a d O p t e d i t . ” I n t h i s c h a p t e r , I d i s c u s s h o w a p o l i c y c r i s i s c r e a t e s a f a v o r a b l e c l i m a t e f o r p o l i c y i n n o v a t i o n . I n t h e M i c h i g a n c a s e , a d v o c a t e s o f 1 9 6 1 9 7 s c h o o l q u a l i t y r e f o r m r e c o g n i z e d t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e o p e n e d a v a l u a b l e w i n d o w o f o p p o r t u n i t y f o r a d v a n c i n g t h e i r i n t e r e s t s . S c h o o l q u a l i t y r e f o r m a d v o c a t e s e x p l o i t e d t h e c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e i n o r d e r t o g a i n a c c e s s t o t h e p o l i c y a g e n d a , a n d l a w m a k e r s a p p r o v e d s e v e r a l s c h o o l q u a l i t y r e f o r m m e a s u r e s - - m o s t n o t a b l y l e g i s l a t i o n p e r m i t t i n g c h a r t e r s c h o o l s - d u r i n g t h e p e r i o d o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g t h a t f o l l o w e d t h e p a s s a g e o f S B 1 . T h e l i n k a g e b e t w e e n p o l i c y c r i s e s a n d p o l i c y i n n o v a t i o n h a s b e e n d o c u m e n t e d a t t h e f e d e r a l l e v e l . F o r e x a m p l e , P o l s b y ( 1 9 8 4 : 1 7 0 ) c i t e s t h e O c t o b e r 1 9 5 7 S o v i e t l a u n c h i n g o f S p u t n i k a s r e s u l t i n g i n ” [ t ] h e m o s t s u c c e s s f u l e x a m p l e o f c r i s i s m a n a g e m e n t f o r p o l i c y i n n o v a t i o n i n n a t i o n a l p o l i t i c s . " P o l s b y n o t e s t h a t t h e c o n n e c t i o n b e t w e e n S p u t n i k a n d t h e s u b s e q u e n t d e v e l o p m e n t o f t h e U S . s p a c e p r o g r a m w a s , o f c o u r s e , t o b e e x p e c t e d ( i b i d . ) . T h e m o r e i n t e r e s t i n g o u t c o m e o f t h e S p u t n i k c r i s i s i s t h a t ” e n t r e p r e n e u r i a l t a l e n t o f a v e r y h i g h o r d e r " w a s a b l e t o c o n v i n c e p o l i c y m a k e r s t o c o n n e c t a p e r c e i v e d ” t h r e a t " o f i m m i n e n t S o v i e t s p a c e e x p l o r a t i o n t o i n a d e q u a t e f u n d i n g o f U S . s c h o o l s a n d c o l l e g e s ( i b i d . ) . 1 A d v o c a t e s o f l a r g e i n c r e a s e s i n f e d e r a l a i d t o e d u c a t i o n a s t u t e l y c a p i t a l i z e d o n t h e S p u t n i k l a u n c h i n g t o a c h i e v e t h e i r p o l i c y g o a l s . 2 F u r t h e r , i n h i s d i s c u s s i o n o f t h e S o c i a l S e c u r i t y c r i s i s o f 1 9 8 2 - 8 3 , L i g h t ( 1 9 9 5 : 1 9 5 ) h i g h l i g h t s t h a t a ” d r a m a t i c ” M e d i c a r e r e f o r m ( c h a n g i n g t h e w a y h o s p i t a l s w o u l d b e p a i d ) w a s a d d e d o n t o t h e S o c i a l S e c u r i t y r e f o r m p a c k a g e . H e n o t e s t h a t t h i s p r o v i s i o n w o u l d ' I n s t a r k c o n t r a s t , P o l s b y c i t e s t h e a b s e n c e o f s i g n i fi c a n t g u n c o n t r o l l e g i s l a t i o n f o l l o w i n g t h e a s s a s s i n a t i o n s o f J o h n F . K e n n e d y , M a r t i n L u t h e r K i n g a n d R o b e r t K e n n e d y a s e v i d e n c e t h a t c r i s e s m u s t b e s k i l l f u l l y m a n a g e d i n o r d e r t o y i e l d p o l i c y i n n o v a t i o n s ( 1 9 8 4 : 1 7 0 - 7 1 ) . 2 F o r f u r t h e r d i s c u s s i o n o f t h i s c a s e , s e e C l o w s e ( 1 9 8 1 ) . 1 9 8 h a v e h a d " a d i f fi c u l t fi g h t o n i t s o w n ” y e t i t w a s a b l e t o g a i n a " f r e e r i d e " a s a p a r t o f t h e S o c i a l S e c u r i t y r e f o r m l e g i s l a t i o n ( i b i d . ) . P o l i c y e n t r e p r e n e u r s a r e o f t e n t h e i m p e t u s f o r a t t a c h i n g l o n g - s o u g h t p o l i c y i n n o v a t i o n s t o p o l i c y c r i s e s . P o l i c y e n t r e p r e n e u r s f a c e i n c e n t i v e s t o p r o m o t e t h e p e r c e p t i o n t h a t a p o l i c y c r i s i s i s a t h a n d ( s e e , e . g . , P o l s b y 1 9 8 4 ; H e n i g 1 9 9 4 ; M i n t r o m 1 9 9 4 ) , a n d t o e x p l o i t p o l i c y c r i s e s i n p u r s u i t o f t h e i r p o l i c y g o a l s . T h e a d v o c a c y e f f o r t s o f p o l i c y e n t r e p r e n e u r s a r e c o m p l e m e n t e d b y t h e a c t i o n s o f " p o l i c y c h a m p i o n s . " P o l i c y c h a m p i o n s a r e l e a d e r s i n g o v e r n m e n t w h o a r e w e l l - p o s i t i o n e d t o p r o m o t e t h e e n a c t m e n t o f n e w p o l i c i e s ( K i n g 1 9 8 8 ) . T H E P O L I C Y A G E N D A S e t t i n g t h e A g e n d a K i n g d o n ( 1 9 9 5 : 4 ) d i s t i n g u i s h e s b e t w e e n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a - - t h e l i s t o f s u b j e c t s t h a t a r e r e c e i v i n g a t t e n t i o n - - a n d t h e d e c i s i o n a g e n d a - - t h e l i s t o f s u b j e c t s o n t h e g o v e r n m e n t a g e n d a t h a t a r e u p f o r a c t i v e d e c i s i o n . 3 A " p o l i c y w i n d o w " p r e s e n t s t h e o p p o r t u n i t y f o r m o v i n g a p r o p o s a l b e y o n d t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a a n d o n t o t h e a c t i v e d e c i s i o n a g e n d a ( K i n g d o n 1 9 9 5 ) . K i n g d o n e m p h a s i z e s t h a t s u c h w i n d o w s o f o p p o r t u n i t y o p e n i n f r e q u e n t l y a n d f o r a s h o r t p e r i o d o f t i m e . H o w e v e r , " [ d ] e s p i t e t h e i r r a r i t y , t h e m a j o r c h a n g e s i n p u b l i c p o l i c y r e s u l t f r o m t h e a p p e a r a n c e o f t h e s e o p p o r t u n i t i e s " ( K i n g d o n 1 9 9 5 : 1 6 6 ) . S a b a t i e r ( 1 9 9 1 : 2 7 9 ) s u g g e s t s t h a t t h e c o n d i t i o n s u n d e r w h i c h p o l i c y w i n d o w s o f o p p o r t u n i t y a r i s e m e r i t f u r t h e r a n a l y s i s . 3 I n a s i m i l a r v e i n , C o b b a n d E l d e r ( 1 9 8 3 ) d i s t i n g u i s h b e t w e e n t h e " s y s t e m i c " a g e n d a , a n d t h e ” i n s t i t u t i o n a l " a g e n d a . T h e f o r m e r a g e n d a i s m o r e g e n e r a l i n n a t u r e a n d a k i n t o K i n g d o n ’ s ( 1 9 9 5 ) " g o v e r n m e n t a l a g e n d a , ” w h i l e t h e l a t t e r i s m o r e s p e c i fi c a n d s i m i l a r t o K i n g d o n ’ s ( 1 9 9 5 ) “ d e c i s i o n a g e n d a . " 1 9 9 K i n g d o n ( 1 9 9 5 ) c o n c e p t u a l i z e s t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s i n t e r m s o f t h r e e " s t r e a m s : " a . ) t h e " p r o b l e m s t r e a m " c o n s i s t s o f t h e p r o b l e m s t h a t c a p t u r e t h e a t t e n t i o n o f t h e p o l i c y m a k i n g c o m m u n i t y ; b . ) t h e " p o l i c y s t r e a m " i s c o m p r i s e d o f p o l i c y s p e c i a l i s t s w h o g e n e r a t e p r o p o s a l s ; a n d , c . ) t h e ” p o l i t i c a l s t r e a m ” i n c o r p o r a t e s e l e m e n t s s u c h a s " t h e n a t i o n a l m o o d ” a n d e l e c t i o n r e s u l t s . K i n g d o n ( 1 9 9 5 : 1 6 8 ) s u g g e s t s t h a t t h e p r o b l e m a n d p o l i t i c a l s t r e a m s t e n d t o a f f e c t t h e p o l i c y a g e n d a , w h i l e p o l i c y a l t e r n a t i v e s a r e a f f e c t e d m o r e b y t h e p o l i c y s t r e a m . W h i l e t h e t h r e e s t r e a m s g e n e r a l l y o p e r a t e s e p a r a t e l y f r o m o n e a n o t h e r , s i g n i fi c a n t p o l i c y c h a n g e r e s u l t s w h e n t h e t h r e e s t r e a m s a r e j o i n e d . A s s t a t e d b y K i n g d o n ( 1 9 9 5 : 8 8 ) : ” T h e s e p a r a t e s t r e a m s c o m e t o g e t h e r a t c r i t i c a l t i m e s . A p r o b l e m i s r e c o g n i z e d , a s o l u t i o n i s a v a i l a b l e , t h e p o l i t i c a l c l i m a t e m a k e s t h e t i m e r i g h t f o r c h a n g e , a n d t h e c o n s t r a i n t s d o n o t p r o h i b i t a c t i o n . " A p o l i c y c r i s i s q u a l i fi e s a s s u c h a " c r i t i c a l t i m e . " I n a s i m i l a r v e i n , C h u b b a n d M o e ( 1 9 9 0 : 7 ) n o t e t h a t s o c i a l p r o b l e m s a t t r a c t s p e c i a l a t t e n t i o n f r o m l a w m a k e r s " w h e n t h e p o l i t i c a l s t a r s h a p p e n t o l i n e u p j u s t r i g h t . " C o b b a n d E l d e r ( 1 9 8 3 ) n o t e t h a t u n f o r e s e e n e v e n t s , o r " t r i g g e r d e v i c e s " c a n p r o p e l a n i s s u e o n t o t h e p o l i c y a g e n d a . S i m i l a r l y , K i n g d o n ( 1 9 9 5 ) h i g h l i g h t s t h e r o l e o f f o c u s i n g e v e n t s , i n c l u d i n g c r i s e s , i n a g e n d a - s e t t i n g . A p o l i c y c r i s i s h a s a c o m p e l l i n g e f f e c t o n t h e p o l i c y a g e n d a . A p o l i c y a r e a c h a r a c t e r i z e d b y a p o l i c y c r i s i s i s i m m e d i a t e l y a d v a n c e d t o t h e t o p o f t h e p o l i c y m a k i n g a g e n d a . W h i l e a p o l i c y c r i s i s l a s t s f o r o n l y a s h o r t p e r i o d o f t i m e , i t a f f o r d s a d v o c a t e s o f p o l i c y i n n o v a t i o n a v a l u a b l e o p p o r t u n i t y f o r p u r s u i n g t h e i r g o a l s . K i n g d o n ( 1 9 9 5 ) s u g g e s t s t h a t p o l i c y e n t r e p r e n e u r s d e v i s e t h e i r p r o p o s a l s a n d t h e n w a i t f o r p r o b l e m s t o a r i s e t o w h i c h t h e y c a n a t t a c h t h e i r p r o p o s e d 2 0 0 s o l u t i o n s . ‘ C o b b a n d E l d e r ( 1 9 8 3 ) p o i n t o u t t h a t o n e o f t h e e a s i e s t w a y s o f a t t a i n i n g a c c e s s t o t h e p o l i c y a g e n d a i s b y d e fi n i n g a n i s s u e i n t e r m s o f o n e o f t h e i t e m s a l r e a d y o n t h e a g e n d a . S i m i l a r l y , P o l s b y ( 1 9 8 4 : 1 6 9 ) n o t e s t h a t p o l i c y e n t r e p r e n e u r s m a y b e a b l e t o ” p i g g y b a c k o n o r r i d e a c r i s i s t h a t o c c u r s e x o g e n o u s l y . " I n t h e S B 1 c a S e d i s c u s s e d b e l o w , a d v o c a t e s o f s c h o o l q u a l i t y r e f o r m w e r e a b l e t o g a i n a g e n d a a c c e s s b y a s s e r t i n g t h a t t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e w a s l i n k e d t o t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e . A d v o c a t e s o f P o l i c y I n n o v a t i o n P o l i c y e n t r e p r e n e u r s B a u m g a r t n e r a n d J o n e s ( 1 9 9 3 : 2 3 7 ) s t a t e : " S o m e t i m e s s k i l l f u l l e a d e r s c a n f o r e s e e a n o n r u s h i n g t i d e a n d u s e t h e i r e n e r g i e s t o c h a n n e l i t i n a p a r t i c u l a r d i r e c t i o n . . . . S u c c e s s f u l p o l i t i c a l l e a d e r s . . . a r e o f t e n t h o s e w h o r e c o g n i z e t h e p o w e r o f p o l i t i c a l i d e a s s w e e p i n g t h r o u g h t h e s y s t e m a n d w h o t a k e a d v a n t a g e o f t h e m t o f a v o r p a r t i c u l a r p o l i c y p r o p o s a l s . " S u c h s k i l l f u l l e a d e r s m i g h t b e r e f e r r e d t o a s ” p o l i c y e n t r e p r e n e u r s . " P o l i c y e n t r e p r e n e u r s a r e p o l i t i c a l a c t o r s w h o s e i z e t h e o p p o r t u n i t y p r e s e n t e d b y a p o l i c y w i n d o w t o a d v a n c e t h e i r p o l i c y g o a l s . . T h e r e i s a n e x p a n d i n g l i t e r a t u r e o n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s t h a t e x a m i n e s t h e i r c h a r a c t e r i s t i c s a n d t h e i r a d v o c a c y o f p o l i c y c h a n g e . N u m e r o u s s t u d e n t s o f t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s h a v e r e c o g n i z e d t h e s i g n i fi c a n c e o f t h e s e p o l i t i c a l a c t o r s ( e . g . , E y e s t o n e 1 9 7 8 ; U s l a n e r 1 9 7 8 ; C o b b a n d E l d e r 1 9 8 3 ; P o l s b y 1 9 8 4 ; K i n g 1 9 8 8 ; L o o m i s 1 9 8 8 ; W e i s s e r t 1 9 9 1 ; H a y e s 1 9 9 2 ; B a u m g a r t n e r a n d J o n e s 1 9 9 3 ; M i n t r o m 1 9 9 4 ; a n d , ‘ K i n g d o n ( 1 9 9 5 : 7 2 ) s t a t e s t h a t ” t h e c r i t i c a l f a c t o r t h a t e x p l a i n s t h e p r o m i n e n c e o f a n i t e m o n t h e a g e n d a i s n o t i t s s o u r c e , b u t i n s t e a d t h e c l i m a t e i n g o v e r n m e n t o r t h e r e c e p t i v i t y t o i d e a s o f a g i v e n t y p e . " H e e x p l a i n s t h a t ” t h e k e y t o u n d e r s t a n d i n g p o l i c y c h a n g e i s n o t w h e r e t h e i d e a c a m e f r o m b u t w h a t m a d e i t t a k e h o l d a n d g r o w ” ( I b i d ) . 2 0 1 K i n g d o n 1 9 9 5 ) . F o r e x a m p l e , i n a s t u d y w h i c h f o c u s e s o n l e g i s l a t o r s r a t h e r t h a n p o l i c y i s s u e s a s t h e u n i t o f a n a l y s i s , W e i s s e r t ( 1 9 9 1 ) h i g h l i g h t s t h e u t i l i t y o f e x a m i n i n g p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n l e g i s l a t i v e b o d i e s . W e i s s e r t ( 1 9 9 1 ) e m p h a s i z e s t w o k e y c h a r a c t e r i s t i c s o f p o l i c y e n t r e p r e n e u r s : e x p e r t i s e a n d p e r s i s t e n c e . I n a n e v e n t h i s t o r y a n a l y s i s o f s c h o o l c h o i c e p r o p o s a l s i n 4 8 s t a t e s , M i n t r o m ( 1 9 9 4 : 2 6 ) e x p l a i n s t h a t " p o l i c y e n t r e p r e n e u r s s e r v e a s c a t a l y s t s i n t h e p o l i c y i n n o v a t i o n p r o c e s s . " A s e x p l a i n e d b y B a u m g a r t n e r a n d J o n e s ( 1 9 9 3 : 2 9 ) , " [ t l h e t r i c k f o r a p o l i c y e n t r e p r e n e u r i s t o e n s u r e t h a t t h e s o l u t i o n h e o r s h e f a v o r s i s a d o p t e d o n c e a g i v e n p r o b l e m h a s e m e r g e d o n t h e n a t i o n a l a g e n d a . " K i n g d o n ( 1 9 9 5 ) r e f e r s t o t h i s a s " c o u p l i n g . " A c c o r d i n g t o K i n g d o n ( 1 9 9 5 : 1 2 2 ) , t h e " d e fi n i n g c h a r a c t e r i s t i c " o f a p o l i c y e n t r e p r e n e u r i s a w i l l i n g n e s s t o i n v e s t r e s o u r c e s o f t i m e , e n e r g y , r e p u t a t i o n a n d s o m e t i m e s m o n e y i n t h e h 0 p e o f a f u t u r e r e t u r n . K i n g d o n ( 1 9 9 5 ) v i e w s t h e p o l i t i c a l s y s t e m a s o n e i n w h i c h ” s o l u t i o n s s e a r c h f o r p r o b l e m s t o w h i c h t o b e c o m e a t t a c h e d o r p o l i t i c a l e v e n t s t h a t i n c r e a s e t h e i r l i k e l i h o o d o f a d o p t i o n . " P o l i c y e n t r e p r e n e u r s " h o o k s o l u t i o n s t o p r o b l e m s , p r o p o s a l s t o p o l i t i c a l m o m e n t u m , a n d p o l i t i c a l e v e n t s t o p o l i c y p r o b l e m s " ( i b i d . ) . A c c o r d i n g t o K i n g d o n ( 1 9 9 5 : 1 8 2 ) , p o l i c y e n t r e p r e n e u r s s e i z e c r i s e s a s k e y o p p o r t u n i t i e s f o r a d v a n c i n g t h e i r g o a l s . P o l i c y e n t r e p r e n e u r s p l a y a n i m p o r t a n t r o l e i n b u i l d i n g m o m e n t u m f o r p o l i c y c h a n g e , o f t e n u s i n g t h e m a s s m e d i a t o p r e s e n t t h e i r m e s s a g e s ( M i n t r o m 1 9 9 4 : 3 8 6 ) . L o o m i s ( 1 9 8 8 : 1 0 1 ) c o n t e n d s t h a t " [ p ] o l i c y e n t r e p r e n e u r s n e e d t o u s e t h e p r e s s . " H e n o t e s t h a t e n t r e p r e n e u r i a l l e g i s l a t o r s s e e k t o s e t t h e p o l i c y a g e n d a a n d f r a m e a l t e r n a t i v e s t h r o u g h t h e s k i l l f u l u s e o f t h e m e d i a ( i b i d . ) . L o o m i s ( 1 9 8 8 : 1 0 2 ) a s s e r t s t h a t g a i n i n g 2 0 2 p u b l i c i t y f o r o n e ’ s p r o p o s a l s i n t h e m e d i a n o t o n l y a l e r t s o n e ’ s c o l l e a g u e s , b u t a l s o " k e y o u t s i d e r s w h o c a n h e l p t o f r a m e t h e d e b a t e . " 5 I n d e e d , t h e r e i s e v i d e n c e t h a t t h e m e d i a a p p r o a c h w o r k s . S c h o o l c h o i c e p r o p o s a l s w e r e m o r e l i k e l y t o b e a d o p t e d i n s t a t e s w h e r e k n o w l e d g e a b l e o b s e r v e r s r e p o r t e d t h a t p o l i c y e n t r e p r e n e u r s h a d c o m m u n i c a t e d t h e i r m e s s a g e e f f e c t i v e l y t h r o u g h t h e m e d i a t h a n i n s t a t e s w h e r e t h i s w a s n o t t h e c a s e ( M i n t r o m 1 9 9 4 : 2 3 3 - 3 4 ) . P o l i c y c h a m p i o n s P o l s b y ( 1 9 8 4 ) d i s t i n g u i s h e s b e t w e e n p o l i t i c i a n s a n d p o l i c y e n t r e p r e n e u r s . A c c o r d i n g t o P o l s b y , t h e r e i s a n i m p o r t a n t ” s y m b i o s i s ” t h a t e x i s t s b e t w e e n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s a n d p o l i t i c i a n s . S i n c e p o l i t i c i a n s m e d t o a p p e a l t o e l e c t o r a t e s , t h e y n e e d t o i d e n t i f y a n d t o b e i d e n t i fi e d w i t h i s s u e s ( P o l s b y 1 9 8 4 : 1 7 1 ) . P o l i c y e n t r e p r e n e u r s s u p p l y t h e i s s u e s a s w e l l a s t e c h n i c a l a d v i c e o n a l t e r n a t i v e s o l u t i o n s . ” P o l i c y e n t r e p r e n e u r s n e e d a l l i e s t o m o v e t h e i r p r e f e r r e d a l t e r n a t i v e s f r o m i n c u b a t i o n t o e n a c t m e n t " ( i b i d . ) . P o l i t i c a l l e a d e r s h e l p p o l i c y e n t r e p r e n e u r s t o a c h i e v e t h e i r g o a l s ; i n r e t u r n , t h e e n t r e p r e n e u r s f o r e g o t h e c r e d i t - c l a i m i n g w h i c h i s s o v a l u a b l e t o t h e p o l i t i c i a n s ( i b i d . ) . F o l l o w i n g t h e d i s t i n c t i o n s o u t l i n e d b y P o l s b y , K i n g ( 1 9 8 8 : 1 2 ) d e fi n e s " p o l i c y c h a m p i o n s ” a s k e y a c t o r s i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s w h o fi l l f o r m a l g o v e r n m e n t a l p o s i t i o n s o f a u t h o r i t y . I n h e r s t u d y o f p o l i c y e n t r e p r e n e u r s h i p i n M i n n e s o t a , K i n g f o u n d t h a t p o l i c y e n t r e p r e n e u r s s o u g h t o u t p o l i c y c h a m p i o n s . A c c o r d i n g t o K i n g ( 1 9 8 8 : 2 8 ) , p o l i c y e n t r e p r e n e u r s r e c o g n i z e t h e n e e d f o r a l l i e s i n t h e f o r m a l d e c i s i o n m a k i n g a r e n a ’ I n a s i m i l a r v e i n , H r e b e n a r a n d S c o t t ( 1 9 9 0 : 1 1 3 - 4 2 ) h i g h l i g h t v a r i o u s " m e d i a l o b b y i n g " t a c t i c s e m p l o y e d b y i n t e r e s t g r o u p s . 2 0 3 w h o w i l l p r o m o t e t h e e n t r e p r e n e u r s ’ p r 0 p o s a l s . S i m i l a r l y , M i n t r o m ( 1 9 9 4 : 3 8 9 ) o b s e r v e s t h a t ” [ s ] k i l l e d p o l i c y e n t r e p r e n e u r s w o r k h a r d t o d e v e I O p c l o s e t i e s w i t h p e o p l e t h r o u g h w h o m t h e y c a n r e a l i z e t h e i r p o l i c y g o a l s . " H e n c e , a p o l i c y e n t r e p r e n e u r c a n b e e x p e c t e d t o e n l i s t t h e s u p p o r t o f k e y o f fi c i a l s i n t h e e x e c u t i v e a n d l e g i s l a t i v e b r a n c h e s . T h e s e k e y o f fi c i a l s a r e " p o l i c y c h a m p i o n s " w h o c o m b i n e t h e u s e o f l e a d e r s h i p s k i l l s a n d f o r m a l m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g t o e n s u r e t h a t t h e p r o p o s a l s a d v a n c e d b y t h e e n t r e p r e n e u r a r e e n a c t e d ( K i n g 1 9 8 8 ) . P o l s b y ( 1 9 8 4 : 1 6 1 ) n o t e s t h a t " [ p ] r e s i d e n t s w h o w i s h t o d i f f e r e n t i a t e t h e m s e l v e s f r o m t h e i r p r e d e c e s s o r s a n d w h o w a n t t o m a k e a n i n d i v i d u a l m a r k o n h i s t o r y - - a s n e a r l y a l l d o - p r o v i d e a s t e a d y m a r k e t f o r p o l i c y i n n o v a t i o n s . " T h i s i n s i g h t i s a p t l y a p p l i e d t o c h i e f e x e c u t i v e s a t t h e s t a t e l e v e l a s w e l l . F o r e x a m p l e , g o v e r n o r s h a v e b e e n " a m a j o r i n fl u e n c e " o n e d u c a t i o n r e f o r m p o l i c y s i n c e t h e 1 9 8 0 3 ( B i e r l e i n 1 9 9 3 : 2 1 ) . T h u s , a c t i v i s t g o v e r n o r s o f t e n s e r v e a s p o l i c y c h a m p i o n s . P o l s b y ( 1 9 8 4 : 1 7 1 ) e m p h a s i z e s t h a t c r i s e s h a v e t o b e s k i l l f u l l y m a n a g e d i n o r d e r t o p r o d u c e i n n o v a t i o n s . A s i n d i c a t e d b e l o w , G o v e r n o r E n g l e r s k i l l f u l l y m a n a g e d t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s t o g a i n a p p r o v a l f o r c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n . ‘ 5 T h e r e s e a r c h l i t e r a t u r e p r o v i d e s t h e b a s i s f o r t h e f o l l o w i n g K e y P o i n t : K e y P o i n t 2 . 6 : A p o l i c y c r i s i s o p e n s a w i n d o w o f o p p o r t u n i t y f o r a d v o c a t e s o f p o l i c y i n n o v a t i o n t o a c h i e v e t h e i r o b j e c t i v e s . T H E I S S U E O F S C H O O L Q U A L I T Y R E F O R M T h e 1 9 8 3 A N a t i o n a t R i s k r e p o r t f r o m t h e N a t i o n a l C o m m i s s i o n o n E x c e l l e n c e ‘ S e e C h a p t e r F o u r f o r f u r t h e r d i s c u s s i o n o f E n g l e r ’ s m a n a g e m e n t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . 2 0 4 i n E d u c a t i o n s t a n d s a s a t u r n i n g p o i n t i n s c h o o l q u a l i t y r e f o r m i n t h e U S . A c c o r d i n g t o t h e r e p o r t , p u b l i c e d u c a t i o n i n t h e U . S . w a s i n d e c l i n e a n d t h i s t h r e a t e n e d t h e p o s i t i o n o f t h e U S i n t h e g l o b a l e c o n o m y . A c c o r d i n g t o F i n n a n d R e b a r b e r ( 1 9 9 2 : 1 7 9 ) : T h e E x c e l l e n c e C o m m i s s i o n . . . h a d n o t c o m p l a i n e d t h a t o u r i n v e s t m e n t s w e r e s t i n g y , o u r i n t e n t i o n s e v i l , o r o u r e f f o r t s i n s i n c e r e ; r a t h e r , i t h a d f a u l t e d U . S . e d u c a t i o n f o r i n a d e q u a t e o u t c o m e s . S i m p l y p u t , t h e s t u d e n t s w e r e n o t l e a r n i n g e n o u g h . F o l l o w i n g t h e r e p o r t , a w a v e o f s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p o l i c i e s s w e p t t h e U S H i g h e r s t a n d a r d s w e r e t h e f o c u s o f t h e s e " fi r s t w a v e ” r e f o r m s o f t h e m i d - 1 9 8 0 3 . 7 T h e r e f o r m s i n c l u d e d n e w r e q u i r e m e n t s a n d r e g u l a t i o n s f o r t e a c h e r s a n d s t u d e n t s , a n d a l s o a d d i t i o n a l p r o g r a m s a n d s e r v i c e s . F i n n a n d R e b a r b e r ( 1 9 9 2 : 1 8 0 ) n o t e t h a t t h e s e r e f o r m s t y p i c a l l y “ t h r e a t e n e d f e w e s t a b l i s h e d i n t e r e s t s a n d e n c o u n t e r e d l i t t l e o p p o s i t i o n f r o m p o w e r f u l p o l i t i c a l g r o u p s . " I n d e e d , t h e r e w a s l i t t l e d i s t u r b a n c e t o t h e " b a s i c i n t e r e s t s a n d O p e r a t i n g p r o c e d u r e s ” i n t h e p u b l i c e d u c a t i o n s y s t e m ( i b i d . ) . A c c o r d i n g t o P e t r i e ( 1 9 9 0 : 1 4 ) : . T h e c o m m o n w i s d o m i s t h a t t h e fi r s t w a v e o f e d u c a t i o n a l r e f o r m , i n i t i a t e d b y A N a t i o n a t R i s k , w a s c h a r a c t e r i z e d b y t h e i m p o s i t i o n o f t o p - d o w n r e f o r m s w h i c h e s s e n t i a l l y a s k e d u s t o d o m o r e o f t h e s a m e , b u t d o i t b e t t e r . B y t h e e a r l y 1 9 9 0 s , t h e " fi r s t w a v e ” r e f o r m s w e r e b e i n g c r i t i c i z e d f o r b e i n g m i s g u i d e d a n d f o r " n o t g e t t i n g t h e j o b d o n e ” ( s e e , e . g , C h u b b a n d M o e 1 9 9 0 ; M u r p h y 1 9 9 1 ; F i n n a n d R e b a r b e r 1 9 9 1 ; G e r s t n e r , J r . e t a l 1 9 9 4 ) . F u h r r n a n e t a l . ( 1 9 9 3 : 5 ) s t a t e : 7 F o r c o m p i l a t i o n s a n d d i s c u s s i o n s o f t h e ” fi r s t ” a n d " s e c o n d " w a v e s o f s c h o o l r e f o r m f o l l o w i n g t h e A N a t i o n a t R i s k r e p o r t , s e e D o y l e a n d H a t t i e ( 1 9 8 5 ) , C h a n c e ( 1 9 8 6 ) , F i r e s t o n e e t a l . ( 1 9 8 9 ) , F a r r a r ( 1 9 9 0 ) , F i r e s t o n e e t a l . ( 1 9 9 1 ) , a n d J a c o b s o n a n d B e r n e ( 1 9 9 3 ) . 2 0 5 " T h e e v i d e n c e t h u s f a r s u g g e s t s t h a t , w h i l e [ t h e ] r e f o r m s h a v e b e e n b r o a d i n c o v e r a g e , t h e y h a v e b e e n s h a l l o w i n t h e i r e f f e c t s . " T h e i r r e v i e w o f t h e e v i d e n c e i n d i c a t e s t h a t t h e fi r s t w a v e r e f o r m s h a v e h a d l i m i t e d i n fl u e n c e o n s t u d e n t a c h i e v e m e n t . 8 A M i c h i g a n l e g i s l a t o r d e s c r i b e d t h e c o m p l e x i t y o f t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e a s f o l l o w s : [ I ] t ’ s [ s c h o o l q u a l i t y ] a n i s s u e t h a t ’ s m o r e d i f fi c u l t t o d e fi n e . I m e a n c l e a r l y w i t h t h e fi n a n c e s i t u a t i o n y o u c a n d e c i d e h o w m u c h y o u ’ r e g i v i n g u p i n p r o p e r t y t a x e s . . . a n d y o u ’ r e d e a l i n g w i t h h a r d n u m b e r s . . . . . [ S c h o o l ] q u a l i t y i s a l i t t l e l e s s e a s y t o d e fi n e a n d c e r t a i n l y t h e m e a n s b y w h i c h y o u a c h i e v e t h a t q u a l i t y a r e m u c h m o r e d i f fi c u l t t o d e fi n e . I n d e e d , s c h o o l r e f o r m a d v o c a t e s i n t h e U . S . d i f f e r o n h o w b e s t t o i m p r o v e t h e p u b l i c e d u c a t i o n s y s t e m . F o r e x a m p l e , F u h r r n a n e t a l . ( 1 9 9 3 : 6 ) n o t e t h a t t h e r e f o r m p o l i c i e s o f t h e 1 9 8 0 5 r e fl e c t d i f f e r e n t v i e w s o n c u r r i c u l u m a n d s t u d e n t l e a r n i n g a c r o s s t h e s t a t e s . I m p o r t a n t l y , t h e y a v o w t h a t s c h o o l r e f o r m i s " n o t a s i n g l e s e t o f p o l i c i e s f o c u s e d o n a s i n g l e c o n c e p t i o n o f s t u d e n t l e a r n i n g b u t a v a r i e t y o f p o l i c i e s t h a t e m b o d y v e r y d i f f e r e n t i d e a s a b o u t s t u d e n t l e a r n i n g ” ( i b i d . ) . E d u c a t i o n r e s e a r c h e r s d i s a g r e e o n t h e m e a n i n g o f t h e c o n c e p t o f " s c h o o l q u a l i t y , " a n d t h u s u s e a v a r i e t y o f m e a s u r e s b y w h i c h t o a s s e s s i t . B e l o w , I b r i e fl y r e v i e w s e v e r a l m e a s u r e s t h a t a r e c o m m o n l y u s e d e i t h e r s o l e l y o r i n s o m e c o m b i n a t i o n . F i r s t , s o m e i n d i v i d u a l s c o n c e i v e o f s c h o o l q u a l i t y l a r g e l y i n t e r m s r e l a t e d t o s c h o o l fi n a n c e . ’ T h a t i s , t h e y v i e w t h e q u a l i t y o f a g i v e n s c h o o l a s d e t e r m i n e d l a r g e l y b y t h e a m o u n t o f f u n d s ' F o r f u r t h e r d i s c u s s i o n o f t h e r e s u l t s o f t h e " fi r s t w a v e ” e f f o r t s s e e , e . g . , F i n n a n d R e b a r b e r ( 1 9 9 2 : 1 7 9 - 1 8 1 ) . 9 F o r d i s c u s s i o n o f t h i s v i e w , s e e C h . 3 i n H a n u s h e k e t a l . ( 1 9 9 4 ) . 2 0 6 a v a i l a b l e f o r t h e o p e r a t i o n o f t h e s c h o o l . O t h e r s a c k n o w l e d g e t h a t s o m e l e v e l o f s c h o o l f u n d i n g i s a p r e r e q u i s i t e f o r s c h o o l q u a l i t y , b u t t h e y d o n o t v i e w s c h o o l q u a l i t y p r i m a r i l y i n t e r m s o f s c h o o l f u n d i n g . F o r e x a m p l e , r e s e a r c h b y H a n u s h e k ( 1 9 8 6 , 1 9 8 9 ) c h a l l e n g e s t h e n o t i o n t h a t s c h o o l e x p e n d i t u r e s a r e s y s t e m a t i c a l l y r e l a t e d t o s t u d e n t p e r f o r m a n c e . ‘ ° H a n u s h e k e t a l . ( 1 9 9 4 ) o b s e r v e t h a t i n c r e a s e s i n s c h o o l s p e n d i n g o v e r t h e l a s t t w o d e c a d e s h a v e n o t b e e n a c c o m p a n i e d b y i m p r o v e m e n t s i n a c a d e m i c p e r f o r m a n c e . “ S e c o n d , s c h o o l q u a l i t y m a y b e m e a s u r e d i n t e r m s o f i n p u t s o t h e r t h a n d o l l a r s . F o r e x a m p l e , t h e e d u c a t i o n a l l e v e l o f t e a c h e r s o r t h e l e v e l o f p a r e n t a l i n v o l v e m e n t m i g h t b e a s s e s s e d . 1 2 A l t e r n a t i v e l y , s c h o o l q u a l i t y i n p u t s m i g h t b e c o n c e i v e d i n t e r m s o f p r o c e s s e s s u c h a s t h e n u m b e r o f c o u r s e s t a k e n b y s t u d e n t s . ‘ 3 T h i r d , s c h o o l q u a l i t y c a n b e m e a s u r e d a c c o r d i n g t o o u t p u t s , s u c h a s s t u d e n t t e s t s c o r e s a n d g r a d u a t i o n r a t e s . T h e b u s i n e s s c o m m u n i t y t y p i c a l l y c o n c e i v e s o f s c h o o l q u a l i t y i n t e r m s o f o u t p u t s ; i . e . , b u s i n e s s t e n d s t o v i e w s c h o o l q u a l i t y i n t e r m s o f t h e s k i l l s , o r l a c k t h e r e o f , e v i d e n t i n t h e w o r k f o r c e . T h u s , f o r e m p l o y e r s , s c h o o l q u a l i t y i s t y p i c a l l y a s s e s s e d f r o m a n e c o n o m i c p e r s p e c t i v e ( s e e C h u b b a n d M o e 1 9 9 0 ; G e r s t n e r ‘ ° H a n u s h e k ( 1 9 8 6 : 1 1 6 7 ) a v o w s t h a t " i n c r e a s e d e x p e n d i t u r e s b y t h e m s e l v e s o f f e r n o o v e r a l l p r o m i s e f o r i m p r o v i n g e d u c a t i o n . ” " T h u s , o n s c h o o l q u a l i t y r e f o r m , t h e y a s s e r t : ” w e d o n o t b e l i e v e t h a t m o n e y i s t h e a n s w e r . R e f o r m w i l l c o m e m o r e a s s u r e d l y f r o m a n i m p r o v e d d e c i s i o n p r o c e s s t h a t f o c u s e s a t t e n t i o n o n s t u d e n t p e r f o r m a n c e t h a n f r o m f u r t h e r a t t e m p t s t o o v e r w h e l m t h e p r o b l e m s o f s c h o o l s w i t h r e s o u r c e s " ( H a n u s h e k , e t a l . ( 1 9 9 4 : 1 5 1 ) . ' 2 T e a c h e r c o m p e t e n c e a n d p a r e n t a l i n v o l v e m e n t a r e i n c l u d e d i n t h e N a t i o n a l E d u c a t i o n G o a l s t h a t w e r e c r e a t e d i n 1 9 9 0 , a n d e x p a n d e d a n d a d o p t e d b y C o n g r e s s i n 1 9 9 4 ( s e e N a t i o n a l E d u c a t i o n G o a l s P a n e l 1 9 9 4 ) . O n p a r e n t a l i n v o l v e m e n t , s e e M a e r o f f ( 1 9 9 2 ) . ' 3 S e e H u t c h i n s ( 1 9 9 4 : 1 6 ) f o r a d i s c u s s i o n o f s c h o o l q u a l i t y i n t e r m s o f o t h e r i n p u t s . 2 0 7 e t a ] . 1 9 9 4 ; H a n u s h e k e t a l . 1 9 9 4 ) . “ F r o m t h i s v i e w , q u a l i t y s c h o o l s p r o d u c e a s u p p l y o f w o r k e r s e q u i p p e d w i t h t h e s k i l l s t o c o m p e t e i n a g l o b a l e c o n o m y . H a n u s h e k a t a l . ( 1 9 9 4 : 2 0 - 2 1 ) n o t e t h a t e m p l o y e r s a r e i n c r e a s i n g l y d i s s a t i s fi e d w i t h t h e w o r k e r s t h e y c a n h i r e , a n d t h a t t h i s d i s s a t i s f a c t i o n h a s h e l p e d t o p r O p e l s c h o o l q u a l i t y t o c e n t e r s t a g e i n e d u c a t i o n d e b a t e s . F i n a l l y , a d v o c a t e s o f s c h o o l r e f o r m s u c h a s C h u b b a n d M o e ( 1 9 9 0 ) e m p h a s i z e t h a t s c h o o l q u a l i t y i s d e t e r m i n e d b y i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s . C h u b b a n d M o e ( 1 9 9 0 : 2 3 ) s t a t e t h a t ” t h e m o s t i m p o r t a n t p r e r e q u i s i t e f o r t h e e m e r g e n c e o f e f f e c t i v e s c h o o l c h a r a c t e r i s t i c s i s s c h o o l a u t o n o m y . " T h e " s e c o n d w a v e " o f s c h o o l r e f o r m f o l l o w i n g t h e A N a t i o n a t R i s k r e p o r t h a s f o c u s e d o n r e s t r u c t u r i n g s c h o o l s ( s e e C h u b b a n d M o e 1 9 9 0 ; M u r p h y 1 9 9 1 ; a n d , J a c o b s o n a n d B e m e 1 9 9 3 ) . I n c o n t r a s t t o t h e " fi r s t w a v e " r e f o r m s t y p i c a l l y a i m e d a t d o i n g m o r e o f t h e s a m e , b u t b e t t e r , t h e " s e c o n d w a v e ” r e f o r m s n o w b e i n g p r o p o s e d a n d i m p l e m e n t e d i n c l u d e ” c h a n g e s w i t h t h e p o t e n t i a l t o o v e r t u r n t h e o l d e d u c a t i o n c a r t a n d s e n d u s i n s e a r c h o f a n e w m o d e o f t r a n s p o r t a t i o n ” ( F i n n a n d R e b a r b e r 1 9 9 2 : 1 8 1 ) . I n c o n t r a s t t o m o s t o f t h e " fi r s t w a v e " r e f o r m s , s o m e o f t h e ” s e c o n d w a v e " r e f o r m s a r e v i e w e d w i t h t r e p i d a t i o n b y e s t a b l i s h e d e d u c a t i o n i n t e r e s t s . I n d e e d , t e a c h e r s u n i o n s a n d o t h e r e d u c a t i o n i n t e r e s t s h a v e s t r o n g l y r e s i s t e d r e c e n t s c h o o l c h o i c e a n d c h a r t e r s c h o o l s i n i t i a t i v e s . L i n k i n g Q u a l i t y a n d F i n a n c e E d u c a t i o n r e f o r m p r o p o s a l s o f t h e " s e c o n d w a v e ” a r e f r e q u e n t l y f r a m e d i n t e r m s “ F o r a d i s c u s s i o n o f e c o n o m i c a l l y m o t i v a t e d s c h o o l q u a l i t y r e f o r m i n t h e c o n t e x t o f a g l o b a l e c o n o m y s e e G u t h r i e ( 1 9 9 3 ) . 2 0 8 o f a c c o u n t a b i l i t y . S p e c i fi c a l l y , m a n y e d u c a t i o n r e f o r m a d v o c a t e s e m p h a s i z e t h a t p u b l i c l y - f u n d e d s c h o o l s s h o u l d b e h e l d p u b l i c l y a c c o u n t a b l e f o r p r o d u c i n g h i g h q u a l i t y e d u c a t i o n a l r e s u l t s ( e . g . , h i g h l e v e l s o f s t u d e n t a c h i e v e m e n t ) . I n d e e d , a c c o u n t a b i l i t y i s n o w a n " i n t e g r a l a s p e c t o f e d u c a t i o n a l p o l i c y d e b a t e s " ( B i e r l e i n 1 9 9 3 : 9 0 ) . H a n u s h e k e t a l . ( 1 9 9 4 : 1 5 3 ) n o t e t h a t s u p p o r t f o r t h e p u b l i c s c h o o l s " d e p e n d s c r u c i a l l y o n a s e n s e t h a t m o n e y s p e n t o n s c h o o l s i s w e l l u s e d . " I n s h o r t , " s o c i e t y p a y s t h e b i l l s a n d w a n t s r e s u l t s " ( G e r s t n e r e t a l . 1 9 9 4 : 2 3 9 ) . J a c o b s o n a n d B e m e ( 1 9 9 3 : 9 ) n o t e t h a t e d u c a t i o n c o m p r i s e s a l a r g e , a n d i n c r e a s i n g l y p r o b l e m a t i c , s h a r e o f s t a t e a n d l o c a l e x p e n d i t u r e s . A s a r e s u l t , l a w m a k e r s a r e " u n d e r i n c r e a s i n g p r e s s u r e t o s h o w r e s u l t s f o r t h e s e e x p e n d i t u r e s ” ( i b i d . ) . L a w m a k e r s s e n s e p r e s s u r e f r o m t a x p a y e r s - - i n c l u d i n g t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y - - t o e n s u r e t h a t t h e p u b l i c f u n d s a l l o c a t e d t o t h e s c h o o l s w i l l p r o d u c e d e s i r a b l e e d u c a t i o n a l o u t c o m e s . T h u s , s c h o o l q u a l i t y r e f o r m a d v o c a t e s h a v e i n c r e a s i n g l y u s e d a c c o u n t a b i l i t y a r g u m e n t s t o l i n k t h e s c h o o l q u a l i t y a n d s c h o o l fi n a n c e i s s u e s . F o r e x a m p l e , T e d K o l d e r i e a n d J o e N a t h a n , a r g u a b l y t h e n a t i o n ’ s f o r e m o s t a c t i v i s t s f o r c h a r t e r s c h o o l s e m p h a s i z e t h a t t h e s e s c h o o l s w i l l f o s t e r g r e a t e r a c c o u n t a b i l i t y f o r t h e d o l l a r s s p e n t i n t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m . 1 5 W h i l e p u b l i c l y - f u n d e d , c h a r t e r s c h o o l s a r e s u p p o s e d t o e n j o y g r e a t e r a u t o n o m y t h a n t r a d i t i o n a l p u b l i c s c h o o l s ; i n r e t u r n , c h a r t e r s c h o o l s a r e h e l d t o a h i g h e r l e v e l o f a c c o u n t a b i l i t y : t h e y a r e c l o s e d i f t h e y f a i l t o p e r f o r m w e l l ( s e e K o l d e r i e 1 9 9 4 ; N a t h a n 1 9 9 4 ) . I n c o n t r a s t , p o o r l y - p e r f o r m i n g ' 5 T e d K o l d e r i e i s b a s e d a t t h e C e n t e r f o r P o l i c y S t u d i e s i n S t . P a u l , M i n n e s o t a . J o e N a t h a n i s b a s e d a t t h e H u m p h r e y I n s t i t u t e o f P u b l i c A f f a i r s a t t h e U n i v e r s i t y o f M i n n e s o t a . 2 0 9 t r a d i t i o n a l p u b l i c s c h o o l s a r e r a r e l y c l o s e d . A c r o s s t h e U . S . , t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y h a s b e e n i n c r e a s i n g l y v o c a l o n t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e , a n d i t s a r g u m e n t s f o r r e f o r m a r e f r e q u e n t l y f r a m e d i n t e r m s o f w a n t i n g m o r e ” b a n g f o r t h e b u c k . " F o r e x a m p l e , G e r s t n e r e t a l . ( 1 9 9 4 : 7 5 ) a v o w t h a t t h e s c h o o l i n s t i t u t i o n s h o u l d b e m o d e r n i z e d i n o r d e r t o " m a k e i t m o r e p r o d u c t i v e a n d e n a b l e i t t o c r e a t e m o r e h u m a n c a p i t a l w i t h t h e s a m e o r f e w e r r e s o u r c e s " ( e m p h a s i s a d d e d ) . A 1 9 9 3 ” E d u c a t i o n R e f o r m A g e n d a " d e v i s e d b y t h e M i c h i g a n M a n u f a c t u r e r s A s s o c i a t i o n s t a t e s : O n e o f t h e m o s t c r i t i c a l i s s u e s i n t h e e d u c a t i o n r e f o r m d e b a t e i s b u i l d i n g a c c o u n t a b i l i t y i n t o t h e e d u c a t i o n a l s y s t e m . A s t a x p a y e r s , b u s i n e s s w a n t s t o k n o w t h a t t h e m o n e y t h a t i s s p e n t o n e d u c a t i o n i s b e i n g s p e n t w i s e l y , a n d t h a t s t u d e n t s r e c e i v e a q u a l i t y e d u c a t i o n t h a t w i l l p r e p a r e t h e m w i t h t h e s k i l l s n e c e s s a r y t o c o m p e t e i n t o d a y ’ s g l o b a l m a r k e t p l a c e . ( M i c h i g a n M a n u f a c t u r e r s A s s o c i a t i o n 1 9 9 3 : 3 ) . C l e a r l y , b u s i n e s s i n t e r e s t s a r e d e m a n d i n g g r e a t e r a c c o u n t a b i l i t y f o r t h e t a x d o l l a r s b e i n g e x p e n d e d i n t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m . A f e w s t a t e s a n d s c h o o l d i s t r i c t s h a v e r e s p o n d e d t o s u c h d e m a n d s w i t h " e d u c a t i o n w a r r a n t i e s ” o r " c e r t i fi c a t e s o f e m p l o y a b i l i t y ” ( s e e B i e r l e i n 1 9 9 3 : 8 7 ) . H a n u s h e k e t a l . e m p h a s i z e t h a t " s c h o o l s c o u l d i n g e n e r a l d o a l o t b y r e d i r e c t i n g e x i s t i n g s p e n d i n g t o m o r e p r o d u c t i v e u s e s ” ( 1 9 9 4 : 1 6 8 - 6 9 ) . T h e y c o n t e n d t h a t " [ w ] h e n t h a t i s d o n e , b u t o n l y w h e n t h a t i s d o n e , t h e n a t i o n m a y d e t e r m i n e t h a t i t i s s p e n d i n g e n o u g h o n s c h o o l s o r i t m a y d e c i d e t o i n c r e a s e i n v e s t m e n t i n s c h o o l s ” ( H a n u s h e k , e t a l . 1 9 9 4 : 1 6 9 ) . I n 1 9 9 5 , G o v e r n o r E n g l e r a p p a r e n t l y a g r e e d . R e s p o n d i n g t o c o m p l a i n t s a b o u t e n d u r i n g d i s p a r i t i e s i n f u n d i n g a c r o s s M i c h i g a n ’ s s c h o o l d i s t r i c t s , G o v e r n o r E n g l e r 2 1 0 s u g g e s t e d t h a t t h e d i s t r i c t s h a d a " m a n a g e m e n t p r o b l e m " a n d t h a t t h e y s h o u l d s e e k w a y s t o c u t c o s t s ( L o n g c o r e 1 9 9 5 : A 2 3 ) . T h u s , E n g l e r c o n v e y e d o p p o s i t i o n t o t h e v i e w t h a t " m o r e m o n e y i s t h e a n s w e r . " W h i l e c o n c e p t u a l l y a p p e a l i n g , c o h e r e n t l i n k a g e b e t w e e n s c h o o l q u a l i t y a n d s c h o o l f i n a n c e i s n o t e a s i l y a c h i e v e d i n t h e p o l i t i c a l a r e n a . J a c o b s o n a n d B e r n e ( 1 9 9 3 ) e m p h a s i z e t h e p o l i t i c a l d i f fi c u l t i e s o f a c h i e v i n g ” s y s t e m i c r e f o r m " i n w h i c h s c h o o l fi n a n c e a n d s c h o o l q u a l i t y p o l i c i e s a r e l i n k e d w i t h i n a c o h e r e n t f r a m e w o r k . T h e y b l a m e d i v i d e d g o v e r n a n c e s t r u c t u r e s , s i n g l e - i s s u e c a n d i d a t e s , a n d i n t e r e s t g r o u p p o l i t i c s f o r a l a c k o f c o m m i t m e n t t o s y s t e m i c r e f o r m o n t h e p a r t o f l a w m a k e r s . E d u c a t i o n p o l i c y m a k i n g i s t h u s d r i v e n b y c o m p r o m i s e a n d b a r g a i n i n g r a t h e r t h a n b y a c o h e r e n t v i s i o n f o r c h a n g e ( F u h r m a n 1 9 9 3 ) . T h u s , w i d e r e c o g n i t i o n o f a n i m p e r a t i v e f o r f u n d a m e n t a l i m p r o v e m e n t s i n s c h o o l q u a l i t y d o e s n o t n e c e s s a r i l y i m p l y i n c r e a s e d p o t e n t i a l f o r n o n i n c r e m e n t a l p o l i c y r e f o r m . O f c o u r s e , t h i s s t a t e o f a f f a i r s i s n o t u n i q u e t o t h e s c h o o l q u a l i t y p o l i c y a r e a . A s H a y e s ( 1 9 9 2 ) a n d o t h e r s h a v e o b s e r v e d , a c r o s s p o l i c y a r e a s , t h e b a r r i e r s t o n o n i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e a r e f o r m i d a b l e a n d i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e i s t h e n o r m . “ 5 T h e p r e c e d i n g d i s c u s s i o n i s i n t e n d e d t o c l a r i f y t h a t s c h o o l q u a l i t y a n d s c h o o l fi n a n c e a r e d i f f e r e n t p o l i c y a r e a s t h a t c a n b e , b u t a r e n o t n e c e s s a r i l y , l i n k e d p o l i t i c a l l y . W h e n t h e y a r e l i n k e d , i t i s o f t e n t h r o u g h i n c r e a s e d a t t e n t i o n t o t h e i s s u e o f a c c o u n t a b i l i t y - - a n i s s u e o n w h i c h t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y h a s b e e n e s p e c i a l l y v o c a l . ' 5 F o r f u r t h e r d i s c u s s i o n o f i n c r e m e n t a l v e r s u s n o n i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e , s e e C h a p t e r S e v e n . 2 1 1 T H E S B 1 P O L I C Y C R I S I S A N D S C H O O L Q U A L I T Y R E F O R M S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m a n d t h e P o l i c y A g e n d a T h e p a s s a g e o f S B 1 i m m e d i a t e l y p l a c e d s c h o o l fi n a n c e o n t h e a c t i v e p o l i c y a g e n d a a n d d i d n o t d i r e c t l y i m p l y a g e n d a a c c e s s f o r s c h o o l q u a l i t y . S i n c e S B 1 e l i m i n a t e d t w o - t h i r d s o f t h e f u n d i n g f o r M i c h i g a n ’ s p u b l i c s c h o o l s , i t m i g h t t e c h n i c a l l y b e c l a i m e d t h a t S B 1 a l s o i n i t i a t e d a c r i s i s i n s c h o o l q u a l i t y . T h i s i s b e c a u s e m a n y p u b l i c s c h o o l s w o u l d h a v e h a d t o c l o s e i f a r e m e d y t o t h e c r i s i s w a s n o t a d o p t e d i n t i m e l y m a n n e r . N e v e r t h e l e s s , t h e p o l i c y c r i s i s i d e n t i fi e d b y l a w m a k e r s w a s a c r i s i s i n s c h o o l f i n a n c e . A s a s s e r t e d b y o n e l a w m a k e r : ” W h e n S e n a t e B i l l 1 p a s s e d , i t w a s s t r i c t l y a n i s s u e o v e r t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e . ” L e g i s l a t o r s d i d n o t g e n e r a l l y p e r c e i v e a c r i s i s i n s c h o o l q u a l i t y . F o r e x a m p l e , t y p i c a l r e s p o n s e s i n c l u d e d : ” t h e r e ’ s a l w a y s a c r i s i s i n s c h o o l q u a l i t y , " ” i t d e p e n d s o n y o u r d e fi n i t i o n o f s c h o o l q u a l i t y , " " q u a l i t y i s i n t h e e y e s o f t h e b e h o l d e r , " " s o m e s c h o o l s w e r e c e r t a i n l y s u f f e r i n g a c r i s i s i n s c h o o l q u a l i t y , " a n d " t h e c r i s i s w e w e r e d e a l i n g w i t h w a s i n s c h o o l fi n a n c e . " T h e m a j o r i t y o f t h e r e s p o n d e n t s i n d i c a t e d t h a t t h e r e h a d n o t b e e n a p o l i c y c r i s i s i n s c h o o l q u a l i t y . A s i n d i c a t e d i n C h a p t e r T h r e e , t h e s a m e r e s p o n d e n t s w e r e n e a r l y u n a n i m o u s t h a t t h e r e h a d b e e n s u c h a c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e . G i v e n t h a t t h e p a s s a g e o f S B 1 c r e a t e d a p o l i c y c r i s i s i n t h e c o m p l e x p o l i c y a r e a o f s c h o o l fi n a n c e , a n d t h a t l a w m a k e r s w e r e p r e s s e d t o fi n d a s o l u t i o n t o t h e c r i s i s w i t h i n a r e s t r i c t e d t i m e - f r a m e , w h y d i d t h e y s t i l l c h o o s e t o p l a c e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m o n t h e p o l i c y a g e n d a ? T h e r e w a s n o ” f o c u s i n g e v e n t " ( K i n g d o n 1 9 9 5 ) a k i n t o S B 1 t o e n g e n d e r l e g i s l a t i v e a t t e n t i o n t o s c h o o l q u a l i t y r e f o r m . H o w e v e r , a s d i s c u s s e d b e l o w , t h e p o l i t i c a l 2 1 2 i n c e n t i v e s f o r a c t i o n o n s c h o o l q u a l i t y w e r e v e r y s t r o n g f o r b o t h D e m o c r a t s a n d R e p u b l i c a n s . A f t e r t h e s i g n i n g o f S B 1 i n A u g u s t 1 9 9 3 , G o v e r n o r E n g l e r ’ s n e x t m a j o r m o v e w a s t o p r e s e n t a p a c k a g e o f s c h o o l fi n a n c e a n d s c h o o l q u a l i t y r e f o r m r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e l e g i s l a t u r e i n O c t o b e r 1 9 9 3 . 1 7 A s s u m i n g t h e r o l e o f a p o l i c y c h a m p i o n , t h e G o v e r n o r d e m o n s t r a t e d l e a d e r s h i p s k i l l i n p l a c i n g s c h o o l q u a l i t y r e f o r m o n t h e p o l i c y a g e n d a . A s e x p l a i n e d b y a l e g i s l a t i v e l e a d e r : T h e c o n c e p t . . . i n t h e p r o p o s a l t h a t h e m a d e t o t h e l e g i s l a t u r e o f t y i n g fi n a n c i n g t o s c h o o l i m p r o v e m e n t m e a s u r e s w a s s o m e t h i n g t h a t h e d i d w i n . H e r e a l l y d r o v e t h a t p i e c e o f t h e a g e n d a b y e s s e n t i a l l y s a y i n g t h a t h e w a s n ’ t j u s t g o i n g t o s i g n t a x i n c r e a s e s a n d a r e s t r u c t u r i n g o f fi n a n c i n g w i t h o u t d e a l i n g w i t h s o m e o f t h e s e o t h e r i s s u e s . T h e G o v e r n o r ’ s s c h o o l q u a l i t y r e f o r m r e c o m m e n d a t i o n s i n c l u d e d i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e , c h a r t e r s c h o o l s , a n a n n u a l ” G o v e r n o r ’ s R e p o r t C a r d " i s s u e d f o r e v e r y p u b l i c s c h o o l , e x p a n s i o n o f a l t e r n a t i v e s t o t h e t e a c h e r c e r t i fi c a t i o n p r o c e s s , g i v i n g p u b l i c s c h o o l t e a c h e r s t h e o p t i o n o f n o t b e l o n g i n g t o a c o l l e c t i v e b a r g a i n i n g u n i t , t e a c h e r b o n u s e s f o r g o o d p e r f o r m a n c e a n d s a n c t i o n s f o r p o o r p e r f o r m a n c e , h i g h e r a c a d e m i c s t a n d a r d s , a n d e d u c a t i o n w a r r a n t i e s f o r s t u d e n t s . A m o n g t h e s e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p r o p o s a l s , t h e G o v e r n o r p u t t h e m o s t r e s o u r c e s i n t o a d v o c a t i n g f o r s c h o o l c h o i c e a n d c h a r t e r s c h o o l s . I n d e e d , l a w m a k e r s , i n t e r e s t g r o u p r e p r e s e n t a t i v e s , a n d m e m b e r s o f t h e G o v e r n o r ’ s s t a f f w i t h w h o m I s p o k e a l l a g r e e d t h a t E n g l e r h a d p u r s u e d t h e s e t w o p o l i c y g o a l s v i g o r o u s l y ' 7 S e e C h a p t e r F o u r f o r a d i s c u s s i o n o f t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p r o p o s a l s p u t f o r t h b y t h e G o v e r n o r i n O c t o b e r 1 9 9 3 . I n t h i s c h a p t e r , m y f o c u s i s o n E n g l e r ’ s s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p r o p o s a l s . 2 1 3 d u r i n g t h e r e f o r m p r o c e s s . T h e G o v e r n o r w a s n o t t h e o n l y p o l i t i c a l a c t o r w h o r e c o g n i z e d t h e w i n d o w o f o p p o r t u n i t y f o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m w i t h i n t h e s c h o o l fi n a n c e c r i s i s . D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r s a n d t h e M i c h i g a n E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n ( M B A ) u s e d t h e fi n a n c e c r i s i s t o a d v o c a t e f o r a m a n d a t e d c o r e c u r r i c u l u m , a r e q u i r e m e n t t h a t s c h o o l s i m p l e m e n t " s i t e - b a s e d d e c i s i o n m a k i n g , " a n d i n c r e a s e d r e s o u r c e s f o r t h e p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t o f t e a c h e r s . ’ 3 D e m o c r a t i c l a w m a k e r s i n s i s t e d t h a t t h e s e i t e m s b e i n c l u d e d i n a n y r e f o r m p a c k a g e p r 0 p o s e d t o r e s o l v e t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . S i n c e s t a t e l a w m a k e r s w e r e s e t t o s h i f t t h e b u l k o f t h e b u r d e n o f fi n a n c i n g t h e s c h o o l s f r o m t h e l o c a l t o t h e s t a t e l e v e l , a D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r j u s t i fi e d p l a c i n g s c h o o l q u a l i t y o n t h e p o l i c y a g e n d a a s f o l l o w s : [ F ] r a n k l y , t h e i s s u e i s w h e n y o u ’ r e t a l k i n g a b o u t p u t t i n g 1 0 b i l l i o n - - b i l l i o n - - d o l l a r s i n t o e d u c a t i o n , w e h a v e a r i g h t t o m a k e s o m e o f t h o s e d e c i s i o n s . F a r m o r e n o w I t h i n k t h a n w e d i d i n t h e p a s t w h e n w e w e r e n ’ t t h e m a j o r f u n d e r s o f t h e s c h o o l s . 8 0 I t h i n k t h a t w a s a v e r y l e g i t i m a t e d i s c u s s i o n f o r u s t o h a v e . R e p u b l i c a n s i n t h e H o u s e a n d S e n a t e w e r e a l s o a d v o c a t i n g f o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . A R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r a s s e r t e d t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s ” w a s g o i n g t o b e a b o u t t h e o n l y t i m e w e c o u l d s e r i o u s l y a d d r e s s t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e s . " T h e l e g i s l a t o r s t a t e d t h a t h e a n d o t h e r s h a d p e r c e i v e d t h a t " t h e s c h o o l s a r e n o t g o i n g t o c h a n g e u n l e s s c h a n g e i s f o r c e d u p o n t h e m . " A n o t h e r R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r r e m a r k e d : T h e g o a l w a s t o d o t h e w h o l e p a c k a g e a l l t o g e t h e r b e c a u s e ' 3 T h e p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t o f t e a c h e r s i s a n e x a m p l e o f a p o l i c y t h a t f a l l s u n d e r b o t h t h e s c h o o l fi n a n c e a n d s c h o o l q u a l i t y r u b r i c s . 2 1 4 t h e r e i s a f a c t i o n o u t t h e r e - - a n d I d o fi r m l y b e l i e v e i n t h i s a l s o - - t h a t b e l i e v e s t h a t i t ’ s n o t j u s t m o n e y t h a t m a k e s a g o o d s c h o o l . S o t h e r e a r e a l o t o f i s s u e s t h a t w e n e e d e d t o l o o k a t a s w e l l a s m a k i n g s u r e t h a t o u r s c h o o l s w e r e a d e q u a t e l y f u n d e d . R e p u b l i c a n l a w m a k e r s p r 0 p o s e d a s e r i e s o f s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p r o p o s a l s t h a t w e r e b i l l e d a s " c o s t - c o n t a i n m e n t ” m e a s u r e s . T h e s e m e a s u r e s , w i d e l y v i e w e d a s a t t a c k s o n t h e p o w e r o f t h e t e a c h e r s ’ u n i o n s , i n c l u d e d c h a n g e s i n c o l l e c t i v e b a r g a i n i n g a n d t e a c h e r t e n u r e p o l i c y a s w e l l a s e x p a n d e d a l t e r n a t i v e s t o t h e t e a c h e r c e r t i fi c a t i o n p r o c e s s . S i n c e D e m o c r a t s a v o w e d t h a t t h e y w o u l d n o t s u p p o r t a s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e u n l e s s a n y s c h o o l q u a l i t y m e a s u r e s i n c l u d e d i n t h e r e f o r m p a c k a g e w e r e a c c e p t a b l e t o t h e m , t h e R e p u b l i c a n l e a d e r s h i p i n t h e l e g i s l a t u r e r e m o v e d t h e " c o s t - c o n t a i n m e n t " i t e m s f r o m t h e p o l i c y a g e n d a . ‘ 9 S e v e r a l o t h e r R e p u b l i c a n - b a c k e d s c h o o l q u a l i t y r e f o r m i n i t i a t i v e s - - m o s t i m p o r t a n t l y , p r o p o s a l s f o r i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e a n d c h a r t e r s c h o o l s - - r e m a i n e d o n t h e p o l i c y a g e n d a d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e b u s i n e s s c o m m u n i t y a l s o p l a y e d a n a c t i v e r o l e i n p u s h i n g f o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m m e a s u r e s d u r i n g t h e p e r i o d o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . I n d e e d , t h e a c t i v i t i e s o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y i n a d v o c a t i n g f o r s p e c i fi c s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p r o p o s a l s w e r e l a r g e l y v i e w e d a s u n p r e c e d e n t e d b y b o t h i n t e r e s t g r o u p s a n d l a w m a k e r s i n M i c h i g a n . B u s i n e s s i n t e r e s t s a s s u m e d a n e w r o l e i n p r o p o s i n g a n d a d v o c a t i n g f o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t a t t h e o u t s e t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , G o v e r n o r E n g l e r c a l l e d u p o n l e a d e r s i n t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y t o t a k e a n a c t i v e r o l e i n a d v a n c i n g ' 9 H o w e v e r , a s d i s c u s s e d i n t h e p r e v i o u s c h a p t e r , t h e p r o p o s a l s a f f e c t i n g t e a c h e r s ’ i n t e r e s t s r e a p p e a r e d o n t h e p o l i c y a g e n d a a f t e r t h e p o l i c y c r i s i s h a d b e e n r e s o l v e d . 2 1 5 p r o p o s a l s f o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m . T h e g o a l s a n d a c t i v i t i e s o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y i n t h e c o n t e x t o f s c h o o l q u a l i t y r e f o r m d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a r e f u r t h e r d i s c u s s e d l a t e r i n t h e c h a p t e r . M a n y l a w m a k e r s f r o m b o t h p a r t i e s p e r c e i v e d p o l i t i c a l i n c e n t i v e s f o r a d d r e s s i n g t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e d u r i n g t h e p e r i o d o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . L a w m a k e r s s e n s e d a p u b l i c d e m a n d n o t o n l y f o r s c h o o l fi n a n c e r e f o r m b u t a l s o f o r i m p r o v e m e n t s i n s c h o o l q u a l i t y . W h e n I a s k e d i n d i v i d u a l l a w m a k e r s w h y t h e l e g i s l a t u r e h a d d e v o t e d a t t e n t i o n t o s c h o o l q u a l i t y r e f o r m w h e n t h e p o l i c y c r i s i s h a d b e e n i n s c h o o l fi n a n c e , t h e y f r e q u e n t l y f r a m e d t h e i s s u e i n t e r m s o f w a n t i n g t o s i g n a l t o c o n s t i t u e n t s ( i n c l u d i n g t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y ) t h a t t h e y w e r e c o m m i t t e d t o i m p r o v i n g t h e q u a l i t y o f t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m . F r o m t h e p e r s p e c t i v e o f t h e l e a d e r s o f t w o d i f f e r e n t i n t e r e s t g r o u p s I i n t e r v i e w e d , l a w m a k e r s h a d s o u g h t t o i n d i c a t e t o t h e v o t e r s t h a t t h e y w e r e d o i n g m o r e t h a n " r e a r r a n g i n g t h e c h a i r s o n t h e d e c k o f t h e T i t a n i c . " 2 0 L a w m a k e r s w h o s e n s e d p r e s s u r e f r o m t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y a n d o t h e r s t o t a k e a c t i o n o n t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e r e c o g n i z e d t h a t s c h o o l fi n a n c e r e f o r m a l o n e w o u l d b e i n a d e q u a t e t o t h e t a s k . T h e y w a n t e d t o s h o w t h a t t h e y w e r e n o t o n l y o v e r h a u l i n g t h e s y s t e m o f s c h o o l fi n a n c e a n d s i m p l y " t h r o w i n g m o r e m o n e y a t t h e s c h o o l s , " b u t t h a t t h e y w e r e a l s o t a k i n g s t e p s t o e n s u r e a c c o u n t a b i l i t y f o r t h e d o l l a r s s p e n t . l a w m a k e r s w e r e m o t i v a t e d t o i n d i c a t e t o t a x p a y e r s t h a t p u b l i c f u n d s d e v o t e d t o e d u c a t i o n w o u l d b e p u t t o g o o d u s e . I n t h e a b s e n c e o f a t t e n t i o n t o t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e s , l a w m a k e r s w o u l d h a v e r i s k e d c o n v e y i n g 1 " E a c h o f t h e t w o i n t e r v i e w e e s o f f e r e d t h i s a n a l o g y . 2 1 6 t h a t ” t h e o n l y p r o b l e m w i t h e d u c a t i o n i s f u n d i n g . " S u c h a m e s s a g e w a s n o t e x p e c t e d t o s i t w e l l w i t h t a x p a y e r s i n t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y a n d e l s e w h e r e . D e p e n d i n g u p o n h o w o n e i n t e r p r e t s t h e p o l l i n g d a t a c o l l e c t e d d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , l a w m a k e r a t t e n t i o n t o t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e w a s m o r e o r l e s s j u s t i fi e d d u r i n g t h e c r i s i s . I n a S e p t e m b e r 1 9 9 3 D e t r o i t F r e e P r e s s p o l l o f l i k e l y v o t e r s , 5 7 p e r c e n t o f t h e r e s p o n d e n t s r a t e d t h e q u a l i t y o f t h e i r l o c a l p u b l i c s c h o o l s a s ” e x c e l l e n t " o r " g o o d . " H o w e v e r , a f u l l 3 9 p e r c e n t o f t h e r e s p o n d e n t s r a t e d t h e m a s ” f a i r ” o r ” p o o r " ( T r i m e r - H a r t l e y 1 9 9 3 a ) . A n o t h e r p o l l o f t h e g e n e r a l p u b l i c , c o n d u c t e d i n S e p t e m b e r 1 9 9 3 b y t h e I n s t i t u t e f o r P u b l i c P o l i c y a n d S o c i a l R e s e a r c h ( I P P S R ) a t M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y , f o u n d t h a t 3 3 p e r c e n t o f M i c h i g a n ’ s c i t i z e n s t h o u g h t t h a t M i c h i g a n p u b l i c s c h o o l s n e e d e d t o b e i m p r o v e d ” a g r e a t d e a l , ” 2 3 p e r c e n t s a i d " q u i t e a b i t , " 3 0 p e r c e n t s a i d ” s o m e , " 9 p e r c e n t s a i d " a l i t t l e ” a n d 4 p e r c e n t s a i d " n o t a t a l l " ( I P P S R 1 9 9 3 ) . O n t h e b a s i s o f t h e s e p o l l s , i t m i g h t b e s u r m i s e d t h a t a s i g n i fi c a n t p o r t i o n ( a b o u t 4 0 p e r c e n t ) o f t h e p a p u l a t i o n w a s d i s s a t i s fi e d w i t h t h e q u a l i t y o f t h e i r l o c a l p u b l i c s c h o o l s ; a n d , o v e r 8 5 p e r c e n t o f t h e p o p u l a t i o n p e r c e i v e d a n e e d f o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m ( o f t h e l a t t e r p e r c e n t a g e , o v e r 5 5 p e r c e n t f a v o r e d " a g r e a t d e a l ” o r " q u i t e a b i t ” o f r e f o r r n ) ? ‘ A n e d u c a t i o n l e a d e r i n t h e H o u s e f r a m e d t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s i n t e r m s o f a n a t t e m p t t o g a i n p u b l i c a p p r o v a l f o r t h e o v e r a l l r e f o r m p a c k a g e a d o p t e d b y t h e l e g i s l a t u r e . H e r e m a r k e d t h a t " w e w a n t e d t o p u t i n s o m e a c c o u n t a b i l i t y s o t h a t v o t e r s 1 ' I n t e r e s t i n g l y , a n O c t o b e r 1 9 9 3 D e t r o i t F r e e P r e s s s u r v e y o f 1 4 6 o f t h e 1 4 8 m e m b e r s o f t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e f o u n d t h a t l a w m a k e r s t h e m s e l v e s w e r e g e n e r a l l y s a t i s fi e d w i t h t h e i r l o c a l s c h o o l d i s t r i c t s ( C h r i s t o f f 1 9 9 3 a ) . T h e s u r v e y i n d i c a t e d t h a t 5 7 p e r c e n t o f t h e l e g i s l a t o r s w e r e ” v e r y s a t i s fi e d ” w i t h t h e i r l o c a l s c h o o l d i s t r i c t s , w h i l e 3 2 p e r c e n t w e r e ” s o m e w h a t s a t i s fi e d . ” O n l y 5 p e r c e n t w e r e ” s o m e w h a t d i s s a t i s fi e d " a n d 3 p e r c e n t w e r e ” v e r y d i s s a t i s fi e d . " 2 1 7 w o u l d s u p p o r t i t . " N e i t h e r D e m o c r a t i c n o r R e p u b l i c a n l a w m a k e r s w i s h e d t o b e v i e w e d a s t h e c h a m p i o n s o f a t a x i n c r e a s e . W i t h s c h o o l q u a l i t y r e f o r m o n t h e a g e n d a , l a w m a k e r s w e r e a b l e t o d e c l a r e t o t h e i r c o n s t i t u e n t s t h a t " w e ’ r e n o t s u p p o r t i n g a n y n e w t a x e s u n l e s s w e g e t s o m e a s s u r a n c e o f i m p r o v e d q u a l i t y i n e d u c a t i o n . " A s o b s e r v e d b y a l e a d i n g l e g i s l a t o r , t h e a t t e n t i o n t o s c h o o l q u a l i t y i s s u e s d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w a s b o r n e o f " g o o d r e a s o n i n g b u t a l s o o f p o l i t i c a l s e n s i t i v i t y . " A R e p u b l i c a n l a w m a k e r e x p l a i n e d t h a t t h e p o l i c y c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e h a d c r e a t e d a u s e f u l c l i m a t e f o r b a r g a i n i n g o v e r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m m e a s u r e s : [ I ] t ’ s a n o p p o r t u n i t y b e c a u s e y o u ’ v e g o t t h e w e d g e . . . i f y o u a n d I a r e n e g o t i a t i n g , y o u w a n t t h e f u n d i n g , a n d I s a y " Y e a h , I ’ l l g i v e y o u a v o t e o n f u n d i n g i f y o u ’ l l g i v e m e a v o t e o n t h e q u a l i t y i s s u e . " S o I t h i n k t h a t t y p e o f l o g i c w a s m o v i n g t h r o u g h t h e m i n d s o f s o m e o f t h e p e o p l e t h a t f e l t t h a t w e w e r e n ’ t g e t t i n g o u r m o n e y ’ s w o r t h f o r t h e d o l l a r s t h a t w e r e e x p e n d e d f o r s c h o o l s . A n d a D e m o c r a t i c l a w m a k e r r e c o u n t e d : W e w e r e u n d e r a t i m e c o n s t r a i n t t o g e t t h e fi n a n c i n g d o n e a n d s o m e o f u s h e l d o u t f o r s o m e o t h e r t h i n g s [ s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s ] i n t h a t p r o c e s s . D e s p i t e t h e s t r o n g p o l i t i c a l s u p p o r t i n b o t h p a r t i e s f o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m , t h e r e w a s d i s a g r e e m e n t o v e r t h e s h a p e t h a t r e f o r m w o u l d t a k e a n d w h o s e i n t e r e s t s i t w o u l d s e r v e . T w o o r g a n i z e d i n t e r e s t s w i t h a s t a k e i n t h e o u t c o m e w e r e t h e e d u c a t i o n a n d b u s i n e s s c o m m u n i t i e s . T h e E d u c a t i o n C o m m u n i t y a n d S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m A s i m p l i e d i n K e y P o i n t 2 . 6 a b o v e , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s t h r e a t e n e d t h e i n t e r e s t s o f t h o s e w h o g e n e r a l l y f a v o r e d t h e s t a t u s q u o f o r t h e s c h o o l q u a l i t y p o l i c y a r e a . A s 2 1 8 i n d i c a t e d i n C h a p t e r F i v e , m e m b e r s o f t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y ( t h e m o s t p o w e r f u l m e m b e r b e i n g t h e M E A ) w e r e l a r g e l y f e a r f u l a t t h e o u t s e t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h i s f e a r w a s n o t l i m i t e d t o t h e i s s u e o f s c h o o l f u n d i n g , i t a l s o e x t e n d e d t o s c h o o l q u a l i t y . W h e n G o v e r n o r E n g l e r s i g n e d S B 1 i n t o l a w i n A u g u s t 1 9 9 3 , h e p r o v o k e d c o n c e r n p a r t i c u l a r l y a m o n g m e m b e r s o f t h e M E A w h e n h e a v o w e d t h a t " [ t ] h e p o w e r a n d c o n t r o l t h e t e a c h e r s ’ u n i o n s h a v e h a d o v e r e d u c a t i o n p o l i c y i n M i c h i g a n e n d e d t h i s m o r n i n g " ( G o n g w e r 1 9 9 3 ) . B y y e a r ’ s e n d , t h e G o v e r n o r w a s s h o w n t o b e m i s t a k e n . T h e M B A w o r k e d v i g o r o u s l y i n p u r s u i t o f i t s o b j e c t i v e s d u r i n g t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m d e b a t e a n d l a r g e l y m e t w i t h s u c c e s s . T h e t e a c h e r s ’ u n i o n e n j o y e d t r e m e n d o u s r e s o u r c e s f o r i n fl u e n c i n g p u b l i c o p i n i o n a n d p u b l i c p o l i c y . T h e s e r e s o u r c e s i n c l u d e d a c c e s s t o b o t h p a i d a n d f r e e m a s s m e d i a s p a c e , a l a r g e m e m b e r s h i p t h a t v o t e s , m e m b e r s w h o a r e w e l l - p l a c e d t o b e o p i n i o n l e a d e r s i n t h e c o m m u n i t y , a n d a b u n d a n t l o b b y i n g r e s o u r c e s . D u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , t h e b e h a v i o r o f t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y w a s l a r g e l y r e fl e c t i v e o f a c o n t a i n m e n t s t r a t e g y . M a n y m e m b e r s f e l t t h r e a t e n e d b y t h e p o l i t i c s o f t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e s d e l i n e a t e d e a r l i e r . W h e n I a s k e d t h e l e a d e r o f a n e d u c a t i o n i n t e r e s t g r o u p w h e t h e r h i s o r g a n i z a t i o n h a d p e r c e i v e d a c r i s i s i n s c h o o l q u a l i t y i n 1 9 9 3 , h e r e p l i e d i n t h e p r e s e n t t e n s e : ” N o , w e d o n ’ t p e r c e i v e a c r i s i s i n s c h o o l q u a l i t y , b u t w e k n o w t h a t t h e e l e c t e d o f fi c i a l s p e r c e i v e a c r i s i s . I t ’ s a p o l i t i c a l c r i s i s . " W h e n I a s k e d h i m w h y t h e l e g i s l a t u r e a p p r o v e d t h e p a c k a g e o f q u a l i t y r e f o r m s d u r i n g t h e c r i s i s , h e r e p l i e d t h a t t h i s h a d o c c u r r e d b e c a u s e e v e r y o n e o f t h e s e i t e m s w a s " a p o l i t i c a l i s s u e . " A l o b b y i s t f o r a n o t h e r e d u c a t i o n i n t e r e s t g r o u p e x p l a i n e d t h a t , d u r i n g 2 1 9 t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , " [ w ] e w e r e n ’ t e v e n t h i n k i n g a b o u t s c h o o l q u a l i t y . . . . W e w e r e j u s t t h i n k i n g a b o u t h a v i n g e n o u g h m o n e y t o f u n d t h e s c h o o l s . " R a t h e r t h a n f o c u s i n g o n p u t t i n g f o r t h t h e i r o w n c o m p r e h e n s i v e p r o p o s a l s f o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m , m u c h o f t h e a c t i v i t y o f t h e e d u c a t i o n i n t e r e s t s w a s a i m e d a t t h w a r t i n g s i g n i fi c a n t p o l i c y c h a n g e i n t h i s a r e a . T h e M B A l e d t h e c h a r g e n o t o n l y t h r o u g h p r o f e s s i o n a l l o b b y i n g a c t i v i t i e s , b u t a l s o t h r o u g h g r a s s r o o t s p o l i t i c a l a c t i v i t y , m a s s m a i l i n g s , a n d m a s s m e d i a t a c t i c s . F o r e x a m p l e , t h e a s s o c i a t i o n d r e w u p o n i t s 1 2 7 , 0 0 0 m e m b e r s t o c o o r d i n a t e g r a s s r o o t s p o l i t i c a l a c t i v i t y i n o p p o s i t i o n t o t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p r o p o s a l s a d v a n c e d b y t h e G o v e r n o r a n d s u p p o r t e d b y m a n y R e p u b l i c a n s . M E A m e m b e r s i n u n d a t e d l a w m a k e r s w i t h t e l e p h o n e c a l l s a n d m a d e p e r s o n a l v i s i t s t o t h e C a p i t o l . W h i l e m y r e s p o n d e n t s f r o m o t h e r e d u c a t i o n i n t e r e s t g r o u p s i n d i c a t e d t h a t t h e M E A t y p i c a l l y w o r k e d i n d e p e n d e n t l y , t h e M E A j o i n e d w i t h t h e M i c h i g a n F e d e r a t i o n o f T e a c h e r s a n d t h e M i c h i g a n P a r e n t T e a c h e r s A s s o c i a t i o n f o r a m a s s m a i l i n g o f 2 5 0 , 0 0 0 b r o c h u r e s e n c o u r a g i n g o p p o s i t i o n t o t h e G o v e r n o r ’ s r e f o r m p r O p o s a l s . T h e s e b r o c h u r e s w e r e s e n t t o h o m e s i n t h e d i s t r i c t s o f 2 3 H o u s e m e m b e r s a n d t h r e e s e n a t o r s w h o h a d e n d o r s e d p a r t s o f G o v e r n o r E n g l e r ’ s s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p r o p o s a l s w h o m t h e M E A t h o u g h t c o u l d b e p e r s u a d e d o t h e r w i s e b y t h e i r c o n s t i t u e n t s ( s e e R i c h a r d s o n 1 9 9 3 b ) . I n a d d i t i o n t o t h i s m a i l i n g , t h e M E A s e n t fl i e r s t o e a c h o f i t s m e m b e r s e n c o u r a g i n g t h e m t o o p p o s e E n g l e r ’ s s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p r o p o s a l s . F i n a l l y , t e l e v i s i o n s a c r o s s t h e s t a t e d i s p l a y e d M B A a d v e r t i s e m e n t s a c c u s i n g E n g l e r o f p l a n s t o p u t ” u n q u a l i fi e d t e a c h e r s i n t h e c l a s s r o o m , " a n d t o " p u t p r i v a t e 2 2 0 s c h o o l s fi r s t " ( M i c h i g a n D a t e l i n e 1 9 9 3 ) . I n b o t h i t s p r i n t a n d b r o a d c a s t m e d i a a d v e r t i s e m e n t s , t h e M E A a s s e r t e d t h a t e d u c a t i o n r e f o r m w a s " t o o i m p o r t a n t f o r j u s t p o l i t i c s t o d e c i d e . " T h e t h r e e m a i n s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p r o p o s a l s a d v a n c e d b y t h e M E A - - a m a n d a t e d c o r e c u r r i c u l u m , m a n d a t e d s i t e - b a s e d d e c i s i o n m a k i n g , a n d i n c r e a s e d f u n d i n g f o r p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t - - w e r e n o t s i g n i fi c a n t d e p a r t u r e s f r o m t h e s t a t u s q u o i n M i c h i g a n e d u c a t i o n p o l i c y . P r i o r t o t h e p a s s a g e o f S B 1 , M i c h i g a n l a w m a k e r s h a d a d o p t e d l e g i s l a t i o n r e c o m m e n d i n g t h a t s c h o o l d i s t r i c t s i m p l e m e n t a m o d e l c o r e c u r r i c u l u m , a s w e l l a s l e g i s l a t i o n p e r t a i n i n g t o s i t e - b a s e d d e c i s i o n m a k i n g , a n d t h e s t a t e h a d p r e v i o u s l y a l l o c a t e d f u n d s t o w a r d t h e p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t o f t e a c h e r s . D e s p i t e t h e f a c t t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s p r o v i d e d a w i n d o w o f o p p o r t u n i t y f o r c o n t r i b u t i n g n e w i d e a s t o t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m d e b a t e , t h e f e w p r o p o s a l s p u t f o r t h b y t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y w e r e n o t s i g n i fi c a n t p o l i c y i n n o v a t i o n s . S o m e o b s e r v e r s s u g g e s t e d t h a t a m a n d a t e d c o r e c u r r i c u l u m w o u l d s e r v e t h e i n t e r e s t s o f t h e M E A s i n c e m o r e t e a c h e r s m i g h t n e e d t o b e h i r e d i n o r d e r t o i n s t r u c t a l l s t u d e n t s i n t h e c o r e a r e a s . E a c h o f t h e M E A ’ s p r o p o s a l s w a s a d o p t e d , a l t h o u g h t h e l e g i s l a t i v e l a n g u a g e w a s l a r g e l y s y m b o l i c . 2 2 I n a d d i t i o n t o a c h i e v i n g i t s l i m i t e d l i s t o f s c h o o l q u a l i t y r e f o r m i t e m s , t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y w a s s u c c e s s f u l i n p r o m p t i n g l a w m a k e r s t o r e m o v e t h e t e a c h e r r e f o r m p r o p o s a l s f r o m t h e p o l i c y a g e n d a . H o w e v e r , s e v e r a l o f t h e s e p r o p o s a l s w e r e r e v i s i t e d b y t h e l e g i s l a t u r e i n e a r l y 1 9 9 4 , a f t e r t h e p o l i c y c r i s i s h a d b e e n r e s o l v e d ” A s e n a t o r r e f e r r e d t o t h e s i t e - b a s e d d e c i s i o n m a k i n g l e g i s l a t i o n a s ” fl u f f l a n g u a g e . ” I n 1 9 9 5 , l a w m a k e r s s c a l e d b a c k t h e p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t f u n d i n g a n d r e p e a l e d t h e m a n d a t e d c o r e c u r r i c u l u m ( a c o r e c u r r i c u l u m d e v i s e d b y t h e S t a t e B o a r d o f E d u c a t i o n w i l l b e r e c o m m e n d e d , n o t m a n d a t e d , t o s c h o o l d i s t r i c t s ) . d c u s t a f c t s r B o t i w c c p r t n o o h y e e n h n o o o r e o n e s l e t r m m s o f i a o y e c t s m m u r k e p d i a M u n v l o i s . e e v a f R s i e r n m h u s , e d o s t d r t o e b c e W i i . n n s m s h i u u s c r c l q s , , e b u t o e h y t y t o h n s r l e t D a e o i y l t t t i n n t t i c h o b e s a i i s u M d h t r a t e t e s a l f l p l n o t h t f l m p c s e e e i o s s e e h o r c i o t n s r f t t s u t e o a e d t u s e h n t r p x t y t a m m n e a p p e o n g e n e a u r r h c h t i e n e b d r h i e t e l y m s h t w j a o c a l d a t e t d i i n s o n i v b h a w p p o s n r t o f i n e a e o e y t t r t l e e t o l e i c n o e p s i y g t y m y b l i a v q r a r d i , o n M h y g a a p t s t i r u y a n a a o h o E A t o r l i u n o l n t i c e w s d a l o e s r p d s a h m s f w f s y f r e v a i t o t , o i a l g r s h a d s r c o d a e t i t e , e i w i h e s n s f b v e i u e u a l h p e d i e r n s h l e t i c p m e s o c r o a n o e t l s i a w h i a t l n e r h i d c t e e a t g t l r t s - o i t a g n d e e e u t s u f p d t e s r p . a t n d h c e q t h a e p m t t e e r s c r g h r u c e a t i u r m w j w l e r o e e n n c m m s t s a M a n n i a e d t t r m r r e t o o o e a f t n s a t c a i y l s t t e e a i l i o s r y i t y c n v u i g b l t h i e s s , o t c r a v y s s , o d e e o i c w t o e i d u i d m s n l t e , h g c a o t t e e r u u t r s e g o r s t o h h i r m o n h e v r n n f t c r i b u e n f h e o c s n q h l e e a t e f a u t f e v h e a i t o t t r l a c h l B i o c r h n a c h u f o e S l t o d n a e i c i c r t r a h e o t h . y t e e t a h t m a g c c u a r n i t n a d e b d u c c f n v , e n n i r r d u e u a r p t r d n e m t t o h s i a e y l o p ’ p t c v y i i i s 1 e h s e e e t n v l e s i a e p T y r s e c t i c u s h n r m t t c u r i f q n t t i t e y n i l e o a o a g g t o d t c u t h e h a a s o o e h e h c o e t e c t t e t s n p e a n c d t n r i s a c e t S h e e r r e s e e s d r e r i B d e o s o p f y t u e t s n g u l c m o a c r s d p u r o o o b s , d s i d t t t m s t u 1 s h b a r c f y i . o h h a p u a s l o h t o o r o n t i c f r g e o e l e i p f i o l G i s n h s l o o n s p H i o t G h o i i e o c o f n o u t a v d l h h e h a l p n t s g c o u u b t y y c c s t o v l e i s n e t l s e d n c i d t o e r o . h o e e e i e l h m d d m c 3 g s h i e s p u e u o c c c u i . i c i r d 2 n m i t i n u m u u i n a s s r q l s c l , r a a a m c t n a n f w a t h a i i a i o i i i c o t l t t i l i o y a m i m o e e n o t n t r o o t a u e l d d s n . y d n n y y m l t 2 2 1 o f t h e M E A . ’ 3 F o r e x a m p l e , i n 1 9 9 4 , l a w m a k e r s a p p r o v e d l e g i s l a t i o n a s s i g n i n g fi n a n c i a l p e n a l t i e s f o r t e a c h e r s t r i k e s . - 2 2 2 T h e B u s i n e s s C o m m u n i t y a n d S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m I n c o n t r a s t t o t h e r e a c t i v e c o n t a i n m e n t s t r a t e g y o f t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y , t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w a s r e l a t i v e l y p r o a c t i v e o n t h e i s s u e o f s c h o o l q u a l i t y r e f o r m . A s m e n t i o n e d e a r l i e r , a t t h e o u t s e t o f t h e p o l i c y c r i s i s G o v e r n o r E n g l e r c a l l e d u p o n t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y t o t a k e a n a c t i v e r o l e i n t h e d e b a t e o v e r s c h o o l q u a l i t y . M e m b e r s o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y a s w e l l a s a i d e s t o t h e G o v e r n o r c o n fi r m e d t h i s e x c h a n g e . A s s t a t e d b y a n E n g l e r a i d e : T h e y [ b u s i n e s s i n t e r e s t s ] h a d b e e n i n v o l v e d i n w a n t i n g t o i m p r o v e s c h o o l s a n d h e [ t h e G o v e r n o r ] r e a l l y c a l l e d t h e m a s a c h a l l e n g e , y o u k n o w , ” H e r e ’ s t h e o p p o r t u n i t y , g u y s , l e t ’ s d o i t . " T h e b u s i n e s s c o m m u n i t y a c c e p t e d t h e c h a l l e n g e . I n r e fl e c t i n g o n t h e p a s s a g e o f S B 1 , a l o b b y i s t f o r o n e o f t h e s t a t e ’ s l a r g e s t b u s i n e s s i n t e r e s t g r o u p s s t a t e d : I t h i n k w e w e r e o n e o f t h e fi r s t o r g a n i z a t i o n s t o r e a l i z e t h a t i t r e a l l y d i d o p e n a d o o r f o r u s t h a t h a d n ’ t b e e n o p e n b e f o r e i n t e r m s o f t a k i n g a l o o k a t t h e q u a l i t y s i d e , a n d d e c i d i n g w h a t k i n d s o f t h i n g s w e w a n t e d t o s e e . B e c a u s e w e d i d n ’ t w a n t t o s e e i t j u s t b e a t a x d e b a t e . W e w a n t e d t o m a k e s u r e t h a t a s w e w e r e t a l k i n g a b o u t e d u c a t i o n r e f o r m a n d h o w w e w e r e g o i n g t o p a y f o r i t , t h a t i t w a s c r u c i a l f o r u s t o t a l k a b o u t w h a t w e w e r e p a y i n g f o r t o o . A n o t h e r b u s i n e s s g r o u p l e a d e r r e fl e c t e d : I t h i n k w e r e c o g n i z e d t h a t t h e r e w a s a n o p p o r t u n i t y t o p u t , b a s i c a l l y t h e w h o l e s c h o o l s y s t e m o n t h e t a b l e t o m a k e s o m e c h a n g e s . I a l s o t h i n k t h e r e w a s , a n d s t i l l i s , a v e r y s t r o n g s e n t i m e n t i n t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y t h a t , y o u k n o w , w e s p e n d 8 , 9 , n o w a l m o s t $ 1 0 b i l l i o n a y e a r o n K t h r o u g h 1 2 e d u c a t i o n h e r e i n M i c h i g a n , [ a n d ] t h a t o f t e n t h e r e s u l t i s l e s s t h a n s a t i s f a c t o r y . T h e b u s i n e s s c o m m u n i t y a d v a n c e d a r a n g e o f g e n e r a l p r i n c i p l e s , g o a l s , a n d 2 2 3 p r o p o s a l s f o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e s e i n c l u d e d a m o d e l c o r e c u r r i c u l u m , a p p r o p r i a t e m e a s u r e m e n t s o f s t u d e n t a c h i e v e m e n t i n c o r e s u b j e c t s , e n f o r c e m e n t o f s a f e t y a n d d i s c i p l i n e i n t h e s c h o o l s , p e r f o r m a n c e a s s e s s m e n t s f o r t e a c h e r s , s t u d e n t c o m p e t e n c e i n t e c h n o l o g y , l o n g e r s c h o o l d a y s a n d s c h o o l y e a r s , s p e c i a l p r o g r a m s f o r " a t - r i s k " c h i l d r e n , g r e a t e r e f fi c i e n c y i n t h e u s e o f s c h o o l f u n d s , p r i v a t i z a t i o n o f s c h o o l s e r v i c e s , i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e , a n d c h a r t e r s c h o o l s . " M o s t o f t h e s e p r o p o s a l s h a d b e e n p r e s e n t e d , i n s o m e f o r m , i n G o v e r n o r E n g l e r ’ s O c t o b e r a d d r e s s . O n e o f t h e m o s t s a l i e n t m e s s a g e s o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w i t h r e g a r d t o s c h o o l q u a l i t y r e f o r m i s r e fl e c t e d i n t h e f o l l o w i n g s t a t e m e n t f r o m t h e C h i e f E x e c u t i v e O f fi c e r ( C E O ) o f a u t i l i t y c o m p a n y w h o c l a i m e d t o s p e a k o n b e h a l f o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y : M e r e l y i n v e s t i n g m o r e m o n e y i n t h e s y s t e m , a s t h e M i c h i g a n E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n p r o p o s e s , w o u l d b e a k i n t o a f a i l i n g b u s i n e s s a c k n o w l e d g i n g t h a t i t i s l o s i n g m o n e y o n e v e r y s a l e , b u t m a k i n g i t u p i n v o l u m e . . . . . O u r i n v o l v e m e n t i n t h i s d e b a t e i s a b o u t g e t t i n g v a l u e f o r t h e f u n d s t o b e i n v e s t e d . ( M c C o r m i c k 1 9 9 3 ) T h e s t r a t e g y o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w a s c a r r i e d o u t t h r o u g h t w o t a c t i c s : ( a ) d i r e c t m e e t i n g s w i t h l e g i s l a t o r s , a n d ( b ) u s e o f t h e m a s s m e d i a . B u s i n e s s i n t e r e s t s w h o w e r e p u s h i n g f o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m i n c l u d e d t h e c h i e f e x e c u t i v e o f fi c e r s ( C E O s ) o f s e v e r a l o f t h e l a r g e s t c o r p o r a t i o n s i n M i c h i g a n . T h e C E O s a r r a n g e d i n d i v i d u a l m e e t i n g s w i t h l a w m a k e r s i n o r d e r t o d i s c u s s s c h o o l q u a l i t y r e f o r m . T h e i r v i s i t s w e r e c o o r d i n a t e d 7 “ T h i s l i s t i n g w a s d e r i v e d f r o m m y i n t e r v i e w s w i t h i n t e r e s t g r o u p r e p r e s e n t a t i v e s , b u s i n e s s i n t e r e s t g r o u p l i t e r a t u r e , a n d v a r i o u s p r e s s r e p o r t s p r i n t e d d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . 2 2 4 b y l e a d e r s o f D e t r o i t R e n a i s s a n c e a n d t h e M i c h i g a n C h a m b e r o f C o m m e r c e . ” T h i s m i g h t b e v i e w e d a s t h e s k i l l f u l u s e o f p r e s t i g e i n t h e p u r s u i t o f p o l i c y c h a n g e . A c c o r d i n g t o o n e o f t h e C E O s , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s m a r k e d t h e fi r s t t i m e t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y h a d u n i t e d a r o u n d a s i n g l e i s s u e t h a t d i d n o t d i r e c t l y a f f e c t t h e b o t t o m - l i n e c o n c e r n s o f t h e i r b u s i n e s s e s ( R i c h a r d s o n 1 9 9 3 ) . I n d e e d , t h i s u t i l i t y c o m p a n y c h a i r m a n h a d p r e v i o u s l y v i s i t e d w i t h l a w m a k e r s i n L a n s i n g , b u t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s m a r k e d t h e fi r s t t i m e h e h a d l o b b i e d t h e l e g i s l a t u r e o n t h e i s s u e o f s c h o o l q u a l i t y ( i b i d . ) . I n c h o o s i n g t o s e n d t h e C E O s t o L a n s i n g , t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w a s i s s u i n g a " c o s t l y s i g n a l ” ( A i n s w o r t h 1 9 9 3 ) . S i n c e t h e t i m e o f a C E O i s v a l u a b l e , t h e c r e d i b i l i t y o f t h e m e s s a g e o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w a s e n h a n c e d b y t h e l o b b y i n g e f f o r t s o f t h e C E O s . F u r t h e r , a s T i e r n e y ( 1 9 9 2 : 2 1 1 ) n o t e s i n h i s e x a m i n a t i o n o f l o b b y i n g a t t h e c o n g r e s s i o n a l l e v e l , " [ l ] e g i s l a t o r s r e l u c t a n t t o m a k e t i m e i n t h e i r b u s y s c h e d u l e s t o m e e t p r i v a t e l y w i t h a n o b s c u r e l o b b y i s t f o r t h e a u t o m o b i l e i n d u s t r y w i l l m a k e t i m e w h e n t h e h e a d o f G e n e r a l M o t o r s r e q u e s t s a n a p p o i n t m e n t . " A m e m b e r o f t h e H o u s e E d u c a t i o n C o m m i t t e e t o l d m e : " I t ’ s v e r y u n u s u a l t o h a v e t h e C E O s o f t h e t o p b u s i n e s s c o m p a n i e s i n M i c h i g a n l o b b y i n g l e g i s l a t o r s o n e o n o n e o n s c h o o l c h o i c e . " W h i l e m a n y l a w m a k e r s w e r e i m p r e s s e d b y t h i s d i s p l a y o f e f f o r t o n t h e p a r t o f t h e b u s i n e s s c o r m n u n i t y , . n o t a l l l a w m a k e r s w e r e p e r s u a d e d b y t h e C E O s . T w o l e a d i n g e d u c a t i o n l e g i s l a t o r s , o n e a D e m o c r a t a n d o n e a R e p u b l i c a n , s u g g e s t e d t h a t t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y ” h a d n o t d o n e i t s h o m e w o r k ” o n t h e i s s u e o f s c h o o l q u a l i t y . F o r e x a m p l e , 2 ’ F o r a d d i t i o n a l i n f o r m a t i o n o n p o l i t i c a l c o o r d i n a t i o n a m o n g m e m b e r s o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , s e e t h e d i s c u s s i o n o f t h e C o a l i t i o n f o r B e t t e r S c h o o l s a n d t h e p u s h f o r i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e a n d c h a r t e r s c h o o l s l a t e r i n t h e c h a p t e r . 2 2 5 o n e o f t h e l e g i s l a t o r s l a m e n t e d t h a t a C E O w i t h w h o m h e h a d m e t u s e d e d u c a t i o n s t a t i s t i c s f r o m t h e s t a t e o f M o n t a n a a s a b a s i s f o r c o m p a r i s o n w i t h t h e s t a t e o f M i c h i g a n . T h e l e g i s l a t o r e x p l a i n e d t h a t M i c h i g a n h a s m a n y m o r e u r b a n a r e a s t h a n M o n t a n a a n d t h a t , a s a r e s u l t , p o l i c y m a k i n g f o r t h e M i c h i g a n p u b l i c s c h o o l s y s t e m m u s t b e d i f f e r e n t t h a n f o r t h a t o f M o n t a n a . R e fl e c t i n g u p o n t h e v i s i t s f r o m t h e C E O s , t h e o t h e r l e g i s l a t o r a v o w e d : I t b e c o m e s i m m e d i a t e l y r i d i c u l o u s w h e n p e o p l e w h o s u p p o s e d l y h a v e s o m e i m p o r t a n c e c o m e u p h e r e n o t h a v i n g t h e v a g u e s t i d e a w h a t t h e y ’ r e t a l k i n g a b o u t o r [ a r e ] s i m p l y . . . e a s i l y i d e n t i fi a b l e a s [ b e i n g ] w r o n g . T h e s e c o m m e n t s s u g g e s t a c a v e a t t o A i n s w o r t h ’ s ( 1 9 9 3 ) w o r k o n ” c o s t l y s i g n a l s . " T h a t i s , c o s t l y s i g n a l s s h o u l d b e u s e d w e l l . T h e i r e f f e c t i v e n e s s m i g h t b e d i m i n i s h e d i f a l o b b y i s t ’ s c r e d i b i l i t y i n t h e p o l i c y a r e a i s q u e s t i o n e d . R e p r e s e n t a t i v e s o f b u s i n e s s i n t e r e s t s w i t h w h o m I s p o k e f r e q u e n t l y - f r a m e d t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e i n t e r m s o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t : b e t t e r s c h o o l s w i l l r e s u l t i n a b e t t e r w o r k f o r c e w h i c h m e a n s a h e a l t h i e r , m o r e c o m p e t i t i v e s t a t e e c o n o m i c e n v i r o n m e n t . P l o t k e ( 1 9 9 2 : 1 9 2 ) n o t e s t h a t " b u s i n e s s c l a i m s a b o u t t h e r e q u i r e m e n t s o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t h a v e a h i g h d e g r e e o f c r e d i b i l i t y " i n t h e c o n t e m p o r a r y U . S . H o w e v e r , B r o w n e a n d R i n g q u i s t ( 1 9 9 3 : 2 1 ) a s s e r t t h a t t h e p r o f e s s i o n a l i z e d s t a t e g o v e r n m e n t i n M i c h i g a n m e a n s t h a t i n t e r e s t g r o u p s ” n e e d t o b e a s e x p e r t l y i n f o r m e d a n d p r o f e s s i o n a l l y c o m p e t e n t a s t h o s e w h o m a k e s t a t e p o l i c y . " T h e o t h e r m a i n t a c t i c u t i l i z e d b y t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , s e c u r i n g m a s s m e d i a a t t e n t i o n , h a d t w o i n t e r r e l a t e d p u r p o s e s : ( a ) c o u n t e r i n g t h e m e s s a g e s o f t h e e d u c a t i o n e s t a b l i s h m e n t ( l e d b y t h e M B A ) , a n d ( b ) p u t t i n g f o r t h s c h o o l 2 2 6 r e f o r m p r o p o s a l s t h a t r e fl e c t e d t h e b u s i n e s s p e r s p e c t i v e o n t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e . L e a d e r s i n t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y a i m e d t o c o u n t e r p o t e n t i a l M E A i n fl u e n c e . A r e p r e s e n t a t i v e o f a p r o m i n e n t b u s i n e s s g r o u p s t a t e d : O n e o f t h e t h i n g s w e p r i d e o u r s e l v e s o n i n h e r e . . . a n d I t h i n k w e ’ r e p r e t t y g o o d a t , i s O p p o s i t i o n r e s e a r c h . W e m o n i t o r M E A p u b l i c a t i o n s , f o r e x a m p l e , o n a r e g u l a r a n d o n g o i n g b a s i s . . . . W e w e r e l i s t e n i n g v e r y c a r e f u l l y d u r i n g t h a t p e r i o d t o w h a t t h e M E A w a s s a y i n g t o i t s m e m b e r s t h r o u g h t h e i r p u b l i c a t i o n s , w h a t t h e y w e r e s a y i n g t o t h e n e w s m e d i a . . . A n d w h e r e w e f e l t i t w a s n e c e s s a r y , w e w o u l d c o u n t e r t h o s e k i n d s o f s t a t e m e n t s o r a c t i o n s . M e m b e r s o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y h e l d p r e s s c o n f e r e n c e s ; w r o t e l e t t e r s t o t h e e d i t o r ; w r o t e " o p - e d " c o l u m n s ; a n d , c o n t a c t e d e d u c a t i o n r e p o r t e r s f o r t h e m a j o r n e w s p a p e r s i n t h e s t a t e ( i n o r d e r t o e n s u r e t h a t t h e r e p o r t e r s w e r e c o g n i z a n t o f t h e b u s i n e s s p e r s p e c t i v e o n s c h o o l q u a l i t y r e f o r m ) . I n a c t i n g a s a p o l i t i c a l c o u n t e r w e i g h t t o t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y , t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y a d v a n c e d i t s o w n m e s s a g e s o n t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e . A r e p r e s e n t a t i v e o f a p r e s t i g i o u s b u s i n e s s g r o u p r e m a r k e d : I t h i n k t h a t o n e t h i n g t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y d i d w a s t o g i v e a s t r o n g c o u n t e r b a l a n c e t o t h e M E A . T h e M B A c o u l d s p e a k f o r t h e s y s t e m , t h e e d u c a t i o n a l s y s t e m . A n d t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y c o u l d s p e a k f o r t h e e n d r e s u l t : t h a t y o u ’ r e h i r i n g a k i d t h a t c a n ’ t p e r f o r m b a s i c f u n c t i o n s b e c a u s e h e c a n ’ t r e a d t h e i n s t r u c t i o n m a n u a l f o r t h e m a c h i n e h e ’ s o p e r a t i n g . A n d t h e C E O , t h e b u s i n e s s o w n e r , c a n s p e a k t o t h a t i s s u e . H o w e v e r , f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f a c o l u m n i s t f o r t h e D e t r o i t N e w s , t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w a s ” o u t - o r g a n i z e d , o u t fi n a n c e d a n d o u t - s m a r t e d " b y t h e M E A d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s ( P e p p e r 1 9 9 4 ) . I n o r d e r t o m a t c h t h e p o l i t i c a l p r o w e s s o f t h e M E A , 2 2 7 t h e w r i t e r s u g g e s t e d t h a t t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y n e e d e d t o s h o r e u p i t s a l l i a n c e s , a n d a l t e r i t s m e d i a s t r a t e g y t o f o c u s o n " s l i c k " p a i d a d v e r t i s i n g ( i b i d . ) . I n c o n t r a s t t o s o m e s k e p t i c a l o b s e r v e r s , t h e c o l u m n i s t d i d n o t q u e s t i o n t h e s i n c e r i t y o f t h e b u s i n e s s i n t e r e s t i n t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e . W h i l e i t m i g h t b e u n f a i r t o c h a r a c t e r i z e t h e i n t e r e s t o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y i n s c h o o l q u a l i t y r e f o r m d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a s , i n t h e w o r d s o f t w o l a w m a k e r s , m e r e l y " a s m o k e s c r e e n , " i t i s r e a s o n a b l e t o a s s e r t t h a t t h e r e w a s r o o m f o r i m p r o v e m e n t i n t h e p o l i t i c a l a n d s u b s t a n t i v e e x p e r t i s e d e m o n s t r a t e d b y t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y o n t h e i s s u e o f s c h o o l q u a l i t y . C e r t a i n l y , t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y m i g h t h a v e m o r e e f f e c t i v e l y c a p i t a l i z e d u p o n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . H o w e v e r , a s d i s c u s s e d l a t e r i n t h e c h a p t e r , e f f o r t s o n t h e p a r t o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y t o c h a l l e n g e t h e p o w e r o f t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y a n d t o s e c u r e s i g n i fi c a n t s c h o o l q u a l i t y m e a s u r e s r e f o r m w e r e n o t f r u i t l e s s . M o s t l e g i s l a t o r s a n d l o b b y i s t s w i t h w h o m I s p o k e a g r e e d t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s m a r k e d a t u r n i n g p o i n t f o r b u s i n e s s i n v o l v e m e n t o n t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e . P r i o r t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , b u s i n e s s i n t e r e s t s h a d f r e q u e n t l y c o m p l a i n e d a b o u t t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m , y e t t h e y h a d f a i l e d t o p u t f o r t h a n d s u p p o r t c o n c r e t e p r o p o s a l s f o r r e f o r m . I n c o n t r a s t , d u r i n g t h e p e r i o d o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g , l e a d i n g i n t e r e s t g r o u p s f r o m t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y p l a c e d t h e i r p r e s c r i p t i o n s f o r i m p r o v e m e n t s i n s c h o o l q u a l i t y i n t o t h e p o l i t i c a l d i s c o u r s e . A b u s i n e s s g r o u p l o b b y i s t c o m m e n t e d : [ W ] e r e c o g n i z e t h a t f o r t o o l o n g t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w a s a s g u i l t y a s a n y b o d y e l s e o f j u s t s t a n d i n g o n t h e o u t s i d e a n d s a y i n g ” I t ’ s n o t g o o d e n o u g h . " A n d n o w w e r e a l i z e i t ’ s i m p o r t a n t f o r u s t o g o b e y o n d t h a t a n d s a y ” O K , y o u ’ r e n o t t u r n i n g o u t s t u d e n t s w h o h a v e t h e r i g h t s k i l l s ; b u t , w e ’ r e g o i n g t o t e l l y o u w h a t s k i l l s w e n e e d . 2 2 8 A n d t h e n w e ’ r e g o i n g t o h e l p y o u t o fi n d a w a y t o s t a r t p u t t i n g s o m e o f t h e s k i l l s i n t o t h e s c h o o l s y s t e m . " T h e l o b b y i s t r e m a r k e d t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s e n c o u r a g e d t h e d e v e l o p m e n t o f n e w b u s i n e s s p a r t n e r s h i p s i n t e r e s t e d i n s c h o o l r e f o r m a n d a d d e d : [ W ] e ’ v e g o t a l o t m o r e p l a y e r s s t e p p i n g u p t o t h e t a b l e a n d t a k i n g a l o o k a t e d u c a t i o n , a l o n g h a r d l o o k . A n d w e ’ v e g o t a l o t m o r e b u s i n e s s e s t h a t , r a t h e r t h a n j u s t s a y i n g t h a t w e n e e d t o fi x t h e e d u c a t i o n s y s t e m , a r e n o w t r y i n g t o b e a p a r t o f t h e s o l u t i o n : fi g u r i n g o u t w h a t t h e i r p r o p e r r o l e i s a n d h o w t h e y c a n h e l p . E v a l u a t i n g t h e S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m s A r e p r e s e n t a t i v e o f a l e a d i n g b u s i n e s s g r o u p i n t h e s t a t e n o t e d t h a t t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w a s r e a s o n a b l y s a t i s fi e d w i t h t h e o u t c o m e o f t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p r o c e s s , b u t t h a t t h e a r e a w h e r e t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w a s ” l e a s t p e r s u a d e d t h a t t h e j o b w a s d o n e " w a s s c h o o l q u a l i t y . S o m e m e m b e r s o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y w e r e d i s a p p o i n t e d t h a t a n i n c r e a s e i n t h e t o t a l p u b l i c f u n d i n g f o r t h e s c h o o l s , a v i c t o r y f o r t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y , w a s a c c o m p a n i e d b y j u s t a f e w r e f o r m s s p e c i fi c a l l y a i m e d a t i m p r o v i n g s c h o o l q u a l i t y . W i t h t h e e x c e p t i o n o f l e g i s l a t i o n p e r m i t t i n g c h a r t e r s c h o o l s , t h e p o l i t i c a l a c t i v i t y s u r r o u n d i n g t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s c u l m i n a t e d i n a s c h o o l q u a l i t y r e f o r m b i l l c o m p r i s e d o f a p o t p o u r r i o f i t e m s w h i c h w e r e , i n t h e v i e w o f m a n y , l a r g e l y ” c o s m e t i c . " F o r e x a m p l e , a l e a d i n g s e n a t o r c h a r a c t e r i z e d a t l e a s t o n e o f t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m i t e m s - - l e g i s l a t i o n m a n d a t i n g s i t e - b a s e d d e c i s i o n m a k i n g - - a s ” f l u f f l a n g u a g e . " A s u m m a r y o f t h e r e f o r m s i n c l u d e d i n t h e s c h o o l q u a l i t y b i l l i s f o u n d i n T a b l e 6 . 1 . T h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n , d i s c u s s e d l a t e r i n t h e c h a p t e r , s t a n d s i n 2 2 9 T A B L E 6 . 1 : S e l e c t e d H i g h l i g h t s o f t h e 1 9 9 3 S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m P a c k a g e T h e f o l l o w i n g h i g h l i g h t s o f s c h o o l q u a l i t y l e g i s l a t i o n a p p r o v e d d u r i n g t h e 1 9 9 3 r e f o r m p r o c e s s a r e d e r i v e d f r o m M i c h i g a n P u b l i c A c t 3 3 5 o f 1 9 9 3 . 2 6 1 . ) H e l p f o r " a t - r i s k " s t u d e n t s . P A 3 3 5 , S e c t i o n 1 1 4 9 - A s t u d e n t w h o q u a l i fi e s f o r C h a p t e r O n e f e d e r a l a s s i s t a n c e , o r w h o i s a t r i s k o f f a l l i n g s e r i o u s l y b e h i n d o t h e r s o f h i s / h e r a g e l e v e l s h a l l b e p r o v i d e d s p e c i a l a s s i s t a n c e b y t h e s c h o o l d i s t r i c t . S c h o o l d i s t r i c t s a r e t o a v o i d r e m o v i n g t h e s t u d e n t f r o m t h e c l a s s r o o m f o r t h e a s s i s t a n c e . 2 . ) L o n g e r s c h o o l y e a r . S e c t i o n 1 2 8 4 - - S c h o o l d i s t r i c t s w i s h i n g t o r e c e i v e s t a t e a i d m u s t a b i d e b y t h e s t a t e ’ s r u l e s o n t h e l e n g t h o f t h e s c h o o l y e a r . T h e 1 9 9 3 l e g i s l a t i o n r e q u i r e s t h a t t h e m i n i m u m n u m b e r o f d a y s i s 1 8 0 a n d t h e m i n i m u m n u m b e r o f h o u r s o f i n s t r u c t i o n i n a s c h o o l y e a r b e : 9 0 0 i n 1 9 9 4 - 9 5 , 9 9 0 i n 1 9 9 5 - 9 6 a n d 1 9 9 6 - 9 7 , 1 , 0 3 5 i n 1 9 9 7 - 9 8 a n d 1 9 9 8 - 9 9 , a n d 1 , 0 8 0 f o r t h e 1 9 9 9 - 2 0 0 0 s c h o o l y e a r a n d b e y o n d . B e g i n n i n g i n t h e 1 9 9 4 - 9 5 s c h o o l y e a r , e a c h d i s t r i c t s h a l l c o n s i d e r e x t e n d i n g t h e n u m b e r o f d a y s o f p u p i l i n s t r u c t i o n b y t w o d a y s e a c h s c h o o l y e a r s o t h a t b y 2 0 0 9 - 2 0 1 0 , t h e n u m b e r o f d a y s i n t h e s c h o o l y e a r i s a t l e a s t 2 1 0 . 3 . ) S t a t e c o r e c u r r i c u l u m . S e c t i o n 1 2 7 8 - - ” A r e c o m m e n d e d m o d e l c o r e a c a d e m i c c u r r i c u l u m s h a l l b e d e v e l o p e d b y t h e s t a t e b o a r d a n d d i s t r i b u t e d t o e a c h s c h o o l d i s t r i c t i n t h e s t a t e . T h e r e c o m m e n d e d c o r e c u r r i c u l u m s h a l l s e t f o r t h d e s i r e d l e a r n i n g o b j e c t i v e s i n m a t h , s c i e n c e , r e a d i n g h i s t o r y , g e o g r a p h y , e c o n o m i c s , A m e r i c a n g o v e r n m e n t , a n d w r i t i n g f o r a l l c h i l d r e n a t t e a c h s t a g e o f s c h o o l i n g . . . " B e g i n n i n g i n t h e 1 9 9 7 - 9 8 a c a d e m i c y e a r , s c h o o l d i s t r i c t s a r e t o p r o v i d e t h e c o r e a c a d e m i c c u r r i c u l u m r e q u i r e d u n d e r t h e s t a t e b o a r d r u l e s . 4 . ) G e n d e r e q u i t y . S e c t i o n 1 2 7 7 a « I n f o r m a t i o n c o n t a i n e d i n a n n u a l r e p o r t s s u b m i t t e d f o r a c c r e d i t a t i o n m u s t b e d i s a g g r e g a t e d b y g e n d e r ; a n d , t h e s c h o o l i m p r o v e m e n t p l a n o f e a c h s c h o o l m u s t a d d r e s s a l l g e n d e r e q u i t y i s s u e s r a i s e d b y t h e d i s a g g r e g a t e d i n f o r m a t i o n . I f a g e n d e r e q u i t y i s s u e i s n o t a d d r e s s e d , a n e x p l a n a t i o n m u s t b e p r o v i d e d . 2 ‘ T h i s l i s t i n g d o e s n o t i n c l u d e t h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n d i s c u s s e d l a t e r i n t h e c h a p t e r . T h e f u n d i n g a p p r o p r i a t i o n s f o r s e v e r a l o f t h e b i l l s l i s t e d i n t h i s t a b l e a r e f o u n d i n P u b l i c A c t 3 3 6 o f 1 9 9 3 . 2 3 0 T A B L E 6 . 1 : S e l e c t e d H i g h l i g h t s o f t h e 1 9 9 3 S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m P a c k a g e , c o n t . 5 . ) A c a d e m i c p e r f o r m a n c e . S e c t i o n 1 2 7 8 a , 1 2 7 8 b - - T h e s t a t e b o a r d i s t o a p p o i n t a n " a c a d e m i c p e r f o r m a n c e s t a n d a r d s c o m m i t t e e , w h i c h s h a l l i n c l u d e s c h o o l b o a r d m e m b e r s , b u i l d i n g l e v e l s c h o o l a d m i n i s t r a t o r s , t e a c h e r s , p u p i l s , p a r e n t s o f p u p i l s , b u s i n e s s r e p r e s e n t a t i v e s , l a b o r r e p r e s e n t a t i v e s , r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e s t a t e - b o a r d a p p r o v e d t e a c h e r - e d u c a t i o n i n s t i t u t i o n s , a n d r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e g e n e r a l p u b l i c . " B y D e c e m b e r 3 1 , 1 9 9 5 , t h e s t a t e b o a r d , w i t h t h e a i d o f t h e a c a d e m i c p e r f o r m a n c e a n d s t a n d a r d s c o m m i t t e e , s h a l l r e c o m m e n d s t u d e n t p e r f o r m a n c e s t a n d a r d s t o m e a s u r e a c h i e v e m e n t o f t h e a c a d e m i c o u t c o m e s s p e c i fi e d b y t h e s t a t e b o a r d m o d e l c o r e a c a d e m i c c u r r i c u l u m . S c h o o l d i s t r i c t s m u s t e s t a b l i s h p e r f o r m a n c e s t a n d a r d s b y J u l y 1 , 1 9 9 7 s h o u l d t h e y w i s h t o q u a l i f y f o r s t a t e a c c r e d i t a t i o n . 6 . ) S t a t e - e n d o r s e d d i p l o m a s . S e c t i o n 1 2 7 9 - - A d d i t i o n a l r u l e s o n t h e n e w s t a t e - e n d o r s e d d i p l o m a s b e g i n n i n g i n 1 9 9 4 . S t u d e n t s a r e e l i g i b l e f o r e n d o r s e m e n t s i n o n e o r m o r e o f t h e f o l l o w i n g s u b j e c t s : c o m m u n i c a t i o n a r t s , m a t h e m a t i c s a n d s c i e n c e . U n t i l 1 9 9 7 , s t u d e n t s s e e k i n g a s t a t e - e n d o r s e m e n t m u s t t a k e a p r o fi c i e n c y t e s t a p p r o v e d b y t h e s t a t e . B e g i n n i n g i n 1 9 9 7 , a s t a t e a s s e s s m e n t i n s t r u m e n t w i l l b e u t i l i z e d f o r p u r p o s e s o f a w a r d i n g e n d o r s e m e n t s . 7 . ) P r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t . S e c t i o n 1 5 2 5 - - F u n d s p r o v i d e d b y t h e l e g i s l a t u r e f o r p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t a r e t o b e d i s t r i b u t e d a s f o l l o w s : 2 0 p e r c e n t t o t h e D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n , 1 5 p e r c e n t t o t h e I S D s ( o n a p e r p u p i l b a s i s ) , a n d 6 5 p e r c e n t t o t h e d i s t r i c t s ( o n a p e r - p u p i l b a s i s ) . T h e f u n d s m a y b e u s e d f o r : a d m i n i s t r a t o r s a n d t e a c h e r s , a b i e n n i a l e d u c a t i o n p o l i c y l e a d e r s h i p i n s t i t u t e t o b e c o n v e n e d b y t h e s t a t e b o a r d , a s t a t e w i d e a c a d e m y f o r s c h o o l l e a d e r s h i p e s t a b l i s h e d b y t h e s t a t e b o a r d , c o m m u n i t y l e a d e r s h i p d e v e l o p m e n t , s a b b a t i c a l l e a v e s , a n d a p u b l i c i n f o r m a t i o n p r o g r a m o n t h e i m p o r t a n c e o f e d u c a t i o n . 8 . ) S p e c i a l h e l p f o r s t u d e n t s w i t h r e a d i n g d i f fi c u l t i e s . S e c t i o n 1 2 7 8 - - ” E x c l u d i n g s p e c i a l e d u c a t i o n p u p i l s , p u p i l s h a v i n g a l e a r n i n g d i s a b i l i t y , a n d p u p i l s w i t h e x t e n u a t i n g c i r c u m s t a n c e s a s d e t e r m i n e d b y s c h o o l o f fi c i a l s , a p u p i l w h o d o e s n o t s c o r e s a t i s f a c t o r i l y o n t h e 4 t h o r 7 t h g r a d e M i c h i g a n e d u c a t i o n a l a s s e s s m e n t p r o g r a m r e a d i n g t e s t s h a l l b e p r o v i d e d s p e c i a l a s s i s t a n c e r e a s o n a b l y e x p e c t e d t o e n a b l e t h e p u p i l t o b r i n g h i s o r h e r r e a d i n g s k i l l s t o g r a d e l e v e l w i t h i n 1 2 m o n t h s . " 2 3 1 T A B L E 6 . 1 : S e l e c t e d H i g h l i g h t s o f t h e 1 9 9 3 S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m P a c k a g e , c o n t . 9 . ) S i t e - b a s e d d e c i s i o n - m a k i n g . S e c t i o n 1 2 0 2 a - - ” T h e b o a r d o f a s c h o o l d i s t r i c t s h a l l e n s u r e t h a t d e c i s i o n s m a d e a t t h e s c h o o l b u i l d i n g l e v e l a r e m a d e u s i n g s i t e - b a s e d d e c i s i o n m a k i n g t h a t i n c l u d e s t h e p a r t i c i p a t i o n o f t e a c h e r s , s c h o o l a d m i n i s t r a t o r s , p a r e n t s , p u p i l s , a n d o t h e r s i n t h e s c h o o l c o m m u n i t y . " 1 0 . ) E n c o u r a g e m e n t o f a s c h o o l b r e a k f a s t p r o g r a m . S e c t i o n s 1 2 7 2 a , 1 2 7 2 d - - T h e D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n w i l l h e l p t o a d m i n i s t e r a n d f u n d a s c h o o l b r e a k f a s t p r o g r a m . A d i s t r i c t m a y c h o o s e n o t t o p a r t i c i p a t e a f t e r h a v i n g h e l d a p u b l i c h e a r i n g a n d i s s u i n g a p u b l i c j u s t i fi c a t i o n r e p o r t e x p l a i n i n g t h e d e c i s i o n . 1 1 . ) A I D S e d u c a t i o n i s t o i n c l u d e a b s t i n e n c e . S e c t i o n 1 1 6 9 - A l l p u b l i c s c h o o l s w e r e r e q u i r e d t o i m p l e m e n t p r o g r a m s t o i n s t r u c t s t u d e n t s o n t h e t r a n s m i s s i o n a n d p r e v e n t i o n o f d a n g e r o u s c o m m u n i c a b l e d i s e a s e s b y O c t o b e r , 1 9 9 0 . T h e 1 9 9 3 l e g i s l a t i o n r e q u i r e s s u c h i n s t r u c t i o n t o i n c l u d e t h e t e a c h i n g o f " a b s t i n e n c e f r o m s e x a s a r e s p o n s i b l e m e t h o d f o r r e s t r i c t i o n a n d p r e v e n t i o n o f t h e s e d i s e a s e s a n d a s a p o s i t i v e l i f e s t y l e f o r u n m a r r i e d y o u n g p e 0 p l e . " 1 2 . ) H i g h s c h o o l c r e d i t f o r f o r e i g n l a n g u a g e p r o fi c i e n c y . S e c t i o n 1 2 7 9 c - - S c h o o l d i s t r i c t s m u s t g i v e h i g h s c h o o l c r e d i t f o r a f o r e i g n l a n g u a g e t o a s t u d e n t w h o d e m o n s t r a t e s p r o fi c i e n c y i n t h e l a n g u a g e . 2 3 2 s t a r k c o n t r a s t t o t h e p a c k a g e o f r e l a t i v e l y m i l d q u a l i t y r e f o r m s . I f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s p r e s e n t e d a u n i q u e o p p o r t u n i t y f o r a d d r e s s i n g t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e , w h y w e r e m o s t o f t h e a p p r o v e d r e f o r m s r e l a t i v e l y m i n o r i n t h e i r i m p l i c a t i o n s f o r t h e q u a l i t y o f t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m ? I n t a l k i n g w i t h t h e p a r t i e s a c t i v e d u r i n g t h e p o l i c y c r i s i s , I d i s c e r n e d s e v e r a l r e a s o n s f o r t h e l a c k o f m o r e s i g n i fi c a n t q u a l i t y r e f o r m s . F i r s t , t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e i s a t l e a s t a s c o m p l e x a n d c o n t e n t i o u s a s t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e . A s i n d i c a t e d e a r l i e r i n t h e c h a p t e r , p o l i c y m a k e r s d i s a g r e e d o v e r n o t o n l y t h e b e s t m e a n s b y w h i c h t o i m p r o v e s c h o o l q u a l i t y b u t a l s o o n t h e v e r y d e fi n i t i o n o f t h e c o n c e p t . F u r t h e r , a s h i g h l i g h t e d i n C h a p t e r F o u r , t o p l e g i s l a t o r s f e l t c o m p e l l e d t o d e v o t e t h e b u l k o f t h e i r a t t e n t i o n t o fi n d i n g a s o l u t i o n t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s b y t h e e n d o f 1 9 9 3 . F i n d i n g a r e m e d y t o t h e p o l i c y c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e h a d t o t a k e p r e c e d e n c e o v e r r e f o r m i n a p o l i c y a r e a t h a t w a s n o t g e n e r a l l y p e r c e i v e d t o b e i n a ” c r i s i s ” s t a t e . A s W a l k e r ( 1 9 7 7 : 4 2 6 ) o b s e r v e d o f t h e U . S . S e n a t e , c r i s e s " d i s p l a c e a l l o t h e r a g e n d a i t e m s t h a t c a n b e d e l a y e d o r p u s h e d a s i d e . " T h e p o l i t i c a l r h e t o r i c a t t h e o u t s e t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i n d i c a t e d t h a t t h e l e g i s l a t i v e d e b a t e o v e r t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e w o u l d b e p r e c e d e d b y d e l i b e r a t i o n o v e r t h e s c h o o l q u a l i t y i s s u e . H o w e v e r , a s n o t e d b y a n i n t e r e s t g r o u p l o b b y i s t , " w e q u i c k l y m o v e d f r o m t h a t t o r e a l i t y . " S e c o n d , t h e p o t e n t i a l f o r a d d i t i o n a l s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s w a s l i m i t e d b y t h e p o l i t i c a l d i f fi c u l t i e s o f a c h i e v i n g c o m p r e h e n s i v e p o l i c y c o o r d i n a t i o n a c r o s s t h e s c h o o l q u a l i t y a n d s c h o o l fi n a n c e p o l i c y a r e a s . F o r e x a m p l e , a l e g i s l a t o r e x p l a i n e d t h a t t h e p o l i t i c a l s e t t i n g d i c t a t e d t h a t t o o m a n y i s s u e s c o u l d n o t b e t i e d i n t o o n e p a c k a g e . H e s t a t e d : 2 3 3 I t w a s h a r d e n o u g h t o g e t a m a j o r i t y o f p e 0 p l e t o v o t e f o r a n y o n e t h i n g . . . t h e m o r e i s s u e s y o u t i e t o g e t h e r t h e m o r e p e o p l e w i l l r e f u s e t o g o a l o n g w i t h a n y o n e p o l i c y , o r s e t o f p o l i c y o p t i o n s . A t h i r d e x p l a n a t i o n f o r t h e p a c k a g e o f r e l a t i v e l y m i n o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s i s t h a t , i n t h e v i e w o f s o m e , m e a n i n g f u l q u a l i t y r e f o r m s w o u l d l i k e l y r e q u i r e f u r t h e r r e g u l a t i o n a n d t h e p r e v a i l i n g v i e w r e g a r d i n g g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n s a t t h e t i m e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w a s n o t p o s i t i v e . ” A l e a d i n g D e m o c r a t i c s e n a t o r e x p l a i n e d t h e d i f fi c u l t y o f a d o p t i n g s t r o n g e r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s a s f o l l o w s : [ O ] f t e n t i m e s w h e n y o u w a n t t o s i m p l y m o v e f o r w a r d , i n m o s t a r e a s w h e n y o u w a n t i n n o v a t i o n t o o c c u r , a n d t h i n g s t o c h a n g e , y o u d e r e g u l a t e . P a r t o f t h e p r o b l e m f o r a l o t o f t h e q u a l i t y m e a s u r e s i s t h e y j u s t i n c r e a s e t h e a m o u n t o f r e g u l a t i o n s o n s c h o o l s . S o s o m e t i m e s s o m e w o u l d a r g u e t h a t i t ’ s c o u n t e r p r o d u c t i v e t o p r o d u c i n g q u a l i t y i n s c h o o l s t o p u t a l l t h o s e q u a l i t y t h i n g s i n p l a c e . F i n a l l y , t h e c o m p l e x i t y o f t h e s c h o o l f i n a n c e i s s u e a n d t h e p r e s s u r e o f a l o o m i n g d e a d l i n e a f f e c t e d t h e p o t e n t i a l f o r a d d i t i o n a l s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s . T h u s , a s c h o o l d i s t r i c t s u p e r i n t e n d e n t r e c a l l e d : " W e d i d n ’ t h a v e t h e t i m e n o r t h e e n e r g y t o a d d r e s s t h e S c h o o l C o d e [ q u a l i t y l e g i s l a t i o n ] . " D e s p i t e t h e l i m i t e d n a t u r e o f t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s , t h e f a c t t h a t a n y s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s w e r e a p p r o v e d i n t h e c o n t e x t o f a p r e s s i n g p o l i c y c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e i s n o t e w o r t h y . T h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m b i l l w a s n o t d e v e l o p e d b y t h e T e a m o f 1 4 d i s c u s s e d i n C h a p t e r F o u r . R a t h e r , i t w a s c o n s t r u c t e d b y a h a n d f u l o f e d u c a t i o n l e a d e r s 2 ’ O t h e r e d u c a t i o n r e f o r m a d v o c a t e s ( e . g . , C h u b b a n d M o e 1 9 9 0 ; K o l d e r i e 1 9 9 4 ; N a t h a n 1 9 9 4 ; a n d , s o m e R e p u b l i c a n l a w m a k e r s a n d b u s i n e s s i n t e r e s t s ) v i e w s c h o o l q u a l i t y r e f o r m i n t e r m s o f d e r e g u l a t i o n . 2 3 4 i n t h e H o u s e a n d S e n a t e , a n d t h e q u a l i t y r e f o r m i t e m s a d o p t e d a r e n o t r e p r e s e n t a t i v e o f a c o h e r e n t r e f o r m f r a m e w o r k . M a n y o f t h e s e p a r a t e s c h o o l q u a l i t y m e a s u r e s w e r e i n c l u d e d i n t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m b i l l a s a r e s u l t o f t h e a d v o c a c y o f i n d i v i d u a l l e g i s l a t o r s . F o r e x a m p l e , R e p r e s e n t a t i v e I l o n a V a r g a ( D - D e t r o i t ) p r e s s e d f o r t h e i t e m m a n d a t i n g h i g h s c h o o l c r e d i t f o r f o r e i g n l a n g u a g e p r o fi c i e n c y , a n d R e p r e s e n t a t i v e G a r y R a n d a l l ( R - E l w e l l ) a d v o c a t e d f o r t h e i t e m r e q u i r i n g t h a t A I D S e d u c a t i o n i n c l u d e a b s t i n e n c e i n s t r u c t i o n . T h e p a s s a g e o f t h i s b i l l , f u l l o f m i s c e l l a n e o u s s c h o o l r e f o r m i t e m s , s u g g e s t s t h a t p o l i c y e n t r e p r e n e u r s c a n e x p l o i t a p o l i c y c r i s i s i n p u r s u i t o f t h e i r p o l i c y g o a l s . I n c o n t r a s t t o t h e p a c k a g e o f r e l a t i v e l y m i n o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s d i s c u s s e d a b o v e , t h e r e w e r e t w o s c h o o l q u a l i t y r e f o r m i t e m s o n t h e p o l i c y a g e n d a d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s t h a t w e r e s i g n i fi c a n t d e p a r t u r e s f r o m e x i s t i n g p o l i c y . C o n t r o v e r s i a l p r o p o s a l s f o r i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e a n d c h a r t e r s c h o o l s r e c e i v e d a g r e a t d e a l o f a t t e n t i o n f r o m l a w m a k e r s d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . W h i l e b o t h p r o p o s a l s p r o m i s e d t o s i g n i fi c a n t l y a l t e r t h e d e l i v e r y o f p u b l i c e d u c a t i o n , c h a r t e r s c h o o l s e s p e c i a l l y r e p r e s e n t e d a p o t e n t i a l l y r a d i c a l d e p a r t u r e ( d e p e n d i n g u p o n t h e i m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s ) f r o m t h e s t a t u s q u o . W h i l e l a w m a k e r s r e j e c t e d t h e s c h o o l c h o i c e p r o p o s a l s , t h e y a p p r o v e d o n e o f t h e n a t i o n ’ s m o s t p e r m i s s i v e c h a r t e r s c h o o l s l a w s . " C H O I C E A N D C H A R T E R " T h e m o s t s i g n i fi c a n t a n d c o n t e n t i o u s q u a l i t y r e f o r m p r o p o s a l s o n t h e p o l i c y a g e n d a d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w e r e i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e a n d c h a r t e r s c h o o l s . G o v e r n o r E n g l e r h a d p l a c e d t h e s e i t e m s o n t h e a g e n d a i n h i s O c t o b e r 1 9 9 3 a d d r e s s t o 2 3 5 t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e . F r o m t h e p e r s p e c t i v e o f t h e M B A , " c h o i c e a n d c h a r t e r " c o n s t i t u t e d ” t h e b a t t l e " d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . I n d e e d , b o t h i s s u e s w e r e h o t l y d e b a t e d i n t h e l e g i s l a t u r e . C h o i c e , i n p a r t i c u l a r , b e c a m e a n o b s t a c l e t o t h e p a s s a g e o f t h e o v e r a l l r e f o r m p a c k a g e l a t e i n t h e r e f o r m p r o c e s s . A s n o t e d b y a l e g i s l a t o r : " t h e G o v e r n o r a n d t h e M E A r e fl e c t p r o b a b l y o n e o f M i c h i g a n ’ s l o n g e s t , m o s t i n t e n s e r i v a l r i e s . " T h e i s s u e s o f c h o i c e a n d c h a r t e r b e c a m e t h e n e w b a s i s f o r t h i s l o n g s t a n d i n g p o l i t i c a l r i v a l r y b e t w e e n G o v e r n o r E n g l e r a n d t h e M E A . A c c o r d i n g t o m a n y , c h o i c e a n d c h a r t e r w e r e t h e ” l i t m u s t e s t s " f o r t h e M E A . T h e G o v e r n o r a n d h i s a i d e s w o r k e d d i l i g e n t l y d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s t o s e c u r e l e g i s l a t i v e a p p r o v a l f o r t h e t w o i n i t i a t i v e s . I n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e I n h i s O c t o b e r 1 9 9 3 a p p e a r a n c e b e f o r e t h e l e g i s l a t u r e , G o v e r n o r E n g l e r s p o k e p a s s i o n a t e l y a b o u t g r e a t e r c h o i c e i n e d u c a t i o n , e v o k i n g C o l d W a r r h e t o r i c : ” L e t ’ s t e a r d o w n t h e B e r l i n W a l l o f s e p a r a t i o n t h a t h a s h e l d k i d s h o s t a g e t o o n e s c h o o l d i s t r i c t . I t i s t i m e t o t e a r d o w n t h e w a l l ! O u r f a m i l i e s w a n t t h e i r f r e e d o m ! A n d t h e y w a n t i t n o w ! " ( E n g l e r 1 9 9 3 ) . A 1 9 9 1 s t a t e l a w r e q u i r e d d i s t r i c t s t o a l l o w p a r e n t s t o c h o o s e f r o m a m o n g t h e s c h o o l s w i t h i n t h e i r a s s i g n e d s c h o o l d i s t r i c t . T h e p r 0 p o s a l a d v a n c e d b y G o v e r n o r E n g l e r w o u l d h a v e a l l o w e d s t u d e n t s t o a t t e n d a p u b l i c s c h o o l l o c a t e d o u t s i d e o f t h e d i s t r i c t o f r e s i d e n c e . T h e p e r p u p i l f u n d i n g f r o m t h e s t u d e n t ’ s r e s i d e n t d i s t r i c t w o u l d f o l l o w t h e s t u d e n t t o t h e r e c e i v i n g d i s t r i c t . A r e c e i v i n g d i s t r i c t c o u l d c h a r g e n o m o r e t h a n i t s o w n p e r p u p i l s p e n d i n g . T h e c o n t e n t i o u s d e b a t e o v e r s c h o o l c h o i c e r e v o l v e d a r o u n d i s s u e s o f c l a s s , r a c e , 2 3 6 e q u a l i t y a n d f r e e d o m . M u c h o f t h e c o n t r o v e r s y w a s c e n t e r e d o n t h e f a c t t h a t t h e G o v e r n o r ’ s p r o p o s e d l e g i s l a t i o n p e r m i t t e d s c h o o l d i s t r i c t s t o o p t o u t . T h u s , a s c h o o l d i s t r i c t c o u l d c h o o s e n o t t o a c c e p t n o n r e s i d e n t s t u d e n t s . T h i s p r o v i s i o n m a d e t h e s c h o o l c h o i c e p r o p o s a l p o l i t i c a l l y p a l a t a b l e e s p e c i a l l y f o r s u b u r b a n R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s w h o r e p r e s e n t e d r e l a t i v e l y w e a l t h y , r a c i a l l y a n d e t h n i c a l l y h o m o g e n o u s s c h o o l d i s t r i c t s . D e m o c r a t s , o n t h e o t h e r h a n d , w a n t e d t o r e q u i r e d i s t r i c t s t o a c c e p t n o n r e s i d e n t s t u d e n t s , o r a t l e a s t s o m e p e r c e n t a g e o f s u c h s t u d e n t s . A c o m p r o m i s e b i l l e s t a b l i s h e d a m a n d a t o r y q u o t a o f o n e p e r c e n t b u t t h e b i l l l a c k e d s u f fi c i e n t s u p p o r t f o r p a s s a g e . L e g i s l a t o r s w i t h w h o m I s p o k e a g r e e d t h a t t h e G o v e r n o r w o r k e d v e r y h a r d t o t r y t o s e c u r e i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e l e g i s l a t i o n . I n a d d i t i o n t o t h e a i d e s h e h a d w o r k i n g o n t h e i s s u e , t h e G o v e r n o r w a s a l s o a s s i s t e d b y t h e l o b b y i n g e f f o r t s o f m e m b e r s o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y , a n d h e t o o k p a r t i n d i r e c t l o b b y i n g o n t h e i s s u e h i m s e l f . A D e m o c r a t i c m e m b e r o f t h e H o u s e E d u c a t i o n C o m m i t t e e n o t e d t h a t " t h e G o v e r n o r p u s h e d a n d l o b b i e d e v e r y b o d y - - p e r s o n a l l y . . . . a n d h e s p o k e t o m e f o r a b o u t 4 5 m i n u t e s , w h i c h i s u n b e l i e v a b l e . " A n o t h e r D e m o c r a t i c m e m b e r o f t h e C o m m i t t e e r e c a l l e d m e e t i n g w i t h t h e G o v e r n o r " f o r t w o h o u r s " o n t h e c h o i c e i s s u e . A D e m o c r a t i c l a w m a k e r a s s e r t e d : [ T h e G o v e r n o r ’ s ] p a r t y r e a l l y d o e s n o t w a n t t o h a v e u n l i m i t e d c h o i c e . T h e y ’ r e t o o a f r a i d o f a l l t h e s e l i t t l e b l a c k k i d s b e i n g a b l e t o g o o u t t o B l o o m fi e l d [ H i l l s ] o r B i r m i n g h a m . O r t h e s e l i t t l e p o o r k i d s [ b e i n g a b l e ] t o g o o u t t o t h e s e r i c h d i s t r i c t s a n d h a v i n g t h e s a m e . . . a b i l i t y t o g e t t h a t t y p e o f e d u c a t i o n . A R e p u b l i c a n l a w m a k e r a g r e e d , s t a t i n g : I h a t e t o s a y i t b u t s o m e o f t h e R e p u b l i c a n s i n s u b u r b a n 2 3 7 a r e a s a r e r e fl e c t i v e o f t h e v i e w s o f t h e i r r a c i s t c o n s t i t u e n t s w h o d o n ’ t l i k e t h e i d e a O f p o o r b l a c k k i d s f r o m t h e i n n e r c i t y c r o s s i n g t h r o u g h i n t e r - d i s t r i c t c h o i c e t o g o t o t h e i r s c h o o l s . I ’ m s u r e t h e r e ’ s u n f o r t u n a t e l y p e o p l e l i k e t h a t i n m y o w n s c h o o l d i s t r i c t . A R e p u b l i c a n l a w m a k e r w h o s e d i s t r i c t b o r d e r e d D e t r o i t , a d m i t t e d t h a t " i t w a s u n t e n a b l e t o t h i n k o f u n l i m i t e d a c c e s s o n t h e p a r t o f a n y o t h e r [ s c h o o l ] d i s t r i c t [ s ] . " H o w e v e r , h e a d d e d t h a t h e w a s w i l l i n g t o a p p r o v e t h e p r o p o s a l t h a t a n y d i s t r i c t h a d t o t a k e u p t o o n e p e r c e n t o f i t s r e s i d e n t s c h o o l p o p u l a t i o n f r o m o t h e r d i s t r i c t s s i n c e s u c h a r e q u i r e m e n t “ w a s n o t g o i n g t o h u r t a n y b o d y , " w h e t h e r t h e k i d s w e r e " g r e e n o r p u r p l e . " A n o t h e r R e p u b l i c a n l a w m a k e r e x p l a i n e d t h a t s h e d i d n o t w i s h t o s e e h i g h e r e n r o l l m e n t s i n t h e s c h o o l d i s t r i c t s s h e r e p r e s e n t e d . O t h e r R e p u b l i c a n l a w m a k e r s b l a m e d s t r o n g M B A o p p o s i t i o n f o r t h e d e f e a t o f c h o i c e . H o w e v e r , t h e c o n s e n s u s a m o n g l a w m a k e r s I i n t e r v i e w e d r e g a r d i n g t h e f a i l u r e o f i n t e r - d i s t r i c t c h o i c e w a s e x p r e s s e d b y t h e f o l l o w i n g : I t w a s a c o m b i n a t i o n o f c o n c e r n a m o n g t r a d i t i o n a l D e m o c r a t s w h o o p p o s e d O p e n i n g u p t h e e d u c a t i o n a l p r o c e s s t o m o r e c h o i c e a l o n g w i t h s o m e s u b u r b a n R e p u b l i c a n s w h o w e r e c o n c e r n e d a b o u t t h e r a c i a l i s s u e . A n a i d e t o t h e G o v e r n o r t o l d m e t h a t t h e f a i l u r e t o s e c u r e i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e l e g i s l a t i o n w a s ” t h e b i g g e s t d i s a p p o i n t m e n t o u t o f t h e w h o l e d e b a t e . " H o w e v e r , t h e c h a r t e r s c h o o l s p o l i c y i n n o v a t i o n p o r t e n d e d a m o r e s i g n i fi c a n t d e p a r t u r e f r o m t h e s t a t u s q u o t h a n d i d i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e . I n t h e e n d , s e c u r i n g c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n w a s a b i g g e r v i c t o r y t h a n c h o i c e w o u l d h a v e b e e n ; a n d , t h i s v i c t o r y w a s a m a j o r s o u r c e o f s a t i s f a c t i o n f o r t h e G o v e r n o r a n d h i s s u p p o r t e r s . C h a r t e r s c h o o l s C h a r t e r s c h o o l s c o m p r i s e a s i g n i fi c a n t i n n o v a t i o n i n t h e d e l i v e r y o f p u b l i c 2 3 8 e d u c a t i o n . I n 1 9 9 3 , M i c h i g a n b e c a m e o n e o f a h a n d f u l o f s t a t e s t o a d O p t a c h a r t e r s c h o o l s l a w . 2 8 W h i l e c h a r t e r s c h o o l s f a l l u n d e r t h e r u b r i c o f ” s c h o o l c h o i c e , " t h e c h a r t e r s c h o o l s p o l i c y i n n o v a t i o n i s d i s t i n c t f r o m i n t r a - a n d i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e p l a n s . T h e s e p l a n s a f f o r d g r e a t e r s c h o o l c h o i c e f r o m a m o n g e x i s t i n g p u b l i c s c h o o l s . C h a r t e r s c h o o l s , o n t h e o t h e r h a n d , p r o v i d e f o r g r e a t e r v a r i e t y i n t h e p u b l i c s c h o o l o p t i o n s a v a i l a b l e t o p a r e n t s a n d s t u d e n t s . T h e s t o r y o f c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n i n M i c h i g a n i n c l u d e s a p o l i c y e n t r e p r e n e u r a n d a p o l i c y c h a m p i o n . C h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n w a s fi r s t i n t r o d u c e d i n M i c h i g a n d u r i n g t h e 8 6 t h L e g i s l a t u r e o f 1 9 9 1 - 9 2 . H o u s e a n d S e n a t e b i l l s p r o v i d i n g f o r c h a r t e r s c h o o l s d i e d i n t h e e d u c a t i o n c o m m i t t e e s o f t h e t w o c h a m b e r s . T h e M i c h i g a n p o l i c y e n t r e p r e n e u r w h o w a s m o s t a c t i v e o n t h e i s s u e o f c h a r t e r s c h o o l s i n t h e y e a r s l e a d i n g u p t o t h e 1 9 9 3 l e g i s l a t i o n w a s D r . P a u l D e W e e s e . D e W e e s e i s a n e m e r g e n c y r o o m d o c t o r w h o h a s n e v e r h e l d p u b l i c o f fi c e . B e g i n n i n g i n t h e l a t e 1 9 8 0 s , h e w o r k e d t o f o r m a b r o a d - b a s e d c o a l i t i o n o f b u s i n e s s a n d g r a s s - r o o t s i n t e r e s t s i n f a v o r o f s c h o o l c h o i c e . H e c a l l e d t h i s o r g a n i z a t i o n ” T E A C H M i c h i g a n . ” 2 9 F r o m t h e s t a r t , D e W e e s e ’ s u l t i m a t e p o l i c y g o a l h a s b e e n t o s e c u r e l e g i s l a t i o n f o r a f u l l - b l o w n s c h o o l c h o i c e s c h e m e i n w h i c h s t u d e n t s c o u l d r e c e i v e g o v e r m n e n t s u b s i d i e s t o a t t e n d a n y p u b l i c o r p r i v a t e s c h o o l o f t h e i r c h o i c e . I n t h e h o p e s o f " s o f t e n i n g u p " t h e e n v i r o n m e n t ( K i n g d o n 1 9 9 5 ) f o r s u c h a p r o g r a m , D e W e e s e h a s a c t i v e l y p r o m o t e d w h a t h e v i e w s a s l a r g e l y " i n t e r i m " s c h o o l 3 ‘ S i n c e 1 9 9 1 , a t o t a l o f 2 0 s t a t e s h a v e n o w p a s s e d s o m e f o r m o f c h a r t e r s c h o o l s l a w . ’ 9 T E A C H s t a n d s f o r " T o w a r d s E d u c a t i o n a l A c c o u n t a b i l i t y a n d C h o i c e . " 2 3 9 c h o i c e m e a s u r e s s u c h a s i n t r a - a n d i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e a n d c h a r t e r s c h o o l s . 3 0 D e W e e s e ’ s a c t i v i t i e s o n t h e c h o i c e a n d c h a r t e r i s s u e s m e s h w i t h d e fi n i t i o n s o f p o l i c y e n t r e p r e n e u r s f o u n d i n t h e l i t e r a t u r e r e v i e w e d e a r l i e r . H e h a s d e m o n s t r a t e d b o t h e x p e r t i s e a n d p e r s i s t e n c e , h a v i n g i n v e s t e d t i m e , e n e r g y , r e p u t a t i o n , a n d m o n e y i n p u r s u i t o f h i s p o l i c y g o a l s . F u r t h e r , D e W e e s e h a s a t t e m p t e d t o " h o o k " h i s p o l i c y p r o p o s a l s t o s c h o o l q u a l i t y p r o b l e m s . l a w m a k e r s r e c o g n i z e d t h a t t h e c u r r e n t e d u c a t i o n a l s y s t e m w a s b e s e t b y s o m e p r o b l e m s . A s a p o l i c y e n t r e p r e n e u r , D e W e e s e l a b o r e d t o p e r s u a d e l a w m a k e r s t h a t h i s p o l i c y p r o p o s a l s w e r e g o o d s o l u t i o n s t o t h e s e p r o b l e m s . B o t h p r i o r t o a n d d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , D e W e e s e m e t w i t h m a n y l e g i s l a t o r s i n d i v i d u a l l y . F u r t h e r , D e W e e s e v i s i t e d w i t h m e m b e r s o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y d u r i n g t h e c r i s i s . I n s p e a k i n g w i t h r e p r e s e n t a t i v e s o f b u s i n e s s i n t e r e s t g r o u p s , I l e a r n e d t h a t , f o r s o m e g r o u p s , D e W e e s e h a d i n i t i a t e d t h e s e m e e t i n g s ; b u t , i n o t h e r c a s e s , b u s i n e s s g r o u p s h a d i n v i t e d D e W e e s e t o m e e t w i t h t h e m . F u r t h e r , n u m e r o u s l a w m a k e r s c o n fi r m e d t h a t h e h a d v i s i t e d w i t h t h e m t o d i s c u s s t h e i s s u e s o f s c h o o l c h o i c e a n d c h a r t e r s c h o o l s . D e W e e s e ’ s c o a l i t i o n , T E A C H M i c h i g a n , i s a n o n p r o fi t o r g a n i z a t i o n a n d d o e s n o t m a k e c a m p a i g n c o n t r i b u t i o n s . H e n c e , s e v e r a l l a w m a k e r s w i t h w h o m I s p o k e s u g g e s t e d t h a t D e W e e s e i s n o t a " l o b b y i s t . " R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s s p o k e m o s t f a v o r a b l y a b o u t D e W e e s e , a l t h o u g h a f e w s t a t e d t h a t t h e y d i d n o t s u p p o r t h i s p r o g r a m o f f u l l s c h o o l c h o i c e . D e m o c r a t i c l a w m a k e r s w e r e l e s s l i k e l y t o h a v e m e t p e r s o n a l l y w i t h D e W e e s e a n d s e v e r a l e x p r e s s e d s t r o n g o p p o s i t i o n t o h i s p o l i c y a g e n d a . N e v e r t h e l e s s , a l e a d i n g 3 ° I t s h o u l d b e n o t e d t h a t T E A C H M i c h i g a n d o e s n o t v i e w t h e c h a r t e r s c h o o l s p o l i c y a s s t r i c t l y a n i n t e r i m m e a s u r e ; t h e o r g a n i z a t i o n s u p p o r t s t h e c h a r t e r s c h o o l s c o n c e p t i n a n d o f i t s e l f . 2 4 0 D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r o b s e r v e d t h a t D e W e e s e h a d " w o r k e d t o c r e a t e a c l i m a t e o f s u p p o r t f o r a l t e r n a t i v e m o d e l s o f e d u c a t i o n ” i n M i c h i g a n . D u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , D e W e e s e h e l p e d t o o r g a n i z e a n e w c o a l i t i o n t o p u s h f o r c h o i c e a n d c h a r t e r . T h i s g r o u p w a s t h e C o a l i t i o n f o r B e t t e r S c h o o l s ( C B S ) . I n c l u d e d i n t h e m e m b e r s h i p o f C B S w e r e l e a d e r s f r o m t h e A m w a y c o r p o r a t i o n , t h e M i c h i g a n C h a m b e r o f C o m m e r c e , t h e M i c h i g a n M a n u f a c t u r e r s A s s o c i a t i o n , D e t r o i t R e n a i s s a n c e , a n d T E A C H M i c h i g a n . A c o a l i t i o n m e m b e r c r e d i t e d D e W e e s e a s b e i n g t h e ” g l u e ” t h a t h e l d t h e c o a l i t i o n t o g e t h e r a n d a d d e d t h a t D e W e e s e h a d b e e n ” e x t r e m e l y a c t i v e " i n p u s h i n g f o r c h o i c e a n d c h a r t e r . W h e n I a s k e d a r e p r e s e n t a t i v e o f o n e o f t h e s t a t e ’ s m o s t i n fl u e n t i a l b u s i n e s s g r o u p s w h e t h e r D r . D e W e e s e h a d p l a y e d a p r o m i n e n t r o l e i n t h e r e f o r m p r o c e s s , t h e r e p r e s e n t a t i v e r e p l i e d : I p r o b a b l y w o u l d n ’ t c h o o s e t h e w o r d p r o m i n e n t . B u t , w a s h e a c t i v e a n d i n v o l v e d ? Y e s . D i d h e p l a y a s i g n i fi c a n t r o l e ? Y e s . . . . I t h i n k h e d e s e r v e s a l o t o f c r e d i t f o r b e i n g a n e a r l y s u p p o r t e r o f p a r e n t a l c h o i c e a n d c h a r t e r e d p u b l i c s c h o o l s . T E A C H M i c h i g a n d i d a l o t t o l a y t h e g r o u n d w o r k f o r s o m e o f t h e s e i s s u e s . T h e p e r c e p t i o n t h a t D e W e e s e p l a y e d a s i g n i fi c a n t , i f n o t p r o m i n e n t , r o l e i n p u s h i n g f o r c h a r t e r s c h o o l s a c c o r d s w i t h P o l s b y ’ s ( 1 9 8 4 ) o b s e r v a t i o n s r e g a r d i n g t h e e x c h a n g e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s a n d p o l i t i c i a n s ( o r ” p o l i c y c h a m p i o n s " ) . A s d i s c u s s e d l a t e r , G o v e r n o r E n g l e r e n j o y e d t h e g l o r y f o r t h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n . P o l s b y ( 1 9 8 4 ) n o t e s t h a t p o l i c y e n t r e p r e n e u r s o f t e n f o r e g o c r e d i t b u t d o g e t t o e n j o y p o l i c y s u c c e s s e s . A m e m b e r o f T E A C H M i c h i g a n p r o v i d e d i n s i g h t i n t o t h e p o l i t i c s o f t h e s i t u a t i o n b y s t a t i n g : 2 4 1 [ W ] e r e a l l y f e l t t h a t t h e G o v e r n o r w a s s t r o n g l y s u p p o r t i v e o f w h a t w e w e r e t r y i n g t o d o . . . . M a y b e i t ’ s b e s t t o p u t i t t h e o t h e r w a y . W e w e r e s t r o n g l y s u p p o r t i v e o f w h a t w e f e l t t h e G o v e r n o r w a s t r y i n g t o d o . A T E A C H M i c h i g a n b r o c h u r e a s s e r t s t h a t t h e o r g a n i z a t i o n h a d a " v i t a l p a r t " i n t h e d r a f t i n g a n d p a s s a g e o f t h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n ( T E A C H M i c h i g a n 1 9 9 4 ) . A t l e a s t o n e l a w m a k e r f a m i l i a r w i t h t h e b r o c h u r e n o t e d i t t o m e a n d s c o f f e d a t t h e a s s e r t i o n . H o w e v e r , t h e b r o c h u r e a l s o i n c l u d e s a r e p r o d u c t i o n o f G o v e r n o r B n g l e r ’ s s i g n a t u r e b e l o w t h e f o l l o w i n g s t a t e m e n t : ” T E A C H M i c h i g a n m a d e t h i s [ t h e C h a r t e r S c h o o l B i l l ] p o s s i b l e . " W h a t w a s t h e j u s t i fi c a t i o n f o r s u c h a p r o c l a m a t i o n o n t h e p a r t o f T E A C H M i c h i g a n ? O n e w a y t h e o r g a n i z a t i o n h e l p e d t o m a k e t h e l e g i s l a t i o n p o s s i b l e w a s b y p r o v i d i n g d i r e c t a s s i s t a n c e t o t h e G o v e r n o r ’ s O f fi c e . D u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , a n a t t o r n e y f o r G o v e r n o r E n g l e r t e l e p h o n e d D r . D e W e e s e a n d a s k e d T E A C H M i c h i g a n t o p a y f o r t h e b i l l - d r a f t i n g s e r v i c e s o f a n o t h e r a t t o r n e y a n d c l o s e f r i e n d o f G o v e r n o r E n g l e r , M r . R i c h a r d M c L e l l a n . D e W e e s e a g r e e d t o d o s o , a n d M r . M c L e l l a n a s s i s t e d i n w r i t i n g t h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n t h a t p a s s e d d u r i n g t h e c l o s i n g d a y s o f t h e r e f o r m p r o c e s s . G o v e r n o r E n g l e r r e c o g n i z e d t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s p r o v i d e d a . w i n d o w o f o p p o r t u n i t y f o r a c h i e v i n g t h e p a s s a g e o f c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n . G a i n i n g c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n w o u l d e n h a n c e t h e G o v e r n o r ’ s e f f o r t s t o p r o m o t e h i m s e l f a s a n e d u c a t i o n r e f o r m e r . A R e p u b l i c a n s e n a t o r n o t e d t h a t c h a r t e r s c h o o l s w e r e " a n i m p o r t a n t b a n n e r f o r t h e G o v e r n o r t o h a v e i n t h e 1 9 9 4 e l e c t i o n s : ‘ S e e , t h i s i s w h a t w e ’ r e d o i n g t o h e l p [ t h e ] s c h o o l s [ s y s t e m ] . W e ’ r e c r e a t i n g t h e s e n e w c h a r t e r s c h o o l s . ” A n o t h e r l e a d i n g R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s u g g e s t e d t h a t , f o r r e a s o n s o f p o l i t i c a l a m b i t i o n , E n g l e r w a s i n t e r e s t e d i n d e v e l o p i n g a n a t i o n a l r e p u t a t i o n a s a n e d u c a t i o n r e f o r m e r . 2 4 2 T h e G o v e r n o r r e c o g n i z e d t h a t s k i l l f u l b a r g a i n i n g d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s c o u l d y i e l d l e g i s l a t i v e a p p r o v a l f o r c h a r t e r s c h o o l s . G o v e r n o r E n g l e r w a s c e r t a i n l y t h e " p o l i c y c h a m p i o n " o n t h e i s s u e o f c h a r t e r s c h o o l s . " A c c o r d i n g t o a l e a d i n g R e p u b l i c a n l a w m a k e r , c h a r t e r s c h o o l s w a s ” t h e t h i n g t h e G o v e r n o r w a n t e d t h e m o s t ” o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . A n o t h e r R e p u b l i c a n l a w m a k e r w i t h c l o s e t i e s t o t h e G o v e r n o r n o t e d t h a t E n g l e r ” s u p p o r t e d s c h o o l s o f c h o i c e , b u t t h a t w a s m o r e n e g o t i a b l e . H e , i n e f f e c t , s a i d h e w o u l d n ’ t s i g n a t a x p l a n i f t h e r e w a s n ’ t [ a p r o v i s i o n f o r ] c h a r t e r s c h o o l s . " A l a w m a k e r e x p l a i n e d : W h a t y o u h a d o n t h e s c h o o l i m p r o v e m e n t s i d e w a s t h e w h o l e s p e c t r u m o f p e o p l e w h o d i d n ’ t w a n t t o c h a n g e t h e s t a t u s q u o m u c h a t a l l t o t h o s e w h o w a n t e d t o t e a r u p t h e s t a t u s q u o . T h e c h a l l e n g e w a s t r y i n g t o fi n d a p l a n l i k e c h a r t e r s c h o o l s t o g e t s u f fi c i e n t s u p p o r t f r o m t h e m i d d l e . A m e m b e r o f C B S w h o h a d w o r k e d d i l i g e n t l y t o p r o m o t e c h o i c e a n d c h a r t e r r e fl e c t e d o n t h e p a s s a g e o f t h e c h a r t e r s c h o o l s b i l l a n d o n e l e m e n t s o f t h e p o l i t i c s o f p o l i c y i n n o v a t i o n . F i r s t , h e e m p h a s i z e d t h e s i g n i fi c a n c e o f a s t a t e - l e v e l v e r s i o n o f w h a t K i n g d o n m i g h t c a l l t h e " n a t i o n a l m o o d . " T h i s C B S m e m b e r a v o w e d t h a t e v e n w i t h a s t r o n g g o v e r n o r , t h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n w o u l d n o t h a v e p a s s e d 1 0 y e a r s a g o . H e e m p h a s i z e d t h e i m p o r t a n c e o f t h e s o c i a l a n d p o l i t i c a l c o n t e x t i n c r e a t i n g c o n d i t i o n s f a v o r a b l e f o r p o l i c y i n n o v a t i o n . H e c h a r a c t e r i z e d t h i s c o n t e x t u a l e l e m e n t a s a n e c e s s a r y b u t n o t a s u f fi c i e n t c o n d i t i o n f o r p o l i c y i n n o v a t i o n t o o c c u r . T h e s e c o n d n e c e s s a r y , b u t n o t s u f fi c i e n t , e l e m e n t b e e m p h a s i z e d w a s " s t r o n g l e a d e r s h i p . " H e s t a t e d t h a t t h e l e a d e r h a s t o b e ” p r i n c i p l e d a n d s t r o n g , a n d w i l l i n g t o t a k e t h e b r u n t o f t h e a t t a c k " b y t h o s e 3 ' S o m e m i g h t e v e n c h a r a c t e r i z e E n g l e r a s a p o l i c y e n t r e p r e n e u r o n t h i s i s s u e . 2 4 3 w h o f a v o r t h e s t a t u s q u o . F i n a l l y , t h e l e a d e r " c a n n o t b e o u t t h e r e i s o l a t e d . " R a t h e r , p o l i t i c a l s u p p o r t m u s t b e g e n e r a t e d . T h e C B S m e m b e r n o t e d t h a t s u c h s u p p o r t d o e s n o t r e s u l t f r o m t h e e f f o r t s o f t h e l e a d e r a l o n e , b u t a l s o d u e t o t h e e f f o r t s o f l e g i s l a t i v e l e a d e r s a n d o u t s i d e c o m m u n i t y o r g a n i z a t i o n s . T h e s e a l l i e s c a n t h e n p r e s s u r e l e g i s l a t o r s t o " l i n e u p b e h i n d t h e p o l i t i c a l l e a d e r . " . I n d e e d , a l a w m a k e r n o t e d t h a t h i s R e p u b l i c a n c o l l e a g u e s f a c e d p o l i t i c a l i n c e n t i v e s t o v o t e f o r c h a r t e r s c h o o l s s i n c e E n g l e r h a d t a k e n s u c h a s t r o n g p o s i t i o n o n t h e i s s u e . A D e m o c r a t i c l a w m a k e r s t a t e d t h a t G o v e r n o r E n g l e r h a d m a d e i t ” v e r y c l e a r " t h a t h e w a s n o t g o i n g t o a c c e p t a s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p l a n w i t h o u t a l s o s e c u r i n g l e g i s l a t i o n f o r c h a r t e r s c h o o l s . M e m b e r s o f t h e C B S c r e d i t e d t h e G o v e r n o r f o r h i s " s t r o n g i n i t i a t i v e a n d w i l l i n g n e s s t o t a k e t h e p o l i t i c a l h e a t " o n t h e c h o i c e a n d c h a r t e r i s s u e s . A c h a r t e r s c h o o l s l a w a p p r o v e d b y t h e G o v e r n o r o n 2 2 D e c e m b e r 1 9 9 3 w a s r e p l a c e d a f e w d a y s l a t e r w i t h a r e v i s e d l a w t h a t w a s g e n e r a l l y m o r e p e r m i s s i v e t h a n t h e fi r s t ; i . e . , t h e s e c o n d l a w c r e a t e d m o r e f a v o r a b l e c o n d i t i o n s f o r t h e p r o l i f e r a t i o n o f c h a r t e r s c h o o l s . 3 2 T h e fi r s t l a w w a s r e s t r i c t i v e w i t h r e g a r d t o t h e i n d i v i d u a l s a n d e n t i t i e s t h a t c o u l d e s t a b l i s h a n d o p e r a t e a c h a r t e r s c h o o l w h i l e t h e s e c o n d l a w w a s m o r e p e r m i s s i v e o n t h e s e c r i t e r i a . ” I t s h o u l d b e n o t e d , h o w e v e r , t h a t t h e s e c o n d l a w a l s o i n c l u d e d l a n g u a g e t h a t e x p l i c i t l y r e q u i r e d a c h a r t e r s c h o o l a u t h o r i z e d b y a s c h o o l d i s t r i c t 3 ’ T h e fi r s t l a w w a s a p p r o v e d i n t h e H o u s e o n 2 0 N o v e m b e r 1 9 9 3 b y a v o t e o f 6 5 - 3 4 . F i f t y R e p u b l i c a n s a n d 1 5 D e m o c r a t s v o t e d i n f a v o r o f t h e l e g i s l a t i o n w h i l e 2 9 D e m o c r a t s a n d fi v e R e p u b l i c a n s w e r e o p p o s e d . T h e l a w w a s a p p r o v e d i n t h e S e n a t e o n 1 0 D e c e m b e r 1 9 9 3 b y a v o t e o f 2 0 - 1 7 . N i n e t e e n R e p u b l i c a n s a n d o n e D e m o c r a t v o t e d i n f a v o r o f t h e b i l l w h i l e 1 5 D e m o c r a t s a n d t w o R e p u b l i c a n s w e r e O p p o s e d . 3 ’ T h e fi r s t l a w g a v e a p r i m a r y r o l e t o c e r t i fi e d t e a c h e r s i n f o r m i n g c h a r t e r s c h o o l s . T h e s e c o n d l a w p e r m i t t e d v i r t u a l l y a n y o n e t o f o r m a c h a r t e r s c h o o l . 2 4 4 t o a b i d e b y t h e c o l l e c t i v e b a r g a i n i n g a g r e e m e n t s f o r s c h o o l e m p l o y e e s i n t h a t d i s t r i c t . T h i s p r o v i s i o n w a s a c o n c e s s i o n t o t h e t e a c h e r s ’ u n i o n s . H o w e v e r , i t w a s n o t a m a j o r c o n c e s s i o n o n t h e p a r t o f t h e G o v e r n o r s i n c e h e e n v i s i o n e d t h a t u n i v e r s i t i e s w o u l d d o m u c h o f t h e c h a r t e r i n g , a n d t h e c h a r t e r s c h o o l s a u t h o r i z e d b y u n i v e r s i t i e s w e r e n o t r e q u i r e d t o a b i d e b y d i s t r i c t c o l l e c t i v e b a r g a i n i n g a g r e e m e n t s . T h e G o v e r n o r r e c o g n i z e d t h a t a b r o a d e r c h a r t e r s c h o o l s l a w c o u l d b e p u s h e d t h r o u g h t h e l e g i s l a t u r e d u r i n g t h e c o n f u s i o n o f t h e c l o s i n g h o u r s o f t h e r e f o r m p r o c e s s . I n t h e w o r d s o f a H o u s e R e p u b l i c a n l a w m a k e r , t h e G o v e r n o r h a d c o m e t h r o u g h w i t h a r e v i s e d c h a r t e r s c h o o l s b i l l a t ” t h e e l e v e n t h h o u r . " T h e l a w m a k e r p e r u s e d t h e b i l l a n d w a s u n h a p p y t h a t o n l y p u b l i c e n t i t i e s - - l o c a l a n d i n t e r m e d i a t e s c h o o l d i s t r i c t s , c o m m u n i t y c o l l e g e s a n d u n i v e r s i t i e s - - c o u l d s p o n s o r c h a r t e r s c h o o l s . T h e l a w m a k e r p e r c e i v e d t h a t t h e s e e n t i t i e s w e r e i n t e r e s t e d i n m a i n t a i n i n g t h e c u r r e n t s t a t u s o f t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m . T h e l a w m a k e r r e c o u n t e d t h e f o l l o w i n g : A n d t h e n I w a s p u l l e d a s i d e a n d [ w a s ] t o l d " C M U [ C e n t r a l M i c h i g a n U n i v e r s i t y ] i s g o n n a b e t h e c h a r t e r s c h o o l f a c t o r y . " [ l a u g h s ] I m e a n t h e G o v e r n o r b a s i c a l l y t o l d s o m e o f u s . . . . I d o r e m e m b e r R e p r e s e n t a t i v e - - - t e l l i n g m e , h e s a y s " - - - , y o u ’ l l w a n t t o v o t e f o r t h i s . " H e s a i d ” C M U i s g o i n g t o b e v e r y i n t e r e s t e d i n d o i n g t h i s b e c a u s e a m a j o r i t y o f t h e i r b o a r d h a s b e e n a p p o i n t e d b y t h e G o v e r n o r . " . . . T h i s i s t h e r e a l l y j u i c y p a r t . . . T h e C h a i r m a n o f t h e B o a r d o f C M U i s S i d S m i t h , w h o i s a m a j o r f u n d r a i s e r f o r t h e G o v e r n o r . A n d b a s i c a l l y t h e G o v e r n o r h a d p r e t t y g o o d c o n t r o l o f t h e C M U B o a r d o f D i r e c t o r s . S o , i t w a s k i n d a l i k e t h e G o v e r n o r h a s a p p o i n t e d m o s t o f t h e b o a r d s t o m o s t o f t h e s e u n i v e r s i t i e s t h a t h a v e a p p o i n t e d b o a r d s . . . . ” H e y , t h i s i s o n e t h a t i s g o i n g t o g o . " A n d y o u n o t i c e C M U i s [ n o w g o i n g t o b e ] r e c e i v i n g a $ 5 0 0 , 0 0 0 a p p r o p r i a t i o n f o r i t s c h a r t e r s c h o o l p r o g r a m . . . t h a t i s n o a c c i d e n t a t a l l . T h a t ’ s b e i n g g i v e n t o C M U b e c a u s e o f t h e w o r k t h a t t h e y h a v e d o n e w i t h c h a r t e r s c h o o l s . 2 4 5 T h e G o v e r n o r ’ s c h a r t e r s c h o o l s b i l l , i n t r o d u c e d b y R e p u b l i c a n S e n a t e M a j o r i t y L e a d e r D i c k P o s t h u m u s , p a s s e d i n t h e M i c h i g a n S e n a t e o n 1 0 D e c e m b e r 1 9 9 3 b y a v o t e o f 3 1 - 3 . S e v e n t e e n R e p u b l i c a n s a n d 1 4 D e m o c r a t s v o t e d i n f a v o r o f t h e b i l l w h i l e t h r e e R e p u b l i c a n s v o t e d a g a i n s t t h e b i l l . O n 2 4 D e c e m b e r 1 9 9 3 , t h e b i l l p a s s e d i n t h e H o u s e b y a v o t e o f 9 7 - 2 . F i f t y - t w o R e p u b l i c a n s a n d 4 5 D e m o c r a t s v o t e d i n f a v o r o f t h e b i l l w h i l e t w o R e p u b l i c a n s v o t e d a g a i n s t t h e b i l l . D e m o c r a t i c l a w m a k e r s , i n p a r t i c u l a r , d i d n o t w a n t t o b e v i e w e d a s s t u b b o r n l y o p p o s e d t o a n y m a j o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m . T h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n a d o p t e d h a s p o t e n t i a l l y l a r g e r i m p l i c a t i o n s f o r t h e p u b l i c s c h o o l s y s t e m t h a n d i d t h e i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e p r o p o s a l s t h a t w e r e r e j e c t e d . W h i l e t h e i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e p r o p o s a l s p r o v i d e d f o r g r e a t e r c h o i c e f r o m a m o n g e x i s t i n g p u b l i c s c h o o l s , a p p r o v a l f o r c h a r t e r s c h o o l s p e r m i t t e d a m u c h l a r g e r c h a n g e i n t h e e d u c a t i o n a l d e l i v e r y s y s t e m . T h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n a p p r o v e d b y t h e l e g i s l a t u r e i n D e c e m b e r 1 9 9 3 , a n d s i g n e d b y t h e G o v e r n o r i n J a n u a r y 1 9 9 4 , p r o v i d e d t h a t a n y i n d i v i d u a l o r g r o u p ( e x c e p t a r e l i g i o u s e n t i t y ) c o u l d o r g a n i z e a c h a r t e r s c h o o l ; a n d , t h e s p o n s o r s c o u l d b e l o c a l s c h o o l b o a r d s , i n t e r m e d i a t e s c h o o l d i s t r i c t s , c o m m u n i t y c o l l e g e s , a n d u n i v e r s i t i e s . “ F u r t h e r , c h a r t e r s c h o o l s s p o n s o r e d b y a p u b l i c e n t i t y o t h e r t h a n a s c h o o l d i s t r i c t a r e n o t b o u n d b y t h e c o l l e c t i v e b a r g a i n i n g a g r e e m e n t s a n d o t h e r p o l i c i e s o f t h e d i s t r i c t i n w h i c h t h e y a r e l o c a t e d . I n s h o r t , a d o p t i o n o f t h e c h a r t e r s c h o o l s l a w m e a n s t h a t s c h o o l d i s t r i c t s n o l o n g e r 3 ‘ I t s h o u l d b e n o t e d t h a t t h i s l a w - P u b l i c A c t 3 6 2 o f 1 9 9 3 - w a s d e c l a r e d u n c o n s t i t u t i o n a l i n N o v e m b e r 1 9 9 4 b y I n g h a m C o u n t y C i r c u i t C o u r t J u d g e W i l l i a m C o l l e t t e . I n r e s p o n s e t o C o l l e t t e ’ s r u l i n g , l a w m a k e r s p a s s e d a r e v i s e d c h a r t e r s c h o o l s l a w - P u b l i c A c t 4 1 6 o f 1 9 9 4 - i n D e c e m b e r 1 9 9 4 . T h e r e v i s e d l a w g i v e s t h e s t a t e b o a r d o f e d u c a t i o n a l a r g e r r o l e i n o v e r s e e i n g c h a r t e r s c h o o l s . 2 4 6 h a v e a m o n o p o l y o n t h e d e l i v e r y o f p u b l i c e d u c a t i o n . C h a r t e r s c h o o l s c o n t i n u e t o b e v i e w e d a s t h r e a t e n i n g t o t h e e d u c a t i o n e s t a b l i s h m e n t b e c a u s e c h a r t e r s c h o o l s c o m p e t e w i t h t r a d i t i o n a l p u b l i c s c h o o l s f o r s t u d e n t s a n d t h e f u n d i n g t h a t f o l l o w s t h e m . C h a r t e r s c h o o l s a r e p r o h i b i t e d f r o m c h a r g i n g t u i t i o n a n d r e c e i v e t h e p e r p u p i l f o u n d a t i o n a l l o w a n c e f o r t h e d i s t r i c t i n w h i c h t h e s c h o o l i s l o c a t e d o r $ 5 , 6 0 0 , w h i c h e v e r i s l e s s . T h u s , m a n y e d u c a t i o n r e f o r m e r s w o u l d c o n t e n d t h a t s e c u r i n g l e g i s l a t i o n f o r c h a r t e r s c h o o l s w a s a l a r g e r v i c t o r y t h a n a p p r o v a l f o r i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e w o u l d h a v e b e e n . T h e p a s s a g e o f t h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n i s r e m a r k a b l e f o r s e v e r a l r e a s o n s . F i r s t , w h i l e p o l l i n g d a t a i n d i c a t e s o m e p u b l i c s u p p o r t f o r s u c h a n i n n o v a t i o n , t h e r e d i d n o t a p p e a r t o b e a n o v e r w h e l m i n g p u b l i c d e m a n d f o r c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n . I n a S e p t e m b e r 1 9 9 3 D e t r o i t F r e e P r e s s s u r v e y o f l i k e l y v o t e r s , 2 8 p e r c e n t o f t h e r e s p o n d e n t s a g r e e d t h a t l e t t i n g s t u d e n t s a t t e n d i n g t h e p u b l i c s c h o o l o f t h e i r c h o i c e w o u l d " m a k e s c h o o l s w o r s e , " 1 9 p e r c e n t s a i d i t w o u l d " m a k e n o d i f f e r e n c e , " 2 0 p e r c e n t s a i d s c h o o l c h o i c e w o u l d " i m p r o v e s c h o o l s a l i t t l e , " a n d 2 5 p e r c e n t s a i d i t w o u l d i m p r o v e s c h o o l s ” a l o t . " ( T r i m e r - H a r t l e y 1 9 9 3 a ) . W h i l e t h e s u r v e y d i d n o t i n q u i r e s p e c i fi c a l l y a b o u t c h a r t e r s c h o o l s , c h a r t e r s c h o o l s a r e a f o r m o f s c h o o l c h o i c e . I n a S e p t e m b e r 1 9 9 3 p o l l o f M i c h i g a n c i t i z e n s , c o n d u c t e d b y t h e I n s t i t u t e f o r P u b l i c P o l i c y a n d S o c i a l R e s e a r c h ( I P P S R ) a t M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y , i n w h i c h r e s p o n d e n t s w e r e a s k e d w h e t h e r t h e y f a v o r e d t h e i n t r o d u c t i o n o f c h a r t e r s c h o o l s i n M i c h i g a n , 4 8 . 6 p e r c e n t o f t h e r e s p o n d e n t s w e r e o p p o s e d , 4 7 . 8 w e r e i n f a v o r , a n d 3 . 7 p e r c e n t d i d n ’ t k n o w ( I P P S R 1 9 9 3 ) . S e c o n d , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w a s r e c o g n i z e d b y l a w m a k e r s a s a c r i s i s i n s c h o o l 2 4 7 fi n a n c e , n o t i n s c h o o l q u a l i t y . H o w e v e r , r e f o r m s u n d e r w a y i n t h e s y s t e m o f s c h o o l fi n a n c e i n c r e a s e d t h e l i k e l i h o o d t h a t c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n w o u l d b e a p p r o v e d . A s d i s c u s s e d i n C h a p t e r S e v e n , t h e o v e r h a u l i n g o f t h e s c h o o l fi n a n c e s y s t e m s h i f t e d t h e b u l k o f t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r s c h o o l f u n d i n g t o t h e s t a t e l e v e l . A n e w , s t a t e - f u n d e d p e r p u p i l ” f o u n d a t i o n g r a n t " w a s e s t a b l i s h e d i n t h e s t a t e s c h o o l a i d f o r m u l a . T h i s r e f o r m m e a n t t h a t t h e p r e v i o u s l y d i f fi c u l t i s s u e o f h o w c h a r t e r s c h o o l s w o u l d b e f u n d e d w a s a l l e v i a t e d . P r i o r t o t h e o v e r h a u l o f t h e s c h o o l fi n a n c e s y s t e m , s c h o o l f u n d i n g h a d a l o c a l f o c u s . T h e l o c a l c o n t r o v e r s i e s a n d d i s p a r i t i e s i n c h a r t e r s c h o o l s f u n d i n g t h a t w e r e p r e v i o u s l y l i k e l y t o a r i s e w e r e a v o i d e d w h e n t h e b u l k o f t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r f u n d i n g t h e s c h o o l s w a s s h i f t e d t o t h e s t a t e l e v e l . T h i r d , t h e e d u c a t i o n c o m m u n i t y ( t h e m o s t p r o m i n e n t a n d v o c a l m e m b e r b e i n g t h e M B A ) w a s s t r o n g l y O p p o s e d t o b o t h i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e a n d c h a r t e r s c h o o l s . T h e d e f e a t o f i n t e r - d i s t r i c t s c h o o l c h o i c e c a n n o t b e a t t r i b u t e d s o l e l y t o t h e p o w e r O f t h i s o p p o s i t i o n s i n c e , a s n o t e d e a r l i e r , s o m e R e p u b l i c a n s w e r e a l s o u n c o m f o r t a b l e w i t h t h e s c h o o l c h o i c e p r o p o s a l s . T h e p a s s a g e o f t h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n s u g g e s t e d t h a t t h e p o w e r o f t h o s e w i t h a s t a k e i n t h e s t a t u s q u o h a d w e a k e n e d . T h e e d u c a t i o n e s t a b l i s h m e n t w a s u n a b l e t o t h w a r t t h e p a s s a g e o f c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n . P e r h a p s t h e s u c c e s s o f t h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n w a s d u e p a r t l y t o t h e f a c t t h a t l e g i s l a t o r s b r o u g h t d i f f e r e n t p e r s p e c t i v e s t o t h e i s s u e . F o r e x a m p l e , a D e m o c r a t i c l a w m a k e r e m p h a s i z e d e x p e r i e n c e w i t h a l t e r n a t i v e e d u c a t i o n : F o r s o m e o f u s w h o w e r e o n t h e D e m o c r a t i c s i d e , c h a r t e r s c h o o l s w a s n ’ t a n e w c o n c e p t . I n D e t r o i t , w e h a v e t r i e d d i f f e r e n t a p p r o a c h e s t o i m p r o v i n g p u b l i c e d u c a t i o n f o r q u i t e a w h i l e . W e ’ v e t r i e d m a g n e t s c h o o l s a n d w e t r i e d 2 4 8 s p e c i a l i z e d s c h o o l s , t h a t ’ s a l l c h a r t e r s c h o o l s a r e . . . . w e w e r e n ’ t s c a r e d b y t h e c o n c e p t . A l e a d i n g R e p u b l i c a n l a w m a k e r o f f e r e d a d i f f e r e n t p e r s p e c t i v e : A s f a r a s c h a r t e r s c h o o l s a r e c o n c e r n e d . . . I t h i n k n o o n e m a k e s a n y b o n e s a b o u t i t , [ t h e y ] a r e a v e r y c l e v e r s o r t o f a n a r t i fi c e t h a t o n e s e t s u p : a . ) t o p r o v i d e c h o i c e a n d , b . ) t o p r o v i d e p u b l i c d o l l a r s f o r p r i v a t e e d u c a t i o n . A n d i t ’ s n o t a b a d i d e a . I t h i n k i t ’ s a g o o d i d e a . H o w f a r y o u c a n g o w i t h i t , o n l y t i m e w i l l t e l l . I t ’ s s o m e t h i n g w e p r o b a b l y n e e d i n e d u c a t i o n b e c a u s e i t d o e s g i v e p e o p l e a c h o i c e , i t g i v e s t h e m a n a l t e r n a t i v e . A n d i t a l s o m a k e s t h a t l e v e l o f e d u c a t i o n , w h i c h i s i n e s s e n c e p r i v a t e e d u c a t i o n , a v a i l a b l e t o e v e r y b o d y . B e c a u s e y o u r s t a t e f o r m u l a m o n e y , a s y o u k n o w , f o l l o w s t h e s t u d e n t . A n o t h e r R e p u b l i c a n l a w m a k e r l i k e n e d c h a r t e r s c h o o l s t o t h e " u n i v e r s i t y s c h o o l s ” h e h a d w i t n e s s e d i n h i s c o l l e g e d a y s : W h e n I w e n t t h r o u g h c o l l e g e , . . . u n i v e r s i t y s c h o o l s w e r e v e r y m u c h a p a r t o f m a n y o f o u r c o l l e g e s . A n d m y f e e l i n g i s t h a t c h a r t e r s c h o o l s w i l l n e v e r b e e s t a b l i s h e d u n l e s s t h e r e i s t h e n e g l e c t o f s o m e i n t e r e s t , b e t h a t t h e i n t e r e s t s o f s o m e p a r e n t s , o r o f o t h e r i n t e r e s t s . I f t h o s e i n t e r e s t s a r e n o t f u l fi l l e d b y a l o c a l s c h o o l b o a r d , t h e n c h a r t e r s c h o o l s w i l l g r o w . A n d . . . t h e y ’ r e i n n o v a t i v e , j u s t l i k e t h e u n i v e r s i t y h i g h s c h o o l s w e r e . T h e y m a y b e c r e a t e d t o m e e t a p a r t i c u l a r n e e d . . . a n d . . . I s e e t h e u n i v e r s i t y s c h o o l c o n c e p t . . . a s b e i n g s i m i l a r t o c h a r t e r s c h o o l s . . . t h a t c o n c e p t w a s a p a r t o f o u r e d u c a t i o n a l s y s t e m a n u m b e r o f y e a r s a g o . . . . E a c h o f t h e l a w m a k e r s w i t h w h o m I s p o k e a b o u t t h e c h a r t e r s c h o o l s i s s u e c o n v e y e d t h a t t h e c h a r t e r s c h o o l s i n n o v a t i o n w a s a m o r e " p a l a t a b l e " f o r m o f s c h o o l c h o i c e t h a n t h e i n t e r - d i s t r i c t s c h e m e . L a w m a k e r s , m e m b e r s o f t h e G o v e r n o r ’ s s t a f f , a n d i n t e r e s t g r o u p r e p r e s e n t a t i v e s w h o m I i n t e r v i e w e d a b o u t c h a r t e r s c h o o l s a g r e e d t h a t t h e G o v e r n o r w a s d e t e r m i n e d t o 2 4 9 s e c u r e l e g i s l a t i o n f o r c h a r t e r s c h o o l s . H e h a d s i g n a l l e d t h a t h e w o u l d n o t s i g n a s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e u n l e s s t h e l e g i s l a t u r e a l s o a p p r o v e d c h a r t e r s c h o o l s . l e g i s l a t i o n . W h e n I a s k e d D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r s a b o u t t h e s u c c e s s o f t h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n , m o r e t h a n o n e i n t e r v i e w e e r e p l i e d ” Y o u g o t t a g i v e ’ e m s o m e t h i n . " ' W h e n I i n q u i r e d a b o u t t h e m e a n i n g o f t h i s s t a t e m e n t , I w a s t o l d t h a t c h a r t e r s c h o o l s w e r e a b a r g a i n i n g c h i p f o r t h e G o v e r n o r a n d t h a t t h e D e m o c r a t s t h o u g h t i t w a s p o l i t i c a l l y u n w i s e t o b e o b s t r u c t i o n i s t s o n e v e r y q u a l i t y r e f o r m p r o p o s a l p u t f o r t h b y t h e G o v e r n o r . A f t e r t h e e d u c a t i o n l e a d e r s i n t h e l e g i s l a t u r e h a d d e v i s e d t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m b i l l , t h e y r e c o g n i z e d t h a t t h e b i l l l a c k e d e v e n " o n e t h i n g t h a t t h e G o v e r n o r s a i d h e w a s g o i n g t o d o ” i n h i s O c t o b e r 1 9 9 3 S p e e c h . R e p u b l i c a n l e g i s l a t i v e l e a d e r s i n f o r m e d t h e D e m o c r a t i c l e a d e r s h i p t h a t t h e y h a d t o h a v e ” s o m e t h i n g [ o n s c h o o l q u a l i t y ] t o t a k e b a c k t o t h e G o v e r n o r . " I n t u r n , t h e D e m o c r a t i c l e a d e r s r e c o g n i z e d t h a t : . . . w e ’ r e g o i n g t o h a v e t o g i v e t h e G o v e r n o r s o m e t h i n g o n t h i s . H e ’ s g o n n a h a v e t o h a v e a t r O p h y . H e ’ s g o n n a h a v e t o h a v e s o m e t h i n g t o p u t u p o n t h e w a l l a n d s a y ” W e l l , t h i s i s m y p a c k a g e a n d I d i d t h i s a n d I d i d t h a t . " S o t h e r e h a d t o b e a t l e a s t s o m e t h i n g t h a t h e w a n t e d , a n d w e f o u n d t h e m o s t p l i a b l e w a s t h e c h a r t e r s c h o o l a s p e c t . F u r t h e r , b y a p p r o v i n g l e g i s l a t i o n f o r c h a r t e r s c h o o l s , l a w m a k e r s c o u l d i n d i c a t e t o t h e i r c o n s t i t u e n t s t h a t t h e y w e r e t a k i n g s t e p s t o i m p r o v e s c h o o l q u a l i t y b e y o n d ” t h r o w i n g m o r e m o n e y a t t h e s c h o o l s . " A l e a d i n g l a w m a k e r a t t r i b u t e d t h e s u c c e s s o f t h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n t o t h e f a c t t h a t c h a r t e r s c h o o l s c o m p r i s e d " a n e w a p p r o a c h . . . t h a t p e o p l e s e e m e d t o b e w i l l i n g t o b u y i n t o . " H e e m p h a s i z e d t h a t ” r a t h e r t h a n j u s t t r y i n g t o r e - w o r k a n o l d c o n c e p t , ” l a w m a k e r s w e r e a d o p t i n g a g e n u i n e i n n o v a t i o n i n s c h o o l q u a l i t y . 2 5 0 C O N C L U S I O N T h i s c h a p t e r h a s d e m o n s t r a t e d t h a t a p o l i c y c r i s i s i n a g i v e n p o l i c y a r e a c a n o p e n a v a l u a b l e w i n d o w o f o p p o r t u n i t y f o r p o l i c y e n t r e p r e n e u r s t o a d v a n c e t h e i r p o l i c y g o a l s i n a r e l a t e d p o l i c y a r e a . A l t h o u g h t h e p a s s a g e o f S B 1 i n i t i a t e d a p r e s s i n g c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e , a d v o c a t e s o f s c h o o l q u a l i t y r e f o r m w e r e a b l e t o a c h i e v e a c c e s s t o t h e d e c i s i o n a g e n d a . B e y o n d t h e p a c k a g e o f r e l a t i v e l y m i n o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m i t e m s a d o p t e d , l a w m a k e r s m a d e p r o v i s i o n f o r a m a j o r i n n o v a t i o n i n t h e d e l i v e r y o f p u b l i c e d u c a t i o n . A p o l i c y e n t r e p r e n e u r h e l p e d t o c r e a t e a r e c e p t i v e p o l i t i c a l c l i m a t e f o r c h a r t e r s c h o o l s , a n d s k i l l f u l l e a d e r s h i p a n d r e s o l v e o n t h e p a r t o f G o v e r n o r E n g l e r h e l p e d t o s e c u r e l e g i s l a t i v e a p p r o v a l f o r c h a r t e r s c h o o l s . D e s p i t e t h e c o m p l e x i t y a n d u r g e n c y o f t h e s c h o o l fi n a n c e c r i s i s - - o r , p e r h a p s , b e c a u s e o f i t - - l e g i s l a t i o n f o r a s i g n i fi c a n t s c h o o l q u a l i t y r e f o r m w a s a p p r o v e d d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n w a s o n l y p a r t o f t h e i m p o r t a n t p o l i c y c h a n g e a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . I n t h e n e x t c h a p t e r , I r e t u r n t o t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e i n a d i s c u s s i o n o f t h e o u t c o m e s o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . C h a p t e r S e v e n O u t c o m e s o f C r i s i s P o l i c y m a k i n g I N T R O D U C T I O N I n p r e v i o u s c h a p t e r s , I d e fi n e d t h e c o n c e p t " p o l i c y c r i s i s " a n d d i s c u s s e d t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . I n t h i s c h a p t e r , I r e v i e w t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n p o l i c y o u t c o m e s . M y r e s e a r c h s u g g e s t s t h a t p o l i c y c r i s e s a r e l i k e l y t o p r o v o k e m a j o r p o l i c y c h a n g e . T h e c h a p t e r b e g i n s w i t h a r e v i e w o f t h e r e s e a r c h l i t e r a t u r e o n p o l i c y c h a n g e . A K e y P o i n t i s t h e n p r e s e n t e d a n d a p p l i e d t o t h e M i c h i g a n c a s e . T h e c h a p t e r i n c l u d e s a r e v i e w o f t h e k e y p o l i c y o u t c o m e s o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s ; l a w m a k e r p e r s p e c t i v e s o n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a n d i t s l e g a c y a r e a l s o p r e s e n t e d ; a n d , t w o p o t e n t i a l p o l i c y c r i s e s f o l l o w i n g t h e S B 1 c a s e a r e d i s c u s s e d . P O L I C Y C H A N G E T h e r e i s d e b a t e i n t h e r e s e a r c h l i t e r a t u r e o v e r t h e s c o p e o f p o l i c y c h a n g e t h a t c a n ( a n d s h o u l d ) b e e x p e c t e d o f p o l i c y m a k e r s . D o p o l i c y c r i s e s t e n d t o e n c o u r a g e s i g n i fi c a n t p o l i c y c h a n g e ? B e f o r e t h i s q u e s t i o n c a n b e a n s w e r e d , o n e m u s t fi r s t d i s t i n g u i s h i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e f r o m n o n i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e . T h e r e i s n o o b j e c t i v e m e t h o d b y w h i c h t o c l a s s i f y i n c r e m e n t a l a n d n o n i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e . H a y e s ( 1 9 9 2 : 1 4 7 ) a p t l y e x p l a i n s : T o t h e e x t e n t t h a t d i f f e r e n t o b s e r v e r s h a v e d i f f e r e n t v a l u e s , a n d t h u s d i f f e r e n t p o l i c y p r i o r i t i e s , c o m p a r a t i v e j u d g m e n t s a s t o t h e l a r g e r s o c i a l o r e c o n o m i c s i g n i fi c a n c e o f v a r i o u s p o l i c y c h a n g e s a r e b o u n d t o b e h i g h l y s u b j e c t i v e a t b e s t . W h a t a p p e a r s t o b e a m a j o r c h a n g e t o o n e o b s e r v e r m a y b e c l a s s i fi e d a s i n c r e m e n t a l b y a n o t h e r . 2 5 1 2 5 2 T h e p o l i c y m a k i n g l i t e r a t u r e p r o v i d e s l i t t l e g u i d a n c e f o r s y s t e m a t i c a l l y d i s t i n g u i s h i n g b e t w e e n i n c r e m e n t a l a n d n o n i n c r e m e n t a l c h a n g e . L i n d b l o m h a s p l a y e d a k e y r o l e i n t h e d e v e l o p m e n t o f t h e c o n c e p t o f i n c r e m e n t a l i s m . l I n c r e m e n t a l i s m a s a p o l i t i c a l p a t t e r n i s p o l i t i c a l c h a n g e b y s m a l l s t e p s ( L i n d b l o m 1 9 7 9 : 5 1 7 ) . 2 L i n d b l o m h a s s u g g e s t e d t h a t i n c r e m e n t a l i s m v a r i e s b y d e g r e e a n d t h a t ' [ w ] h e r e t h e l i n e i s d r a w n i s n o t i m p o r t a n t s o l o n g a s w e u n d e r s t a n d t h a t s i z e o f s t e p i n p o l i c y m a k i n g c a n b e a r r a n g e d o n a c o n t i n u u m f r o m s m a l l t o l a r g e ” ( i b i d . ) . I n h i s e x a m i n a t i o n o f a g e n d a c h a n g e , K i n g d o n d e c l i n e s t o s p e c i f y a p r e c i s e b o u n d a r y l i n e b e t w e e n i n c r e m e n t a l a n d n o n i n c r e m e n t a l c h a n g e ( 1 9 9 5 : 8 1 - 8 2 ) . K i n g d o n ( 1 9 9 5 ) d i s t i n g u i s h e s b e t w e e n t h e p o l i c y a g e n d a a n d p o l i c y a l t e r n a t i v e s . F r o m h i s v i e w , a g e n d a c h a n g e i s n o t i n c r e m e n t a l . K i n g d o n ( 1 9 9 5 ) n o t e s t h a t a ” f o c u s i n g e v e n t , " s u c h a s a c r i s i s , m a y s u d d e n l y p u s h a n i s s u e o n t o t h e p o l i c y a g e n d a . ” I n s t e a d o f i n c r e m e n t a l a g e n d a c h a n g e , a s u b j e c t r a t h e r s u d d e n l y ‘ h i t s , ’ ‘ c a t c h e s o n , ’ o r ‘ t a k e s o f f ’ ” ( i b i d . ) . H o w e v e r , w h e n p o l i c y m a k e r s t u r n t o c o n s i d e r a t i o n o f p o l i c y a l t e r n a t i v e s , ” t h e y r e p a i r t o i d e a s a n d a p p r o a c h e s w i t h w h i c h t h e y a r e a l r e a d y f a m i l i a r " ( K i n g d o n 1 9 9 5 : 8 2 ) . I n c r e m e n t a l p o l i c y m a k i n g o c c u r s w h e n p o l i c y m a k e r s " t a k e w h a t t h e y a r e c u r r e n t l y d o i n g a s g i v e n , a n d m a k e s m a l l , i n c r e m e n t a l , m a r g i n a l a d j u s t m e n t s i n t h a t c u r r e n t ' S e e , e . g . , B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m ( 1 9 6 3 ) a n d L i n d b l o m ( 1 9 5 9 , 1 9 7 9 ) . A a r o n W i l d a v s k y a l s o p l a y e d a k e y r o l e i n t h e d e v e l o p m e n t o f t h e c o n c e p t o f i n c r e m e n t a l i s m . S e e W i l d a v s k y ( 1 9 8 4 ) . F o r a s u m m a r y o f i n c r e m e n t a l i s m a n d a n a p p r a i s a l o f c r i t i c i s m s l e v i e d a g a i n s t i t , s e e W e i s s a n d W o o d h o u s e ( 1 9 9 2 ) . 2 I n c r e m e n t a l i s m i s a l s o a f o r m o f p o l i c y a n a l y s i s . C o m p o n e n t s o f t h i s d e c i s i o n s t r a t e g y i n c l u d e l i m i t i n g a n a l y s i s t o a f e w f a m i l i a r p o l i c y a l t e r n a t i v e s a n d a f o c u s o n i l l s t o b e r e m e d i e d r a t h e r t h a n p o s i t i v e g o a l s t o b e s o u g h t ( L i n d b l o m 1 9 7 9 ) . S e e a l s o B e r r y ( 1 9 9 0 ) a n d W e i s s a n d W o o d h o u s e ( 1 9 9 2 ) . 2 5 3 b e h a v i o r ” ( K i n g d o n 1 9 9 5 : 7 9 ) . S i n c e i n c r e m e n t a l p o l i c y m a k i n g d o e s n o t i n v o l v e r e v i e w o f a n e n t i r e p o l i c y , i t i s a d v a n t a g e o u s f o r p o l i c y m a k e r s w i t h l i m i t e d r e s o u r c e s ( i n c l u d i n g t i m e a n d i n f o r m a t i o n ) . F u r t h e r , a n i n a b i l i t y t o c a l c u l a t e t h e p o t e n t i a l ” p o l i t i n f a l l o u t ” f r o m m a j o r p o l i c y c h a n g e l e a d s p o l i t i c i a n s t o a v o i d s u c h c h a n g e ( K i n g d o n 1 9 9 5 : 8 0 ) . T h e y w i l l a l s o b e c o n c e r n e d a b o u t t h e b u d g e t a r y i m p l i c a t i o n s o f l a r g e n e w p r o g r a m s ( i b i d . ) . 3 N i c e ( 1 9 9 4 : 1 7 ) p o i n t s o u t t h a t ’ [ a ] g o v e r n o r o r l e g i s l a t i v e l e a d e r w h o i n i t i a t e s a p r o p o s a l t h a t i s s u b s e q u e n t l y d e f e a t e d m a y s u f f e r a l o s s o f p r e s t i g e a n d c r e d i b i l i t y . " D u e t o t h e d i f fi c u l t i e s a n d p o l i t i c a l c o n c e r n s i n v o l v e d i n e n a c t i n g m a j o r p o l i c y c h a n g e , ' p o l i c y m a k e r s f a c e p o w e r f u l i n c e n t i v e s t o c h o o s e m i n o r a d j u s t m e n t s i n c u r r e n t p r o g r a m s o v e r i n n o v a t i o n s ( i b i d . ) . I n s t r u c t i v e l y , K i n g d o n c h a r a c t e r i z e s i n c r e m e n t a l i s m i n p o l i c y m a k i n g a s p a r t o f a l o n g - t e r m s t r a t e g y f o r m a n i p u l a t i n g o u t c o m e s : ” t h o s e w h o a d v o c a t e m a j o r c h a n g e s fi n d t h e y o f t e n m u s t p u s h f o r o n e s m a l l p a r t a t a t i m e i n o r d e r t o m o v e i n t h e i r p r e f e r r e d d i r e c t i o n ” ( 1 9 9 5 : 8 0 ) . S i m i l a r l y , L i n d b l o m ( 1 9 7 9 : 5 2 1 ) s u g g e s t s t h a t i n c r e m e n t a l i s m i s a w a y o f " ‘ s m u g g l i n g ’ c h a n g e s i n t o t h e p o l i t i c a l s y s t e m , " a n d ” [ i l n c r e m e n t a l c h a n g e s a d d u p ” ( i b i d . ) . B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m ( 1 9 6 3 : 6 6 ) c o n t e n d t h a t ” t h e l i k e l i h o o d t h a t d e c i s i o n s c a n a c c o m p l i s h l a r g e s o c i a l c h a n g e s a n d , a t t h e s a m e t i m e , b e g u i d e d b y a h i g h l e v e l o f i n t e l l e c t u a l c o m p r e h e n s i o n o f t h e p r o b l e m i s s l i m . " I n t h e i r v i e w , a d e c i s i o n t o a c h i e v e l a r g e c h a n g e o n a n i s s u e t e n d s t o b e c h a r a c t e r i z e d b y l o w l e v e l s o f u n d e r s t a n d i n g o f t h e 3 K i n g d o n ( 1 9 9 5 : 8 0 ) n o t e s t h a t ” s p e c i a l i s t s " ( i . e . , s t a f f , b u r e a u c r a t s , i n t e r e s t g r o u p r e p r e s e n t a t i v e s , r e s e a r c h e r s ) w i l l a l s o a v o i d m a j o r c h a n g e s d u e t o a p p r e h e n s i o n a b o u t n o t f u l l y u n d e r s t a n d i n g t h e u n a n t i c i p a t e d c o n s e q u e n c e s t h a t m i g h t e n s u e ; a n d , t h e y w i l l a l s o b e c o n c e r n e d a b o u t b u d g e t a r y i m p l i c a t i o n s . 2 5 4 f a c t s o f t h e i s s u e a n d o f t h e p o t e n t i a l c o n s e q u e n c e s o f t h e d e c i s i o n . T h e y q u e s t i o n w h e t h e r t h e r e i s e v e n o n e e x a m p l e o f " a d e c i s i o n f o r w h i c h i t c a n b e c l a i m e d b o t h t h a t i t a c c o m p l i s h e d a l a r g e c h a n g e a n d t h a t i t s i m p l i c a t i o n s w e r e c o m p r e h e n s i v e l y a n d c l e a r l y u n d e r s t o o d b e f o r e h a n d ” ( B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m 1 9 6 3 : 6 8 ) . A c c o r d i n g t o B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m , t h e c o m b i n a t i o n o f h i g h u n d e r s t a n d i n g a n d l a r g e p o l i c y c h a n g e i s r e s e r v e d f o r ” t h e r e a l m o f s u p e r h u m a n d e c i s i o n - m a k e r s " ( i b i d . ) . T h e y c o n t e n d t h a t t h e t y p i c a l p o l i c y d e c i s i o n i s c h a r a c t e r i z e d b y a l o w l e v e l o f u n d e r s t a n d i n g a n d r e s u l t s i n i n c r e m e n t a l c h a n g e . W h e n i n c r e m e n t a l c h a n g e i s c h a r a c t e r i z e d b y h i g h u n d e r s t a n d i n g o n t h e p a r t o f t h e a c t o r s e f f e c t i n g t h e c h a n g e , i t i s u s u a l l y c a r r i e d o u t b y a n a d m i n i s t r a t i v e o r p r o f e s s i o n a l e n t i t y ( B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m 1 9 6 3 : 7 0 - 7 1 ) . B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m e m p h a s i z e t h a t t h e " s y n o p t i c [ r a t i o n a l i t y - b a s e d ] m o d e l " o f p o l i c y m a k i n g d o e s n o t c o n s i d e r t h e l i m i t a t i o n s o f h u m a n c o g n i t i v e c a p a c i t y a n d r e s o u r c e s . T o u s e S i m o n ’ s ( 1 9 5 7 ) t e r m , h u m a n d e c i s i o n m a k i n g i s c h a r a c t e r i z e d b y " b o u n d e d r a t i o n a l i t y . " H o w e v e r , l a r g e p o l i c y c h a n g e s c h a r a c t e r i z e d b y i m p e r f e c t u n d e r s t a n d i n g a r e n e i t h e r t y p i c a l n o r r a r e ( B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m 1 9 6 3 : 6 8 ) . B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m n o t e t h a t m a j o r p o l i c y c h a n g e i s s o m e t i m e s i n e s c a p a b l e , f o r c e d o n d e c i s i o n - m a k e r s b y c i r c u m s t a n c e s s u c h a s a c r i s i s ( i b i d . ) . I n a d d i t i o n , p o l i c y m a k e r s s o m e t i m e s d e l i b e r a t e l y a d o p t m a j o r p o l i c y c h a n g e b e c a u s e ” t h e p o t e n t i a l r e w a r d s s e e m a t t r a c t i v e e n o u g h t o o u t w e i g h t h e p e r i l s i m p o s e d b y i m p e r f e c t u n d e r s t a n d i n g " ( i b i d . ) . B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m ( 1 9 6 3 : 7 3 ) a s s e r t t h a t " p o l i t i c a l d e m o c r a c y i s o f t e n g r e a t l y e n d a n g e r e d b y n o n i n c r e m e n t a l c h a n g e ” a n d s u c h c h a n g e c a n b e a c c o m m o d a t e d 2 5 5 o n l y i n c e r t a i n l i m i t e d c i r c u m s t a n c e s . T h e v i a b i l i t y o f t h e c o m p l e x s t r u c t u r e o f s o c i e t y c a n b e a s s u r e d ” o n l y b y m e e t i n g c e r t a i n p r e c o n d i t i o n s , a m o n g t h e m t h a t c e r t a i n k i n d s o f c h a n g e a r e a d m i s s i b l e o n l y i f t h e y o c c u r s l o w l y ” ( i b i d . ) . ‘ T h e p u r s u i t o f i n c r e m e n t a l c h a n g e d i r e c t s p o l i c y t o w a r d s p e c i fi c p r o b l e m s - - t h e n a t u r e o f w h i c h a r e c o n t i n u a l l y b e i n g r e - e x a m i n e d - - r a t h e r t h a n t o w a r d c o m p r e h e n s i v e r e f o r m s ( B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m 1 9 6 3 : 7 4 ) . I n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e a l s o i n v o l v e s t h e p u r s u i t o f ” l o n g - t e r m c h a n g e s t h r o u g h s e q u e n c e s o f m o v e s " ( i b i d . ) . B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m ( 1 9 6 3 ) n o t e t h a t d e c i s i o n s t h a t fi r s t a p p e a r t o b e n o n i n c r e m e n t a l m a y n o t b e s u c h u p o n c l o s e r e x a m i n a t i o n . T h e y c i t e t h e d e c i s i o n t o c o n v e r t f r o m p e a c e t i m e t o w a r t i m e e c o n o m y a s a n e x a m p l e o f a p o l i c y w h i c h a t fi r s t a p p e a r s n o n i n c r e m e n t a l b u t w a s a c t u a l l y t h e r e s u l t o f a s e q u e n c e o f d e c i s i o n s o v e r t i m e p r i o r t o t h e b e g i n n i n g o f W o r l d W a r I I ( B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m 1 9 6 3 : 7 5 ) . T h e a b o v e a r g u m e n t s o f B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m r e fl e c t t h e d i f fi c u l t y o f d i f f e r e n t i a t i n g b e t w e e n n o n i n c r e m e n t a l a n d i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e . S i n c e t h e d e c i s i o n s t h a t p o l i c y m a k e r s m a k e t o d a y a r e i n e v i t a b l y i n fl u e n c e d b y p a s t d e c i s i o n s , i t m i g h t b e c o n t e n d e d t h a t e v e r y p o l i c y c h a n g e i s b u t a n i n c r e m e n t a l s t e p i n t h e g r a n d s c h e m e o f t h i n g s . A p o l i c y c h a n g e c h a r a c t e r i z e d a s n o n i n c r e m e n t a l t o d a y m i g h t b e l a b e l l e d i n c r e m e n t a l w h e n v i e w e d o v e r t h e l o n g - t e r m h i s t o r y o f a p o l i c y a r e a . H e n c e , ‘ " I n i n c r e m e n t a l p o l i t i c s , p o l i t i c a l p a r t i e s a n d l e a d e r s c o m p e t e f o r v o t e s b y a g r e e i n g o n f u n d a m e n t a l s a n d o f f e r i n g o n l y i n c r e m e n t a l l y d i f f e r e n t p o l i c i e s i n e a c h p o l i c y a r e a i n w h i c h t h e y w i s h t o c o m p e t e ” ( B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m 1 9 6 3 : 7 3 ) . T h i s p h e n o m e n o n i s a p r e r e q u i s i t e f o r t h e s u r v i v a l o f d e m o c r a c y ( I b i d ) . “ A v o i d i n g s o c i a l c l e a v a g e a l o n g i d e o l o g i c a l l i n e s , w h i c h i s e x a c e r b a t e d w h e n i s s u e s o f u l t i m a t e p r i n c i p l e a r e r a i s e d , i n c r e m e n t a l p o l i t i c s e x p l o r e s a c o n t i n u i n g s e r i e s o f r e m e d i a l m o v e s o n w h i c h s o m e a g r e e m e n t c a n b e d e v e l o p e d e v e n a m o n g m e m b e r s o f o p p o s i n g i d e o l o g i c a l c a m p s " ( B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m 1 9 6 3 : 7 4 ) . 2 5 6 o u r a s s e s s m e n t s o f t h e m a g n i t u d e o f a g i v e n p o l i c y c h a n g e w i l l n e c e s s a r i l y . b e a f f e c t e d b y t h e t i r n e - f r a m e i n w h i c h w e c o n s i d e r t h a t c h a n g e . B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m h i g h l i g h t t h e v a l u e o f a l o n g - t e r m p e r s p e c t i v e f o r e v a l u a t i n g p o l i c y c h a n g e . S a b a t i e r ( 1 9 9 1 , 1 9 9 3 ) a l s o e m p h a s i z e s t h e i m p o r t a n c e o f e v a l u a t i n g p o l i c y c h a n g e o v e r a d e c a d e o r m o r e . E t z i o n i ( 1 9 6 7 ) d i s t i n g u i s h e s b e t w e e n f u n d a m e n t a l ( o r n o n i n c r e m e n t a l ) d e c i s i o n s a n d i n c r e m e n t a l o n e s . H e e x p l a i n s : ” [ a l l t h o u g h f u n d a m e n t a l d e c i s i o n s a r e f r e q u e n t l y ‘ p r e p a r e d ’ b y i n c r e m e n t a l o n e s i n o r d e r t h a t t h e f u n d a m e n t a l d e c i s i o n w i l l i n i t i a t e a l e s s a b r u p t c h a n g e , t h e s e d e c i s i o n s m a y s t i l l b e c o n s i d e r e d r e l a t i v e l y f u n d a m e n t a l " ( 1 9 6 7 : 3 8 7 ) . E t z i o n i ( 1 9 6 7 : 3 9 1 ) h i g h l i g h t s t h e r o l e t h a t c r i s e s p l a y i n s e r v i n g t o b u i l d c o n s e n s u s f o r m a j o r p o l i c y c h a n g e i n a r e a s w h e r e s u c h c h a n g e i s o v e r d u e . . E t z i o n i r e m a r k s t h a t o n c e a f u n d a m e n t a l d e c i s i o n i s m a d e , i t i s d i f fi c u l t t o r e v e r s e i t ( 1 9 6 7 : 3 8 8 ) . F u r t h e r , ” i n c r e m e n t a l c h a n g e s a r e o f t e n t h e u n f o l d i n g o f t r e n d s i n i t i a t e d a t c r i t i c a l t u r n i n g p o i n t s a t w h i c h f u n d a m e n t a l d e c i s i o n s w e r e m a d e " ( i b i d . ) . I n s u p p o r t o f t h i s n o t i o n , E t z i o n i o f f e r s t h e e x a m p l e o f t h e f u n d a m e n t a l d e c i s i o n t o e s t a b l i s h a n a t i o n a l s p a c e a g e n c y i n 1 9 5 8 . T h i s k e y d e c i s i o n w a s f o l l o w e d b y a s e r i e s o f i n c r e m e n t a l d e c i s i o n s r e g a r d i n g t h e s p a c e p r o g r a m . B t z i o n i ’ s c o n c e p t u a l i z a t i o n o f f u n d a m e n t a l v e r s u s i n c r e m e n t a l d e c i s i o n s i s u s e f u l b e c a u s e i t a v o i d s t h e p i t f a l l o f c h a r a c t e r i z i n g a l l p o l i c y c h a n g e a s i n c r e m e n t a l . W i l s o n ( 1 9 7 3 ) d i s t i n g u i s h e s b e t w e e n ” t h e a d o p t i o n o f a n e w p o l i c y a n d t h e a m e n d m e n t o f a n e x i s t i n g o n e ” ( 3 3 0 ) . A c c o r d i n g t o W i l s o n , t h e m o s t i m p o r t a n t n e w p u b l i c p o l i c i e s a r e p r e c e d e d b y " a c h a n g e i n o p i n i o n o r a n e w p e r c e p t i o n o f o l d a r r a n g e m e n t s s u f fi c i e n t t o p l a c e o n t h e p u b l i c a g e n d a w h a t h a d o n c e b e e n a p r i v a t e 2 5 7 r e l a t i o n s h i p a n d t o c l o t h e a p a r t i c u l a r p r o g r a m w i t h l e g i t i m a c y " ( i b i d . ) . S u c h c h a n g e s i n O p i n i o n o r r e d e fi n i t i o n s o f w h a t c o n s t i t u t e s l e g i t i m a t e g o v e r n m e n t a c t i o n a r e r a r e l y a c c o m p l i s h e d b y o r g a n i z e d i n t e r e s t s a l o n e ( i b i d . ) . W i l s o n ( 1 9 7 3 ) c o n t e n d s t h a t s u c h c h a n g e s c a n r e s u l t f r o m ” d r a m a t i c o r c r i t i c a l e v e n t s " ( e . g . , a d e p r e s s i o n , a w a r , o r a n a t i o n a l s c a n d a l ) a n d f r o m e x t r a o r d i n a r y p o l i t i c a l l e a d e r s h i p ( i b i d . ) . W i l s o n ’ s e x a m p l e s o f n e w p o l i c i e s i n c l u d e S o c i a l S e c u r i t y , M e d i c a r e , c i v i l r i g h t s l a w s , n e w r e g u l a t o r y l a w s f o r c o n s u m e r p r o t e c t i o n , a n d f e d e r a l a s s i s t a n c e t o l a w e n f o r c e m e n t a n d e d u c a t i o n . S o m e t i m e s p o l i t i c a l o r g a n i z a t i o n s h a v e a s s i s t e d i n a g e n d a s e t t i n g f o r n e w p o l i c i e s . " A t o t h e r t i m e s , t h e n e w d e p a r t u r e r e p r e s e n t e d t h e a c t i v i t i e s o f p o l i c y e n t r e p r e n e u r s w h o , b y c o m b i n i n g p e r s o n a l s k i l l , s t r a t e g i c i n s t i t u t i o n a l p o s i t i o n , a n d f o r t u i t o u s c i r c u m s t a n c e s , m a n a g e d t o o b t a i n c o n s e n t f o r a n e w p o l i c y d e p a r t u r e ” ( W i l s o n 1 9 7 3 : 3 3 0 - 3 1 ) . W i l s o n c o n t e n d s t h a t s u c h m e a s u r e s " r e p r e s e n t m a j o r r e d e fi n i t i o n s o f t h e p r O p e r r o l e a n d p o w e r s o f g o v e r n m e n t ; t h e y w e r e c o n t r o v e r s i a l m a i n l y i n t h a t p e o p l e d i f f e r e d i m p o r t a n t l y o v e r w h a t i t w a s l e g i t i m a t e f o r g o v e r n m e n t t o d o " ( 1 9 7 3 : 3 3 0 ) . . W h i l e m o s t n e w o r e n l a r g e d p o w e r s o f g o v e r n m e n t a r e s o o n t a k e n f o r g r a n t e d , o t h e r p r o g r a m s r e t a i n a c o n t r o v e r s i a l s t a t u s f o r l o n g e r p e r i o d s o f t i m e a n d m a y b e o b j e c t s o f o r g a n i z e d s t r u g g l e s ( W i l s o n 1 9 7 3 : 3 3 1 ) . " O t h e r p r o g r a m s r e m a i n c o n t r o v e r s i a l u n t i l a n a c c o m m o d a t i o n i s r e a c h e d w i t h t h e g r o u p s w h o s e i n t e r e s t s t h e y t h r e a t e n t o h a r m " ( i b i d . ) . B r o w n ( 1 9 8 3 ) c l a s s i fi e s p o l i c i e s i n t o t w o p r i m a r y t y p e s : b r e a k t h r o u g h a n d r a t i o n a l i z i n g . B r e a k t h r o u g h p o l i c i e s f o l l o w a p e r i o d o f p o l i c y d e a d l o c k a n d e s t a b l i s h a n e w r o l e f o r g o v e r n m e n t i n a g i v e n i s s u e a r e a . S i n c e t h e s t r u c t u r a l b i a s o f t h e p o l i t i c a l 2 5 8 s y s t e m i s t o w a r d i n a c t i o n , " [ a ] c t i o n i s t h e r e f o r e u n l i k e l y u n t i l a b r o a d e x e r c i s e i n c o a l i t i o n a n d c o n s e n s u s b u i l d i n g c o m e s a b o u t t h r o u g h c h a n g e s i n a t t i t u d e s , v a l u e s , p e r c e i v e d n e e d s , a n d ( t h e r e b y ) t a s t e s f o r p u b l i c a c t i o n " ( B r o w n 1 9 8 3 : 9 ) . B r o w n o b s e r v e s t h a t s u c h c h a n g e s o f t e n f o l l o w a c r i s i s s u c h a s a d e p r e s s i o n o r w a r , a n d a r e " c h a n n e l e d i n t o a n d e x p r e s s e d b y m e a n s o f e l e c t i o n r e s u l t s " ( i b i d . ) . R a t i o n a l i z i n g p o l i c i e s a r e a t t e m p t s t o r e m e d y p r o b l e m s o f e x i s t i n g g o v e r n m e n t p r o g r a m s . T h e t e r m " r a t i o n a l i z i n g " d e n o t e s a n a t t e m p t t o m a k e p o l i c i e s m o r e r a t i o n a l o r p r o b l e m - f r e e ( B r o w n 1 9 8 3 : 7 ) . B r o w n d i s t i n g u i s h e s r a t i o n a l i z i n g p o l i c i e s f r o m i n c r e m e n t a l p o l i c i e s , a n d h e n o t e s t h a t i n c r e m e n t a l i s m h a s u s u a l l y r e f e r r e d t o a s l o w b u t s t e a d y s e t o f w h i m s t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . O n t h e o t h e r h a n d , r a t i o n a l i z i n g p o l i t i c s e x h i b i t i n t e n s e c o n c e r n w i t h c h a n g e s i n t h e c h a r a c t e r o f e x i s t i n g p r o g r a m s . B r o w n ( 1 9 8 3 : 8 ) n o t e s t h a t s u c h c h a n g e s m a y e x t e n d t o w h a t D e m m e l ( 1 9 7 4 ) r e f e r s t o a s " d e c r e m e n t a l i s m . " B r o w n ’ s v i e w s o n i n c r e m e n t a l a g e n d a c h a n g e s t a n d i n c o n t r a s t t o K i n g d o n ’ s a s s e r t i o n s t h a t a g e n d a c h a n g e i s t y p i c a l l y n o n i n c r e m e n t a l . B r o w n e x p l a i n s t h a t h i s c l a s s i fi c a t i o n s c h e m e i s a n o v e r s i r n p l i fi c a t i o n u s e d s p e c i fi c a l l y t o d i s c u s s r a t i o n a l i z i n g p o l i c i e s . H o w e v e r , h e b r i e fl y m e n t i o n s " o n e v e r y i m p o r t a n t i n - b e t w e e n t y p e " o f p o l i c y - - t h e s t e a d y , i n c r e m e n t a l e x p a n s i o n o f b r e a k t h r o u g h p r o g r a m s o v e r t i m e ( 1 9 8 3 : 1 1 ) . H a y e s ( 1 9 9 2 ) a g r e e s w i t h m a n y o t h e r p o l i c y a n a l y s t s t h a t i n c r e m e n t a l i s m i s t h e n o r m i n p u b l i c p o l i c y m a k i n g . H e a v o w s t h a t ” [ n ] o n i n c r e m e n t a l c h a n g e i s q u i t e s i m p l y i m p o s s i b l e f o r m a n y i s s u e s " ( H a y e s 1 9 9 2 : 1 9 5 , e m p h a s i s i s H a y e s ’ ) . I n H a y e s ’ v i e w , a n u m b e r o f f a c t o r s ( e . g . , b i c a m e r a l i s m , c h e c k s a n d b a l a n c e s , c a p i t a l i s t v a l u e s , p o l i t i c a l 2 5 9 i n c e n t i v e s , a n d i n h e r e n t l i m i t s o n h u m a n c o g n i t i v e c a p a c i t y ) p r e c l u d e n o n i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e . H o w e v e r , H a y e s s t a t e s t h a t ” [ s ] i g n i fi c a n t p r o b l e m s o f c l a s s i fi c a t i o n a r i s e . . . w h e n a l l p o l i c y o u t c o m e s f a l l i n g s h o r t o f s y s t e m i c t r a n s f o r m a t i o n a r e l u m p e d t o g e t h e r u n d e r t h e s i n g l e h e a d i n g o f i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e " ( 1 9 9 2 : 1 4 6 ) . O p e r a t i n g a t t h e f e d e r a l l e v e l o f a n a l y s i s , H a y e s ( 1 9 9 2 ) h a s d e v e l o p e d a t y p o l o g y o f p o l i c y c h a n g e c o m p r i s e d o f f o u r c a t e g o r i e s : i n c r e m e n t a l r a t i o n a l i z i n g p o l i c i e s , n o n i n c r e m e n t a l i n n o v a t i o n s , f e d e r a l r o l e b r e a k t h r o u g h s , a n d r a t i o n a l i z i n g b r e a k t h r o u g h s . I n c r e m e n t a l r a t i o n a l i z i n g p o l i c i e s b u i l d u p o n a n e s t a b l i s h e d g o v e r n m e n t r o l e a n d m a k e c h a n g e s b y s m a l l i n c r e m e n t s . P o l i c y m a k e r s l a c k a n a d e q u a t e k n o w l e d g e b a s e t o m a k e l a r g e r c h a n g e s . S u c h p o l i c i e s " d e a l , t h r o u g h t r i a l a n d e r r o r f e e d b a c k , w i t h p r o b l e m s a r i s i n g o u t o f g o v e r n m e n t p r o g r a m s " ( H a y e s 1 9 9 2 : 1 4 9 ) . H a y e s s u g g e s t s t h a t i n c r e m e n t a l c h a n g e s i n t h e A i d t o F a m i l i e s w i t h D e p e n d e n t C h i l d r e n p r o g r a m f a l l w i t h i n t h i s c a t e g o r y . N o n i n c r e m e n t a l i n n o v a t i o n s a r e " u n a m b i g u o u s l y n o n i n c r e m e n t a l ” p o l i c i e s w h i c h e n t a i l b o t h t h e c r e a t i o n o f a n e w g o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y f o r d e a l i n g w i t h a p a r t i c u l a r p r o b l e m a n d t h e f o r m u l a t i o n o f a c o h e r e n t s t r a t e g y f o r s o l v i n g t h e p r o b l e m ( H a y e s 1 9 9 2 : 1 4 9 ) . T h e p o l i c y c o m m u n i t y s u r r o u n d i n g t h e i s s u e i n q u e s t i o n i s c h a r a c t e r i z e d b y ” c o n s e n s u a l k n o w l e d g e . ” 5 A c c o r d i n g t o H a y e s , v e r y f e w p o l i c i e s f a l l w i t h i n t h i s c a t e g o r y . H a y e s a s s e r t s t h a t f u n d a m e n t a l c h a n g e s o c c u r r i n g i n a s i n g l e , l a r g e s t e p - - 5 H a y e s b o r r o w s t h i s t e r m f r o m R o t h s t e i n ( 1 9 8 4 ) . R o t h s t e i n d e fi n e s c o n s e n s u a l k n o w l e d g e a s ” a b o d y o f b e l i e f [ s ] a b o u t c a u s e - e f f e c t a n d e n d - m e a n s r e l a t i o n s h i p s a m o n g v a r i a b l e s ( a c t i v i t i e s , a s p i r a t i o n s , v a l u e s , d e m a n d s ) t h a t i s w i d e l y a c c e p t e d b y t h e r e l e v a n t a c t o r s , i r r e s p e c t i v e o f t h e a b s o l u t e o r fi n a l ‘ t r u t h ’ o f t h e s e b e l i e f s ” ( 1 9 8 4 : 7 3 6 ) . 2 6 0 n o n i n c r e m e n t a l i n n o v a t i o n s - - a r e e x t r e m e l y r a r e ( 1 9 9 2 : 1 5 3 ) . H a y e s c i t e s P e r e s t r o i k a a n d o t h e r e v e n t s o f t h e fi n a l d a y s o f t h e S o v i e t U n i o n a s " p r o b a b l y " q u a l i f y i n g a s n o n i n c r e m e n t a l i n n o v a t i o n s . T h e N e w D e a l p r o g r a m ” m i g h t ” a l s o f a l l w i t h i n t h i s c a t e g o r y o f p o l i c y c h a n g e ( i b i d ) . H a y e s a v o w s : ” [ t ] h e s e e x a m p l e s w o u l d s u g g e s t t h a t a s y s t e m i c c r i s i s i s r e q u i r e d t o p r o d u c e n o n i n c r e m e n t a l i n n o v a t i o n s - o n e t h a t t h r e a t e n s t h e v e r y s u r v i v a l o f t h e e x i s t i n g p o l i t i c a l o r e c o n o m i c o r d e r " ( 1 9 9 2 : 1 5 3 ) . I n c o n t r a s t t o K i n g d o n ’ s ( 1 9 9 5 ) a s s e r t i o n s r e g a r d i n g i n c r e m e n t a l p o l i c y a l t e r n a t i v e s , H a y e s ( 1 9 9 2 ) s u g g e s t s t h a t p o l i c y m a k e r s d o n o t n e c e s s a r i l y c o n fi n e t h e m s e l v e s t o a n a l y s i s o f i n c r e m e n t a l a l t e r n a t i v e s . H a y e s ’ c l a s s i fi c a t i o n s c h e m e a c c o u n t s f o r " m a j o r n e w f e d e r a l a c t i v i t i e s ” a n d " m a j o r e x p a n s i o n s o f f e d e r a l c a p a c i t y t o d e a l w i t h p r e v i o u s l y e s t a b l i s h e d f e d e r a l a c t i v i t i e s ” ( 1 9 9 2 : 1 5 3 ) . H a y e s a s s e r t s t h a t s u c h c h a n g e s ” a r e r o u t i n e l y c o n s i d e r e d a t t h e a g e n d a - s e t t i n g a n d p o l i c y a d o p t i o n s t a g e s " ( i b i d . ) . S u c h c h a n g e s c o m p r i s e t h e t h i r d a n d f o u r t h c a t e g o r i e s o f H a y e s ’ t y p o l o g y o f c h a n g e , d i s c u s s e d b e l o w . F e d e r a l r o l e b r e a k t h r o u g h s e s t a b l i s h a n e w g o v e r n m e n t r o l e y e t f a i l t o p r o v i d e a c o n c r e t e s t r a t e g y f o r d e a l i n g w i t h a p a r t i c u l a r p r o b l e m . P o l i c y m a k e r s e m p l o y i n g t h i s t y p e o f p o l i c y c h a n g e l a b o r u n d e r a n i n a d e q u a t e k n o w l e d g e b a s e . A n e x a m p l e o f a f e d e r a l r o l e b r e a k t h r o u g h i s t h e E l e m e n t a r y a n d S e c o n d a r y E d u c a t i o n A c t o f 1 9 6 5 . T h e l a w " c r e a t e d a m a j o r n e w f e d e r a l r o l e i n e d u c a t i o n " b u t " i t w a s b y n o m e a n s c l e a r h o w f e d e r a l i n v o l v e m e n t w a s s u p p o s e d t o i m p r o v e t h e q u a l i t y o f e d u c a t i o n a t t h e l o c a l l e v e l , b e y o n d t h e i n j e c t i o n o f s u b s t a n t i a l n e w m o n e y i n t o t h e s y s t e m ” ( H a y e s 1 9 9 2 : 1 4 9 ) . A c c o r d i n g t o H a y e s , p o l i c y m a k i n g t e n d s t o t a k e o n v e r y d i f f e r e n t p a t t e r n s f o r f a m i l i a r 2 6 1 a n d u n f a m i l i a r p r o b l e m s ; a n d , u n f a m i l i a r i s s u e s t e n d t o p e r m i t f e d e r a l r o l e b r e a k t h r o u g h s a t b e s t ( H a y e s 1 9 9 2 : 1 4 8 , 1 6 2 ) . H a y e s e x p l a i n s : E v e n w h e r e l e g i s l a t o r s g e n u i n e l y w a n t t o a d d r e s s a n u r g e n t p r o b l e m , t h e y m a y l a c k t h e s c i e n t i fi c , t e c h n o l o g i c a l , o r o r g a n i z a t i o n a l k n o w l e d g e b a s e f o r s o l v i n g i t . U n d e r s u c h c i r c u m s t a n c e s , s t a t u t e s s e r v e t o e s t a b l i s h a p a r t i c u l a r p r o b l e m a s a n i m p o r t a n t f e d e r a l p r i o r i t y a n d a s s i g n r e s p o n s i b i l i t y f o r d e c i d i n g h o w t o r e s p o n d t o i t t o o n e o r m o r e f e d e r a l a g e n c i e s . T h e y s a y l i t t l e o r n o t h i n g a b o u t t h e m e a n s t h r o u g h w h i c h t h e p r o b l e m i s t o b e s o l v e d . ( 1 9 9 2 : 1 4 8 ) F i n a l l y , H a y e s ’ f o u r t h c a t e g o r y o f p o l i c y c h a n g e c o m b i n e s B r o w n ’ s ( 1 9 8 3 ) b r e a k t h r o u g h a n d r a t i o n a l i z i n g p o l i c i e s . R a t i o n a l i z i n g b r e a k t h r o u g h s a r e p o l i c i e s t h a t s i g n i fi c a n t l y e x p a n d g o v e r n m e n t a l c a p a c i t y f o r e f f e c t i v e a c t i o n i n a n i s s u e a r e a w h e r e a g o v e r n m e n t a l r o l e h a s p r e v i o u s l y b e e n e s t a b l i s h e d ( H a y e s 1 9 9 2 : 1 5 1 ) . " [ I ] n c o n t r a s t t o t h e p a t t e r n f o r i n c r e m e n t a l r a t i o n a l i z i n g p o l i c i e s , a r a t i o n a l i z i n g b r e a k t h r o u g h r e q u i r e s t h e e m e r g e n c e - - f r o m a n y o f a w i d e v a r i e t y o f s o u r c e s - - o f a n a p p a r e n t s o l u t i o n t o a p r o b l e m a l r e a d y p l a g u i n g t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i n c a r r y i n g o u t a p r e v i o u s l y e s t a b l i s h e d r o l e ” ( H a y e s 1 9 9 2 : 1 5 1 ) . E x a m p l e s o f p o l i c i e s f a l l i n g w i t h i n t h i s c a t e g o r y i n c l u d e t h e c r e a t i o n o f h e a l t h m a i n t e n a n c e o r g a n i z a t i o n s t o t r y t o c o n t r o l m e d i c a l c o s t s , a n d t h e V o t i n g R i g h t s A c t o f 1 9 6 5 ( i b i d . ) . M a j o r i n c r e a s e s i n f e d e r a l c a p a c i t y a r e m o s t l i k e l y t o o c c u r f o r r e l a t i v e l y f a m i l i a r i s s u e s f o r w h i c h a p o l i c y c o m m u n i t y h a s b e e n d e v e l o p e d ( H a y e s 1 9 9 2 : 1 6 2 ) . H a y e s ( 1 9 9 2 ) c o n t e n d s t h a t t h e e m e r g e n c e o f w o r k a b l e s o l u t i o n s t o p r o b l e m s i s m u c h m o r e l i k e l y t o o c c u r f o r f a m i l i a r i s s u e s , w h e r e a g o v e r n m e n t a l r o l e h a s p r e v i o u s l y b e e n e s t a b l i s h e d . H e a s s e r t s t h a t t h e d e v e l o p m e n t o f p o l i c y c o m m u n i t i e s o v e r t i m e t e n d s 2 6 2 t o p r o d u c e a n e x p a n s i o n i n t h e a v a i l a b l e k n o w l e d g e b a s e , w h i c h , c o m b i n e d w i t h a g e n d a c o n v e r g e n c e , c a n f a c i l i t a t e b o t h r a t i o n a l d e c i s i o n m a k i n g a n d l a r g e c h a n g e s i n p o l i c y ( 1 9 9 2 : 1 5 8 ) . ‘ 5 I n c o n t r a s t , " r e a d y - m a d e s o l u t i o n s w i l l n o t e x i s t f o r b r a n d n e w p r o b l e m s t h a t a r e f o r c e d o n t h e a g e n d a b y e v e n t s " ( H a y e s 1 9 9 2 : 1 5 6 ) . H a y e s e x p l a i n s t h a t n o n i n c r e m e n t a l c h a n g e m a y b e w a r r a n t e d i n s u c h a s i t u a t i o n , b u t " i n c r e m e n t a l i s m i s a l m o s t g u a r a n t e e d b y t h e l i m i t e d c a p a c i t y o f t h e s y s t e m t o e v e n c o n s i d e r , l e t a l o n e p r o d u c e , l a r g e c h a n g e w h e n f a c e d w i t h a n u n f a m i l i a r p r o b l e m " ( 1 9 9 2 : 1 5 7 ) . H a y e s ( 1 9 9 2 ) c o n c e i v e s o f n o n i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e a s a n o u t c o m e o f a c y c l i c a l p r o c e s s . A c c o r d i n g t o H a y e s , n o n i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e i s m o s t l i k e l y t o o c c u r o n l y f o r f a m i l i a r p r o b l e m s o n w h i c h p o l i c y m a k e r s h a v e g a i n e d e x p e r i e n c e o v e r t i m e a n d d e v e l O p e d c o n s e n s u a l k n o w l e d g e . T h e t y p o l o g y d e v e l o p e d b y H a y e s i s u s e f u l b e c a u s e i t r e fl e c t s t h a t p o l i c y c h a n g e v a r i e s b y d e g r e e . B a u m g a r t n e r a n d J o n e s ( 1 9 9 3 ) d e l i n e a t e a r e l a t i v e l y O p t i m i s t i c v i e w o f t h e p o s s i b i l i t i e s f o r n o n i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e . T h e y a s s e r t t h a t " t h e A m e r i c a n p o l i t i c a l s y s t e m , b u i l t a s i t i s o n a c o n s e r v a t i v e c o n s t i t u t i o n a l b a s e d e s i g n e d t o l i m i t r a d i c a l a c t i o n , i s n e v e r t h e l e s s c o n t i n u a l l y s w e p t b y p o l i c y c h a n g e , c h a n g e t h a t a l t e r n a t e s b e t w e e n i n c r e m e n t a l d r i f t a n d r a p i d a l t e r a t i o n s o f e x i s t i n g a r r a n g e m e n t s " ( B a u m g a r t n e r a n d J o n e s 1 9 9 3 : 2 3 6 ) . B a u m g a r t n e r a n d J o n e s d i s t i n g u i s h b e t w e e n " n e g a t i v e f e e d b a c k " a n d " p o s i t i v e ‘ I n t h i s c o n t e x t , H a y e s ( 1 9 9 2 : 1 5 8 ) d e s c r i b e s t h e 1 9 8 6 t a x r e f o r m p r o c e s s a s o n e " o f n o n i n c r e m e n t a l c h a n g e f r o m b e g i n n i n g t o e n d ; a t e v e r y s t a g e o f c o n g r e s s i o n a l c o n s i d e r a t i o n , t h e p r o p o s a l s r e c e i v i n g s e r i o u s c o n s i d e r a t i o n w o u l d a l l h a v e a b o l i s h e d t h e e x i s t i n g t a x c o d e a n d r e p l a c e d i t w i t h a c o h e r e n t a l t e r n a t i v e c o n s t r u c t e d f r o m t h e g r o u n d u p . " 2 6 3 f e e d b a c k . " D u r i n g n e g a t i v e f e e d b a c k , a s p o l i t i c a l a c t o r s i n v e s t m o r e a n d m o r e r e s o u r c e s i n t h e p o l i t i c a l a r e n a , t h e y a c h i e v e a s m a l l e r m a r g i n a l e f f e c t f o r t h e i r e f f o r t s ( B a u m g a r t n e r a n d J o n e s 1 9 9 3 : 1 6 ) T h e p o l i t i c a l s y s t e m r e m a i n s r e l a t i v e l y s t a b l e ; a n d , c h a n g e i s v e r y s l o w a n d n o t u s u a l l y b y l a r g e a m o u n t s e v e n o v e r l o n g p e r i o d s . W h e n s h o c k s a r e i n t r o d u c e d i n t o s u c h a c o n s e r v a t i v e s y s t e m , i t m o v e s a w a y f r o m e q u i l i b r i u m f o r a t i m e a n d t h e n r e t u r n s t o t h e s t a t u s q u o a n t e ( i b i d . ) . I n c o n t r a s t , d u r i n g p o s i t i v e f e e d b a c k , s m a l l i n p u t s c a n h a v e m a j o r e f f e c t s a s t h e y w o r k t h e i r w a y t h r o u g h a c o m p l e x s y s t e m ( A r t h u r 1 9 8 8 , 1 9 8 9 , 1 9 9 0 ) . " R a t h e r t h a n fi n d i n g d i m i n i s h i n g m a r g i n a l c h a n g e , e a c h c h a n g e i s g r e a t e r t h a n t h e l a s t o n e " ( B a u m g a r t n e r a n d J o n e s 1 9 9 3 : 1 6 ) . N e g a t i v e f e e d b a c k d o m i n a t e s d u r i n g " q u i e t p e r i o d s " o f p o l i c y m a k i n g . P o l i c y i n n o v a t i o n s r a r e l y c a p t u r e t h e i m a g i n a t i o n o f m a n y i n d i v i d u a l s a n d c h a n g e i s s l o w o r r a r e ( B a u m g a r t n e r a n d J o n e s 1 9 9 3 : 2 3 6 ) . P o s i t i v e f e e d b a c k d o m i n a t e s d u r i n g p e r i o d s o f r a p i d c h a n g e . S i n c e e a c h a c t i o n g e n e r a t e s d i s p r o p o r t i o n a t e l y l a r g e r e s p o n s e s , c h a n g e a c c e l e r a t e s ( i b i d . ) . C r i t i c a l p o i n t s , c a l l e d w i n d o w s o f o p p o r t u n i t y , o c c u r b e f o r e t h e i n i t i a t i o n o f a p o s i t i v e f e e d b a c k p r o c e s s ( i b i d . ) . H e n c e , B a u m g a r t n e r a n d J o n e s c o n t e n d t h a t " p u n c t u a t e d e q u i l i b r i u m , r a t h e r t h a n s t a b i l i t y a n d i m m o b i l i s m , c h a r a c t e r i z e s t h e A m e r i c a n p o l i t i c a l s y s t e m " ( i b i d . ) . A l t h o u g h i n c r e m e n t a l c h a n g e t e n d s t o b e t h e n o r m i n a g i v e n p o l i c y a r e a , p o l i c y a r e a s a r e a l s o l i k e l y t o b e " p u n c t u a t e d " b y p e r i o d s o f r a p i d , u n p r e d i c t a b l e c h a n g e . I n s t r u c t i v e l y , B a u m g a r t n e r a n d J o n e s a s s e r t t h a t " i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s i n A m e r i c a n p o l i t i c s a r e g e n e r a l l y n o t e a s y t o c h a n g e , b u t w h e n t h e y d o c h a n g e , t h e s e c h a n g e s o f t e n l e a d t o d r a m a t i c a n d l o n g - l a s t i n g c h a n g e s i n p o l i c y o u t c o m e s " ( 1 9 9 3 : 1 2 ) . 2 6 4 T h e y n o t e t h a t p u b l i c p o l i c y a c t i o n s " c a n b e a f f e c t e d f o r d e c a d e s a t a t i m e b y ‘ c r i t i c a l p e r i o d s ’ d u r i n g w h i c h n e w i n s t i t u t i o n s a n d n e w u n d e r s t a n d i n g s o f o l d p r o b l e m s a r e p r o m u l g a t e d . T h e s e p e r i o d s o f c h a n g e , w h e n t h e y o c c u r , a r e l i k e l y t o l e a v e i n s t i t u t i o n a l l e g a c i e s t h a t w i l l s t r u c t u r e , i n fl u e n c e , a n d b i a s p u b l i c p o l i c y o u t c o m e s f o r d e c a d e s " ( B a u m g a r t n e r a n d J o n e s 1 9 9 3 : 2 5 1 ) . T h i s v i e w o f p o l i c y c h a n g e i s c o n s i s t e n t w i t h B t z i o n i ’ s n o t i o n o f " f u n d a m e n t a l d e c i s i o n s . " B a u m g a r t n e r a n d J o n e s s u g g e s t t h a t r e s e a r c h e r s a t t e m p t t o e x p l a i n t h e " d i s r u p t i v e p e r i o d s " o f c h a n g e a n d t h e i r i m p l i c a t i o n s r a t h e r t h a n t r y t o fi t t h e m i n t o m o d e l s o f s t a b i l i t y a n d i n c r e m e n t a l i s m ( i b i d . ) . I n a c c o r d w i t h t h e t h e o r y p u t f o r t h b y B a u m g a r t n e r a n d J o n e s , L i g h t n o t e s t h a t t h e S o c i a l S e c u r i t y p r o g r a m " h a d g r o w n i n a s e r i e s o f s m a l l , i n c r e m e n t a l s t e p s , p u n c t u a t e d b y o c c a s i o n a l m a j o r b r e a k t h r o u g h s " ( 1 9 9 5 : 3 4 ) . M y r e s e a r c h o n t h e M i c h i g a n c a s e i s a i m e d a t i n c r e a s i n g o u r u n d e r s t a n d i n g o f t h e d y n a m i c s a n d i m p l i c a t i o n s o f t h e s e " c r i t i c a l p e r i o d s " o f c h a n g e . S u c h c r i t i c a l p e r i o d s m i g h t b e c h a r a c t e r i z e d a s t u r n i n g p o i n t s i n a p o l i c y a r e a . I n d e e d , R o s e n t h a l e t a l . ( 1 9 8 9 : 2 3 ) n o t e t h a t a c r i s i s m a y b e c o m e " t h e o n e a n d o n l y p o i n t o f r e f e r e n c e f r o m w h i c h n e w p l a n s a n d p r o c e d u r e s a r e d e v e l o p e d . " T h i s i s s y m b o l i c a l l y r e fl e c t e d i n s u c h " p o s t - c r i s i s l a b e l s " a s " p o s t - C h e r n o b y l " ( i b i d . ) . B a u m g a r t n e r a n d J o n e s a s s e r t t h a t " n o n i n c r e m e n t a l c h a n g e d o e s n o t i m p l y c o m p r e h e n s i v e , r a t i o n a l , [ s i c ] d e c i s i o n m a k i n g , n o r d o e s i t i m p l y t h a t a n y p a r t i c u l a r s e t o f d e c i s i o n m a k e r s a r e i n c o n t r o l o f t h e p r o c e s s " ( 1 9 9 3 : 2 3 6 ) . T h e y s u g g e s t t h a t t h e d y n a m i c s o f p e r i o d s o f n o n i n c r e m e n t a l c h a n g e a r e p a r t i c u l a r l y d i f fi c u l t t o c o n t r o l , a n d r a p i d c h a n g e i n p o l i c y o u t c o m e s d o e s n o t i m p l y a n y t h i n g a b o u t r a t i o n a l i t y , 2 6 5 c o m p r e h e n s i v e n e s s o r q u a l i t y ( i b i d . ) . " V a s t p o l i c y c h a n g e s m a y b e i n i t i a t e d w i t h n e i t h e r c o m p r e h e n s i v e n e s s n o r c o o r d i n a t i o n " ( i b i d . ) . I n D o w n s ’ ( 1 9 7 2 ) " i s s u e - a t t e n t i o n c y c l e " a s t a g e o f l o w a t t e n t i o n i s f o l l o w e d b y a p e r i o d o f " a l a r m e d d i s c o v e r y . " H i s m o d e l i s p e s s i m i s t i c a b o u t t h e c h a n c e s f o r m a j o r p o l i c y c h a n g e . D o w n s c o n t e n d s t h a t a r e a l i z a t i o n o f t h e c o s t s o f fi x i n g p r o b l e m s s e t s i n a n d i s a c c o m p a n i e d b y a g r a d u a l d e c l i n e i n p u b l i c i n t e r e s t . B a u m g a r t n e r a n d J o n e s c o n c e d e t h a t t h e r e m a y i n d e e d b e s u c h c y c l e s ; h o w e v e r , t h e y a s s e r t t h a t " a l a r m e d d i s c o v e r y " m a y r e s u l t i n i n s t i t u t i o n a l i z a t i o n o f n e w p r o g r a m s a i m e d a t d e a l i n g w i t h t h e p r o b l e m ( 1 9 9 3 : 8 7 ) . T h e y s t a t e t h a t " p u b l i c a t t e n t i o n t o a g i v e n i s s u e m a y f a d e , b u t e v e n a s h o r t - l i v e d s p u r t o f i n t e r e s t m a y l e a v e a n i n s t i t u t i o n a l l e g a c y " ( i b i d . ) . T h e l i t e r a t u r e r e v i e w e d a b o v e i n d i c a t e s t h a t p o l i c y c r i s e s e n c o u r a g e m a j o r p o l i c y c h a n g e . A c o m m o n t h e m e i n t h e l i t e r a t u r e i s t h a t " f o c u s i n g e v e n t s " o r t h e O p e n i n g o f " p o l i c y w i n d o w s " p r e c e d e m a j o r p o l i c y c h a n g e . F o r e x a m p l e , B a u m g a r t n e r a n d J o n e s ( 1 9 9 3 ) n o t e t h a t ” c r i t i c a l p o i n t s " p r e c e d e p e r i o d s o f r a p i d p o l i c y c h a n g e . I n K i n g d o n ’ s ( 1 9 9 5 ) t e r m s , a " f o c u s i n g e v e n t , " s u c h a s a c r i s i s , c a n o p e n a " p o l i c y w i n d o w . " W i l s o n ( 1 9 7 3 ) h i g h l i g h t s t h a t " d r a m a t i c o r c r i t i c a l e v e n t s , " s u c h a s c r i s e s , c a n l e a d t o m a j o r p o l i c y c h a n g e . B o t h E t z i o n i ( 1 9 6 7 ) a n d B r o w n ( 1 9 8 3 ) p o i n t o u t t h a t c r i s e s e n c o u r a g e c o n s e n s u s o n t h e n e e d f o r m a j o r p o l i c y c h a n g e i n a r e a s w h e r e s u c h c h a n g e i s o v e r d u e . H a y e s ( 1 9 9 2 ) c o n t e n d s t h a t m a j o r p o l i c y c h a n g e i s m o s t l i k e l y t o o c c u r f o r f a m i l i a r p r o b l e m s o n w h i c h p o l i c y m a k e r s h a v e g a i n e d e x p e r i e n c e o v e r t i m e a n d h a v e d e v e l o p e d c o n s e n s u a l k n o w l e d g e . H o w e v e r , B a u m g a r t n e r a n d J o n e s ( 1 9 9 3 : 4 3 ) c o n t e n d t h a t " [ w l h e r e t h e n a t u r e o f a p o l i c y c o m m u n i t y c h a n g e s f r o m s m a l l , c o n s e n s u a l , a n d 2 6 6 h o m o g e n e o u s t o l a r g e , c o n fl i c t u a l , a n d h e t e r o g e n e o u s , t h e l i k e l i h o o d i n c r e a s e s t h a t a g i v e n i s s u e w i l l r i s e h i g h e r o n t h e n a t i o n a l p o l i t i c a l a g e n d a . " F u r t h e r , B a u m g a r t n e r a n d J o n e s ( 1 9 9 3 ) n o t e t h a t l a r g e p o l i c y c h a n g e i s n o t n e c e s s a r i l y r a t i o n a l a n d c o h e r e n t . T h e y a d d t h a t m a j o r p o l i c y c h a n g e d o e s n o t i m p l y t h a t a n y p a r t i c u l a r s e t o f d e c i s i o n m a k e r s a r e i n c o n t r o l o f t h e p r o c e s s ( B a u m g a r t n e r a n d J o n e s 1 9 9 3 : 2 3 6 ) . I n c o n t r a s t t o t h e r i s k - a v e r s e p o l i c y m a k e r s p o r t r a y e d b y H a y e s ( 1 9 9 2 ) a n d K i n g d o n ( 1 9 9 5 ) , B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m ( 1 9 6 3 ) e x p l a i n t h a t p o l i c y m a k e r s s o m e t i m e s ( i . e . , n e i t h e r t y p i c a l l y n o r r a r e l y ) a c c e p t t h e r i s k s i n v o l v e d i n a d O p t i n g m a j o r p o l i c y c h a n g e b e c a u s e t h e p o t e n t i a l r e w a r d s s e e m a t t r a c t i v e e n o u g h t o o u t w e i g h t h e d a n g e r s o f i m p e r f e c t u n d e r s t a n d i n g . F u r t h e r , B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m ( 1 9 6 3 ) n o t e t h a t m a j o r p o l i c y c h a n g e i s s o m e t i m e s u n a v o i d a b l e d u e t o c i r c u m s t a n c e s s u c h a s a c r i s i s . T h e p o l i c y o u t c o m e s o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s n e a t l y a c c o r d w i t h t h e p o l i c y m a k i n g m o d e l o f " p u n c t u a t e d e q u i l i b r i u m " a d v a n c e d b y B a u m g a r t n e r a n d J o n e s ( 1 9 9 3 ) . I n t h i s c o n t e x t , i t i s i n s t r u c t i v e t o r e c a l l K e y P o i n t s 1 . 1 , 1 . 2 ( s e e C h a p t e r T h r e e ) , a n d 2 . 6 ( s e e C h a p t e r S i x ) w h i c h e m p h a s i z e t h e p r e s s u r e s a n d i n c e n t i v e s f o r p o l i c y c h a n g e f a c e d b y ' l a w m a k e r s . I n a s s e s s i n g p o l i c y c h a n g e , E t z i o n i ( 1 9 6 7 ) e x a m i n e s t h e e x t e n t t o w h i c h a n e w p o l i c y c o m p r i s e s a " f u n d a m e n t a l d e c i s i o n " a n d s e r v e s a s t h e b a s i s f o r f u t u r e i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e . W i l s o n ( 1 9 7 3 ) f o c u s e s o n t h e e x t e n t t o w h i c h t h e r o l e a n d p o w e r s o f g o v e r n m e n t a r e a l t e r e d b y a g i v e n p o l i c y c h a n g e . H a y e s ( 1 9 9 2 ) s i m i l a r l y f o c u s e s o n t h e r o l e o f g o v e r n m e n t i n h i s f r a m e w o r k f o r c l a s s i f y i n g p o l i c y c h a n g e . P o l i c y c h a n g e s c a n b e a r r a n g e d o n a c o n t i n u u m f r o m i n c r e m e n t a l t o n o n i n c r e m e n t a l ( o r m a j o r ) . B a s e d o n t h e l i t e r a t u r e , w h e t h e r p o l i c y c h a n g e s a r e 2 6 7 a p p r o p r i a t e l y c a t e g o r i z e d a s " m a j o r " c a n b e a s s e s s e d a c c o r d i n g t o t h e e x t e n t t o w h i c h : ( a ) n e w p o l i c i e s d e v i a t e f r o m o l d p o l i c i e s , ( b ) t h e g o v e r n m e n t t a k e s o n n e w a c t i v i t i e s , a n d ( c ) n e w p o l i c i e s s e r v e a s t h e b a s i s f o r f u t u r e i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e . T h e l i t e r a t u r e r e v i e w e d a b o v e p r o v i d e s t h e b a s i s f o r t h e f o l l o w i n g K e y P o i n t : K e y P o i n t 3 , 1 : A p o l i c y c r i s i s m a r k s a t u r n i n g p o i n t i n a p o l i c y a r e a a n d i s l i k e l y t o r e s u l t i n r a p i d , m a j o r p o l i c y c h a n g e . O U T C O M E S O F T H E S B 1 P O L I C Y C R I S I S A s i n d i c a t e d b y t h e p r e c e d i n g l i t e r a t u r e r e v i e w , i t i s d i f fi c u l t t o d e fi n i t i v e l y d i s t i n g u i s h b e t w e e n i n c r e m e n t a l a n d m a j o r p o l i c y c h a n g e . A p o l i c y c h a n g e c h a r a c t e r i z e d b y o n e a n a l y s t a s " m a j o r " m a y b e v i e w e d b y a n o t h e r a s m e r e l y " n o n i n c r e m e n t a l . " F u r t h e r , t h e t i r n e - f r a m e i n w h i c h w e a n a l y z e c h a n g e i n a p o l i c y a r e a w i l l a f f e c t o u r d e fi n i t i o n s o f t h a t c h a n g e . A p o l i c y c h a n g e v i e w e d a s n o n i n c r e m e n t a l t o d a y m a y b e v i e w e d a s m e r e l y i n c r e m e n t a l 1 0 o r 2 0 y e a r s l a t e r . T h e p o l i c i e s a r i s i n g o u t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a r e r e l a t i v e l y y o u n g ; h o w e v e r , t h u s f a r , s e v e r a l o f t h e s e p o l i c i e s a p p e a r t o q u a l i f y a s m a j o r p o l i c y c h a n g e s , o r " f u n d a m e n t a l d e c i s i o n s . " T h a t i s , t h e y a r e s e r v i n g a s n e w f o u n d a t i o n s o n w h i c h t o b u i l d i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e s . I n t h e f o l l o w i n g a n a l y s i s o f t h e p o l i c y o u t c o m e s a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , I e x a m i n e t h e e x t e n t t o w h i c h n e w p o l i c i e s d e v i a t e d f r o m p r e v i o u s p o l i c i e s a n d t h e e x t e n t t o w h i c h t h e s t a t e t o o k o n n e w a c t i v i t i e s . F u r t h e r , I i n d i c a t e t h e " f u n d a m e n t a l d e c i s i o n s " t h a t a r o s e o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , a n d d e m o n s t r a t e t h a t t h e c r i s i s m a r k e d a t u r n i n g p o i n t i n s c h o o l fi n a n c e a n d s c h o o l q u a l i t y p o l i c y i n M i c h i g a n . ’ 7 F o r a c o n c i s e o v e r v i e w o f t h e o u t c o m e s o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , s e e V e r g a r i ( 1 9 9 5 ) . 2 6 8 A s n o t e d i n C h a p t e r F i v e , l a w m a k e r s a p p r o v e d t w o a l t e r n a t i v e s c h o o l f i n a n c e r e f o r m p l a n s i n l a t e 1 9 9 3 . T h e s t a t u t o r y " b a c k - u p " p l a n ( c e n t e r e d o n a h i k e i n t h e s t a t e i n c o m e t a x ) w a s s e t t o g o i n t o e f f e c t i f v o t e r s r e j e c t e d t h e b a l l o t p l a n ( c e n t e r e d o n a n i n c r e a s e i n t h e s t a t e s a l e s t a x ) . A s u m m a r y o f t h e p r o v i s i o n s o f e a c h o f t h e s e p l a n s i s f o u n d i n T a b l e 7 . 1 . L a w m a k e r a p p r o v a l o f t h e b a c k - u p p l a n w a s a k e y f a c t o r t h a t e n s u r e d t h a t m a j o r p o l i c y c h a n g e w o u l d r e s u l t f r o m t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e p r e c i s e f o r m t h i s c h a n g e w o u l d t a k e w a s d e t e r m i n e d i n M a r c h 1 9 9 4 w h e n v o t e r s a p p r o v e d t h e b a l l o t p l a n ( P r o p o s a l A ) . P r o p o s a l A i n c l u d e d s e v e r a l a m e n d m e n t s t o t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n r e g a r d i n g p r o p e r t y t a x e s a n d s c h o o l fi n a n c e . T h e b a l l o t l a n g u a g e o f P r o p o s a l A i s f o u n d i n T a b l e 7 . 2 . T h e p o l i c y r e f o r m s r e s u l t i n g f r o m t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s c a n b e c a t e g o r i z e d i n t o t h r e e m a i n t y p e s : t a x r e f o r m , s c h o o l fi n a n c e r e f o r m , a n d s c h o o l q u a l i t y r e f o r m . T h e fi r s t a n d s e c o n d c a t e g o r i e s a r e , o f c o u r s e , c l o s e l y i n t e r r e l a t e d . T a x R e f o r m P r o p e r t y t a x r e l i e f W h e n l a w m a k e r s a b o l i s h e d t h e l o c a l p r o p e r t y t a x a s a s o u r c e o f s c h o o l f u n d i n g , t h e y w e r e f a c e d w i t h fi n d i n g r e p l a c e m e n t s o u r c e s f o r o v e r $ 6 . 5 b i l l i o n i n s c h o o l r e v e n u e . A p r o v i s i o n i n t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n l i m i t s t h e t o t a l a m o u n t o f t a x e s t h a t t h e s t a t e c a n l e v y t o a fi x e d p e r c e n t a g e o f t o t a l s t a t e p e r s o n a l i n c o m e . 8 T h i s l i m i t m e a n t t h a t l a w m a k e r s c o u l d n o t t u r n w h o l l y t o s t a t e r e v e n u e s o u r c e s t o f u n d t h e s c h o o l s . T h u s , P r o p o s a l A i n c l u d e d a p a r t i a l r e i n s t a t e m e n t o f p r o p e r t y t a x e s f o r s c h o o l ' A f o r m u l a s t i p u l a t e d i n t h e 1 9 7 8 H e a d l e e A m e n d m e n t t o t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n p r o v i d e s t h a t s t a t e t a x r e v e n u e s c a n n o t e x c e e d 9 . 4 9 p e r c e n t o f t o t a l p e r s o n a l i n c o m e i n t h e s t a t e . T h e l i m i t c a n b e e x c e e d e d i f t h e g o v e r n o r a n d t w o - t h i r d s o f t h e m e m b e r s o f b o t h c h a m b e r s o f t h e l e g i s l a t u r e d e c l a r e a n e m e r g e n c y . 2 6 9 T A B L E 7 . 1 : S e l e c t e d F e a t u r e s o f t h e B a l l o t a n d S t a t u t o r y S c h o o l F i n a n c e P l a n s , M a r c h 1 9 9 4 B a l l o t P l a n S t a t u t o r y P l a n P e r p u p i l f a u n d a t i o n M I T ) . $ 4 . 2 0 0 . W i t h i n 5 y r s . , M i n . $ 4 , 2 0 0 . W i t h i n 5 y r s . , m i n . i s $ 5 , 0 0 0 . m i n . i s $ 5 , 0 0 0 . g r a n t 1 9 9 4 - 9 5 S c h o o l A i d $ 1 0 . 2 0 5 b i l l i o n . $ 1 0 . 2 0 5 b i l l i o n . S a l e s / u s e t a x I n c . f r o m 4 % t o 6 % . N o i n c r e a s e . I n c o m e t a x D e c . f r o m 4 . 6 % t o 4 . 4 % P e r s o n a l e x e m p t i o n I n c . f r o m 4 . 6 % t o 6 % . P e r s o n a l e x e m p t i o n i n c . f r o m u n c h a n g e d . $ 2 , 1 0 0 t o $ 3 , 0 0 0 , s e n i o r s i n c . t o $ 3 , 9 0 0 . I S i n g l e B u s i n e s s T a x N o i n c r e a s e . I n c . f r o m 2 . 3 5 % t o 2 . 7 5 % . R e a l E s t a t e T r a n s f e r T a x . 7 5 % ( $ 7 . 5 0 f o r e v e r y $ 1 , 0 0 0 o f v a l u e ) . . 7 5 % ( $ 7 . 5 0 f o r e v e r y $ 1 , 0 0 0 o f v a l u e ) . H o m e s t e a d c r e d i t f o r r e n t e r s 2 0 % o f r e n t i s c o n s i d e r e d p r o p e r t y t a x e s ( u p f r o m 1 7 % ) . 2 0 % O f r e n t i s c o n s i d e r e d p r o p e r t y t a x e s ( u p f r o m 1 7 % ) . P r 0 p e r t y t a x a s s e s s m e n t i n c r e a s e s C a p p e d a t 5 % o r i n fl a t i o n , w h i c h e v e r i s l e s s . N o c h a n g e . S c h o o l o p e r a t i o n p r o p e r t y t a x e s l e v i e d i n 1 9 9 4 6 m i l l s / h o m e s t e a d s . 2 4 m i l l s / n o n h o m e s t e a d s . 1 2 m i l l s / h o m e s t e a d s . 2 4 m i l l s / n o n h o m e s t e a d s . T o b a c c o p r o d u c t s t a x C i g a r e t t e t a x i n c . f r o m 2 5 c e n t s t o 7 5 c e n t s / p a c k . N o n c i g a r e t t e t o b a c c o p r o d u c t s t a x e d a t 1 6 % o f w h o l e s a l e p r i c e . C i g a r e t t e t a x i n c . f r o m 2 5 c e n t s t o 4 0 c e n t s / p a c k . N o n c i g . t o b a c c o p r o d u c t s t a x e d a t 1 6 % o f w h o l e s a l e p r i c e . I n t e r s t a t e t e l e p h o n e t a x U s e t a x o f 6 % . 8 0 0 a n d W A T S l i n e s e x e m p t . U s e t a x o f 4 % . A l s o i n t l . c a l l s . M a y l e v y m i l l a g e t o h o l d H i g h s p e n d i n g M a y l e v y m i l l a g e t o h o l d s c h o o l s t h e m s e l v e s h a r m l e s s a b o v e t h e m s e l v e s h a r m l e s s a b o v e $ 6 , 5 0 0 p e r p u p i l . $ 6 , 5 0 0 p e r p u p i l . E n h a n c e m e n t m i l l a g e U n t i l 1 9 9 7 , l o c a l d i s t r i c t s m a y B e g . i n 1 9 9 4 , l o c a l d i s t r i c t s o r ( s u b j e c t t o v o t e r s e e k v o t e r a p p r o v a l f o r u p t o I S D s m a y s e e k v o t e r a p p r o v a l a p p r o v a l ) 3 m i l l s . O n l y l S D s m a y d o s o f o r e n h a n c e m e n t m i l l a g e w i t h i n a f t e r 1 9 9 6 . a l e g a l l i m i t . 1 2 7 0 T A B L E 7 . 2 : P r 0 p o s a l A B a l l o t L a n g u a g e T h e f o l l o w i n g i s t h e t e x t o f t h e P r o p o s a l A b a l l o t m e a s u r e a p p r o v e d b y v o t e r s i n M a r c h 1 9 9 4 . S t a t e l a w r e q u i r e s t h a t t h e l a n g u a g e n o t e x c e e d 1 0 0 w o r d s . = _ r — A P R O P O S A L T O I N C R E A S E T H E S T A T E S A L E S A N D U S E T A X R A T E S F R O M 4 % T O 6 % , L I M I T A N N U A L I N C R E A S E S I N P R O P E R T Y T A X A S S E S S M E N T S , E X E N I P T S C H O O L O P E R A T I N G M I L L A G E S F R O M U N I F O R M T A X A T I O N R E Q U I R E M E N T A N D R E Q U I R E 3 / 4 O F L E G I S L A T U R E T O E X C E E D S T A T U T O R I L Y E S T A B L I S H E D S C H O O L O P E R A T I N G M I L L A G E R A T E S T h e p r o p o s e d c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t w o u l d : 1 . L i m i t a n n u a l a s s e s s m e n t i n c r e a s e f o r e a c h p r o p e r t y p a r c e l t o 5 % o r i n fl a t i o n r a t e , w h i c h e v e r i s l e s s . W h e n p r o p e r t y i s s o l d o r t r a n s f e r r e d , a d j u s t a s s e s s m e n t t o c u r r e n t v a l u e . 2 . I n c r e a s e t h e s a l e s / u s e t a x . D e d i c a t e a d d i t i o n a l r e v e n u e t o s c h o o l s . 3 . E x e m p t s c h o o l O p e r a t i n g m i l l a g e s f r o m u n i f o r m t a x a t i o n r e q u i r e m e n t . 4 . R e q u i r e 3 / 4 v o t e o f L e g i s l a t u r e t o e x c e e d s c h o o l o p e r a t i n g m i l l a g e r a t e s . 5 . A c t i v a t e l a w s r a i s i n g a d d i t i o n a l s c h o o l r e v e n u e s t h r o u g h t a x a t i o n i n c l u d i n g p a r t i a l r e s t o r a t i o n o f p r o p e r t y t a x . 6 . N u l l i f y a l t e r n a t i v e l a w s r a i s i n g s c h o o l r e v e n u e s t h r o u g h t a x a t i o n i n c l u d i n g a n i n c r e a s e i n i n c o m e t a x , p e r s o n a l t a x e x e m p t i o n i n c r e a s e a n d p a r t i a l r e s t o r a t i o n o f p r o p e r t y t a x e s . S h o u l d t h i s p r o p o s a l b e a d O p t e d ? _ Y e s N o 2 7 1 f u n d i n g . T h i s r e i n s t a t e m e n t t a k e s s e v e r a l f o r m s . F i r s t , l a w m a k e r s d e v i s e d a n e w s t a t e p r o p e r t y t a x o f 6 m i l l s o n a l l p r o p e r t y . S e c o n d , a s c h o o l d i s t r i c t p r o p e r t y t a x o f 1 8 m i l l s i s t o b e i m p o s e d o n n o n - h o m e s t e a d p r o p e r t y ( u p o n v o t e r a p p r o v a l ) . T h i r d , a b o u t 4 0 h i g h r e v e n u e s c h o o l d i s t r i c t s m a y s e e k v o t e r a p p r o v a l f o r " h o l d h a r m l e s s " m i l l s i n o r d e r t o m a i n t a i n o r b u i l d u p o n t h e i r p e r p u p i l r e v e n u e o f 1 9 9 3 - 9 4 . 9 F i n a l l y , s c h o o l d i s t r i c t s m a y s e e k v o t e r a p p r o v a l f o r u p t o 3 " e n h a n c e m e n t " m i l l s a n n u a l l y t h r o u g h t h e y e a r 1 9 9 6 . A f t e r 1 9 9 6 , o n l y a n i n t e r m e d i a t e s c h o o l d i s t r i c t ( I S D ) m a y s e e k v o t e r a p p r o v a l f o r u p t o 3 e n h a n c e m e n t m i l l s . R e v e n u e f r o m t h e s e m i l l s i s t o b e d i s t r i b u t e d a m o n g t h e c o n s t i t u e n t s c h o o l d i s t r i c t s o f t h e I S D o n a p e r p u p i l b a s i s . A n o t h e r m a j o r p r o v i s i o n o f P r O p o s a l A p e r t a i n i n g t o p r o p e r t y t a x e s i s a c o n s t i t u t i o n a l l i m i t o n a n n u a l p r o p e r t y a s s e s s m e n t i n c r e a s e s . A n n u a l p r o p e r t y a s s e s s m e n t s m a y i n c r e a s e n o m o r e t h a n 5 p e r c e n t o r t h e r a t e o f i n fl a t i o n , w h i c h e v e r i s l e s s . W h e n p r o p e r t y i s s o l d o r t r a n s f e r r e d , i t i s t h e n r e a s s e s s e d a t 5 0 p e r c e n t o f c u r r e n t v a l u e f o r p r o p e r t y t a x a t i o n . T h i s r e f o r m w i l l l i k e l y b e n e fi t p r o p e r t y o w n e r s w h o r e t a i n t h e i r p r o p e r t y f o r a l o n g t i m e . H o w e v e r , t h e a s s e s s m e n t c a p a l s o m e a n s t h a t , o v e r t i m e , n e i g h b o r s w i t h h o m e s o f c o m p a r a b l e m a r k e t v a l u e c a n h a v e s u b s t a n t i a l l y d i s p a r a t e p r o p e r t y t a x b u r d e n s a n d s t i l l r e c e i v e t h e s a m e l o c a l g o v e r n m e n t s e r v i c e s . I n 1 9 9 3 - 9 4 , t h e r a n g e i n p r o p e r t y t a x r a t e s a c r o s s M i c h i g a n ’ s s c h o o l d i s t r i c t s s p a n n e d 3 7 m i l l s . W h e n t h e e x t r e m e s a r e e x c l u d e d , a n d t h e d i s t r i c t s a r e c o m p a r e d a t t h e 5 t h a n d 9 5 t h p e r c e n t i l e s , t h e r a n g e o f s c h o o l p r o p e r t y t a x r a t e s s t i l l s p a n n e d f r o m a l o w 9 I n 1 9 9 4 - 9 5 , s u c h d i s t r i c t s c o u l d r e q u e s t v o t e r a p p r o v a l f o r " h o l d h a r m l e s s " m i l l a g e s u f fi c i e n t t o a c h i e v e a $ 1 6 0 i n c r e a s e o v e r 1 9 9 3 - 9 4 l e v e l s . 2 7 2 o f 2 2 m i l l s t o a h i g h o f 4 2 m i l l s ( K e a r n e y 1 9 9 5 ) . I n 1 9 9 3 - 9 4 , t h e s t a t e w i d e a v e r a g e f o r s c h o o l o p e r a t i o n s w a s 3 4 m i l l s o n a l l p r o p e r t y ( i b i d . ) . U n d e r t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m s a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , h o m e o w n e r s c o u l d p a y a s l i t t l e a s 6 m i l l s o n t h e i r p r o p e r t y , w h i l e n o n h o m e s t e a d p r o p e r t y i s t a x e d a t a r a t e o f 2 4 m i l l s . E v e n w h e n p o t e n t i a l " e n h a n c e m e n t " a n d " h o l d h a r m l e s s " m i l l s a r e t a k e n i n t o c o n s i d e r a t i o n , t h e p r o p e r t y t a x r e l i e f i s s t i l l s u b s t a n t i a l . l o A s i n d i c a t e d i n C h a p t e r T w o , i n 1 9 9 3 , t h e p r o p e r t y t a x b u r d e n w a s h i g h e r t h a n i n m o s t s t a t e s . T h e 1 9 9 3 r e f o r m p r o c e s s b r o u g h t M i c h i g a n ’ s p r o p e r t y t a x e s c l o s e r t o t h e p e r c a p i t a a v e r a g e o f t h e U . S . a n d s u r r o u n d i n g s t a t e s ( K e a r n e y 1 9 9 5 ) . M i c h i g a n ’ s p r o p e r t y t a x b u r d e n i s n o w e x p e c t e d t o r a n k 2 9 t h a m o n g t h e s t a t e s ( M i c h i g a n S e n a t e F i s c a l A g e n c y 1 9 9 4 a ) . A c c o r d i n g t o R o b e r t s ( 1 9 9 6 ) , p r i o r t o P r o p o s a l A , M i c h i g a n p r o p e r t y t a x p a y e r s w e r e p a y i n g a t a r a t e 3 0 p e r c e n t a b o v e t h e n a t i o n a l a v e r a g e ; a f t e r P r o p o s a l A , t h e y w e r e p a y i n g 9 p e r c e n t b e l o w t h e n a t i o n a l a v e r a g e . O t h e r p r o p e r t y t a x c h a n g e s I n a d d i t i o n t o p u r e p r O p e r t y t a x r e l i e f , a n u m b e r o f o t h e r p o l i c y c h a n g e s i n v o l v i n g p r o p e r t y t a x e s a r o s e o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . F i r s t , P r o p o s a l A i n c l u d e d a n a m e n d m e n t t o t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n w h i c h e x e m p t s s c h o o l o p e r a t i n g m i l l a g e f r o m t h e C o n s t i t u t i o n ’ s u n i f o r m t a x a t i o n r e q u i r e m e n t . U n d e r t h e n e w s t a t e s c h o o l fi n a n c e s y s t e m , h o m e s t e a d s a r e t a x e d a t 6 m i l l s a n d n o n h o m e s t e a d p r o p e r t y ‘ ° A c c o r d i n g t o K l e i n e ( 1 9 9 4 a : 6 ) , t h e n e t p r O p e r t y t a x c u t f o r b u s i n e s s a f t e r P r o p o s a l A i s 2 0 p e r c e n t . H o m e o w n e r s e n j o y a 4 2 p e r c e n t p r o p e r t y t a x r e d u c t i o n b e f o r e - a n d a 3 2 p e r c e n t r e d u c t i o n a f t e r - t h e l o s s o f h o m e s t e a d p r o p e r t y t a x c r e d i t s i s t a k e n i n t o a c c o u n t ( K l e i n e 1 9 9 4 a : 7 ) . 2 7 3 i s t a x e d a t 2 4 m i l l s . “ S e c o n d , M i c h i g a n h a s a p r o p e r t y t a x c r e d i t a v a i l a b l e t o c e r t a i n h o m e o w n e r s a n d r e n t e r s , a n d t h i s c r e d i t w a s a l t e r e d i n t w o w a y s a s a r e s u l t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . ‘ 2 T h e p r o g r a m r e l a t e s p r o p e r t y t a x e s o r p e r c e n t o f r e n t p a i d t o t o t a l h o u s e h o l d i n c o m e . T h e t a x p a y e r s m u s t h a v e b e e n M i c h i g a n r e s i d e n t s f o r a t l e a s t s i x m o n t h s o f t h e c a l e n d a r y e a r i n w h i c h t h e y a r e a p p l y i n g f o r a c r e d i t . E l i g i b l e a p p l i c a n t s a r e g r a n t e d a c r e d i t a g a i n s t t h e i r s t a t e i n c o m e t a x e q u a l t o 6 0 p e r c e n t o f t h e a m o u n t b y w h i c h t h e i r p r o p e r t y t a x e s e x c e e d 3 . 5 p e r c e n t o f h o u s e h o l d i n c o m e . P r i o r t o t h e a d O p t i o n o f P r o p o s a l A , r e n t e r s b a s e d t h e i r c l a i m o n 1 7 p e r c e n t o f t h e i r y e a r l y r e n t ; 1 7 p e r c e n t o f t h e i r g r o s s r e n t w a s c o n s i d e r e d t o b e p r o p e r t y t a x . T h e r e n t e r s ’ c r e d i t w a s i n c r e a s e d t o 2 0 p e r c e n t i n t h e s c h o o l r e f o r m p a c k a g e p a s s e d i n D e c e m b e r 1 9 9 3 . ‘ 3 T h i s i n c r e a s e r e p r e s e n t s a r e c o g n i t i o n o n t h e p a r t o f l a w m a k e r s t h a t t h e r e d u c e d p r o p e r t y t a x b u r d e n f o r l a n d l o r d s w a s u n l i k e l y t o b e p a s s e d o n t o r e n t e r s . S i n c e t h e 1 9 8 2 t a x y e a r , t h e p r o p e r t y t a x c r e d i t h a s d i m i n i s h e d f o r t a x p a y e r s w i t h h i g h e r i n c o m e s . T h e c r e d i t i s r e d u c e d 1 0 p e r c e n t f o r e a c h $ 1 , 0 0 0 o r p a r t o f $ 1 , 0 0 0 b y w h i c h h o u s e h o l d i n c o m e e x c w d s $ 7 3 , 6 5 0 . T a x p a y e r s w i t h h o u s e h o l d i n c o m e s a t $ 8 2 , 6 5 0 o r a b o v e a r e n o t e l i g i b l e f o r a p r o p e r t y t a x c r e d i t . F u r t h e r m o r e , t h e c r e d i t c a n n o t e x c e e d $ 1 , 2 0 0 . T h e r e a r e a d d i t i o n a l p r o v i s i o n s f o r s e n i o r c i t i z e n s , t h e d i s a b l e d , v e t e r a n s a n d v e t e r a n s ’ s p o u s e s a s w e l l a s l i m i t a t i o n s o n e l i g i b i l i t y a n d c r e d i t a m o u n t s f o r " T h e s t a t e l e v i e s 6 m i l l s o n a l l p r o p e r t y a n d l o c a l d i s t r i c t s m u s t s e e k v o t e r a p p r o v a l f o r t h e 1 8 m i l l s o n n o n h o m e s t e a d p r o p e r t y . ' 2 T h e t a x c r e d i t w a s i n i t i a t e d b y t h e H o m e s t e a d P r o p e r t y T a x R e l i e f A c t o f 1 9 7 3 . ' 3 T h i s fi g u r e w a s t h e s a m e f o r b o t h t h e b a l l o t a n d s t a t u t o r y p l a n s . 2 7 4 w e l f a r e r e c i p i e n t s . T h e H o m e s t e a d P r o p e r t y T a x C r e d i t r e p r e s e n t s a " t a x e x p e n d i t u r e " s i n c e t h e s t a t e f o r g o e s t a x e s t h a t m i g h t o t h e r w i s e b e c o l l e c t e d . T h i s t a x c r e d i t i s a l s o k n o w n a s t h e " c i r c u i t b r e a k e r . " I t h a s p r o v i d e d o v e r $ 7 . 2 b i l l i o n i n p r o p e r t y t a x r e l i e f t o M i c h i g a n h o m e o w n e r s a n d r e n t e r s o v e r t w o d e c a d e s . I n 1 9 9 2 , o v e r 1 . 6 m i l l i o n e l i g i b l e M i c h i g a n t a x p a y e r s r e c e i v e d h o m e s t e a d t a x c r e d i t s a v e r a g i n g a b o u t $ 5 3 0 , f o r p r o p e r t y t a x r e l i e f t o t a l l i n g a b o u t $ 8 7 7 m i l l i o n ( M i c h i g a n H o u s e o f R e p r e s e n t a t i v e s 1 9 9 3 : 1 2 ) . S i n c e P r O p o s a l A i n i t i a t e d a s u b s t a n t i a l r e d u c t i o n i n p r o p e r t y t a x e s , a n i n d i v i d u a l ’ s p r o p e r t y t a x e s w i l l b e l e s s l i k e l y t o e x c e e d 3 . 5 % o f t o t a l h o u s e h o l d i n c o m e ; t h u s , t h e r e i s a l o w e r i n c i d e n c e o f p r o p e r t y t a x c r e d i t s f o r h o m e o w n e r s . T h e t o t a l r e b a t e t o r e n t e r s w a s e x p e c t e d t o i n c r e a s e b y $ 4 0 m i l l i o n i n 1 9 9 4 - 9 5 b u t o v e r a l l s t a t e p a y m e n t s t o t a x p a y e r s f o r t h e p r o p e r t y t a x c r e d i t w e r e e x p e c t e d t o d e c l i n e b y a b o u t $ 7 5 0 m i l l i o n i n 1 9 9 4 - 9 5 ( M i c h i g a n S e n a t e F i s c a l A g e n c y 1 9 9 4 a : 1 1 - 1 2 ) . “ T h i r d , t h e p o l i c y r e f o r m s a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i n c l u d e d t h e e l i m i n a t i o n o f t h e l o c a l " a l l o c a t e d m i l l a g e " f o r s c h o o l d i s t r i c t s . T h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n l i m i t s t h e a g g r e g a t e n u m b e r o f m i l l s t h a t c a n b e l e v i e d o n p r o p e r t y b y s c h o o l d i s t r i c t s , t o w n s h i p s a n d c o u n t i e s w i t h o u t v o t e r a p p r o v a l . T h e l i m i t i s 1 5 m i l l s ( o r 1 8 m i l l s i n c o u n t i e s w h e r e v o t e r s h a v e a p p r o v e d t h e h i g h e r l i m i t ) . I n c o u n t i e s w i t h a 1 5 m i l l l i m i t , t h e c o u n t y a l l o c a t i o n b o a r d d i v i d e s t h e 1 5 m i l l t a x i n g a u t h o r i t y . I n c o u n t i e s w i t h a n 1 8 m i l l l i m i t , t h e v o t e r s a p p r o v e a d i v i s i o n o f t h e 1 8 m i l l t a x i n g a u t h o r i t y . I n " A n o t h e r c o n s e q u e n c e o f l o w e r p r o p e r t y t a x e s i s t h a t t a x p a y e r s w h o i t e m i z e w i l l d e c l a r e a s m a l l e r p r o p e r t y t a x d e d u c t i o n o n t h e i r f e d e r a l i n c o m e t a x r e t u r n s ( a b o u t o n e - t h i r d o f M i c h i g a n t a x p a y e r s i t e m i z e o n t h e i r f e d e r a l r e t u r n s ) . H e n c e , m o r e m o n e y w i l l b e s e n t o u t - o f - s t a t e t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . 2 7 5 b o t h c a s e s , a s c h o o l d i s t r i c t w a s g e n e r a l l y a l l o c a t e d b e t w e e n 6 t o 1 1 m i l l s o f t h i s t a x i n g a u t h o r i t y ( K e a r n e y 1 9 9 4 : 7 ) . T h i s w a s a d i s t r i c t ’ s " a l l o c a t e d m i l l a g e . " S c h o o l d i s t r i c t s t h e n h a d t o o b t a i n v o t e r a p p r o v a l i n o r d e r t o l e v y m i l l s b e y o n d t h e a l l o c a t e d r a t e . W i t h t h e a d o p t i o n o f t h e P r o p o s a l A p l a n i n 1 9 9 4 , s c h o o l d i s t r i c t s n o l o n g e r h a v e a n y a l l o c a t e d m i l l a g e . l a w m a k e r s r e q u i r e d c o u n t y a l l o c a t i o n b o a r d s t o r e d u c e t h e 1 5 o r 1 8 m i l l l i m i t b y t h e n u m b e r o f m i l l s f o r m e r l y a l l o c a t e d t o s c h o o l d i s t r i c t s . S a l e s t a x h i k e V o t e r a p p r o v a l o f P r o p o s a l A r e s u l t e d i n a n i n c r e a s e i n t h e s t a t e s a l e s t a x f r o m 4 p e r c e n t t o 6 p e r c e n t . ‘ 5 S i x t y p e r c e n t o f t h e r e v e n u e f r o m t h e fi r s t 4 p e r c e n t o f t h e s a l e s t a x a n d 1 0 0 p e r c e n t o f t h e r e v e n u e f r o m t h e a d d i t i o n a l 2 p e r c e n t o f s a l e s t a x a r e c o n s t i t u t i o n a l l y e a r m a r k e d f o r t h e s t a t e S c h o o l A i d F u n d . l 6 P r i o r t o P r o p o s a l A , M i c h i g a n ’ s s a l e s a n d u s e t a x r a t e s o f 4 p e r c e n t w e r e t h e l o w e s t a m o n g t h e s t a t e s t h a t a s s e s s s u c h t a x e s ( S e n a t e F i s c a l A g e n c y 1 9 9 4 a ) . T h e s a l e s t a x b u r d e n i n M i c h i g a n i s n o w e x p e c t e d t o b e a t a l e v e l s l i g h t l y a b o v e t h e n a t i o n a l a v e r a g e . I n c o m e t a x c u t P r O p o s a l A i n c l u d e d a r e d u c t i o n i n M i c h i g a n ’ s fl a t i n c o m e t a x r a t e f r o m 4 . 6 p e r c e n t t o 4 . 4 p e r c e n t . I n 1 9 9 1 , M i c h i g a n r a n k e d 2 8 t h a m o n g t h e s t a t e s t h a t h a v e a b r o a d - b a s e d i n c o m e t a x ( i b i d . ) . T h e c u t i n t h e t a x r a t e i s e x p e c t e d t o b r i n g M i c h i g a n ’ s i n c o m e t a x b u r d e n t o a l e v e l n e a r l y e q u a l t h e n a t i o n a l a v e r a g e ( i b i d . ) . O t h e r t a x c h a n g e s T h e l a r g e s t t a x i n c r e a s e s a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s ' 5 T h e " u s e t a x " c o m p l e m e n t s t h e s a l e s t a x a n d a p p l i e s t o t h e u s e o f s u c h t h i n g s a s h o t e l r o o m s , s t o r a g e f a c i l i t i e s a n d e l e c t r i c i t y . P r o p o s a l A a l s o a d d e d 2 p e r c e n t t o t h e u s e t a x . H o w e v e r , l a w m a k e r s e x e m p t e d r e s i d e n t i a l u s e o f e l e c t r i c i t y , n a t u r a l g a s , a n d h e a t i n g f u e l s f r o m t h e 2 p e r c e n t i n c r e a s e . " I t s h o u l d b e n o t e d t h a t t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n b a n s s a l e s t a x e s o n p r e s c r i p t i o n d r u g s a n d f o o d n o t i n t e n d e d f o r i m m e d i a t e c o n s u m p t i o n a s d e fi n e d b y l a w . T h i s p r o v i s i o n w a s i n p l a c e p r i o r t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . 2 7 6 w e r e f o r t o b a c c o p r o d u c t s . W i t h v o t e r a p p r o v a l o f P r o p o s a l A , t h e s t a t e c i g a r e t t e t a x w a s i n c r e a s e d f r o m 2 5 c e n t s t o 7 5 c e n t s p e r p a c k . M o n e y f r o m t h e c i g a r e t t e t a x i s e a r m a r k e d f o r s e v e r a l f u n d s w i t h 6 3 . 4 p e r c e n t o f t h e c i g a r e t t e t a x r e v e n u e s d e d i c a t e d t o t h e s t a t e S c h o o l A i d F u n d . " T h e b a l l o t p l a n a l s o i n c l u d e d a n e w t a x o n n o n - c i g a r e t t e p r o d u c t s a t 1 6 p e r c e n t o f t h e w h o l e s a l e p r i c e , w i t h a l l o f t h e p r o c e e d s e a r m a r k e d f o r t h e S c h o o l A i d F u n d . A s n o t e d i n C h a p t e r s F o u r a n d F i v e , i n O c t o b e r 1 9 9 3 , G o v e r n o r E n g l e r p r o p o s e d a n e w s t a t e r e a l e s t a t e t r a n s f e r t a x o f 4 p e r c e n t ( $ 4 0 f o r e v e r y $ 1 , 0 0 0 o f p r o p e r t y v a l u e t r a n s f e r r e d ) . L o b b y i n g o n t h e p a r t o f t h e r e a l t o r i n t e r e s t s h e l p e d t o w h i t t l e t h i s p e r c e n t a g e d o w n s i g n i fi c a n t l y . I n F e b r u a r y 1 9 9 4 , l a w m a k e r s a p p r o v e d a r e d u c t i o n i n t h e t r a n s f e r t a x t o . 7 5 p e r c e n t f o r b o t h t h e b a l l o t a n d s t a t u t o r y p l a n s . “ T h e c h a n g e i n t h e t r a n s f e r t a x r e m o v e d a b o u t $ 2 1 0 m i l l i o n i n s c h o o l f u n d s f r o m t h e b a l l o t p l a n , a n d a b o u t $ 5 0 m i l l i o n f r o m t h e s t a t u t o r y p l a n . ” M o n e y f r o m t h e s t a t e ’ s G e n e r a l F u n d w o u l d r e p l a c e t h e l o s t t a x d o l l a r s . F i n a l l y , i n t e r s t a t e t e l e p h o n e c a l l s a r e n o w s u b j e c t t o a n e w 6 p e r c e n t u s e r a t e i n M i c h i g a n . P r o c e e d s f r o m t h e i n t e r s t a t e t e l e p h o n e t a x a r e d e d i c a t e d t o t h e S c h o o l A i d ' 7 T h e r e m a i n d e r o f t h e c i g a r e t t e t a x r e v e n u e i s d i s t r i b u t e d a s f o l l o w s : 2 5 . 3 p e r c e n t t o t h e G e n e r a l F u n d ; 4 p e r c e n t t o t h e H e a l t h a n d S a f e t y F u n d ; 1 . 3 p e r c e n t t o l o c a l h e a l t h d e p a r t m e n t s ; a n d , t h e r e m a i n i n g 6 p e r c e n t i s d e v o t e d t o i m p r o v i n g h e a l t h c a r e i n t h e s t a t e o f M i c h i g a n ( M i c h i g a n S e n a t e F i s c a l A g e n c y 1 9 9 4 : 1 2 ) . " S e e C h a p t e r F i v e f o r f u r t h e r d e t a i l s o n t h e t r a n s f e r t a x . ' 9 B a s e d o n d a t a f r o m t h e S e n a t e F i s c a l A g e n c y o f t h e M i c h i g a n L e g i s l a t u r e . 2 7 7 F u n d . 2 0 A s s e s s i n g t h e t a x r e f o r m s A c c o r d i n g t o t h e t h r e e c r i t e r i a o f " m a j o r p o l i c y c h a n g e " d i s c u s s e d e a r l i e r , t h e p r e c e d i n g t a x r e f o r m s t o g e t h e r q u a l i f y a s s u c h c h a n g e . F i r s t , t h e n e w t a x p o l i c i e s s i g n i fi c a n t l y d e v i a t e f r o m p r e v i o u s t a x p o l i c i e s i n M i c h i g a n . 2 1 M o s t n o t a b l y , l a w m a k e r s a p p r o v e d s u b s t a n t i a l p r o p e r t y t a x r e l i e f . F u r t h e r , t h e t w o c e n t i n c r e a s e i n t h e s a l e s t a x w a s a f u l l 5 0 p e r c e n t o v e r t h e p r e v i o u s s a l e s t a x r a t e o f f o u r c e n t s p e r d o l l a r . 2 2 S e c o n d , M i c h i g a n l a w m a k e r s c r e a t e d a n e w s t a t e p r o p e r t y t a x . T h e c o l l e c t i o n o f t h i s t a x m a r k s a n e w a c t i v i t y f o r t h e s t a t e . F i n a l l y , t h e b a s i c f r a m e w o r k o f t h e n e w t a x s y s t e m i s u n l i k e l y t o b e r e v e r s e d i n t h e n e a r f u t u r e . A c h a n g e i n t h e s a l e s t a x w o u l d r e q u i r e a c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t . O t h e r t a x p r o v i s i o n s o f t h e P r o p o s a l A r e f o r m p a c k a g e a r e s u b j e c t t o a l t e r a t i o n b y t h e l e g i s l a t u r e . H o w e v e r , t h e 6 m i l l s t a t e p r o p e r t y t a x , t h e r e q u i r e d 1 8 m i l l l o c a l p r o p e r t y t a x o n n o n h o m e s t e a d p r o p e r t y a n d t h e e n h a n c e m e n t m i l l a g e c a n n o t b e e x c e e d e d w i t h o u t a t h r e e - f o u r t h s v o t e i n e a c h c h a m b e r o f t h e M i c h i g a n L e g i s l a t u r e . T h e t a x r e f o r m s t o g e t h e r r e fl e c t a " f u n d a m e n t a l d e c i s i o n , " w h i c h m a y b e f o l l o w e d b y i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e a s l a w m a k e r s a s s e s s t h e w o r k a b i l i t y o f t h e n e w s c h o o l fi n a n c e p l a n d i s c u s s e d b e l o w . 3 ° I n t e r n a t i o n a l c a l l s , 8 0 0 n u m b e r s , p r i v a t e n e t w o r k s a n d w i d e a r e a t e l e c o m m u n i c a t i o n s s e r v i c e s a r e e x e m p t f r o m t h e 6 p e r c e n t r a t e . 3 ' T h e r e s u l t s a r e a l s o n o t e w o r t h y w h e n c o m p a r e d t o o t h e r s t a t e s . P r i o r t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , o n l y t h r e e o t h e r s t a t e s - C a l i f o r n i a , M a s s a c h u s e t t s , a n d O r e g o n - h a d a p p r o v e d m a n d a t e d p r o p e r t y t a x r e d u c t i o n s ( s e e K e a r n e y 1 9 9 5 ) . S e c o n d , o f t h e s e s t a t e s , M i c h i g a n w a s t h e o n l y s t a t e i n w h i c h l a w m a k e r s t o o k s t e p s t o e n s u r e t h e r e p l a c e m e n t o f t h e l o s t r e v e n u e ( I b i d ) . ’ 2 T h e h i k e i n t h e M i c h i g a n s a l e s t a x a p p r o v e d b y v o t e r s i n M a r c h 1 9 9 4 m a r k e d t h e fi r s t i n c r e a s e i n t h e t a x s i n c e 1 9 6 0 w h e n i t w a s i n c r e a s e d f r o m 3 p e r c e n t t o 4 p e r c e n t . 2 7 8 S c h o o l F i n a n c e R e f o r m E x p a n d e d s t a t e r e s p o n s i b i l i t y f o r f u n d i n g t h e s c h o o l s P r i o r t o t h e 1 9 9 3 s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p r o c e s s , l o c a l p r o p e r t y t a x e s p r o v i d e d a b o u t t w o - t h i r d s o f t h e p u b l i c s c h o o l f u n d i n g i n M i c h i g a n . S t a t e r e v e n u e s o u r c e s c o m p r i s e d a b o u t 3 0 p e r c e n t o f t h e t o t a l r e v e n u e s o u r c e s f o r o p e r a t i n g t h e s c h o o l s . 2 3 T h e r e f o r m s a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s d r a m a t i c a l l y a l t e r e d t h i s b a l a n c e a s t h e s t a t e t o o k o n t h e b u l k o f t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r f u n d i n g t h e p u b l i c s c h o o l s . I n l a t e 1 9 9 5 , M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n e s t i m a t e s i n d i c a t e d t h a t n e a r l y 8 0 p e r c e n t o f M i c h i g a n p u b l i c s c h o o l f u n d i n g w a s b e i n g p r o v i d e d b y t h e s t a t e . “ T h e l o c a l c o n t r i b u t i o n t o s c h o o l fi n a n c e i s b a s e d o n t h e 1 8 m i l l s l e v i e d o n n o n h o m e s t e a d p r o p e r t y . ” F o r s o m e d i s t r i c t s , e n h a n c e m e n t m i l l s a n d h o l d h a r m l e s s m i l l s w i l l a d d t o t h i s l o c a l c o n t r i b u t i o n t o s c h o o l f u n d i n g . " 5 T h e 1 9 9 3 s c h o o l fi n a n c e r e f o r m s i n c l u d e d a n e w s t a t e " f o u n d a t i o n g r a n t " f o r d i s t r i b u t i n g f u n d s t o t h e s c h o o l s . T h e n e w m e c h a n i s m o f a l l o c a t i n g s t a t e f u n d s t o t h e s c h o o l s w a s c e n t e r e d a r o u n d a m i n i m u m b a s e f o u n d a t i o n g r a n t o f $ 4 , 2 0 0 p e r p u p i l s e t 2 ’ F e d e r a l f u n d s c o m p r i s e d a b o u t 4 p e r c e n t o f t o t a l s c h o o l s p e n d i n g . 2 ‘ F r o m a D e c e m b e r 1 9 9 5 c o n v e r s a t i o n b e t w e e n t h e a u t h o r a n d M s . G l e n d a R a i d e r , a n a c c o u n t a n t f o r t h e M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n . ” D i s t r i c t s t h a t a l r e a d y h a d v o t e r a u t h o r i z a t i o n t o l e v y 1 8 m i l l s i n 1 9 9 4 - 9 5 d i d n o t h a v e t o s e e k v o t e r a p p r o v a l a g a i n . F o r d i s t r i c t s w h o s e a u t h o r i z a t i o n r a n o u t i n w h o l e o r i n p a r t i n 1 9 9 4 - 9 5 , v o t e r a p p r o v a l w a s n e e d e d f o r a l l o r p a r t o f t h e 1 8 m i l l s o n n o n h o m e s t e a d p r o p e r t y . I n J u n e 1 9 9 4 , 2 7 2 d i s t r i c t s s o u g h t v o t e r a p p r o v a l t o l e v y a l l o r p a r t o f t h e 1 8 m i l l s o n n o n h o m e s t e a d p r o p e r t y ; 2 5 8 d i s t r i c t s r e c e i v e d s u c h a p p r o v a l ( K e a r n e y 1 9 9 5 ) . U n s u c c e s s f u l d i s t r i c t s c a n s e e k v o t e r a p p r o v a l a g a i n . 2 ‘ I n J u n e 1 9 9 4 , 6 8 d i s t r i c t s s o u g h t v o t e r a p p r o v a l f o r " e n h a n c e m e n t " m i l l s ; 3 9 w e r e s u c c e s s f u l ( K e a r n e y 1 9 9 5 ) . D u r i n g t h e s a m e m o n t h , t h e t w o d i s t r i c t s t h a t s o u g h t a p p r o v a l f o r " h o l d h a r m l e s s " m i l l s w e r e s u c c e s s f u l ( I b i d ) . 2 7 9 t o i n c r e a s e t o $ 5 , 0 0 0 w i t h i n fi v e y e a r s . 2 7 R e v e n u e s d e r i v e d f r o m t h e n e w s t a t e p r O p e r t y t a x , m a n y o t h e r t a x e s a n d t h e s t a t e l o t t e r y a r e c h a n n e l e d t o t h e s c h o o l s i n t h e f o r m o f t h e f o u n d a t i o n g r a n t . 2 8 T h e 1 9 9 3 - 9 4 p e r p u p i l r e v e n u e i n a s c h o o l d i s t r i c t s e r v e d a s t h e b a s i s f o r d e t e r m i n i n g t h a t d i s t r i c t ’ s i n i t i a l f o u n d a t i o n g r a n t . 2 9 I n 1 9 9 4 - 9 5 , s c h o o l d i s t r i c t s r e c e i v e d s t a t e f o u n d a t i o n g r a n t s i n a m o u n t s r a n g i n g f r o m $ 4 , 2 0 0 t o $ 6 , 5 0 0 p e r p u p i l . L a w m a k e r s d e v i s e d a s l i d i n g s c a l e f o r m u l a f o r s c h o o l f u n d i n g b y w h i c h s t a t e f u n d i n g i n c r e a s e s f o r t h e l o w e s t s p e n d i n g d i s t r i c t s i n 1 9 9 3 - 9 4 w o u l d o c c u r i n l a r g e r p e r c e n t a g e s t h a n f u n d i n g i n c r e a s e s f o r w e a l t h i e r d i s t r i c t s . I n 1 9 9 4 - 9 5 , a l l d i s t r i c t s r e c e i v e d a t l e a s t a $ 1 6 0 i n c r e a s e i n p e r p u p i l f u n d i n g . L o w e r s p e n d i n g d i s t r i c t s r e c e i v e d l a r g e r i n c r e a s e s . 3 0 7 W e i s s e r t ( 1 9 9 4 : 4 ) n o t e s t h a t a s h i f t i n f u n d i n g r e s p o n s i b i l i t y f r o m t h e l o c a l t o t h e s t a t e l e v e l m e a n s t h a t s c h o o l f u n d i n g i s n o w i n d i r e c t c o m p e t i t i o n w i t h f u n d i n g f o r o t h e r s t a t e r e s p o n s i b i l i t i e s s u c h a s h i g h w a y s , w e l f a r e a n d p u b l i c h e a l t h . A l l e n O d d e n , D i r e c t o r o f t h e U n i v e r s i t y o f W i s c o n s i n C e n t e r f o r E d u c a t i o n R e s e a r c h , h a s s u g g e s t e d t h a t a s h i f t 2 " T h e b a s i c f o u n d a t i o n a l l o w a n c e i s e x p e c t e d t o i n c r e a s e a r m u a l l y w i t h g r o w t h i n r e v e n u e s t o t h e S c h o o l A i d F u n d . ’ 3 S t a t e r e v e n u e s o u r c e s f o r M i c h i g a n p u b l i c s c h o o l f u n d s i n c l u d e t h e : s a l e s a n d u s e t a x e s , i n c o m e t a x , c i g a r e t t e a n d t o b a c c o t a x e s , r e a l e s t a t e t r a n s f e r t a x , i n t e r s t a t e t e l e p h o n e t a x , l i q u o r e x c i s e t a x , a n d t h e s i n g l e b u s i n e s s t a x . ’ 9 I f a d i s t r i c t ’ s b a s e r e v e n u e d e c l i n e d i n 1 9 9 3 - 9 4 , t h e n t h e a v e r a g e o f 1 9 9 2 - 9 3 a n d 1 9 9 3 - 9 4 r e v e n u e s w e r e u s e d t o d e t e r m i n e t h e b a s i c f o u n d a t i o n a l l o w a n c e . I t s h o u l d b e n o t e d t h a t t h e b a s e r e v e n u e i n c l u d e d t h e f o r m e r S t a t e S o c i a l S e c u r i t y p a y m e n t t o l o c a l d i s t r i c t s a s w e l l a s r e t i r e m e n t p a y m e n t s t o t h e P u b l i c S c h o o l E m p l o y e e s R e t i r e m e n t F u n d t h a t h a d b e e n m a d e b y t h e S t a t e o n b e h a l f o f l o c a l d i s t r i c t s ( s e e S e n a t e F i s c a l A g e n c y 1 9 9 4 a : 2 1 - 2 3 ) . 3 " T h e a n n u a l b a s e i n c r e a s e i n 1 9 9 5 - 9 6 w a s $ 1 5 3 . F o r m o r e d e t a i l e d e x p l a n a t i o n s a n d a n a l y s e s o f t h e c o m p l e x f u n d i n g f o r m u l a , s e e M i c h i g a n S e n a t e F i s c a l A g e n c y ( 1 9 9 4 a ) a n d A d d o n i z i o e t a l . ( 1 9 9 5 ) . 2 8 0 t o s t a t e r e s p o n s i b i l i t y f o r f u n d i n g t h e s c h o o l s p o r t e n d s a r e d u c t i o n i n s t a t e c o n t r i b u t i o n s t o s c h o o l s o v e r t i m e ( W a l t e r s 1 9 9 4 : 1 3 ) . I n C a l i f o r n i a , t h e s t a t e n o w a s s u m e s 8 5 p e r c e n t o f t h e c o s t o f p u b l i c e d u c a t i o n ( K e a r n e y 1 9 9 5 ) . 3 1 P i c u s ( 1 9 9 1 ) h a s o b s e r v e d t h a t o v e r t h e l o n g t e r m , t h e r e h a s b e e n a r e d u c t i o n i n r e s o u r c e s f o r C a l i f o r n i a ’ s p u b l i c s c h o o l s . I n A u g u s t 1 9 9 5 , M i c h i g a n ’ s s t a t e T r e a s u r e r D o u g l a s R o b e r t s ( a p p o i n t e d b y G o v e r n o r E n g l e r ) r e m a r k e d : O n e o f t h e a r g u m e n t s t h a t I h a v e h e a r d i s t h a t i t ’ s n o t f a i r t o p i t s c h o o l s a g a i n s t s o c i a l s e r v i c e s a n d s o o n . M y r e s p o n s e i s I d o n ’ t u n d e r s t a n d t h a t a r g u m e n t b e c a u s e t h a t ’ s w h a t a b u d g e t d o e s . I t p i t s o n e a r e a a g a i n s t a n o t h e r a n d a s l o n g a s y o u h a v e l i m i t e d r e s o u r c e s , y o u h a v e t o s e t p r i o r i t i e s a n d y o u s o m e t i m e s h a v e t o m a k e t o u g h d e c i s i o n s . ( H o l y fi e l d 1 9 9 5 : C 3 ) I n S e p t e m b e r 1 9 9 5 , l a w m a k e r s a p p r o v e d a n i n c r e a s e i n t h e p e r c e n t o f t h e s t a t e i n c o m e t a x e a r m a r k e d f o r s c h o o l fi n a n c e f r o m 1 4 . 4 p e r c e n t t o 2 3 p e r c e n t . ” S u p p o r t e r s o f t h e a d d i t i o n a l e a r r n a r k i n g d e e m e d t h a t i t w a s e s s e n t i a l f o r p r o t e c t i n g t h e s t a t e s c h o o l a i d f u n d f r o m c o m p e t i n g s t a t e b u d g e t p r i o r i t i e s . S k e p t i c s a r g u e t h a t t h e s t a t e c a n s i m p l y r e v e r s e t h i s d e c i s i o n d u r i n g a n e c o n o m i c d o w n t u r n . A c c o r d i n g t o s t a t e S e n a t o r D a n D e G r o w , t h e C h a i r m a n o f t h e S e n a t e A p p r o p r i a t i o n s S u b c o m m i t t e e f o r S c h o o l A i d a n d t h e D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n , i n 1 9 9 6 , t h e s c h o o l s w i l l s t i l l h a v e t o c o m p e t e w i t h o t h e r s t a t e f u n d i n g a r e a s f o r a b o u t $ 3 6 0 m i l l i o n o u t o f t h e s t a t e ’ s d i s c r e t i o n a r y b u d g e t ( L u k e 1 9 9 5 ) . 3 ' P r o p o s i t i o n 1 3 , t h e C a l i f o r n i a S u p r e m e C o u r t d e c i s i o n i n S e r r a n o v . P r i e s t , a n d P r o p o s i t i o n 9 8 l e d t o t h i s s t a t e o f a f f a i r s ( s e e P i c u s 1 9 9 1 ; K e a r n e y 1 9 9 5 ) . 3 2 T h i s r e s u l t e d i n t h e d e d i c a t i o n o f a n a d d i t i o n a l $ 5 4 7 m i l l i o n f o r s c h o o l s ( H o l y fi e l d 1 9 9 5 ) . T h e l e g i s l a t i o n i s P u b l i c A c t 1 9 4 o f 1 9 9 5 . 2 8 1 A s n o t e d i n C h a p t e r S i x , i n N o v e m b e r 1 9 9 5 , G o v e r n o r E n g l e r r e s p o n d e d t o c h a r g e s t h a t P r 0 p o s a l A p r o v i d e s i n a d e q u a t e s c h o o l f u n d i n g . H e s t a t e d : " S c h o o l d i s t r i c t s m a y n e e d t o c u t c o s t s . . . W h a t t h e y h a v e i s a m a n a g e m e n t p r o b l e m " ( L o n g c o r e 1 9 9 5 : A 2 3 ) . H e s u g g e s t e d t h a t d i s t r i c t s c o n s i d e r p a r t n e r s h i p s a n d c o n s o l i d a t i o n o f s e r v i c e s t o s a v e m o n e y . T h e G o v e r n o r ’ s r e m a r k s i n d i c a t e d t h a t s c h o o l d i s t r i c t s m i g h t n o w fi n d t h e m s e l v e s i n a k i n d o f p a r e n t - c h i l d r e l a t i o n s h i p w i t h t h e s t a t e w h e n i t c o m e s t o m a t t e r s o f f u n d i n g . I m p l i c a t i o n s f o r l o c a l c o n t r o l T h e e x p a n d e d s t a t e r e s p o n s i b i l i t y f o r f u n d i n g t h e s c h o o l s a p p e a r s t o s i g n a l a r e d u c t i o n i n l o c a l c o n t r o l o v e r s c h o o l fi n a n c e i n M i c h i g a n . A s d i s c u s s e d i n C h a p t e r T w o , t h e s c h o o l fi n a n c e s y s t e m i n p l a c e p r i o r t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s r e s u l t e d i n s u b s t a n t i a l f u n d i n g d i s p a r i t i e s a c r o s s M i c h i g a n s c h o o l d i s t r i c t s . U n d e r t h i s s y s t e m , l o c a l v o t e r s , t h r o u g h p a r t i c i p a t i o n i n m i l l a g e e l e c t i o n s , h a d a l a r g e r o l e i n d e t e r m i n i n g s c h o o l d i s t r i c t s p e n d i n g l e v e l s . U n d e r t h e n e w s y s t e m o f s c h o o l fi n a n c e a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , a s i g n i fi c a n t l e v e l o f p e r p u p i l f u n d i n g i n e q u i t y a c r o s s M i c h i g a n ’ s s c h o o l d i s t r i c t s w i l l b e " i n s t i t u t i o n a l i z e d " a s a f u n c t i o n o f s t a t e p o l i c y ( A d d o n i z i o e t a l . 1 9 9 5 : 2 6 3 - 6 4 ) . 3 3 A s e n a t o r u n h a p p y w i t h t h e p o l i c y o u t c o m e o n s c h o o l fi n a n c e e q u i t y , a s s e r t e d t h a t t h e a t t e m p t t o g a i n g r e a t e r s c h o o l fi n a n c e e q u i t y h a d b e e n " a f a i l u r e . " W e i s s e r t ( 1 9 9 4 : 4 ) p o i n t s o u t t h a t " l e g i s l a t o r s t e n d t o f o c u s o n t h e n e e d s o f t h e i r ’ 3 I n t h i s c o n t e x t , A d d o n i z i o e t a l . r a i s e t h e p o s s i b i l i t y o f f u t u r e c o u r t c h a l l e n g e s : " c o n c e r n a r i s e s b e c a u s e o f t h e g r e a t l y d i m i n i s h e d r o l e o f t h e l o c a l e l e c t o r a t e i n s e t t i n g s c h o o l e x p e n d i t u r e l e v e l s a n d t h e p o s s i b i l i t y t h a t t h e s h i f t f r o m l o c a l t o s t a t e c o n t r o l o f s c h o o l s p e n d i n g d e c i s i o n s w o u l d c h a n g e t h e j u d i c i a l s t a n d a r d t o w h i c h t h e s t a t e f u n d i n g s y s t e m w o u l d b e h e l d i f c h a l l e n g e d i n t h e c o u r t s " ( 1 9 9 5 : 2 6 4 ) . 2 8 2 d i s t r i c t [ s ] a n d h a v e l i t t l e i n c e n t i v e t o p r o p o s e l a w s t h a t w i l l b e n e fi t t h e s t a t e b r o a d l y o r p a r t s o f i t t h a t t h e y d o n o t r e p r e s e n t . " T h i s t e n d e n c y w a s c a n d i d l y r e fl e c t e d b y o n e o f m y r e S p o n d e n t s , a M i c h i g a n l a w m a k e r w h o r e p r e s e n t e d a w e a l t h y d i s t r i c t . S h e s p o k e o f h e r o w n s c h o o l d i s t r i c t a n d t h e e q u i t y i s s u e a s f o l l o w s : W e ’ v e p a i d q u i t e a b i t o f m o n e y - I m e a n a l o t o f m o n e y - - s u p p o r t i n g t h o s e s c h o o l s . A n d w e a r e v e r y p r o u d o f t h o s e s c h o o l s . A n d t o h a v e t h a t m o n e y g o . . . s o m e w h e r e e l s e . . . w a s a v e r y p e r s o n a l a n d e m o t i o n a l i s s u e . . . . W e w e r e n o t g o i n g t o a c h i e v e [ h a v i n g ] e v e r y b o d y [ s c h o o l d i s t r i c t s ] a t a n e q u a l [ f u n d i n g ] l e v e l . ‘ R e d u c e d i n e q u i t y A s i n d i c a t e d i n C h a p t e r T w o , t h e p e r p u p i l r e v e n u e g a p a c r o s s M i c h i g a n ’ s h i g h e s t r e v e n u e a n d l o w e s t r e v e n u e d i s t r i c t s s p a n n e d $ 8 , 0 0 0 i n 1 9 9 3 - 9 4 ( M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n 1 9 9 5 ) . R e d u c i n g ( b u t n o t e l i m i n a t i n g ) t h i s f u n d i n g d i s p a r i t y w a s a n o t h e r p o l i c y g o a l o f l a w m a k e r s c o n f r o n t e d w i t h t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e n e w s l i d i n g s c a l e f o r m u l a d i s c u s s e d e a r l i e r w a s d e v i s e d f o r t h i s p u r p o s e . I n l a t e 1 9 9 5 , S e n a t o r D e G r o w n o t e d t h a t f o r t h e fi r s t t i m e i n o v e r t w o d e c a d e s , t h e l o w e s t 1 0 p e r c e n t o f M i c h i g a n s c h o o l d i s t r i c t s i n t e r m s o f r e v e n u e h a d g a i n e d g r o u n d o n t h e t o p 1 0 p e r c e n t d u r i n g a t w o - y e a r c y c l e ( D e G r o w 1 9 9 5 ) . “ H o w e v e r , a s u b s t a n t i a l a m o u n t o f r e v e n u e i n e q u i t y r e m a i n s ( s e e fi g u r e s i n f n 3 4 ) a n d i s p r e d i c t e d t o r e m a i n w e l l i n t o t h e f u t u r e . A c c o r d i n g t o t h e n e w s t a t e s c h o o l a i d f o r m u l a d e v i s e d i n 1 9 9 3 , o n c e t h e s t a t e ’ s 3 ‘ I n t h e 1 9 9 3 - 9 4 s c h o o l y e a r , t h e h i g h e s t - s p e n d i n g 1 0 p e r c e n t o f t h e s t a t e ’ s d i s t r i c t s h a d a n a v e r a g e o f $ 7 , 7 1 7 f o r e a c h p u p i l . T h e l o w e s t 1 0 p e r c e n t s p e n t a n a v e r a g e o f $ 3 , 8 7 9 , a d i f f e r e n c e o f $ 3 , 8 3 8 o r 9 8 . 9 p e r c e n t . I n 1 9 9 4 - 9 5 , t h e t o p 1 0 p e r c e n t h a d a n a v e r a g e o f $ 7 , 8 9 5 , w h i l e t h e b o t t o m 1 0 p e r c e n t i n c r e a s e d t o $ 4 , 4 0 6 p e r p u p i l , a d i f f e r e n c e o f $ 3 , 4 8 9 o r 7 9 . 2 p e r c e n t . I n 1 9 9 5 - 9 6 , t h e t o p 1 0 p e r c e n t h a d a n a v e r a g e o f $ 8 , 0 6 6 p e r p u p i l a n d t h e b o t t o m 1 0 p e r c e n t h a d $ 4 , 7 0 2 , a d i f f e r e n c e o f $ 3 , 3 6 4 o r 7 1 . 5 p e r c e n t ( D e G r o w 1 9 9 5 ) . 2 8 3 l o w e s t s p e n d i n g d i s t r i c t s r e a c h t h e s t a t e w i d e a v e r a g e o f a b o u t $ 5 , 8 0 0 p e r p u p i l ( p r e d i c t e d t o o c c u r a r o u n d t h e y e a r 2 0 0 0 ) , t h e i n c r e m e n t a l i n c r e a s e s i n s t a t e s c h o o l f u n d i n g w i l l b e t h e s a m e f o r a l l d i s t r i c t s ( r a t h e r t h a n f a v o r i n g t h e l o w - s p e n d i n g d i s t r i c t s ) . T h u s , w h i l e i n c r e a s e s i n s t a t e s c h o o l f u n d i n g w i l l t h e n b e u n i f o r m f o r a l l d i s t r i c t s , t h e r e w i l l c o n t i n u e t o b e s i g n i fi c a n t d i s p a r i t i e s i n t h e p e r p u p i l s t a t e g r a n t s a c r o s s d i s t r i c t s . A s n o t e d e a r l i e r , t h e s t a t e ’ s 4 0 w e a l t h i e s t d i s t r i c t s a r e p e r m i t t e d t o l e v y " h o l d h a r m l e s s " m i l l s , w h i l e m o s t o t h e r d i s t r i c t s a r e b o u n d b y t h e s t a t e ’ s 6 m i l l l i m i t o n h o m e s t e a d s a n d 2 4 m i l l l i m i t o n n o n h o m e s t e a d s . ” S e n a t o r D e G r o w h a s a s s e r t e d t h a t P r o p o s a l A " n e v e r c l a i m e d t o p r o v i d e e x a c t p e r p u p i l f u n d i n g a c r o s s t h e s t a t e , " b u t t h a t t h e n e w s y s t e m h a s m a d e " g i a n t s t r i d e s t o w a r d c l o s i n g t h e g a p b e t w e e n t h e r i c h a n d p o o r d i s t r i c t s i n M i c h i g a n " ( i b i d . ) . K e a r n e y a n d A n d e r s o n ( 1 9 9 5 ) e m p h a s i z e t h a t i t i s t o o e a r l y t o m e a s u r e l o n g - t e r m t r e n d s o n t h e e q u i t y i s s u e ; h o w e v e r , t h e y h a v e c o n d u c t e d p r e l i m i n a r y a n a l y s e s u s i n g t h e l i m i t e d d a t a p r e s e n t l y a v a i l a b l e . T h e s e a n a l y s e s i n d i c a t e t h a t t h e r e f o r m s h a v e s e r v e d t o i n c r e a s e h o r i z o n t a l e q u i t y i n r e v e n u e a c r o s s M i c h i g a n ’ s s c h o o l d i s t r i c t s . K e a r n e y a n d A n d e r s o n ( 1 9 9 5 : 1 0 ) n o t e t h a t t h e r e c e n t r e f o r m s " d i d s u c c e s s f u l l y t a r g e t t h e p o o r e r d i s t r i c t s t o a c o n s i d e r a b l e e x t e n t . " H o w e v e r , w h e n t h e i n fl u e n c e o f p r o p e r t y t a x w e a l t h o n t h e d i s t r i b u t i o n o f d i s t r i c t r e v e n u e s p e r p u p i l i s c o n s i d e r e d , " s u b s t a n t i a l i n e q u i t i e s r e m a i n " ( K e a m e y a n d A n d e r s o n 1 9 9 5 : 1 1 ) . A d d o n i z i o e t a l . ( 1 9 9 5 ) d e m o n s t r a t e t h e " ‘ r a n g e p r e s e r v i n g ’ p h e n o m e n o n " b u i l t 3 ‘ L o c a l s c h o o l d i s t r i c t s m a y s e e k v o t e r a p p r o v a l f o r u p t o 3 e n h a n c e m e n t m i l l s a n n u a l l y t h r o u g h 1 9 9 6 . B e g i n n i n g i n 1 9 9 7 , o n l y i n t e r m e d i a t e s c h o o l d i s t r i c t s m a y s e e k v o t e r a p p r o v a l f o r u p t o 3 m i l l s , a n d r e v e n u e f r o m t h e s e m i l l s i s t o b e d i s t r i b u t e d t o c o n s t i t u e n t l o c a l d i s t r i c t s o n a p e r p u p i l b a s i s . 2 8 4 i n t o t h e n e w s c h o o l fi n a n c e s y s t e m . I n a s i m u l a t i o n o f t h e n e w s c h o o l fi n a n c e s y s t e m i n p r a c t i c e o v e r a p e r i o d o f s i x y e a r s , t h e y p r e d i c t a $ 5 , 5 0 0 p e r p u p i l d i f f e r e n c e i n s t a t e g r a n t s b e t w e e n t h e s t a t e ’ s h i g h e s t a n d l o w e s t s p e n d i n g d i s t r i c t s i n t h e y e a r 2 0 0 0 ( A d d o n i z i o e t a l . 1 9 9 5 : 2 5 7 - 5 9 ) . U n l e s s l a w m a k e r s a c t t o c h a n g e t h e s c h o o l a i d f o r m u l a , t h i s g a p i s e x p e c t e d t o r e m a i n w e l l i n t o t h e f u t u r e . T h i s i s d i s t u r b i n g t o o b s e r v e r s s u c h a s O d d e n . H e h a s a v o w e d : " I t ’ s p a t e n t l y u n f a i r f o r t h e s t a t e t o a p p r o v e a s y s t e m t h a t w i l l a l w a y s g i v e s o m e d i s t r i c t s m o r e t h a n o t h e r s " ( L o n g c o r e 1 9 9 5 : A 2 3 ) . A d d o n i z i o e t a l . ( 1 9 9 5 : 2 6 1 ) s u g g e s t t h a t l a w m a k e r s m a y h a v e h a d n o c h o i c e o n t h i s m a t t e r : T o " l e v e l u p " a l l d i s t r i c t s w o u l d h a v e p l a c e d a n i m p o s s i b l e d e m a n d o n s t a t e r e v e n u e s o u r c e s a n d u n d o u b t e d l y w a s o u t o f t h e q u e s t i o n . T o " l e v e l d o w n " a l l d i s t r i c t s v e r y l i k e l y w o u l d h a v e b e e n p o l i t i c a l l y i m p o s s i b l e . T h u s , H a y e s ’ a s s e r t i o n t h a t t h e r e a r e s o m e p o l i c y a r e a s f o r w h i c h n o n i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e i s s i m p l y i m p o s s i b l e a p p e a r s t o fi t t h e i s s u e o f s c h o o l fi n a n c e e q u i t y . " 5 C a t e g o r i c a l g r a n t s c o n s o l i d a t e d a n d a m a j o r i n c r e a s e i n " a t - r i s k " f u n d s A s a r e s u l t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , m o s t c a t e g o r i c a l g r a n t s f o r e d u c a t i o n p u r p o s e s w e r e c o n s o l i d a t e d i n t o t h e n e w f o u n d a t i o n g r a n t . T h i r t y - o n e c a t e g o r i c a l g r a n t s f o r e d u c a t i o n w e r e e l i m i n a t e d a n d s i x n e w s u c h g r a n t s w e r e c r e a t e d ( K e a r n e y 1 9 9 4 : 2 8 ) . T h e m o s t s i g n i fi c a n t o f t h e n e w c a t e g o r i c a l g r a n t s p r o v i d e d $ 2 3 0 m i l l i o n t o e x p a n d s e r v i c e s f o r " a t - ” I t s h o u l d b e n o t e d , h o w e v e r , t h a t M i c h i g a n l a w m a k e r s m a d e p r o g r e s s o n r e d u c i n g p e r p u p i l f u n d i n g d i s p a r i t i e s a c r o s s t h e s t a t e ’ s s c h o o l d i s t r i c t s w i t h o u t b e i n g c o m p e l l e d t o d o s o b y t h e c o u r t s . I n o t h e r s t a t e s , m e a n i n g f u l p r o g r e s s o n r e d u c i n g p e r p u p i l f u n d i n g i n e q u i t y h a s t y p i c a l l y r e q u i r e d c o u r t i n t e r v e n t i o n . 2 8 5 r i s k " s t u d e n t s . ” T h i s m a r k e d a s u b s t a n t i a l i n c r e a s e o v e r t h e $ 2 3 . 5 m i l l i o n a l l o c a t e d f o r a t - r i s k s t u d e n t s i n 1 9 9 3 - 9 4 . P r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t f u n d i n g L a w m a k e r s i n c r e a s e d f u n d i n g f o r t h e p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t o f t e a c h e r s f r o m $ 1 . 8 7 m i l l i o n i n 1 9 9 3 - 9 4 t o $ 1 0 m i l l i o n i n 1 9 9 4 - 9 5 . ” I t s h o u l d b e n o t e d t h a t , i n t h e 1 9 9 5 - 9 6 s t a t e b u d g e t , G o v e r n o r E n g l e r u s e d h i s i t e m v e t o t o r e j e c t $ 2 m i l l i o n i n p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t f u n d i n g w h i c h h e a v o w e d h a d n o t b e e n p u t t o g o o d u s e i n 1 9 9 4 - 9 5 . 3 9 S t a b i l i t y c o n c e r n s T h e l a r g e s t r e v e n u e s o u r c e s f o r M i c h i g a n ’ s s t a t e S c h o o l A i d F u n d a r e n o w t h e s a l e s t a x , t h e p e r s o n a l i n c o m e t a x , t h e s t a t e p r o p e r t y t a x , a n d t h e c i g a r e t t e t a x . O n e o f t h e a d v a n t a g e s o f t h e p r o p e r t y t a x i s t h a t i t t e n d s t o b e a r e l i a b l e r e v e n u e s o u r c e . T h e s a l e s t a x , o n t h e o t h e r h a n d , i s l e s s s t a b l e a n d m o r e s e n s i t i v e t o d o w n t u r n s i n t h e e c o n o m y . O v e r t h e l o n g t e r m , s a l e s t a x r e v e n u e a s a p e r c e n t o f p e r s o n a l i n c o m e h a s t e n d e d d o w n w a r d i n M i c h i g a n ( A d d o n i z i o e t a l . 1 9 9 5 : 2 5 1 - 2 ) . F u r t h e r , c i g a r e t t e t a x r e v e n u e d e c l i n e d a b o u t 1 0 p e r c e n t f r o m 1 9 8 5 - 8 6 t h r o u g h 1 9 9 2 - 9 3 ( i b i d . : 2 5 2 ) . A d d o n i z i o e t a l . ( 1 9 9 5 : 2 5 2 ) h a v e p r e d i c t e d t h a t " c i g a r e t t e - t a x r e v e n u e d e d i c a t e d t o t h e S c h o o l A i d F u n d w i l l h i t i t s p e a k i n t h e 1 9 9 4 - 9 5 fi s c a l y e a r w i t h t h e 3 " A d i s t r i c t w i t h a f o u n d a t i o n a l l o w a n c e o f l e s s t h a n $ 6 , 5 0 0 i n 1 9 9 4 - 9 5 i s e l i g i b l e t o r e c e i v e a d d i t i o n a l f u n d i n g o f 1 1 . 5 p e r c e n t o f i t s f o u n d a t i o n a l l o w a n c e f o r e a c h s t u d e n t w h o m e e t s t h e i n c o m e e l i g i b i l i t y r e q u i r e m e n t s f o r f r e e l u n c h ( S e n a t e F i s c a l A g e n c y 1 9 9 4 : 2 3 ) . 3 ' T h e m o n e y w a s t o b e d i s t r i b u t e d a s f o l l o w s : $ 6 . 5 m i l l i o n t o l o c a l s c h o o l d i s t r i c t s o n a p e r p u p i l b a s i s , w i t h e a c h d i s t r i c t r e c e i v i n g t h e s a m e a m o u n t p e r p u p i l ; $ 1 . 5 m i l l i o n t o i n t e r m e d i a t e s c h o o l d i s t r i c t s o n a p e r p u p i l b a s i s ; a n d , $ 2 m i l l i o n t o t h e D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n f o r p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t i n i t i a t i v e s ( S e n a t e F i s c a l A g e n c y 1 9 9 4 a : 2 3 - 4 ) . ’ 9 T h e t o t a l a l l o c a t i o n f o r p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t f u n d i n g i n 1 9 9 5 - 9 6 w a s $ 8 m i l l i o n ( s e e M i c h i g a n P u b l i c A c t 1 3 0 o f 1 9 9 5 ) . T h e $ 2 m i l l i o n i n v e t o e d f u n d s w o u l d h a v e b e e n a l l o c a t e d t o t h e M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n f o r s t a t e w i d e p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t i n i t i a t i v e s . 2 8 6 i m p o s i t i o n o f a n e x t r a t a x o f 5 0 c e n t s p e r p a c k a n d t h e n c o n t i n u e i t s t e n - y e a r d e c l i n e a s a p e r c e n t o f M i c h i g a n p e r s o n a l i n c o m e i n t h e f u t u r e . " 4 ° W i t h r e g a r d t o t h e n e w s t a t e p r o p e r t y t a x , A d d o n i z i o e t a l . ( 1 9 9 5 ) e s t i m a t e t h a t r e v e n u e s f r o m t h e t a x w i l l l i k e l y c l o s e l y t r a c k b u t e x c e e d t h e i n fl a t i o n r a t e o v e r t i m e . “ F i n a l l y , t h e y f o r e c a s t t h a t i n c o m e t a x r e v e n u e a s a p e r c e n t o f p e r s o n a l i n c o m e w i l l l i k e l y f a c e a l o n g - t e r m u p w a r d t r e n d ( i b i d . ) . B a s e d o n t h e i r a n a l y s e s o f t h e f o u r k e y t a x e s j u s t r e v i e w e d , A d d o n i z i o e t a l . s u g g e s t t h a t t h e a g g r e g a t e d e d i c a t e d r e v e n u e f r o m t h e s e t a x e s " w i l l l i k e l y r e s u l t i n a r e v e n u e b a s e t h a t i s fl a t o r s l i g h t l y d e c l i n i n g i n t e r m s o f M i c h i g a n p e r s o n a l i n c o m e " ( i b i d . ) . A d d o n i z i o e t a l . ( 1 9 9 5 : 2 6 9 ) c o n t e n d t h a t " r e v e n u e g r o w t h i n f u t u r e y e a r s w i l l l i k e l y f a l l s h o r t o f t h e r e v e n u e g r o w t h o f r e c e n t y e a r s , w h i c h w a s f u e l e d l a r g e l y b y i n c r e a s e s i n s c h o o l p r o p e r t y t a x c o l l e c t i o n s . " T h e i n c r e a s e i n t h e p e r c e n t a g e o f t h e i n c o m e t a x e a r m a r k e d f o r e d u c a t i o n n o t e d e a r l i e r r e fl e c t s a n a t t e m p t o n t h e p a r t o f l a w m a k e r s t o a d d r e s s t h e s t a b i l i t y i s s u e . A n e t i n c r e a s e i n s c h o o l f u n d i n g T h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s p r o v i d e d f o r a n e t f u n d i n g i n c r e a s e o f a b o u t 4 p e r c e n t o v e r t h e ‘ ° B e t w e e n M a y 1 9 9 4 a n d M a y 1 9 9 5 s t a t e r e v e n u e f r o m t h e c i g a r e t t e t a x w a s n e a r l y d o u b l e t h e r e v e n u e r e c e i v e d b e f o r e t h e t a x w a s r a i s e d ( W a l t e r s 1 9 9 5 ) . H o w e v e r , i n 1 9 9 5 , M i c h i g a n l a w m a k e r s e x p r e s s e d c o n c e r n a b o u t c i g a r e t t e s m u g g l i n g a r i s i n g f r o m t h e l a r g e i n c r e a s e i n t h e c i g a r e t t e t a x . B e t w e e n M a y a n d D e c e m b e r 1 9 9 5 , M i c h i g a n s t a t e p o l i c e h a d s e i z e d $ 1 . 5 m i l l i o n w o r t h o f c i g a r e t t e s b e i n g s m u g g l e d a c r o s s t h e M i c h i g a n b o r d e r . S t a t e p o l i c e fi g u r e s i n d i c a t e d t h a t a t l e a s t $ 2 . 5 m i l l i o n i n c i g a r e t t e t a x r e v e n u e w a s b e i n g l o s t e v e r y w e e k b e c a u s e o f u n t a x e d , c o n t r a b a n d c i g a r e t t e s ( W a l t e r s 1 9 9 5 ) . B y l a t e 1 9 9 5 , M i c h i g a n l a w m a k e r s w e r e c o n s i d e r i n g l e g i s l a t i o n t o r e q u i r e t h a t c i g a r e t t e p a c k s s o l d i n M i c h i g a n d i s p l a y a t a x s t a m p . “ W h e n p r o p e r t y i s t r a n s f e r r e d , t h e a s s e s s m e n t c a p ( 5 p e r c e n t o r t h e r a t e o f i n fl a t i o n , w h i c h e v e r i s l e s s ) i s l i f t e d , a n d t h e r e a s s e s s m e n t o f t r a n s f e r r e d p r o p e r t y w o u l d l i k e l y r e s u l t i n s t a t e p r o p e r t y t a x r e v e n u e s e x c e e d i n g t h e i n fl a t i o n r a t e ( A d d o n i z i o e t a l . 1 9 9 5 : 2 5 2 , f n 4 7 ) . 2 8 7 1 9 9 3 - 9 4 n e t s c h o o l f u n d i n g l e v e l ( S e n a t e F i s c a l A g e n c y 1 9 9 4 a : 3 ) . A l o n g - t e r m p e r s p e c t i v e W h e n I a s k e d l a w m a k e r s w h e t h e r , d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , t h e y w e r e fi x e d o n fi n d i n g a q u i c k s o l u t i o n t o t h e c r i s i s o r w e r e l o o k i n g l o n g - t e r m , a l l r e p l i e d t h a t t h e y h a d b e e n l o o k i n g l o n g - t e r m . A D e m o c r a t i c s e n a t o r q u i p p e d t h a t h e a n d h i s c o l l e a g u e s " w e r e l o o k i n g l o n g - t e r m w i t h i n a v e r y s h o r t t i m e [ - f r a m e ] . " A R e p u b l i c a n s e n a t o r a s s e r t e d : [ T ] h e c r i s i s c a u s e d u s t o f o c u s o n a p e r m a n e n t s o l u t i o n . . . . b e f o r e t h a t , w e h a d b e e n c h a n g i n g o u r m i n d e v e r y y e a r . . . . a n d w h a t w e n e e d e d w a s a l o n g - t e r m s o l u t i o n , n o t a n e w k i n d o f b a n d - a i d . A R e p u b l i c a n H o u s e l a w m a k e r n o t e d t h a t s c h o o l fi n a n c e e q u i t y a c r o s s d i s t r i c t s w o u l d i n c r e a s e g r a d u a l l y o v e r t h e l o n g - t e r m . A f e w l a w m a k e r s o f f e r e d m o r e c o m p l e x r e s p o n s e s . O n e l a w m a k e r r e m a r k e d t h a t t h e l o n g - t e r m v i e w u n d e r t h e o l d s y s t e m o f r e l i a n c e o n t h e p r O p e r t y t a x w a s n o t p o s i t i v e . T h u s , " t h e m e r e f a c t t h a t w e m o v e d o f f a m a j o r d e p e n d e n c e o n t h e p r o p e r t y t a x , t o m e , i s a l o n g - t e r m v i e w . " T h i s D e m o c r a t i c l a w m a k e r a n d o t h e r s s u g g e s t e d t h a t t h e s t a t u t o r y b a c k - u p p l a n , c e n t e r e d o n t h e i n c o m e t a x , w a s m o r e r e fl e c t i v e o f a l o n g - t e r m v i e w f o r s c h o o l fi n a n c e t h a n w a s P r o p o s a l A b e c a u s e t h e y p r o j e c t e d t h a t t h e b a c k - u p p l a n a f f o r d e d m o r e s t a b l e s c h o o l r e v e n u e s . T h e y a r g u e d t h a t t h e r e h a d n o t b e e n e n o u g h o f a l o n g - t e r m v i e w o n t h e a b i l i t y o f P r 0 p o s a l A t o s u s t a i n a d e q u a t e s c h o o l f u n d i n g . ‘ 2 A l e a d i n g e d u c a t i o n l a w m a k e r c o m m e n t e d t h a t t h e t i m e c r u n c h o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s h i n d e r e d a m o r e l o n g - t e r m v i e w ; h o w e v e r , h e i n d i c a t e d t h a t t h e p o s i t i v e ( a l b e i t “ I n 1 9 9 5 , t h e i n c r e a s e i n t h e p e r c e n t a g e o f t h e s t a t e i n c o m e t a x e a r m a r k e d f o r s c h o o l fi n a n c e f r o m 1 4 . 3 p e r c e n t t o 2 3 p e r c e n t s e e m e d t o i n d i c a t e t h a t t h e i r c o n c e r n s h a d b e e n w a r r a n t e d . 2 8 8 i m p e r f e c t ) p o l i c y o u t c o m e s o f t h e c r i s i s m i g h t n o t h a v e b e e n p o s s i b l e i n t h e a b s e n c e o f t h e c r i s i s s c e n a r i o . H e r e fl e c t e d : I t h i n k w e m i g h t h a v e d o n e a b e t t e r j o b i f w e h a d t a k e n t h e t i m e t o d o i t r i g h t . O t h e r p e o p l e w o u l d s a y " W e l l , t h a t w o u l d h a v e b e e n n e v e r . " S o , I u n d e r s t a n d b o t h s i d e s o f t h a t a r g u m e n t . O t h e r l a w m a k e r s s a i d t h a t t h e y h a d r e c o g n i z e d t h a t f u r t h e r " s h o r t - t e r m r a t c h e t i n g " o f t h e s c h o o l fi n a n c e s y s t e m w o u l d b e r e q u i r e d . A l e g i s l a t o r e x p l a i n e d t h a t " t h e o v e r a l l l o n g - t e r m g o a l w a s t o r e a l l y c h a n g e t h e s y s t e m . " H e s t a t e d t h a t h e a n d h i s c o l l e a g u e s h a d l a b o r e d t o b u i l d a n e w a n d " v a l i d " s y s t e m o n w h i c h f u t u r e c h a n g e s c o u l d l a t e r b e a d d e d . A n o t h e r l a w m a k e r o b s e r v e d o f t h e n e w s c h o o l fi n a n c e s y s t e m : I t ’ s n o t a p e r f e c t a n s w e r a n d w h a t w i l l n o w h a p p e n i s c o n s t a n t e v o l u t i o n a s w e fi n e t u n e t h a t . B u t I t h i n k w e ’ r e m u c h f u r t h e r a h e a d t h a n w e w e r e . T h e s e d e s c r i p t i o n s o f t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m s fi t E t z i o n i ’ s c o n c e p t u a l i z a t i o n o f a " f u n d a m e n t a l d e c i s i o n " i n p o l i c y m a k i n g . l a w m a k e r s e s t a b l i s h e d a n e w f o u n d a t i o n o n w h i c h t o b u i l d i n c r e m e n t a l c h a n g e . A s c h o o l d i s t r i c t s u p e r i n t e n d e n t s t a t e d t h a t " [ h l o m e o w n e r s i n t h i s s t a t e , i n c l u d i n g m y s e l f , l o v e w h a t h a p p e n e d t o p r o p e r t y t a x e s a f t e r P r o p o s a l A " ( L o n g c o r e 1 9 9 5 : A 2 3 . ) . B u t t h i s s a m e s u p e r i n t e n d e n t v i e w e d e n d u r i n g s c h o o l fi n a n c e i n e q u i t y a s " t h e f a i l u r e o f P r o p o s a l A " ( i b i d . ) . I n m i d - 1 9 9 5 , T o m W h i t e , D i r e c t o r o f L e g i s l a t i v e A f f a i r s f o r t h e M i c h i g a n A s s o c i a t i o n o f S c h o o l B o a r d s , c h a r a c t e r i z e d t h e n e w s c h o o l fi n a n c e s y s t e m a s a n " u n fi n i s h e d s y m p h o n y , " p o i n t i n g o u t t h a t i t w a s t o o e a r l y t o f a i r l y e v a l u a t e t h e e f fi c a c y o f t h e s y s t e m ( H o l y fi e l d 1 9 9 5 ) . I n e a r l y 1 9 9 6 , m a n y o b s e r v e r s w o u l d a g r e e . T h e p r O p e r t y t a x i s g e n e r a l l y a m o r e r e l i a b l e a n d g r o w i n g s o u r c e o f r e v e n u e t h a n t h e 2 8 9 t a x e s n o w p r o v i d i n g t h e b u l k o f t h e f u n d i n g f o r M i c h i g a n ’ s p u b l i c s c h o o l s . S o m e a n a l y s t s s u g g e s t t h a t t h e s c h o o l fi n a n c e s y s t e m i s n o t e q u i p p e d t o d e a l w i t h a n e c o n o m i c d o w n t u r n . “ 3 T a x r e v e n u e s c a n n o t b e f o r e c a s t w i t h p r e c i s i o n , a n d t h e s t a t e w i l l s u r e l y h a v e t o m a k e a d j u s t m e n t s i n t h e f u t u r e . A s s e s s i n g t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m s U s i n g t h e t h r e e c r i t e r i a o f m a j o r p o l i c y c h a n g e d i s c u s s e d e a r l i e r , i t i s q u i t e a p p a r e n t t h a t t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m s t o g e t h e r c o m p r i s e m a j o r p o l i c y c h a n g e . F i r s t , t h e r e f o r m p o l i c i e s d e v i a t e f r o m t h e o l d p o l i c i e s t o a s i g n i fi c a n t e x t e n t . T h e b a s i s f o r f u n d i n g t h e s c h o o l s w a s a l t e r e d f r o m a n " e q u a l y i e l d " f o r m u l a t h a t h a d b e e n i n p l a c e f o r t w o d e c a d e s t o a n e w s y s t e m c e n t e r e d o n a s t a t e f o u n d a t i o n g r a n t . l a w m a k e r s e s t a b l i s h e d a s l i d i n g s c a l e f o r m u l a t h a t p e r m i t t e d m o r e r a p i d r e v e n u e g r o w t h f o r p o o r e r s c h o o l d i s t r i c t s t h a n w e a l t h i e r s c h o o l d i s t r i c t s . W h i l e m a n y r e m a i n c o n c e r n e d a b o u t fi n a n c i a l i n e q u i t y a c r o s s s c h o o l d i s t r i c t s , t h e 1 9 9 3 r e f o r m s i n i t i a t e d s i g n i fi c a n t p r o g r e s s o n t h i s f r o n t . A s i n d i c a t e d a b o v e , f o r t h e fi r s t t i m e i n o v e r 2 0 y e a r s , t h e l o w e s t 1 0 p e r c e n t o f M i c h i g a n s c h o o l d i s t r i c t s i n t e r m s o f r e v e n u e h a v e g a i n e d g r o u n d o n t h e t o p 1 0 p e r c e n t d u r i n g a t w o - y e a r c y c l e ( D e G r o w 1 9 9 5 ) . F u r t h e r i n d i c a t i o n o f m a j o r p o l i c y c h a n g e i s f o u n d i n t h e n e a r l y l O - f o l d i n c r e a s e i n f u n d i n g f o r a t - r i s k s t u d e n t s . S e c o n d , t h e s t a t e ’ s r e s p o n s i b i l i t y f o r f u n d i n g t h e p u b l i c s c h o o l s h a s b e e n g r e a t l y e x p a n d e d . I n d e e d , a s a r e s u l t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , t h e b u l k o f t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r f u n d i n g t h e p u b l i c s c h o o l s h a s b e e n s h i f t e d f r o m t h e l o c a l t o t h e s t a t e l e v e l . T h i r d , l a w m a k e r s w e r e l o o k i n g l o n g - t e r m d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . T h e y a i m e d t o d e v i s e ‘ 3 S e e , e . g . , A d d o n i z i o e t a l . ( 1 9 9 5 ) , K e a r n e y ( 1 9 9 5 ) a n d K l e i n e ( 1 9 9 4 ) . 2 9 0 a w o r k a b l e f o u n d a t i o n f o r a n e w s c h o o l fi n a n c e s y s t e m t o w h i c h t h e y c o u l d l a t e r a d d i n c r e m e n t a l p o l i c y r e f o r m s a s n e e d e d . T h e n e w s y s t e m r e fl e c t s a " f u n d a m e n t a l d e c i s i o n " a n d i s s e r v i n g a s t h e b a s i s f o r i n c r e m e n t a l a d j u s t m e n t s . A d j u s t m e n t s m a d e t h u s f a r i n c l u d e t h e i n c r e a s e i n t h e p e r c e n t a g e o f t h e i n c o m e t a x e a r m a r k e d f o r s c h o o l f u n d i n g a n d t h e r e d u c t i o n i n f u n d i n g f o r p r o f e s s i o n a l d e v e l o p m e n t . L a w m a k e r s h a v e n o t a t t e m p t e d t o o v e r h a u l t h e n e w s y s t e m ; r a t h e r , t h e y a r e w o r k i n g w i t h t h e n e w f o u n d a t i o n e s t a b l i s h e d a s a r e s u l t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . F e w w o u l d d i s p u t e t h a t t h e _ S B 1 p o l i c y c r i s i s m a r k s a t u r n i n g p o i n t i n M i c h i g a n s c h o o l fi n a n c e . S c h o o l Q u a l i t y R e f o r m O T h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a r e c o v e r e d i n C h a p t e r S i x . B e l o w , I f o c u s o n a s s e s s i n g t h e s e p o l i c y o u t c o m e s , p a r t i c u l a r l y t h e c h a r t e r s c h o o l s l a w . A s s e s s i n g t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s A s i n d i c a t e d i n C h a p t e r S i x , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s r e s u l t e d i n v a r i o u s i n c r e m e n t a l p o l i c y r e f o r m s o n t h e s c h o o l q u a l i t y f r o n t . M o s t o f t h e s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s q u a l i f y a s " i n c r e m e n t a l r a t i o n a l i z i n g p o l i c i e s " ( H a y e s 1 9 9 2 ) . T h e y r e p r e s e n t i n c r e m e n t a l c h a n g e s b u i l t u p o n a n e s t a b l i s h e d g o v e r n m e n t r o l e . F o r e x a m p l e , s c h o o l d a t a c o n t a i n e d i n a n n u a l r e p o r t s s u b m i t t e d t o t h e s t a t e f o r a c c r e d i t a t i o n m u s t n o w b e d i s a g g r e g a t e d b y g e n d e r . T h e g e n d e r r e q u i r e m e n t w a s a i n c r e m e n t a l r e f o r m a d d e d t o a p o l i c y t h a t w a s a l r e a d y i n p l a c e . I n c o n t r a s t t o t h e v a r i o u s i n c r e m e n t a l s c h o o l q u a l i t y r e f o r m s a d o p t e d d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , t h e c h a r t e r s c h o o l s p o l i c y i n n o v a t i o n q u a l i fi e s a s a m a j o r p o l i c y 2 9 1 c h a n g e . I m p o r t a n t l y , t h e p a s s a g e o f t h e c h a r t e r s c h o o l s p o l i c y i n n o v a t i o n m a r k s a s i g n i fi c a n t d e p a r t u r e f r o m p r e v i o u s e d u c a t i o n p o l i c y . l a w m a k e r s s a n c t i o n e d t h e c r e a t i o n o f a n e w i n s t i t u t i o n f o r t h e d e l i v e r y o f p u b l i c e d u c a t i o n . T h e y b r o k e t h e s c h o o l d i s t r i c t m o n o p o l y o n p u b l i c e d u c a t i o n a n d o p e n e d u p t h e p u b l i c e d u c a t i o n a l d e l i v e r y s y s t e m t o p e r m i t v i r t u a l l y a n y o n e t o o r g a n i z e a n d O p e r a t e a c h a r t e r s c h o o l . S e c o n d , t h e c h a r t e r s c h o o l s p o l i c y r e f o r m i s a p t l y c h a r a c t e r i z e d b y W i l s o n ’ s ( 1 9 7 3 ) c o n c e p t o f a " n e w p o l i c y . " P o l i c y e n t r e p r e n e u r s h i p a n d s t r o n g p o l i t i c a l l e a d e r s h i p ( b o t h e m p h a s i z e d b y W i l s o n ) c o n t r i b u t e d t o a r e d e fi n i t i o n o f t h e r o l e o f g o v e r n m e n t i n e d u c a t i o n p o l i c y . T h i r d , w o r k b y B a u m g a r t n e r a n d J o n e s s u g g e s t s t h a t p o l i c y c h a n g e s s u c h a s t h e c h a r t e r s c h o o l s r e f o r m c a n " s t r u c t u r e , i n fl u e n c e , a n d b i a s p u b l i c p o l i c y o u t c o m e s f o r d e c a d e s " ( 1 9 9 3 : 2 5 1 ) . “ A t t h i s w r i t i n g , c h a r t e r s c h o o l s a r e p r o l i f e r a t i n g i n M i c h i g a n . T h e y a r e s u r r o u n d e d b y c o n t r o v e r s y a n d a r e l i k e l y t o r e m a i n s o u n t i l , i n t h e w o r d s o f W i l s o n , " a n a c c o m m o d a t i o n i s r e a c h e d w i t h t h e g r o u p s w h o s e i n t e r e s t s t h e y t h r e a t e n t o h a r m . " S i g n i fi c a n t l y , s e v e r a l c o n c e s s i o n s t o c h a r t e r s c h o o l s o p p o n e n t s h a v e b e e n m a d e s i n c e l a w m a k e r s fi r s t a d o p t e d t h e c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n i n 1 9 9 3 . I n l a t e 1 9 9 4 , l a w m a k e r s a p p r o v e d a c a p o f 7 5 o n t h e n u m b e r o f c h a r t e r s c h o o l s t h a t c o u l d b e a u t h o r i z e d b y “ I t i s d i f fi c u l t t o fi t t h e c h a r t e r s c h o o l s p o l i c y r e f o r m i n t o H a y e s ’ t y p o l o g y o f p o l i c y c h a n g e . H a y e s ’ d e fi n i t i o n o f a " n o n i n c r e m e n t a l i n n o v a t i o n " i s r e s t r i c t e d t o e x t r e m e c a s e s s u c h a s P e r e s t r o i k a a n d t h e N e w D e a l . F u r t h e r , t h e e d u c a t i o n p o l i c y c o m m u n i t y w a s n o t c h a r a c t e r i z e d b y " c o n s e n s u a l k n o w l e d g e " o n t h e c h a r t e r s c h o o l s i s s u e . T h e o t h e r c a t e g o r i e s o f H a y e s ’ t y p o l o g y p o r t r a y p o l i c y c h a n g e b e y o n d s m a l l i n c r e m e n t s a s e i t h e r a n e w g o v e r n m e n t r o l e ( f e d e r a l r o l e b r e a k t h r o u g h ) o r a s i g n i fi c a n t e x p a n s i o n o f g o v e r n m e n t a l c a p a c i t y f o r e f f e c t i v e a c t i o n o n a n i s s u e w h e r e a g o v e r n m e n t a l r o l e h a s p r e v i o u s l y b e e n e s t a b l i s h e d ( r a t i o n a l i z i n g b r e a k t h r o u g h ) . I n t h e c a s e o f c h a r t e r s c h o o l s , l a w m a k e r s s a i d " w e p e r m i t t h e s e n e w i n s t i t u t i o n s . " T h e y w e r e n o t n e c e s s a r i l y e x p a n d i n g t h e r o l e o f g o v e r n m e n t e x c e p t t o d e c i d e t h a t i t w a s l e g i t i m a t e f o r t h e g o v e r n m e n t t o s a n c t i o n t h e s e n e w e d u c a t i o n a l e n t i t i e s a n d t o p r o v i d e p u b l i c f u n d i n g f o r t h e m . 2 9 2 M i c h i g a n p u b l i c u n i v e r s i t i e s ( t h e s p o n s o r s o f t h e m a j o r i t y o f c h a r t e r s c h o o l s i n M i c h i g a n ) " 5 C h a r t e r s c h o o l s a d v o c a t e s a r e o p p o s e d t o s u c h c a p s . I n l a t e 1 9 9 5 , o v e r t h e o b j e c t i o n s o f c h a r t e r s c h o o l s o p p o n e n t s , t h i s c a p w a s i n c r e a s e d t o 8 5 t h r o u g h 1 9 9 6 , 1 0 0 t h r o u g h 1 9 9 7 , 1 2 5 t h r o u g h 1 9 9 8 , a n d 1 5 0 t h e r e a f t e r . N o n e t h e l e s s , t h e s e n u m b e r s r e p r e s e n t l i m i t s o n t h e t o t a l n u m b e r o f c h a r t e r s c h o o l s t h a t c a n b e e s t a b l i s h e d i n t h e s t a t e . I n a d d i t i o n , c h a r t e r s c h o o l s o p p o n e n t s w e r e r e w a r d e d w i t h a p r o v i s i o n t h a t l i m i t s t h e t o t a l n u m b e r o f c h a r t e r s c h o o l s s p o n s o r e d b y a n y o n e u n i v e r s i t y t o 5 0 t h r o u g h 1 9 9 6 ; a n d t h e r e a f t e r , t h e n u m b e r o f c h a r t e r s c h o o l s s p o n s o r e d b y o n e u n i v e r s i t y c a n n o t e x c e e d 5 0 p e r c e n t o f t h e t o t a l n u m b e r o f s c h o o l s s p o n s o r e d b y a l l u n i v e r s i t i e s i n t h e s t a t e . “ S T h e c h a r t e r s c h o o l s r e f o r m c o n s t i t u t e s a " f u n d a m e n t a l d e c i s i o n " i n e d u c a t i o n p o l i c y i n M i c h i g a n . A c c o r d i n g t o E t z i o n i ( 1 9 6 7 ) , s u c h d e c i s i o n s a r e d i f fi c u l t t o r e v e r s e . A t t h i s w r i t i n g , m a n y w o u l d c o n s i d e r t h e 1 9 9 3 a d o p t i o n o f c h a r t e r s c h o o l s l e g i s l a t i o n a t u r n i n g p o i n t i n M i c h i g a n e d u c a t i o n p o l i c y a n d n o t l i k e l y t o b e r e v e r s e d . H a v i n g a b o v e r e v i e w e d k e y p o l i c y o u t c o m e s o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , i n t h e n e x t s e c t i o n o f t h e c h a p t e r , I p r e s e n t l a w m a k e r p e r s p e c t i v e s o n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a n d i t s l e g a c y . I t h e n d i s c u s s t w o p o t e n t i a l p o l i c y c r i s e s f o l l o w i n g t h e S B 1 c a s e . L a w m a k e r A s s e s s m e n t s o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s a n d i t s O u t c o m e s T h e S B 1 m e t h o d o f p o l i c y m a k i n g l a w m a k e r s w i t h w h o m I s p o k e w e r e c a u t i o u s ‘ 5 T h e a u t h o r i z i n g b o d y ( o r " s p o n s o r " ) f o r a c h a r t e r s c h o o l m a y c h a r g e a d m i n i s t r a t i v e f e e s i n a n a m o u n t n o g r e a t e r t h a n 3 p e r c e n t o f t h e t o t a l s t a t e s c h o o l a i d r e c e i v e d b y t h e c h a r t e r s c h o o l i n t h e y e a r i n w h i c h t h e f e e s a r e a s s e s s e d . A s o f S e p t e m b e r 1 9 9 5 , 4 9 o f t h e 5 7 c h a r t e r s c h o o l s a u t h o r i z e d i n M i c h i g a n w e r e s p o n s o r e d b y s t a t e u n i v e r s i t i e s . “ I t s h o u l d b e n o t e d t h a t , b y l a t e 1 9 9 5 , C e n t r a l M i c h i g a n U n i v e r s i t y h a d s p o n s o r e d o v e r 4 0 c h a r t e r s c h o o l s . 2 9 3 a b o u t u s i n g t h e " S B 1 m e t h o d o f p o l i c y m a k i n g " i n t h e f u t u r e . S o m e s u g g e s t e d t h a t s u c h a p r o c e s s s h o u l d b e r e s e r v e d f o r c a s e s i n w h i c h p o l i c y r e f o r m i s n e e d e d y e t a l o n g - s t a n d i n g i m p a s s e h a s p r e v e n t e d s u c h . A l e a d i n g R e p u b l i c a n l a w m a k e r a d v i s e d : I t i s a n a p p r o a c h t h a t , f r o m t i m e t o t i m e , i f y o u ’ r e u n a b l e t o r e a c h a c o n c l u s i o n , o r c o n s e n s u s , i f y o u n e e d t o g e t p e o p l e a l l s i t t i n g i n t h e s a m e b o a t , t h a t ’ s a w a y t o d o i t . H o w e v e r , a l e a d i n g D e m o c r a t s t a t e d : I w o u l d n e v e r a d v o c a t e g o i n g a b o u t w h a t w e w e n t a b o u t t h e w a y w e w e n t a b o u t i t . A n d t h a t i s . . . . i n r e f e r e n c e t o p a s s i n g S e n a t e B i l l 1 a n d t h e n s c r a m b l i n g t o fi g u r e o u t w h e t h e r o r n o t w e c o u l d s o l v e i t . S o m e l e g i s l a t o r s a s s e r t e d t h a t t h e s c h o o l fi n a n c e c a s e n e c e s s i t a t e d a c r i s i s i n o r d e r t o fi n a l l y a c h i e v e m a j o r p o l i c y r e f o r m , b u t t h a t n o t a l l c a s e s w h e r e p o l i c y c h a n g e i s n e e d e d j u s t i f y t h e S B 1 m e t h o d . I n t h e w o r d s o f o n e s u c h l a w m a k e r : I b e l i e v e a t t h e t i m e a n d i n r e t r o s p e c t , a c r i s i s h a d t o b e c r e a t e d . I ’ m n o t s a y i n g t h a t i t n e e d s t o b e t h e w a y i n t h e f u t u r e . W h e n I a s k e d a R e p u b l i c a n S e n a t o r i f h e t h o u g h t t h a t t h e S B 1 c a s e s e t a p r e c e d e n t f o r c r e a t i n g f u t u r e c r i s e s , h e r e p l i e d : " Y e s , I r e a l l y d o . I t w a s q u i t e f r u i t f u l . " H o w e v e r , h e a d d e d : " [ n ] o w t h a t d o e s n ’ t m e a n i t w i l l a l w a y s w o r k " a n d n o t e d t h a t " t h e r e w a s s o m e l u c k i n v o l v e d " i n t h e S B 1 c a s e . R e fl e c t i n g o n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , a l e a d i n g D e m o c r a t i c l a w m a k e r a l s o n o t e d t h a t t h e r e s o l u t i o n o f t h e c r i s i s w a s d u e t o m o r e t h a n j u s t h a r d w o r k a n d c a u t i o n e d a g a i n s t t a k i n g t h e S B 1 r o u t e t o p o l i c y c h a n g e a g a i n : [ T l h e r e w a s a c e r t a i n d e g r e e o f l u c k i n a l l o f t h i s . . . . W e s e t t h e h o u s e o n fi r e t h i s t i m e , a n d i t d i d n ’ t b u r n d o w n . T h a t d o e s n ’ t m e a n t h a t t h e n e x t t i m e y o u c r e a t e a c r i s i s t h a t y o u ’ r e g o n n a b e a b l e t o s o l v e i t . T h i s t h i n g c a m e w i t h i n m i n u t e s o f f a l l i n g c o m p l e t e l y a p a r t a n d b e i n g a 2 9 4 d i s a s t e r . . . . W e h a d p e O p l e w h o m a d e s o m e r e a l l y u n b e l i e v a b l y d i f fi c u l t s a c r i fi c e s t o r e s o l v e a s i t u a t i o n . I t ’ s s o m e t h i n g t h a t I ’ m n o t d i s p l e a s e d w i t h t h e r e s u l t o n . B u t I t h i n k t h e p r o c e s s w a s e n o r m o u s l y d a n g e r o u s . A n d h o p e f u l l y , t h a t b e c a u s e o f t h e l u c k y s u c c e s s t h a t w e h a d , p e o p l e w o n ’ t b e g i n t o a d o p t t h i s a s a f o r m o f s o l v i n g p r o b l e m s i n M i c h i g a n . A c r i s i s - a c t i v a t e d l e g i s l a t u r e L i g h t ( 1 9 9 5 : 1 3 ) a s s e r t s t h a t C o n g r e s s i s a " c r i s i s - a c t i v a t e d " i n s t i t u t i o n , " r e s p o n d i n g o n l y w h e n s o m e p o l i c y o r p o l i t i c a l c r i s i s i s i m m i n e n t a n d u n a v o i d a b l e . " T h u s , I a s k e d e a c h o f m y r e s p o n d e n t s t h e f o l l o w i n g q u e s t i o n : " S i n c e i t t o o k t w o d e c a d e s t o a c h i e v e m e a n i n g f u l s c h o o l fi n a n c e r e f o r m , w o u l d y o u s a y t h a t t h e M i c h i g a n L e g i s l a t u r e i s a c r i s i s - a c t i v a t e d i n s t i t u t i o n ? " T h e r e s p o n s e s W e r e n e a r l y u n a n i m o u s t h a t t h e l e g i s l a t u r e i s i n d e e d a c r i s i s - a c t i v a t e d b o d y . T h e t o n e o f t h e r e p l i e s f r o m l e g i s l a t o r s r a n g e d f r o m r e s o u n d i n g ( " A b s o l u t e l y " a n d " O h y e a h " ) t o d e f e n s i v e ( " W e l l I d o n ’ t k n o w i f t h a t ’ s f a i r . A l l l e g i s l a t u r e s a r e c r i s i s - a c t i v a t e d . " a n d " W e d o n ’ t c r e a t e c r i s e s , w e r e a c t t o t h e m " ) t o a p o l o g e t i c ( " U n f o r t u n a t e l y , y e s " a n d " I g u e s s I ’ d h a v e t o s a y ‘ y e s . ’ S o r r y . " ) . A n u m b e r o f l a w m a k e r s a t t r i b u t e d b e i n g c r i s i s - a c t i v a t e d t o h u m a n n a t u r e ( " t h e n a t u r e o f o u r b e i n g i s t h a t w e d o s o m e t h i n g w h e n w e h a v e t o d o i t , " a n d " a d e a d l i n e m e n t a l i t y i s j u s t h u m a n n a t u r e " ) . A R e p u b l i c a n l a w m a k e r e x p l a i n e d : W e n e v e r d o a n y t h i n g c o n t r o v e r s i a l u n l e s s t h e r e ’ s a c r i s i s . W e e i t h e r h a v e t o b e l i e v e a c r i s i s , o r t h e S p e a k e r o r t h e G o v e m o r . . . h a s t o s a y t h e r e ’ s a c r i s i s . A n o t h e r R e p u b l i c a n l a w m a k e r c o n c u r r e d : I n o r d e r t o g e t a l e g i s l a t i v e b o d y t o m o v e , a n d t o m o v e f a i r l y q u i c k l y , t h e r e h a s t o b e a m a j o r c r i s i s t h e r e i n o r d e r t o d o i t . 2 9 5 A D e m o c r a t i c l a w m a k e r r e m a r k e d : W e d o n ’ t c h a n g e p o l i c y d u e t o s o m e g r a n d v i s i o n t h a t y o u c a n b r i n g e v e r y o n e t o , b u t m o r e b e c a u s e t h e r e i s a p e r c e i v e d c r i s i s o u t t h e r e t h a t n e e d s i n t e r v e n t i o n . A n d a R e p u b l i c a n l e g i s l a t i v e l e a d e r s t a t e d : T h e L e g i s l a t u r e t e n d s t o r e s p o n d t o c r i s i s . . . . a n d , f r e q u e n t l y , i f t h e r e ’ s n o t a c r i s i s , t h e n i t ’ s m o r e d i f fi c u l t t o g e t a c o n s e n s u s t o g e t h e r . S e v e r a l l a w m a k e r s e x p l i c i t l y c h a r a c t e r i z e d t h e l e g i s l a t u r e a s a " r e a c t i v e " o r " r e a c t i o n a r y " b o d y . F o r e x a m p l e , o n e l a w m a k e r n o t e d " [ w ] e t e n d t o r e a c t , a s O p p o s e d t o a c t i n g , o n m o s t t h i n g s . " O t h e r l a w m a k e r s o f f e r e d a m o r e o p t i m i s t i c t o n e . A R e p u b l i c a n l a w m a k e r n o t e d t h a t " [ t ] h e r e a r e s o m e t h i n g s t h a t g e t d o n e i n a t i m e l y m a n n e r e v e n t h o u g h t h e y ’ r e d i f fi c u l t . " A n d a r e c e n t l y r e t i r e d D e m o c r a t i c l a w m a k e r c o m m e n t e d t h a t i t d o e s n ’ t a l w a y s t a k e a c r i s i s " t o g e t t h e m t o m o v e d o w n t h e r e . " A v e t e r a n R e p u b l i c a n l a w m a k e r o f f e r e d t h e f o l l o w i n g a n a l y s i s o f t h e c r i s i s i s s u e : A n y i n s t i t u t i o n i s c r i s i s - a c t i v a t e d o r i t d i e s . T h e q u e s t i o n i s w h a t i s i t b e y o n d t h a t ? I s i t a l s o a c t i v a t e d i n c o n s t r u c t i v e w a y s a b s e n t c r i s i s ? A n d I t h i n k . . . w h e n y o u ’ r e t a l k i n g a b o u t a g o v e r n m e n t a l a g e n c y , y o u w a n t t o b e r e a l c a r e f u l a b o u t t h a t b e c a u s e o n e m i g h t w a n t t o a r g u e , w i t h s o m e c o n s i d e r a b l e f o r c e , t h a t g o v e r n m e n t o u g h t n o t t o b e a n y t h i n g o t h e r t h a n a c r i s i s - a c t i v a t e d i n s t i t u t i o n . I n o t h e r w o r d s , i t o u g h t n o t t o d o a n y t h i n g t h a t i s n o t a b s o l u t e l y e s s e n t i a l f o r i t t o d o . I n o t h e r w o r d s . . . w o u l d t h e r e b e a c r i s i s i f w e d o n ’ t d o t h i s ? I f w e d o n ’ t h a v e p o l i c e , w i l l w e h a v e a c r i s i s ? I f w e d o n ’ t h a v e fi r e , w i l l w e h a v e a c r i s i s ? I f w e d o n ’ t h a v e a w a t e r s y s t e m , w i l l w e h a v e a c r i s i s ? I f w e d o n ’ t h a v e s t r e e t s w i l l w e h a v e a c r i s i s ? I f w e d o n ’ t l i g h t t h o s e s t r e e t s a t n i g h t , w i l l w e h a v e a c r i s i s ? Y o u k n o w . Y o u g e t a l o t o f t h i n g s d o n e b y a s k i n g t h a t q u e s t i o n . T h i s l a w m a k e r p r o c e e d e d t o s u g g e s t t h a t t h e l e g i s l a t u r e i s " n e e d - a c t i v a t e d . " H o w e v e r , 2 9 6 h e a s s e r t e d t h a t t h e a b i l i t y o f t h e l e g i s l a t u r e t o m e e t n e e d s " a l s o d e p e n d s o n s o m e p e r m i s s i o n b e i n g g r a n t e d b y t h e e l e c t o r a t e . " F u r t h e r , n e e d s m u s t b e p r i o r i t i z e d . W h e n a s k e d a b o u t w h a t s o m e p e r c e i v e a s a t r a n s p o r t a t i o n c r i s i s i n t h e s t a t e , t h e l a w m a k e r r e p l i e d : I s t h a t n e x t b r i d g e m o r e i m p o r t a n t t h a n - - w h a t ? M o r e i m p o r t a n t t h a n M r s . S m i t h , 6 5 y e a r o l d w i d o w , b e i n g a b l e t o p a y f o r b o t h h e r p r e s c r i p t i o n a n d h e r f o o d ? O r , t h e A D C w o m a n g e t t i n g a l i t t l e m o r e m o n e y e v e r y m o n t h s o t h a t s h e d o e s n ’ t g e t t h r o w n o u t o f h e r a p a r t m e n t . . . ? I t ’ s a l l r e l a t i v e . - T h e l a w m a k e r n o t e d t h a t " t h e r e a r e v i r t u a l l y u n l i m i t e d d e m a n d s . A n d t h e r e a r e o b v i o u s l y l i m i t e d r e s o u r c e s . " T h u s , c o n s e n s u s o n a c r i s i s i n a p o l i c y a r e a O p e n s a w i n d o w o f O p p o r t u n i t y f o r p o l i c y c h a n g e i n t h a t a r e a . I n t h e S B 1 c a s e , s e v e r a l l a w m a k e r s c o n v e y e d t h a t t h e m a n u f a c t u r e d c r i s i s w a s n e c e s s a r y i n o r d e r a c h i e v e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . F o r e x a m p l e , a v e t e r a n l a w m a k e r r e fl e c t e d : I d o n ’ t k n o w h o w e l s e w e c o u l d h a v e d o n e i t . I m e a n h o n e s t l y I t h i n k w e h a d t o s e t u p t h a t c r i s i s p o i n t t o i n e f f e c t f o r c e t h e d e c i s i o n , n o t o n l y i n t h e L e g i s l a t u r e , b u t e v e n m o r e i m p o r t a n t l y f o r c e a p u b l i c d e c i s i o n t h a t c r o s s e d p u r e l y p a r o c h i a l i n t e r e s t s . S i m i l a r l y , a n o t h e r l a w m a k e r s t a t e d : A f t e r h a v i n g t r i e d e v e r y o t h e r , y o u k n o w , t r a d i t i o n a l p r o c e s s o f g i v i n g t h e v o t e r s a c h o i c e o f t h e s t a t u s q u o o r s o m e t h i n g n e w , a n d h a v i n g f a i l e d a t e v e r y o n e o f t h o s e p r o p o s a l s , I d o n ’ t s e e t h a t w e c o u l d h a v e e v e r r e f o r m e d K - 1 2 e d u c a t i o n a n y o t h e r w a y . I t h i n k i t w o u l d h a v e b e e n a b s o l u t e l y i m p o s s i b l e . I n h i n d s i g h t , i t w a s t h e o n l y w a y . A n d a m e m b e r o f t h e G o v e r n o r ’ s s t a f f c o n c u r r e d : 2 9 7 I d o n ’ t t h i n k y o u c o u l d e v e r h a v e g o t t e n t h i s d o n e w i t h o u t h a v i n g s o m e s o r t o f d r o p d e a d d a t e w h e r e s o m e t h i n g r e a l l y d i d h a p p e n . A D e m o c r a t i c l a w m a k e r t o l d m e t h a t , a t t h e t i m e h e v o t e d f o r S B 1 , h e f e l t t h a t a c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e w a s p e n d i n g - - w i t h o r w i t h o u t S B 1 . T h u s , h e s u g g e s t e d t h a t l a w m a k e r s m a y h a v e t o " f o r c e a c r i s i s i n o r d e r t o r e c k o n w i t h a p e n d i n g c r i s i s . " T h e l a w m a k e r e x p l a i n e d h i s " y e s " v o t e o n S E 1 a s f o l l o w s : [ T l h e c r i s i s w a s c o m i n g i n m y m i n d . I t o l d y o u t h a t . I f e l t i t w a s c o m i n g . W e l l , I [ t h o u g h t t h a t I ] m i g h t a s w e l l a c c e l e r a t e i t i n a w a y t h a t g u a r a n t e e s t h e d r a m a t i c c h a n g e t h a t I ’ m s e e k i n g . A n d t h a t ’ s r e a l l y w h a t I w a s t h i n k i n g . T h e l o g i c r e fl e c t e d i n t h i s s t a t e m e n t i s r e m a r k a b l y s i m i l a r t o t h a t f o u n d i n t h e S o c i a l S e c u r i t y c a s e o f 1 9 8 2 - 8 3 . A g e n u i n e c r i s i s i n S o c i a l S e c u r i t y h a d b e e n p e n d i n g a n d l a w m a k e r s a c c e l e r a t e d t h e s e n s e o f u r g e n c y b y s e t t i n g a d a t e b e y o n d w h i c h S o c i a l S e c u r i t y p a y m e n t s w o u l d s t o p ( s e e L i g h t 1 9 9 5 ) . T h e l a w m a k e r j u s t q u o t e d a s s e r t e d t h a t t h e r e a r e " o t h e r c r i s e s t h a t a r e p e n d i n g " f o r w h i c h i t i s " v e r y d i f fi c u l t t o g e t l e g i s l a t i v e a t t e n t i o n " u n t i l t h e i r " p u r e c r i s i s n a t u r e f o r c e s u s t o a c t . " A g a i n , t h i s l a w m a k e r m a d e a p o i n t f o u n d i n L i g h t ’ s ( 1 9 9 5 ) w o r k . L i g h t p o i n t s o u t t h a t C o n g r e s s " s o m e t i m e s h a s g r e a t d i f fi c u l t y k n o w i n g w h e n t h a t l a s t m o m e n t h a s a r r i v e d . " I n t h e c a s e o f t h e S o c i a l S e c u r i t y a n d S B 1 p o l i c y c r i s e s , l a w m a k e r s w e r e a w a r e t h a t " t h e l a s t m o m e n t " f o r p o l i c y c h a n g e h a d a r r i v e d ; i . e . , s o m e v e r y u n p l e a s a n t c o n s e q u e n c e s w e r e s e t t o t a k e e f f e c t i f t h e y d i d n o t a c t s w i f t l y . A n o t h e r D e m o c r a t i c l a w m a k e r o f f e r e d a n h i s t o r i c a l p e r s p e c t i v e a n d a s s e r t e d t h a t " m a j o r c h a n g e s o m e t i m e s o c c u r s t h r o u g h c a t a l y t i c e v e n t s , a s I w o u l d c a l l t h e m . " H e m e n t i o n e d t h e B o s t o n T e a P a r t y a n d c i v i l r i g h t s l e a d e r R o s a P a r k s . H e s a i d t h a t S B 1 2 9 8 w a s o b v i o u s l y n o t o f t h e s a m e m a g n i t u d e a s t h e B o s t o n T e a P a r t y , b u t t h a t w i t h i n o u r o w n l i t t l e w o r l d o f M i c h i g a n p o l i t i c s . . . w h a t s t a r t e d o f f a s k i n d o f a fl i p p a n t g e s t u r e t o t h e R e p u b l i c a n s e n d e d u p f o r c i n g u s t o s e r i o u s l y a d d r e s s a n i s s u e w h i c h t h e L e g i s l a t u r e . . . h a d b e e n d i l l y d a l l y i n g a r o u n d o n f o r t w o d e c a d e s . A n d a R e p u b l i c a n H o u s e m e m b e r o f f e r e d t h e f o l l o w i n g a n a l y s i s : C r i s i s i s a c a t a l y s t t h a t c a u s e s m a j o r c h a n g e t o o c c u r . M a n y i s s u e s i n t h e L e g i s l a t u r e a r e r a t h e r m u n d a n e , r o u t i n e , t w e a k i n g o f e x i s t i n g s t a t u t e s . C r i s i s f o r c e s u s i n t o h i g h g e a r . T h e r e a r e m a n y t i c k l i s h i s s u e s o u t t h e r e t h a t y o u d o n ’ t w a n t t o d e a l w i t h a n d c r i s i s f o r c e s y o u t o d e a l w i t h t h e s e i s s u e s . I n t h i s c o n t e x t , h e m e n t i o n e d t h a t w i d e l y v a r y i n g v i e w s o n t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e h a d m a d e p o l i c y r e f o r m d i f fi c u l t : O n s c h o o l fi n a n c e , t h e r e a r e s o m a n y d i f f e r e n t a n d d i v e r g e n t v i e w s . W h a t i s t h e s o l u t i o n ? T h e r e a r e t h o s e t h a t l o v e t h e s t a t u s q u o . T h e r e a r e t h o s e t h a t w o u l d t a k e a l m o s t a n y k i n d o f a c h a n g e b e c a u s e t h e y c o u l d n ’ t b e a n y w o r s e o f f . T h e n y o u ’ v e g o t t h o s e i n t h e m i d d l e t h a t . . . c o u l d f a l l e i t h e r w a y . T h e l a w m a k e r O b s e r v e d t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s f o r c e d l a w m a k e r s t o c o n t e n d w i t h t h e s e d i v e r g e n t v i e w s a n d t o r e a c h c o m p r o m i s e s o n s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . A n o t h e r R e p u b l i c a n l a w m a k e r r e m a r k e d : I t h i n k i t w a s a p r o c e s s t h a t w a s n e e d e d . A n d w e h a d t o c r e a t e t h e c r i s i s t o fi n a l l y g e t t h e i s s u e s r e s o l v e d . O r e l s e i t w a s j u s t g o i n g t o b e a l o t o f d r a g g i n g o n a n d b e a t i n g i s s u e s t o d e a t h t h a t h a d b e e n b e a t e n t o d e a t h f o r 1 0 y e a r s . S o I t h i n k fi n a l l y t h a t w a s t h e o n l y w a y w e w e r e g o i n g t o g e t i t a c c o m p l i s h e d . A n d a l t h o u g h i t w a s p a i n f u l , I t h i n k i t w a s n e c e s s a r y . A n d I t h i n k t h e o u t c o m e i s v e r y g o o d . A n d I ’ m q u i t e p r o u d o f t h e f a c t t h a t I w a s p a r t o f t h e p r o c e s s . 2 9 9 I n g e n e r a l , l a w m a k e r s c o n v e y e d t h a t t h e y w e r e p l e a s e d w i t h t h e o v e r a l l o u t c o m e s o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . “ O n e R e p u b l i c a n l a w m a k e r a v o w e d : [ H ] i s t o r i c a l l y . . . i f y o u t a k e a l o o k a t w h a t w e ’ v e d o n e i n M i c h i g a n i n . . . m a y b e t h e l a s t 3 0 t o 5 0 y e a r s , y o u w o n ’ t fi n d a s s i g n i fi c a n t a c h a n g e i n p u b l i c p o l i c y . S i m i l a r l y , a n o t h e r R e p u b l i c a n l a w m a k e r d e c l a r e d t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s m a r k e d " t h e m o s t i m p o r t a n t p o l i c y d e b a t e a n d d e c i s i o n t h a t h a s h a p p e n e d i n M i c h i g a n s i n c e t h e v o t e a n d a d o p t i o n o f t h e n e w [ s t a t e ] c o n s t i t u t i o n [ i n 1 9 6 3 ] . " A D e m o c r a t i c l a w m a k e r r e fl e c t e d : [ I ] t w a s h i s t o r i c . A n d y o u k n o w , w a s t h e p r o c e s s p e r f e c t ? N o . B u t d e m o c r a c y i s n ’ t p e r f e c t . T h a t ’ s o n e t h i n g I ’ v e g r o w n t o a p p r e c i a t e , b e g r u d g i n g l y , o r a c c e p t a n c e o f i t , i s t h a t w e r e a l l h u m a n b e i n g s , w e a l l h a v e i n d i v i d u a l v i e w s o f i s s u e s , a n d t h e p r o c e s s i s c o m p l e x . . . . A n d . . . w e w e r e a b l e t o c o m e o u t w i t h v e r y s o l i d p u b l i c s c h o o l f u n d i n g , a l l t h i n g s c o n s i d e r e d ; i . e . , w e d i d n ’ t c u t , l e t ’ s p u t i t t h a t w a y . I t ’ s a f a i r e r t a x s y s t e m f o r o u r p u b l i c s c h o o l s t h e n t h e p r o p e r t y t a x s y s t e m . A n u m b e r o f l a w m a k e r s i n d i c a t e d t h a t t h e y w e r e p l e a s a n t l y s u r p r i s e d a t t h e r e s o l u t i o n o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . A s a m p l i n g o f t h e i r c o m m e n t s f o l l o w s . F r o m a j u n i o r D e m o c r a t i c H o u s e m e m b e r : O n t h e fi n a n c e s i d e , I ’ m a m a z e d t h a t w e d i d a s w e l l a s w e d i d - - c o n s i d e r i n g t h e c i r c u m s t a n c e s . A n d a v e t e r a n H o u s e D e m o c r a t r e m a r k e d : T o b e h o n e s t w i t h y o u , i t c a m e o u t a l o t b e t t e r t h a n I i n i t i a l l y t h o u g h t i t w o u l d . ‘ 7 W h e n r e s e r v a t i o n s w e r e e x p r e s s e d b y l a w m a k e r s , t h e y t y p i c a l l y p e r t a i n e d t o c o n c e r n s a b o u t t h e l o n g - t e r m s t a b i l i t y o f t h e n e w s c h o o l fi n a n c e s y s t e m , t h e f a i r n e s s o f t h e s a l e s t a x h i k e , a n d / o r t h e a d e q u a c y o f f u n d s f o r m i d d l e - l e v e l r e v e n u e d i s t r i c t s . 3 0 0 A R e p u b l i c a n s e n a t o r s t a t e d : I n i t i a l l y , I p e r s o n a l l y d i d n ’ t t h i n k t h a t w e h a d i t i n u s t o t a k e t h i s t h i n g t o a c o n c l u s i o n a n d t r u l y r e w r i t e t h e s t a t u t e s d e a l i n g w i t h a d v a l o r e m [ p r o p e r t y ] t a x a t i o n f o r K - 1 2 e d u c a t i o n . . . . I w a s p l e a s e d t h a t t h e L e g i s l a t u r e , g i v e n a d i f fi c u l t a n d c o m p l e x m a n d a t e , r e 3 p o n d e d w i t h w h a t I t h i n k i s a r e a s o n a b l y g o o d , r e a s o n a b l y c o n s t r u c t e d , r e a s o n a b l y t h o u g h t o u t p a c k a g e w h i c h a c t u a l l y s a v e s p e o p l e a s i g n i fi c a n t a m o u n t o f t a x d o l l a r s . A H o u s e R e p u b l i c a n r e fl e c t e d : I w a s a b s o l u t e l y f e a r f u l g o i n g i n t o t h i s b u t t r e m e n d o u s l y s a t i s fi e d w i t h w h a t w e w e r e a b l e t o d o . A j u n i o r l a w m a k e r w h o d e s c r i b e d h e r s e l f a s h a v i n g c o m e t o l a n s i n g w i t h a " c h i p o n m y s h o u l d e r n o t l i k i n g s t a t e m a n d a t e s " o f f e r e d t h e f o l l o w i n g : I w a s t h r i l l e d t o b e a p a r t o f i t . I t w a s f a s t a n d f u r i o u s . B u t I w a s v e r y i m p r e s s e d w i t h o u r s t a t e g o v e r n m e n t , a f t e r a l l t h e n e g a t i v e p u b l i c i t y . A m e m b e r o f t h e H o u s e s t a t e d [ E ] v e n t h o u g h P r o p o s a l A i t s e l f w a s n ’ t m y p r e f e r e n c e , I s a w P r o p o s a l A a s g r e a t l y s u p e r i o r t o t h e o l d s y s t e m . A n d I g u e s s t o p r o v e t h a t p o i n t i s t o s a y t o y o u t h a t I f e e l l i k e I w a s a p a r t o f h i s t o r y , s i g n i fi c a n t p o l i c y m a k i n g h i s t o r y i n M i c h i g a n , i n a w a y t h a t I f e e l v e r y g o o d a b o u t i t . A m e m b e r o f t h e T e a m o f 1 4 r e m a r k e d : F r a n k l y , I t h i n k i t ’ s o n e o f t h e b e s t e x p e r i e n c e s I ’ v e h a d i n t h e L e g i s l a t u r e i s w o r k i n g o n t h a t t e a m . A n d n o t b e c a u s e w e m e t i n p r i v a t e , b u t b e c a u s e w e h a d a n e n o r m o u s j o b , a n d w e d i d i t . . . w e w e r e h e r e e v e r y d a y u n t i l m i d n i g h t . . . B u t w e d i d i t . A n d s o , f o r m e , i t w a s a t r e m e n d o u s e x p e r i e n c e , e v e n t h o u g h I d i d n o t n e c e s s a r i l y l i k e t h e e n d r e s u l t [ o f P r o p o s a l A p r e v a i l i n g o v e r t h e s t a t u t o r y p l a n ] . B u t t h a t ’ s b e s i d e t h e p o i n t . Y o u w i n s o m e , y o u l o s e s o m e . L i g h t ( 1 9 9 5 : 2 2 3 ) p r o p o s e s t h a t " w h e n t h e s y s t e m c a n n o t h a n d l e a n i s s u e s u c h a s 3 0 1 s o c i a l s e c u r i t y , t h e r e m u s t b e q u e s t i o n s a b o u t w h e t h e r t h e s y s t e m i t s e l f n e e d s r e p a i r . " T h i s o b s e r v a t i o n m i g h t a l s o b e a p p l i e d t o t h e M i c h i g a n c a s e a n d s c h o o l fi n a n c e . R e fl e c t i n g o n t h e s c h o o l fi n a n c e c a s e , o n e l a w m a k e r a d m o n i s h e d : W e n e e d t o a n t i c i p a t e p r o b l e m s b e f o r e t h e y o c c u r . L e t ’ s n o t w a i t u n t i l t h e r e ’ s a c r i s i s . W e n e e d t o d o t h i n g s n o w . W e s h o u l d b e l o o k i n g a t w h a t s c h o o l s w i l l b e l i k e i n t h e y e a r 2 0 0 0 . L o o k i n g d o w n t h e r o a d , a n d t a k i n g i t s t e p b y s t e p . N o t a c t i n g o n t h e b a s i s o f c r i s i s . T h e [ s c h o o l fi n a n c e ] c r i s i s w o u l d n ’ t h a v e o c c u r r e d h a d w e n o t a l l o w e d t h e s c h o o l p r o p e r t y t a x t o g e t s o h i g h . . . W e l e t i t g o b e c a u s e w e c o u l d n ’ t f a c e u p t o t h e f a c t [ t h a t d i f fi c u l t c h o i c e s n e e d e d t o b e m a d e ] . A l t h o u g h , a v e t e r a n R e p u b l i c a n l a w m a k e r c h a r a c t e r i z e d t h e o u t c o m e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a s " t h e p r o u d e s t a c c o m p l i s h m e n t o f t h e L e g i s l a t u r e t h a t a t l e a s t I ’ v e b e e n a p a r t o f . " H e a d d e d : " a s m e s s y a s t h e p r o c e s s w a s , u l t i m a t e l y t h e c o n c l u s i o n p r o v e d t h a t t h e L e g i s l a t u r e c a n r i s e a b o v e p u r e l y p a r t i s a n p o l i t i c s a n d d o w h a t i t t h i n k s i t h a s t o d o f o r t h e p u b l i c i n t e r e s t . " S i m i l a r l y , a v e t e r a n D e m o c r a t i c l a w m a k e r r e fl e c t e d o n t h e p o l i c y c h a n g e a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a s f o l l o w s : I t ’ s u n f o r t u n a t e t h a t i t t a k e s s o m e t h i n g s o d r a m a t i c t o m a k e i t h a p p e n . B u t i n t h e fi n a l a n a l y s i s , w h a t I fi n d i n t e r e s t i n g i s p e o p l e w e r e a l l a b s o l u t e l y c o n v i n c e d t h a t t h e s y s t e m w o u l d n o t w o r k . I n t h e e n d , i t r e a l l y d i d . . . . . e v e r y b o d y s t e p p e d u p a n d s o l v e d i t [ t h e s c h o o l fi n a n c e c r i s i s ] . I n s t r u c t i v e l y , h o w e v e r , w h e n i t c a m e t o s c h o o l fi n a n c e r e f o r m , t h e s y s t e m " w o r k e d " o n l y a f t e r a p o l i c y c r i s i s h a d m a t e r i a l i z e d . T w o P o t e n t i a l P o l i c y C r i s e s F o l l o w i n g t h e S B 1 C a s e T h e e x t e n t t o w h i c h t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w i l l s e r v e a s a p r e c e d e n t f o r d e a l i n g w i t h d i f fi c u l t i s s u e s r e m a i n s t o b e s e e n . H o w e v e r , t w o p o l i t i c a l e v e n t s f o l l o w i n g t h e S B 3 0 2 1 p o l i c y c r i s i s i n d i c a t e t h a t t h e i m p a c t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s h a s n o t b e e n l i m i t e d t o t h e p o l i c y r e f o r m s d i s c u s s e d a b o v e . O n e o f t h e e v e n t s o c c u r r e d i n t h e s c h o o l q u a l i t y p o l i c y a r e a a n d t h e o t h e r i n t h e t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y a r e a . I n c o n t r a s t t o t h e S B 1 c a s e , n e i t h e r c a s e h a s p r o d u c e d m a j o r p o l i c y c h a n g e . T h i s i s a t l e a s t p a r t l y d u e t o t h e l a c k o f l a w m a k e r c o n s e n s u s o n a p o l i c y c r i s i s i n e a c h a r e a . G o v e r n o r E n g l e r p r o p o s e s r e p e a l i n g t h e s t a t e S c h o o l C o d e ( a l a S B 1 ) I n e a r l y 1 9 9 5 , G o v e r n o r E n g l e r p r o p o s e d t h a t l a w m a k e r s a b o l i s h t h e M i c h i g a n S c h o o l C o d e . ‘ 8 T h e s t a t e S c h o o l C o d e i s a l e n g t h y c o m p i l a t i o n o f l a w s g o v e r n i n g t h e o p e r a t i o n o f M i c h i g a n ’ s p u b l i c s c h o o l s . T o m a n y o b s e r v e r s , b o t h R e p u b l i c a n a n d D e m o c r a t i c , t h e G o v e r n o r w a s a t t e m p t i n g t o i n i t i a t e a r e p e a t o f t h e " S B 1 m e t h o d o f p o l i c y m a k i n g " f o r s c h o o l q u a l i t y a n d s c h o o l r e g u l a t o r y i s s u e s . A R e p u b l i c a n H o u s e m e m b e r s t a t e d t h a t t h e G o v e r n o r w a s " t r y i n g t o p u l l t h e s a m e t h i n g [ a s S B 1 ] w i t h t h e S c h o o l C o d e . " A R e p u b l i c a n i n t h e S e n a t e r e m a r k e d t h a t t h e p r o p o s a l t o r e p e a l t h e S c h o o l C o d e w a s " t h e s a m e a p p r o a c h " a s t h e S B 1 c a s e . H e e x p l a i n e d : " I t h i n k w e d i s c o v e r e d t h a t i t w o r k s w e l l . N o w w e w a n t t o t r y t h a t a p p r o a c h a g a i n . " A v e t e r a n R e p u b l i c a n l a w m a k e r a t t r i b u t e d E n g l e r ’ s a c t i o n s t o n a t i o n a l p o l i t i c a l a m b i t i o n . T h e l a w m a k e r s t a t e d t h a t E n g l e r w a n t e d t o b e v i e w e d n a t i o n a l l y a s a l e a d e r o n e d u c a t i o n p o l i c y a n d a s a p o l i t i c i a n w h o t a k e s b o l d a c t i o n s . D e m o c r a t s , i n p a r t i c u l a r , a t t r i b u t e d E n g l e r ’ s p r o p o s a l t o h i s r i g h t - w i n g c o n s t i t u e n c y ( s o m e c o n s e r v a t i v e e d u c a t i o n r e f o r m a d v o c a t e s r e s e n t v a r i o u s s t a t e s c h o o l c o d e r e g u l a t i o n s ; e . g . , r e g u l a t i o n s r e g a r d i n g t e a c h e r c e r t i fi c a t i o n a n d t e n u r e ) . ‘ 3 A s u b s e q u e n t S e n a t e b i l l p r o p o s e d t h a t r e p e a l o f t h e S c h o o l C o d e t a k e e f f e c t i n t h e s u n u n e r o f 1 9 9 6 . T h i s w o u l d h a v e g i v e n l a w m a k e r s a w i n d o w o f t i m e w i t h i n w h i c h t o d e c i d e w h a t p a r t s o f t h e S c h o o l C o d e t o r e - e n a c t . 3 0 3 B o t h R e p u b l i c a n a n d D e m o c r a t i c l a w m a k e r s r e j e c t e d t h e G o v e r n o r ’ s p r o p o s a l a s u n r e a l i s t i c . ‘ 9 F u r t h e r , t h e y t o l d m e t h a t t h e S c h o o l C o d e i s s u e s i m p l y d i d n o t g e n e r a t e t h e s a m e i n t e n s i t y a n d t h e s a m e s e n s e o f u r g e n c y t o a c t t h a t h a d c h a r a c t e r i z e d t h e p r o p e r t y t a x a n d s c h o o l fi n a n c e i s s u e s j u s t p r i o r t o , a n d d u r i n g , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . A c o u p l e o f l a w m a k e r s a d m i t t e d t h a t t h e y d i d n o t k n o w w h a t t h e S c h o o l C o d e c o n t a i n e d . I n s h o r t , l e g i s l a t o r s d i d n o t p e r c e i v e t h a t t h i s i s s u e w a s a c r i s i s i s s u e , n o r d i d t h e y p e r c e i v e t h e n e e d t o " m a n u f a c t u r e " a c r i s i s o n t h e S c h o o l C o d e . A R e p u b l i c a n l a w m a k e r c o m m e n t e d : Y o u d o n ’ t h a v e t h e s a m e f e e l i n g s a b o u t g o i n g a h e a d w i t h a s d r a s t i c a m e a s u r e a s S B 1 w a s w i t h t h e s e o t h e r [ e d u c a t i o n ] i s s u e s b e c a u s e y o u d o n ’ t h a v e . . . t h e f e e l i n g t h a t p r e c i p i t a t e d i t [ S B 1 ] . A n o t h e r l a w m a k e r n o t e d t h a t t h e S c h o o l C o d e p o l i c y a r e a h a d n o t b e e n p l a g u e d b y t h e 2 0 - y e a r i m p a s s e t h a t h a d c h a r a c t e r i z e d s c h o o l fi n a n c e . A D e m o c r a t i c l a w m a k e r p r o p o s e d : " W h a t ’ s t h e i n c e n t i v e t o c o m e t o r e s o l u t i o n a f t e r y o u g e t r i d o f t h e S c h o o l C o d e ? I m e a n s c h o o l s s t i l l o p e n w h e t h e r y o u d o t h e r e v i s i o n [ o f t h e C o d e ] o r n o t . " A n e w l y r e t i r e d l a w m a k e r s p o k e p a s s i o n a t e l y a g a i n s t t h e r e p e a l o f t h e C o d e : I m e a n i t ’ s t h e e q u i v a l e n t o f s o m e b o d y c o m i n g i n a n d s a y i n g " W e l l , l e t ’ s r e p e a l t h e B i b l e a n d c o m e u p w i t h a n e w b o o k . " [ l a u g h s ] T h e C o d e ’ s b e e n a r o u n d a n d t h e y c h a n g e i t a l l t h e t i m e . P e o p l e d o n ’ t r e a l i z e h o w m u c h i s i n t h e C o d e . T h e y d o n ’ t r e a l i z e i t ’ s t h e w h o l e b o d y o f l a w s f o r t h e s c h o o l s . A n d s o t h e y c a n ’ t p o s s i b l y w a n t t o r e p e a l t h e c o d e . B l i r n i n a t i n g t h e c o d e w o u l d c r e a t e c h a o s i n ‘ 9 F o r e x a m p l e , u n d e r t h e H e a d l e e A m e n d m e n t o f t h e M i c h i g a n C o n s t i t u t i o n , i f t h e l e g i s l a t u r e m a n d a t e s a n e w p r o g r a m f o r l o c a l g o v e r m n e n t s i t m u s t p r o v i d e f u n d i n g f o r t h a t p r o g r a m ( i . e . , t h e s t a t e m a y n o t p a s s o n a d d i t i o n a l u n f u n d e d m a n d a t e s t o l o c a l g o v e r n m e n t s ) . A c c o r d i n g t o t h e l o g i c o f s e v e r a l l a w m a k e r s , i f t h e e n t i r e S c h o o l C o d e w a s r e p e a l e d , a n y n e w s c h o o l r e g u l a t i o n t h e y a d o p t e d a w o u l d t h e n h a v e t o b e s t a t e - f u n d e d . 3 0 4 e d u c a t i o n t h a t w o u l d m a k e i t i m p o s s i b l e t o m e a s u r e o r d e t e r m i n e a n y t h i n g . S e v e r a l l a w m a k e r s o b s e r v e d t h a t t h e G o v e r n o r ’ s b o l d p r o p o s a l h a d s u c c e e d e d i n p l a c i n g t h e S c h o o l C o d e i s s u e o n t h e p o l i c y a g e n d a . A l a w m a k e r c o m m e n t e d : T h e G o v e r n o r , y o u k n o w , h a s e n o r m o u s p o w e r i n t h i s a r e a [ o f a g e n d a - s e t t i n g ] , a n d . . . t h i s y e a r , h e s a i d " I w a n t t h e S c h o o l C o d e r e p e a l e d . " A n d , i m m e d i a t e l y p e o p l e s t a r t e d d e b a t i n g t h a t i s s u e . N o w i f I h a d i s s u e d a p r e s s r e l e a s e , n o b o d y w o u l d h a v e p a i d a n y a t t e n t i o n t o i t . S o , I m e a n t h e r e a r e c e r t a i n p e O p l e a t c e r t a i n t i m e s , l i k e t h e G o v e r n o r , t h a t c a n c r e a t e a c r i s i s o r c r e a t e a n i s s u e , j u s t b y s a y i n g i t ’ s a n i s s u e . R e p u b l i c a n s a n d D e m o c r a t s a g r e e d t h a t t h e r e w a s m e r i t i n r e v i e w i n g t h e C o d e o n a n i n c r e m e n t a l b a s i s . T h e i s s u e r e m a i n e d o n t h e p o l i c y a g e n d a t h r o u g h 1 9 9 5 a n d l a w m a k e r s d e v i s e d i n c r e m e n t a l r e f o r m s r e g a r d i n g i s s u e s s u c h a s p e r m i t t i n g p a r e n t s t o r e v i e w t h e t e x t b o o k s a n d c u r r i c u l u m a t t h e i r c h i l d ’ s s c h o o l , a n d a s t a t e - r e c o m m e n d e d ( a s o p p o s e d t o s t a t e - m a n d a t e d ) m o d e l c o r e c u r r i c u l u m . A p o t e n t i a l c r i s i s a r e a a n d a n e w b i p a r t i s a n t e a m I n 1 9 9 4 a n d 1 9 9 5 , t h e r e w a s t a l k o f a n e w c r i s i s i n M i c h i g a n - - a " t r a n s p o r t a t i o n f u n d i n g c r i s i s . " S p e c i fi c a l l y , M i c h i g a n ’ s r o a d s a n d h i g h w a y s w e r e b a d l y i n n e e d o f r e p a i r s a n d i m p r o v e m e n t s , a n d t h e s t a t e l a c k e d a d e q u a t e f u n d s f o r t r a n s p o r t a t i o n p r o j e c t s . M a n y i n t h e s t a t e f a v o r e d a n i n c r e a s e i n t h e f u e l t a x i n o r d e r t o g e n e r a t e t h e m u c h - n e e d e d t r a n s p o r t a t i o n r e v e n u e . H o w e v e r , M i c h i g a n l a w m a k e r s d i s a g r e e d o n a p r o p o s e d h i k e i n t h e g a s o l i n e t a x ; i n p a r t i c u l a r , t h e r e w a s c o n t r o v e r s y o v e r h o w r e v e n u e s f r o m t h e i n c r e a s e w o u l d b e d i s t r i b u t e d a c r o s s t h e s t a t e . A s d i s c u s s e d i n C h a p t e r F o u r , t h e T e a m o f 1 4 w a s v i e w e d b y m a n y a s i n t e g r a l 3 0 5 t o t h e s u c c e s s f u l r e s o l u t i o n o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . I n e a r l y O c t o b e r 1 9 9 5 , ' a n i n f o r m a l b i p a r t i s a n g r o u p o f H o u s e m e m b e r s w a s f o r m e d w i t h t h e a i m o f d e v e l o p i n g a p r o p o s a l f o r i n c r e a s e d t r a n s p o r t a t i o n f u n d s a n d r e f o r m o f s t a t e t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y . S i g n i fi c a n t l y , t h i s t e a m - c a l l e d " T h e B i p a r t i s a n W o r k i n g G r o u p o n T r a n s p o r t a t i o n F u n d i n g a n d R e f o r m " - - w a s m o d e l l e d a f t e r t h e T e a m o f 1 4 u s e d d u r i n g t h e s c h o o l fi n a n c e c r i s i s . T h e B i p a r t i s a n W o r k i n g G r o u p w a s o r i g i n a l l y c o m p r i s e d o f fi v e D e m o c r a t s a n d fi v e R e p u b l i c a n s . ” M o s t m e m b e r s o f t h e g r o u p h a d s e a t s o n e i t h e r t h e H o u s e T r a n s p o r t a t i o n C o m m i t t e e o r t h e H o u s e . A p p r o p r i a t i o n s S u b c o m m i t t e e f o r T r a n s p o r t a t i o n . I n t h e f a l l o f 1 9 9 5 , t h e G o v e r n o r b a c k e d o f f h i s p r o p o s a l t o i n c r e a s e t h e g a s t a x a f t e r f a i l i n g t o r e a c h a g r e e m e n t w i t h l o c a l g o v e r n m e n t s o n t h e d i s t r i b u t i o n o f r e v e n u e s f r o m a h i g h e r g a s t a x . M e m b e r s o f t h e B i p a r t i s a n W o r k i n g G r o u p w e r e u n h a p p y w i t h G o v e r n o r E n g l e r ’ s h a n d l i n g o f t h e i s s u e , a n d t h e l a c k o f a c t i o n o n a g a s t a x h i k e - - a n a r e a w h e r e t h e y f e l t s o m e t h i n g n e e d e d t o b e d o n e . S i n c e t h e g r o u p w a s n o t a n o f fi c i a l c o m m i t t e e , i t w a s n o t b o u n d b y t h e s t a t e ’ s O p e n M e e t i n g s A c t a n d i t s m e e t i n g s w e r e h e l d i n c l o s e d - d o o r s e s s i o n s d u r i n g O c t o b e r t h r o u g h D e c e m b e r 1 9 9 5 . A v e t e r a n l a w m a k e r c o m m e n t e d t h a t t h i s k i n d o f a r r a n g e m e n t a v o i d s t h e " p r o b l e m o f p o l i t i c a l p o s t u r i n g t h a t s o m e t i m e s c o m e s w i t h o p e n m e e t i n g s . " I n e a r l y D e c e m b e r , t h e B i p a r t i s a n W o r k i n g G r o u p r e l e a s e d a m e m o o u t l i n i n g i t s " P r o p o s a l f o r I n c r e a s e d T r a n s p o r t a t i o n F u n d i n g a n d R e f o r m . " M e m b e r s o f t h e g r o u p w e r e t o m e e t w i t h t h e i r r e s p e c t i v e p a r t y c a u c u s e s t o 5 ° S e v e r a l D e m o c r a t s c h o s e n o t t o p a r t i c i p a t e i n t h e g r o u p a f t e r G o v e r n o r E n g l e r d e c i d e d t o r e a l l o c a t e f e d e r a l t r a n s p o r t a t i o n f u n d s f r o m t h e l o c a l g o v e r n m e n t s t o t h e s t a t e . 3 0 6 i n f o r m t h e m a b o u t t h e p l a n , a n d t r a n s l a t i o n o f t h e p r o p o s a l i n t o f o r m a l l e g i s l a t i o n w a s p l a n n e d f o r 1 9 9 6 . M a n y i n t h e s t a t e w o u l d c o n t e n d t h a t M i c h i g a n ’ s t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m i s i n a c r i s i s s t a t e . I n p a r t s o f t h e s t a t e , c r u m b l i n g h i g h w a y o v e r p a s s e s h a v e b e e n r e p a i r e d w i t h p l y w o o d . l a w m a k e r s d o n o t e n j o y r a i s i n g t a x e s , b u t i n 1 9 9 5 , m a n y r e c o g n i z e d t h e n e e d f o r n e w r e v e n u e f o r t h e s t a t e ’ s t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m . Y e t , t h e y f a i l e d t o a p p r o v e a h i k e i n t h e g a s t a x i n 1 9 9 5 . I n e a r l y 1 9 9 6 , i t a p p e a r e d d o u b t f u l t h a t l a w m a k e r s w o u l d a p p r o v e s u c h a n i n c r e a s e d u r i n g a n e l e c t i o n y e a r . D e m o c r a t i c a n d R e p u b l i c a n s o u r c e s c o n fi r m e d t o m e t h a t t h e B i p a r t i s a n W o r k i n g G r o u p w a s m o d e l l e d a f t e r t h e T e a m o f 1 4 . T h i s i s s i g n i fi c a n t b e c a u s e i t s u g g e s t s t h a t a k e y e l e m e n t o f p o l i c y m a k i n g d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s - - t h e u s e o f a n u n o f fi c i a l b i p a r t i s a n t e a m t o d e v e l o p a r e f o r m p l a n b e h i n d c l o s e d d o o r s - - m a y b e r e p l i c a t e d t o d e a l w i t h i r n p a s s e s i n o t h e r p o l i c y a r e a s w h e r e t h e r e i s a w i d e l y - r e c o g n i z e d n e e d f o r r e f o r m . D i s t i n g u i s h i n g t h e t w o " c r i s e s " f r o m t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s N e i t h e r t h e S c h o o l C o d e " c r i s i s " n o r t h e t r a n s p o r t a t i o n " c r i s i s " " w o r k e d . " I n n e i t h e r c a s e w a s t h e r e l a w m a k e r c o n s e n s u s o n a n u r g e n t n e e d t o a c t . T h i s i s ' b e c a u s e a m a j o r i t y o f l a w m a k e r s d i d n o t p e r c e i v e t h a t t h e S c h o o l C o d e i s s u e o r t h e t r a n s p o r t a t i o n i s s u e t h r e a t e n e d t h e i r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s . F u r t h e r , i n n e i t h e r c a s e w e r e l a w m a k e r s w i l l i n g t o r e p e a t t h e S B 1 m e t h o d o f p o l i c y m a k i n g ; i . e . , t h e y w e r e n o t w i l l i n g t o e n g i n e e r a s c e n a r i o i n w h i c h t h e i r o w n h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s w o u l d b e u n m i s t a k a b l y t h r e a t e n e d . T h e S c h o o l C o d e i s s u e , i n p a r t i c u l a r , w a s n o t n e a r l y a s c o m p e l l i n g a s t h e t w i n i s s u e s o f p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d s c h o o l fi n a n c e r e f o r m h a d b e e n . T h e S c h o o l C o d e c a s e 3 0 7 p r o v i d e s e v i d e n c e t h a t e v e n a p o l i t i c a l l y a s t u t e p o l i t i c i a n s u c h a s G o v e r n o r E n g l e r , w h o , i n e a r l y 1 9 9 5 , e n j o y e d a R e p u b l i c a n m a j o r i t y i n b o t h h o u s e s o f t h e s t a t e l e g i s l a t u r e , c a n n o t s i m p l y e n g i n e e r a p o l i c y c r i s i s i n t h e p o l i c y a r e a o f h i s c h o i c e . T h e S c h o o l C o d e i s s u e w a s l e s s s a l i e n t f o r l a w m a k e r s t h a n w a s t h e i s s u e o f s c h o o l fi n a n c e . I t i s l i k e l y t h a t t h i s w a s a l s o t h e c a s e f o r t h e g e n e r a l p u b l i c . W h i l e t h e S c h o o l C o d e i s s u e i s r e l a t i v e l y a b s t r a c t i n n a t u r e , l a w m a k e r s a n d o t h e r c i t i z e n s w i t n e s s t a x p o l i c y fi r s t - h a n d . T h i s s u g g e s t s t h a t m a n u f a c t u r e d p o l i c y c r i s e s ( e . g . , p o l i c y c r i s e s s u c h a s t h e S B 1 c a s e ) w i l l b e l i m i t e d t o s a l i e n t p o l i c y p r o b l e m s t h a t h a v e p l a g u e d l a w m a k e r s o v e r t h e l o n g - t e r m , a n d f o r w h i c h t h e r e i s c o n s e n s u s o n a n u r g e n t n e e d t o a c t . T h e t r a n s p o r t a t i o n i s s u e w a s m o r e s a l i e n t t o l a w m a k e r s a n d t h e p u b l i c - - m a n y , i f n o t m o s t , i n b o t h c a m p s h a d w i t n e s s e d t h e p o o r s t a t e o f M i c h i g a n r o a d w a y s a n d b r i d g e s . H o w e v e r , a d d r e s s i n g t h e i s s u e w a s c e r t a i n t o r e q u i r e p o l i t i c a l l y - p a i n f u l v o t e s i n f a v o r o f a h i k e i n t h e g a s t a x . I t i s p l a u s i b l e t o a s s u m e t h a t , o n t h e t r a n s p o r t a t i o n i s s u e , a s t r o n g e r c o m m i t m e n t f r o m t h e G o v e r n o r m i g h t h a v e e n c o u r a g e d m a j o r p o l i c y r e f o r m . I n c o n t r a s t t o h i s s t r o n g d e t e r m i n a t i o n t o s e c u r e p r o p e r t y t a x r e l i e f , G o v e r n o r E n g l e r " fi z z l e d o u t " o n t h e g a s t a x i s s u e . A f t e r f a i l i n g t o r e a c h a g r e e m e n t w i t h l o c a l g o v e r n m e n t s o n t h e d i s b u r s e m e n t o f g a s t a x r e v e n u e , t h e G o v e r n o r a b a n d o n e d t h e i s s u e . S o m e o b s e r v e r s s u g g e s t e d t h a t t h i s w a s a t l e a s t p a r t l y d u e t o a n a m b i t i o n f o r n a t i o n a l p o l i t i c a l o f fi c e o n t h e p a r t o f t h e G o v e r n o r a n d a c o n s e q u e n t r e l u c t a n c e t o h a v e a g a s t a x i n c r e a s e o n h i s r e c o r d . T h i s s t a n d s i n c o n t r a s t t o t h e p o l i t i c a l p r e s s u r e t o s e c u r e p r o p e r t y t a x r e l i e f f a c e d b y t h e G o v e r n o r i n 1 9 9 3 a s h e p l a n n e d t o r u n f o r r e - e l e c t i o n i n 1 9 9 4 . 3 0 8 C O N C L U S I O N A s p o r t r a y e d i n B a u m g a r t n e r a n d J o n e s ’ m o d e l o f p u n c t u a t e d e q u i l i b r i u m , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s r e s u l t e d i n a c r i t i c a l p e r i o d o f r a p i d , u n p r e d i c t a b l e p o l i c y c h a n g e . F o r t h e fi r s t t i m e i n o v e r t w o d e c a d e s , M i c h i g a n l a w m a k e r s a c h i e v e d b o t h m a j o r p r o p e r t y t a x r e l i e f a n d m a j o r s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . D r a w i n g f r o m H a y e s ( 1 9 9 2 ) , t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m s a r i s i n g o u t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s m i g h t b e c h a r a c t e r i z e d a s " r a t i o n a l i z i n g b r e a k t h r o u g h " p o l i c i e s . I n H a y e s ’ t e r m s , t h e r e f o r m s r e s u l t e d i n t h e s i g n i fi c a n t e x p a n s i o n O f g o v e r n m e n t c a p a c i t y f o r e f f e c t i v e a c t i o n w h e r e a g o v e r n m e n t a l r o l e h a d p r e v i o u s l y b e e n e s t a b l i s h e d . T h e s t a t e a s s u m e d t h e b u l k o f t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r s c h o o l fi n a n c e . B o r r o w i n g f r o m E t z i o n i , t h e s c h o o l fi n a n c e r e f o r m s t o g e t h e r c o m p r i s e a ” f u n d a m e n t a l d e c i s i o n " t h a t n o w p r o v i d e s t h e b a s i s f o r a n n u a l i n c r e m e n t a l p o l i c y c h a n g e s . I m p o r t a n t l y , s e v e r a l o f t h e r e f o r m s a d o p t e d a s a r e s u l t o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a r e n o w fi x e d i n M i c h i g a n ’ s c o n s t i t u t i o n . F o r e x a m p l e , t h e s a l e s t a x h i k e a n d t h e p r o p e r t y t a x c a p w e r e c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t s . A r e p e a l o f t h e s e c h a n g e s c a n o c c u r o n l y t h r o u g h t h e f o r m a l a m e n d m e n t p r o c e s s . F u r t h e r , a n o t h e r c o n s t i t u t i o n a l - a m e n d m e n t a d o p t e d w i t h t h e p a s s a g e o f P r o p o s a l A r e q u i r e s a t h r e e - f o u r t h s v o t e i n t h e s t a t e H o u s e a n d S e n a t e i n o r d e r t o i n c r e a s e t h e s c h o o l p r o p e r t y t a x l i m i t s d i s c u s s e d e a r l i e r . B r a y b r o o k e a n d L i n d b l o m n o t e t h a t l a w m a k e r s s o m e t i m e s a d o p t l a r g e p o l i c y c h a n g e s " b e c a u s e t h e p o t e n t i a l r e w a r d s s e e m a t t r a c t i v e e n o u g h t o o u t w e i g h t h e p e r i l s i m p o s e d b y i m p e r f e c t u n d e r s t a n d i n g " ( 1 9 6 3 : 6 8 ) . I n t h e S B 1 c a s e , l a w m a k e r s r e c o g n i z e d t h a t t h e n e w s y s t e m o f s c h o o l fi n a n c e w o u l d i n e v i t a b l y c o n t a i n fl a w s . 3 0 9 H o w e v e r , a s d i s c u s s e d e a r l i e r , t h e p e r c e i v e d b e n e fi t s o f t h e r e f o r m s w e r e d e e m e d t o o u t w e i g h r e t u r n i n g t o t h e s t a t u s q u o a n t e S B 1 . T h e S B 1 p o l i c y c r i s i s r e s u l t e d i n a n u m b e r o f m a j o r p o l i c y r e f o r m s t h a t c o m p r i s e a n e w f o u n d a t i o n f o r s c h o o l fi n a n c e p o l i c y i n M i c h i g a n . I n d e e d , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a n d t h e P r o p o s a l A r e f o r m s i t e n g e n d e r e d m a r k a t u r n i n g p o i n t i n M i c h i g a n s c h o o l fi n a n c e . P r o p o s a l A i s t h e n e w p o i n t o f r e f e r e n c e f r o m w h i c h f u t u r e s c h o o l fi n a n c e p o l i c i e s w i l l b e d e v e l O p e d . F i n a l l y , t h e c h a r t e r s c h o o l s p o l i c y i n n o v a t i o n s u g g e s t s a s i g n i fi c a n t r e d e fi n i t i o n o f t h e c o n c e p t o f " p u b l i c e d u c a t i o n " i n M i c h i g a n . C h a p t e r E i g h t C o n c l u s i o n I N T R O D U C T I O N I n t h i s c h a p t e r , I r e t u r n t o t h e t h r e e f u n d a m e n t a l r e s e a r c h q u e s t i o n s t h a t h a v e g u i d e d t h i s s t u d y : 0 W h a t i s a p o l i c y c r i s i s ? 0 W h a t a r e t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s ? 0 W h a t a r e t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n p o l i c y o u t c o m e s ? B e l o w , I a d d r e s s e a c h o f t h e s e q u e s t i o n s i n l i g h t o f m y fi n d i n g s f r o m t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . I h i g h l i g h t t h e i m p o r t a n c e o f t h e s e fi n d i n g s a n d i n d i c a t e t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s i s a n e x c e l l e n t c a s e o n w h i c h t o b u i l d a g e n e r a l t h e o r y o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . I t h e n s u g g e s t d i r e c t i o n s f o r f u t u r e r e s e a r c h o n p o l i c y c r i s e s . T h e c h a p t e r c l o s e s w i t h c o n c l u d i n g c o m m e n t s . T H E P O L I C Y C R I S I S D e fi n i n g t h e C o n c e p t A n y o n e c a n a s s e r t t h a t a g i v e n s i t u a t i o n q u a l i fi e s a s a p o l i c y c r i s i s . H o w e v e r , t h i s d o e s n o t m e a n t h a t a p o l i c y c r i s i s a c t u a l l y e x i s t s ; i n d e e d , s u c h a s s e r t i o n s a r e f r e q u e n t l y i g n o r e d b y p o l i c y m a k e r s . I n o r d e r t o c o n d u c t s y s t e m a t i c s t u d i e s o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g , p o l i t i c a l s c i e n t i s t s m u s t fi r s t a g r e e o n t h e m e a n i n g o f t h e c o n c e p t " p o l i c y c r i s i s . " H e r m a n n ( 1 9 6 9 ) h a s e m p h a s i z e d t h e i m p o r t a n c e o f d e fi n i n g t h e t e r m f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f t h e p o l i t i c a l a c t o r s w h o a r e c o n f r o n t e d w i t h c r i s i s s i t u a t i o n s : H o w e v e r , 3 1 0 3 1 1 w i t h t h e n o t a b l e e x c e p t i o n s o f H e r m a n n ’ s ( 1 9 6 9 ) p i o n e e r i n g w o r k o n f o r e i g n p o l i c y c r i s e s a n d w o r k b y R o s e n t h a l e t a l . ( 1 9 8 9 ) , t h e r e s e a r c h l i t e r a t u r e c o n t a i n s l i t t l e i n t h e w a y o f a c o n c r e t e , g e n e r a l i z a b l e d e fi n i t i o n o f t h e c o n c e p t " p o l i c y c r i s i s . " B o r r o w i n g f r o m H e r m a n n ( 1 9 6 9 ) , I h a v e d e v i s e d a u s e f u l d e fi n i t i o n o f " p o l i c y c r i s i s " t h a t p e r m i t s s y s t e m a t i c i n q u i r y i n t o c r i s i s p o l i c y m a k i n g . A " p o l i c y c r i s i s , " a s d e fi n e d i n t h i s d i s s e r t a t i o n , p e r t a i n s t o a c r i s i s s i t u a t i o n r e c o g n i z e d b y a m a j o r i t y o f t h e p o l i c y m a k e r s i n a g o v e r n i n g b o d y a s t h r e a t e n i n g t o t h e i r h i g h - p r i o r i t y O b j e c t i v e s . G i v e n t h i s t h r e a t , m e m b e r s o f t h e g o v e r n i n g b o d y s e n s e a n u r g e n t n e e d t o a c t t o r e m e d y a p o l i c y c r i s i s . S i n c e t h e n e g a t i v e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s a r e l i k e l y t o w o r s e n o v e r t i m e , l a w m a k e r s a r e m o t i v a t e d t o e l i m i n a t e p o l i c y c r i s e s r a p i d l y . T h e S B 1 c a s e m e e t s t h e k e y c r i t e r i a f o r i d e n t i f y i n g a p o l i c y c r i s i s . T h e p o l i c y m a k e r s I i n t e r v i e w e d w e r e n e a r l y u n a n i m o u s i n t h e i r p e r c e p t i o n t h a t t h e p a s s a g e o f S B 1 p o s e d a d i r e c t t h r e a t t o t h e i r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s . A c c o r d i n g l y , t h e s e p o l i c y m a k e r s w e r e h i g h l y m o t i v a t e d t o r e m o v e t h i s t h r e a t i n a t i m e l y m a n n e r . P o l i c y m a k e r s a g r e e d t h a t S B I p l a c e d s c h o o l fi n a n c e i n a n u n m i s t a k a b l e c r i s i s s t a t e , a n d t h e y s e n s e d a n u r g e n t n e e d t o d e v i s e a s u c c e s s f u l r e s o l u t i o n t o t h e c r i s i s . I n c o n t r a s t , l a w m a k e r s g e n e r a l l y r e j e c t e d t h e n o t i o n t h a t t h e s c h o o l q u a l i t y p o l i c y a r e a w a s i n a c r i s i s s t a t e . T h u s , t h e i m p e r a t i v e t o a c t o n t h i s f r o n t w a s n o t n e a r l y a s c o m p e l l i n g a s i n t h e c a s e o f s c h o o l fi n a n c e . B y a p p l y i n g m y d e fi n i t i o n o f " p o l i c y c r i s i s " t o o t h e r c a s e s , t h e t h e o r y I a d v a n c e i n t h i s d i s s e r t a t i o n c a n b e f u r t h e r e v a l u a t e d a n d e x p a n d e d u p o n . A s o u n d d e fi n i t i o n o f t h i s f u n d a m e n t a l c o n c e p t i s t h e fi r s t s t e p t o w a r d i n c r e a s i n g o u r k n o w l e d g e o f p o l i c y 3 1 2 c r i s e s a n d t h e i m p o r t a n t e f f e c t s t h e y p r o v o k e . C R I S I S P O L I C Y M A K I N G A N D K E Y P O L I T I C A L A C T O R S O n c e t h e m e a n i n g o f t h e c o n c e p t " p o l i c y c r i s i s " i s e s t a b l i s h e d , a c a r e f u l a n a l y s i s o f t h e e f f e c t s o f p o l i c y c r i s e s o n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s i s i n o r d e r . T h e m o s t i m p o r t a n t a c t o r s i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s a r e t h e l e g i s l a t u r e a n d t h e c h i e f e x e c u t i v e . W h i l e t h e r e s e a r c h l i t e r a t u r e o f f e r s a g r e a t d e a l o f i n s i g h t o n l e g i s l a t i v e - e x e c u t i v e p r o c e s s e s u n d e r o r d i n a r y c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g , t h e r e i s m u c h r o o m f o r f u r t h e r s t u d y o f t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s u n d e r c r i s i s c o n d i t i o n s . T h e r e i s a l i m i t e d l i t e r a t u r e o n p o l i c y c r i s e s w h i c h e m p h a s i z e s t h e r o l e o f t h e c h i e f e x e c u t i v e . H o w e v e r , w i t h t h e i m p o r t a n t e x c e p t i o n o f L i g h t ’ s ( 1 9 8 5 ; 1 9 9 5 ) w o r k o n t h e S o c i a l S e c u r i t y c r i s i s o f t h e e a r l y 1 9 8 0 8 , t h e r e h a s b e e n v e r y l i t t l e r e s e a r c h o n t h e e f f e c t s o f a p o l i c y c r i s i s o n t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s . M y r e s e a r c h c o m p r i s e s a s i g n i fi c a n t c o n t r i b u t i o n t o o u r k n o w l e d g e o f t h e r o l e s o f b o t h t h e l e g i s l a t u r e a n d t h e c h i e f e x e c u t i v e d u r i n g c r i s i s p o l i c y m a k i n g . T h e L e g i s l a t u r e C r i s i s p o l i c y m a k i n g i s n o t l e g i s l a t i v e b u s i n e s s a s u s u a l . A p o l i c y c r i s i s p r o v i d e s j u s t i fi c a t i o n f o r t w o t y p e s o f a c t i o n s . F i r s t , t h e i m p e r a t i v e t o a c t w i t h i n a r e s t r i c t e d t i m e f r a m e l e a d s l e g i s l a t i v e l e a d e r s t o r e d u c e t h e s c o p e o f c o n fl i c t . P o l i c y c r i s e s i n h e r e n t l y i n v o l v e d e a d l i n e s ; a n d , a s L o o m i s ( 1 9 9 4 ) p o i n t s o u t , d e a d l i n e s t e n d t o c o n c e n t r a t e p o w e r . T h u s , d u r i n g a p o l i c y c r i s i s , p o l i c y m a k i n g m e c h a n i s m s t h a t p r o m o t e c a r e f u l y e t e f fi c i e n t c r i s i s r e s o l u t i o n a r e f a v o r e d o v e r t r a d i t i o n a l m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g . S e c o n d , t h e i m p e r a t i v e f o r a t i m e l y r e m e d y d u r i n g a p o l i c y c r i s i s e n c o u r a g e s l e g i s l a t i v e c o m p r o m i s e . T h u s , a p o l i c y c r i s i s p r o v i d e s c o v e r f o r l a w m a k e r s f a c e d w i t h d i f fi c u l t v o t e s o n 3 1 3 c o n t r o v e r s i a l r e f o r m m e a s u r e s . D u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , l e g i s l a t i v e l e a d e r s m o v e d t o r e d u c e t h e s c o p e o f c o n fl i c t a n d t h e r e b y e n s u r e c a r e f u l y e t e f fi c i e n t p o l i c y m a k i n g . M o s t n o t a b l y , t h e y e s t a b l i s h e d a n " u n o f fi c i a l " b i p a r t i s a n t e a m c o m p r i s e d o f s e v e n D e m o c r a t s a n d s e v e n R e p u b l i c a n s t o d e v e l o p a s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p a c k a g e b e h i n d c l o s e d - d o o r s . O t h e r m e c h a n i s m s o f e f fi c i e n t p o l i c y m a k i n g e m p l o y e d d u r i n g t h e p o l i c y c r i s i s w e r e t h e c o m m i t t e e b y p a s s , i n c l u d i n g t h e " p r e - c o n f e r e n c e " i n p l a c e o f t h e c o n f e r e n c e . c o m m i t t e e , a n d l i b e r a l u s e o f t h e t i e - b a r ( a b o u t 2 0 b i l l s w e r e t i e d t o g e t h e r i n o n e p a c k a g e ) . T h e s e m e c h a n i s m s o f p o l i c y m a k i n g w e r e u t i l i z e d d u e t o t h e n e e d f o r a n e f fi c i e n t a n d s e n s i b l e r e s p o n s e t o a p o l i c y c r i s i s i n a p o l i c y a r e a f r a u g h t w i t h c o m p l e x i t y a n d p o l i t i c a l c o n t r o v e r s y . S e c o n d , l a w m a k e r s r e p o r t e d t h a t t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s p r o v i d e d a s t r o n g i n c e n t i v e f o r p o l i t i c a l c o m p r o m i s e . N e a r l y a l l w e r e f a c e d w i t h a t h r e a t t o t h e i r h i g h - p r i o r i t y o b j e c t i v e s ; t h u s , t h e y r e c o g n i z e d t h e i m p e r a t i v e t o c o m p r o m i s e i n o r d e r t o d e v i s e a s u c c e s s f u l r e s o l u t i o n t o t h e c r i s i s . C a s t i n g v o t e s o n n e w t a x e s i n o r d e r t o r e p l a c e t h e r e v e n u e a b o l i s h e d b y S B 1 w a s a d i f fi c u l t t a s k f o r l a w m a k e r s . H o w e v e r , t h e p o l i c y c r i s i s a n d t h e i m p e r a t i v e f o r a t i m e l y s o l u t i o n p r o v i d e d p o l i t i c a l c o v e r f o r l a w m a k e r s f a c e d w i t h d i f fi c u l t v o t e s . F o r t h e l e g i s l a t u r e , c r i s i s p o l i c y m a k i n g i n v o l v e s s i g n i fi c a n t d e v i a t i o n s f r o m o r d i n a r y l e g i s l a t i v e p r o c e d u r e s . A s A r n o l d ( 1 9 9 0 ) s u g g e s t s , l a w m a k e r s f a c e d w i t h a p o l i c y c r i s i s c a n b e e x p e c t e d t o a c c e p t d e v i a t i o n s f r o m o r d i n a r y p r o c e d u r e s w h e n s u c h d e v i a t i o n s a r e a i m e d a t p r o d u c i n g a n o u t c o m e t h a t i s c l e a r l y i n t h e i r i n t e r e s t . 3 1 4 T h e C h i e f E x e c u t i v e C r i s i s m a n a g e m e n t i s a f u n d a m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y o f c h i e f e x e c u t i v e s ( W e i n b e r g 1 9 7 9 ) . A c c o r d i n g l y , a p o l i c y c r i s i s h o l d s i m p o r t a n t i m p l i c a t i o n s f o r t h e p o l i t i c a l f a t e o f t h e c h i e f e x e c u t i v e ( B e y l e 1 9 9 0 ) . I n t h e a b s e n c e o f a s u c c e s s f u l r e m e d y f o r a p o l i c y c r i s i s , t h e c h i e f e x e c u t i v e c a n b e e x p e c t e d t o b e a r a g o o d d e a l o f t h e b l a m e . I n t u r n , t h e c h i e f e x e c u t i v e e n j o y s t h e b u l k o f t h e g l o r y f o r p o l i c y c r i s e s t h a t a r e a d e q u a t e l y r e s o l v e d . G i v e n t h i s s t a t e o f a f f a i r s , t h e c h i e f e x e c u t i v e i s h i g h l y m o t i v a t e d t o p r o m o t e l e g i s l a t i v e c o n s e n s u s o n a r e m e d y t o a p o l i c y c r i s i s . I n s i g n i n g S B 1 , E n g l e r r i s k e d p o l i t i c a l d a m a g e i f t h e e n s u i n g p o l i c y c r i s i s w a s n o t r e m e d i e d , b u t h e a l s o s e i z e d a n O p p o r t u n i t y t o p u r s u e r i c h p o l i t i c a l r e w a r d s . H i s m o s t s a l i e n t c a m p a i g n p r o m i s e o f 1 9 9 0 - - p r o p e r t y t a x r e l i e f - - r e m a i n e d u n f u l fi l l e d , a n d t h e 1 9 9 4 c a m p a i g n w a s f a s t a p p r o a c h i n g . G o v e r n o r E n g l e r ’ s a p p r o a c h t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s l a r g e l y e n t a i l e d e x e r c i s i n g h i s i n f o r m a l p o w e r s , a l b e i t m o r e i n t e n s e l y t h a n u n d e r o r d i n a r y c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g . A s p r e d i c t e d b y t h e l i t e r a t u r e , G o v e r n o r E n g l e r r e a p e d t h e b u l k o f t h e c r e d i t f o r t h e r e s o l u t i o n t o t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . I n c o n t r a s t t o t h e l e g i s l a t u r e , t h e c h i e f e x e c u t i v e c a n b e e x p e c t e d t o u t i l i z e t h e p o w e r s t r a d i t i o n a l l y a t t h e d i s p o s a l o f c h i e f e x e c u t i v e s . H o w e v e r , t h e s e p o w e r s a r e l i k e l y t o b e e x e r c i s e d m o r e i n t e n s e l y t h a n u n d e r o r d i n a r y c o n d i t i o n s o f p o l i c y m a k i n g . I n t e r e s t G r o u p s T h e i n t e r e s t g r o u p l i t e r a t u r e l a c k s a c o h e r e n t b o d y o f t h e o r y o n i n t e r e s t g r o u p s a n d t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . M y fi n d i n g s o n i n t e r e s t g r o u p a c t i v i t y i n t h e c o n t e x t o f a p o l i c y c r i s i s c o n t r i b u t e t o o u r k n o w l e d g e o f t h e p o l i c y m a k i n g r o l e s o f i n t e r e s t g r o u p s . 3 1 5 D u r i n g a p o l i c y c r i s i s , t h e t e n d e n c y t o w a r d a r e d u c t i o n i n t h e s c o p e o f c o n fl i c t a n d t h e i m p e r a t i v e f o r l a w m a k e r s t o a c t q u i c k l y a r e d i s a d v a n t a g e s f o r i n t e r e s t g r o u p s . I n t e r e s t g r o u p s w h o f e a r p o l i c y c h a n g e t e n d t o a s s u m e a r e a c t i v e s t a n c e i n c r i s i s p o l i c y m a k i n g . T h i s i s e s p e c i a l l y t h e c a s e w h e n i n t e r e s t g r o u p s a r e c a u g h t O f f g u a r d b y t h e a p p e a r a n c e o f a p o l i c y c r i s i s , a s i n t h e S B 1 c a s e . I n t e r e s t g r o u p s c o n f r o n t e d w i t h s u c h a p o l i c y c r i s i s c a n b e e x p e c t e d t o d e v o t e t h e b u l k o f t h e i r e f f o r t s t o w a r d t h w a r t i n g r e f o r m p r o p o s a l s d e e m e d t o b e i n i m i c a l t o t h e i r r e s p e c t i v e i n t e r e s t s . D e s p i t e l a w m a k e r a t t e m p t s t o s h i e l d c r i s i s p o l i c y m a k i n g f r o m i n t e r e s t g r o u p i n fl u e n c e , i n t e r e s t g r o u p s c a n u s e p r e v i o u s l y e s t a b l i s h e d c o n t a c t s w i t h k e y l a w m a k e r s t o g a i n i n f o r m a t i o n o n c l o s e d - d o o r n e g o t i a t i o n s . T h r o u g h t h e s e c o n t a c t s , i n t e r e s t g r o u p s m a y a l s o i n d i r e c t l y i n fl u e n c e c l o s e d - d o o r p r o c e e d i n g s . I n t e r e s t g r o u p s w e r e c a u g h t o f f g u a r d b y t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . F e w e d u c a t i o n o r b u s i n e s s i n t e r e s t g r o u p s w e r e a c t i v e l y p r o m o t i n g c o h e r e n t a g e n d a s f o r s c h o o l fi n a n c e r e f o r m . I n s t e a d , t h e s e g r o u p s c o n c e n t r a t e d t h e i r e f f o r t s o n t w o t a s k s . F i r s t , t h e y s c u r r i e d t o k e e p t r a c k o f t h e r e f o r m p r o p o s a l s b e i n g c o n s i d e r e d b y l a w m a k e r s . S e c o n d , t h e y w o r k e d t o t h w a r t r e f o r m m e a s u r e s t h a t w e r e v i e w e d a s h a r m f u l t o t h e i r r e s p e c t i v e i n t e r e s t s . D u r i n g t h e c r i s i s , i n t e r e s t g r o u p s r e l i e d u p o n t r a d i t i o n a l f o r m s o f l o b b y i n g ( e . g . , m e e t i n g w i t h i n d i v i d u a l l a w m a k e r s w i t h w h o m t h e y h a d e s t a b l i s h e d r e l a t i o n s h i p s , m o b i l i z i n g m e m b e r s h i p s f o r g r a s s r o o t s a c t i o n ) , b u t t h e l o b b y i n g w a s m o r e i n t e n s e t h a n u n d e r o r d i n a r y c o n d i t i o n s . I m p o r t a n t l y , i n t e r e s t g r o u p s d i d h a v e a c c e s s t o t h e k e y p l a y e r s i n t h e r e f o r m p r o c e s s . 3 1 6 T h e G e n e r a l P u b l i c T h e l i t e r a t u r e o n l i n k a g e s b e t w e e n t h e p u b l i c a n d p o l i c y m a k i n g i s a m b i g u o u s w i t h r e g a r d t o t h e e x t e n t t o w h i c h t h e p u b l i c c a n a n d d o e s i m p a c t t h e p o l i c y p r o c e s s . S a b a t i e r ( 1 9 9 1 ) a n d o t h e r s s u g g e s t t h a t t h e p u b l i c p l a y s a l i m i t e d r o l e i n p o l i c y m a k i n g . I f t h e p u b l i c t e n d s t o p l a y a l i m i t e d r o l e i n p o l i c y d e v e l o p m e n t u n d e r o r d i n a r y c i r c u m s t a n c e s , i t m a k e s s e n s e t h a t t h e p u b l i c w o u l d p l a y e v e n l e s s o f a r o l e i n c r i s i s p o l i c y m a k i n g . A p o l i c y c r i s i s r e q u i r e s q u i c k a c t i o n a n d l e a v e s l i t t l e t i m e f o r p u b l i c e d u c a t i o n . B r i n g i n g t h e p u b l i c i n t o t h e p r o c e s s i s m a d e e v e n m o r e d i f fi c u l t i f t h e c r i s i s i s i n a c o m p l e x p o l i c y a r e a s u c h a s s c h o o l fi n a n c e . I n o r d i n a r y p o l i c y m a k i n g , t h e p u b l i c c a n p l a y a c r i t i c a l r o l e i n s e t t i n g t h e p o l i c y a g e n d a . S i m i l a r l y , t h e p u b l i c c a n e x o g e n o u s l y i n s p i r e a n e n d o g e n o u s l y - i n d u c e d p o l i c y c r i s i s . I n t h e S B 1 c a s e , t h e p u b l i c p l a y e d a m a j o r r o l e i n p l a c i n g p r o p e r t y t a x r e f o r m o n t h e p o l i c y a g e n d a , a n d i n i n d i r e c t l y e n c o u r a g i n g l a w m a k e r s t o t a k e a b o l d s t e p o n t h i s f r o n t . l a w m a k e r s h a d b e e n h e a r i n g i n c r e a s i n g l y l o u d d e m a n d s f o r p r o p e r t y t a x r e f o r m , y e t t h e p u b l i c h a d r e j e c t e d v a r i o u s p r o p e r t y t a x r e f o r m m e a s u r e s o n t h e b a l l o t . L a w m a k e r s d e c i d e d t h a t a p o l i c y c r i s i s w o u l d f o r c e m u c h - n e e d e d r e f o r m . T h e p u b l i c i s n o t l i k e l y t o p l a y a s t r o n g d i r e c t r o l e i n c r i s i s p o l i c y m a k i n g . A l t h o u g h t h e n e w s p a p e r c o v e r a g e o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w a s e x t e n s i v e , t h e r e i s l i t t l e e v i d e n c e t h a t t h e p u b l i c r e a c t e d t o t h a t c o v e r a g e w i t h e x t e n s i v e p o l i t i c a l a c t i o n . W h e n i t c a m e t o r e s o l v i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , t h e p u b l i c ’ s d i r e c t r o l e w a s l a r g e l y l i m i t e d t o t h e v o t e i n f a v o r o f P r o p o s a l A i n M a r c h 1 9 9 4 . H o w e v e r , t h e p u b l i c h a d a s i g n i fi c a n t i n d i r e c t i n fl u e n c e o n t h e r e f o r m p r o c e s s . G i v e n t h e h i s t o r y o f r e p e a t e d v o t e r r e j e c t i o n 3 1 7 o f p r o p e r t y t a x b a l l o t m e a s u r e s , l a w m a k e r s d e c i d e d t h a t t h e p u b l i c w o u l d b e f o r c e d t o m a k e a " c h o i c e b e t w e e n c h a n g e . " T h e s t a t u s q u o ( o r , t h e s t a t u s q u o a n t e S B 1 ) w o u l d n o t b e a n o p t i o n a v a i l a b l e t o t h e e l e c t o r a t e . D e s p i t e t h e t i m e p r e s s u r e a n d p o t e n t i a l c o m p l e x i t y o f a p o l i c y c r i s i s , l a w m a k e r s c a n b e e x p e c t e d t o c a l c u l a t e p o t e n t i a l p u b l i c r e a c t i o n p r i o r t o a p p r o v i n g a n y g i v e n r e m e d y . T h u s , t h e g e n e r a l p u b l i c h a d a l a r g e l y i n d i r e c t , b u t n e v e r t h e l e s s s i g n i fi c a n t i m p a c t o n t h e d e v e l o p m e n t a n d r e s o l u t i O n o f t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s . P O L I C Y C R I S E S A N D P O L I C Y I N N O V A T I O N P o l i c y c r i s e s O p e n c r i t i c a l w i n d o w s o f o p p o r t u n i t y f o r p o l i c y i n n o v a t i o n . S k i l l f u l e n t r e p r e n e u r s c a n c a p i t a l i z e u p o n a p o l i c y c r i s i s i n o r d e r t o p r o m o t e p o l i c y i n n o v a t i o n i n b o t h t h e p o l i c y a r e a i n c r i s i s a n d r e l a t e d p o l i c y a r e a s . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t p o l i c y i n n o v a t i o n i s n o t a n a u t o m a t i c o u t c o m e o f a p o l i c y c r i s i s ( s e e P o l s b y 1 9 8 4 ) . R a t h e r , p o l i c y i n n o v a t i o n i s l i k e l y t o r e s u l t f r o m t h e s k i l l f u l e x p l o i t a t i o n o f a p o l i c y c r i s i s b y o n e o r m o r e p o l i c y e n t r e p r e n e u r s . P o l i c y e n t r e p r e n e u r s w h o a r e n o t l a w m a k e r s w i l l s e e k t h e a s s i s t a n c e o f p o l i c y c h a m p i o n s w h o h o l d c l o u t w i t h i n t h e l e g i s l a t u r e . A l t h o u g h S B 1 c r e a t e d a p r e s s i n g c r i s i s i n s c h o o l fi n a n c e , a d v o c a t e s o f s c h o o l q u a l i t y r e f o r m w e r e a b l e t o a c h i e v e a c c e s s t o t h e p o l i c y a g e n d a . B e y o n d t h e p a c k a g e o f r e l a t i v e l y m i n o r s c h o o l q u a l i t y r e f o r m i t e m s a d o p t e d d u r i n g t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s , l a w m a k e r s m a d e p r o v i s i o n f o r a m a j o r i n n o v a t i o n i n t h e d e l i v e r y o f p u b l i c e d u c a t i o n . T h e M i c h i g a n c h a r t e r s c h o o l s l a w , o n e o f t h e b r o a d e s t s u c h l a w s i n t h e n a t i o n , w a s a d o p t e d i n t h e m i d s t o f t h e c o m p l e x i t y a n d u r g e n c y o f t h e s c h o o l fi n a n c e c r i s i s . A p o l i c y e n t r e p r e n e u r h a d h e l p e d t o c r e a t e a r e c e p t i v e p o l i t i c a l c l i m a t e f o r c h a r t e r s c h o o l s , a n d 3 1 8 s k i l l f u l l e a d e r s h i p o n t h e p a r t o f G o v e r n o r E n g l e r h e l p e d t o s e c u r e l e g i s l a t i v e a p p r o v a l f o r t h i s p o l i c y i n n o v a t i o n . P O L I C Y C R I S E S A N D M A J O R P O L I C Y C H A N G E A l t h o u g h i n c r e m e n t a l i s m i s t h e n o r m i n p o l i c y m a k i n g , r a p i d , m a j o r p o l i c y c h a n g e s o m e t i m e s o c c u r s . I m p o r t a n t l y , p o l i c y c r i s e s e n c o u r a g e s u c h p o l i c y c h a n g e . A s p o r t r a y e d i n B a u m g a r t n e r a n d J o n e s ’ ( 1 9 9 3 ) m o d e l o f p u n c t u a t e d e q u i l i b r i u m , t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s r e s u l t e d i n a c r i t i c a l p e r i o d o f r a p i d , u n p r e d i c t a b l e p o l i c y c h a n g e . T h e S B 1 p o l i c y c r i s i s m a r k s a t u r n i n g p o i n t i n s c h o o l fi n a n c e p o l i c y i n M i c h i g a n . M o s t f u n d a m e n t a l e l e m e n t s o f t h e n e w s c h o o l fi n a n c e s y s t e m a r e n o w e i t h e r fi x e d i n t h e s t a t e c o n s t i t u t i o n o r r e q u i r e a n e x t r a o r d i n a r y l e g i s l a t i v e m a j o r i t y t o b e a l t e r e d . T h u s , a n e w f o u n d a t i o n f o r s c h o o l fi n a n c e p o l i c y h a s b e e n e s t a b l i s h e d . I n a d d i t i o n , t h e c h a r t e r s c h o o l s p o l i c y i n n o v a t i o n m a r k s a m a j o r c h a n g e i n e d u c a t i o n p o l i c y t h a t i s u n l i k e l y t o b e r e v e r s e d . T h e b u r s t o f m a j o r p o l i c y c h a n g e i n i t i a t e d b y t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s h a s s i n c e b e e n f o l l o w e d b y i n c r e m e n t a l a d j u s t m e n t s a n d a d d i t i o n s . l a w m a k e r s a r e t y p i c a l l y r e l u c t a n t t o a d o p t p o l i c i e s t h a t e n s u r e m a j o r , e n d u r i n g p o l i c y c h a n g e . S i g n i fi c a n t l y , a p o l i c y c r i s i s c r e a t e s s t r o n g i n c e n t i v e s t o w a r d m a j o r p o l i c y c h a n g e . T h e r e f o r e , p o l i c y e n t r e p r e n e u r s m a y t r y t o p r o m o t e t h e p e r c e p t i o n o f a p o l i c y c r i s i s i n o r d e r t o i n d u c e c r i s i s p o l i c y m a k i n g . T H E M I C H I G A N C A S E A N D G E N E R A L I Z A B I L I T Y W h i l e t h e f o c u s o f t h e d i s s e r t a t i o n h a s b e e n o n t h e M i c h i g a n c a s e , t h e f u n d a m e n t a l r e s e a r c h o b j e c t i v e h a s b e e n t o g e n e r a l i z e t h e fi n d i n g s t o t h e o r y ( s e e Y i n 1 9 9 4 : 3 6 - 3 7 ) . R a t h e r t h a n f o c u s i n g o n t h e d e t a i l s o f t h e M i c h i g a n c a s e i n a n d o f 3 1 9 t h e m s e l v e s , I h a v e a n a l y z e d k e y e l e m e n t s o f t h e M i c h i g a n c a s e i n o r d e r t o b u i l d a g e n e r a l t h e o r y o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . T h e t h e o r y a n d e m p i r i c a l fi n d i n g s p r e s e n t e d i n t h i s d i s s e r t a t i o n c o m p r i s e a s i g n i fi c a n t c o n t r i b u t i o n t o o u r u n d e r s t a n d i n g o f t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s u n d e r c r i s i s c o n d i t i o n s . I n t o t a l , t h e k e y p o i n t s I h a v e d e v e l O p e d c o m p r i s e a c o h e r e n t t h e o r e t i c a l f r a m e w o r k t h r o u g h w h i c h t o e x a m i n e o t h e r c a s e s o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . T h e M i c h i g a n c a s e s h a r e s c h a r a c t e r i s t i c s i n c o m m o n w i t h o t h e r d o m e s t i c p o l i c y c r i s e s s u c h a s t h e S o c i a l S e c u r i t y c r i s i s o f t h e e a r l y 1 9 8 0 s a n d t h e f e d e r a l b u d g e t c r i s i s o f 1 9 9 5 - 9 6 . F u r t h e r , t h e p r o f e s s i o n a l M i c h i g a n l e g i s l a t u r e i s s i m i l a r t o t h e l e g i s l a t u r e s o f o t h e r l a r g e s t a t e s a n d t o t h e U . S . C o n g r e s s . T h e r e f o r e , t h e t h e o r y I a d v a n c e c a n u s e f u l l y b e a p p l i e d t o p o l i c y c r i s e s i n o t h e r p o l i c y a r e a s a n d t o o t h e r l e g i s l a t u r e s . I t i s e x p e c t e d t h a t f u t u r e r e s e a r c h o n d o m e s t i c p o l i c y c r i s e s w i l l d e m o n s t r a t e t h e g e n e r a l i z a b i l i t y o f t h e fi n d i n g s p r e s e n t e d h e r e . D I R E C T I O N S F O R F U T U R E R E S E A R C H T h e r e s u l t s o f t h i s s t u d y s u g g e s t s e v e r a l d i r e c t i o n s f o r f u t u r e r e s e a r c h o n p o l i c y c r i s e s . F i r s t , w e n e e d m o r e r e s e a r c h o n o t h e r t y p e s o f d o m e s t i c p o l i c y c r i s e s . T h e f o c u s o f t h i s d i s s e r t a t i o n h a s b e e n o n a p a r t i c u l a r t y p e o f d o m e s t i c p o l i c y c r i s i s - o n e t h a t i s d e l i b e r a t e l y c r e a t e d b y l a w m a k e r s . T h i s g e n r e o f p o l i c y c r i s i s h a s a l s o b e e n e x a m i n e d i n L i g h t ’ s ( 1 9 8 5 ; 1 9 9 5 ) s t u d y o f t h e S o c i a l S e c u r i t y c r i s i s . T h e f e d e r a l b u d g e t c r i s i s o f 1 9 9 5 - 9 6 , i n v o l v i n g t w o g o v e r n m e n t s h u t d o w n s , m e r i t s c a r e f u l a n a l y s i s b y s t u d e n t s o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . I n a d d i t i o n t o t h e s e e n d o g e n o u s l y - i n d u c e d p o l i c y c r i s e s , p o l i c y c r i s e s m i g h t a l s o a r i s e d u e t o f a u l t y p o l i c y , c o u r t - r u l i n g s , o r n a t u r a l a n d a c c i d e n t a l 3 2 0 d i s a s t e r s . U s i n g m y d e fi n i t i o n o f a p o l i c y c r i s i s , i t w o u l d b e u s e f u l t o i d e n t i f y a n d a n a l y z e o t h e r t y p e s o f p o l i c y c r i s e s . I n s o d o i n g , t h e t h e o r y o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g a d v a n c e d i n t h i s d i s s e r t a t i o n c o u l d b e f u r t h e r e v a l u a t e d a n d r e fi n e d . F o r e x a m p l e , fi n d i n g s f r o m f u t u r e s t u d i e s o f c o u r t - i m p o s e d p o l i c y c r i s e s a n d t h e i r e f f e c t s o n p o l i c y m a k i n g a n d p o l i c y o u t c o m e s c o u l d b e c o m p a r e d w i t h t h e fi n d i n g s p r e s e n t e d h e r e . C o u r t - i m p o s e d p o l i c y c r i s e s a r e l i k e l y t o b e p r e c e d e d b y m o r e a d v a n c e w a r n i n g t h a n o t h e r t y p e s o f p o l i c y c r i s e s . I n t h e f o r m e r c a s e , k e y p o l i t i c a l a c t o r s a r e l i k e l y t o b e a w a r e t h a t a p o t e n t i a l c r i s i s i s p e n d i n g b e f o r e a c o u r t o f l a w . T h u s , s u c h a c t o r s m a y h a v e m o r e t i m e t o d e v i s e s t r a t e g i e s a n d t a c t i c s f o r c r i s i s p o l i c y m a k i n g t h a n i n t h e c a s e o f o t h e r t y p e s o f p o l i c y c r i s e s . S e c o n d , i t w o u l d b e u s e f u l t o e x a m i n e t h e d y n a m i c s o f a t t e m p t s t o i n i t i a t e p o l i c y c r i s e s . A n u m b e r o f s c h o l a r s ( e . g . , P o l s b y 1 9 8 4 ; H e n i g 1 9 9 4 ; M i n t r o m 1 9 9 4 ) h a v e i d e n t i fi e d a n i n c e n t i v e f o r p o l i c y e n t r e p r e n e u r s t o p r o m o t e t h e p e r c e p t i o n o f a p o l i c y c r i s i s . M y r e s e a r c h i n d i c a t e s t h a t a t t e m p t s t o i n d u c e a p o l i c y c r i s i s a r e m o s t l i k e l y t o b e s u c c e s s f u l w h e n t h e p o l i c y a r e a a t i s s u e i s c h a r a c t e r i z e d b y a h i g h l y s a l i e n t p r o b l e m a n d r e p e a t e d a t t e m p t s t o s o l v e t h e p r o b l e m h a v e f a i l e d . F i n d i n g s f r o m t h e M i c h i g a n c a s e i n d i c a t e t h a t e v e n p o p u l a r , p o w e r f u l p o l i t i c a l l e a d e r s s u c h a s G o v e r n o r E n g l e r c a n n o t i n d u c e a p o l i c y c r i s i s a t w i l l . T h u s , w e n e e d f u r t h e r r e s e a r c h a i m e d a t t h e i d e n t i fi c a t i o n o f t h e c o n d i t i o n s u n d e r w h i c h s u c h a t t e m p t s a r e l i k e l y t o b e s u c c e s s f u l . T h i r d , b e y o n d u n d e r s t a n d i n g t h e c r e a t i o n o f p o l i c y c r i s e s , w e n e e d f u r t h e r r e s e a r c h o n t h e s k i l l f u l e x p l o i t a t i o n o f p o l i c y c r i s e s b y p o l i c y e n t r e p r e n e u r s . P o l s b y 3 2 1 ( 1 9 8 4 ) p o i n t s o u t t h a t p o l i t i c a l a c t o r s d o n o t a l w a y s c a p i t a l i z e u p o n t h e o p p o r t u n i t i e s f o r p o l i c y i n n o v a t i o n p r e s e n t e d b y a p o l i c y c r i s i s . T h e e x p a n d i n g l i t e r a t u r e o n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s w o u l d b e n e fi t f r o m a n e x a m i n a t i o n o f t h e c r i s i s c o n d i t i o n s u n d e r w h i c h p o l i c y e n t r e p r e n e u r s a r e m o r e o r l e s s l i k e l y t o b e s u c c e s s f u l i n s e c u r i n g p o l i c y i n n o v a t i o n . I n c o n g r u e n c e w i t h K i n g d o n ( 1 9 9 5 ) , m y r e s e a r c h s u g g e s t s t h a t a p o l i c y i n n o v a t i o n i s m o r e l i k e l y t o b e a d o p t e d d u r i n g a p o l i c y c r i s i s i f a p o l i c y e n t r e p r e n e u r h a s p r e v i o u s l y w o r k e d t o c u l t i v a t e s u p p o r t f o r t h e i n n o v a t i o n . W e n e e d m o r e r e s e a r c h o n t h e d y n a m i c s o f e n t r e p r e n e u r i a l a c t i v i t y a n d p o l i c y i n n o v a t i o n i n t h e c o n t e x t o f a p o l i c y c r i s i s . C O M M E N T S I N C O N C L U S I O N G i v e n t h e f a s c i n a t i n g d y n a m i c s a n d c o m p e l l i n g i m p l i c a t i o n s o f p o l i c y c r i s e s , i t i s r a t h e r p u z z l i n g t h a t t h e y h a v e r e c e i v e d o n l y l i m i t e d a t t e n t i o n f r o m p o l i t i c a l s c i e n t i s t s . W h i l e t h e r e s e a r c h l i t e r a t u r e o f f e r s m a n y u s e f u l i n s i g h t s o n f o r e i g n p o l i c y c r i s e s a n d m i s c e l l a n e o u s fi n d i n g s o n d o m e s t i c p o l i c y c r i s e s , t h e r e i s a l a c k o f s y s t e m a t i c i n q u i r y i n t o t h e d y n a m i c s o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g . T h e t h e o r y a n d fi n d i n g s p r e s e n t e d h e r e s h o u l d b e o f i n t e r e s t t o s t u d e n t s o f t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s w h o s e e k t o b e t t e r u n d e r s t a n d p o l i c y c r i s e s a n d t h e d e t e r m i n a n t s o f m a j o r p o l i c y c h a n g e . M y a i m i n t h i s d i s s e r t a t i o n h a s b e e n t o d e v e l o p a u s e f u l t h e o r y o f c r i s i s p o l i c y m a k i n g i n o r d e r t o p r o v i d e t h e f o u n d a t i o n f o r f u t u r e s t u d i e s o f p o l i c y c r i s e s . P o l i c y c r i s e s m e r i t c l o s e r i n v e s t i g a t i o n . I t i s h o p e d t h a t t h i s s t u d y w i l l i n s p i r e f u t u r e c o n t r i b u t i o n s t o t h e o r y - b u i l d i n g s o t h a t w e m a y g a i n a b e t t e r u n d e r s t a n d i n g o f p o l i c y c r i s e s a n d t h e o u t c o m e s t h e y e n g e n d e r . A P P E N D I X T h e S e n a t e B i l l 1 P o l i c y C r i s i s : A C h r o n o l o g y 1 9 7 3 T h e B u r s l e y A c t e s t a b l i s h e s t h e " e q u a l y i e l d f o r m u l a . " N o v e m b e r 1 9 9 0 P r o p e r t y t a x r e l i e f i s t h e m o s t s a l i e n t c a m p a i g n p r o m i s e o f R e p u b l i c a n g u b e r n a t o r i a l c a n d i d a t e J o h n E n g l e r . M a r c h 1 9 9 3 O n 1 5 M a r c h 1 9 9 3 , K a l k a s k a v o t e r s r e j e c t a b a l l o t p r o p o s a l f o r 7 . 6 m i l l s t o k e e p t h e K a l k a s k a p u b l i c s c h o o l s O p e n f o r t h e r e m a i n d e r o f t h e a c a d e m i c y e a r . T h e K a l k a s k a p u b l i c s c h o o l d i s t r i c t c l o s e s i t s s c h o o l s t w o a n d o n e h a l f m o n t h s e a r l y o n 2 4 M a r c h 1 9 9 3 . J u n e 1 9 9 3 A p r o p e r t y t a x r e f o r m p r o p o s a l t o r e d u c e a n d c a p p r o p e r t y t a x e s a n d r a i s e t h e s a l e s t a x f r o m 4 p e r c e n t t o 6 p e r c e n t i s r e j e c t e d b y v o t e r s b y a m a r g i n o f 5 4 - 4 6 p e r c e n t . O f 1 3 p r o p e r t y t a x m e a s u r e s o n t h e s t a t e w i d e b a l l o t s i n c e 1 9 7 2 , t h i s i s t h e t w e l f t h t o b e r e j e c t e d b y v o t e r s . J u l y 1 9 9 3 O n 2 0 J u l y , s t a t e S e n a t o r D e b b i e S t a b e n o w p r O p o s e s a n h i s t o r i c a m e n d m e n t t o S e n a t e B i l l 1 , a p r o p e r t y t a x r e l i e f b i l l . T h e a m e n d m e n t p r o p o s e s t o a b o l i s h t h e u s e o f l o c a l p r O p e r t y t a x e s f o r s c h o o l f u n d i n g . T h e S e n a t e a p p r o v e s t h e a m e n d m e n t a n d p a s s e s S e n a t e B i l l 1 b y a v o t e o f 2 9 - 5 . O n 2 1 J u l y , t h e M i c h i g a n H o u s e a p p r o v e s S e n a t e B i l l 1 b y a v o t e o f 6 9 - 3 5 . A u g u s t 1 9 9 3 S e n a t e B i l l 1 b e c o m e s P u b l i c A c t 1 4 5 o f 1 9 9 3 o n 1 9 A u g u s t . G o v e r n o r E n g l e r e n t h u s i a s t i c a l l y e n d o r s e s t h e b i l l i n a m e d i a - e v e n t , s i g n i n g c e r e m o n y a t G r e e n fi e l d V i l l a g e i n D e a r b o m , M i c h i g a n . O c t o b e r 1 9 9 3 O n 5 O c t o b e r , G o v e r n o r E n g l e r p r e s e n t s h i s s c h o o l fi n a n c e a n d s c h o o l q u a l i t y r e f o r m p r o p o s a l s b e f o r e a j o i n t s e s s i o n O f t h e M i c h i g a n l e g i s l a t u r e . O n 1 4 O c t o b e r , t h e D e m o c r a t s a n n o u n c e t h a t t h e y w i l l n o t d e v i s e t h e i r o w n a l t e r n a t i v e p l a n t o E n g l e r ’ s . T h e H o u s e T e a m o f 1 4 i s f o r m e d i n m i d - O c t o b e r . N o v e m b e r 1 9 9 3 O n 1 8 N o v e m b e r 1 9 9 3 , t h e T e a m o f 1 4 a n n o u n c e s i t s s c h o o l fi n a n c e r e f o r m p l a n . 3 2 2 D e c e m b e r 1 9 9 3 M a r c h 1 9 9 4 3 2 3 T h e S e n a t e a d j o u r n s f r o m 1 0 N o v e m b e r t h r o u g h 2 9 N o v e m b e r . T h e H o u s e a d j o u r n s f r o m 1 9 N o v e m b e r t h r o u g h 2 8 N o v e m b e r . O n 1 0 D e c e m b e r , t h e H o u s e p a s s e s a s c h o o l f u n d i n g p l a n m o d e l e d a f t e r t h e T e a m o f 1 4 p l a n . T h e p l a n i n c l u d e s a s t a t u t o r y i n c o m e t a x i n c r e a s e a n d a b a l l o t p l a n w h e r e b y t h e v o t e r s w o u l d c h o o s e b e t w e e n a 1 6 m i l l p r o p e r t y t a x o r a s a l e s t a x i n c r e a s e . O n 1 6 D e c e m b e r , G o v e r n o r E n g l e r p r o p o s e s t h a t v o t e r s b e g i v e n a c h o i c e b e t w e e n a n i n c r e a s e i n t h e i n c o m e t a x o r a h i k e i n t h e s a l e s t a x . O n 1 8 D e c e m b e r , t h e S e n a t e R e p u b l i c a n s p a s s t h e i r o w n p l a n c e n t e r e d o n a n i n c r e a s e i n t h e s a l e s t a x a n d $ 1 b i l l i o n i n b u d g e t c u t s . O n 2 1 D e c e m b e r , f o u r p a r t y l e a d e r s f r o m t h e H o u s e a n d S e n a t e c o n d u c t c l o s e d - d o o r n e g o t i a t i o n s . O n 2 2 D e c e m b e r , a t a n e v e n i n g n e w s c o n f e r e n c e , G o v e r n o r E n g l e r a n n o u n c e s t h a t h e h a s s t r u c k a d e a l w i t h t h e l e a d e r s h i p o f t h e H o u s e a n d S e n a t e . M i n u t e s a f t e r t h e c o n f e r e n c e , D e m o c r a t i c C o - S p e a k e r C u r t i s H e r t e l a v o w s t h a t t h e r e i s n o d e a l . D u r i n g t h e e a r l y m o r n i n g h o u r s o f 2 3 D e c e m b e r , l e g i s l a t i v e l e a d e r s i n t h e H o u s e a n d S e n a t e a g r e e o n a r e f o r m p l a n . T h e H o u s e a n d S e n a t e c o n v e n e a t 1 0 : 0 0 a m . o n 2 3 D e c e m b e r . O v e r 2 0 r e f o r m b i l l s a r e a p p r o v e d b y t h e H o u s e a n d S e n a t e d u r i n g t h e m a r a t h o n 2 6 - h o u r s e s s i o n t h a t e n d s s h o r t l y a f t e r n o o n o n 2 4 D e c e m b e r . O n 1 5 M a r c h , M i c h i g a n v o t e r s a p p r o v e P r o p o s a l A b y a m a r g i n o f 6 9 - 3 1 p e r c e n t . 3 2 4 T h e P r o p o s a l A C a m p a i g n ; L a w m a k e r P r e f e r e n c e s o n P r o p o s a l A I n e a r l y 1 9 9 4 , t h e b a t t l e b e t w e e n p r o p o n e n t s a n d O p p o n e n t s o f P r o p o s a l A w a s u n d e r w a y a s b o t h s i d e s b e g a n m e d i a c a m p a i g n s . S u p p o r t e r s o f t h e p r o p o s a l w e r e l e d b y G o v e r n o r E n g l e r , a n d i n c l u d e d b u s i n e s s , r e a l e s t a t e , a n d h e a l t h i n t e r e s t s . T h e o p p o s i t i o n w a s l e d b y l a b o r u n i o n s , t h e t o b a c c o i n d u s t r y a n d t h e L e a g u e o f W o m e n V o t e r s . A d v o c a t e s o f t h e b a l l o t p l a n f o c u s e d t h e i r s t r a t e g y o n a t t a c k i n g t h e t o b a c c o i n t e r e s t s , r e f e r r i n g t o m e m b e r s o f t h e i n d u s t r y a s " d e a t h m e r c h a n t s . " P r o p o s a l A s u p p o r t e r s c a p i t a l i z e d o n t h e f a c t t h a t t h e m e a s u r e w o u l d r a i s e t h e c i g a r e t t e t a x f r o m 2 5 c e n t s p e r p a c k t o 7 5 c e n t s p e r p a c k . 1 G o v e r n o r E n g l e r s t a t e d " T h e r e ’ s o n l y o n e t h i n g t h a t c a n s t o p u s a n d t h a t ’ s J o e a n d J o s e p h i n e C a m e l " ( B e l l 1 9 9 4 b : l a ) . O p p o n e n t s o f P r o p o s a l A f o c u s e d o n t h e w e a k n e s s e s o f t h e p l a n i t s e l f , w i t h l i t t l e a t t e n t i o n g i v e n t o t h e s t a t u t o r y b a c k - u p p l a n t h a t w o u l d h a v e b e e n i m p l e m e n t e d i f P r o p o s a l A w a s d e f e a t e d . A n t i - A t e l e v i s i o n a d s c o m p a r e d t h e p r o p o s a l t o t h e M i c h i g a n l o t t e r y . I n a d d i t i o n , t h e a n t i - A c a m p a i g n r e v e a l e d a n a n t i - E n g l e r s e n t i m e n t . F o r e x a m p l e a n a d v e r t i s e m e n t b r o a d c a s t o v e r r a d i o a i r w a v e s e n c o u r a g e d v o t e r s t o " s a y ‘ n o ’ t o E n g l e r , s a y ‘ n o ’ t o A . " D e m o c r a t s w e r e g e n e r a l l y o p p o s e d t o P r o p o s a l A w h i l e R e p u b l i c a n s t e n d e d t o s u p p o r t i t . I n a s u r v e y o f s t a t e l e g i s l a t o r s c o n d u c t e d a w e e k b e f o r e t h e v o t e , a l m o s t 9 0 p e r c e n t o f R e p u b l i c a n l e g i s l a t o r s s a i d t h e y w o u l d v o t e " y e s , " o r w e r e l e a n i n g t o w a r d a " y e s " v o t e o n P r o p o s a l A ; o n e i n e v e r y fi v e D e m o c r a t i c l e g i s l a t o r s p l a n n e d t o v o t e i n f a v o r o f t h e p l a n ( B e l l 1 9 9 4 a ) . ' T h e s t a t u t o r y , " b a c k - u p " p l a n w o u l d h a v e r a i s e d t h e p e r p a c k t a x f r o m 2 5 c e n t s t o 4 0 c e n t s . 3 2 5 T a b l e A . l : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , J u l y 1 9 9 3 2 i S u M ' r w T h F S a T o t a l I I I I J u l y 2 1 / l F 2 2 / 3 F 2 3 / 1 F 5 F 2 5 m : 2 7 / 2 F 2 8 / 4 F 2 9 / 1 F 7 F - 1 2 F u 2 F o r t a b l e s A . l - A . l 8 , n e w s i t e m s , e d i t o r i a l s a n d e d i t o r i a l - s t y l e c o l u m n s w e r e c o u n t e d . T h e fi r s t n u m b e r i n e a c h c e l l i s t h e d a t e o f t h e m o n t h . N e x t , t h e n u m b e r o f n e w s p a p e r i t e m s o n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s f o r a g i v e n d a t e i s i n d i c a t e d . " F " d e n o t e s t h a t t h e i t e m w a s p r i m a r i l y a b o u t t h e s c h o o l fi n a n c e i s s u e ( e . g , p r o p e r t y t a x e s ) ; " Q " m e a n s t h a t t h e i t e m w a s p r i m a r i l y a b o u t s c h o o l q u a l i t y ( e . g . , s c h o o l c h o i c e ) ; " B " m e a n s t h a t t h e i t e m w a s a b o u t b o t h t h e s c h o o l fi n a n c e a n d s c h o o l q u a l i t y i s s u e s . A n e m p t y c e l l i n d i c a t e s t h a t n o i t e m s o n t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s a p p e a r e d i n t h e p a p e r t h a t d a y . T a b l e s A . l a n d A . 1 0 b e g i n w i t h 2 1 J u l y 1 9 9 3 s i n c e t h e S B 1 p o l i c y c r i s i s w a s f o r m a l l y i n i t i a t e d o n t h a t d a t e . T a b l e s A . 9 a n d A . 1 8 c o n c l u d e o n 1 6 M a r c h 1 9 9 4 , t h e d a y a f t e r t h e v o t e o n P r o p o s a l A . C o d i n g s f o u n d i n T a b l e s A . 1 - A . 9 a r e b a s e d o n a r e v i e w o f m i c r o fi l m c o p i e s o f e a c h e d i t i o n o f T h e G r a n d R a p i d s P r e s s f r o m 2 1 J u l y 1 9 9 3 t h r o u g h 1 6 M a r c h 1 9 9 4 . C o d i n g s f o r T a b l e s A . l O - A . 1 8 a r e b a s e d o n s u m m a r i e s o f i t e m s i n T h e D e t r o i t N e w s f r o m 2 1 J u l y 1 9 9 3 t h r o u g h 1 6 M a r c h 1 9 9 4 f o u n d i n U n i v e r s i t y M i c r o fi l m s , I n c . ( 1 9 9 4 , 1 9 9 5 ) . 3 2 6 T a b l e A . 2 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , A u g u s t 1 9 9 3 S u M T u W T h F S a T o t a l A u g u s t 1 / 1 F 2 / 1 F 4 / 1 Q 5 / l B 1 Q 1 8 2 F 2 Q 9 / l F l O / l F 2 F l S / l Q 1 7 / 1 F 1 8 / 1 F 1 9 / 1 F 2 1 / 1 F 4 F 1 Q 2 2 / 1 Q 2 5 / 1 F 2 6 / 2 F 2 7 / 1 F 2 8 / 1 F 5 F 1 Q 2 9 / I B 1 F , I Q 3 0 / 1 F 3 1 / 2 F 1 8 4 F 1 Q 2 B 1 7 F _ _ _ " _ J 9 _ 3 2 7 T a b l e A . 3 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , S e p t e m b e r 1 9 9 3 S u T o t a l [ I S e p t e m b e r l / l F 2 / 1 F 4 / 1 F 6 F 5 / 2 F 6 / 1 F 3 F 1 2 / 1 F 1 3 / 1 Q l 4 l l B 1 F l 6 / l Q 1 8 2 F 2 Q 1 9 / 1 Q 2 0 / 2 Q 2 3 / 1 F I Q 2 4 / 1 F 2 F 4 Q 2 7 / 1 F 2 8 / 3 F 3 0 / 1 F 5 F l B 1 8 F 6 Q 3 2 8 T a b l e A . 4 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , O c t o b e r 1 9 9 3 _ S u M T W T h F S a T o t a l " O c t o b e r N I B 1 F 1 1 Q 1 Q T 3 / 2 F 4 / 1 F 5 / 1 F 6 / Z B 7 / 3 F 8 / 1 F 9 / 1 F 2 B I O 4 F 1 3 F 1 Q 1 0 / 3 F l l / l Q 1 2 / 1 Q l 3 / l B 1 4 / 1 F 1 5 / 2 Q 1 B 4 F 4 Q 1 7 / l B 2 0 / 1 F 2 1 / 1 F 2 2 / 1 F 1 B 1 Q 1 Q 3 F 2 Q 2 4 / 1 F 2 6 / 1 F 2 8 / 1 F 3 0 / 1 4 F 1 Q F 1 Q 3 1 / 1 F 1 F 4 B 2 6 F 9 Q 3 2 9 T a b l e A . 5 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , N o v e m b e r 1 9 9 3 S u S a T o t a l N o v e m b e r 2 / 1 F 3 / 1 Q 4 / 1 Q 5 / l B 1 8 1 F 2 Q T i 9 / 1 F l l / I B 1 2 / 1 F 1 3 / l B Z B 2 F 1 5 / 2 8 l 6 / 1 F I Q 1 8 / 2 F 1 9 / 1 F Z B 4 F 1 Q 2 1 / 1 2 Q 2 6 / I F 2 F 2 Q 2 8 / 1 1 F 2 9 / I B 3 0 / 1 Q 2 B 1 F 1 Q 7 B 1 0 F 6 Q T a b l e A . 6 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , D e c e m b e r 3 3 0 1 9 9 3 S u M T W T h F S a D e c e m b e r l / I Q 2 / 1 F 3 / 1 Q 4 / 1 Q 2 Q 5 / I B 7 / l B 8 / 1 Q 9 / l B 1 0 / 1 F 1 1 / 1 F 1 F , 1 1 F Q 1 2 / 1 F 1 3 / 1 Q l 4 / 1 F 1 6 / 1 F 1 7 / 1 F 1 8 / 1 F 2 Q l 9 / 2 F 2 1 / 2 F 2 2 / 1 F 2 3 / l B 2 4 : 1 B 2 5 / 2 8 1 F 1 F 2 6 / l B 2 8 / l B 2 9 / F 3 1 / F 1 F 1 F 3 3 1 T a b l e A . 7 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , J a n u a r y 1 9 9 4 S u M T W T h S a T o t a l [ I J a n u a r y 1 / 1 F 1 F I 2 / 1 F 3 / 1 F 4 / 1 F 5 / 1 F 6 / 2 F 6 F l O / l F 1 2 / 1 F 2 F I O 1 Q 1 8 / 2 F 1 9 / 1 F 3 F 2 3 / 1 2 7 / 2 F 3 F 1 5 F 1 Q 3 3 2 T a b l e A . 8 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , F e b r u a r y 1 9 9 4 S u M T w T h F S a T o t a l l l F e b r u a r y 1 / 1 F 2 / 1 F 3 / 1 F ' 3 F 6 / 2 F 7 / 1 F 8 / 2 F 1 0 / 1 F 1 1 / 2 F 1 2 / 2 F 1 0 F 1 3 / 1 1 5 / 1 F 2 F F 2 0 / 2 2 2 / 2 F 2 3 / 2 F 2 5 / 2 F 8 F F 2 7 / 2 2 F F 1 Q 1 Q 2 5 F 1 Q T a b l e A . 9 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e G r a n d R a p i d s P r e s s , M a r c h 1 9 9 4 S u M ' r w T h F S a T o t a l M a r c h 1 / 1 F 2 / 1 F 5 / 1 F 3 F 6 / 5 F 8 / 1 F 9 / 1 F 1 0 / 1 F l l / l F 9 F 1 Q 1 Q 1 3 / 4 l 4 / 2 F 1 5 / 1 F 1 6 / 2 F 9 F F 2 1 F 1 Q 3 3 3 T a b l e A . l o : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , J u l y 1 9 9 3 3 S u M T W T h F S a T o t a l n J u l y 2 1 / 1 F 2 2 / 5 F 2 3 / 5 F 2 4 / 3 F ' 1 4 F 2 5 / l B 2 6 / 1 F 2 7 / 2 F 2 8 / 1 F 2 9 / 1 Q 3 0 / 3 F 3 1 / 1 F 1 B 7 F 1 Q 1 5 F 2 Q 1 B 2 9 F 2 Q T a b l e A . l l : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , A u g u s t 1 9 9 3 7 S u M T W T h F S a T o t a l A u g u s t 1 / 3 B 2 / 2 F 3 / l B 4 / 2 F 5 / 2 F 6 / 2 F 4 B 2 F 1 F 1 1 F 8 / 1 Q 1 2 / 2 F 1 3 / 1 Q 1 4 / l F - 3 F 2 Q 1 5 / 1 F l 6 / 2 F 1 7 / 1 Q 1 8 / l B 2 0 / 1 B 2 1 / 1 F 2 B 1 F 1 F 6 F 1 Q 2 2 / 1 F 2 5 / 1 F 2 6 / 2 F 2 7 / 2 F 6 F 1 Q I O 2 Q 2 9 / l B 3 0 / 1 F 1 B 1 F 2 F 7 B 2 8 F 5 Q 1 # 3 T h e D e t r o i t N e w s a n d T h e D e t r o i t F r e e P r e s s a r e c o m b i n e d i n a j o i n t e d i t i o n o n S u n d a y s b u t h a v e s e p a r a t e e d i t o r i a l p a g e s ; t h u s , S u n d a y c o u n t s i n t h e t a b l e s i n c l u d e t h e e d i t o r i a l s o f b o t h n e w s p a p e r s . 3 3 4 T a b l e A . 1 2 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , S e p t e m b e r 1 9 9 3 S u M T W T h F S a T o t a l E S e p t e m b e r 3 / 1 Q 1 Q 5 / 2 F 8 / 2 F 1 0 / 1 F 5 F 1 2 1 3 3 1 3 / 1 Q 1 4 / 1 F 1 5 / 1 1 6 / 2 1 7 / 1 3 B 1 F 1 Q Q Q Q 2 F 6 Q 1 9 / 2 F 2 1 / 1 F 2 3 / 1 F 2 4 / 1 2 5 / 3 F . 7 F 1 Q Q 2 Q 2 6 / 2 F 2 8 / 1 B 2 9 / 1 F 3 0 / 1 F l B 3 F 7 F 4 B 2 1 F 9 Q 3 3 5 T a b l e A . 1 3 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , O c t o b e r 1 9 9 3 S u M T W T h H O c t o b e r 3 / l B 4 / 1 F 5 / l B 6 / 3 B 7 / 5 F 6 F . 1 Q 2 Q 2 F 2 F , 1 1 Q Q 1 0 / 2 8 1 1 / 1 B 1 2 / 1 F l 3 / l F 1 4 / 1 F 3 B 2 Q 1 Q 1 Q 3 F 4 Q 1 7 / 2 F 1 8 / 1 B 1 9 / 1 F 2 0 / 1 2 1 / l B 2 2 / 1 F ‘ 2 B 1 F Q 1 F , I O 6 F 1 Q 3 Q 2 4 / l B 2 6 / l B 2 7 / 2 F 2 8 / 1 1 3 2 9 / 1 F 3 0 / 1 8 4 B 2 F 1 F I O 6 F 1 Q 3 1 / l B 1 B 3 F 3 F 1 5 B 3 6 F 1 4 Q 3 3 6 T a b l e A . l 4 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , N o v e m b e r 1 9 9 3 S u M T w T h F S a T o t a l J 1 Q 3 F 5 F I 1 Q i 7 / 1 B 8 / I B l O / l F l l / l B 1 2 / 1 F 1 3 / 1 Q 3 B 1 F , l 1 Q 1 Q 3 F Q 4 Q l S / l F 1 6 / 1 B l 7 / l B l 8 / 2 F l 9 / l F 2 B 1 Q 1 Q 4 F 2 Q 2 1 / 2 2 2 / 1 F 2 5 / 1 Q 2 7 / 1 B 3 B B 3 F 2 F , 1 2 Q Q 2 8 / 1 2 9 / 1 Q 3 0 / 1 Q l B B 2 Q I ! 1 1 B 1 5 F l l Q 3 3 7 T a b l e A . 1 5 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , D e c e m b e r 1 9 9 3 T o t a l n S u M T W T h F S a D e c e m b e r l / l Q 2 / l B 3 / 1 1 3 4 / 1 Q 2 1 3 2 F 2 Q 2 F 4 Q 5 / 1 F 6 / 1 Q 7 / 1 1 3 9 / 1 F 1 0 1 1 1 3 l l / l F 2 a 2 Q 1 Q 1 F 3 F 4 Q 1 2 / 1 3 1 3 / 1 F 1 4 / 1 1 3 1 5 / 1 F 1 6 / 1 F 1 7 / 1 1 3 1 8 / 1 F 3 B 3 F 2 Q 1 F 3 F 2 Q . 1 9 / 3 F 2 1 / 2 F 2 2 / 1 1 3 2 3 l l F 2 4 / 1 F 2 5 / 1 1 3 2 B I O 1 F 3 F 8 F 2 6 1 2 8 2 8 / 2 F 2 9 / 1 1 3 3 B 1 F 1 Q 1 F 3 F 1 Q 1 2 B 2 A F l l Q 3 3 8 T a b l e A . 1 6 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , J a n u a r y 1 9 9 4 S u M T W T h F S a T o t a l fl J a n u a r y 1 / 1 F 1 F 2 / 3 F 3 / 1 Q 6 / 2 F 7 / 1 F 6 F 1 Q 9 / 2 F 1 0 / 1 F l l / l F l 2 / 1 F 1 3 / 2 F 1 5 / 1 F 8 F 1 0 1 Q 1 6 / 3 1 8 / 2 F 2 0 / 1 F 2 1 / 1 F 2 2 / 1 Q 7 F F 2 Q 1 0 2 3 / 2 2 6 / 1 F 2 7 / 4 F 2 8 / 2 F 2 9 / 1 F 1 0 F F 3 0 / 2 2 F F 1 Q 1 Q 3 4 F 5 Q 3 3 9 T a b l e A . 1 7 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , F e b r u a r y 1 9 9 4 S u M T w T h F S a T o t a l F e b r u a r y 2 / 1 F 3 / 3 F 4 / 1 F 5 / 1 Q 5 F [ I 1 Q 2 Q 6 / l B 8 / 1 F 9 / 1 F 1 0 / 2 F l l / l F 1 B 5 F 1 3 / 2 1 4 / 2 F 1 5 / 2 F 1 6 / 2 F 1 7 / 2 F 1 8 / 2 F 1 9 / 4 F 1 6 F F I O 1 Q 2 0 / 5 2 1 / 2 F 2 2 / 2 F 2 3 / 1 F 2 4 / 2 F 2 5 / 1 F 2 6 / 2 F 1 5 F F 2 7 / 4 2 8 / 1 F 5 F F 1 1 3 3 4 0 T a b l e A . 1 8 : C o v e r a g e o f t h e S B 1 P o l i c y C r i s i s i n T h e D e t r o i t N e w s , M a r c h 1 9 9 4 S u M T W T h F S a T o t a l I I I I M a r c h 1 / 2 F 2 / 1 F 3 / 2 F 4 / 3 F 5 / 1 F 9 F l l 6 / 1 0 F 7 / 2 F 8 / 2 F 9 / 7 F 1 0 / 5 F 1 1 / 4 F 1 2 / 3 F 3 3 F 1 Q 1 Q 1 3 / 3 F l 4 / 1 F 1 5 / 1 F 1 5 1 2 1 3 2 3 8 F 1 3 F 2 B 5 5 F L I S T O F R E F E R E N C E S L I S T O F R E F E R E N C E S A d d o n i z i o , M i c h a e l F . , C . P h i l i p K e a r n e y a n d H e n r y J . P r i n c e . 1 9 9 5 . " M i c h i g a n ’ s H i g h W i r e A c t . " J o u r n a l o f E d u c a t i o n F i n a n c e 2 0 ( W i n t e r ) : 2 3 5 - 2 6 9 . A i n s w o r t h , S c o t t . 1 9 9 3 . " R e g u l a t i n g L o b b y i s t s a n d I n t e r e s t G r o u p I n fl u e n c e . " T h e J o u r n a l o f P o l i t i c s , V o l . 5 5 , N o . 1 : 4 1 - 5 6 . A n d e r s o n , J a m e s E . 1 9 9 4 . P u b l i c P o l i c y m a k i n g . B o s t o n : H o u g h t o n M i f fl i n . A n s o l a b e h e r e , S t e p h e n , R o y B e h r a n d S h a n t o I y e n g a r . 1 9 9 3 . T h e M e d i a G a m e : A m e r i c a n P o l i t i c s i n t h e T e l e v i s i o n A g e . N e w Y o r k : M a c m i l l a n . A r n o l d , D o u g l a s . 1 9 9 0 . T h e L o g i c o f C o n g r e s s i o n a l A c t i o n . N e w H a v e n : Y a l e U n i v e r s i t y P r e s s . A r t h u r , W . B r i a n . 1 9 8 8 . " S e l f - R e i n f o r c i n g M e c h a n i s m s i n E c o n o m i c s . " I n P h i l i p W . A n d e r s o n , K e n n e t h W . A r r o w , a n d D a v i d P i n e s , e d s . T h e E c o n o m y a s a n E v o l v i n g C o m p l e x s y s t e m . R e a d i n g , M a s s : A d d i s o n - W e s l e y . A r t h u r , W . B r i a n . 1 9 8 9 . " C o m p e t i n g T e c h n o l o g i e s , I n c r e a s i n g R e t u r n s , a n d L o c k - i n b y H i s t o r i c a l E v e n t s . " E c o n o m i c J o u r n a l 9 9 : 1 1 6 - 1 3 1 . A r t h u r , W . B r i a n . 1 9 9 0 . " P o s i t i v e F e e d b a c k s i n t h e E c o n o m y . " S c i e n t i fi c A m e r i c a n . F e b r u a r y : 9 2 - 9 9 . A s h c r o f t , J o h n . 1 9 9 1 . " L e a d e r s h i p : T h e A r t o f R e d e fi n i n g t h e P o s s i b l e . " I n G o v e r n o r s o n G o v e r n i n g . R o b e r t D . B e h n , E d . N a t i o n a l G o v e r n o r s ’ A s s o c i a t i o n , W a s h i n g t o n , D . C . L a n h a r n , M D : U n i v e r s i t y P r e s s o f A m e r i c a , I n c . p p . 6 7 - 7 7 . A l l i s o n , G r a h a m T . 1 9 7 1 . E s s e n c e o f D e c i s i o n : E x p l a i n i n g t h e C u b a n M i s s i l e C r i s i s . B o s t o n : L i t t l e , B r o w n . A u s t e n - S m i t h , D a v i d a n d J o h n R . W r i g h t . 1 9 9 4 . " C o u n t e r a c t i v e L o b b y i n g . " A m e r i c a n J o u r n a l o f P o l i t i c a l S c i e n c e 3 8 : 1 ; 2 5 4 4 . 3 4 1 3 4 2 B e h n , R o b e r t D , e d . 1 9 9 1 . G o v e r n o r s o n G o v e r n i n g . N a t i o n a l G o v e r n o r s ’ A s s o c i a t i o n , W a s h i n g t o n , D . C . l a n h a m , M D : U n i v e r s i t y P r e s s o f A m e r i c a , I n c . B e l l , D a w s o n . 1 9 9 3 . " M E A ’ s d o n a t i o n s l e a d c l a s s . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 1 5 N o v e m b e r : 1 a , 6 a . B e l l , D a w s o n . 1 9 9 4 . " T o b a c c o fi r m s s p e n d b i g o n t a x fi g h t ; P r o p A ’ s o p p o n e n t s r a i s e t h e m o s t . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 5 M a r c h : 1 a , 4 a . B a u m g a r t n e r , F r a n k R . a n d B r y a n D . J o n e s . 1 9 9 3 . A g e n d a s a n d I n s t a b i l i t y i n A m e r i c a n P o l i t i c s . C h i c a g o : U n i v e r s i t y o f C h i c a g o P r e s s . B e r n i c k , E . L e e . 1 9 7 9 . " G u b e r n a t o r i a l T o o l s : F o r m a l v s . I n f o r m a l . " J o u r n a l o f P o l i t i c s , V o l . 4 1 : 6 5 6 - 6 4 . B e r n i c k , B . L e e a n d C h a r l e s W . W i g g i n s . 1 9 9 1 . " E x e c u t i v e - L e g i s l a t i v e R e l a t i o n s : T h e G o v e r n o r ’ s R o l e a s C h i e f L e g i s l a t o r , " p p . 7 3 - 9 1 i n E r i k B . H e r z i k a n d B r e n t W . B r o w n , e d s . G u b e r n a t o r i a l L e a d e r s h i p a n d S t a t e P o l i c y . N e w Y o r k : G r e e n w o o d P r e s s . B e r r y , W i l l i a m D . 1 9 9 0 . " T h e C o n f u s i n g C a s e o f B u d g e t a r y I n c r e m e n t a l i s m : T O O M a n y M e a n i n g s f o r a S i n g l e C o n c e p t . " J o u r n a l o f P o l i t i c s 5 2 : 1 6 7 - 1 9 6 . B e y l e , T h a d . 1 9 8 3 . " G o v e r n o r s . " I n V i r g i n i a G r a y , H e r b e r t J a c o b a n d K e n n e t h N . V i n e s , e d s . P o l i t i c s i n t h e A m e r i c a n S t a t e s , 4 t h e d . B o s t o n : L i t t l e , B r o w n . B e y l e , T h a d . 1 9 9 0 . " G o v e r n o r s . " I n V i r g i n i a G r a y , H e r b e r t J a c o b a n d R o b e r t B . A l b r i t t o n , e d s . P o l i t i c s i n t h e A m e r i c a n S t a t e s , 5 t h e d : 2 0 1 - 2 5 1 . G l e n v i e w : S c o t t , F o r e s m a n a n d C o . B e y l e , T h a d . 1 9 9 1 . G o v e r n o r s a n d H a r d T i m e s . T h a d B e y l e , e d . W a s h i n g t o n , D . C . : C o n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y . B i e r l e i n , L o u a n n A . 1 9 9 3 . C o n t r o v e r s i a l I s s u e s i n E d u c a t i o n a l P o l i c y . N e w b u r y P a r k , C A : S a g e P u b l i c a t i o n s . B l a i r , D i a n e . 1 9 8 8 . A r k a n s a s P o l i t i c s a n d G o v e r n m e n t . L i n c o l n : U n i v e r s i t y o f N e b r a s k a P r e s s . B r a y b r o o k e , D a v i d a n d C h a r l e s B . L i n d b l o m . 1 9 6 3 . A S t r a t e g y o f D e c i s i o n . N e w Y o r k : F r e e P r e s s o f G l e n c o e . B r o w n , L a w r e n c e D . 1 9 8 3 . N e w P o l i c i e s , N e w P o l i t i c s . W a s h i n g t o n D . C . : B r o o k i n g s 3 4 3 I n s t i t u t i o n . B r o w n e , W i l l i a m P . a n d D e l b e r t J . R i n g q u i s t . 1 9 9 3 . " M i c h i g a n : D i v e r s i t y a n d P r o f e s s i o n a l i s m i n a P a r t i s a n E n v i r o n m e n t , " p p . 1 1 7 - 1 4 4 i n R o n a l d J . H r e b e n a r a n d C l i v e S . T h o m a s , e d s . I n t e r e s t G r o u p P o l i t i c s i n t h e M i d w e s t e r n S t a t e s . A m e s : I o w a S t a t e U n i v e r s i t y P r e s s . B u r s t e i n , P a u l . 1 9 8 5 . D i s c r i m i n a t i o n , J o b s a n d P o l i t i c s . C h i c a g o : U n i v e r s i t y o f C h i c a g o P r e s s . C a r l i n , J o h n . 1 9 9 1 . " T h e G o v e r n o r a s A d m i n i s t r a t o r L e a d e r , a n d C o m m u n i c a t o r , " I n G o v e r n o r s o n G o v e r n i n g . R o b e r t D . B e h n , E d . N a t i o n a l G o v e r n o r s ’ A s s o c i a t i o n , W a s h i n g t o n , D . C . l a n h a m , M D : U n i v e r s i t y P r e s s o f A m e r i c a , I n c . p p . 7 9 - 9 5 . ‘ C h a n c e , W i l l i a m . 1 9 8 6 . " t h e b e s t o f e d u c a t i o n s : " R e f o r m i n g A m e r i c a ’ s P u b l i c S c h o o l s i n t h e 1 9 8 0 s . W a s h i n g t o n , D . C . : J o h n D . a n d C a t h e r i n e T . M a c A r t h u r F o u n d a t i o n . C h r i s t o f f , C h r i s . 1 9 9 3 a . " A s f o r t h e i r l o c a l s c h o o l s , l e g i s l a t o r s m o s t l y s a t i s fi e d , " D e t r o i t F r e e P r e s s . 3 O c t o b e r . C h r i s t o f f , C h r i s . 1 9 9 3 b . " S c h o o l d e a l fi z z l e s o u t ; D i s t r i b u t i o n c h o i c e q u e s t i o n s k i l l c o m p r o m i s e . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 2 3 D e c e m b e r : l a . C h r i s t o f f , C h r i s . 1 9 9 3 c . " S e n a t e R e p u b l i c a n s m e t E n g l e r ’ s c h a l l e n g e . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 2 1 D e c e m b e r : 1 b , 2 b . C i t i z e n s R e s e a r c h C o u n c i l . 1 9 9 1 . " I n c o m e , S p e n d i n g , a n d T a x a t i o n - - M i c h i g a n C o m p a r e d t o t h e U . S . A v e r a g e . " C o u n c i l C o m m e n t s N o . 9 9 7 . D e t r o i t : C i t i z e n s R e s e a r c h C o u n c i l . C i t i z e n s R e s e a r c h C o u n c i l . 1 9 9 0 . " S t a t e a n d L o c a l G o v e r n m e n t E x p e n d i t u r e s a n d R e v e n u e s i n t h e 1 5 M o s t P o p u l o u s S t a t e s . " C o u n c i l C o m m e n t s N o . 1 9 9 2 ( r e v i s e d ) . D e t r o i t : C i t i z e n s R e s e a r c h C o u n c i l . C l o w s e , B a r b a r a B a r k s d a l e . 1 9 8 1 . B r a i n p o w e r f o r t h e C o l d W a r : T h e S p u t n i k C r i s i s a n d t h e N a t i o n a l D e f e n s e E d u c a t i o n A c t o f 1 9 5 8 . W e s t p o r t , C T : G r e e n w o o d P r e s s . C o b b , R o g e r W . a n d C h a r l e s D . E l d e r . 1 9 8 3 . P a r t i c i p a t i o n i n A m e r i c a n P o l i t i c s : T h e D y n a m i c s o f A g e n d a - B u i l d i n g . S e c o n d E d i t i o n . B a l t i m o r e : J o h n s H o p k i n s U n i v e r s i t y P r e s s . 3 4 4 C o l b u r n , D a v i d R . a n d R i c h a r d K . S c h e r . 1 9 8 0 . F l o r i d a ’ s G u b e r n a t o r i a l P o l i t i c s i n t h e T w e n t i e t h C e n t u r y T a l l a h a s s e e : U n i v e r s i t y P r e s s e s o f F l o r i d a . C o r w i n , E d w a r d S . 1 9 5 7 . T h e P r e s i d e n t : O f fi c e a n d P o w e r s , 1 7 8 7 - 1 9 5 7 . F o u r t h R e v i s e d E d i t i o n . N e w Y o r k : N e w Y o r k U n i v e r s i t y P r e s s . C r a b b , C e c i l V . , J r . a n d P a t M . H o l t . 1 9 9 2 . I n v i t a t i o n t o S t r u g g l e : C o n g r e s s , t h e P r e s i d e n t a n d F o r e i g n P o l i c y . F o u r t h E d i t i o n . W a s h i n g t o n , D . C . : C o n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y . D e G r o w , D a n L . 1 9 9 5 . " A r t i c l e m i s s t a t e d P r o p o s a l A r e s u l t s , " a " D i s s e n t ! " c o l u m n . G r a n d R a p i d s P r e s s . 7 D e c e m b e r : A 2 3 . D e m m e l , P a u l R . 1 9 7 4 . T h e P o l i t i c s o f R e v e n u e S h a r i n g . I n d i a n a U n i v e r s i t y P r e s s . D e s t l e r , I . M . 1 9 8 0 . " N a t i o n a l S e c u r i t y M a n a g e m e n t : W h a t P r e s i d e n t s H a v e W r o u g h t . " P o l i t i c a l S c i e n c e Q u a r t e r l y V o l u m e 9 5 ( W i n t e r 1 9 8 0 - 8 1 ) . D e t r o i t F r e e P r e s s . 1 9 8 1 . " S c h o o l E q u i t y : S t a t e F u n d i n g i s F a l l i n g B e h i n d t h e N e e d s . " E d i t o r i a l . D e t r o i t F r e e P r e s s . 1 3 N o v e m b e r : 8 a . D e t r o i t F r e e P r e s s . 1 9 9 3 . " K a l k a s k a ; s e e k r e a l s o l u t i o n s , n o t r e c e i v e r s h i p . " E d i t o r i a l . D e t r o i t F r e e P r e s s . 2 6 M a r c h : 8 a . D o w n s , A n t h o n y . 1 9 7 2 . " U p a n d D o w n w i t h E c o l o g y : t h e I s s u e - A t t e n t i o n C y c l e . " P u b l i c I n t e r e s t 2 8 : 3 8 - 5 0 . D o y l e , D e n i s P . a n d T e r r y W . H a r t l e . 1 9 8 5 . E x c e l l e n c e i n E d u c a t i o n : T h e S t a t e s T a k e C h a r g e . W a s h i n g t o n D C : A m e r i c a n E n t e r p r i s e I n s t i t u t e f o r P u b l i c P o l i c y R e s e a r c h . D r o r , Y e h e z k e l . 1 9 9 4 . " B a s i c C o n c e p t s i n A d v a n c e d P o l i c y S c i e n c e s , " p p . 1 - 3 0 i n S t u a r t S . N a g e l , e d . E n c y c l o p e d i a o f P o l i c y S t u d i e s , S e c o n d E d i t i o n . N e w Y o r k : M a r c e l D e k k e r . D u r n i n g , D a n . 1 9 9 1 . " E d u c a t i o n R e f o r m i n A r k a n s a s : T h e G o v e r n o r ’ s R o l e i n P o l i c y m a k i n g , " p p . 1 2 1 - 1 3 9 i n E r i k B . H e r z i k a n d B r e n t W . B r o w n , e d s . , G u b e r n a t o r i a l L e a d e r s h i p a n d S t a t e P o l i c y . N e w Y o r k : G r e e n w o o d P r e s s . D y e , T h o m a s R . 1 9 9 4 . P o l i t i c s i n S t a t e s a n d C o m m u n i t i e s . E i g h t h E d i t i o n . E n g l e w o o d C l i f f s : P r e n t i c e H a l l . E d e h n a n , M u r r a y . 1 9 6 4 . T h e s y m b o l i c U s e s o f P o l i t i c s . U r b a n a : U n i v e r s i t y o f I l l i n o i s P r e s s . . . 3 4 5 E d w a r d s , G e o r g e C . a n d I r a S h a r k a n s k y . 1 9 7 8 . T h e P o l i c y P r e d i c a m e n t . S a n F r a n c i s c o : W . H . F r e e m a n a n d C o . E n g l e r , J o h n . 1 9 9 3 . " O u r K i d s D e s e r v e B e t t e r ! N e w S c h o o l s f o r a N e w C e n t u r y . " A d d r e s s t o t h e M i c h i g a n L e g i s l a t u r e , 5 O c t o b e r . E r i k s o n , R o b e r t S . a n d K e n t L . T e d i n . 1 9 9 5 . A m e r i c a n P u b l i c O p i n i o n , 5 t h E d i t i o n . B o s t o n : A l l y n a n d B a c o n . E t z i o n i , A m i t a i . 1 9 6 7 . " M i x e d - S c a n n i n g : A ‘ T h i r d ’ A p p r o a c h t o D e c i s i o n - M a k i n g . " P u b l i c A d m i n i s t r a t i o n R e v i e w D e c . : 3 8 5 - 3 9 2 . E y e s t o n e , R o b e r t . 1 9 7 8 . F r o m S o c i a l I s s u e s t o P u b l i c P o l i c y . N e w Y o r k : J o h n W i l e y a n d S o n s . . F a r r a r , E . 1 9 9 0 . " R e fl e c t i o n s o n t h e F i r s t W a v e o f R e f o r m : R e o r d e r i n g A m e r i c a ’ s E d u c a t i o n a l P r i o r i t i e s , " p p . 3 - 1 3 i n S t e p h e n J a c o b s o n a n d J . C o n w a y , e d s . , E d u c a t i o n a l L e a d e r s h i p i n a n A g e o f R e f o r m . N e w Y o r k : L o n g m a n . F e n n o , R i c h a r d F . 1 9 7 3 . C o n g r e s s m e n i n C o m m i t t e e s . B o s t o n : L i t t l e , B r o w n a n d C o m p a n y . F e n n o , R i c h a r d F . 1 9 7 8 . H o m e S t y l e : H o u s e M e m b e r s i n T h e i r D i s t r i c t s . B o s t o n : L i t t l e , B r o w n a n d C o m p a n y . F i n n , C h e s t e r E . , J r . a n d T h e o d o r R e b a r b e r . 1 9 9 4 . " T h e C h a n g i n g P o l i t i c s o f E d u c a t i o n R e f o r m , " p p . 1 7 5 - 1 9 3 i n C h e s t e r E . F i n n , J r . a n d T h e o d o r R e b a r b e r , e d s . , E d u c a t i o n R e f o r m i n t h e ’ 9 0 s . N e w Y o r k : M a c m i l l a n . F i r e s t o n e , W i l l i a m A . , S u s a n H . F u h r m a n , a n d M i c h a e l W . K i r s t . 1 9 8 9 . T h e P r o g r e s s - o f R e f o r m : A n A p p r a i s a l o f S t a t e E d u c a t i o n I n i t i a t i v e s . R e s e a r c h R e p o r t S e r i e s , R R - 0 1 4 . N e w B r u n s w i c k , N J : C e n t e r f o r P o l i c y R e s e a r c h i n E d u c a t i o n , R u t g e r s U n i v e r s i t y . F i r e s t o n e , W i l l i a m A . , S . R o s e n b l u m , B . B a d e r , a n d D . M a s s e l l . 1 9 9 1 . E d u c a t i o n R e f o r m fi o r n I 9 8 3 t o I 9 9 0 : S t a t e A c t i o n a n d D i s t r i c t R e s p o n s e . N e w B r u n s w i c k , N J : C e n t e r f o r P o l i c y R e s e a r c h i n E d u c a t i o n , R u t g e r s U n i v e r s i t y . F l a n a g a n , W i l l i a m H . a n d N a n c y H . Z i n g a l e . 1 9 9 4 . P o l i t i c a l B e h a v i o r o f t h e A m e r i c a n E l e c t o r a t e , E i g h t h E d i t i o n . W a s h i n g t o n , D . C . : C o n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y . F u h r m a n , S u s a n H . 1 9 9 3 . D e s i g n i n g C o h e r e n t E d u c a t i o n . S a n F r a n c i s c o : J o s s e y - B a s s . F u h r m a n , S u s a n H . , R i c h a r d F . B h r l o r e a n d D i a n e M a s s e l l . 1 9 9 3 . " S c h o o l R e f o r m i n 3 4 6 t h e U n i t e d S t a t e s , P u t t i n g i t i n t o C o n t e x t , " p p . 3 - 2 7 i n S t e p h e n L . J a c o b s o n a n d R o b e r t B e r n e , e d s . , R e f o r m i n g E d u c a t i o n : T h e E m e r g i n g S y s t e m i c A p p r o a c h . A m e r i c a n E d u c a t i o n F i n a n c e A s s o c i a t i o n . T h o u s a n d O a k s , C A : S a g e . G e r s t n e r , L o u i s V . , J r . , R o g e r D . S e m e r a d , D e n i s P h i l i p D o y l e a n d W i l l i a m B . J o h n s t o n . 1 9 9 4 . R e i n v e n t i n g E d u c a t i o n : E n t r e p r e n e u r s h i p i n A m e r i c a ’ s P u b l i c S c h o o l s . N e w Y o r k : D u t t o n . G o n g w e r N e w s S e r v i c e , I n c . 1 9 9 3 . " E n g l e r c a l l s f o r l e g i s l a t i v e a c t i o n o n s c h o o l s i n n e x t 1 0 0 d a y s . " M i c h i g a n R e p o r t . N o . 1 6 0 , V o l 3 2 , 1 9 A u g u s t . G r a b e r , D o r i s . 1 9 9 3 . M a s s M e d i a a n d A m e r i c a n P o l i t i c s , F o u r t h E d i t i o n . W a s h i n g t o n , D . C . : C o n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y . G r o s s , D o n a l d A . 1 9 9 1 . " T h e P o l i c y R o l e o f G o v e r n o r s . " I n E r i k B . H e r z i k a n d B r e n t W . B r o w n , e d s . , G u b e r n a t o r i a l L e a d e r s h i p a n d S t a t e P o l i c y . N e w Y o r k : G r e e n w o o d P r e s s . p p . 1 - 2 4 . G r u m m , J o h n G . 1 9 7 1 . " T h e E f f e c t s o f L e g i s l a t i v e S t r u c t u r e o n L e g i s l a t i v e P e r f o r m a n c e , " i n R i c h a r d I . H o f f e r b e r t a n d I r a S h a r k a n s k y . e d s . , S t a t e a n d U r b a n P o l i t i c s . B o s t o n : L i t t l e , B r o w n a n d C o m p a n y . G u t h r i e , J a m e s W . 1 9 9 3 . " S c h o o l R e f o r m a n d t h e ‘ N e w W o r l d O r d e r . ’ " ' I n S t e p h e n L . J a c o b s o n a n d R o b e r t B e r n e , E d s . , R e f o r m i n g E d u c a t i o n : T h e E m e r g i n g S y s t e m i c A p p r o a c h . A m e r i c a n E d u c a t i o n F i n a n c e A s s o c i a t i o n . T h o u s a n d O a k s , C A : S a g e . H a c k e r , D a v i d . 1 9 9 3 . " K a l k a s k a c l o s u r e i n U . S . s p o t l i g h t . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 2 3 M a r c h : 3 a . H a n u s h e k , E r i c A . 1 9 8 6 . " T h e E c o n o m i c s o f S c h o o l i n g : P r o d u c t i o n a n d E f fi c i e n c y i n P u b l i c S c h o o l s . " J o u r n a l o f E c o n o m i c L i t e r a t u r e , X X I V ( S e p t e m b e r ) : 1 1 4 1 - 1 1 7 7 . H a n u s h e k , E r i c A . , w i t h C h a r l e s S . B e n s o n , R i c h a r d B . F r e e m a n , D e a n T . J a m i s o n , H e n r y M . L e v i n , R e b e c c a A . M a y n a r d , R i c h a r d J . M u r n a n e , S t e v e n G . R i v k i n , R i c h a r d H . S a b o t , L e w i s C . S o h n o n , A n i t a A . S u m m e r s , F i n i s W e l c h a n d B a r b a r a L . W o l f e . 1 9 9 4 . M a k i n g S c h o o l s W o r k : I m p r o v i n g P e r f o r m a n c e a n d C o n t r o l l i n g C o s t s . W a s h i n g t o n , D . C . : B r o o k i n g s I n s t i t u t i o n . H a y e s , M i c h a e l T . 1 9 9 2 . I n c r e m e n t a l i s m a n d P u b l i c P o l i c y . N e w Y o r k : L o n g m a n . H e n i g , J e f f r e y R . 1 9 9 4 . R e t h i n k i n g S c h o o l C h o i c e . P r i n c e t o n : P r i n c e t o n U n i v e r s i t y P r e s s . 3 4 7 H e r m a n n , C h a r l e s F . 1 9 6 9 . C r i s e s i n F o r e i g n P o l i c y . I n d i a n a p o l i s : H o b b s - M e r r i l l . H e r m a n n , C h a r l e s F . 1 9 7 2 . I n t e r n a t i o n a l C r i s e s : I n s i g h t s f r o m B e h a v i o r a l R e s e a r c h . N e w Y o r k : F r e e P r e s s . H e r z i k , E r i k B . a n d B r e n t W . B r o w n , e d s . 1 9 9 1 . G u b e r n a t o r i a l L e a d e r s h i p a n d S t a t e P o l i c y . N e w Y o r k : G r e e n w o o d P r e s s . H o f f m a n , K a t h y B a r k s a n d G r e g J . B o r o w s k i . 1 9 9 3 . " D u e l i n g G O P m i r e s s c h o o l b i l l . " L a n s i n g S t a t e J o u r n a l . 1 9 D e c e m b e r : 1 a , 9 a . H o l y fi e l d , J e f f . 1 9 9 5 . " E d u c a t o r s r e s e r v e j u d g m e n t o n fi n a n c e r e f o r m . " G r a n d R a p i d s P r e s s . 2 0 A u g u s t 1 9 9 5 : C 2 , C 3 . H r e b e n a r , R o n a l d J . a n d R u t h K . S c o t t . 1 9 9 0 . I n t e r e s t G r o u p P o l i t i c s i n A m e r i c a . 2 n d E d . E n g l e w o o d C l i f f s : P r e n t i c e H a l l . H r e b e n a r , R o n a l d J . a n d C l i v e S . T h o m a s , e d s . 1 9 9 3 . I n t e r e s t G r o u p P o l i t i c s i n t h e M i d w e s t e r n S t a t e s . A m e s : I o w a S t a t e U n i v e r s i t y P r e s s . H u t c h i n s , C L . 1 9 9 4 . " S t a t e S y s t e m s o f E d u c a t i o n a n d S y s t e m i c C h a n g e , " p p . 1 5 - 2 5 ( C h . 1 ) i n C h a r l e s M . R e i g e l u t h a n d R o b e r t J . G a r fi n k l e , e d s . s y s t e m i c C h a n g e i n E d u c a t i o n . E n g l e w o o d C l i f f s : E d u c a t i o n a l T e c h n o l o g y P u b l i c a t i o n s . I n s t i t u t e f o r P u b l i c P o l i c y a n d S o c i a l R e s e a r c h . 1 9 9 3 . M i c h i g a n p u b l i c o p i n i o n p o l l . 8 - 2 3 S e p t e m b e r . E a s t l a n s i n g : M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y . J a c o b s , J a n e . 1 9 6 1 . T h e D e a t h a n d L i f e o f G r e a t A m e r i c a n C i t i e s . N e w Y o r k : R a n d o m H o u s e . J a c o b s , l a w r e n c e R . 1 9 9 3 . " H e a l t h R e f o r m I m p a s s e : T h e P o l i t i c s o f A m b i v a l e n c e t o w a r d G o v e r n m e n t . " J o u r n a l o f H e a l t h P o l i t i c s , P o l i c y a n d L a w , V o l 1 8 , N o . 3 : 6 2 8 - 6 5 5 . J a c o b s , l a w r e n c e R . a n d R o b e r t Y . S h a p i r o . 1 9 9 4 . " Q u e s t i o n i n g t h e C o n v e n t i o n a l W i s d o m o n P u b l i c O p i n i o n T o w a r d H e a l t h R e f o r m . " P S : P o l i t i c a l S c i e n c e a n d P o l i t i c s , V o l . 2 7 , N o . 2 : 2 0 8 - 2 1 4 . J a c o b s o n , G a r y C . 1 9 9 2 . T h e P o l i t i c s o f C o n g r e s s i o n a l E l e c t i o n s . T h i r d E d i t i o n . N e w Y o r k : H a r p e r C o l l i n s . J a c o b s o n , S t e p h e n L . a n d R o b e r t B e r n e . 1 9 9 3 . R e f o r m i n g E d u c a t i o n : T h e E m e r g i n g s y s t e m i c A p p r o a c h . A m e r i c a n E d u c a t i o n F i n a n c e A s s o c i a t i o n . T h o u s a n d O a k s , C A : S a g e . 3 4 8 J a m e s , T h o m a s . 1 9 9 1 . " S t a t e A u t h o r i t y a n d t h e P o l i t i c s o f E d u c a t i o n a l C h a n g e . " R e v i e w o f R e s e a r c h i n E d u c a t i o n , V o l . 1 7 , G e r a l d G r a n t , e d . W a s h i n g t o n , D . C . : ' A m e r i c a n E d u c a t i o n a l R e s e a r c h A s s o c i a t i o n . P p . 1 6 9 - 2 2 4 . J a n i s , I r v i n g L . 1 9 8 2 . G r o u p t h i n k , 2 n d E d . B o s t o n : H o u g h t o n M i f fl i n . J e w e l l , M a l c o l m E . " T h e G o v e r n o r a s a L e g i s l a t i v e L e a d e r . " I n T . B e y l e a n d J D . W i l l i a m s , E d s . T h e A m e r i c a n G o v e r n o r i n B e h a v i o r a l P e r s p e c t i v e . N e w Y o r k : H a r p e r a n d R o w . J e w e l l , M a l c o l m E . a n d D a v i d M . O l s o n . 1 9 8 8 . P o l i t i c a l P a r t i e s a n d E l e c t i o n s i n A m e r i c a n S t a t e s , 3 r d E d . C h i c a g o : T h e D o r s e y P r e s s . J o h n s o n , M a l c o l m a n d A P . 1 9 9 3 . " S e n a t e c a n ’ t a g r e e o n s c h o o l f u n d i n g . " L a n s i n g S t a t e J o u r n a l . 6 D e c e m b e r : 1 a , 5 a . K e a r n e y , C . P h i l i p . 1 9 9 0 . A P r i m e r o n M i c h i g a n S c h o o l F i n a n c e : S e c o n d E d i t i o n 1 9 9 0 . A n n A r b o r : T h e U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n , S c h o o l o f E d u c a t i o n . K e a r n e y , C . P h i l i p . 1 9 9 4 . A P r i m e r o n M i c h i g a n S c h o o l F i n a n c e : T h i r d E d i t i o n 1 9 9 4 . K e a r n e y , C . P h i l i p . 1 9 9 4 . " T h e D a r k ( O r t h e L i g h t ) S i d e o f t h e M o o n ? M i c h i g a n ’ s E l i m i n a t i o n o f t h e L o c a l P r o p e r t y T a x . " E d u c a t i o n a l C o n s i d e r a t i o n s ( S p r i n g ) : 3 6 - 4 3 . K e a r n e y , C . P h i l i p . 1 9 9 5 . " R e d u c i n g L o c a l S c h o o l P r o p e r t y T a x e s : R e c e n t E x p e r i e n c e s i n M i c h i g a n . " J o u r n a l o f E d u c a t i o n F i n a n c e 2 1 ( S u m m e r ) : 1 6 5 - 1 8 5 . K e a r n e y , C . P h i l i p a n d D a v i d M . A n d e r s o n . 1 9 9 5 . " W a s E q u i t y S e r v e d : A P r e l i m i n a r y L o o k a t t h e I m p a c t o f M i c h i g a n ’ s R e s t r u c t u r i n g o f S c h o o l F i n a n c e . " P a p e r p r e s e n t e d a t t h e A n n u a l M e e t i n g o f t h e A m e r i c a n E d u c a t i o n F i n a n c e A s s o c i a t i o n . 9 - 1 1 M a r c h 1 9 9 5 . S a v a n n a h , G e o r g i a . K e a r n e y , R i c h a r d . 1 9 8 7 . " T h e ‘ W e a k ’ G o v e r n o r a s P o l i c y M a k e r : D i c k R i l e y a n d t h e S o u t h C a r o l i n a E d u c a t i o n I m p r o v e m e n t A c t . " S o u t h e a s t e r n P o l i t i c a l R e v i e w . V o l . 1 5 , N o . 2 : 9 9 - 1 1 9 . K e n n e d y , R o b e r t F . 1 9 7 1 . T h i r t e e n D a y s . N e w Y o r k : W . W . N o r t o n & C o m p a n y . K i e w e , A m o s , E d . 1 9 9 4 . T h e M o d e r n P r e s i d e n c y a n d C r i s i s R h e t o r i c . W e s t p o r t , C T : P r a e g e r . K i n g , P a u l a J . 1 9 8 8 . P o l i c y E n t r e p r e n e u r s : C a t a l y s t s i n t h e P o l i c y I n n o v a t i o n 3 4 9 P r o c e s s . U n p u b l i s h e d P h . D . D i s s e r t a t i o n . U n i v e r s i t y o f M i n n e s o t a . K i n g d o n , J o h n . 1 9 6 6 . C a n d i d a t e s f o r O f fi c e : B e l i e f s a n d S t r a t e g i e s . N e w Y o r k : R a n d o m H o u s e . K i n g d o n , J o h n . 1 9 8 9 . C o n g r e s s m e n ’ s V o t i n g D e c i s i o n s , T h i r d E d i t i o n . A n n A r b o r : T h e U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n P r e s s . K i n g d o n , J o h n . 1 9 9 5 . A g e n d a s , A l t e r n a t i v e s , a n d P u b l i c P o l i c i e s , S e c o n d E d i t i o n . N e w Y o r k : H a r p e r C o l l i n s . K l e i n e , R o b e r t . 1 9 9 3 . " E x p l o r i n g t h e U n k n o w n : A N e w A p p r o a c h t o S c h o o l F i n a n c e R e f o r m . " M i c h i g a n C O M M E N T A R Y . 6 A u g u s t . L a n s i n g : P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s . K l e i n e , R o b e r t . 1 9 9 4 a . " S c h o o l F i n a n c e R e f o r m : E f f e c t s o n P r o p e r t y T a x e s . " 4 M a r c h . l a n s i n g : P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s . K l e i n e , R o b e r t . 1 9 9 4 b . " T a x C u t F e v e r . " T h e A d v i s o r . 1 7 J u n e . L a n s i n g : P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s . K l e i n e , R o b e r t a n d A l e c R o d n e y . 1 9 9 4 . " S c h o o l F i n a n c e R e f o r m : E f f e c t o n T a x p a y e r s . " 1 4 J a n u a r y . L a n s i n g : P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s . K o l d e r i e , T e d . 1 9 9 4 . " T h e E s s e n t i a l s o f t h e ‘ C h a r t e r S c h o o l S t r a t e g y . ” C e n t e r f o r P o l i c y S t u d i e s , S t . P a u l , M N . L e L o u p , l a n c e T . a n d S t e v e n A . S h u l l . 1 9 9 3 . C o n g r e s s a n d t h e P r e s i d e n t : T h e P o l i c y C o n n e c t i o n . B e l m o n t : W a d s w o r t h . L i g h t , P a u l . 1 9 8 5 . A r t f u l W o r k . N e w Y o r k : R a n d o m H o u s e . L i g h t , P a u l C . 1 9 9 1 . T h e P r e s i d e n t ’ s A g e n d a . B a l t i m o r e : T h e J o h n s H o p k i n s U n i v e r s i t y P r e s s . L i g h t , P a u l . 1 9 9 5 . S t i l l A r t fi d W o r k . N e w Y o r k : M c G r a w H i l l . L i n d b l o m , C h a r l e s E . 1 9 7 9 . " S t i l l M u d d l i n g , N o t Y e t T h r o u g h . " P u b l i c A d m i n i s t r a t i o n R e v i e w . V o l . 3 9 ( N o v . / D e c . ) : 5 1 7 - 5 2 6 . L i n d b l o m , C h a r l e s E . 1 9 6 8 . T h e P o l i c y - M a k i n g P r o c e s s . E n g l e w o o d C l i f f s : P r e n t i c e H a l l . L i n d b l o m , C h a r l e s E . 1 9 5 9 . " T h e S c i e n c e o f ‘ M u d d l i n g T h r o u g h . ” P u b l i c 3 5 0 A d m i n i s t r a t i o n R e v i e w . V o l . X I X , 2 ( s p r i n g ) : 7 9 - 8 8 . L i n d s a y , J a m e s M . 1 9 9 4 . C o n g r e s s a n d t h e P o l i t i c s o f U . S . F o r e i g n P o l i c y . B a l t i m o r e : T h e J o h n s H o p k i n s U n i v e r s i t y P r e s s . L i p s k y , M i c h a e l a n d S t e v e n R a t h g e b S m i t h . 1 9 8 9 . " W h e n S o c i a l P r o b l e m s A r e T r e a t e d a s E m e r g e n c i e s . " S o c i a l S e r v i c e R e v i e w . M a r c h . L o n g c o r e , K a t h l e e n . 1 9 9 5 . " P r o p o s a l A ’ s l e g a c y : I n e q u a l i t y f o r e v e r . " G r a n d R a p i d s P r e s s . 2 6 N o v e m b e r : A 1 , A 2 3 . - L o o m i s , B u r d e t t A . 1 9 8 8 . T h e N e w A m e r i c a n P o l i t i c i a n . N e w Y o r k : B a s i c B o o k s . L o o m i s , B u r d e t t A . 1 9 9 4 . T i m e , P o l i t i c s a n d P o l i c i e s : A L e g i s l a t i v e Y e a r . L a w r e n c e , K S : U n i v e r s i t y P r e s s o f K a n s a s . M a e r o f f , G e n e 1 . 1 9 9 2 . " R e f o r m C o m e s H o m e : P o l i c i e s t o E n c o u r a g e P a r e n t a l I n v o l v e m e n t i n C h i l d r e n ’ s E d u c a t i o n , " p p . 1 5 7 - 1 7 1 i n C h e s t e r E . F i n n , J r . a n d T h e o d o r R e b a r b e r , e d s . , E d u c a t i o n R e f o r m i n t h e ’ 9 0 s . N e w Y o r k : M a c m i l l a n . M a r c h , J a m e s G . a n d H e r b e r t A . S i m o n . 1 9 9 3 . O r g a n i z a t i o n s . C a m b r i d g e , M A : B l a c k w e l l . F i r s t p u b l i s h e d i n 1 9 5 8 b y J o h n W i l e y a n d S o n s . M a r t i n , R o g e r a n d N o l a n F i n e l y a n d T h e D e t r o i t N e w s L a n s i n g B u r e a u - - C h a r l i e C a i n , M a r k H o m b e c k a n d Y o l a n d a W o o d l e e . 1 9 9 1 . T h e J o u r n e y o f J o h n E n g l e r . W e s t B l o o m fi e l d , M I : A l t w e e r g e r a n d M a n d e l P u b l i s h i n g C o . M a t h e s o n , S c o t t M . 1 9 8 6 . O u t o f B a l a n c e . S a l t l a k e C i t y : P e r e g r i n e S m i t h B o o k s . M a y h e w , D a v i d R . 1 9 7 4 . C o n g r e s s : T h e E l e c t o r a l C o n n e c t i o n . N e w H a v e n : Y a l e U n i v e r s i t y P r e s s . M c C o r m i c k , W i l l i a m T . , J r . 1 9 9 3 . " S c h o o l r e f o r m : B u s i n e s s h a s a s t a k e , a n d s h o u l d h a v e a s a y . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 2 D e c e m b e r : 1 5 a . M e z e y , M i c h a e l . 1 9 8 9 . C o n g r e s s , t h e P r e s i d e n t , a n d P u b l i c P o l i c y . B o u l d e r : W e s t v i e w P r e s s . M i c h i g a n D a t e l i n e . 1 9 9 3 . " M B A a c c u s e d o f d i s t o r t i o n s . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 6 N o v e m b e r : 1 1 a . M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n . 1 9 9 3 . B u l l e t i n 1 0 1 1 : A n a l y s i s o f M i c h i g a n P u b l i c S c h o o l R e v e n u e s a n d E x p e n d i t u r e s 1 9 9 1 - 9 2 l a n s i n g : M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n . 3 5 1 M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n . 1 9 9 3 . B u l l e t i n 1 0 1 4 : M i c h i g a n K - 1 2 S c h o o l D i s t r i c t s R a n k e d B y S e l e c t e d F i n a n c i a l D a t a I 9 9 1 - 9 2 . l a n s i n g : M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n . M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n . 1 9 9 5 . B u l l e t i n 1 0 1 1 : A n a l y s i s o f M i c h i g a n P u b l i c S c h o o l R e v e n u e s a n d E x p e n d i t u r e s 1 9 9 3 - 9 4 . l a n s i n g : M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n . M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n . 1 9 9 5 . B u l l e t i n 1 0 1 4 : M i c h i g a n K - 1 2 S c h o o l D i s t r i c t s R a n k e d B y S e l e c t e d F i n a n c i a l D a t a 1 9 9 3 - 9 4 . l a n s i n g : M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n . M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f T r e a s u r y . 1 9 9 3 . M i c h i g a n C o m p r e h e n s i v e A n n u a l F i n a n c i a l R e p o r t . L a n s i n g : M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f T r e a s u r y . M i c h i g a n E d u c a t i o n A s s o c i a t i o n . 1 9 9 3 . " M o m m y , w h a t w i l l h a p p e n t o m y s c h o o l ? " A d v e r t i s e m e n t . D e t r o i t F r e e P r e s s . 1 2 O c t o b e r 1 9 9 3 : 8 b . M i c h i g a n H o u s e o f R e p r e s e n t a t i v e s . 1 9 9 3 . 1 9 9 3 M i c h i g a n T a x p a y e r ’ s G u i d e . 2 7 D e c e m b e r . l a n s i n g : M i c h i g a n L e g i s l a t u r e . M i c h i g a n M a n u f a c t u r e r s A s s o c i a t i o n . 1 9 9 3 . " E d u c a t i o n R e f o r m A g e n d a . " B r o c h u r e . l a n s i n g : M i c h i g a n M a n u f a c t u r e r s A s s o c i a t i o n . M i c h i g a n S e n a t e F i s c a l A g e n c y . 1 9 9 4 a . " I s s u e P a p e r : M i c h i g a n S c h o o l F i n a n c e R e f o r m : A n a l y s i s o f t h e E n a c t e d S c h o o l F i n a n c e / E d u c a t i o n R e f o r m P a c k a g e . " O c t o b e r . l a n s i n g : M i c h i g a n S e n a t e F i s c a l A g e n c y . M i c h i g a n S e n a t e F i s c a l A g e n c y . 1 9 9 4 b . " I s s u e P a p e r : S c h o o l F i n a n c e R e f o r m ; A n a l y s i s o f t h e B a l l o t a n d S t a t u t o r y R e f o r m P r o p o s a l s . " 1 0 J a n u a r y . L a n s i n g : M i c h i g a n S e n a t e F i s c a l A g e n c y . M i n t r o m , M i c h a e l . 1 9 9 4 . P o l i c y E n t r e p r e n e u r s h i p i n T h e o r y a n d P r a c t i c e : A C o m p a r a t i v e S t a t e A n a l y s i s o f t h e R i s e o f S c h o o l C h o i c e a s a P o l i c y I d e a . U n p u b l i s h e d P h . D . D i s s e r t a t i o n . S t a t e U n i v e r s i t y o f N e w Y o r k a t S t o n y B r o o k . M i n t r o m , M i c h a e l . 1 9 9 3 . " W h y E f f o r t s t o E q u a l i z e S c h o o l F u n d i n g H a v e F a i l e d : T o w a r d s a P o s i t i v e T h e o r y , " P o l i t i c a l R e s e a r c h Q u a r t e r l y , V o l . 4 6 , n o . 4 : 8 4 7 - 8 6 2 . M o n r o e , A l a n D . 1 9 7 9 . " C o n s i s t e n c y B e t w e e n P u b l i c P r e f e r e n c e s a n d N a t i o n a l P o l i c y D e c i s i o n s . " A m e r i c a n P o l i t i c s Q u a r t e r l y V o l u m e 7 : 3 - 1 9 . R e p r i n t e d i n N o r m a n R . L u t t b e g , e d . 1 9 8 1 . P u b l i c O p i n i o n a n d P u b l i c P o l i c y . T h i r d E d i t i o n : 4 0 0 - 4 0 9 . I t a s c a , I l l i n o i s : F . E . P e a c o c k P u b l i s h e r s . 3 5 2 M o r e h o u s e , S a r a h M c C a l l y . 1 9 8 1 . S t a t e P o l i t i c s , P a r t i e s a n d P o l i c y . N e w Y o r k : H o l t , R i n e h a r t & W i n s t o n . M u e l l e r , J o h n E . 1 9 7 0 . " P r e s i d e n t i a l P O p u l a r i t y f r o m T r u m a n t o J o h n s o n . " A m e r i c a n P o l i t i c a l S c i e n c e R e v i e w , V o l . 6 4 : 2 2 - 4 1 . M u r p h y , J o s e p h . 1 9 9 1 . R e s t r u c t u r i n g S c h o o l s : C a p t u r i n g a n d A s s e s s i n g t h e P h e n o m e n a . N e w Y o r k : T e a c h e r s C o l l e g e P r e s s . N a t h a n , J o e . 1 9 9 4 . " C h a r t e r P u b l i c S c h o o l s : A B r i e f H i s t o r y a n d P r e l i m i n a r y L e s s o n s . " C e n t e r f o r S c h o o l C h a n g e , H u b e r t H . H u m p h r e y I n s t i t u t e o f P u b l i c A f f a i r s , M N . N a t i o n a l C o m m i s s i o n o n E x c e l l e n c e i n E d u c a t i o n . 1 9 8 3 . A N a t i o n a t R i s k : T h e I m p e r a t i v e f o r E d u c a t i o n a l R e f o r m . W a s h i n g t o n , D C : U S D e p a r t m e n t o f E d u c a t i o n . N a t i o n a l E d u c a t i o n G o a l s P a n e l . 1 9 9 4 . D a t a f o r t h e N a t i o n a l E d u c a t i o n G o a l s R e p o r t . V o l u m e s O n e a n d T w o . W a s h i n g t o n , D . C . : U . S . G o v e r n m e n t P r i n t i n g O f fi c e . N e l s o n , B a r b a r a J . 1 9 8 6 . M a k i n g a n I s s u e o f C h i l d A b u s e . C h i c a g o : U n i v e r s i t y o f C h i c a g o P r e s s . N i c e , D a v i d C - 1 9 9 4 . P o l i c y I n n o v a t i o n i n S t a t e G o v e r n m e n t . A m e s , I A : I o w a U n i v e r s i t y P r e s s . O l e s z e k , W a l t e r J . 1 9 8 9 . C o n g r e s s i o n a l P r o c e d u r e s a n d t h e P o l i c y P r o c e s s . T h i r d E d i t i o n . W a s h i n g t o n , D C : C o n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y . P a g e , B e n j a m i n , a n d R o b e r t S h a p i r o . 1 9 8 3 . " E f f e c t s o f P u b l i c O p i n i o n o n P o l i c y . " A m e r i c a n P o l i t i c a l S c i e n c e R e v i e w 7 7 : 1 7 5 - 9 0 . P a g e , B e n j a m i n a n d R o b e r t S h a p i r o . 1 9 9 2 . T h e R a t i o n a l P u b l i c : 5 0 Y e a r s o f T r e n d s i n A m e r i c a n ’ s P o l i c y P r e f e r e n c e s . C h i c a g o : U n i v e r s i t y o f C h i c a g o P r e s s . P a u l , E l l e n F r a n k e l . 1 9 9 4 . " S e x u a l H a r a s s m e n t : A D e fi n i n g M o m e n t a n d I t s R e p e r c u s s i o n s , " p p . 6 7 - 9 7 i n D a v i d A . R o c h e f o r t a n d R o g e r W . - C o b b , e d s . 1 9 9 4 . T h e P o l i t i c s o f P r o b l e m D e fi n i t i o n : S h a p i n g t h e P o l i c y A g e n d a . l a w r e n c e , K S : U n i v e r s i t y P r e s s o f K a n s a s . P e p p e r , J o n . 1 9 9 4 . " B u g l e r ’ s d e a l s o n e d u c a t i o n r e f o r m s p i q u e s b u s i n e s s c o m m u n i t y i n s t a t e . " D e t r o i t N e w s . 1 2 J a n . : E 1 . P e t r a c c a , M a r k P . 1 9 9 2 a . " T h e F u t u r e o f a n I n t e r e s t G r o u p S o c i e t y , " p p . 3 4 5 - 3 6 1 ( C h . 3 5 3 1 6 ) i n M a r k P . P e t r a c c a , e d . 1 9 9 2 . T h e P o l i t i c s o f I n t e r e s t s . B o u l d e r : W e s t v i e w P r e s s . P e t r a c c a , M a r k P . 1 9 9 2 b . " T h e R e d i s c o v e r y o f I n t e r e s t G r o u p P o l i t i c s , " p p . 3 - 3 1 ( C h . 1 ) i n M a r k P . P e t r a c c a , e d . 1 9 9 2 . T h e P o l i t i c s o f I n t e r e s t s . B o u l d e r : W e s t v i e w P r e s s . P e t r i e , H . 1 9 9 0 . " R e fl e c t i o n s o n t h e S e c o n d W a v e o f R e f o r m : R e s t r u c t u r i n g t h e T e a c h i n g P r o f e s s i o n , p p . 1 4 - 2 9 i n S t e p h e n J a c o b s o n a n d J . C o n w a y , e d s . , E d u c a t i o n a l L e a d e r s h i p i n a n A g e o f R e f o r m . N e w Y o r k : L o n g m a n . P i c u s , L a w r e n c e 0 . 1 9 9 1 . " C a d i l l a c s o r C h e v r o l e t s ? : T h e E v o l u t i o n o f S t a t e C o n t r o l o v e r S c h o o l F i n a n c e i n C a l i f o r n i a . " J o u r n a l o f E d u c a t i o n F i n a n c e ( S u m m e r ) 1 7 : 3 3 - 5 9 . P i p h o , C h r i s t o p h e r . 1 9 9 4 . " S c h o o l F i n a n c e i n a T r a n s f o r m e d E d u c a t i o n S y s t e m , " p p . 1 0 3 - 1 0 8 ( C h . 1 0 ) i n C h a r l e s M . R e i g e l u t h a n d R o b e r t J . G a r fi n k l e , e d s . S y s t e m i c C h a n g e i n E d u c a t i o n . E n g l e w o o d C l i f f s : E d u c a t i o n a l T e c h n o l o g y P u b l i c a t i o n s . P o l s b y , N e l s o n . 1 9 7 5 . " L e g i s l a t u r e s , " i n F r e d 1 . G r e e n s t e i n a n d N e l s o n W . P o l s b y , e d s . , T h e H a n d b o o k o f P o l i t i c a l S c i e n c e , V o l . 5 . R e a d i n g , M A : A d d i s o n - W e s l e y . P o l s b y , N e l s o n . 1 9 8 4 . P o l i t i c a l I n n o v a t i o n i n A m e r i c a . N e w H a v e n : Y a l e U n i v e r s i t y P r e s s . P r i c e , D a v i d E . 1 9 7 8 . " P o l i c y m a k i n g i n C o n g r e s s i o n a l C o m m i t t e e s : T h e I m p a c t o f ‘ E n v i r o n m e n t a l ’ F a c t o r s . " A m e r i c a n P o l i t i c a l S c i e n c e R e v i e w 7 2 : 5 4 8 - 7 4 . P r o b e r , J o s h u a L e e . 1 9 9 0 . " C o n g r e s s , t h e W a r P o w e r s R e s o l u t i o n , a n d t h e S e c r e t P o l i t i c a l L i f e o f ‘ a D e a d L e t t e r , " J o u r n a l o f L a w a n d P o l i t i c s . V o l . 7 : 1 7 7 - 2 2 9 . P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s . 1 9 9 3 a . M i c h i g a n E c o n o m i c B u l l e t i n . S e p t e m b e r . L a n s i n g , M I : P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s , I n c . P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s . 1 9 9 3 b . M i c h i g a n E c o n o m i c B u l l e t i n . O c t o b e r . L a n s i n g , M I : P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s , I n c . P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s . 1 9 9 3 c . M i c h i g a n E c o n o m i c B u l l e t i n . N o v e m b e r . L a n s i n g , M I : P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s , I n c . P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s . l 9 9 3 d . M i c h i g a n E c o n o m i c B u l l e t i n . D e c e m b e r . l a n s i n g , 3 5 4 M 1 : P u b l i c S e c t o r C o n s u l t a n t s , I n c . R a n s o n e , C o l e m a n B . J r . 1 9 8 2 . T h e A m e r i c a n G o v e m o r s h i p . W e s t p o r t , C T : G r e e n w o o d P r e s s . R e i g e l u t h , C h a r l e s M . a n d R o b e r t J . G a r fi n k l e , e d s . 1 9 9 4 . s y s t e m i c C h a n g e i n E d u c a t i o n . E n g l e w o o d C l i f f s : E d u c a t i o n a l T e c h n o l o g y P u b l i c a t i o n s . R i c h a r d s o n , J o a n . 1 9 9 3 a . " B u s i n e s s e x e c s b a c k E n g l e r ’ s s c h o o l p l a n . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 1 2 N o v : 1 a , 2 a . R i c h a r d s o n , J o a n . 1 9 9 3 b . " T e a c h e r s ’ fl i e r s s a y n o t o p l a n b y E n g l e r . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 1 9 N o v e m b e r : 7 b . R i c h a r d s o n , J o a n a n d D a v i d H a c k e r . 1 9 9 3 . " N o m o r e s c h o o l ; p a r e n t s t h i n k o v e r w h a t t o d o f o r t h e k i d s . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 2 5 M a r c h : 1 a . R i k e r , W i l l i a m H . 1 9 8 0 . " I m p l i c a t i o n s f r o m t h e D i s e q u i l i b r i u m o f M a j o r i t y R u l e f o r t h e S t u d y o f I n s t i t u t i o n s . " A m e r i c a n P o l i t i c a l S c i e n c e R e v i e w 7 4 : 4 3 2 - 4 6 . R o c h e f o r t , D a v i d A . a n d R o g e r W . C o b b , E d s . 1 9 9 4 . T h e P o l i t i c s o f P r o b l e m D e fi n i t i o n : S h a p i n g t h e P o l i c y A g e n d a . L a w r e n c e , K S : U n i v e r s i t y P r e s s o f K a n s a s . R o b e r t s , D o u g l a s B . 1 9 9 6 . " W e c u t t a x e s t o s p u r f a i r n e s s a n d e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , " p . 2 i n P e r s p e c t i v e s , V o l . 2 , N o . 2 ( W i n t e r ) . E a s t l a n s i n g : I n s t i t u t e f o r P u b l i c P o l i c y a n d S o c i a l R e s e a r c h , M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y . R o h d e , D a v i d W . 1 9 9 2 . " E l e c t o r a l F o r c e s , P o l i t i c a l A g e n d a s , a n d P a r t i s a n s h i p i n t h e H o u s e a n d S e n a t e , " p p . 2 7 4 7 ( C h a p t e r T w o ) i n R o g e r H . D a v i d s o n , E d . T h e P o s t r e f o r m C o n g r e s s . N e w Y o r k : S t . M a r t i n ’ s P r e s s . R o s e n t h a l , A l a n . 1 9 9 0 . G o v e r n o r s a n d L e g i s l a t u r e s : C o n t e n d i n g P o w e r s . W a s h i n g t o n , D . C . : C o n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y I n c . R o s e n t h a l , A l a n . 1 9 8 2 . R e p r e s e n t a t i o n i n S t a t e L e g i s l a t u r e s . L e x i n g t o n : U n i v e r s i t y P r e s s o f K e n t u c k y . R o s e n t h a l , A l a n . 1 9 9 3 . T h e T h i r d H o u s e : L o b b y i s t s a n d L o b b y i n g i n t h e S t a t e s . W a s h i n g t o n , D . C . : C o n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y . R o s e n t h a l , U r i e l , M i c h a e l T . C h a r l e s , a n d P a u l ’ T . H a r t , E d s . 1 9 8 9 a . C o p i n g w i t h C r i s i s : T h e M a n a g e m e n t o f D i s a s t e r s , R i o t s a n d T e r r o r i s m . S p r i n g fi e l d , I L : T h o m a s . 3 5 5 R o s e n t h a l , U r i e l , M i c h a e l T . C h a r l e s , a n d P a u l ’ T . H a r t . 1 9 8 9 b . T h e W o r l d o f C r i s e s a n d C r i s i s M a n a g e m e n t , " p p . 3 - 3 3 i n U r i e l R o s e n t h a l , M i c h a e l T . C h a r l e s , a n d P a u l ’ T . H a r t , E d s . 1 9 8 9 . C o p i n g w i t h C r i s i s : T h e M a n a g e m e n t o f D i s a s t e r s , R i o t s a n d T e r r o r i s m . S p r i n g fi e l d , I L : T h o m a s . R o t h s t e i n , R o b e r t L . 1 9 8 4 . " C o n s e n s u a l K n o w l e d g e a n d I n t e r n a t i o n a l C o l l a b o r a t i o n : S o m e L e s s o n s f r o m t h e C o m m o d i t y N e g o t i a t i o n s . " I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n 3 8 ( A u t u m n ) : 7 3 3 - 7 6 2 . S a b a t i e r , P a u l A . 1 9 8 8 . " A n A d v o c a c y C o a l i t i o n F r a m e w o r k o f P o l i c y C h a n g e a n d t h e R o l e o f P o l i c y - O r i e n t e d l e a r n i n g T h e r e i n . " P o l i c y S c i e n c e s 2 1 : 1 2 9 - 6 8 . S a b a t i e r , P a u l A . 1 9 9 3 . " P o l i c y C h a n g e O v e r a D e c a d e o r M o r e , " p p . 1 3 - 3 9 ( C h . 2 ) i n P a u l A . S a b a t i e r a n d H a n k C . J e n k i n s - S m i t h , e d s . 1 9 9 3 . P o l i c y C h a n g e a n d L e a r n i n g : A n A d v o c a c y C o a l i t i o n A p p r o a c h . B o u l d e r : W e s t v i e w P r e s s . S a b a t i e r , P a u l A . a n d H a n k C . J e n k i n s - S m i t h , e d s . 1 9 9 3 . P o l i c y C h a n g e a n d L e a r n i n g : A n A d v o c a c y C o a l i t i o n A p p r o a c h . B o u l d e r : W e s t v i e w P r e s s . S a b a t i e r , P a u l . A . 1 9 9 1 . " P u b l i c P o l i c y : T o w a r d B e t t e r T h e o r i e s o f t h e P o l i c y P r o c e s s , " p p . 2 6 5 - 2 9 4 i n P o l i t i c a l S c i e n c e : L o o k i n g t o t h e F u t u r e , V o l . 1 , W i l l i a m C r o t t y , e d . E v a n s t o n , 1 1 ] . : N o r t h w e s t e r n U n i v e r s i t y P r e s s . S a l i s b u r y , R o b e r t H . 1 9 7 9 . " M o d e s o f P a r t i c i p a t i o n a n d P o l i c y I m p a c t i n A m e r i c a n E d u c a t i o n , " p p . 2 1 1 - 2 2 6 ( C h . 1 0 ) i n R o b e r t H . S a l i s b u r y . 1 9 9 2 . I n t e r e s t s a n d I n s t i t u t i o n s : S u b s t a n c e a n d S t r u c t u r e i n A m e r i c a n P o l i t i c s . ' P i t t s b u r g h : U n i v e r s i t y o f P i t t s b u r g h P r e s s . O r i g i n a l l y p u b l i s h e d i n t h e I n t e r n a t i o n a l J o u r n a l o f P o l i t i c a l E d u c a t i o n 2 ( 1 9 7 9 ) : 2 9 7 - 3 1 0 . S c h a t t s c h n e i d e r , E B . 1 9 7 5 ( 1 9 6 0 ) . T h e S e m i s o v e r e i g n P e o p l e . H i n s d a l e , I l l . : T h e D r y d e n P r e s s . S c h l e s i n g e r , J o s e p h A . 1 9 6 6 . A m b i t i o n a n d P o l i t i c s . C h i c a g o : R a n d M c N a l l y & C o . S c h l e s i n g e r , J o s e p h A . 1 9 6 5 . " T h e P o l i t i c s o f t h e E x e c u t i v e , " I n H e r b e r t J a c o b a n d K e n n e t h N . V i n e s , e d s . P o l i t i c s i n t h e A m e r i c a n S t a t e s , l s t e d i t i o n : 2 0 7 - 2 3 7 . B o s t o n : L i t t l e , B r o w n . S c h l e s i n g e r , J o s e p h A . 1 9 7 1 . " T h e P o l i t i c s o f t h e E x e c u t i v e , " I n H e r b e r t J a c o b a n d K e n n e t h N . V i n e s , e d s . P o l i t i c s i n t h e A m e r i c a n S t a t e s , 2 n d e d i t i o n : 2 1 0 - 2 3 7 . B o s t o n : L i t t l e , B r o w n . S c h l o z r n a n , K a y L e h m a n a n d J o h n T . T i e r n e y . 1 9 8 6 . O r g a n i z e d I n t e r e s t s a n d A m e r i c a n D e m o c r a c y . N e w Y o r k : H a r p e r a n d R o w . 3 5 6 S c h o n , D o n a l d A . 1 9 7 1 . B e y o n d t h e S t a b l e S t a t e . N e w Y o r k : R a n d o m H o u s e . S h a r k a n s k y , I r a . 1 9 7 0 . T h e R o u t i n e s o f P o l i t i c s . N e w Y o r k : V a n N o s t r a n d R e i n h o l d . S i m o n , H e r b e r t A . 1 9 5 7 . M o d e l s o f M a n . N e w Y o r k : J o h n W i l e y . S m i t h , R i c h a r d A . 1 9 9 5 . " I n t e r e s t G r o u p I n fl u e n c e i n t h e U S C o n g r e s s , " L e g i s l a t i v e S t u d i e s Q u a r t e r l y . V o l . 2 0 , N o . 1 . S p a n i e r , J o h n . 1 9 8 5 . A m e r i c a n F o r e i g n P o l i c y S i n c e W o r l d W a r 1 1 , 1 0 t h e d i t i o n . N e w Y o r k : H o l t R i n e h a r t a n d W i n s t o n . S p i t z e r , R o b e r t J . 1 9 9 3 . E x e c u t i v e H e g e m o n y a t t h e C r o s s r o a d s o f A m e r i c a n G o v e r n m e n t . N e w Y o r k : M c G r a w - H i l l . S q u i r e , P e v e r i l l . 1 9 8 8 . " C a r e e r O p p o r t u n i t i e s a n d M e m b e r s h i p S t a b i l i t y i n L e g i s l a t u r e s . " L e g i s l a t i v e S t u d i e s Q u a r t e r l y , V o l . 1 3 , N o . 1 . S q u i r e , P e v e r i l l . 1 9 9 2 . " L e g i s l a t i v e P r o f e s s i o n a l i z a t i o n a n d M e m b e r s h i p D i v e r s i t y I n S t a t e L e g i s l a t u r e s . " L e g i s l a t i v e S t u d i e s Q u a r t e r l y , V o l 1 7 , N o . 1 . S t o n e , D e b o r a h . A . 1 9 8 9 . " C a u s a l S t o r i e s a n d t h e F o r m a t i o n o f P o l i c y A g e n d a s . P o l i t i c a l S c i e n c e Q u a r t e r l y 1 0 4 : 2 8 1 - 3 0 0 . T a y l o r , H u m p h r e y . 1 9 9 4 a . " H e a l t h R e f o r m : T h e P u b l i c W a n t s I t A l l - - C h o i c e , U n i v e r s a l C o v e r a g e , C o s t C o n t r o l s [ , ] O n l y a M o d e s t T a x I n c r e a s e A n d U n i v e r s a l C o v e r a g e . " T h e H a r r i s P o l l , N o . 3 5 . T a y l o r , H u m p h r e y . 1 9 9 4 b . " S u p p o r t f o r C l i n t o n H e a l t h C a r e B i l l U n c h a n g e d S i n c e D e c e m b e r . " T h e H a r r i s P o l l , N o . 9 . T E A C H M i c h i g a n . 1 9 9 4 . " T E A C H M i c h i g a n w e l c o m e s y o u . . . . " B r o c h u r e . L a n s i n g : T E A C H M i c h i g a n . T i e r n e y , J o h n T . 1 9 9 2 . " O r g a n i z e d I n t e r e s t s i n t h e N a t i o n ’ s C a p i t o l , " P p ; 2 0 1 - 2 2 0 i n M a r k P . P e t r a c c a , e d . T h e P o l i t i c s o f I n t e r e s t s . B o u l d e r : W e s t v i e w P r e s s . T h o m a s , C l i v e S . a n d R o n a l d J . H r e b e n a r . 1 9 9 2 . " C h a n g i n g P a t t e r n s o f I n t e r e s t G r o u p A c t i v i t y : A R e g i o n a l P e r s p e c t i v e , " p p . 1 5 0 - 1 7 4 ( C h . 7 ) i n M a r k P . P e t r a c c a , e d . T h e P o l i t i c s o f I n t e r e s t s . B o u l d e r : W e s t v i e w P r e s s . T h o m a s , C l i v e S . a n d R o n a l d J . H r e b e n a r . 1 9 9 0 . " I n t e r e s t G r o u p s i n t h e S t a t e s , " p p . 1 2 3 - 1 5 8 ( C h . 4 ) i n G r a y , V i r g i n i a , H e r b e r t J a c o b a n d R o b e r t B . A l b r i t t o n , e d s . P o l i t i c s i n t h e A m e r i c a n S t a t e s , 5 t h e d . G l e n v i e w : S c o t t , F o r e s m a n a n d C o . 3 5 7 T h o m a s , N o r m a n C . , J o s e p h A . P i k a , a n d R i c h a r d A . W a t s o n . 1 9 9 4 . T h e P o l i t i c s o f t h e P r e s i d e n c y . R e v i s e d T h i r d E d i t i o n . W a s h i n g t o n , D . C . : C o n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y . T h o r n b u r g h , D i c k . 1 9 9 1 . " T h e T h r e e M i l e I s l a n d A c c i d e n t : I t s L e s s o n s f o r C r i s i s M a n a g e m e n t , " p p . 1 3 1 - 1 4 3 i n R o b e r t D . B e h n , e d . G o v e r n o r s o n G o v e r n i n g . W a s h i n g t o n , D . C . : N a t i o n a l G o v e r n o r s ’ A s s o c i a t i o n . T r i m e r - H a r t l e y , M a r g a r e t . 1 9 9 3 a . " M a j o r r e f o r m s l a c k a m a n d a t e . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 2 7 S e p t e m b e r : 1 a , 8 a . T r i m e r - H a r t l e y , M a r g a r e t . 1 9 9 3 b . " M o s t l i k e t e a c h e r s , n o t t h e i r u n i o n s . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 2 7 S e p t e m b e r : 8 a . T r i m e r - H a r t l e y , M a r g a r e t . l 9 9 3 c . " S c h o o l f u n d i n g g a p i s v e x i n g . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 2 8 S e p t e m b e r : 1 b , 3 b . T r i m e r - H a r t l e y , M a r g a r e t a n d J o a n R i c h a r d s o n . 1 9 9 3 . " B i l l w o u l d n a m e m a n a g e r t o r e o p e n , o p e r a t e d i s t r i c t . " D e t r o i t F r e e P r e s s . 2 4 M a r c h : 6 a . T u c k e r , H a r v e y J . 1 9 8 5 . " L e g i s l a t i v e L o g i a m s : A C o m p a r a t i v e S t a t e A n a l y s i s . " W e s t e r n P o l i t i c a l Q u a r t e r l y . V o l . 3 8 : 4 3 2 - 4 6 . T u c k e r , H a r v e y J . 1 9 8 7 . " L e g i s l a t i v e W o r k l o a d C o n g e s t i o n i n T e x a s . " J o u r n a l o f P o l i t i c s . V o l . 4 9 : 5 6 5 - 5 7 8 . ' U n i v e r s i t y M i c r o fi l m s I n c . 1 9 9 4 . T h e D e t r o i t N e w s I n d e x 1 9 9 3 . A n n A r b o r : U M I . U n i v e r s i t y M i c r o fi l m s I n c . 1 9 9 5 . T h e D e t r o i t N e w s I n d e x 1 9 9 4 . A n n A r b o r : U M I . U s l a n e r , E r i c . 1 9 7 8 . " P o l i c y e n t r e p r e n e u r s a n d a m a t e u r D e m o c r a t s i n t h e H o u s e o f R e p r e s e n t a t i v e s : T o w a r d a m o r e p a r t y - o r i e n t e d C o n g r e s s ? " I n L e r o y N . R i e s e l b a c h , e d . , L e g i s l a t i v e R e f o r m : T h e P o l i c y I m p a c t . L e x i n g t o n , M A : L e x i n g t o n B o o k s . V e r g a r i , S a n d r a . 1 9 9 5 . " S c h o o l F i n a n c e R e f o r m i n t h e S t a t e o f M i c h i g a n . " J o u r n a l o f E d u c a t i o n F i n a n c e 2 1 ( F a l l ) : 2 5 4 - 2 7 0 . W a l k e r , J a c k L . 1 9 6 9 . " T h e D i f f u s i o n o f I n n o v a t i o n s A m o n g t h e A m e r i c a n S t a t e s . " A m e r i c a n P o l i t i c a l S c i e n c e R e v i e w V o l . 6 3 : 8 8 0 - 8 9 9 . W a l k e r , J a c k L . 1 9 7 7 . " S e t t i n g t h e A g e n d a i n t h e U . S . S e n a t e : A T h e o r y o f P r o b l e m S e l e c t i o n . " B r i t i s h J o u r n a l o f P o l i t i c a l S c i e n c e V o l . 7 : 4 2 3 - 4 4 5 . 3 5 8 W a l k e r , J a c k L . 1 9 8 1 . " T h e D i f f u s i o n o f K n o w l e d g e , P o l i c y C o m m u n i t i e s a n d A g e n d a S e t t i n g : T h e R e l a t i o n s h i p o f K n o w l e d g e a n d P o w e r , " p p . 7 5 - 9 6 i n J o h n E . T r o p m a n , M i l a n J . D l u h y a n d R o g e r M . L i n d , e d s . 1 9 8 1 . N e w S t r a t e g i c P e r s p e c t i v e s o n S o c i a l P o l i c y . N e w Y o r k : P e r g a m o n P r e s s . W a l t e r s , B a r b a r a . 1 9 9 5 . " T a x s t a m p e y e d a s c u r e f o r r a m p a n t c i g a r e t t e s m u g g l i n g . " T h e G r a n d R a p i d s P r e s s . 1 8 D e c e m b e r : B 3 . W a l t e r s , L a u r e l S . 1 9 9 4 . " S t a t e s S e e k F a i r e r S c h o o l F u n d i n g . " T h e C h r i s t i a n S c i e n c e M o n i t o r . 2 8 M a r c h : 1 1 - 1 3 . W e i n b e r g , M a r t h a W a g n e r . 1 9 7 7 . M a n a g i n g t h e S t a t e . C a m b r i d g e : M a s s a c h u s e t t s I n s t i t u t e o f T e c h n o l o g y . W e i s s , A n d r e w a n d E d w a r d W o o d h o u s e . 1 9 9 2 . " R e f r a m i n g i n c r e m e n t a l i s m : A c o n s t r u c t i v e r e s p o n s e t o t h e c r i t i c s . " P o l i c y S c i e n c e s 2 5 : 2 5 5 - 2 7 3 . W e i s s b e r g , R o b e r t . 1 9 7 9 . " H a v e H o u s e E l e c t i o n s B e c o m e a M e a n i n g l e s s R i t u a l ? " I n N o r m a n R . L u t t b e g , e d . P u b l i c O p i n i o n a n d P u b l i c P o l i c y . T h i r d E d i t i o n : 3 4 1 - 3 5 3 . I t a s c a , I l l i n o i s : F . E . P e a c o c k P u b l i s h e r s . W e i s s e r t , C a r o l S . 1 9 9 2 . " M i c h i g a n : N o M o r e B u s i n e s s a s U s u a l w i t h J o h n E n g l e r , " p p . 1 5 1 - 1 6 7 i n G o v e r n o r s a n d H a r d T i m e s , T h a d B e y l e , e d . W a s h i n g t o n , D . C . : C o n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y . W e i s s e r t , C a r o l S . 1 9 9 1 . " I s s u e S a l i e n c e a n d S t a t e L e g i s l a t i v e E f f e c t i v e n e s s . " L e g i s l a t i v e S t u d i e s Q u a r t e r l y , V o l . 1 6 , N o . 4 : 5 0 9 - 5 2 0 . W e i s s e r t , C a r o l S . 1 9 9 1 . " P o l i c y E n t r e p r e n e u r s , P o l i c y O p p o r t u n i s t s . " A m e r i c a n P o l i t i c a l Q u a r t e r l y 1 9 : 2 6 2 - 2 7 3 . W e i s s e r t , C a r o l S . 1 9 9 4 . " P r o p e r t y T a x R e l i e f , S c h o o l F i n a n c e R e f o r m a n d L o c a l D e c i s i o n m a k i n g : L e s s o n s a n d W a r n i n g s f r o m M i c h i g a n , C a l i f o r n i a a n d W a s h i n g t o n . " P a p e r p r e s e n t e d a t t h e 1 9 9 4 M e e t i n g o f t h e A m e r i c a n “ S o c i e t y f o r P u b l i c A d m i n i s t r a t i o n , K a n s a s C i t y , M i s s o u r i , 2 3 - 2 7 J u l y . W i l d a v s k y , A a r o n . 1 9 8 4 . T h e P o l i t i c s o f t h e B u d g e t a r y P r o c e s s , 4 t h E d i t i o n . B o s t o n : L i t t l e , B r o w n . W i l s o n , J a m e s Q . 1 9 7 3 . P o l i t i c a l O r g a n i z a t i o n s . N e w Y o r k : B a s i c B o o k s . W i r t , F r e d e r i c k a n d S a m u e l G o v e . 1 9 9 0 . " E d u c a t i o n . " I n G r a y , V i r g i n i a , H e r b e r t J a c o b a n d R o b e r t B . A l b r i t t o n , e d s . P o l i t i c s i n t h e A m e r i c a n S t a t e s , 5 t h e d . G l e n v i e w : S c o t t , F o r e s m a n a n d C o . 3 5 9 W o l p e , B r u c e C . 1 9 9 0 . L o b b y i n g C o n g r e s s : H o w t h e S y s t e m W o r k s . W a s h i n g t o n , D . C . : C o n g r e s s i o n a l Q u a r t e r l y . Y i n , R o b e r t K . 1 9 9 4 . C a s e S t u d y R e s e a r c h , S e c o n d E d i t i o n . T h o u s a n d O a k s , C A : S a g e P u b l i c a t i o n s . Z e l l e r , B e l l e . 1 9 5 4 . A m e r i c a n S t a t e L e g i s l a t u r e s . N e w Y o r k : T h o m a s C r o w e l l .