. i v ~ « 1 u , I I H I G A N T w i l l : ( L i l l l l l l l l fl i l l l ’ i l l l i l 3 1 9 3 1 5 7 1 9 5 5 6 T h i s i s t o c e r t i f y t h a t t h e d i s s e r t a t i o n e n t i t l e d R e c r e a t i o n S e r v i c e E n t e r p r i s e s o n P u b l i c L a n d s : P o l i c y , P e r c e p t i o n s , a n d P r i c i n g - — A n A n a l y s i s o f W h o s e I n t e r e s t s C o u n t p r e s e n t e d b y T H O M A S P . Q U I N N h a s b e e n a c c e p t e d t o w a r d s f u l fi l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r P h . D . d e g r e e i n F o r e s t r y O / M G ’ e fl e é m M r o f e s s o r ' D a t e 1 2 / 1 9 / 9 6 M S U i s a n A f f i r m a t i v e A c t i o n / E q u a l O p p o r t u n i t y I n s t i t u t i o n 0 - 1 2 7 7 1 P T L O A D C A E O V A I I T N D R F E I E T N D U E R S U N r E B t O u m X o e t n o o r r e b D A o f m e T v o E e r t e d h D o u t l e e t c e h d e u c e k . U E m D m A y o u r r e c o r d T E D U . E M S U I e A n m m A d l a i / E M O p p o n u n l t y I n W e t l t o n w W 1 L I B R A R Y M i c h i g a n S t a t e U n l v e r s i t y , _ _ _ — _ _ . — . . l f i , _ _ R E C R E A T I O N S E R V I C E E N T E R P R I S E S O N P U B L I C L A N D S : P O L I C Y . P E R C E P T I O N S , A N D P R I C I N . - A N A N A L Y S I S O F W H O S E I N T E R E S T S C O U N T V O L U M E I B y T h o m a s P a u l Q u i n n A D I S S E R T A T I O N S u b m i t t e d t o M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y i n p a r t i a l f u l f i l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r t h e d e g r e e o f D O C T O R O F P H I L O S O P H Y D e p a r t m e n t o f F o r e s t r y 1 9 9 6 A B S T R A C T R E C R E A T I O N E N T E R P R I S E S O N P U B L I C L A N D S : P O L I C Y , P E R C E P T I O N S , A N D P R I C I N - - A N A N A L Y S I S O F W H O S E I N T E R E S T S C O U N T B Y T h o m a s P a u l Q u i n n R e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s l o c a t e d o n p u b l i c l a n d s o f t h e U n i t e d S t a t e s g e n e r a t e w e l l i n e x c e s s o f t w o b i l l i o n d o l l a r s a n n u a l l y . M a n y o f t h e s e b u s i n e s s e s a r e o p e r a t e d b y t h e p r i v a t e s e c t o r u n d e r s p e c i a l u s e p e r m i t s . A l t h o u g h e a c h s i t u t i o n i s s o m e w h a t u n i q u e , i t i s c o m m o n t o f i n d c o n d i t i o n s w h e r e b y t h e o p e r a t o r i s a f f o r d e d m o n o p o l y s t a t u s i n t h e p r o v i s i o n o f g o o d s a n d s e r v i c e s . I t i s d e m o n s t r a t e d t h a t i n s u c h s i t u a t i o n s , p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a r e a n a l o g o u s t o m o r e t r a d i t i o n a l l y r e c o g n i z e d p u b l i c u t i l i t i e s . A s s u c h , t h e r e i s a s u b s t a n t i a l b o d y o f e c o n o m i c t h e o r y a n d a p p l i c a b l e l e g a l p r e c e d e n t d e t e r m i n i n g t h e r o l e s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e p u b l i c l a n d m a n a g i n g a g e n c i e s w i t h r e s p e c t t o r e g u l a t i n g t h e a c t i v i t i e s o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . T h e h i s t o r y a n d p o l i c y d e v e l o p m e n t o f p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s i s t r a c e d w i t h r e g a r d s t o t h e t w o p r i m a r y a g e n c i e s e n g a g e d i n r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n , t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e a n d t h e U S D A F o r e s t S e r v i c e . T h r o u g h a s u r v e y o f a g e n c y m a n a g e r s , t h e v i e w s o f t h e l a r g e m a j o r i t y o f r e s p o n d e n t s a r e s h o w n t o b e c o n s i s t e n t w i t h j u d i c i a l p r e c e d e n t w i t h r e g a r d t o a g e n c y r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e p r i c i n g . H o w e v e r , a s i g n i f i c a n t n u m b e r o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s b e l i e v e t h a t t h e y d o n o t h a v e t h e l e g a l r i g h t t o r e g u l a t e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . T h i s i s a t l e a s t i n p a r t d u e t o a g e n c y p o l i c y s t a t e m e n t s w h i c h a l l e g e t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e h a s n e i t h e r t h e r i g h t n o r t h e r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e p r i c e s o f p u b l i c l a n d s b u s i n e s s e s . T h e s u p p o s i t i o n b e i n g t h a t ” t h e m a r k e t " w i l l a f f o r d a d e q u a t e s e l f - r e g u l a t i o n . T h i s a r g u m e n t i s s h o w n t o b e i n v a l i d i n t h e c o m m o n s i t u a t i o n o f m o n o p o l y o r n e a r m o n o p o l y c o n d i t i o n s e v i d e n t f o r m a n y p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . F o l l o w i n g S c h m i d ( 1 9 7 8 , 1 9 8 1 ) , t h e a n a l y s i s f r a m e w o r k p r o v i d e d b y t h e S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e P a r a d i g m h a s b e e n a p p l i e d t o a s e r i e s o f c a s e s t u d y s i t u a t i o n s t o a s s e s s o b s e r v e d a n d e x p e c t e d p e r f o r m a n c e u n d e r a l t e r n a t i v e i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s . T h e c a s e s t u d i e s d e m o n s t r a t e t h e p e r f o r m a n c e d i f f i c u l t i e s w h i c h a r e c o m m o n w h e n t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s f a i l t o r e c o g n i z e t h e p u b l i c u t i l i t y n a t u r e o f m a n y r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . R e c o m m e n d a t i o n s f o r p e r f o r m a n c e e n h a n c e m e n t a r e o f f e r e d . A C K N O W L E D G E M E N T S M a n y h a v e c o n t r i b u t e d t o m a k i n g t h i s e f f o r t p o s s i b l e . M y t h a n k s t o a l l o f y o u . A l t h o u g h w e m a y n o t h a v e a l w a y s a g r e e d , m y r e s e a r c h c o m m i t t e e c h a i r m a n , D r . L a r r y L e e f e r s , p r o v i d e d t h e p e r s i s t e n t p r o d d i n g n e c e s s a r y t o k e e p m e m o v i n g t o w a r d s c o m p l e t i o n . I n a d d i t i o n , a s p e c i a l t h a n k s i s a p p r o p r i a t e t o D r . A l a n S c h m i d f o r i n f l u e n c i n g t h e w a y I t e n d t o l o o k a t t h e w o r l d a n d t h e d i s t r i b u t i o n o f i t s m a n y t r e a s u r e s . F o r e n c o u r a g e m e n t a n d s u p p o r t i n t h e e a r l y s t a g e s o f t h i s p r o j e c t , I o w e t h a n k s t o J i m A b b o t t . N o t a l l s u p e r v i s o r s w o u l d h a v e b e e n s o g e n e r o u s . L a s t l y , t o S u e a n d W i l l , t h a n k s f o r b e i n g s o u n d e r s t a n d i n g . I t w o u l d n ' t h a v e g o t t e n d o n e w i t h o u t y o u r p a t i e n c e , l o v e , a n d s u p p o r t . i v T A B L E O F C O N T E N T S L I S T O F T A B L E S . L I S T O F F I G U R E S . C H A P T E R I - I N T R O D U C T I O N . C H A P T E R I I - A H I S T O R I C A L P E R S P E C T I V E I n t r o d u c t i o n . T h e N a t i o n a l P a r k I d e a ( 1 8 7 0 - 1 9 1 5 ) T h e E n t r e p r e n e u r i a l S p i r i t . T h e D a w n o f F o r e s t M a n a g e m e n t ( 1 8 9 0 - 1 9 1 0 ) N e w M a n a g e m e n t i n t h e P a r k s : T h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e ( 1 9 1 6 - 1 9 3 0 ) . T h e E m e r g e n c e o f " R e g u l a t e d M o n o p o l i e s ' i n t h e P a r k s . R e c r e a t i o n U s e G r o w s o n t h e N a t i o n a l F o r e s t s ( 1 9 1 0 - 1 9 6 0 ) S k i A r e a s o n t h e N a t i o n a l F o r e s t s . T h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e ( 1 9 3 0 - 1 9 6 0 ) T u r b u l e n t T i m e s f o r t h e F o r e s t S e r v i c e ( 1 9 6 0 - 1 9 8 0 ) P a r k S e r v i c e P o l i c i e s : L e g i s l a t i o n a n d O p p o s i t i o n . T h e D e b a t e G o e s O n . C h a p t e r S u m m a r y . C H A P T E R I I I - T H E N A T U R E O F T H E C O N T R O V E R S Y I n t r o d u c t i o n . N o t h i n g B u t t h e F a c t s . A t L e a s t T w o S i d e s t o E v e r y S t o r y : T h e I s s u e s . . x i . 1 1 . 1 6 . 2 2 . 2 6 . 2 8 . 3 4 . 3 7 . 4 3 . 4 7 . 5 0 . 5 2 . 5 3 . 5 3 . 5 5 P o s s e s s o r y I n t e r e s t - - " R i g h t " t o C o m p e n s a t i o n . . . . . . . 5 6 P r e f e r e n t i a l R i g h t o f R e n e w a l / P r e f e r e n t i a l R i g h t t o A d d i t i o n a l S e r v i c e s . . . . . . . . . . . . . . 6 3 L e n g t h o f A g r e e m e n t s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 0 T r a n s f e r o r S a l e o f C o n c e s s i o n s . . . . . . . . . . . . . . . 7 1 C o m p e t i t i o n v e r s u s M o n o p o l y . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 5 G o v e r n m e n t R e g u l a t i o n o f C o n c e s s i o n s P r o f i t s a n d P r i c e s . . . 8 0 E q u i t a b l e R e t u r n s t o t h e G o v e r n m e n t a n d P u b l i c . . . . . . . 9 0 G o v e r n m e n t C o n t r o l o f D e v e l o p m e n t a n d C o m m e r c i a l i s m . . . . 1 0 2 D i r e c t G o v e r n m e n t P r o v i s i o n o f R e c r e a t i o n G o o d s 6 S e r v i c e s . 1 1 0 C h a p t e r S u m m a r y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 4 C H A P T E R I V - A N A L Y S I S S T R U C T U R E A N D R E L A T E D T H E O R Y I n t r o d u c t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 5 T h e S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e P a r a d i g m . . . . . . . . . 1 1 6 I n t r o d u c t i o n t o " N a t u r a l M o n o p o l i e s " a n d P u b l i c U t i l i t i e s . . . . 1 2 4 P r i c e a n d C o s t R e l a t i o n s h i p s : M a r g i n a l C o s t P r i c i n g . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2 9 A v e r a g e C o s t ( " S e c o n d - B e s t " ) P r i c i n g . . . . . . . . . . . . 1 3 4 ” C o n g e s t i b l e G o o d s “ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 3 7 P r i c e D i s c r i m i n a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 3 9 R e g u l a t i o n a n d R e l a t e d J u d i c i a l P r e c e d e n t . . . . . . . . . . . . 1 4 1 R e g u l a t o r y S t r u c t u r e s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 4 8 F r a n c h i s e B i d d i n g a s a n A l t e r n a t i v e t o T r a d i t i o n a l R e g u l a t i o n . . 1 5 3 M a r k e t C o n t e s t a b i l i t y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 6 4 " T h e o r i e s “ o n R e g u l a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 6 8 D i r e c t G o v e r n m e n t P r o v i s i o n o f S e r v i c e s . . . . . . . . . . . . . 1 7 3 W e l f a r e E c o n o m i c s C o n s i d e r a t i o n s . . . . . . . . . . . . . . . . 1 8 0 v i C h a p t e r S u m m a r y . C H A P T E R V - A P P L I C A T I O N I n t r o d u c t i o n . S e t t i n g f o r C a s e E x a m p l e s # 1 a n d # 2 : C a s e C a s e C a s e A c c e s s t o S a b i n o C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a . E x a m p l e # 1 : G e n e r a l P u b l i c A c c e s s t o S a b i n o C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a . . S i t u a t i o n . S t r u c t u r e a n d A s s o c i a t e d P e r f o r m a n c e . S u m m a r y - - C a s e E x a m p l e # 1 . E x a m p l e # 2 : M o t o r i z e d A c c e s s t o s a b i n o C a n y o n . S i t u a t i o n . S t r u c t u r e a n d A s s o c i a t e d P e r f o r m a n c e . S t a t u s Q u o S t r u c t u r e . P r i c i n g C o n s i d e r a t i o n s . R e g u l a t i o n . C o m p e t i t i o n F o r t h e E n t e r p r i s e . D i r e c t G o v e r n m e n t P r o v i s i o n . N o n - P r o f i t O r g a n i z a t i o n P r o v i s i o n . S u m m a r y - - C a s e E x a m p l e # 2 . E x a m p l e # 3 : M o t o r i z e d A c c e s s t o D e n a l i N a t i o n a l P a r k . S i t u a t i o n . S t r u c t u r e a n d A s s o c i a t e d P e r f o r m a n c e . S t a t u s Q u o ( P r e - 1 9 9 S ) . A l t e r n a t i v e S t r u c t u r e s - ~ 1 9 9 5 M o d i f i c a t i o n s . A l t e r n a t i v e S t r u c t u r e s . S u m m a r y - - C a s e E x a m p l e # 3 . v i i . 1 8 2 . 1 8 4 . 1 8 8 . 1 9 0 . 1 9 0 . 1 9 5 . 1 9 8 . 2 0 1 . 2 0 1 . 2 0 5 . 2 0 5 . 2 1 4 . 2 1 5 . 2 1 7 . 2 2 3 . 2 2 5 . 2 2 9 . 2 3 1 . 2 3 8 . 2 3 9 . 2 3 9 . 2 4 0 . 2 4 6 . 2 4 8 C a s e E x a m p l e # 4 : C a m p g r o u n d O p e r a t i o n w i t h i n M o u n t L e m m o n R e c r e a t i o n A r e a , C o r o n a d o N F . S i t u a t i o n . S t r u c t u r e a n d A s s o c i a t e d P e r f o r m a n c e . " F r e e " A c c e s s t o C a m p g r o u n d s . G o v e r n m e n t P r o v i s i o n w i t h U s e r F e e s . F o r - P r o f i t P r i v a t e E n t e r p r i s e . N o n - p r o f i t P r i v a t e E n t e r p r i s e . F r a n c h i s e B i d d i n g . S u m m a r y - - C a s e E x a m p l e # 4 . C h a p t e r S u m m a r y . C H A P T E R V I - P E R S P E C T I V E S 0 F A G E N C Y P E R S O N N E L I n t r o d u c t i o n . I n t e n t o f t h e S u r v e y . S u r v e y M e t h o d s . D a t a A n a l y s i s . C h a p t e r S u m m a r y a n d C o n c l u s i o n s . C H A P T E R V I I - S U M M A R Y , C O N C L U S I O N S , A N D R E C O M M E N D A T I O N S S u m m a r y a n d C o n c l u s i o n s . H y p o t h e s i s # 1 . H y p o t h e s i s # 2 . H y p o t h e s i s # 3 . S u r v e y H y p o t h e s e s . R e c o m m e n d a t i o n s . C l o s i n g R e m a r k s . A P P E N D I X A - - A N A L Y S I S 0 F S U R V E Y R E S U L T S . A P P E N D I X B - - A P R O P O S E D P A R A D I G M S H I F T : A V I L L A G E A L L E G O R Y . v i i i . 2 4 9 . 2 5 6 . 2 5 8 . 2 5 9 . 2 6 1 . 2 6 3 . 2 7 1 . 2 7 7 . 2 7 9 . 2 8 9 . 2 9 0 . 2 9 1 . 2 9 3 . 2 9 6 . 3 1 3 . 3 1 4 . 3 1 5 . 3 2 3 . 3 3 0 . 3 4 8 . 3 5 2 . 3 6 6 . 3 6 9 . 4 2 8 E N D N O T E S . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 3 4 L I S T O F R E F E R E N C E S . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 3 8 i x T a b l e T a b l e T a b l e T a b l e T a b l e T a b l e T a b l e T a b l e T a b l e T a b l e T a b l e T a b l e L I S T O F T A B L E S P e r m i t s , R e v e n u e , a n d F e e s P a i d t o T r e a s u r y ( F Y 9 4 ) A p p l i c a t i o n o f t h e S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e , P a r a d i g m t o P u b l i c L a n d s R e c r e a t i o n . S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e : C a s e E x a m p l e # 1 - G e n e r a l A c c e s s t o S a b i n a C a n y o n . S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e : C a s e E x a m p l e # 2 - M o t o r i z e d A c c e s s t o s a b i n o C a n y o n . S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e : C a s e E x a m p l e # 3 - M o t o r i z e d A c c e s s t o D e n a l i N a t i o n a l P a r k . S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e : C a s e E x a m p l e # 4 - M t . L e m m o n C a m p g r o u n d s . D i s t r i b u t i o n a n d R e s p o n s e R a t e - F o r e s t S e r v i c e . D i s t r i b u t i o n a n d R e s p o n s e R a t e - P a r k S e r v i c e . A p p l i c a t i o n o f t h e S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e , P a r a d i g m t o P u b l i c L a n d s R e c r e a t i o n . D i s t r i b u t i o n o f R e s p o n s e s b y A g e n c y . D i s t r i b u t i o n o f R e s p o n s e s b y F o r e s t S e r v i c e P o s i t i o n . P r e f e r e n c e f o r P r o v i s i o n b y F o r e s t S e r v i c e R e g i o n s . . 5 5 . 1 1 8 . 1 9 9 . 2 3 2 . 2 5 0 . 2 8 0 . 2 9 5 . 2 9 6 . 3 3 2 . 3 8 5 . 3 9 9 . 4 2 2 L I S T O F F I G U R E S F i g u r e 4 . 1 - P r i c i n g U n d e r E c o n o m i e s o f S c a l e . . . . . . . . . . . . 1 3 0 F i g u r e 4 . 2 - P r i c i n g i n M a r k e t s W i t h D i f f e r e n t D e m a n d E l a s t i c i t i e s . 1 3 6 x i C H A P T E R I I N T R O D U C T I O N ” P r i v a t e c o n c e s s i o n s a r e t h e t r u e c h a m p i o n s o f p u b l i c a c c e s s a n d r e l i a b l e f r o n t - l i n e f i g h t e r s f o r t h e r i g h t o f t h e p e o p l e t o u s e a n d e n j o y t h e i r p a r k s . C o n c e s s i o n e r s h a v e t h e m o s t t r u s t w o r t h y o f r e a s o n s f o r b e i n g s o p u b l i c - s p i r i t e d : t h e i r e c o n o m i c s u r v i v a l a n d t h e i r w a y o f l i f e d e p e n d s o n i t ” ( H u m m e l , 1 9 8 7 ) . " T h e r e i s l i t t l e e v i d e n c e t o s u g g e s t t h a t t h e n e w b r e e d o f i n d u s t r i a l c o n c e s s i o n e r s w a n t s a n y t h i n g l e s s t h a n m a x i m u m p r o f i t s " ( S a x , 1 9 8 2 ) . “ C o n c e s s i o n o p e r a t i o n s a r e a b u s i n e s s t h a t m o s t p e o p l e o n l y d r e a m a b o u t h a v i n g w i t h e x c l u s i v e , n e a r - m o n o p o l y t e r m s . . . a n d t h i s m u s t c h a n g e . G i v e n t h e v a l u e A m e r i c a n s p l a c e o n t h e s e N a t i o n a l t r e a s u r e s a n d t h e b e n e f i t s t h e s e p r i v a t e c o m p a n i e s r e c e i v e f o r t h e p r i v i l e g e o f o p e r a t i n g o n p u b l i c l a n d , c o n c e s s i o n e r s s i m p l y m u s t p a y m o r e - - a n d d o m o r e - - t o s u p p o r t t h e r e s o u r c e s y s t e m t h a t s u p p o r t s t h e m . . . . I t ' s a b o u t t i m e U n c l e S u c k e r a g a i n b e c o m e s U n c l e S a m " ( R e p r e s e n t a t i v e M i k e S y n a r i n 1 9 9 3 C o n g r e s s i o n a l H e a r i n g s ) . T h e a b o v e q u o t e s a r e i n d i c a t i v e o f t h e d e b a t e w h i c h h a s r a g e d f o r o v e r o n e h u n d r e d y e a r s r e g a r d i n g t h e r o l e o f p r i v a t e e n t e r p r i s e i n p r o v i d i n g r e c r e a t i o n s e r v i c e s o n t h e p u b l i c l a n d s o f t h e U n i t e d S t a t e s . T h i s d e b a t e h a s e s c a l a t e d i n r e c e n t y e a r s a s t h e G e n e r a l A c c o u n t i n g o f f i c e , C o n g r e s s , a n d t h e m e d i a h a v e d r a w n a t t e n t i o n t o t h e a p p a r e n t l y l o w r e v e n u e r e t u r n e d t o t h e p u b l i c b y t h e s e e n t e r p r i s e s i n e x c h a n g e f o r t h e p r i v i l e g e o f o p e r a t i n g o n f e d e r a l l a n d . 1 U n f o r t u n a t e l y , t h i s n a r r o w f o c u s o n t h e l e v e l o f r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t h a s o b s c u r e d t h e b r o a d e r i s s u e s s u r r o u n d i n g r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n ; s p e c i f i c a l l y , w h a t a r e 2 t h e p u b l i c ' s g o a l s r e g a r d i n g r e c r e a t i o n s e r v i c e s o n t h e l a n d w h i c h t h e y o w n ? I n c r e a s i n g r e v e n u e t o t h e U . S . T r e a s u r y m a y b e a l o w p r i o r i t y f o r t h e m a j o r i t y o f t h e p u b l i c l a n d o w n e r s , p a r t i c u l a r l y i f t h i s i n c r e a s e c o m e s a t t h e e x p e n s e o f e n v i r o n m e n t a l q u a l i t y a n d / o r e c o n o m i c e f f i c i e n c y , o r i f i t c o n f l i c t s w i t h c o m m o n l y h e l d n o t i o n s o f p r i c i n g “ f a i r n e s s ” a n d i n c o m e d i s t r i b u t i o n . T h i s p a p e r e x a m i n e s t h e i s s u e s s u r r o u n d i n g p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f t h e l a n d o w n e r s . R a t h e r t h a n f o c u s o n a n y s i n g l e o b j e c t i v e , s u c h a s m e c h a n i s m s f o r i n c r e a s i n g T r e a s u r y r e v e n u e s , e m p h a s i s i s p l a c e d o n t h e i n e v i t a b l e t r a d e o f f s a s s o c i a t e d w i t h a n y e n t e r p r i s e w h i c h i s p u r p o r t e d t o s e r v e t h e “ p u b l i c i n t e r e s t . “ I t i s s h o w n t h a t m a n y r e c r e a t i o n s e r v i c e s o n p u b l i c l a n d s a r e a n a l o g o u s t o m o r e c o m m o n l y r e c o g n i z e d p u b l i c u t i l i t i e s a n d a r e c l e a r l y " a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t ” a s d e f i n e d b y t h e U . S . S u p r e m e C o u r t . W h e n v i e w e d a s s u c h , t h e i s s u e s a n d t r a d e o f f s g a i n c l a r i t y a n d a r e m o r e r e a d i l y e v a l u a t e d w i t h i n a n e x i s t i n g b o d y o f t h e o r y , l e g i s l a t i o n , a n d j u d i c i a l r e v i e w ; t h e y m o v e b e y o n d t h e l e v e l o f r h e t o r i c . I t i s d e m o n s t r a t e d t h a t e x i s t i n g ( s t a t u s q u o ) a g e n c y p o l i c i e s o f t e n f a i l t o a c k n o w l e d g e t h e p u b l i c u t i l i t y n a t u r e o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s ; t h i s f a i l u r e h a s r e s u l t e d i n a f a r d i f f e r e n t o u t c o m e t h a n w o u l d b e a c h i e v e d u n d e r t h e p u b l i c u t i l i t y m o d e l p r o p o s e d h e r e . A r e c u r r i n g t h e m e o f t h e s t u d y i s t h a t a n a n a l y s i s o f p u b l i c l a n d s s e r v i c e s i s e s s e n t i a l l y a n e v a l u a t i o n o f “ w h o s e i n t e r e s t s c o u n t ? ” P o l i c y f o r m u l a t i o n m u s t b e g i n a n d e n d w i t h t h i s i n q u i r y , o t h e r w i s e m a n y r e l e v a n t i n t e r e s t s m a y b e o v e r l o o k e d o r i g n o r e d . T h e r e a r e f o u r s t u d y o b j e c t i v e s : ( 1 ) T o r e v i e w a n d i l l u s t r a t e t h e a p p l i c a b i l i t y o f a p u b l i c u t i l i t y 3 p a r a d i g m f o r a n a l y s i s o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e p o l i c y ; ( 2 ) T o e v a l u a t e t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m v i s - a - v i s s t a t u s q u o a g e n c y p o l i c i e s a n d a l t e r n a t i v e i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s ; ( 3 ) T o a s s e s s t h e p e r s p e c t i v e s o f k e y a g e n c y p e r s o n n e l r e g a r d i n g r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e m a n a g e m e n t i s s u e s t h r o u g h a w r i t t e n s u r v e y ; a n d ( 4 ) T o p r o p o s e c h a n g e s i n l a w a n d p o l i c y t o i m p r o v e t h e m a n a g e m e n t a n d p e r f o r m a n c e o f p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . T o a c h i e v e t h e s e o b j e c t i v e s t h e p o l i c i e s o f t w o f e d e r a l l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s , t h e F o r e s t S e r v i c e ( D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e ) a n d t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e ( D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r ) , a r e e v a l u a t e d . A l t h o u g h o t h e r f e d e r a l a g e n c i e s a r e a l s o i n v o l v e d w i t h r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n , t h e F o r e s t S e r v i c e a n d t h e P a r k S e r v i c e a r e t h e t w o p r i n c i p a l p l a y e r s . T o g e t h e r , t h e s e t w o a g e n c i e s a r e r e s p o n s i b l e f o r n e a r l y 6 5 p e r c e n t o f a l l f e d e r a l r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s , a c c o u n t i n g f o r a p p r o x i m a t e l y 9 0 p e r c e n t o f t o t a l g r o s s c o n c e s s i o n e r r e v e n u e . 2 I n a d d i t i o n , t h e v a s t m a j o r i t y o f g o v e r n m e n t - o p e r a t e d r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s a l s o o c c u r w i t h i n t h e n a t i o n a l p a r k s a n d f o r e s t s . T o p r o v i d e a c o n t e x t f o r t h i s s t u d y , C h a p t e r I I t r a c e s t h e h i s t o r y o f r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n o n t h e U n i t e d S t a t e s ' n a t i o n a l p a r k s a n d n a t i o n a l f o r e s t s . I t i s e v i d e n t f r o m t h i s h i s t o r y t h a t t h e r e c o g n i t i o n o f p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n a s a f o r m o f p u b l i c u t i l i t y i s n o t a n e w c o n c e p t , b u t t h a t t h i s r e c o g n i t i o n h a s g r a d u a l l y f a d e d o v e r t h e y e a r s . T h e e v o l u t i o n o f r e c r e a t i o n s e r v i c e p o l i c i e s a n d s t a t u t o r y a u t h o r i t i e s o f t h e t w o a g e n c i e s i s c o n t r a s t e d . F u r t h e r c o n t e x t i s p r o v i d e d i n C h a p t e r I I I b y e x a m i n i n g t h e i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h t h e s e p o l i c i e s . I n t h i s c h a p t e r , c o n t r o v e r s i a l a s p e c t s o f e a c h a g e n c y ' s p o l i c i e s a r e e x a m i n e d . P a r t i c u l a r a t t e n t i o n i s f o c u s e d 4 o n t h e r e l a t e d s u b j e c t s o f a p p r o p r i a t e r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t ( a n d p u b l i c i n g e n e r a l ) a n d o n t h e r o l e o f t h e g o v e r n m e n t i n r e g u l a t i n g p r i v a t e b u s i n e s s e s o n p u b l i c l a n d , i n c l u d i n g b u t n o t l i m i t e d t o , t h e a g e n c y r o l e i n r e g u l a t i n g p r i c e s c h a r g e d f o r g o o d s a n d s e r v i c e s . I t i s s u g g e s t e d t h a t t h e v e r y n a t u r e o f t h e i s s u e s s u r r o u n d i n g r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n a r e e v i d e n c e o f t h e p u b l i c u t i l i t y c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e s e e n t e r p r i s e s . C h a p t e r I V p r e s e n t s t h e a n a l y s i s s t r u c t u r e a n d t h e o r y w h i c h a r e s h o w n t o b e r e l e v a n t t o p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e p o l i c y a n a l y s i s . T h e I ' S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e ( S S P ) P a r a d i g m “ o f f e r e d b y S c h m i d ( 1 9 7 8 a n d 1 9 8 1 ) i s u t i l i z e d t o d e m o n s t r a t e t h e i n t e r d e p e n d e n c i e s i n h e r e n t i n t h e p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s a n d t h e m a n n e r i n w h i c h a l t e r n a t i v e i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s i n f l u e n c e t h e r i g h t s o f a f f e c t e d p a r t i e s . T h e S S P m o d e l i s d e s i g n e d t o r e c o g n i z e t h e r e l a t i o n s h i p s a m o n g s p e c i f i c c h a r a c t e r i s t i c s o f r e s o u r c e s , t h e i r s o u r c e s o f i n t e r d e p e n d e n c e ( S i t u a t i o n ) , a n d t h e a l t e r n a t i v e r i g h t s o p t i o n s ( S t r u c t u r e s ) a v a i l a b l e t o p o l i c y - m a k e r s . U n i q u e c o m b i n a t i o n s o f s i t u a t i o n a n d s t r u c t u r e r e s u l t i n c o n s e q u e n c e s f o r a l l i n t e r e s t e d p a r t i e s , e s s e n t i a l l y d e c i d i n g w h o g e t s w h a t , w h o s e i n t e r e s t s a r e s e r v e d , a n d w h a t t h e i m p l i c a t i o n s a r e f o r t h e " l o s e r s " ( P e r f o r m a n c e ) . W i t h u n d e r s t a n d i n g o f t h e s i t u a t i o n a n d a s s o c i a t e d s o u r c e s o f i n t e r d e p e n d e n c e , t h e a n a l y s t c a n a t l e a s t b e g i n t o a s s e s s p o s s i b l e p e r f o r m a n c e o u t c o m e s i n t h e p r e s e n c e o f a l t e r n a t i v e r i g h t s s t r u c t u r e s . A c t u a l e m p i r i c a l s t u d y i s o f t e n l i m i t e d d u e t o t h e l e n g t h o f t i m e r e q u i r e d f o r s u c h c o m p a r a t i v e a n a l y s e s a n d b y p r e s e n t r i g h t s s t r u c t u r e s ( s t a t u s q u o ) w h i c h m a y p r e c l u d e i m p o s i t i o n o f a l t e r n a t i v e t r i a l s t r u c t u r e s . T h i s i s t h e c a s e f o r t h e c u r r e n t s t u d y t o s o m e d e g r e e , 5 a l t h o u g h r e s u l t s f r o m s i m i l a r s i t u a t i o n s a r e e x t e n d e d t o p r e d i c t p e r f o r m a n c e o f a l t e r n a t i v e p o l i c i e s f o r t h e c a s e e x a m p l e s e m p l o y e d i n C h a p t e r V . A l t h o u g h t h e m o d e l c a n n o t b e a s u b s t i t u t e f o r a c t u a l o b s e r v a t i o n o f c o n s e q u e n c e s u n d e r n e w i n s t i t u t i o n a l a p p r o a c h e s , i t h e l p s e n s u r e t h a t t h e r i g h t q u e s t i o n s a r e a t l e a s t b e i n g a s k e d . T h e s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s o f m a n y r e c r e a t i o n s e r v i c e s a r e s h o w n t o g e n e r a l l y m i r r o r t h o s e o f m o r e “ t y p i c a l ” p u b l i c u t i l i t i e s , i n c l u d i n g t h e t e n d e n c y f o r " n a t u r a l m o n o p o l y ' c o n d i t i o n s t o b e p r e s e n t a n d f o r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s t o b e “ a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t " a s d e f i n e d b y t h e c o u r t s . C o n s e q u e n t l y , t h e r e m a i n d e r o f C h a p t e r I V r e v i e w s t h e r e l e v a n t l i t e r a t u r e a n d t h e o r y a s s o c i a t e d w i t h u t i l i t i e s a n d n a t u r a l m o n o p o l i e s . A l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s f o r d e a l i n g w i t h t h e s e s i t u a t i o n s a r e d i s c u s s e d a n d a r e b r o a d l y a p p l i e d t o r e c r e a t i o n s e r v i c e i s s u e s . T h e a n a l y s i s m o d e l a n d t h e t h e o r e t i c a l c o n c e p t s d e v e l o p e d i n C h a p t e r I V a r e a p p l i e d t o a s e r i e s o f r e c r e a t i o n c a s e e x a m p l e s i n C h a p t e r V . T h e e x a m p l e s r e v i e w e d i n t h i s s t u d y w e r e s e l e c t e d t o r e f l e c t a r a n g e o f s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s . O n e a r e a o f f o c u s w i l l b e t h e d e g r e e t o w h i c h a g i v e n c a s e e x h i b i t s t h e f e a t u r e s o f a p u b l i c u t i l i t y . P e r f o r m a n c e w i l l b e a p p r a i s e d a c c o r d i n g l y . T h e s i t u a t i o n s t o b e e x a m i n e d i n c l u d e : ( 1 ) G e n e r a l p u b l i c a c c e s s t o t h e S a b i n e C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a , C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t ; ( 2 ) M o t o r i z e d a c c e s s t o t h e S a b i n e C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a ; ( 3 ) M o t o r i z e d a c c e s s t o D e n a l i N a t i o n a l P a r k ; a n d ( 4 ) C a m p g r o u n d o p e r a t i o n w i t h i n t h e M t . L e m m o n R e c r e a t i o n A r e a , C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t . T h e s e e x a m p l e s a r e i n t e n d e d t o b e r e p r e s e n t a t i v e ( b u t n o t g o a l s , s u c h a s e c o n o m i c e f f i c i e n c y , e q u i t y o f i n c o m e d i s t r i b u t i o n , 6 a l l - i n c l u s i v e ) o f t h e r a n g e o f r e c r e a t i o n o p p o r t u n i t i e s a n d s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s f o u n d o n f e d e r a l l a n d s . T h e e x a m p l e s h a v e b e e n s e l e c t e d i n p a r t f o r t h e v a r i e t y o f m a n a g e m e n t o p t i o n s g e n e r a l l y c o n s i d e r e d v i a b l e i n s u c h s i t u a t i o n s . 3 T h e s e l e c t e d c a s e s t u d i e s w i l l p r o v e u s e f u l i n i d e n t i f y i n g t h e r e l e v a n t q u e s t i o n s w h i c h p o l i c y m a k e r s a n d l o c a l m a n a g e r s s h o u l d b e a s k i n g b e f o r e i m p o s i n g a p a r t i c u l a r s t r u c t u r e . A s s u c h , t h e p u r p o s e o f t h e a n a l y s i s i s n o t t o 5 3 5 3 d e c i s i o n s a b o u t o p t i m a l s t r u c t u r e s f o r a l l P a r k S e r v i c e a n d F o r e s t S e r v i c e s i t u a t i o n s , b u t t o a s s i s t i n p r o v i d i n g a f r a m e w o r k f o r h g ! d e c i s i o n s s h o u l d b e m a d e a n d w h o s e i n t e r e s t s n e e d t o b e c o n s i d e r e d . T h e s t a t u s q u o s t r u c t u r e s a l s o s e r v e t o a m p l i f y t h e e x i s t i n g a s s i g n m e n t o f r i g h t s a n d p r i v i l e g e s . T h r o u g h a n a l y s i s o f t h e h i s t o r y , i s s u e s , r e l e v a n t j u d i c i a l p r e c e d e n t , a n d i n h e r e n t s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s , t h i s p a p e r w i l l t e s t t h e h y p o t h e s i s t h a t p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n s e r v i c e s a r e " a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t ” ( a s d e f i n e d b y t h e U . S . S u p r e m e C o u r t ) a n d n o t s u b s t a n t i v e l y d i s t i n g u i s h a b l e f r o m " t r a d i t i o n a l " p u b l i c u t i l i t i e s a n d a r e , t h e r e f o r e , l e g a l l y s u b j e c t t o g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n . I t i s h y p o t h e s i z e d f u r t h e r t h a t c u r r e n t i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s f a i l t o r e c o g n i s e t h e c o u r t - d e f i n e d ” p u b l i c i n t e r e s t " a n d p u b l i c u t i l i t y c h a r a c t e r o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s o n p u b l i c l a n d s . T h i s h y p o t h e s i s w i l l b e e v a l u a t e d t h r o u g h a c o m p a r i s i o n o f e x i s t i n g a g e n c y p o l i c i e s a n d s t a t u s q u o s t r u c t u r e s w i t h t h o s e t o b e e x p e c t e d f o r p u b l i c u t i l i t i e s . T h i s l e a d s t o t h e h y p o t h e s i s t h a t f a i l u r e t o r e c o g n i z e t h e p u b l i c u t i l i t y c h a r a c t e r o f p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s r e s u l t s i n m i s s e d o p p o r t u n i t i e s f o r p e r f o r m a n c e e n h a n c e m e n t i n m a n y s i t u a t i o n s . P e r f o r m a n c e m e a s u r e s i n c l u d e e f f e c t i v e n e s s i n m e e t i n g p u b l i c p o l i c y 7 r e d u c t i o n i n m o n o p o l y p o w e r , p u b l i c ( u s e r ) s e c u r i t y , q u a l i t y o f r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e , a n d e n v i r o n m e n t a l q u a l i t y . T h e p e r f o r m a n c e a s s e s s m e n t o f t h e s t r u c t u r e s a p p l i e d t o t h e C h a p t e r V c a s e e x a m p l e s a s w e l l a s t h e r e s u l t s o f p a s t g o v e r n m e n t r e p o r t s w i l l b e u s e d t o t e s t t h i s h y p o t h e s i s . U n d e r s t a n d i n g t h e p e r s o n a l p h i l o s o p h i e s a n d i n s t i t u t i o n a l b i a s e s o f f e d e r a l l a n d m a n a g e r s w i l l p r o v i d e f u r t h e r c l a r i t y t o t h e i s s u e s s u r r o u n d i n g t h e p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s o n f e d e r a l l a n d s . T h e m e t h o d o l o g y a n d r e s u l t s o f a s u r v e y o f k e y P a r k S e r v i c e a n d F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l i s p r e s e n t e d i n A p p e n d i x A a n d s u m m a r i z e d i n C h a p t e r V I . T h e b u l k o f t h e s u r v e y i s d e s i g n e d t o g a i n i n s i g h t i n t o m a n a g e r i a l v i e w s o n p u b l i c u t i l i t y a s p e c t s o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s i n c l u d i n g a s s o c i a t e d r e g u l a t o r y r o l e s o f t h e a g e n c i e s a n d a p p r o p r i a t e l e v e l s ( a n d f o r m s ) o f c o n c e s s i o n e r r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t / p u b l i c . S t a t i s t i c a l a n a l y s i s o f t h e s u r v e y d a t a i s u s e d t o t e s t s e v e r a l h y p o t h e s e s . T h e s e a r e d e t a i l e d i n A p p e n d i x A a n d a p a r t i a l r e v i e w i s p r o v i d e d i n C h a p t e r V I I . T h e f i n a l c h a p t e r o f t h i s d i s s e r t a t i o n s u m m a r i z e s t h e f i n d i n g s o f t h e e a r l i e r c h a p t e r s a s t h e y r e l a t e t o t h e h y p o t h e s e s a n d o f f e r s r e c o m m e n d a t i o n s f o r c h a n g e s i n l e g i s l a t i o n a n d a g e n c y p o l i c i e s . C H A P T E R I I A H I S T O R I C A L P E R S P E C T I V E I n t r o d u c t i o n T h e h i s t o r y o f t h e n a t i o n a l p a r k s a n d t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e h a s b e e n w e l l c o v e r e d i n t h e l i t e r a t u r e . 1 I n m o s t c a s e s t h i s p a s t w o r k h a s , b y n e c e s s i t y , a t l e a s t t o u c h e d u p o n t h e r o l e t h a t p r i v a t e b u s i n e s s h a s p l a y e d i n t h e d e v e l o p m e n t a n d m a n a g e m e n t o f t h e p a r k s . Q u i t e s i m p l y , t h e h i s t o r y o f n a t i o n a l p a r k c o n c e s s i o n e r s a n d t h e h i s t o r y o f t h e p a r k s t h e m s e l v e s a r e s o i n t e r t w i n e d a s t o b e i n s e p a r a b l e . S u c h i s n o t t h e c a s e w i t h t h e n a t i o n a l f o r e s t s a n d t h e F o r e s t S e r v i c e . A l t h o u g h h i s t o r i c a l a c c o u n t s o f t h e a g e n c y h a v e b e e n w r i t t e n z , t h e f o r e s t s ' h i s t o r i c a l g r o u n d h a s b e e n p l o w e d w i t h n e i t h e r t h e d e p t h n o r f r e q u e n c y a s t h a t o f t h e p a r k s . R e l e v a n t t o t h e c u r r e n t s t u d y , t h e r e i s a n o t a b l e l a c k o f r e f e r e n c e t o r e c r e a t i o n s e r v i c e e n t e r p r i s e s i n t h e b u l k o f t h e n a t i o n a l f o r e s t h i s t o r i e s . T h i s i s n o t e s p e c i a l l y s u r p r i s i n g g i v e n t h a t r e c r e a t i o n a l u s e o f t h e f o r e s t s w a s n o t e v e n m e n t i o n e d i n t h e e s t a b l i s h i n g l e g i s l a t i o n 3 o r i n t h e 1 8 9 7 A c t 4 d i r e c t i n g f o r e s t m a n a g e m e n t a n d a d m i n i s t r a t i o n . A l t h o u g h i t i s n o t m y i n t e n t t o p r e s e n t a d e t a i l e d r e v i e w o f t h e t w o a g e n c i e s ' h i s t o r i c a l d e v e l o p m e n t , i t i s n e c e s s a r y t o t r a c e t h a t h i s t o r y a s i t r e l a t e s t o t h e p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s ; t h e a n s w e r t o w h y w e a r e w h e r e w e a r e i s l a r g e l y f o u n d i n w h e r e w e h a v e b e e n . T h e n o t i o n o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a s a f o r m o f p u b l i c u t i l i t y 9 s u b j e c t t o g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n i s n o t n e w , a t l e a s t n o t f o r t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . M o r e g e n e r a l l y , t h e d e s i r e t o p r o v i d e r e c r e a t i o n s e r v i c e s a t a " r e a s o n a b l e p r i c e ” h a s b e e n a n o f t - e x p r e s s e d g o a l t h r o u g h o u t t h e h i s t o r y o f t h e p u b l i c l a n d s i n t h e U n i t e d S t a t e s . E a c h a g e n c y ' s r e l e v a n t h i s t o r y i s r e v i e w e d i n a s e r i e s o f s o m e w h a t a r b i t r a r y b l o c k s o f t i m e , t r a c i n g s i g n i f i c a n t e r a s i n t h e d e v e l o p m e n t o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e p o l i c y . T h e s e b l o c k s a r e p r e s e n t e d a l t e r n a t e l y f o r t h e P a r k S e r v i c e a n d t h e F o r e s t S e r v i c e t o a l l o w f o r c o n c u r r e n t h i s t o r i c a l r e v i e w . T h e N a t i o n a l P a r k I d e a ( 1 8 7 0 - 1 9 1 5 ) O n e w o u l d a s s u m e t h a t t h e q u e s t i o n o f w h i c h w a s t h e f i r s t n a t i o n a l p a r k w o u l d n o t o n l y b e e a s i l y a n s w e r e d , b u t b e y o n d d e b a t e . I n f a c t , t h r e e a r e a s h a v e a t v a r i o u s t i m e s c l a i m e d t h a t d i s t i n c t i o n . I n 1 8 3 2 , t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s e t a s i d e a p o r t i o n o f A r k a n s a s a s t h e ” H o t S p r i n g s N a t i o n a l R e s e r v a t i o n . ” T h e s e s p r i n g s w e r e t h o u g h t t o b e v a l u a b l e i n t h e t r e a t m e n t o f c e r t a i n a i l m e n t s ( I s e , 1 9 6 1 , p . 1 3 ) . T h e t e r m " p a r k ' I w a s n o t u s e d i n t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e r e s e r v a t i o n , n o r w a s t h e a r e a m a n a g e d a s s u c h . S o m e h a v e a r g u e d t h a t Y o s e m i t e w a r r a n t s t h e t i t l e o f A m e r i c a ' s f i r s t n a t i o n a l p a r k , a n d i t v e r y n e a r l y w a s s o . H o w e v e r , w h e n C o n g r e s s s a w f i t t o s e t a s i d e a n d p r o t e c t t h e w o n d e r s o f t h e Y o s e m i t e V a l l e y i n 1 8 6 4 , i t d i d s o b y c e s s i o n t o t h e s t a t e o f C a l i f o r n i a f o r u s e a s a s t a t e - m a n a g e d p a r k . ( I t w a s i n 1 8 9 0 t h a t Y o s e m i t e N a t i o n a l P a r k w a s o f f i c i a l l y e s t a b l i s h e d ; t h e r e t u r n o f t h e V a l l e y t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t d i d n o t o c c u r u n t i l 1 9 0 6 . I s e , 1 9 6 1 , p . 7 5 ) . T h u s , t h e c l a i m t o b e i n g t h e f i r s t n a t i o n a l p a r k r i g h t l y r e s t s w i t h Y e l l o w s t o n e . T h e d e b a t e l e a d i n g u p t o t h e 1 8 7 2 e s t a b l i s h m e n t o f t h e 1 0 p a r k i s n o t o n l y f a s c i n a t i n g f r o m a h i s t o r i c a l s t a n d p o i n t , i t p o r t e n d s a p h i l o s o p h i c a l r i f t t h a t i n m a n y w a y s e x i s t s t o t h e p r e s e n t t i m e . C o n c e r n s e x p r e s s e d o v e r S t a t e s ' r i g h t s , p r i v a t e p r o p e r t y r i g h t s , " l a n d g r a b b i n g , ” w a s t e o f r e s o u r c e s a n d l a n d , a n d g e n e r a l l y t h e r o l e o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t m i g h t j u s t a s e a s i l y h a v e c o m e f r o m a n e w s p a p e r i n A r i z o n a , U t a h , o r N e v a d a i n 1 9 9 6 a s i n 1 8 7 2 . F r o m t h e b e g i n n i n g , t h i s d e b a t e o f t e n r e l a t e d t o t h e i m p a c t s p a r k s e t - a s i d e s m i g h t h a v e o n t h e e n t r e p r e n e u r i a l r i g h t s o f c i t i z e n s t o p r o f i t f r o m t h e i r p u b l i c l a n d s . S e n a t o r C o l e o f C a l i f o r n i a , i n v o i c i n g o p p o s i t i o n t o p a r k d e s i g n a t i o n : I h a v e g r a v e d o u b t s a b o u t t h e p r o p r i e t y o f p a s s i n g t h i s b i l l . T h e n a t u r a l c u r i o s i t i e s t h e r e c a n n o t b e i n t e r f e r e d w i t h b y a n y t h i n g t h a t m a n c a n d o . . . I c a n n o t s e e h o w [ t h e y ] c a n b e i n t e r f e r e d w i t h i f s e t t l e r s a r e a l l o w e d t o a p p r o p r i a t e t h e m . . . . I d o n o t s e e t h e r e a s o n o r p r o p r i e t y o f s e t t i n g a p a r t a l a r g e t r a c t o f l a n d o f t h a t k i n d i n t h e T e r r i t o r i e s o f t h e U n i t e d S t a t e s f o r a p u b l i c p a r k . T h e r e i s a b u n d a n c e o f p u b l i c p a r k g r o u n d i n t h e R o c k y M o u n t a i n s t h a t w i l l n e v e r b e o c c u p i e d . I t i s a l l o n e g r e a t p a r k , a n d n e v e r c a n b e a n y t h i n g e l s e . . . T h e r e a r e s o m e p l a c e s , p e r h a p s t h i s i s o n e , w h e r e p e r s o n s c a n a n d w o u l d g o a n d s e t t l e a n d i m p r o v e a n d c u l t i v a t e t h e g r o u n d s , i f t h e r e b e g r o u n d f i t f o r c u l t i v a t i o n ( Q u o t e d i n I s e , p . 1 6 ) . N o t a l l a g r e e d w i t h t h i s l i n e o f t h i n k i n g . C i r c u m s t a n c e s a t Y o s e m i t e , a f t e r i t s c e s s i o n t o C a l i f o r n i a , m a y a c t u a l l y h a v e c o n t r i b u t e d t o t h e s u c c e s s f u l v o t e o n Y e l l o w s t o n e . S e n a t o r T r u m b a l l o f I l l i n o i s : I t h i n k o u r e x p e r i e n c e w i t h t h e w o n d e r f u l n a t u r a l c u r i o s i t y , i f I m a y s o c a l l i t , i n t h e S e n a t o r ' s o w n s t a t e ( C a l i f o r n i a ) , s h o u l d a d m o n i s h u s o f t h e p r o p r i e t y o f p a s s i n g s u c h a b i l l a s t h i s . T h e r e i s t h e w o n d e r f u l Y o s e m i t e V a l l e y , w h i c h o n e o r t w o p e r s o n s a r e n o w c l a i m i n g b y v i r t u e o f a p r e e m p t i o n . H e r e i s a r e g i o n o f c o u n t r y a w a y u p i n t h e R o c k y M o u n t a i n s , w h e r e t h e r e a r e t h e m o s t w o n d e r f u l g e y s e r s o n t h e f a c e o f t h e e a r t h ; a c o u n t r y t h a t i s n o t l i k e l y e v e r t o b e i n h a b i t e d f o r t h e p u r p o s e s o f a g r i c u l t u r e ; b u t i t i s p o s s i b l e t h a t s o m e p e r s o n m a y g o t h e r e a n d p l a n t h i m s e l f r i g h t a c r o s s t h e o n l y p a t h t h a t l e a d s t o t h e s e w o n d e r s , a n d c h a r g e e v e r y m a n 1 1 t h a t p a s s e s a l o n g b e t w e e n t h e g o r g e s o f t h e s e m o u n t a i n s a f e e o f a d o l l a r o r f i v e d o l l a r s . H e m a y p l a c e a n o b s t r u c t i o n t h e r e , a n d t e l l m a y b e g a t h e r e d f r o m e v e r y p e r s o n w h o g o e s t o s e e t h e s e w o n d e r s o f c r e a t i o n ( Q u o t e d i n I s e , p . 1 7 ) . H o w p r o p h e t i c T r u m b a l l ' s w o r d s t u r n e d o u t t o b e . O f c o u r s e , i n m a n y c a s e s p u b l i c o w n e r s h i p h a s n o t p r e v e n t e d t h e t o l l s h e g r i m l y f o r e c a s t e d , a s w i l l b e s e e n i n t h e c a s e e x a m p l e s o f C h a p t e r V . T h e b i l l e s t a b l i s h i n g Y e l l o w s t o n e N a t i o n a l P a r k w a s s i g n e d b y P r e s i d e n t G r a n t o n M a r c h 1 , 1 8 7 2 . T h e E n t r e p r e n e u r i a l S p i r i t A m o n g t h e p r o v i s i o n s o f t h e l e g i s l a t i o n c r e a t i n g Y e l l o w s t o n e w a s a n e a r l y r e c o g n i t i o n t h a t t h e p a r k w o u l d b e a d e s i r a b l e l o c a t i o n f o r t o u r i s t c o n v e n i e n c e s . " T h e S e c r e t a r y m a y i n h i s d i s c r e t i o n , g r a n t l e a s e s f o r b u i l d i n g p u r p o s e s f o r t e r m s n o t e x c e e d i n g t e n y e a r s , o f s m a l l p a r c e l s o f g r o u n d , a t s u c h p l a c e s i n s a i d p a r k a s s h a l l r e q u i r e t h e e r e c t i o n o f b u i l d i n g s f o r t h e a c c o m m o d a t i o n o f v i s i t o r s ; a l l t h e p r o c e e d s o f s u c h l e a s e s , a n d a l l o t h e r r e v e n u e s t h a t s h a l l b e d e r i v e d f r o m a n y s o u r c e c o n n e c t e d w i t h s a i d p a r k , t o b e e x p e n d e d u n d e r h i s d i r e c t i o n i n t h e m a n a g e m e n t o f t h e s a m e ” ( Y e l l o w s t o n e A c t o f 1 8 7 2 , p . 3 2 ) . S u c h r e v e n u e s a r e n o w g e n e r a l l y r e t u r n e d t o t h e U . S . T r e a s u r y . T h i s c h a n g e h a s p r o v e n t o b e a s i g n i f i c a n t f a c t o r i n i n f l u e n c i n g r e c r e a t i o n s e r v i c e p o l i c y a n d w i l l b e t h e s u b j e c t o f d i s c u s s i o n i n C h a p t e r s I V a n d V o f t h i s d i s s e r t a t i o n . I t d i d n o t t a k e l o n g f o r w o r d o f t h e w o n d e r s o f Y e l l o w s t o n e t o s p r e a d a c r o s s t h e c o n t i n e n t ; n o r d i d i t t a k e l o n g f o r s o m e h a r d y b u s i n e s s m e n t o s p o t a n o p p o r t u n i t y . T h e i s s u e o f m o t i v e s o f p a r k c o n c e s s i o n e r s s u r f a c e s r e p e a t e d l y e v e n t o d a y . W e o f t e n h e a r h o w t h e y a r e p u b l i c - s p i r i t e d f o l k s w h o l o v e t o s e r v e t h e p u b l i c w h i l e l i v i n g i n 1 2 t h e s p l e n d o r o f t h e p a r k s e t t i n g . T h e m i n i m a l p r o f i t t h e y c o n s i s t e n t l y r e p o r t i s o f t e n s a i d t o b e s e c o n d a r y t o t h e i r g o a l o f p r o v i d i n g g o o d p u b l i c s e r v i c e a t r e a s o n a b l e r a t e s . W h i l e p o s t p o n i n g c r i t i q u e o n t h i s p o i n t , l e t i t s u f f i c e t o s a y t h a t t h e e a r l i e s t b u s i n e s s v e n t u r e s i n t h e p a r k s w e r e m o r e c l e a r l y a b o u t t h e l e s s a m b i g u o u s g o a l o f p r o f i t f o r p r o f i t ' s s a k e . S a x ( 1 9 8 1 , p . 1 4 ) n o t e s t h a t a f t e r e s t a b l i s h m e n t i n 1 8 7 2 , “ Y e l l o w s t o n e w a s q u i c k l y i n v a d e d b y a s n e f a r i o u s a b u n c h o f p r o m o t e r s a s t h e W e s t h a d y e t s e e n . " O t h e r a u t h o r s h a v e r e c a l l e d a c c o u n t s o f v e n d o r s “ a t t a c k i n g " t h e t o u r i s t s s t e p p i n g d o w n f r o m t r a i n s " w i t h t h e m o s t o b j e c t i o n a b l e k i n d o f a m u s e m e n t p a r k b a r k e r ' s r o u t i n e " ( E v e r h a r t , 1 9 7 2 , p . 1 1 5 ) . T h e s e b a r k e r s o f t e n p r o m i s e d m o r e t h a n t h e y w o u l d o r c o u l d d e l i v e r . S u c h b l o s s o m i n g c o m m e r c i a l i s m a d d e d t o t h e a d m i n i s t r a t i v e d e m a n d s o f t h e p a r k m a n a g e r s . Y e t i t w a s n o t u n t i l 1 8 7 8 , s i x y e a r s a f t e r e s t a b l i s h m e n t , t h a t C o n g r e s s f i n a l l y a p p r o p r i a t e d $ 2 0 , 0 0 0 f o r t h e p r o t e c t i o n , p r e s e r v a t i o n , a n d i m p r o v e m e n t o f Y e l l o w s t o n e P a r k . T h e f o l l o w i n g y e a r t h e a m o u n t w a s l o w e r e d t o $ 1 0 , 0 0 0 ( I s e , 1 9 6 1 , p . 2 9 ) . D e s p i t e s u c h m e a g e r f u n d i n g f o r m a n a g i n g t h e t w o m i l l i o n a c r e p a r k , d e b a t e i n C o n g r e s s c o n t i n u e d o v e r t h e p r o p r i e t y o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t e n g a g i n g i n t h e b u s i n e s s o f p u b l i c l a n d m a n a g e m e n t . I n d i s c u s s i o n s o v e r a n a m e n d m e n t t o t h e 1 8 7 2 A c t , S e n a t o r I n g a l l s o f K a n s a s s p o k e f o r t h e m i n o r i t y v i e w i n 1 8 8 3 : T h e b e s t t h i n g t h a t t h e G o v e r n m e n t c o u l d d o w i t h t h e Y e l l o w s t o n e N a t i o n a l P a r k i s t o s u r v e y i t a n d s e l l i t a s o t h e r p u b l i c l a n d s a r e s o l d . . . I t i s g e t t i n g t o b e a g o o d d e a l o f a n i n c u b u s , a n d i t i s v e r y r a p i d l y a s s u m i n g t r o u b l e s o m e a n d e l e p h a n t i n e p r o p o r t i o n s . W e a r e a l r e a d y e n g a g e d i n a v e r y g o o d - s i z e d w r a n g l e a n d q u a r r e l w i t h c e r t a i n p e r s o n s a s s u m i n g t h e p r o p r i e t o r s h i p b y w a y o f u n a u t h o r i z e d l e a s e s , a s a l l e g e d b y t h e S e c r e t a r y o f I n t e r i o r . T e n t h o u s a n d d o l l a r s h a s a l r e a d y b e e n s p e n t i n l a y i n g o u t r o a d s t h a t n o b o d y u s e s . L a s t y e a r w e a p p o i n t e d a l 3 s u p e r i n t e n d e n t a t a n e x p e n s e o f $ 2 0 0 0 , a n d t h i s y e a r t h e a p p r o p r i a t i o n s a r e $ 4 0 , 0 0 0 . I d o n o t u n d e r s t a n d m y s e l f w h a t t h e n e c e s s i t y i s f o r t h e G o v e r n m e n t e n t e r i n g i n t o t h e s h o w b u s i n e s s i n t h e Y e l l o w s t o n e N a t i o n a l P a r k . I s h o u l d b e v e r y g l a d m y s e l f t o s e e a n a m e n d m e n t t o t h i s b i l l t o a u t h o r i z e t h a t p o r t i o n o f t h e p u b l i c d o m a i n t o b e s u r v e y e d a n d s o l d , l e a v i n g i t t o p r i v a t e e n t e r p r i s e , w h i c h i s t h e s u r e s t g u a r a n t e e f o r p r o p e r p r o t e c t i o n f o r s u c h o b j e c t s o f c a r e a s t h e g r e a t n a t u r a l c u r i o s i t i e s i n t h a t r e g i o n . I b e l i e v e t h e y w o u l d b e s a f e r t h a t w a y , a n d t h e i n t e r e s t o f t h e p u b l i c w o u l d b e b e t t e r p r e s e r v e d t h a t w a y a n d w e s h o u l d h a v e e a s i e r a n d b e t t e r a n d s u r e r a c c e s s a n d l e s s e n c r o a c h i n g d e m a n d s u p o n t h e T r e a s u r y o f t h e U n i t e d S t a t e s ( C o n g r e s s i o n a l R e c o r d - S e n a t e , 3 4 8 8 , M a r c h 1 , 1 8 8 3 ) . O n e c a n n o t h e l p b u t w o n d e r w h a t S e n a t o r I n g a l l s w o u l d e x c l a i m u p o n s e e i n g t h e a n n u a l a p p r o p r i a t i o n f o r Y e l l o w s t o n e N a t i o n a l P a r k t o d a y ( a s u m o f m o n e y c o n s i d e r e d b y t h e P a r k S e r v i c e t o b e w o e f u l l y i n a d e q u a t e t o m e e t t h e p a r k ' s n e e d s ) . Y e t d e s p i t e s u c h o p p o s i t i o n , t h e p a r k i d e a h a d t a k e n h o l d . I n M r . I n g a l l s ' w o r d s , t h e g o v e r n m e n t h a d e n t e r e d " i n t o t h e s h o w b u s i n e s s . " O n e o f t h e e a r l y s u p e r i n t e n d e n t s , R o b e r t E . C a r p e n t e r , s e t t h e t o n e f o r t h e 1 8 8 0 s w h e n h e o b s e r v e d t h a t t h e " p a r k w a s c r e a t e d t o b e a n i n s t r u m e n t o f p r o f i t t o t h o s e w h o w e r e s h r e w d e n o u g h t o g r a s p t h e o p p o r t u n i t y ” ( S a x , 1 9 8 1 , p . 1 6 ) . T o b e s u r e , t h e r e w a s t o b e n o s h o r t a g e o f g r a s p e r s . T h i s w a s a p e r i o d o f c o n t r a d i c t i o n i n s o m e r e s p e c t s . A c c o u n t s s p e a k o f b o t h t h e g r o w i n g m o n o p o l y s t r e n g t h o f t h e Y e l l o w s t o n e P a r k I m p r o v e m e n t C o m p a n y a n d o f t h e u n b r i d l e d c o m p e t i t i v e e n t h u s i a s m o f t h e “ a m u s e m e n t p a r k b a r k e r s . ” W h i l e t h e s i n g l e l a r g e c o m p a n y w a s w o r k i n g t o d o m i n a t e t h e p a r k b y s e e k i n g e x c l u s i v e l e a s e o f a s q u a r e m i l e a r o u n d e a c h o f t h e s e v e n m o s t d e s i r a b l e s i t e s i n t h e p a r k , t h e s o l e r i g h t t o s e r v e v i s i t o r s , a n d a m o n o p o l y o f t i m b e r , g r a z i n g , a n d s t o c k r a n g e w i t h i n t h e p a r k , m a n y s m a l l c o m p a n i e s f o u g h t o v e r t h e " l e f t o v e r s " , p r i m a r i l y t r a n s p o r t a t i o n s e r v i c e s . A l t h o u g h Y e l l o w s t o n e 1 4 P a r k I m p r o v e m e n t C o m p a n y f a i l e d t o g e t a l l i t h o p e d f o r f r o m t h e g o v e r n m e n t , t h e c o m p a n y d i d g a i n a m o r e l i m i t e d l e a s e a n d i m m e d i a t e l y s e t t o t h e c o n s t r u c t i o n o f a ” g r o t e s q u e r e d a n d g r e e n h o t e l a t M a m m o t h H o t S p r i n g s ” ( S a x , 1 9 8 1 , p . 1 6 ) . C o n g r e s s a p p a r e n t l y w a s u n s u r e o f e x a c t l y h o w t o g u i d e d e v e l o p m e n t i n t h e p a r k s . M a n t e l l ( 1 9 7 9 ) p o i n t s o u t t h a t l a t e n i n e t e e n t h c e n t u r y f i s c a l p o l i c y p r e c l u d e d C o n g r e s s f r o m s p e n d i n g r e v e n u e s o n l a n d s w h i c h h a d b e e n s e t a s i d e a n d w i t h h e l d f r o m m a t e r i a l l y p r o d u c t i v e u s e . ' C o n g r e s s ' a t t i t u d e t o w a r d t h e p a r k s w a s c o n s i s t e n t w i t h i t s p o l i c y o f n o t f u r t h e r i n g t h e f i n e a r t s w i t h p u b l i c f u n d s ” ( p . 7 ) . 0 n t h e o t h e r h a n d , p u b l i c o u t c r y o v e r t h e Y e l l o w s t o n e P a r k I m p r o v e m e n t C o m p a n y ' s l a n d - g r a b e f f o r t l e d t o a s p e c i a l c l a u s e i n a n 1 8 8 3 a p p r o p r i a t i o n s b i l l r e s t r i c t i n g t h e s i z e a n d n u m b e r o f l e a s e s g r a n t a b l e t o a n y o n e p e r s o n ( M a n t e l l , p . 7 ) . D e s p i t e t h i s a m e n d m e n t , p o w e r i n t h e p a r k t e n d e d t o c o n c e n t r a t e a s s m a l l o p e r a t o r s w e r e d r i v e n o u t b y t h e l a r g e r c o m p a n i e s . T h e f e a r o v e r m o n o p o l i s t i c c o n t r o l o f t h e n a t i o n a l p a r k s e s c a l a t e d t h r o u g h t h e 1 8 8 0 s a s t h e N o r t h e r n P a c i f i c R a i l r o a d i n c r e a s e d i t s i n v e s t m e n t s i n Y e l l o w s t o n e . N o r t h e r n P a c i f i c h a d c r e a t e d t h e Y e l l o w s t o n e P a r k A s s o c i a t i o n w h i c h a d d e d f i v e h o t e l s , a n d s o o n c o n t r o l l e d t h e t r a n s p o r t a t i o n b e t w e e n t h e p a r k a n d t h e t r a i n ( S h a n k l a n d , 1 9 7 0 , p . 1 1 7 ) . T h i s c a m e a t a t i m e w h e n a g e n e r a l p o l i t i c a l c l i m a t e d i s f a v o r i n g m o n o p o l i e s w a s e m e r g i n g i n t h e U n i t e d S t a t e s . F o r e x a m p l e , t h e S h e r m a n A n t i - T r u s t A c t w a s e n a c t e d i n 1 8 9 0 ( M a n t e l l , 1 9 7 9 , p . 7 ) . S e n s i n g t h e n a t i o n a l m o o d , i n 1 8 9 1 t h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r b r o k e u p t h e h o l d i n g s o f t h e Y e l l o w s t o n e P a r k A s s o c i a t i o n , a l l o w i n g i t t o k e e p o n l y t h e h o t e l s ( S h a n k l a n d , 1 9 7 0 , p . 1 1 8 ) . T h i s w a s b y n o m e a n s t h e e n d o f m o n o p o l i e s i n t h e n a t i o n a l p a r k s h o w e v e r , a s w e s h a l l s e e i n a l a t e r d i s c u s s i o n o f t h i s c h a p t e r . 1 5 B e t w e e n 1 8 7 2 a n d 1 8 9 0 t h e r e w e r e n u m e r o u s e f f o r t s , i n a n d o u t o f C o n g r e s s , t o e s t a b l i s h o t h e r p a r k s , " s t a t e a n d n a t i o n a l , w o r t h y a n d u n w o r t h y “ ( I s e , 1 9 6 1 , p . 4 9 ) . O f t h e s e , o n l y t h r e e ( a l l i n C a l i f o r n i a ) r e c e i v e d C o n g r e s s i o n a l a p p r o v a l . T h e y e a r 1 8 9 0 s a w t h e e s t a b l i s h m e n t o f Y o s e m i t e , S e q u o i a , a n d G e n e r a l G r a n t N a t i o n a l P a r k s . F o r s i x t e e n y e a r s , f r o m 1 8 9 0 t o 1 9 0 6 , Y o s e m i t e w a s a m o u n t a i n n a t i o n a l p a r k s u r r o u n d i n g a b a d l y m a n a g e d s t a t e p a r k i n t h e V a l l e y . I s e ( 1 9 6 1 ) q u o t e s f r o m R o b e r t U n d e r w o o d J o h n s o n , e d i t o r o f t h e " C e n t u r y M a g a z i n e “ i n 1 8 9 0 : " I t i s t o o e v i d e n t l y t r u e t h a t t h e a r t i s t i c i n s t i n c t - - i f i t h a s e v e r e x i s t e d i n c o n n e c t i o n w i t h t h e m a n a g e m e n t o f t h e V a l l e y - - h a s b e e n s a c r i f i c e d t o t h e c o m m e r c i a l ” ( I s e , 1 9 6 1 , p . 7 1 ) . A f t e r a n i n s p e c t i o n i n 1 8 9 2 , a s p e c i a l a g e n t o f t h e U . S . G e n e r a l L a n d O f f i c e r e p o r t e d , " . . . S p e c u l a t i o n , t r a f f i c , a n d g a i n a r e t h e d o m i n a n t f e a t u r e s o f t h e m a n a g e m e n t . . . I n m y o p i n i o n t h e S t a t e o f C a l i f o r n i a s h o u l d b e a s k e d t o r e l i n q u i s h t h i s t r u s t " ( p . 7 3 ) . L i k e w i s e , a r e p o r t o f t h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r i n 1 8 9 2 d e c l a r e d t h a t t h e " h o t e l c h a r g e s w e r e h i g h , f o r p r i m i t i v e a c c o m m o d a t i o n s , t h e c h a r g e s f o r s t a b l i n g o r h i r i n g v e h i c l e s o r s a d d l e a n i m a l s w a y b e y o n d a l l r e a s o n , a n d a s a r e s u l t t h e p a r k w a s i n a c c e s s i b l e e x c e p t t o p e r s o n s o f a m p l e t i m e a n d m e a n s " ( I s e , 1 9 6 1 , p . 7 3 ) . W h y t h e s e a p p a r e n t l y h i g h p r i c e s s h o u l d h a v e b e e n ( o r s h o u l d b e n o w ) o f a n y c o n c e r n t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t w i l l b e a m a j o r p o i n t o f d i s c u s s i o n i n s u b s e q u e n t c h a p t e r s o f t h i s p a p e r . I t o b v i o u s l y d i s t r e s s e d t h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r w h o l a i d t h e b l a m e l a r g e l y o n t h e S o u t h e r n P a c i f i c R a i l r o a d C o m p a n y , w h i c h a p p a r e n t l y c o n t r o l l e d t h e Y o s e m i t e S t a g e a n d T r a n s p o r t a t i o n C o m p a n y , a n d t r i e d t o m o n o p o l i z e t r a n s p o r t a t i o n i n t o a n d w i t h i n t h e p a r k ( I s e , 1 9 6 1 , p . 7 4 ) . C h a p t e r s I I I a n d V w i l l i n d i c a t e h o w t h e a g e n c i e s t h e m s e l v e s n o w e s t a b l i s h s u c h m o n o p o l i e s , a n d y e t i n s o m e c a s e s a r e n o l o n g e r i m a g i n a t i v e s c h e m e s a n d s c a m s . H e n o t e d t h a t u n d e r t h e m i n i n g l a w s l 6 c o n c e r n e d a b o u t t h e r e s u l t i n g p r i c e s c h a r g e d t o t h e p u b l i c . E v e n t u a l l y , t h r o u g h t h e u r g i n g s o f J o h n M u i r , t h e S i e r r a C l u b , a n d o t h e r c i v i c o r g a n i z a t i o n s t h e Y o s e m i t e V a l l e y w a s r e t u r n e d t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i n 1 9 0 6 . G o v e r n o r P a r d e e o f C a l i f o r n i a f a v o r e d t h e r e c e s s i o n , a s d i d m a n y o t h e r c i t i z e n s o f C a l i f o r n i a , ” f o r t h e a d m i n i s t r a t i o n o f t h e p a r k - e v e n p o o r a d m i n i s t r a t i o n - w a s e x p e n s i v e " ( I s e , 1 9 6 1 , p . 7 4 ) . U p o n r e t u r n o f t h e V a l l e y , P r e s i d e n t T h e o d o r e R o o s e v e l t a n d J o h n - M u i r v i s i t e d t h e p a r k t o g e t h e r i n 1 9 0 6 . T h e y w e r e d i s t u r b e d t o f i n d t w e n t y - s e v e n c o n c e s s i o n s i n o p e r a t i o n w i t h g r e a t d i s c r e p a n c i e s i n t h e f e e s c h a r g e d a n d t y p e s o f s e r v i c e s p r o v i d e d . B y 1 9 0 8 , ( u n d e r d i r e c t i o n o f t h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r ) t h e n u m b e r h a d b e e n r e d u c e d t o n i n e t e e n a n d s o m e c o n s i s t e n c y h a d b e e n a c h i e v e d ( M a n t e l l , 1 9 7 9 , p . 9 ) . D u r i n g t h i s p e r i o d , r e l i a n c e h a d b e e n o n c o m p e t i t i o n t o m e e t t h e v i s i t o r s ' n e e d s . T h i s w a s s o o n t o c h a n g e , o n c e a g a i n . T h e r e i s c o n s i d e r a b l e o v e r l a p p i n g o f n a t i o n a l p a r k a n d n a t i o n a l f o r e s t h i s t o r y d u r i n g t h e s e e a r l y y e a r s ; f o r t h a t r e a s o n i t w i l l s e r v e w e l l t o b r e a k t h e p a r k d i s c u s s i o n a t t h i s p o i n t t o t r a c e t h e c o n c u r r e n t o r i g i n s o f t h e n a t i o n a l f o r e s t s a n d t h e i r a d m i n i s t r a t i o n . T h e D a w n o f F o r e s t M a n a g e m e n t ( 1 8 9 0 - 1 9 1 0 ) B y t h e l a t e n i n e t e e n t h c e n t u r y , m u c h o f t h e p u b l i c d o m a i n h a d b e e n c l a i m e d u n d e r v a r i o u s p r o v i s i o n s o f t h e P r e - e m p t i o n A c t o f 1 8 4 1 , t h e H o m e s t e a d A c t o f 1 8 6 2 , t h e M i n e r a l L a n d A c t o f 1 8 6 6 , a n d t h e D e s e r t L a n d A c t o f 1 8 7 7 . A l t h o u g h e a c h o f t h e s e l a w s m a y h a v e h a d s o m e m e r i t , f r a u d a n d a b u s e w e r e w i d e s p r e a d . G i f f o r d P i n c h o t i n B r e a k i n g N e w G r o u n d ( 1 9 4 7 ) l a m e n t s t h e l o s s o f p r i m e p u b l i c l a n d s t h r o u g h a s e r i e s o f h i g h l y 1 7 a l l e g e d m i n e r a l l a n d s w e r e " t a k e n u p f o r e v e r y i m a g i n a b l e p u r p o s e e x c e p t m i n i n g " ( p . 8 1 ) . T h e r e s u l t b e i n g t h a t “ t h e v a s t c o m m o n h e r i t a g e o f l a n d . . . f o l l o w e d , i n h u g e q u a n t i t i e s , i n t o t h e c r o o k e d , m e r c e n a r y , a n d s p e c u l a t i v e h a n d s o f c o m p a n i e s , c o r p o r a t i o n s , a n d m o n o p o l i e s " ( p . 8 2 ) . C o n c e r n s o v e r t h e s e " l a n d - g r a b s " l e d i n p a r t t o t h e n a t i o n a l p a r k i d e a a n d e v e n t u a l l y , i n 1 8 9 1 , t o t h e c r e a t i o n o f t h e F o r e s t R e s e r v e s . T h r o u g h a n a m e n d m e n t , " o n l y a f e w l i n e s a d d e d t o a n o m n i b u s l a n d l a w r e v i s i o n i n c o n f e r e n c e c o m m i t t e e ” ( I s e , 1 9 6 1 , p . 4 8 ) , t h e C o n g r e s s a u t h o r i z e d t h e P r e s i d e n t t o c r e a t e F o r e s t R e s e r v e s w i t h o u t r e q u i r i n g C o n g r e s s i o n a l a p p r o v a l . I t w a s t h e m o s t i m p o r t a n t l e g i s l a t i o n i n t h e h i s t o r y o f f o r e s t r y , i f n o t p u b l i c l a n d m a n a g e m e n t i n g e n e r a l , a n d i t ” s l i p p e d t h r o u g h C o n g r e s s w i t h o u t q u e s t i o n a n d w i t h o u t d e b a t e " ( P i n c h o t , 1 9 4 7 , p . 8 5 ) . T h e l a n d s t o b e s e t - a s i d e s h o u l d b e " p u b l i c l a n d s w h o l l y o r i n p a r t c o v e r e d w i t h t i m b e r o r u n d e r g r o w t h , w h e t h e r o f c o m m e r c i a l v a l u e o r n o t ” ( R o b i n s o n , 1 9 7 5 , p . 6 ) . T h e r e w a s n o s p e c i f i c p r o v i s i o n f o r m a n a g e m e n t o f t i m b e r , g r a z i n g , m i n i n g , o r a n y o t h e r u s e . T h e p r e s i d e n t s l o s t n o t i m e i n e x e r c i s i n g t h e i r n e w a u t h o r i t y . B e f o r e l e a v i n g o f f i c e i n 1 8 9 3 , P r e s i d e n t H a r r i s o n c r e a t e d r e s e r v e s o f m o r e t h a n 1 3 m i l l i o n a c r e s . C l e v e l a n d c r e a t e d t w o a d d i t i o n a l r e s e r v e s i n 1 8 9 3 , t o t a l i n g 4 . 5 m i l l i o n a c r e s . H e r e f u s e d t o a d d m o r e u n t i l C o n g r e s s m a d e p r o v i s i o n f o r t h e m a n a g e m e n t a n d a d m i n i s t r a t i o n o f t h e r e s e r v e s ( R o b i n s o n , p . 6 ) . T h i s l e d t o t h e a p p o i n t m e n t b y t h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r o f a N a t i o n a l F o r e s t C o m m i s s i o n o f s e v e n " e x p e r t s ” t o s t u d y t h e i s s u e a n d m a k e r e c o m m e n d a t i o n s t o C o n g r e s s . I n c l u d e d a m o n g t h e s e v e n w a s a y o u n g f o r e s t e r f r o m t h e D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e n a m e d G i f f o r d P i n c h o t . H i s a c c o u n t o f t h e C o m m i s s i o n m a k e s i t c l e a r t h a t h e d i d n o t c o n s i d e r e a c h 1 8 o f h i s s i x a s s o c i a t e s “ e x p e r t " o n t h e s u b j e c t o f m a n a g i n g t h e F o r e s t R e s e r v e s ( P i n c h o t , 1 9 4 7 , p p . 8 6 - 9 6 ) . N o n e t h e l e s s , i n 1 8 9 6 t h e C o m m i s s i o n r e l e a s e d a r e p o r t r e c o m m e n d i n g t h e e s t a b l i s h m e n t o f 1 3 a d d i t i o n a l r e s e r v e s a n d a d v i s e d t h e e s t a b l i s h m e n t o f a n a d m i n i s t r a t i v e a g e n c y t o o v e r s e e t h e r e s e r v e s , t o c r e a t e f i r e p r e v e n t i o n p r o g r a m s , a n d t o r e g u l a t e g r a z i n g , m i n i n g , a n d r e m o v a l o f t i m b e r . I m p r e s s e d w i t h t h e s e r e c o m m e n d a t i o n s , C l e v e l a n d p r o m p t l y e s t a b l i s h e d t h e p r o p o s e d r e s e r v e s , c o v e r i n g o v e r 2 1 m i l l i o n a c r e s ( R o b i n s o n , p . 6 ) . O n J u n e 4 , 1 8 9 7 m u c h o f w h a t w a s r e c o m m e n d e d b y t h e C o m m i s s i o n w a s e n a c t e d i n t o l a w . T h e P e t t i g r e w A m e n d m e n t t o t h e S u n d r y C i v i l A c t b e c a m e k n o w n a s t h e F o r e s t M a n a g e m e n t A c t o f 1 8 9 7 a n d i s n o w o f t e n r e f e r r e d t o a s t h e O r g a n i c A d m i n i s t r a t i o n A c t o f t h e F o r e s t S e r v i c e . P i n c h o t p r a i s e d t h e A c t , n o t i n g t h a t i t d i d t w o ” e s s e n t i a l t h i n g s : i t o p e n e d t h e F o r e s t R e s e r v e s t o u s e ; a n d i t c l e a r e d t h e r o a d t o s o u n d a d m i n i s t r a t i o n , i n c l u d i n g t h e p r a c t i c e o f F o r e s t r y ( 1 9 4 7 , p . 1 1 6 ) . ( P i n c h o t a l w a y s c a p i t a l i z e d " F o r e s t r y " , i n m u c h t h e s a m e w a y t h a t m a n y p e o p l e c a p i t a l i z e ” G o d " ) . S t i l l , P i n c h o t w a s n o t s a t i s f i e d . A l t h o u g h a h i g h l y s k i l l e d p o l i t i c i a n ( h e l a t e r w a s a t w o - t e r m g o v e r n o r o f P e n n s y l v a n i a ) , P i n c h o t m i n c e d n o w o r d s w h e n t h e s u b j e c t w a s t h e D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r . T h e 1 8 9 7 A c t g r a n t e d t o t h e I n t e r i o r S e c r e t a r y t h e a u t h o r i t y t o p r o t e c t a n d a d m i n i s t e r t h e r e s e r v e d p u b l i c f o r e s t s . ” U n f o r t u n a t e l y , " i n P i n c h o t ' s w o r d s , “ t h e I n t e r i o r D e p a r t m e n t , w i t h i t s t r a d i t i o n o f p o l i t i c a l t o a d e a t i n g a n d e x e c u t i v e i n c o m p e t e n c e , w a s i n c a p a b l e o f e m p l o y i n g t h e p o w e r s t h e A c t g a v e i t " ( p . 1 1 6 ) . T h e D e p a r t m e n t o f I n t e r i o r ' s G e n e r a l L a n d O f f i c e w a s g i v e n r e s p o n s i b i l i t y f o r a d m i n i s t r a t i o n o f t h e r e s e r v e s . U p t o t h i s p o i n t i t s m a j o r o b l i g a t i o n s w e r e r e l a t e d t o d i s p o s a l o f t h e p u b l i c d o m a i n a n d i t h a d n o f o r e s t e r s o r s k i l l e d l a n d m a n a g e r s o n i t s s t a f f . B y 1 9 0 1 , a 1 9 D i v i s i o n o f F o r e s t r y h a d b e e n c r e a t e d w i t h i n t h e L a n d O f f i c e a n d t h e s t a f f h a d g r o w n t o o v e r 4 0 0 ( R o b i n s o n , p . 7 ) . B u t p r o b l e m s c o n t i n u e d t o p l a g u e t h e m a n a g e m e n t o f t h e r e s e r v e s a n d a f t e r s e v e r a l y e a r s o f p o w e r - p l a y i n g a n d p o l i t i c a l b i c k e r i n g , t h e a d m i n i s t r a t i o n o f t h e 8 5 . 6 m i l l i o n a c r e s o f f o r e s t r e s e r v e s w a s t r a n s f e r r e d i n 1 9 0 5 t o t h e D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e ' s B u r e a u o f F o r e s t r y , h e a d e d b y G i f f o r d P i n c h o t . N o t c o i n c i d e n t a l l y , P i n c h o t w a s a c l o s e a s s o c i a t e o f P r e s i d e n t T h e o d o r e R o o s e v e l t . T h e n a m e o f t h e a g e n c y w a s c h a n g e d t o t h e F o r e s t S e r v i c e , a n d s o o n t h e r e a f t e r t h e r e s e r v e s b e c a m e k n o w n a s t h e n a t i o n a l f o r e s t s . D u r i n g R o o s e v e l t ' s a d m i n i s t r a t i o n 1 4 8 m i l l i o n a c r e s w e r e a d d e d t o t h e n a t i o n a l f o r e s t s y s t e m , b r i n g i n g t h e g r o s s a c r e a g e t o 1 9 4 . 5 m i l l i o n a c r e s . U n d e r P i n c h o t a n d R o o s e v e l t , a c t i v e f e d e r a l m a n a g e m e n t o f t h e f o r e s t s w a s e s t a b l i s h e d . T h e " U s e B o o k " ( t h e f i r s t F o r e s t S e r v i c e m a n u a l ) d i r e c t e d t h a t " t h e t i m b e r , w a t e r , p a s t u r e , m i n e r a l a n d o t h e r r e s o u r c e s o f t h e f o r e s t r e s e r v e s a r e f o r t h e u s e o f t h e p e o p l e . T h e y m a y b e o b t a i n e d u n d e r r e a s o n a b l e c o n d i t i o n s , w i t h o u t d e l a y . L e g i t i m a t e i m p r o v e m e n t s a n d b u s i n e s s e n t e r p r i s e s w i l l b e e n c o u r a g e d " ( i n R o b i n s o n , p . 9 ) . C o n s i d e r e d i n a b r o a d e r c o n t e x t , t h i s m a y b e t h e f i r s t a d m i n i s t r a t i v e r e f e r e n c e t o e n c o u r a g i n g d e v e l o p m e n t o f r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s f o r p r o f i t i n t h e n a t i o n a l f o r e s t s . T h e f i r s t C o n g r e s s i o n a l r e c o g n i t i o n o f t h e r o l e o f r e c r e a t i o n i n o r a d j a c e n t t o t h e f o r e s t r e s e r v e s c a m e i n 1 8 9 9 , w h e n t h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r r e c e i v e d a u t h o r i z a t i o n t o r e n t o r l e a s e f o r e s t r e s e r v e g r o u n d s a d j a c e n t t o ” m i n e r a l , m e d i c i n a l , o r o t h e r s p r i n g s “ f o r s a n i t a r i u m s o r h o t e l s " w h e r e t h e p u b l i c i s a c c u s t o m e d o r d e s i r e s t o f r e q u e n t , f o r h e a l t h o r p l e a s u r e ” ( q u o t e d i n U S D A - F 8 , 1 9 8 8 , p . 1 2 3 ) . S t i l l , t h i s w a s n o t a m a j o r e m p h a s i s o f f o r e s t m a n a g e m e n t u n d e r G i f f o r d P i n c h o t . 2 0 T h i s i s n o t t o s a y t h a t r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s w e r e a b s e n t f r o m t h e f o r e s t s . A n e s t i m a t e d 4 1 0 , 0 0 0 v i s i t o r s t o t h e n a t i o n a l f o r e s t s i n 1 9 0 9 l e d H a r p e r ' s W e e k l y t o c o n c l u d e t h a t t h e n a t i o n a l f o r e s t s a r e " f a s t b e c o m i n g g r e a t n a t i o n a l p l a y g r o u n d s f o r t h e p e o p l e . " T h e a r t i c l e w e n t o n t o c o n c l u d e t h a t t h e d a y o f t h e " N a t i o n a l F o r e s t s a s p r o d u c t i v e r e s o u r c e s a n d a s N a t i o n a l P a r k s " i s a p p r o a c h i n g ( U S D A - F 8 , 1 9 8 8 , p . 1 2 4 ) . I t i s u n l i k e l y t h a t P i n c h o t w a s e l a t e d b y t h e a n a l o g y t o t h e n a t i o n a l p a r k s . H e s a w r e c r e a t i o n a l u s e o f t h e f o r e s t s a s a s e c o n d a r y ( b u t a l b e i t c o m p a t i b l e ) b e n e f i t o f o v e r a l l u t i l i t a r i a n f o r e s t m a n a g e m e n t . T o P i n c h o t , p a r k s l a r g e l y r e p r e s e n t e d p o o r l y m a n a g e d , w a s t e d r e s o u r c e s . W i t h t h e n a t i o n a l f o r e s t r e c r e a t i o n i s t s c a m e t h e i n e v i t a b l e e n t r e p r e n e u r s h o p i n g t o p r o f i t f r o m t h e p u b l i c l a n d s . I n m a n y c a s e s t h e m o s t e x p e d i e n t w a y t o p r o f i t w a s t o t r a n s f e r t h o s e p u b l i c l a n d s t o p r i v a t e h a n d s . A s n o t e d e a r l i e r t h i s w a s o f t e n a c c o m p l i s h e d t h r o u g h a b u s e o f t h e f e d e r a l m i n i n g l a w s . P e r h a p s n o w h e r e w a s t h i s a b u s e m o r e i n e v i d e n c e t h a n a l o n g t h e G r a n d C a n y o n . T h e C a n y o n a n d t h e s u r r o u n d i n g l a n d s w e r e p a r t o f t h e f o r e s t r e s e r v e s y s t e m u p u n t i l 1 9 0 5 w h e n C o n g r e s s d e s i g n a t e d t h e a r e a a s a n a t i o n a l m o n u m e n t . T h e m o n u m e n t r e m a i n e d u n d e r t h e a d m i n i s t r a t i o n o f t h e D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e ( F o r e s t S e r v i c e ) u n t i l 1 9 1 9 w h e n t h e G r a n d C a n y o n N a t i o n a l P a r k w a s c r e a t e d , t r a n s f e r r i n g m o r e t h a n 6 5 0 , 0 0 0 a c r e s o f t h e K a i b a b a n d T u s a y a n N a t i o n a l F o r e s t s t o t h e I n t e r i o r D e p a r t m e n t . T h e t r a n s f e r a p p a r e n t l y h a d t h e a p p r o v a l o f F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l i n t h e S o u t h w e s t R e g i o n , w h o , a s w a s t r u e w i t h F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l e l s e w h e r e , ” r e m a i n e d u n c o m f o r t a b l e w i t h t h e i d e a t h a t r e c r e a t i o n w a s a n i m p o r t a n t o r p r i m a r y u s e o f n a t i o n a l f o r e s t r e s o u r c e s " ( U S D A - P S , 1 9 8 8 , p . 1 2 4 ) . ( H o w e v e r t h e r e w e r e n o t e w o r t h y e x c e p t i o n s w h e r e r e c r e a t i o n w a s a f o c u s o f f o r e s t m a n a g e r s . F o r 2 1 e x a m p l e , i n 1 9 1 4 t h e S e c r e t a r y o f A g r i c u l t u r e s e t a s i d e 1 7 , 6 7 0 a c r e s i n t h e O a k C r e e k C a n y o n a r e a n e a r S e d o n a , A r i z o n a a s a s p e c i a l p r o j e c t f o r ” s c e n i c , f i s h i n g , a n d o t h e r r e c r e a t i o n v a l u e s " , p . 1 2 4 ) . T h e G r a n d C a n y o n w a s h o m e t o o n e o f t h e c l a s s i c p u b l i c l a n d s c h e m e r s , R a l p h C a m e r o n . C a m e r o n w a s a m e m b e r o f a n e a r l y A r i z o n a p i o n e e r f a m i l y a n d o n e o f t h e f i r s t t o u r i s t g u i d e s i n t h e G r a n d C a n y o n . I n 1 9 0 1 , h e u s e d t h e l a w s t o h i s a d v a n t a g e a n d a c q u i r e d t o l l r i g h t s t o t h e B r i g h t A n g e l T r a i l , t h e p r i n c i p a l p a t h d o w n i n t o t h e c a n y o n . A s r e l a y e d b y S a x ( 1 9 8 1 , p . 3 ) , " t h e d o l l a r h e c h a r g e d e a c h v i s i t o r a n d t h e p o o r s e r v i c e h e p r o v i d e d w e r e t h e m i l d e s t o f h i s t r a n s g r e s s i o n s . S m e l l i n g b i g g e r m o n e y , C a m e r o n p l a s t e r e d t h e c a n y o n w i t h s p e c i o u s m i n i n g c l a i m s , u l t i m a t e l y t o t a l i n g 1 3 , 0 0 0 a c r e s o f t h e m o s t s i g n i f i c a n t s i t e s , f r o m w h i c h h e h o p e d t o m a k e h i s f o r t u n e a s t h e m a n w h o o w n e d G r a n d C a n y o n . . . C a m e r o n ' s m i n i n g c l a i m s w e r e p a l p a b l y f a l s e , b u t f o r n e a r l y t w o d e c a d e s h e f o u g h t t h e g o v e r n m e n t ' s e f f o r t s t o i n v a l i d a t e t h e m . H e t o o k h i s c a s e a l l t h e w a y t o t h e S u p r e m e C o u r t , w h i c h f i n a l l y r u l e d a g a i n s t h i m . “ C a m e r o n w a s e l e c t e d U . S . S e n a t o r f r o m A r i z o n a a n d r e p o r t e d l y u s e d h i s p o s i t i o n t o p r o t e c t h i s p r i v a t e i n t e r e s t s ( S a x , 1 9 8 1 , p . 3 ) . T h e C a m e r o n c a s e p e r h a p s r e p r e s e n t s t h e e x t r e m e b u t i t w a s n o t a u n i q u e e x a m p l e o f u n s c r u p u l o u s b u s i n e s s d e a l i n g s b y e a r l y p u b l i c l a n d s e n t r e p r e n e u r s . T h e y p r e s e n t e d j u s t o n e m o r e c h a l l e n g e f o r t h e a d m i n i s t r a t o r s o f t h e n a t i o n a l f o r e s t s . J u s t a s f o r t i m b e r , g r a z i n g , a n d m i n i n g , t h e d i f f i c u l t y c a m e i n m e e t i n g t h e " U s e B o o k " m a n d a t e o f " e n c o u r a g i n g l e g i t i m a t e i m p r o v e m e n t s a n d b u s i n e s s i n t e r e s t s ” w h i l e p r o t e c t i n g t h e r e s o u r c e a n d p r o v i d i n g f o r t h e p u b l i c i n t e r e s t s . N o e a s y t a s k i n 1 9 0 5 , a n d n o e a s y t a s k t o d a y . 0 f f u r t h e r r e l e v a n c e t o t h e c u r r e n t s t u d y i s t h e " U s e B o o k " q u o t e F o r e s t e r G r a v e s , s u c c e s s o r t o P i n c h o t , a p p a r e n t l y h a d a n o t i o n t h a t t h e 2 2 t h a t " t h e a d m i n i s t r a t i o n o f f o r e s t r e s e r v e s i s n o t f o r t h e b e n e f i t o f t h e G o v e r n m e n t , b u t o f t h e p e o p l e . T h e r e v e n u e d e r i v e d f r o m t h e m g o e s , n o t i n t o t h e g e n e r a l f u n d o f t h e U n i t e d S t a t e s , b u t t o w a r d m a i n t a i n i n g u p o n t h e r e s e r v e s a f o r c e o f m e n o r g a n i z e d t o s e r v e t h e p u b l i c i n t e r e s t s “ ( P i n c h o t , 1 9 4 7 , p . 2 6 6 ) . S u c h i s n o t t h e c a s e t o d a y , a s w i l l b e s e e n i n C h a p t e r V . I n 1 9 1 0 , o n l y f i v e y e a r s a f t e r b e i n g n a m e d t h e f i r s t C h i e f o f t h e F o r e s t S e r v i c e , P i n c h o t w a s d i s m i s s e d b y P r e s i d e n t T a f t f o r p u b l i c l y c r i t i c i z i n g S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r R i c h a r d B a l l i n g e r o v e r h i s h a n d l i n g o f a l l e g e d f r a u d u l e n t m i n i n g c l a i m s i n A l a s k a . 5 B y t h e n , P i n c h o t ' s u t i l i t a r i a n p h i l o s o p h y w a s i n d e l i b l y i m p r i n t e d o n t h e F o r e s t S e r v i c e , l e a d i n g a t t i m e s t o c o n f l i c t a n d a t t i m e s a g r e e m e n t w i t h t h e p r e v a i l i n g t h i n k i n g g u i d i n g t h e m a n a g e m e n t o f t h e n a t i o n a l p a r k s . A N e w ' l a n a g g m e n t i n t h e P a r k s : T h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e ( 1 9 1 6 - 1 9 3 0 ) D e s p i t e t h e g r o w t h i n t h e n u m b e r a n d s i z e o f t h e n a t i o n a l p a r k s a n d m o n u m e n t s , u p u n t i l 1 9 1 6 t h e r e w a s l i t t l e t o n o c e n t r a l a d m i n i s t r a t i o n o f t h e s y s t e m . T h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r w a s u n a b l e t o d e v o t e m u c h t i m e o r e n e r g y t o p a r k m a n a g e m e n t ; c o n s e q u e n t l y t h e r e w a s g r e a t d i s c r e p a n c y i n h o w t h e p a r k s w e r e r u n . S h a n k l a n d ( 1 9 5 1 , p . 1 0 4 ) n o t e d t h a t “ T h e c o n c e s s i o n e r s o p e r a t e d u n d e r w i d e l y v a r i a n t r e g u l a t i o n s f r o m p a r k t o p a r k . T h e d i v i s i o n o f a u t h o r i t y a m o n g t h e p a r k s , a n d e v e n i n s i d e a s i n g l e p a r k , c a m e c l o s e t o c h a o s . " F u r t h e r , t h e l a c k o f c e n t r a l i z e d d i r e c t i o n r e s u l t e d i n p a r o c h i a l i n t e r e s t s f i g h t i n g f o r e s t a b l i s h m e n t o f p a r k s a n d f o r a p p r o p r i a t i o n s t o r u n t h e m . T h u s e m e r g e d t h e m o v e m e n t t o c r e a t e t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . T h e F o r e s t S e r v i c e w a s s a i d t o b e o p p o s e d t o s u c h a n e w a g e n c y . C h i e f 2 3 n a t i o n a l p a r k s s h o u l d b e c o m b i n e d w i t h t h e n a t i o n a l f o r e s t s i n s o m e w a y , u n d e r c o n t r o l o f t h e F o r e s t S e r v i c e ( I s e , 1 9 6 1 , p . 1 8 8 ) . N o n e t h e l e s s , o n A u g u s t 2 5 , 1 9 1 6 P r e s i d e n t W i l s o n s i g n e d t h e l e g i s l a t i o n e s t a b l i s h i n g t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . E v e n a f t e r e n a c t m e n t , d e b a t e s t i l l c o n t i n u e d o v e r t h e a p p r o p r i a t e a d m i n i s t r a t i o n o f t h e n a t i o n a l m o n u m e n t s , i n c l u d i n g t h e G r a n d C a n y o n , w h i c h w e r e g e n e r a l l y m a n a g e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e . T h e H o u s e C o m m i t t e e o n P u b l i c L a n d s e v e n t u a l l y a g r e e d t h a t t h e t r a n s f e r t o t h e P a r k S e r v i c e s h o u l d b e m a d e " i m m e d i a t e l y o r v e r y s o o n " ( I s e , p . 1 9 0 ) . I n a c t u a l i t y s o m e o f t h e m o n u m e n t s w e r e a d m i n i s t e r e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e u p u n t i l 1 9 3 3 . ( I n r a r e c a s e s a n a t i o n a l m o n u m e n t m a y s t i l l b e m a n a g e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e u n d e r a c o o p e r a t i v e a g r e e m e n t w i t h t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . S u c h i s t h e c a s e a t t h e G i l a C l i f f D w e l l i n g N a t i o n a l M o n u m e n t i n N e w M e x i c o . ) T h e n e w a g e n c y n e e d e d a s t r o n g - w i l l e d , e n e r g e t i c f i r s t D i r e c t o r , a n d t h a t i s e x a c t l y w h a t t h e y g o t i n S t e p h e n T . M a t h e r . S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r F r a n k l i n L a n e h a d l u r e d M a t h e r a w a y f r o m p r i v a t e i n d u s t r y ( w h e r e h e h a d m a d e a f o r t u n e i n t h e b o r a x b u s i n e s s ) t o s e r v e a s h i s A s s i s t a n t S e c r e t a r y i n 1 9 1 5 . W h e n o f f e r e d t h e D i r e c t o r s h i p i n 1 9 1 6 , M a t h e r e n t h u s i a s t i c a l l y e m b r a c e d h i s n e w c h a l l e n g e o f l e a d i n g t h e f l e d g l i n g N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . 6 A m o n g t h e p o l i c y g u i d e l i n e s w h i c h w e r e r e l a y e d t o M a t h e r b y S e c r e t a r y L a n e i n 1 9 1 8 w e r e a f e w p o i n t s o f p a r t i c u l a r r e l e v a n c e t o t h e c u r r e n t s t u d y : " P r i v a t e h o l d i n g s s h o u l d b e e l i m i n a t e d ; l o w - p r i c e d c a m p s a n d h i g h - c l a s s h o t e l s s h o u l d b e m a i n t a i n e d ; c o n c e s s i o n e r s s h o u l d b e p r o t e c t e d a g a i n s t c o m p e t i t i o n i f t h e y w e r e g i v i n g g o o d s e r v i c e ; a n d t h e y s h o u l d y i e l d a r e v e n u e t o t h e g o v e r n m e n t , b u t t h e d e v e l o p m e n t o f t h e r e v e n u e s s h o u l d n o t i m p o s e a b u r d e n o n v i s i t o r s ; t h e S e r v i c e s h o u l d u s e t h e R a i l r o a d A d m i n i s t r a t i o n t o a d v e r t i s e t h e p a r k s a n d s h o u l d c o o p e r a t e 2 4 w i t h c h a m b e r s o f c o m m e r c e , t o u r i s t b u r e a u s a n d a u t o - h i g h w a y a s s o c i a t i o n s t o a d v e r t i s e t r a v e l t o t h e p a r k s “ ( I s e , 1 9 6 1 , p . 1 9 4 ) . T h e s e g u i d i n g d i r e c t i v e s ( p r e s u m a b l y w r i t t e n b y M a t h e r ) w e r e t o s e t t h e s t a g e f o r t h e r a p i d d e v e l o p m e n t o f t h e n a t i o n a l p a r k s i n t h e 1 9 2 0 8 . M a t h e r a n d h i s A s s i s t a n t D i r e c t o r , H o r a c e A l b r i g h t , w e r e c o n s u m a t e s a l e s m a n a n d p r o m o t e r s . T h e y s a w i t a s t h e i r j o b t o ” s e l l " t h e n a t i o n a l p a r k s t o t h e A m e r i c a n p u b l i c , a n d s e l l t h e y d i d . T h e y w e r e p a r t i c u l a r l y e f f e c t i v e a t u s i n g w h a t e v e r r e s o u r c e s w e r e a t t h e i r d i s p o s a l , a n d p r i n c i p a l a m o n g t h o s e r e s o u r c e s w e r e t h e w e a l t h y r a i l r o a d c o m p a n i e s . T h e y p e r s u a d e d w e s t e r n r a i l r o a d o f f i c i a l s t o h e l p i n a d v e r t i s i n g t h e p a r k s a n d t o p r o v i d e a c c o m m o d a t i o n s i n t h e p a r k s . A s n o t e d e a r l i e r , s o m e o f t h e r a i l r o a d c o m p a n i e s h a d b e e n i n v o l v e d w i t h p a r k r e c r e a t i o n s e r v i c e s s i n c e t h e 1 8 8 0 s . T h e S a n t a F e h a d b u i l t t h e E l T o v a r H o t e l a t t h e G r a n d C a n y o n i n 1 9 0 4 , t h e G r e a t N o r t h e r n h a d p r o v i d e d a c c o m m o d a t i o n s a n d o t h e r t o u r i s t f a c i l i t i e s i n Y e l l o w s t o n e a n d G l a c i e r , a n d t h e U n i o n P a c i f i c w a s i n v o l v e d a t Z i o n , B r y c e , a n d t h e n o r t h r i m o f t h e G r a n d C a n y o n . A p p a r e n t l y u n a b l e t o s e e t h a t m o s t v i s i t o r s w o u l d s o o n b e c o m i n g i n a u t o m o b i l e s ( o r p e r h a p s d e s p i t e t h a t f a c t ) , t h e r a i l r o a d s w e r e e n t h u s i a s t i c a b o u t h e l p i n g t o d e v e l o p t h e p a r k t o u r i s t t r a f f i c . M a t h e r c l e a r l y u n d e r s t o o d t h a t b r i n g i n g m o r e t o u r i s t s , s a t i s f i e d t o u r i s t s , t o t h e n a t i o n a l p a r k s w a s i m p o r t a n t f o r g a i n i n g C o n g r e s s i o n a l s u p p o r t f o r n e w p a r k a c q u i s i t i o n s a n d i n c r e a s e d a p p r o p r i a t i o n s . H e s a w t h e r a i l r o a d s a s o n e o f t h e m o s t r e l i a b l e s o u r c e s o f c a p i t a l n e c e s s a r y t o p r o v i d e h i g h q u a l i t y v i s i t o r a c c o m m o d a t i o n s . A s Z a s l o w s k y ( 1 9 8 3 ) o b s e r v e d , ” b e f o r e M a t h e r , p r o v i d i n g f o o d a n d l o d g i n g i n t h e p a r k s w a s a s l a p d a s h a f f a i r i n t e n d e d t o m a k e t h e w i l d e s t p l a c e s m i l d l y h o s p i t a b l e a n d t o p r o d u c e e n o u g h r e v e n u e t o p a y f o r t h e w o r k o f p r e s e r v a t i o n . A p p a r e n t l y , C o n g r e s s l i k e d t h e p a r k i d e a a s l o n g a s i t d i d n ' t c o s t 2 5 a n y t h i n g . I n a n y c a s e , g o v e r n m e n t - r u n v a c a t i o n f a c i l i t i e s s m a c k e d o f a p a t e r n a l i s m t h a t m a d e A m e r i c a n s q u e a s y . W i t h p l e n t y o f e n c o u r a g e m e n t , p r i v a t e e n t e r p r i s e c a m e t o t h e r e s c u e . " Z a s l o w s k y p e r h a p s o v e r s t a t e s M a t h e r ' s i n f l u e n c e a b i t g i v e n t h a t s u c h g r a n d h o t e l s a s t h e E l T o v a r w e r e i n p l a c e w e l l b e f o r e 1 9 1 6 , b u t h i s r o l e c e r t a i n l y w a s c r i t i c a l i n c o n t i n u i n g t o a t t r a c t p r i v a t e c a p i t a l w h i l e c o n c u r r e n t l y i n c r e a s i n g f e d e r a l a p p r o p r i a t i o n s . I n r e t r o s p e c t , M a t h e r a n d A l b r i g h t m a y h a v e t a k e n t h e i r p a r k d e v e l o p m e n t p h i l o s o p h y b e y o n d w h a t m o s t w o u l d n o w c o n s i d e r r e a s o n a b l e . T h e p u r p o s e o f t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e , a s d e f i n e d i n i t s f o u n d i n g l e g i s l a t i o n , i s " t o c o n s e r v e t h e s c e n e r y a n d t h e n a t u r a l a n d h i s t o r i c o b j e c t s a n d w i l d l i f e t h e r e i n a n d t o p r o v i d e f o r t h e e n j o y m e n t o f t h e s a m e i n s u c h m a n n e r a n d b y s u c h m e a n s a s w i l l l e a v e t h e m u n i m p a i r e d f o r t h e e n j o y m e n t o f f u t u r e g e n e r a t i o n s ” ( U S D I , 1 9 9 2 , A p p e n d i x 7 ) . T h i s p r e s e n t s a c h a l l e n g i n g b a l a n c i n g a c t i n t h e b e s t o f t i m e s . A t t h i s e a r l y s t a g e o f p a r k m a n a g e m e n t , M a t h e r a n d A l b r i g h t a p p a r e n t l y w e r e c o n v i n c e d t h a t t h e w a y t o p r o v i d e p r o t e c t i o n ( l a r g e l y m e a s u r e d b y i n c r e a s i n g a c r e s i n t h e s y s t e m a n d s i z e o f a p p r o p r i a t i o n s ) w a s t o d e v e l o p s e r v i c e s a n d a c c o m m o d a t i o n s f o r v i s i t o r s a t t h e p a r k s . P e r h a p s M a t h e r ' s p e r s o n a l p h i l o s o p h y w a s b e s t s u m m e d u p i n h i s o f t - q u o t e d r e m a r k t h a t " s c e n e r y i s a h o l l o w e n j o y m e n t t o a t o u r i s t w h o s e t o u t i n t h e m o r n i n g a f t e r a n i n d i g e s t i b l e b r e a k f a s t a n d f i t f u l s l e e p o n a n i m p o s s i b l e b e d ” ( H u m m e l , 1 9 8 7 , p . 2 5 ) . S t e v e n M a t h e r ' s p r i o r i t y t o d e v e l o p t o u r i s t f a c i l i t i e s i s a g a i n c l e a r l y d i s p l a y e d i n h i s c o m m e n t s o n Y e l l o w s t o n e , “ G o l f l i n k s , t e n n i s c o u r t s , s w i m m i n g p o o l s , a n d o t h e r e q u i p m e n t f o r o u t d o o r p a s t i m e a n d e x e r c i s e s h o u l d b e p r o v i d e d b y c o n c e s s i o n s , a n d t h e p a r k s h o u l d b e e x t e n s i v e l y a d v e r t i s e d a s a p l a c e t o s p e n d t h e s u m m e r i n s t e a d o f f i v e o r 2 6 s i x d a y s o f h u r r i e d s i g h t s e e i n g " ( I s e , p . 1 9 8 ) . I n a s i m i l a r v e i n , H o r a c e A l b r i g h t , a s S u p e r i n t e n d e n t o f Y e l l o w s t o n e i n t h e 1 9 2 0 s , d e v e l o p e d a m i n i a t u r e z o o a s o n e o f t h e p a r k ' s f e a t u r e a t t r a c t i o n s . H i s p h i l o s o p h y w a s t h a t v i s i t o r s h a d a r i g h t t o s e e w i l d l i f e w h e n e v e r p o s s i b l e . C o r r a l s w e r e b u i l t t o h o u s e b i s o n , d e e r , e l k , c o y o t e s , b e a r s , p o r c u p i n e s , a n d b a d g e r s . B e a r - f e e d i n g s t a t i o n s n e a r t h e p a r k ' s h o t e l s p r o v i d e d n i g h t l y e n t e r t a i n m e n t t o a s e a t e d a u d i e n c e a s t h e b e a r s f e d o n f o o d s c r a p s a n d g a r b a g e f r o m t h e h o t e l d i n i n g r o o m s ( M a n t e l l , 1 9 7 0 , p . 1 4 ) . E x a m p l e s s u c h a s t h e s e r a i s e m a n y p e r t i n e n t q u e s t i o n s r e g a r d i n g t h e g o v e r n m e n t ' s r o l e i n r e g u l a t i n g t h e a c t i v i t i e s o f c o n c e s s i o n e r s a n d , i n a b r o a d e r c o n t e x t , t h e a g e n c i e s ' r o l e i n d i c t a t i n g p u b l i c t a s t e . T h e s e i s s u e s w i l l b e a d d r e s s e d i n C h a p t e r s I I I a n d I V . T h e E m e r g e n c e o f " R e g u l a t e d M b n o p o l i e s ” i n t h e P a r k s A m o n g M a t h e r a n d A l b r i g h t ' s m o s t l a s t i n g c o n t r i b u t i o n s t o n a t i o n a l p a r k p o l i c y w a s t h e c o n c e p t o f t h e ” r e g u l a t e d m o n o p o l y " c o n c e s s i o n e r . A s w e s h a l l s e e i n a l a t e r d i s c u s s i o n t h e s e b u s i n e s s e s w e r e o f t e n l o n g o n m o n o p o l y a n d s h o r t o n r e g u l a t i o n . T h e g e n e r a l t h e o r y f o r s o m e y e a r s p r i o r t o M a t h e r h a d b e e n t h a t c o m p e t i t i o n s h o u l d b e d e p e n d e d u p o n t o k e e p p r i c e s d o w n a n d t h e q u a l i t y o f s e r v i c e s u p . T h i s r e s u l t e d i n s o m a n y c o n c e s s i o n e r s i n Y e l l o w s t o n e a n d Y o s e m i t e t h a t f e w o f t h e m r e a l i z e d m u c h p r o f i t e v e n w h i l e r e n d e r i n g p o o r s e r v i c e ( I s e , p . 2 0 9 ) . M a t h e r w a s c o n v i n c e d t h a t t h e c o n c e s s i o n e r s y s t e m i n t h e p a r k s m u s t b e c h a n g e d . A s o n e s t a u n c h M a t h e r s u p p o r t e r p u t i t : I n o n e o f t h e g r e a t i r o n i e s o f A m e r i c a n h i s t o r y , S t e v e M a t h e r , f r e e e n t e r p r i s e r p a r e x c e l l e n c e , d e c i d e d t o e s t a b l i s h a r e g u l a t e d m o n o p o l y s y s t e m f o r t h e n a t i o n a l p a r k s . . . R e a l i z i n g t h a t s o m e o r d e r h a d t o b e b r o u g h t o u t o f t h e c o n f u s i o n . . . , M a t h e r s e t t l e d o n t h e i d e a l p l a n t o l i c e n s e o n e p r i m e c o n c e s s i o n e r f o r e a c h p a r k - a r e g u l a t e d m o n o p o l y ( j u s t w h a t t h e 2 7 C o n g r e s s f o r b a d e a f t e r t h e 1 8 8 2 Y e l l o w s t o n e f a i l u r e ) . M a t h e r r e a l i z e d t h a t a n y t i m e t h e w o r d " m o n o p o l y ” r u s t l e d t h r o u g h C o n g r e s s i n c o n n e c t i o n w i t h p a r k c o n c e s s i o n e r s , h e c o u l d e x p e c t r o a r s o f o u t r a g e . A m e r i c a n s h a d l e a r n e d t o d e t e s t m o n o p o l i e s . M a t h e r , a s t h e p r i m e m o v e r o f p a r k p o l i c y , k n e w h e h a d t o g e t h i s a r g u m e n t s l i n e d u p i n a d e f e n s i b l e f o r m ( H u m m e l , 1 9 8 7 , p . 5 6 ) . A n d s o h e d i d ; o n e i m p o r t a n t d e f e n s e w a s t h a t t h e s e m o n o p o l i e s w o u l d b e r e g u l a t e d a s w e r e o t h e r p u b l i c u t i l i t i e s . M a t h e r a n d A l b r i g h t w e r e w e l l a w a r e o f t h e r e l a t i v e s u c c e s s o f t h e f e w ” n e a r - m o n o p o l y " n a t i o n a l p a r k c o n c e s s i o n s , w h i c h w e r e g e n e r a l l y o p e r a t e d b y t h e r a i l r o a d c o m p a n i e s . T h e y h o p e d t o r e p r o d u c e t h i s s t r a t e g y i n o t h e r p a r k s . M a t h e r b e l i e v e d t h a t t h e f e d e r a l p a r k s w e r e p e r f e c t s e t t i n g s f o r r e g u l a t e d m o n o p o l i e s . H e h a d p e r s o n a l e x p e r i e n c e w i t h C h i c a g o m u n i c i p a l r e f o r m s o c i e t i e s t h a t a d v o c a t e d r e g u l a t e d t e l e p h o n e m o n o p o l i e s ( S h a n k l a n d , 1 9 5 1 , p . 1 1 8 ) . P u b l i c u t i l i t i e s w e r e g e n e r a l l y c o n s i d e r e d ” n a t u r a l m o n o p o l i e s ” b y m o s t e c o n o m i s t s a t t h e t i m e ; t o M a t h e r , n a t i o n a l p a r k r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s w e r e s i m p l y a n o t h e r f o r m o f p u b l i c u t i l i t y . ( T h i s p o i n t i s d i s c u s s e d i n c o n s i d e r a b l e d e t a i l i n C h a p t e r I V . ) H e m a d e i t c l e a r t h a t c o n c e s s i o n e r s w i l l i n g t o o p e r a t e u n d e r t h e r e g u l a t e d m o n o p o l y s y s t e m w o u l d b e n o t o n l y i n t e r e s t e d i n p r o f i t s , b u t w o u l d a l s o h a v e " t o p o s s e s s a s t r o n g s e n s e o f p a r k v a l u e s a n d p u b l i c s e r v i c e " ( H u m m e l , 1 9 8 7 , p . 5 7 ) . M a t h e r p u r s u e d h i s " p u b l i c u t i l i t y “ p o l i c y w i t h c h a r a c t e r i s t i c f e r v o r . I t i s n o t b y a c c i d e n t t h a t M a t h e r n e v e r o n c e u s e d t h e w o r d " c o n c e s s i o n e r " a s a h e a d i n g f o r t h e c o n c e s s i o n s e c t i o n o f h i s a n n u a l r e p o r t s t o t h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r , i n s t e a d t i t l i n g t h e s u b j e c t ” P u b l i c U t i l i t y S e r v i c e s . ” T h e u s e o f t h i s h e a d i n g c o n t i n u e d u n t i l 1 9 3 4 , s i x y e a r s a f t e r M a t h e r ' s t e n u r e e n d e d ( H u m m e l , 1 9 8 7 , p . 5 7 ) . I n a c l a s s i c c a s e o f p u t t i n g o n e ' s m o n e y w h e r e o n e ' s m o u t h i s , 2 8 M a t h e r w a s k n o w n t o l o a n c o n c e s s i o n e r s p e r s o n a l f u n d s i n o r d e r t o a s s u r e t h e s u c c e s s o f h i s p o l i c y . W h e n t h e Y o s e m i t e N a t i o n a l P a r k C o m p a n y f o u n d i t s e l f o n s h a k e y f i n a n c i a l g r o u n d i n 1 9 1 8 , " M a t h e r r e c k l e s s l y l o a n e d t h e m t w o h u n d r e d t h o u s a n d d o l l a r s o u t o f h i s o w n p o c k e t a t f i v e p e r c e n t . T h i s g a v e h i s p o l i t i c a l e n e m i e s s o m e t h i n g t o t h i n k a b o u t , b u t n o o n e e v e r p r e s s e d t h e i s s u e " ( H u m m e l , p . 6 3 ) . B y 1 9 2 8 , M a t h e r h a d g i v e n o f f i c i a l a p p r o v a l t o t h e p o l i c y o f p r e f e r e n t i a l c o n t r a c t r e n e w a l r i g h t s f o r c o n c e s s i o n e r s a n d i n t h a t y e a r h e c o n v i n c e d C o n g r e s s t o a u t h o r i z e t h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r t o g r a n t c o n c e s s i o n c o n t r a c t s w i t h o u t a d v e r t i s i n g a n d w i t h o u t s e c u r i n g c o m p e t i t i v e b i d s ( I s e , p . 2 1 1 ) . M a t h e r ' s r e g u l a t e d m o n o p o l y p o l i c y h a d g a i n e d t h e s t a t u s o f l a w , a n d i t h a s r e m a i n e d i n p l a c e i n o n e f o r m o r a n o t h e r t o t h i s d a y , a l t h o u g h i t i s n o l o n g e r i d e n t i f i e d a s s u c h . 7 I t i s n o t s u r p r i s i n g t h a t D o n H u m m e l , a m a j o r p a r k c o n c e s s i o n e r a n d i n d u s t r y s p o k e s p e r s o n f o r m a n y y e a r s , w o u l d c o n c l u d e t h a t ” i t i s i m p o s s i b l e f o r u s t o d a y t o h o n o r S t e v e M a t h e r ' s a c h i e v e m e n t s e n o u g h ” ( H u m m e l , p . 6 3 ) . T o b e s u r e , S t e p h e n M a t h e r ' s c o n t r i b u t i o n s t o t h e n a t i o n a l p a r k s a n d t h e a g e n c y t h a t a d m i n i s t e r s t h e m h a v e b e e n s u b s t a n t i a l a n d l o n g - l a s t i n g , a n d o n o c c a s i o n c o n t r o v e r s i a l . H e d i e d i n 1 9 3 0 a t t h e a g e o f s i x t y - t h r e e , a f t e r t w e l v e y e a r s a s t h e f i r s t D i r e c t o r o f t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e ( I s e , p . 1 9 4 ) . R e c r e a t i o n U s e G r o w s o n t h e N a t i o n a l F o r e s t s ( 1 9 1 5 - 1 9 6 0 ) T h e a d v e n t o f t h e a u t o m o b i l e c o m b i n e d w i t h p o s t - W o r l d W a r I p r o s p e r i t y b r o u g h t o n a s u r g e i n r e c r e a t i o n u s e o f t h e n a t i o n a l f o r e s t s a s w e l l a s t h e n a t i o n a l p a r k s . T h e F o r e s t S e r v i c e c o u l d n o l o n g e r i g n o r e r e c r e a t i o n a s a n i m p o r t a n t c o m p o n e n t o f o v e r a l l f o r e s t m a n a g e m e n t . P e r h a p s i n d i c a t i v e o f t h e n e w r e c r e a t i o n c o n s c i o u s n e s s , i n 2 9 1 9 2 4 t h e a g e n c y b e g a n k e e p i n g d a t a o n r e c r e a t i o n a l u s e s a n d v i s i t s t o t h e n a t i o n a l f o r e s t s . A 1 9 1 5 a c t o f C o n g r e s s ( T h e T e r m P e r m i t A c t ) 8 a u t h o r i z e d t h e F o r e s t S e r v i c e t o p e r m i t p r i v a t e l y - o w n e d r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s o n t h e n a t i o n a l f o r e s t s u n d e r s p e c i a l u s e p e r m i t s , t h e f i r s t s u b s t a n t i a l C o n g r e s s i o n a l r e c o g n i t i o n o f t h e r o l e o f p r i v a t e r e c r e a t i o n d e v e l o p m e n t o n t h e f o r e s t s . T h e a c t g a v e t h e s e r v i c e a u t h o r i t y t o l e a s e f o r e s t l a n d t o p r i v a t e p e r s o n s o r a s s o c i a t i o n s f o r t h e c o n s t r u c t i o n o f s u m m e r h o m e s ( w h i c h t h e P a r k S e r v i c e f o r b a d e ) , h o t e l s , s t o r e s , o r o t h e r r e c r e a t i o n - r e l a t e d f a c i l i t i e s . F o r y e a r s , t h e p r i v a t e c a p i t a l a t t r a c t e d b y t h i s l e g i s l a t i o n w a s t h e o n l y s o u r c e o f f i n a n c i n g f o r d e v e l o p e d r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s . M a t h e r h a d p u b l i c l y o p p o s e d F o r e s t S e r v i c e a p p r o p r i a t i o n s f o r r e c r e a t i o n , b e l i e v i n g t h a t a l l s u c h f u n d s s h o u l d g o t o t h e n a t i o n a l p a r k s . D u r i n g t h i s s a m e p e r i o d , S e c r e t a r y o f I n t e r i o r A l b e r t F a l l w a s a t t e m p t i n g t o g a i n c o n t r o l o f t h e F o r e s t S e r v i c e . A s a n i n i t i a l s t e p t o w a r d s t h a t g o a l h e p r o p o s e d t h a t t h e P a r k S e r v i c e a d m i n i s t e r t h e r e c r e a t i o n p r o g r a m o n t h e n a t i o n a l f o r e s t s . W i l l i a m G r e e l e y , t h e n C h i e f o f t h e F o r e s t S e r v i c e l a b e l e d F a l l ' s s u g g e s t i o n a s “ a b s u r d a n d i m p o s s i b l e ” ( S t e e n , 1 9 7 6 , p . 1 5 8 ) . N o t u n t i l 1 9 2 3 d i d t h e F o r e s t S e r v i c e r e c e i v e a n a p p r o p r i a t i o n f o r r e c r e a t i o n a l f a c i l i t i e s ( $ 1 0 , 0 0 0 ) , a n d i t w a s e a r m a r k e d o n l y f o r s a n i t a t i o n ( R o b i n s o n , 1 9 7 5 , p . 1 2 1 ) . I n s o m e c a s e s t h e e a g e r n e s s o f t h e F o r e s t S e r v i c e t o e n t i c e p r i v a t e c a p i t a l r i v a l e d t h a t e x h i b i t e d b y M a t h e r a n d A l b r i g h t a t t h e P a r k S e r v i c e . G e n e r a l l y s p e a k i n g , t h e r e s o r t - q u a l i t y d e s t i n a t i o n s o f t h e t i m e w e r e f o u n d o n t h e n a t i o n a l p a r k s . H o w e v e r , o n e w o u l d t y p i c a l l y h a v e t o c r o s s n a t i o n a l f o r e s t l a n d t o r e a c h t h e p a r k s . T h i s s i t u a t i o n d i d n o t e s c a p e t h e n o t i c e o f e n t r e p r e n e u r s i n t e r e s t e d i n c a s h i n g i n o n 3 0 t h e i n c r e a s i n g p o p u l a r i t y o f t h e a u t o m o b i l e . O n e m e a n s o f d o i n g t h i s w a s t h e t o l l r o a d . T h e i s s u e o f e n t r e p r e n e u r s p r o v i d i n g a n d c h a r g i n g f o r a c c e s s t o t h e f e d e r a l l a n d s p r e s e n t s s o m e s p e c i a l c h a l l e n g e s f o r p o l i c y m a k e r s . A n e a r l y e x a m p l e o c c u r r e d i n 1 9 1 6 , w h e n J . W . W e a t h e r f o r d s e c u r e d a p e r m i t t o b u i l d a p r i v a t e r o a d f r o m F l a g s t a f f n o r t h w a r d n e a r t h e S a n F r a n c i s c o p e a k s t o w a r d t h e G r a n d C a n y o n . A s e c o n d p e r m i t w a s i s s u e d i n 1 9 2 0 t o W e a t h e r f o r d ' s S a n F r a n c i s c o M o u n t a i n S c e n i c B o u l e v a r d C o m p a n y . C o n s t r u c t i o n b e g a n a b o u t 1 9 1 9 , a n d t h e r o a d w a s c o m p l e t e d i n 1 9 2 6 . I t o p e r a t e d a s a t o l l r o a d u n t i l 1 9 3 4 , w h e n i t w a s f o r c e d t o s u s p e n d m a i n t e n a n c e b e c a u s e o f d e c l i n i n g r e v e n u e s , n o d o u b t r e s u l t i n g f r o m t h e G r e a t D e p r e s s i o n . A f t e r e x t e n d e d s t u d y a n d n e g o t i a t i o n s , t h e t o l l r o a d p e r m i t w a s t e r m i n a t e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e i n 1 9 3 8 u p o n p a y m e n t o f $ 1 5 , 5 0 0 t o W e a t h e r f o r d ' s s i s t e r , a c t i n g p r e s i d e n t o f t h e S a n F r a n c i s c o M o u n t a i n S c e n i c B o u l e v a r d C o m p a n y , a s c o m p e n s a t i o n f o r t h e i m p r o v e m e n t s ( U S D A - F 8 , 1 9 8 8 , p . 1 2 7 ) . I t c a n c e r t a i n l y b e a r g u e d t h a t w i t h o u t t h e f i n a n c i a l i n c e n t i v e p r e s e n t e d t o M r . W e a t h e r f o r d t h a t t h i s u s e f u l r o a d w o u l d n o t h a v e b e e n b u i l t b y t h e g o v e r n m e n t f o r m a n y y e a r s . H o w e v e r , m a n y p u b l i c l a n d o w n e r s f i n d s o m e t h i n g d i s q u i e t i n g a b o u t t h e n o t i o n o f a p r i v a t e b u s i n e s s m a n p r o f i t i n g b y h i s ” r i g h t " t o d e n y a c c e s s t o p u b l i c l a n d s t o t h o s e t h a t d o n o t m e e t h i s p r i c e . T o l l r o a d s w e r e a c o m m o n l y r e c o g n i z e d p u b l i c u t i l i t y s u b j e c t t o r e g u l a t i o n i n o t h e r a r e a s o f t h e c o u n t r y . F o r s o m e r e a s o n , t h i s p h i l o s o p h y w a s n o t a d o p t e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e . T o s o m e d e g r e e , s i m i l a r s c e n a r i o s c a n b e f o u n d t o d a y . T h i s i s s u e w i l l b e a d d r e s s e d i n s o m e d e t a i l i n t h e c a s e e x a m p l e s o f C h a p t e r V . T h e N e w D e a l p r o g r a m s o f F r a n k l i n D e l a n o R o o s e v e l t ' s a d m i n i s t r a t i o n r e s u l t e d i n t h e f i r s t s i g n i f i c a n t p u b l i c i n v e s t m e n t i n r e c r e a t i o n o f t h e 3 1 f e d e r a l l a n d s . T h e W o r k s P r o g r e s s A d m i n i s t r a t i o n ( W P A ) a n d C i v i l i a n C o n s e r v a t i o n C o r p s ( C C C ) " s w a r m e d o v e r t h e f o r e s t s , p a r k s , a n d o t h e r p u b l i c l a n d s , f o u g h t f o r e s t f i r e s , b u i l t t r a i l s , p l a n t e d t r e e s , a n d c o n s t r u c t e d c a m p g r o u n d s a n d o t h e r r e c r e a t i o n a l f a c i l i t i e s ” ( R o b i n s o n , p . 1 2 ) . M a n y r a n g e r s t a t i o n s a n d s u p p o r t i n g f a c i l i t i e s w e r e b u i l t b y t h e C C C i n t h e 1 9 3 0 s ; s o m e r e m a i n i n u s e t o d a y . C C C r o a d s a n d r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s w e r e u s e d b y a n i n c r e a s i n g n u m b e r o f v i s i t o r s , d e s p i t e t h e c o n t i n u i n g D e p r e s s i o n . T o t a l r e c r e a t i o n v i s i t s s u r g e d f r o m 6 . 9 m i l l i o n i n 1 9 3 0 t o 1 8 m i l l i o n i n 1 9 4 1 ( U S D A - F 8 , 1 9 8 8 , p . 1 3 0 ) . T h i s i n c r e a s e w a s a t l e a s t i n p a r t d u e t o t h e r e l a t i v e l y l o w c o s t o f n a t i o n a l f o r e s t r e c r e a t i o n a c t i v i t i e s d u r i n g t h e l e a n y e a r s o f t h e D e p r e s s i o n . U n l i k e t o d a y , t h e r e w a s a c l e a r r e c o g n i t i o n b y t h e a g e n c y a t t h i s t i m e t h a t t h e y h a d a r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e p r i c e s o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s o n t h e f o r e s t s . A n a g e n c y d o c u m e n t d e t a i l i n g t h e “ B a s i c P r i n c i p l e s G o v e r n i n g R e c r e a t i o n M a n a g e m e n t o n t h e N a t i o n a l F o r e s t s “ d i r e c t e d t h a t " t h e G o v e r n m e n t w i l l i n s t a l l a n d o p e r a t e s i m p l e , m o d e r a t e - r a t e r e s o r t s i n o r d e r t o i n s u r e a p p r o p r i a t e a n d t i m e l y d e v e l o p m e n t s a n d p r o v i s i o n o f a d e q u a t e s e r v i c e a t t h e l o w e s t f e a s i b l e r a t e s . W h e r e p u b l i c f u n d s a r e n o t a v a i l a b l e f o r t h i s p u r p o s e , s u c h i n s t a l l a t i o n s w i l l b e p e r m i t t e d b y p r i v a t e e n t e r p r i s e , b u t u n d e r p e r m i t r e q u i r e m e n t s w h i c h r e t a i n g o v e r n m e n t c o n t r o l o f t h e t y p e o f d e v e l o p m e n t a n d t h e q u a l i t y a n d c o s t o f s e r v i c e s r e n d e r e d " ( U S D A - F 8 , 1 9 4 0 , p . 2 1 ) . D u r i n g t h i s p e r i o d t h e r e w a s a g r o w i n g r e c o g n i t i o n b y t h e F o r e s t S e r v i c e o f t h e s i g n i f i c a n c e o f t h e n a t i o n a l f o r e s t s i n t h e p r o v i s i o n o f o u t d o o r r e c r e a t i o n . A 1 9 4 0 a g e n c y p u b l i c a t i o n n o t e d t h a t " t h e j o b o f g e n e r a l r e c r e a t i o n i s g r a d u a l l y b e i n g a c c o r d e d t h e s a m e b a s i c i m p o r t a n c e a s t h a t o f g e n e r a l e d u c a t i o n . I t h a s b e c o m e a p u b l i c r e s p o n s i b i l i t y , r e c o g n i z e d a l i k e b y c o u n t y , S t a t e , a n d F e d e r a l G o v e r n m e n t s " ( U S D A - F 8 , 3 2 1 9 4 0 , p . 3 5 ) . T h i s s a m e p u b l i c a t i o n r e l a y s s o m e o f t h e m o o d o f t h e a g e n c y p e r s o n n e l a t t h e t i m e : I t i s b y n o m e a n s t h e g e n e r a l d i s p o s i t i o n o f p r o f e s s i o n a l f o r e s t e r s t o h o l d o u t t h e i r h a t s f o r m o r e m o n e y t o b e u s e d f o r a m o r e e l a b o r a t e e x t e n s i o n o f p u b l i c r e c r e a t i o n s t r u c t u r e s a n d f a c i l i t i e s . F o r e s t e r s i n g e n e r a l d o n o t y e a r n t o g o a n y d e e p e r i n t o t h i s s o c i a l i z e d r e c r e a t i o n b u s i n e s s ; b u t t h e p u s h i s o n , s t r o n g l y , p l a i n l y , n o t m u c h i n l o b b i e s , o r i n t h e o r g a n s o f p u b l i c o p i n i o n , o r i n C o n g r e s s a n d t h e S t a t e l e g i s l a t u r e s , a s i n a n a c t u a l p r e s s i n g s w a r m o f t h e p e o p l e , t h e m s e l v e s . . . . . T h e s e a r e t h e p e o p l e ' s f o r e s t s . T h e y n e e d a n d h a v e t h e r i g h t t o u s e t h e m f o r t h e i r p l e a s u r e . F o r e s t e r s m a k e t h e m w e l c o m e , a n d a r e r e a l l y g l a d t o h a v e t h e m c o m e . M o s t o f t h e m f a l l w i t h i n t h e l o w e r i n c o m e b r a c k e t s . T h e p u b l i c f o r e s t s o f f e r t h e o n l y c h a n c e f o r m a n y o f t h e m t o g e t s o m e c h a n g e a n d r e s t . A n d i t i s c o n c e i v a b l e t h a t t h e r e s t o r a t i o n o f h e a l t h a n d s p i r i t w h i c h f o r e s t o u t i n g s v i s i b l y p r o d u c e w i l l b e w o r t h a s m u c h t o t h e N a t i o n i n t h e e n d a s a l l t h e m a t e r i a l n a t i o n a l - f o r e s t c r o p s ( p . 3 6 ) . T h i s e a r l y r e c o g n i t i o n o f t h e s o c i a l i m p o r t a n c e o f n a t i o n a l f o r e s t r e c r e a t i o n i s w o r t h y o f c o n t e m p l a t i o n i n t o d a y ' s c l i m a t e o f e n t r e p r e n e u r i a l c o n c e s s i o n i n g o f f o r e s t r e c r e a t i o n o p p o r t u n i t i e s . T h e p a s s a g e a l s o i s i n d i c a t i v e o f t h e e m e r g i n g r o l e o f r e c r e a t i o n a s a n i n t e g r a l a s p e c t o f t h e ' f o r e s t e r ' s ' j o b . R o o s e v e l t ' s I n t e r i o r S e c r e t a r y H a r o l d I c k e s a p p a r e n t l y g r e w e n v i o u s o f t h e F o r e s t S e r v i c e ' s r a p i d l y e x p a n d i n g l a n d b a s e a n d s c o p e o f r e s p o n s i b i l i t y . H e p r o p o s e d t o m e r g e t h e F o r e s t S e r v i c e w i t h t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s i n I n t e r i o r i n t o a s o - c a l l e d D e p a r t m e n t o f C o n s e r v a t i o n , t o b e h e a d e d b y I c k e s . ( I t w a s n o t t h e f i r s t s u c h p r o p o s a l a n d c e r t a i n l y n o t t h e l a s t . R u m b l i n g s o f t h i s s o r t w e r e h e a r d a s r e c e n t l y a s 1 9 9 3 . ) B a s e d l a r g e l y o n t h e a r g u m e n t o f g o v e r n m e n t e f f i c i e n c y a n d m i n i m i z a t i o n o f w a s t e , a p r e s i d e n t i a l c o m m i s s i o n o n g o v e r n m e n t r e o r g a n i z a t i o n ( t h e B r o w n l o w C o m m i s s i o n ) r e c o m m e n d e d i n 1 9 3 8 t h a t a D e p a r t m e n t o f C o n s e r v a t i o n b e c r e a t e d ( R o b i n s o n , p . 1 3 ) . D e s p i t e 3 3 t h e l o b b y i n g o f I c k e s , n o t h i n g w a s t o c o m e o f t h e r e c o m m e n d a t i o n . T h e c o m i n g o f t h e S e c o n d W o r l d W a r a n d t h e p o w e r f u l b e h i n d - t h e - s c e n e s i n f l u e n c e o f G i f f o r d P i n c h o t b o t h u n d o u b t e d l y h a d s o m e t h i n g t o d o w i t h t h e F o r e s t S e r v i c e r e t a i n i n g i t s a u t o n o m y i n t h e D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e ( A l b r i g h t , 1 9 8 5 ) . R e c r e a t i o n a l u s e o f t h e f o r e s t s p l u m m e t e d d u r i n g t h e w a r y e a r s , o n l y t o b o o m i n t h e p o s t - w a r e r a . B y 1 9 4 6 , r e c r e a t i o n v i s i t s t o t h e n a t i o n a l f o r e s t s h a d r e c o v e r e d t o t h e 1 9 4 1 p r e - w a r l e v e l o f 1 8 m i l l i o n . B y 1 9 6 1 u s e h a d g r o w n t o o v e r 1 0 0 m i l l i o n , a f i v e - f o l d i n c r e a s e i n 1 5 y e a r s ( U S D A - F 8 , 1 9 8 8 , p . 1 3 1 ) . U n f o r t u n a t e l y r e c r e a t i o n a p p r o p r i a t i o n s d i d n o t m i r r o r r e c r e a t i o n u s e . B y t h e l a t e 1 9 5 0 s , C C C e r a f a c i l i t i e s w e r e i n a d e q u a t e a n d r a p i d l y d e t e r i o r a t i n g . P r i v a t e r e c r e a t i o n i n v e s t m e n t s e e m e d t o b e l a r g e l y f o c u s e d o n m e e t i n g t h e g r o w i n g d e m a n d s i n t h e n a t i o n a l p a r k s . T h e F o r e s t S e r v i c e l o o k e d t o a l t e r n a t i v e m e a n s o f f u n d i n g s u c h a s c o o p e r a t i v e v e n t u r e s w i t h l o c a l g o v e r n m e n t s . A s a n e x a m p l e , P i m a C o u n t y , A r i z o n a p l a c e d $ 2 5 , 0 0 0 i n a c o o p e r a t i v e f u n d f o r d e v e l o p m e n t o f r e c r e a t i o n a r e a s i n t h e S a n t a C a t a l i n a M o u n t a i n s a d j a c e n t t o T u c s o n . T h e F o r e s t S e r v i c e a l s o a r r a n g e d a g r e e m e n t s w i t h o t h e r f e d e r a l a g e n c i e s ; t h e F e d e r a l B u r e a u o f P r i s o n s p r o v i d e d c a m p l a b o r t o t h e F o r e s t S e r v i c e f o r r e c r e a t i o n i m p r o v e m e n t s i n t h e S a n t a C a t a l i n a s a n d e l s e w h e r e . D e s p i t e t h e s e i n n o v a t i v e a p p r o a c h e s , r e c r e a t i o n f u n d i n g h a d o n c e a g a i n t a k e n a b a c k s e a t t o n a t i o n a l f o r e s t c o m m o d i t y p r o d u c t i o n , p r i m a r i l y t i m b e r , a s t h e N a t i o n l o o k e d t o i t s f o r e s t s t o s a t i s f y i t s g r o w i n g r e s o u r c e n e e d s . E v e n t u a l l y , i n t h e l a t e 1 9 5 0 s a n d e a r l y 6 0 s , t h e F o r e s t S e r v i c e w a s l o b b y i n g f o r C o n g r e s s i o n a l a p p r o v a l o f i t s e m e r g e n t r o l e i n o u t d o o r r e c r e a t i o n , p a r t i c u l a r l y t o p r o t e c t i t s e l f f r o m b e i n g " p r e e m p t e d b y a r a p i d l y g r o w i n g ( s o m e t i m e s a t t h e e x p e n s e o f t h e F o r e s t S e r v i c e ) P a r k S e r v i c e " ( R o b i n s o n , p . 1 2 0 ) . 3 4 C o n f l i c t s b e t w e e n t h e t w o a g e n c i e s e s c a l a t e d o v e r t h e a p p r o p r i a t e r o l e o f e a c h i n r e c r e a t i o n p l a n n i n g f o r t h e f e d e r a l l a n d s . T h e P a r k S e r v i c e a p p a r e n t l y b e l i e v e d i t s a u t h o r i t y f o r o v e r a l l p l a n n i n g e x t e n d e d o n t o t h e n a t i o n a l f o r e s t s . I n a 1 9 5 7 m e m o r a n d u m t o t h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r , A g r i c u l t u r e S e c r e t a r y E z r a T a f t B e n s o n a r t i c u l a t e d t h e F o r e s t S e r v i c e p o s i t i o n : [ T h e r e i s a n ] u n d e r s t a n d a b l e d e s i r e o n t h e p a r t o f t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e t o e x e r c i s e l e a d e r s h i p i n t h e p l a n n i n g o f r e c r e a t i o n o n p u b l i c l a n d s . . . T h e A c t o f J u n e 2 3 , 1 9 3 6 ( 4 9 S t a t . 1 8 9 4 ) d i r e c t s t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e t o u n d e r t a k e t h e p l a n n i n g a n d d e v e l o p m e n t w o r k i n F e d e r a l l a n d s a n d t o c o o p e r a t e w i t h S t a t e a n d l o c a l a g e n c i e s , b u t a l l l a n d s u n d e r t h e j u r i s d i c t i o n o f t h i s D e p a r t m e n t a r e e x e m p t e d f r o m t h e p r o v i s i o n s o f t h a t A c t . B e n s o n w e n t o n t o e x p l a i n t h a t r e c r e a t i o n p l a n n i n g f o r n a t i o n a l f o r e s t s w a s a d i f f e r e n t s i t u a t i o n t h a n f o r o t h e r p u b l i c l a n d s b e c a u s e t h e y a r e m a n a g e d f o r m u l t i p l e u s e , " a n d t h a t j o b i s l o g i c a l l y o n e f o r t h e F o r e s t S e r v i c e " ( U S D A - P S , 1 9 8 8 , p . 1 3 5 ) . B e n s o n ' s m e m o i s r e p r e s e n t a t i v e o f a p h i l o s o p h y w h i c h b e g a n w i t h P i n c h o t a n d c o n t i n u e s t o t h i s d a y . T h a t p h i l o s o p h y c o n t r i b u t e d t o t h e d i v e r g e n c e i n l e g i s l a t i o n a n d p o l i c y r e g a r d i n g c o n c e s s i o n e r m a n a g e m e n t b e t w e e n t h e F o r e s t S e r v i c e a n d P a r k S e r v i c e w h i c h w i l l b e a d d r e s s e d f u r t h e r i n C h a p t e r I I I . S k i A r e a s o n t h e N a t i o n a l F o r e s t s : T h e m a n a g e m e n t o f s k i a r e a s p r e s e n t s s o m e u n i q u e c h a l l e n g e s f o r F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s a n d p o l i c y m a k e r s w h i c h w a r r a n t i n t r o d u c t i o n i n t h i s h i s t o r i c a l o v e r v i e w . T h e s e c h a l l e n g e s h a v e e s c a l a t e d i n r e c e n t y e a r s a s s k i i n g h a s c o m e t o m e a n m u c h m o r e t h a n j u s t a s e r i e s o f s k i r u n s a n d l i f t s , n o w e n c o m p a s s i n g a r a n g e o f r e c r e a t i o n a l e x p e r i e n c e s i n c l u d i n g r e s o r t h o t e l s , f i n e d i n i n g , a n d n i g h t c l u b s . I n g e n e r a l , t h i s i s a r e l a t i v e l y n e w p h e n o m e n o n , b u t s k i i n g o n t h e n a t i o n a l f o r e s t s h a s b e e n a n a c c e p t e d a c t i v i t y s i n c e t h e 1 9 2 0 s , g r o w i n g g r e a t l y i n p o p u l a r i t y i n t h e 1 9 3 0 s a s a c c e s s t o t h e 3 5 f o r e s t s w a s i m p r o v e d . T h e e a r l y y e a r s o f s k i i n g a r e l o o k e d b a c k o n w i t h s o m e n o s t a l g i c f o n d n e s s b y " p u r i s t s “ o f t h e s p o r t . F o r t h e m o s t p a r t , t h e m a n y s k i a r e a s p e r m i t t e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e ( i n 1 9 4 1 t h e a g e n c y r e p o r t e d 2 5 4 w i n t e r s p o r t s a r e a s ) w e r e d e v e l o p e d a n d o p e r a t e d b y l o c a l s k i c l u b s a n d c i v i c o r g a n i z a t i o n s ( U S D I , 1 9 9 2 , A p p e n d i x 9 , p . 2 ) . R a t e s f o r s k i i n g a t t h e s e a r e a s g e n e r a l l y r a n g e d f r o m 5 0 c e n t s t o a d o l l a r f o r a d a y a n d u p t o f i v e d o l l a r s f o r a s e a s o n p a s s . P e r m i t f e e s c h a r g e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e w e r e e i t h e r a b s e n t o r i n s i g n i f i c a n t ( U S D A - F 8 , 1 9 8 8 , p . 1 3 7 ) . T h e r e w e r e e x c e p t i o n s t o t h e s e s l e e p y , m i n i m a l d e v e l o p m e n t a r e a s h o w e v e r . M o s t o f t h e s e i n v o l v e d a m i x t u r e o f b o t h p r i v a t e a n d p u b l i c l a n d s , a s i s o f t e n t h e c a s e t o d a y . I n 1 9 3 6 , S u n V a l l e y , I d a h o o p e n e d t o m u c h f a n f a r e a n d c e l e b r i t y a t t r a c t i o n . A n o t h e r e x a m p l e o f e a r l y w i n t e r / s u m m e r r e s o r t d e v e l o p m e n t w a s o n M t . H o o d i n O r e g o n . I n 1 9 2 6 , p l a n s w e r e s u b m i t t e d t o t h e F o r e s t S e r v i c e b y a p r i v a t e e n t r e p r e n e u r h o p i n g t o d e v e l o p a m o d e r n h o t e l l o d g e o n t h e m o u n t a i n , a s w e l l a s c h a l e t s f o r a s k i c l u b a n d a m o u n t a i n c l i m b i n g c l u b . A t t h e s a m e t i m e , a n o t h e r p r i v a t e c o m p a n y s u b m i t t e d p l a n s f o r a h o t e l a n d a t r a m w a y t o t h e t o p o f M t . H o o d . A f t e r m u c h c o n t r o v e r s y a n d p u b l i c d e b a t e , a s p e c i a l u s e p e r m i t w a s i s s u e d i n 1 9 3 0 , t o t h e s e c o n d c o m p a n y w h o s e p r o p o s a l i n c l u d e d t h e t r a m w a y . G i v e n t h e d e e p e n i n g e c o n o m i c d e p r e s s i o n , t h e t i m i n g c o u l d n ' t h a v e b e e n w o r s e a n d t h e r e w a s n o f i n a n c i a l b a c k i n g f o r t h e p r o j e c t . H o w e v e r , i n a n u n u s u a l ( a n d s u b s e q u e n t l y i n v e s t i g a t e d ) e x p e n d i t u r e o f p u b l i c f u n d s , t h e W o r k s P r o j e c t s A d m i n i s t r a t i o n c o n s t r u c t e d t h e T i m b e r l i n e L o d g e i n 1 9 3 7 a n d t r a n s f e r r e d o w n e r s h i p a n d a d m i n i s t r a t i o n t o t h e F o r e s t S e r v i c e ( U S D I , 1 9 9 2 , A p p e n d i x 9 , p p . 1 - 2 ) . P r i v a t e c o n c e s s i o n e r s i n o t h e r l o c a t i o n s , m o s t n o t a b l y a t M t . R a i n i e r i n W a s h i n g t o n , w e r e a p p a r e n t l y u p s e t a b o u t t h e T i m b e r l i n e L o d g e 3 6 p r o j e c t . P a u l S c e v a o f t h e M o u n t R a i n i e r N a t i o n a l P a r k C o m p a n y ( w h i c h M a t h e r h a d h e l p e d p u t t o g e t h e r i n 1 9 1 5 ) c o m p l a i n e d t h a t h e d i d n o t t h i n k i t p r o p e r f o r t h e g o v e r n m e n t t o u s e r e l i e f f u n d s f o r a h o t e l t o c o m p e t e w i t h p r i v a t e l o d g e s ( H u m m e l , p . 1 1 2 ) . I n a s t r a n g e i r o n y , t h e W P A i n v e s t i g a t o r o n t h e c a s e w a s D o n H u m m e l , l a t e r t o b e c o m e a m a j o r n a t i o n a l p a r k c o n c e s s i o n e r a n d i n d u s t r y s p o k e s m a n . H i s a l l i a n c e s w i t h t h e c o n c e s s i o n i n d u s t r y w e r e a l r e a d y s t r o n g a t t h i s e a r l y p o i n t i n h i s v a r i e d c a r e e r . A m o n g o t h e r a l l e g a t i o n s , h e c h a r g e d t h a t t h e M t . H o o d F o r e s t S u p e r v i s o r C . J . B u c k h a d a r r a n g e d a " s e c r e t a g r e e m e n t " w i t h J a c k M e i e r , o f M e i e r a n d F r a n k s D e p a r t m e n t S t o r e i n P o r t l a n d , t o o p e r a t e T i m b e r l i n e L o d g e a f t e r i t s c o m p l e t i o n ( p . 1 1 2 ) . N o f o r m a l c h a r g e s w e r e b r o u g h t a n d t h e c o n t r a c t t o r u n t h e l o d g e w a s p u t o u t f o r p u b l i c b i d i n 1 9 3 7 . S i n c e t h a t t i m e , T i m b e r l i n e L o d g e a n d l i f t s h a v e b e e n o p e r a t e d a n d m a i n t a i n e d b y a c o n c e s s i o n e r u n d e r s p e c i a l u s e p e r m i t f r o m t h e F o r e s t S e r v i c e . D e s p i t e s u c h e x c e p t i o n s , i n t h e m i d - 1 9 5 0 3 w i n t e r s p o r t s d e v e l o p m e n t s h a d n o t c h a n g e d s u b s t a n t i a l l y f r o m t h e r a t h e r i n f o r m a l , n o n - c o m m e r c i a l , c l u b - o r i e n t e d p a t t e r n s e t b e f o r e W o r l d W a r 1 1 . L a t e i n t h a t d e c a d e , c o m m e r c i a l i n t e r e s t s b e g a n t o s e e t h e p o t e n t i a l f o r p r o f i t f r o m t h e g r o w i n g p o p u l a r i t y o f s k i i n g . T h e s p o r t o f s k i i n g b e g a n t o c h a n g e r a d i c a l l y a s l a r g e n e w l i f t s w e r e b u i l t a l o n g w i t h a f u l l h o s t o f r e l a t e d s e r v i c e s , s u c h a s h o t e l s , r e s t a u r a n t s , s n o w m o b i l e s , h o t t u b s a n d s o o n . P r i c e s s o a r e d . S o m e c r i t i c s h a v e q u e s t i o n e d t h e n e c e s s i t y o f s u c h d e v e l o p m e n t o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d , n o t i n g t h a t w h i l e s k i i n g i t s e l f m a y b e d e p e n d e n t o n t h e m o u n t a i n o u s t e r r a i n o f t h e f e d e r a l l a n d s , m o s t o f t h e a d j o i n i n g c o m m e r c i a l i s m i s n o t ( s e e f o r e x a m p l e , S e x , 1 9 8 0 ) . T h i s a r g u m e n t c o u l d b e a p p l i e d t o m o r e t h a n j u s t s k i a r e a s o f c o u r s e . T h e d e b a t e o v e r t h e d e g r e e t o w h i c h c o n t i n u e d c o m m e r c i a l 3 7 r e c r e a t i o n d e v e l o p m e n t s h o u l d b e e n c o u r a g e d a n d p e r m i t t e d o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d s w a s h e a t i n g u p . I t s e e m s t h i s d e b a t e h a d s t a r t e d m u c h e a r l i e r o n t h e n a t i o n a l p a r k s . T h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e ( 1 9 3 0 - 1 9 6 9 ) W h i l e t h e p e r i o d f r o m 1 9 3 0 - 1 9 6 0 s a w t h e F o r e s t S e r v i c e g r a d u a l l y e m e r g i n g a s a m a j o r p l a y e r i n t h e p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s , i t w a s a l s o a t i m e o f c o n t i n u i n g g r o w t h a n d d e v e l o p m e n t o f t h e N a t i o n a l P a r k S y s t e m . E n t r e p r e n e u r s h a d e m b r a c e d t h e n o t i o n o f M a t h e r a n d A l b r i g h t ' s ” r e g u l a t e d m o n o p o l y p u b l i c u t i l i t i e s , ” e s p e c i a l l y s i n c e t h e d e g r e e o f r e g u l a t i o n w a s o f t e n l i m i t e d . T h i s w a s a b o u t t o c h a n g e h o w e v e r , w i t h t h e a r r i v a l o f F D R ' s I n t e r i o r S e c r e t a r y H a r o l d I c k e s . ( I c k e s , y o u w i l l r e c a l l , h a d d r e a m s o f h e a d i n g t h e F o r e s t S e r v i c e - e n v e l o p i n g D e p a r t m e n t o f C o n s e r v a t i o n , w h i c h n e v e r m a t e r i a l i z e d . ) I c k e s p r e s i d e d o v e r a t i m e o f a p p a r e n t c o n t r a d i c t i o n f o r t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . U p u n t i l 1 9 4 0 ( w h e n N e w t o n D r u r y w a s a p p o i n t e d D i r e c t o r o f N P S ) , t h e a g e n c y w a s a c c u s e d b y p r e s e r v a t i o n i s t s o f " s e l l i n g o u t ” t o d e v e l o p m e n t i n t e r e s t s a n d r e c r e a t i o n i n g e n e r a l a n d n o t f o c u s i n g o n t h e i r r o l e a s g u a r d i a n s o f t h e p a r k s . W h e n D r u r y , f o r m e r d i r e c t o r o f t h e p r e s e r v a t i o n i s t S a v e - t h e - R e d w o o d s L e a g u e , t o o k c h a r g e i n 1 9 4 0 , h e e x p r e s s e d d i s m a y a t h o w t h i n g s h a d b e e n r u n f o r t h e p r e v i o u s d e c a d e . H e w a s s a i d t o b e r e p e l l e d b y w h a t h e t e r m e d t h e S e r v i c e ' s ” c h e a p s h o w m a n s h i p ” i n i t s e f f o r t s t o i n c r e a s e p a r k u s e . H e s u m m e d u p h i s v i e w s t h u s : " I f i r m l y b e l i e v e . . . t h a t t h e i n t e n t o f t h e B a s i c A c t o f 1 9 1 6 w h i c h c r e a t e d t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e w a s t o e s t a b l i s h i t p r i m a r i l y a s t h e c u s t o d i a n o f t h e m a s t e r p i e c e s o f n a t u r e " ( F o r e s t s , 1 9 8 4 , p . 4 8 ) . I c k e s h a d a r e p u t a t i o n f o r g e t t i n g t h i n g s d o n e c i r c u i t o u s l y i f h e c o u l d 3 8 S o h e r e w e h a v e t h e n e w l y a p p o i n t e d N P S D i r e c t o r b l a s t i n g t h e d e v e l o p m e n t a l b i a s o f t h e p r i o r d e c a d e w h i l e a t t h e s a m e t i m e b u s i n e s s i n t e r e s t s w e r e l a m e n t i n g t h e l o s s o f t h e g o o d o l d d a y s u n d e r M a t h e r a n d a c c u s i n g I n t e r i o r o f s e l l i n g o u t t o t h e p r e s e r v a t i o n i s t s . W h e n I c k e s , i n 1 9 3 4 , s t r i p p e d t h e P a r k S e r v i c e o f i t s a u t h o r i t y t o a p p r o v e n e w r o a d s i n t h e p a r k s , h e w a s a c c u s e d o f r e s e r v i n g a l l a p p r o v a l s t o h i m s e l f i n a n “ a n t i - r o a d , a e s t h e t i c p u r i s t m o r e s t r i k i n g l y s i m i l a r t o m o d e r n e n v i r o n m e n t a l i s t a p p r o a c h e s “ ( H u m m e l , p . 1 0 3 ) . T o b e f a i r , t h i s a p p a r e n t c o n t r a d i c t i o n a n d r e s u l t i n g d i f f e r i n g p e r c e p t i o n s o f t h e p a r k a d m i n i s t r a t o r s d i d n o t b e g i n o r e n d i n t h e 1 9 3 0 s . M a t h e r h i m s e l f m a y h a v e b e e n t h e u l t i m a t e p a r a d o x . W h i l e w i d e l y r e c o g n i z e d a s a m a s t e r p r o m o t e r o f p r i v a t e d e v e l o p m e n t i n t h e p a r k s , h e s t i l l v i e w e d h i m s e l f a n d w a s c o m m o n l y v i e w e d b y o t h e r s a s t h e g r e a t p r o t e c t o r . I n 1 9 1 9 , w i t h h i s o w n m o n e y , h e e s t a b l i s h e d t h e N a t i o n a l P a r k s A s s o c i a t i o n ' t o o d e f e n d t h e n a t i o n a l p a r k s a n d n a t i o n a l m o n u m e n t s f e a r l e s s l y a g a i n s t t h e a s s a u l t s o f p r i v a t e i n t e r e s t s a n d a g g r e s s i v e c o m m e r c i a l i s m “ ( F r o m e , 1 9 9 2 , p . 2 1 1 ) . W h e n t h e n e w a s s o c i a t i o n b e c a m e a b i t t o o ” f e a r l e s s ” a n d b e g a n t o c r i t i c i z e N P S p o l i c i e s , M a t h e r w i t h d r e w h i s s u p p o r t . I t i s u n k n o w n w h e t h e r M a t h e r s a w a n y c o n t r a d i c t i o n b e t w e e n h i s a m b i t i o u s g o a l s f o r p a r k d e v e l o p m e n t a n d c o n c e s s i o n e r s a n d h i s s t a t e d g o a l o f t h e N a t i o n a l P a r k s A s s o c i a t i o n . O f p r i n c i p a l c o n c e r n t o t h e p r i v a t e c o n c e s s i o n e r s o f t h e 1 9 3 0 s w a s S e c r e t a r y I c k e s p u r p o r t e d p l a n t o n a t i o n a l i z e a l l p a r k c o n c e s s i o n s i n a m a j o r r e v e r s a l f r o m t h e M a t h e r p h i l o s o p h y . I c k e s w a s c o n v i n c e d t h a t t h e p u b l i c i n t e r e s t w o u l d b e b e s t s e r v e d b y p u b l i c o w n e r s h i p o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . A s r e p o r t e d b y H u m m e l ( 1 9 8 7 ) , " e v e n t h o u g h i t h a d b e c o m e o b v i o u s h e d i d n o t h a v e t h e p o l i t i c a l c l o u t n e c e s s a r y t o p u l l i t o f f . . . 3 9 n o t a c t s t r a i g h t f o r w a r d l y . I f h e c o u l d n ' t t a l k C o n g r e s s i n t o t a k i n g o v e r p r i v a t e c o n c e s s i o n s i m m e d i a t e l y , h e ' d f i n d a w a y t o s l o w l y e a s e t h e m o u t , a n d t h a t w a y s e e m e d t o b e t h e a u t h o r i z a t i o n o f n o t - f o r - d i s t r i b u t i o n - o f - p r o f i t c o n c e s s i o n e r s " ( p . 1 0 5 ) . I n 1 9 3 6 , w o r d w e n t a r o u n d t h e C o n f e r e n c e o f N a t i o n a l P a r k C o n c e s s i o n e r s t h a t I n t e r i o r S e c r e t a r y I c k e s h a d a h a n d i n s e t t i n g u p a n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n t o o p e r a t e c o n c e s s i o n s e r v i c e s f o r t h e p u b l i c i n t h e N a t i o n a l C a p i t a l P a r k s i n W a s h i n g t o n D . C . . T h i s n o n - p r o f i t w a s p a y i n g o n e h a l f o f i t s n e t p r o f i t s d i r e c t l y t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a s r e v e n u e w i t h t h e r e m a i n i n g h a l f t o b e u s e d f o r " w e l f a r e a n d r e c r e a t i o n a l p u r p o s e s w i t h i n t h e D i s t r i c t o f C o l u m b i a “ ( H u m m e l , p . 1 0 7 ) . A l t h o u g h t h i s m a y s o u n d l i k e a n o b l e a n d l e g i t i m a t e g o a l , t h e c o n c e s s i o n e r s w e r e v e r y a g i t a t e d b y t h e e m e r g i n g r o l e o f n o n - p r o f i t s . D o n H u m m e l ' s a c c o u n t r e l a y s t h e m o o d o f t h e b u s i n e s s m e n : ' . . . m o r e d i s t u r b i n g w a s t h e n e w s t h a t M a m m o t h C a v e i n K e n t u c k y h a d b e e n t a k e n o v e r b y a n o n - p r o f i t c o n c e s s i o n e r . . . A l l t h e c o n c e s s i o n e r s w e r e u n e a s y a b o u t a n o n - p r o f i t c o n c e s s i o n c o m p a n y . I t l o o k e d t o o m u c h l i k e I c k e s w a s s n e a k i n g h i s n a t i o n a l i z a t i o n p l a n i n t h e b a c k d o o r . A l l t h e p r o f i t s f r o m t h e M a m m o t h C a v e O p e r a t i n g C o m m i t t e e w e r e d o n a t e d t o t h e U n i t e d S t a t e s f o r t h e p u r p o s e o f a d d i t i o n a l l a n d p u r c h a s e s t o c o m p l e t e t h e M a m m o t h C a v e N a t i o n a l P a r k “ ( p . 1 1 5 ) . N a t i o n a l P a r k C o n c e s s i o n s , I n c . b e g a n o p e r a t i n g t h e p u b l i c f a c i l i t i e s a t M a m m o t h C a v e i n 1 9 4 1 . B y 1 9 4 4 t h e y o p e r a t e d w a r t i m e c o n c e s s i o n s a t I s l e R o y a l e , R o s e m a r y I n n a t O l y m p i c N a t i o n a l P a r k , a n d t h e V a n d e r b i l t I n n i n t h e V a n d e r b i l t M a n s i o n H i s t o r i c S i t e . I n a d d i t i o n t h e y w e r e d e s i g n a t e d t h e c o n c e s s i o n e r a t B i g B e n d N a t i o n a l P a r k i n T e x a s . T h e c o r p o r a t i o n ' s p u r p o s e w a s " t o f u r n i s h a d e q u a t e a c c o m m o d a t i o n s f o r t h e p u b l i c a t r e a s o n a b l e r a t e s a n d t o d e v e l o p t h e s e 4 0 f a c i l i t i e s i n t h e i n t e r e s t o f t h e p u b l i c w e l f a r e “ ( H u m m e l , p . 1 1 5 ) . A l t h o u g h t h e r e i s n o t h i n g o v e r t l y d e v i o u s i n t h i s g o a l , H u m m e l v o i c e d t h e c o n c e r n t h a t " t o f r e e e n t e r p r i s e r s , t h i s l o o k e d s u s p i c i o u s l y l i k e a m o d e l f o r a l l f u t u r e n a t i o n a l p a r k c o n c e s s i o n s " ( p . 1 1 5 ) . F o r a v a r i e t y o f r e a s o n s , n o t t h e l e a s t o f w h i c h w a s p o l i t i c a l p r e s s u r e a n d t h e n a t i o n a l m o o d f o l l o w i n g t h e s e c o n d w o r l d w a r , H u m m e l ' s f e a r s p r o v e d u n f o u n d e d . A p p a r e n t l y s u c h r e m n a n t s o f 1 9 3 0 s s o c i a l i s m w e r e n o t w a r m l y e m b r a c e d i n t h e 1 9 5 0 s . A d d i t i o n a l l y , l o n g c o n t r a c t l e n g t h s , p o s s e s s o r y i n t e r e s t , a n d p r e f e r e n t i a l r i g h t s o f r e n e w a l m a d e i t d i f f i c u l t f o r a n i n t e r e s t e d n o n - p r o f i t t o c r a c k i n t o t h e b i g - t i m e c o n c e s s i o n s b u s i n e s s . H o w e v e r , t h e y a r e c e r t a i n l y a v i a b l e o p t i o n t o b e c o n s i d e r e d b y p u b l i c l a n d s p o l i c y - m a k e r s a n d m a n a g e r s ; t h e y a r e e v a l u a t e d a s a n a l t e r n a t i v e i n t h e C h a p t e r V c a s e e x a m p l e s . N a t i o n a l p a r k c o n c e s s i o n e r s ' f e a r s d i d n o t s t o p w i t h n o n - p r o f i t c o m p e t i t o r s . T h e y c o n t i n u e d t o f r e t o v e r c o m p e t i t i o n f r o m t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i t s e l f . A s t r o u b l i n g a s H u m m e l f o u n d t h e n o t i o n o f n o t - f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r s , h e c o m m e n t s t h a t ' p e r h g p s m o s t d i s t u r b i n g , t h e g o v e r n m e n t h a d b u i l t a v i s i t o r - u s e d o c k [ i n t h e m i d 1 9 3 0 s ] a t C o l o n i a l N a t i o n a l H i s t o r i c a l P a r k i n V i r g i n i a a n d a c o n c e s s i o n b u i l d i n g a t S h i l o h N a t i o n a l M i l i t a r y P a r k i n T e n n e s s e e . G o v e r n m e n t o w n e r s h i p o f c o n c e s s i o n s w a s d e f i n i t e l y c r e e p i n g i n t o t h e A m e r i c a n s c e n e " ( H u m m e l , p . 1 1 5 , e m p h a s i s a d d e d ) . C r i t i c s w o u l d c e r t a i n l y w o n d e r e x a c t l y w h a t w a s s o “ d i s t u r b i n g “ a b o u t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t b u i l d i n g a v i s i t o r - u s e d o c k o n p u b l i c l a n d f o r p u b l i c u s e . T h i s s e e m s a f a r c r y f r o m t h e m o r e s i g n i f i c a n t s o c i a l p r o g r a m s i n s t i t u t e d u n d e r F D R ' s N e w D e a l . H i s c o n c e r n s n o t w i t h s t a n d i n g , t h e g o v e r n m e n t h a d b e e n i n t h e b u s i n e s s o f p r o v i d i n g c a m p g r o u n d s , p i c n i c a r e a s a n d t h e l i k e f o r a n u m b e r o f y e a r s . P r o v i s i o n o f a d d i t i o n a l s e r v i c e s w o u l d s e e m t o b e a l o g i c a l e x t e n s i o n , v i s i t o r s . . . s h a l l b e m e t b y o p e r a t i o n s w i t h i n t h e p a r k s . T h e D e p a r t m e n t 4 1 p a r t i c u l a r l y a t a t i m e w h e n l i t t l e i n c o m e w a s a v a i l a b l e f o r t h e m o r e e x p e n s i v e l e i s u r e s e r v i c e s p r o v i d e d b y f o r - p r o f i t e n t e r p r i s e s . O n a s o m e w h a t l a r g e r s c a l e , a n d t h e r e f o r e o f g r e a t e r c o n c e r n t o c o n c e s s i o n e r s , i n 1 9 3 7 t h e P a r k S e r v i c e u n d e r t o o k c o n s t r u c t i o n o f a h o t e l a t t h e e n t r a n c e t o M t . M c K i n l e y N a t i o n a l P a r k u n d e r a n a l l o t m e n t o f f u n d s b y t h e P u b l i c W o r k s A d m i n i s t r a t i o n t o t h e A l a s k a R a i l r o a d , w h i c h i t s e l f w a s a g o v e r n m e n t - o w n e d a g e n c y o f t h e I n t e r i o r D e p a r t m e n t . A u t h o r i z a t i o n a l s o c a m e i n 1 9 3 7 f o r r e m o d e l i n g t h e g o v e r n m e n t - o w n e d P a i n t e d D e s e r t I n n a t t h e P e t r i f i e d F o r e s t N a t i o n a l M o n u m e n t i n A r i z o n a a n d w o r k c o n t i n u e d o n t h e n e w g o v e r n m e n t - o w n e d c o n c e s s i o n b u i l d i n g s a t B a n d e l i e r N a t i o n a l M o n u m e n t i n N e w M e x i c o . S u c h a c t i o n s l e d c o n c e s s i o n e r s t o c o n c l u d e i n t h e l a t e 1 9 3 0 s , t h a t ” c o n c e s s i o n p o l i c y w a s g r a d u a l l y h a r d e n i n g i n t o t h e I c k e s m o l d o f g o v e r n m e n t - b u i l t , g o v e r n m e n t o p e r a t e d s e r v i c e s ‘ ( H u m m e l , p . 1 1 5 ) . O n c e a g a i n , c o n c e s s i o n e r s ' f e a r s p r o v e d u n f o u n d e d ; a l t h o u g h h a d i t n o t b e e n f o r t h e o u t b r e a k o f t h e S e c o n d W o r l d W a r , i t i s p o s s i b l e t h a t s o m e f e d e r a l d e v e l o p m e n t o f r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s w o u l d h a v e c o n t i n u e d . T o t h i s d a y t h e m a j o r i t y o f n a t i o n a l p a r k c o n c e s s i o n s a r e s t i l l p r i v a t e l y o w n e d a n d o p e r a t e d . T h e w a r a r r i v e d a t a t i m e w h e n N P S D i r e c t o r D r u r y w a s a t t e m p t i n g t o i n i t i a t e s u b s t a n t i v e c h a n g e a t t h e a g e n c y . H e m a d e i t c l e a r h e w a n t e d o n l y m i n i m a l d e v e l o p m e n t o f v i s i t o r f a c i l i t i e s i n t h e n a t i o n a l p a r k s . H i s v i e w s o n m a j o r d e v e l o p m e n t s w e r e i n l i n e w i t h t h o s e o f I c k e s , t h a t i s , p u b l i c a c c o m m o d a t i o n s s h o u l d o n l y b e p r o v i d e d w h e n n e a r b y o u t s i d e e n t e r p r i s e f a i l e d t o m e e t p u b l i c n e e d s ( F o r e s t s , 1 9 8 4 , p . 4 9 ) . I c k e s w r o t e i n h i s 1 9 4 0 R e p o r t t h a t , " I n n e w e r e a s t e r n p a r k a r e a s , a p o l i c y i s g r a d u a l l y b e i n g f o r m u l a t e d w h e r e b y o n l y t h e d a y t i m e n e e d s o f 4 2 f a v o r s d e v e l o p m e n t o f o v e r n i g h t a c c o m m o d a t i o n s b y p r i v a t e e n t e r p r i s e o u t s i d e p a r k b o u n d a r i e s " ( Q u o t e d i n H u m m e l , p . 1 1 5 ) . T h i s p o l i c y g e n e r a l l y t o o k h o l d i n t h e s m a l l e r p a r k s o f t h e e a s t e r n U . S . b u t c o n t i n u e s t o b e a s o u r c e o f d e b a t e i n t h e w e s t , i n c l u d i n g b u t n o t l i m i t e d t o , G r a n d C a n y o n N a t i o n a l P a r k . I c k e s a n d h i s n e w D i r e c t o r , D r u r y , h a d l i t t l e c h a n c e t o t u r n t h e i r e m e r g i n g p h i l o s o p h i e s i n t o m a n a g e m e n t p o l i c i e s ; W o r l d W a r I I b e g a n t h e y e a r a f t e r D r u r y t o o k o v e r t h e P a r k S e r v i c e . A s w i t h t h e n a t i o n a l f o r e s t s , t h e p o s t - w a r e r a s a w b o t h a n e x p l o s i o n o f u s e o n t h e n a t i o n a l p a r k s a n d r a p i d l y d e t e r i o r a t i n g f a c i l i t i e s . A t t e n t i o n t u r n e d o n c e a g a i n t o t h e i s s u e s s u r r o u n d i n g r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s . I n t e r i o r S e c r e t a r y J u l i u s K r u g a u t h o r i z e d a C i t i z e n s A d v i s o r y G r o u p i n 1 9 4 6 t o i n v e s t i g a t e a n d r e c o m m e n d p o l i c i e s f o r m a n a g e m e n t o f c o n c e s s s i o n s . I n g e n e r a l , t h e A d v i s o r y G r o u p a f f i r m e d t h e p o l i c i e s o f t h e p r e v i o u s t h i r t y - o n e y e a r s a n d r e c o m m e n d e d g o v e r n m e n t o w n e r s h i p o n l y w h e n p r i v a t e c a p i t a l c o u l d n o t b e o b t a i n e d ( P o w e l l , 1 9 8 4 , p . 7 6 ) . I n 1 9 4 9 , O s c a r C h a p m a n r e p l a c e d K r u g a s S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r a n d m a d e c h a n g e s i n t h e D e p a r t m e n t ' s c o n c e s s s i o n s p o l i c y t o m a k e c o n c e s s i o n s i n v e s t m e n t s e v e n m o r e a t t r a c t i v e t o b u s i n e s s m e n . S i n c e t h e r e g u l a t e d m o n o p o l y d e b a t e o f M a t h e r ' s f i r s t y e a r s , t h e P a r k S e r v i c e h a d a p o l i c y o f r e g u l a t i n g r a t e s c h a r g e d b y c o n c e s s i o n e r s . ( F o r m a l a u t h o r i t y t o a p p r o v e r a t e s w a s i n c l u d e d i n a 1 9 3 0 A c t . ) 8 C h a p m a n w a n t e d i t c l a r i f i e d t h a t s u c h a p p r o v a l s s h o u l d b e b a s e d o n r a t e s f o r c o m p a r a b l e s e r v i c e s a t s i m i l a r o u t s i d e o p e r a t i o n s b u t " w i t h d u e r e g a r d t o a r e a s o n a b l e p r o f i t , t a k i n g i n t o a c c o u n t t h e d i f f i c u l t y a n d r i s k s o f t h e e n t e r p r i s e " ( P o w e l l , p . 7 8 ) . T h i s l a n g u a g e i s c o n s i s t e n t w i t h r e g u l a t o r y j u d i c i a l r u l i n g s o f t h e t i m e . 4 3 C r i t i c s o f n a t i o n a l p a r k s c o n c e s s i o n e r s p e r s i s t e d a n d i n 1 9 5 0 t h e H o u s e C o m m i t t e e o n P u b l i c L a n d s s c h e d u l e d s e v e r a l h e a r i n g s t o a d d r e s s t h e v a r i o u s l e g i s l a t i v e p r o p o s a l s f o r i m p r o v i n g c o n c e s s i o n s p o l i c y . B u t b e f o r e t h e C o n g r e s s c o u l d a c t , S e c r e t a r y C h a p m a n i s s u e d a m e m o t o t h e D i r e c t o r o f t h e N P S o n M a y 6 , 1 9 5 0 o u t l i n i n g t h e D e p a r t m e n t ' s r e v i s e d p o l i c i e s f o r c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t . A l t h o u g h t h e c h a n g e s f r o m e a r l i e r p o l i c y w e r e r e l a t i v e l y m i n o r , o n J u l y 1 8 , 1 9 5 0 t h e H o u s e C o m m i t t e e o n P u b l i c L a n d s i s s u e d a r e s o l u t i o n a f f i r m i n g t h e S e c r e t a r y ' s p o l i c i e s . T h e c o m m i t t e e b e l i e v e d t h a t t h e c o n c e s s i o n s p o l i c y s e e m e d t o " a d o p t t h e p r i n c i p l e s o f t h e p r o p o s e d l e g i s l a t i o n b e i n g c o n s i d e r e d " a n d t h e r e f o r e l e g i s l a t i v e a c t i o n w a s u n n e c e s s a r y ( P o w e l l , p . 7 9 ) . T h r o u g h o u t t h e r e m a i n d e r o f t h e 1 9 5 0 s a n d i n t o t h e e a r l y 1 9 6 0 s , n u m e r o u s s m a l l r e v i s i o n s w e r e m a d e b o t h l e g i s l a t i v e l y a n d a d m i n i s t r a t i v e l y t o t h e n a t i o n a l p a r k s c o n c e s s i o n s p o l i c y . 9 T h r o u g h i t s " M i s s i o n 6 6 " p r o g r a m l o , t h e P a r k S e r v i c e e n t e r e d t h e 1 9 6 0 3 w i t h t h e p r i n c i p l e s o f M a t h e r a n d A l b r i g h t l a r g e l y u n s c a t h e d . F o r t h e m o s t p a r t , t h e p r i m a r y e l e m e n t s o f t h e i r p u b l i c u t i l i t y p a r k c o n c e s s i o n s w e r e s t i l l f i r m l y i n p l a c e a l t h o u g h t h i s l a n g u a g e w a s n o l o n g e r i n u s e . B u t , l i k e t h e F o r e s t S e r v i c e , t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e w a s m o v i n g i n t o a p e r i o d o f i n t e n s i f i e d p u b l i c s c r u t i n y o f a l l a s p e c t s o f p u b l i c l a n d s m a n a g e m e n t , a n d r e c r e a t i o n p o l i c y w a s t o b e n o e x c e p t i o n . T u r b u l e n t T i m e s f o r t h e F o r e s t S e r v i c e ( 1 9 6 0 - 1 9 8 0 ) W i t h t h e d r a m a t i c r i s e i n t i m b e r h a r v e s t i n g i n t h e 1 9 5 0 3 , t h e F o r e s t S e r v i c e f o u n d i t s e l f u n d e r i n c r e a s i n g p r e s s u r e t o p r o t e c t s o m e r e m a i n i n g t r a c t s o f l a n d i n t h e i r n a t u r a l s t a t e , a s " w i l d e r n e s s " . A l t h o u g h t h e a g e n c y h a d a d m i n i s t r a t i v e l y t a k e n s t e p s t o s e t a s i d e s u c h a r e a s i n t h e 4 4 1 9 2 0 s a n d 1 9 3 0 s ( l a r g e l y t h r o u g h t h e u r g i n g o f s u c h F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s a s A l d o L e o p o l d a n d B o b M a r s h a l l ) , t h e c o n c e p t o f w i l d e r n e s s w a s g e n e r a l l y a n t i t h e t i c a l t o t h e u t i l i t a r i a n , m u l t i p l e - u s e p h i l o s o p h y h e l d s i n c e P i n c h o t . E n v i r o n m e n t a l i s t s w e r e n o t o n l y l o b b y i n g o n b e h a l f o f a d d i t i o n a l s e t - a s i d e s , t h e y w e r e c o n v i n c e d t h a t w i t h o u t s t a t u t o r y p r o t e c t i o n t h e e x i s t i n g a d m i n i s t r a t i v e l y d e s i g n a t e d a r e a s m i g h t b e s u d d e n l y m a d e a v a i l a b l e f o r t i m b e r m a n a g e m e n t . A f t e r m a n y y e a r s o f d e b a t e , t h e W i l d e r n e s s A c t o f 1 9 6 4 1 1 w a s e n a c t e d , c r e a t i n g a s t a t u t o r y w i l d e r n e s s s y s t e m w h i c h i n c l u d e d 9 . 1 m i l l i o n a c r e s o f n a t i o n a l f o r e s t l a n d . T h e A c t a l s o p e r t a i n e d t o o t h e r p u b l i c l a n d s i n c l u d i n g t h e n a t i o n a l p a r k s . A t t h e s a m e t i m e t h a t C o n g r e s s w a s w r e s t l i n g w i t h t h e W i l d e r n e s s A c t , t h e F o r e s t S e r v i c e w a s p u s h i n g f o r c o n g r e s s i o n a l r a t i f i c a t i o n o f i t s l o n g s t a n d i n g m u l t i p l e - u s e p h i l o s o p h y . I t i s g e n e r a l l y a c k n o w l e d g e d t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e d r o p p e d i t s o p p o s i t i o n t o t h e W i l d e r n e s s A c t t o g a i n s u p p o r t f o r t h e M u l t i p l e - U s e a n d S u s t a i n e d Y i e l d A c t o f 1 9 6 0 . 1 2 T h i s l a w f o r m a l l y r e c o g n i z e d t h e F o r e s t S e r v i c e ' s m u l t i p l e - u s e m i s s i o n , i n c l u d i n g t h e m a n a g e m e n t o f r e c r e a t i o n a l u s e s o f t h e f o r e s t s . F o r y e a r s c o n s i d e r e d a m o n g t h e b e s t o f f e d e r a l a g e n c i e s , b y t h e l a t e 1 9 6 0 s a n d e a r l y 1 9 7 0 8 t h e F o r e s t S e r v i c e w a s s u d d e n l y i n t h e u n c o m f o r t a b l e p o s i t i o n o f b e i n g c r i t i c i z e d f o r e v e r y m o v e t h e y m a d e . A r a s h o f n e w l a w s m a d e t h e m a n a g e m e n t o f t h e n a t i o n a l f o r e s t s i n c r e a s i n g l y c o m p l e x a n d o p e n t o p u b l i c r e v i e w . I t q u i c k l y b e c a m e a p p a r e n t t h a t t h e p u b l i c w a s n o l o n g e r s a t i s f i e d t o a l l o w f e d e r a l l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s t o o p e r a t e i n a v a c u u m ; t h e y w a n t e d a s a y i n h o w t h e i r l a n d s w e r e m a n a g e d . W h i l e m u c h o f t h e c o n t r o v e r s y c e n t e r e d a r o u n d t h e h a r v e s t i n g o f t i m b e r , r e c r e a t i o n a l d e v e l o p m e n t d i d n o t p r o c e e d u n c h a l l e n g e d . T h e p r o p o s e d M i n e r a l K i n g d e v e l o p m e n t i n t h e h i g h S i e r r a 4 5 o f C a l i f o r n i a w i l l s e r v e a s a n i l l u s t r a t i v e e x a m p l e . 1 3 T h e p o s s i b l e d e v e l o p m e n t o f t h e M i n e r a l K i n g V a l l e y a s a y e a r - r o u n d r e s o r t h a d b e e n d i s u c s s e d a s e a r l y a s 1 9 4 5 , a n d i n 1 9 4 9 t h e F o r e s t S e r v i c e i s s u e d a p r o s p e c t u s i n v i t i n g p r o p o s a l s f r o m p r i v a t e d e v e l o p e r s . P r i m a r i l y d u e t o t h e h i g h c o s t o f b u i l d i n g a 2 5 - m i l e a c c e s s r o a d , t h e F o r e s t S e r v i c e r e c e i v e d n o r e s p o n s e t o t h e p r o s p e c t u s . W i t h i n a f e w y e a r s s k i e n t h u s i a s t s w e r e u r g i n g f o r d e v e l o p m e n t o f t h e n e a r b y S a n G o r g i o n i o a r e a , w h i c h h a p p e n e d t o b e w i t h i n a n a t i o n a l f o r e s t “ p r i m i t i v e ” a r e a , t h e a d m i n i s t r a t i v e p r e d e c e s s o r o f W i l d e r n e s s . O p p o s i t i o n t o t h e S a n G o r g i o n i o s i t e l e d t o r e c o n s i d e r a t i o n o f t h e M i n e r a l K i n g V a l l e y b u t n o f o r m a l a c t i o n w a s t a k e n u n t i l 1 9 6 5 , w h e n t h e F o r e s t S e r v i c e i s s u e d a s e c o n d p r o s p e c t u s f o r M i n e r a l K i n g p r o p o s a l s . 0 f t h e s i x s u b m i t t e d p r o p o s a l s , f o u r m e t t h e m i n i m u m r e q u i r e m e n t s o f t h e p r o s p e c t u s ( R o b i n s o n , 1 9 7 5 , p . 1 3 2 ) . W i t h f i n a n c i a l a s s i s t a n c e f o r r o a d c o n s t r u c t i o n f r o m t h e S t a t e o f C a l i f o r n i a a n d t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t , t h e c o s t o f t h e a c c e s s r o a d n o l o n g e r m a d e t h e p r o j e c t i n f e a s i b l e . H o w e v e r t h e r o a d w o u l d n e e d t o c r o s s t h e S e q u o i a N a t i o n a l P a r k . O p p o s i t i o n t o t h e r o a d a n d t h e d e v e l o p m e n t f r o m t h e P a r k S e r v i c e a n d t h e D e p a r t m e n t o f I n t e r i o r d e l a y e d a p p r o v a l f o r t w o y e a r s . E v e n t u a l l y t h e F o r e s t S e r v i c e s e l e c t e d t h e p r o p o s a l o f W a l t D i s n e y E n t e r p r i s e s f o r a n e x t e n s i v e d e v e l o p m e n t . T h e p r o j e c t w o u l d b e d e s i g n e d t o a c c o m m o d a t e s o m e e i g h t t h o u s a n d p e o p l e a d a y i n a v a l l e y o f a b o u t t h r e e h u n d r e d a c r e s . I t w o u l d i n c l u d e t h i r t e e n r e s t a u r a n t s , a h i g h c a p a c i t y g o n d o l a t o a n e l e v e n - t h o u s a n d f o o t m o u n t a i n , p a r k i n g f o r 3 , 6 0 0 v e h i c l e s , t w e n t y - t w o s k i l i f t s , s w i m m i n g , t e n n i s , g o l f , a c h a p e l , a t h e a t r e , a c o n f e r e n c e c e n t e r , a n d n u m e r o u s s h o p s ( S e x , 1 9 8 0 , p . 6 9 ) . D i s n e y ' s m a s t e r p l a n w a s a p p r o v e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e i n J a n u a r y , 4 6 1 9 6 9 a n d i n J u n e o f t h a t y e a r t h e S i e r r a C l u b f i l e d s u i t t o s t o p c o n s t r u c t i o n . T h e r e s u l t i n g l e g a l b a t t l e f o c u s e d l a r g e l y o n t h e i s s u e o f t h e S i e r r a C l u b ' s l e g a l s t a n d i n g . T h e S u p r e m e C o u r t o f t h e U . S . e v e n t u a l l y a f f i r m e d t h e c o u r t o f a p p e a l s r u l i n g t h a t t h e C l u b i n d e e d d i d n o t h a v e s t a n d i n g . C h a n g i n g t a c t i c s , t h e S i e r r a C l u b a l l e g e d s u f f i c i e n t i n j u r y t o i n d i v i d u a l l o c a l c l u b m e m b e r s t o w a r r a n t a f a v o r a b l e s t a n d i n g r u l i n g a n d m a d e a d d i t i o n a l c l a i m s r e l a t e d t o v i o l a t i o n s o f t h e N a t i o n a l E n v i r o n m e n t a l P o l i c y A c t o f 1 9 6 9 ( R o b i n s o n , p . 1 3 3 ) . T h e p r o j e c t w a s e v e n t u a l l y d r o p p e d . I n a d d i t i o n t o t h e i s s u e o f s t a n d i n g a s i t r e l a t e s t o e n v i r o n m e n t a l i s s u e s ( f o r w h i c h t h i s c a s e b e c a m e w e l l - k n o w n ) , t h e M i n e r a l K i n g c o n t r o v e r s y r a i s e d s o m e l a r g e r p h i l o s o p h i c a l q u e s t i o n s r e g a r d i n g t h e a p p r o p r i a t e r o l e o f t h e p u b l i c l a n d s i n p r o v i d i n g f o r r e c r e a t i o n d e v e l o p m e n t . J u s t i c e D o u g l a s , i n h i s d i s s e n t i n t h e S u p r e m e C o u r t ' s d e c i s i o n , a c c u s e d t h e F o r e s t S e r v i c e o f b e i n g " c a p t u r e d b y s p e c i a l i n t e r e s t s . ” A n o t h e r c r i t i c c h a r g e d t h e F o r e s t S e r v i c e w i t h ” b u r e a u c r a t i c e m p i r e b u i l d i n g " a n d c o n t r a s t e d i t s b e h a v i o r t o t h e c o n s c i e n t i o u s P a r k S e r v i c e , w h i c h r e p o r t e d l y o p p o s e d t h e d e v e l o p m e n t o f M i n e r a l K i n g ( R o b i n s o n , p . 1 3 4 ) . R o b i n s o n , i n h i s h i s t o r y o f t h e F o r e s t S e r v i c e , n o t e s t h a t " t o t h e F o r e s t S e r v i c e , t h i s l a s t c r i t i c i s m m u s t s e e m a c r u e l i r o n y g i v e n t h e f a c t i t i s t h e P a r k S e r v i c e t h a t h a s t h e h i s t o r y o f e m p i r e b u i l d i n g - g e n e r a l l y a t t h e e x p e n s e o f t h e F o r e s t S e r v i c e ! “ ( p . 1 3 4 ) . T h e r e h a v e b e e n m a n y " M i n e r a l K i n g s " o f v a r i o u s m a g n i t u d e s f o r b o t h t h e F o r e s t S e r v i c e a n d t h e P a r k S e r v i c e , a n d t h e r e w i l l c o n t i n u e t o b e i n t h e f u t u r e . A t t h e c o r e o f e a c h s u c h c o n t r o v e r s y i s t h e u n d e r l y i n g q u e s t i o n o f w h a t i s t h e a p p r o p r i a t e f o r m a n d l e v e l o f r e c r e a t i o n a l d e v e l o p m e n t o n t h e p u b l i c l a n d s . F u r t h e r m o r e , w h e n p r i v a t e d e v e l o p m e n t 4 7 i s p e r m i t t e d , o f t e n i n o p p o s i t i o n t o t h e v i e w s o f m a n y p u b l i c l a n d o w n e r s , w h a t a r e t h e r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e g o v e r n m e n t t o r e g u l a t e t h e s e p r i v a t e e n t e r p r i s e s w h i c h a r e c l e a r l y ” a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t ” , a s d e f i n e d b y t h e S u p r e m e C o u r t ? 1 4 T h i s i s s u e w i l l b e r e v i s i t e d i n t h e r e m a i n i n g c h a p t e r s . P a r k S e r v i c e P o l i c i e s : n g i s l a t i o n a n d O p p o s i t i o n ( 1 9 6 0 - 1 9 9 0 ) W h i l e t h e F o r e s t S e r v i c e w r e s t l e d w i t h d e v e l o p m e n t i s s u e s o n a p r o j e c t - b y - p r o j e c t b a s i s , t h e i r o v e r a l l p o l i c i e s f o r m a n a g i n g p r i v a t e e n t e r p r i s e a n d r e c r e a t i o n a l c o n c e s s i o n e r s r e c e i v e d r e m a r k a b l y l i t t l e s c r u t i n y b y C o n g r e s s o r t h e p u b l i c . A f l i p p a n t c r i t i c m i g h t a r g u e t h a t t h i s w a s s i m p l y b e c a u s e t h e y d i d n ' t h a v e a n y p o l i c y t o c r i t i c i z e ; a n d t h e r e i s s o m e m e a s u r e o f t r u t h i n t h i s . B u t l a c k o f c l e a r p o l i c y a l o n e s e e m s b a s i s f o r C o n g r e s s i o n a l a t t e n t i o n , p a r t i c u l a r l y g i v e n t h e i n t e n s e r e v i e w o f N a t i o n a l P a r k S e r v i c e p o l i c y d u r i n g t h e s a m e p e r i o d . I n 1 9 6 3 , t h r e e s e p a r a t e g o v e r n m e n t r e p o r t s w e r e i s s u e d , e a c h c o n c l u d i n g t h a t t h e N P S c o n c e s s i o n c o n t r a c t s “ m a d e l i t t l e e c o n o m i c s e n s e a n d t h a t t h e g o v e r n m e n t ' s p o l i c i e s a m o u n t e d t o s u b s i d i z a t i o n o f a n i n d u s t r y t h a t n o l o n g e r n e e d e d i t “ ( M a n t e l l , p . 2 3 ) . T h e M a t h e r / A l b r i g h t p r i n c i p l e s , a s m o d i f i e d i n t h e 1 9 4 0 s a n d 1 9 5 0 s , w e r e u n d e r f u l l a s s a u l t . R e p o r t s f r o m t h e H o u s e C o m m i t t e e o n G o v e r n m e n t O p e r a t i o n , 1 5 t h e H o u s e A p p r o p r i a t i o n s C o m m i t t e e , 1 6 a n d t h e G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e 1 7 a l l p o i n t e d t o n e e d e d c h a n g e s i n t h e a r e a s o f : n e g o t i a t i o n a n d a d m i n i s t r a t i o n o f c o n t r a c t s , t h e f r a n c h i s e f e e s t r u c t u r e , c o m p e t i t i v e b i d d i n g f o r c o n t r a c t s r a t h e r t h a n p r e f e r e n t i a l r i g h t s o f r e n e w a l t o e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s , a n d t h e g r a n t i n g o f p o s s e s s o r y i n t e r e s t . T h e s e i s s u e s a r e d i s c u s s e d i n d e t a i l i n C h a p t e r I I I . I n d e f e n d i n g t h e l e g i s l a t i o n ( i n i t s H o u s e f o r m a s H . R . 2 0 9 1 ) , 4 8 C o n c e s s i o n e r s a t t a c k e d t h e f i n d i n g s o f t h e 1 9 6 3 r e p o r t s a n d a r g u e d t h a t s u c h d r a s t i c c h a n g e s i n p o l i c i e s w o u l d s e v e r e l y d i s c o u r a g e i n v e s t m e n t o f p r i v a t e c a p i t a l i n t h e p a r k s . T h e y a c c u s e d t h e G A O r e p o r t o f f a i l i n g ' t o d i s c u s s o r r e c o g n i z e t h e o b j e c t i v e s o f p r e s e n t c o n c e s s i o n s p o l i c i e s t o e n c o u r a g e p r i v a t e e n t e r p r i s e a n d p r o v i d e a d e q u a t e a n d a p p r o p r i a t e s e r v i c e a t r e a s o n a b l e r a t e s " ( M a n t e l l , p . 2 5 , e m p h a s i s a d d e d ) . I n o r d e r t o g a i n s t a t u t o r y p r o t e c t i o n o f t h e i r e x i s t i n g p r i v i l e g e s , t h e c o n c e s s i o n e r s f o u g h t f o r l e g i s l a t i o n d i c t a t i n g c o n c e s s i o n s p o l i c y . T h i s w a s a c h i e v e d w i t h t h e p a s s a g e o f t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 . 1 9 T h i s l a w s t a n d s u n a m e n d e d t o d a y a s t h e p r i n c i p a l g u i d a n c e o n N P S c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t . T h e r e f o r e , a n u n d e r s t a n d i n g o f t h e p r o v i s i o n s o f t h e A c t a n d a n o v e r v i e w o f t h e o p p o s i t i o n v i e w p o i n t i s e s s e n t i a l a s a p r e l u d e t o t h e d i s c u s s i o n s o f C h a p t e r I I I . E s s e n t i a l l y , t h e 1 9 6 5 A c t d i d n o t c h a n g e t h e m a j o r p o l i c i e s i n p l a c e s i n c e M a t h e r i n t h e 1 9 2 0 s , b u t m e r e l y s o l i d i f i e d p a s t a d m i n i s t r a t i v e p o l i c i e s i n t o l e g i s l a t i v e f o r m . T h e A c t m a n d a t e s t h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r t o e x e r c i s e a u t h o r i t y " i n a m a n n e r c o n s i s t e n t w i t h a r e a s o n a b l e o p p o r t u n i t y f o r t h e c o n c e s s i o n e r t o r e a l i z e a p r o f i t . . . . P r a c t i c e s t o b e c o n t i n u e d i n c l u d e d : ( 1 ) a l l o w i n g m o n o p o l i e s a n d g r a n t i n g e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s a p r e f e r e n t i a l r i g h t t o p r o v i d e n e w o r a d d i t i o n a l f a c i l i t i e s ; ( 2 ) g r a n t i n g p o s s e s s o r y i n t e r e s t s ; ( 3 ) s u b o r d i n a t i n g f r a n c h i s e f e e s t o t h e o b j e c t i v e s o f p r e s e r v i n g t h e a r e a s a n d p r o v i d i n g a d e q u a t e a n d a p p r o p r i a t e s e r v i c e s a t r e a s o n a b l e r a t e s ; a n d ( 4 ) e x t e n d i n g o r r e n e w i n g c o n t r a c t s o r p e r m i t s , o r g r a n t i n g n e w o n e s t o p r o m o t e c o n t i n u i t y o f o p e r a t i o n " ( M a n t e l l , p . 2 6 ) . C o n c e s s i o n e r s w e r e e c s t a t i c ; t h e y h a d t h e s t a t u t o r y p r o t e c t i o n t h e y l o n g d e s i r e d . 4 9 R e p r e s e n t a t i v e W a y n e A s p i n a l l a r g u e d : T h e a s s u m p t i o n s o f t h e o p p o n e n t s o f H . R . 2 0 9 1 b e a r l i t t l e o r n o r e s e m b l a n c e t o r e a l i t y . T h e y a s s u m e t h a t N a t i o n a l P a r k S e r v i c e c o n c e s s i o n e r e n t e r p r i s e s a r e b u s i n e s s e s w h i c h c a n b e c o n d u c t e d u n d e r t h e n o r m a l r u l e s o f f r e e c o m p e t i t i o n a n d t h a t i n g r a n t i n g c o n c e s s i o n s t h e e n d i n v i e w s h o u l d b e t h a t o f p r o c u r i n g a s m u c h i n c o m e f o r t h e G o v e r n m e n t a s p o s s i b l e . W e , o n t h e o t h e r h a n d , a r e c o n v i n c e d t h a t t h e r e s u l t s o f a p p l y i n g t h e u s u a l c o m p e t i t i v e b i d d i n g r u l e s w o u l d b e a s u n s a t i s f a c t o r y i n t h e f u t u r e a s t h e y h a v e b e e n i n t h e p a s t , t h a t t h e o b j e c t o f h a v i n g c o n c e s s i o n e r s m u s t b e m o r e t o s a t i s f y t h e p u b l i c ' s n e e d s f o r g o o d s e r v i c e s i n o u r p a r k s t h a n t o g e t m o n e y i n t o t h e F e d e r a l t i l l , t h a t s a t i s f a c t o r y c o n c e s s i o n e r s e r v i c e s c a n n o t b e p r o c u r e d b y s e e i n g w h o b i d s h i g h e s t f o r t h e p r i v i l e g e s i n v o l v e d , a n d t h a t f a i r l y l o n g - t e r m c o n t r a c t s w i t h a p r e f e r e n t i a l r i g h t o f r e n e w a l a r e n e c e s s a r y n o t o n l y t o i n d u c e t h e n e c e s s a r y c a p i t a l t o c o m e i n t o t h e m a r k e t b u t t o a s s u r e t h a t c o n t i n u i t y o f e x p e r i e n c e w h i c h i s i m p o r t a n t t o t h e p u b l i c a s w e l l a s t o t h e G o v e r n m e n t a n d t o t h e c o n c e s s i o n e r h i m s e l f ( C o n g . R e c o r d - H o u s e , S e p t . 1 4 , 1 9 6 5 , p . 2 3 6 3 4 ) . A s p i n a l l ' s l a n g u a g e i s r e p r e s e n t a t i v e o f t h e r h e t o r i c c o m m o n l y f o u n d i n d e b a t e s o n p u b l i c u t i l i t i e s . O p p o s i t i o n t o t h e b i l l m i r r o r e d m u c h o f t h e c r i t i c i s m f o u n d i n t h e t h r e e 1 9 6 3 r e p o r t s . R e p r e s e n t a t i v e W i l l i a m D a w s o n , C h a i r m a n o f t h e H o u s e C o m m i t t e e o n G o v e r n m e n t R e l a t i o n s : H . R . 2 0 9 1 w o u l d p e r p e t u a t e , i n s t a t u t o r y f o r m , m a n y p r a c t i c e s a n d p o l i c i e s r e l a t i n g t o P a r k S e r v i c e c o n c e s s i o n c o n t r a c t s w h i c h t h e G o v e r n m e n t O p e r a t i o n s C o m m i t t e e , t h e A p p r o p r i a t i o n s C o m m i t t e e , a n d t h e C o m p t r o l l e r G e n e r a l h a v e l o n g b r a n d e d a s d e f i c i e n t a n d d e t r i m e n t a l t o t h e p u b l i c . . . . T h e b i l l a l m o s t e n t i r e l y d i s r e g a r d s t h e p o t e n t i a l b e n e f i t s o f p r o m o t i n g e v e n a m o d e r a t e d e g r e e o f c o m p e t i t i o n a m o n g e x i s t i n g a n d p r o s p e c t i v e c o n c e s s i o n e r s . . . I t s h o w s i n s u f f i c i e n t r e g a r d t o a p p r o p r i a t e a n d r e a s o n a b l e r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t a n d t o p r o t e c t i n g t h e p u b l i c . . . T h e b i l l g r a n t s s p e c i a l c o n t r a c t r e n e w a l a n d e x t e n s i o n p r i v i l e g e s t o e s t a b l i s h e d c o n c e s s i o n e r s . T h u s , t h e y c a n e a s i l y b e c o m e p e r m a n e n t l y e n t r e n c h e d . T h i s , o f c o u r s e , m e a n s t h a t c o m p e t i t i o n f o r c o n c e s s i o n c o n t r a c t s w o u l d b e e l i m i n a t e d f o r e v e r ( I b i d . ) . T h e c o m p e t i t i o n v e r s u s m o n o p o l y i s s u e w a s f u r t h e r h i g h l i g h t e d b y R e p r e s e n t a t i v e J a c k B r o o k s o f T e x a s : 5 0 P r a c t i c a l l y e v e r y s e n t e n c e o f t h i s l e g i s l a t i o n i s o b j e c t i o n a b l e . . . . P a r k c o n c e s s i o n e r s , l i k e a n y o t h e r b u s i n e s s m e n , s h o u l d b e s u b j e c t e d t o t h e r i g o r s o f c o m p e t i t i o n a t l e a s t e v e r y 2 0 o r 3 0 y e a r s . M o s t b u s i n e s s m e n f a c e c o m p e t i t i o n e v e r y d a y . W e m e m b e r s o f C o n g r e s s m u s t f a c e e l e c t i o n e v e r y t w o y e a r s . I s i t a s k i n g t o o m u c h f o r a p a r k c o n c e s s i o n e r t o m e e t t h e c o m p e t i t i o n o n e q u a l g r o u n d e v e r y d e c a d e o r s o ? S o m e o f t h e p a r k c o n c e s s i o n e r s h a v e l i v e d i n a n d o n t h e n a t i o n a l p a r k s s i n c e b e f o r e I w a s b o r n . . . T h e w h o l e p u r p o s e o f t h i s b i l l i s t o r e m o v e a l l c o m p e t i t i o n f r o m p a r k c o n c e s s i o n e r c o n t r a c t s a n d t o e n a c t i n t o l a w p e r p e t u a l m o n o p o l i e s i n o u r n a t i o n a l p a r k s . . . I n s h o r t , t h e e n t i r e b i l l i s s o l e l y i n t h e i n t e r e s t o f t h e c o n c e s s i o n e r s a n d p r i m a r i l y a t t h e e x p e n s e o f t h e p u b l i c ( I b i d . ) . T h e D e b a t e G o e s O n I n t h e y e a r s s i n c e p a s s a g e o f t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 , c o n t r o v e r s y h a s c o n t i n u e d t o r a g e o v e r t h e c e n t r a l i s s u e s o f c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t . T h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e h a s h a d t o d e a l w i t h w i d e f l u c t u a t i o n s i n a d m i n i s t r a t i v e p h i l o s o p h i e s d u r i n g i m p l e m e n t a t i o n o f t h e 1 9 6 5 A c t , r a n g i n g f r o m p r o - d e v e l o p m e n t I n t e r i o r S e c r e t a r y J a m e s W a t t i n t h e e a r l y 1 9 8 0 s t o B r u c e B a b b i t t a n d h i s A s s i s t a n t S e c r e t a r y G e o r g e F r a m p t o n ( f o r m e r P r e s i d e n t o f t h e W i l d e r n e s s S o c i e t y ) i n t h e m i d - 1 9 9 0 s . T h e i r c o n f l i c t i n g v i e w s o n r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s i n t h e p a r k s a r e p r e s e n t e d i n C h a p t e r I I I . A d d i n g f u e l t o t h e f i r e w a s t h e a c q u i s i t i o n o f m a n y o f t h e l a r g e s t c o n c e s s i o n s b y m a j o r c o r p o r a t e “ c o n g l o m e r a t e s “ s u c h a s M u s i c C o m p a n y o f A m e r i c a ( M C A ) ; A M F A C C o r p o r a t i o n ; T W A S e r v i c e s , I n c . ; A R A S e r v i c e s , I n c . ; a n d D e l W e b b C o m p a n y . Y e t , i n t h e f a c e o f t h e s e c h a n g e s a n d d e s p i t e a n o n g o i n g s e r i e s o f g o v e r n m e n t r e p o r t s , C o n g r e s s i o n a l h e a r i n g s , a n d p u b l i c c r i t i c i s m ( t h e c o n t e n t o f w h i c h w i l l b e a d d r e s s e d i n C h a p t e r I I I ) , t h e A c t h a s r e m a i n e d u n t o u c h e d f o r o v e r t h i r t y y e a r s . T o a l a r g e d e g r e e t h e F o r e s t S e r v i c e h a s u n t i l r e c e n t l y b e e n s p a r e d 5 1 t h e c r i t i c i s m l e v e l e d a t t h e P a r k S e r v i c e c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t . A s n o t e d e a r l i e r , t h i s i s l i k e l y d u e i n p a r t t o a l a c k o f s t a t u t o r y o r a d m i n i s t r a t i v e p o l i c y a v a i l a b l e t o c r i t i c i z e . T h e F o r e s t S e r v i c e , a n d e v e n N P S ' s s i s t e r a g e n c i e s w i t h i n t h e D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r , w e r e c o n s p i c u o u s l y a b s e n t f r o m t h e d e b a t e a n d r e s u l t i n g l e g i s l a t i o n i n 1 9 6 5 . H o w e v e r , w h e n P r e s i d e n t J o h n s o n s i g n e d t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t i n t o l a w h e s t a t e d t h a t ” t o t h e e x t e n t t h a t i t i s p r a c t i c a l t o d o s o , t h e G o v e r n m e n t s h o u l d h a v e a c o m m o n p o l i c y g o v e r n i n g c o n c e s s i o n s o n f e d e r a l l y o w n e d l a n d " ( Q u o t e d i n B u r e a u o f t h e B u d g e t R e p o r t , 1 9 6 6 , p . l ) . T h e P r e s i d e n t w e n t o n t o i n s t r u c t t h e D i r e c t o r o f t h e B u r e a u o f t h e B u d g e t ( n o w t h e O f f i c e o f M a n a g e m e n t a n d B u d g e t ) “ t o m a k e a t h o r o u g h s t u d y o f p o l i c i e s g o v e r n i n g c o n c e s s i o n s c u r r e n t l y i n f o r c e , a n d t o r e c o m m e n d a c o m m o n a p p r o a c h t o t h e g r a n t i n g o f c o n c e s s i o n s b y 5 1 1 f e d e r a l a g e n c i e s ' ( p . l ) . T h e 1 9 6 6 B u r e a u o f B u d g e t r e p o r t c o n c l u d e d t h a t " t h e r e i s a n e e d t o d e v e l o p a c o n s i s t e n t f e d e r a l a p p r o a c h t o c e r t a i n k e y a s p e c t s o f t h e c o n c e s s i o n e r s y s t e m . . . ” N o s u c h c o n s i s t e n t a p p r o a c h h a s b e e n i m p l e m e n t e d o r t e s t e d . A l t h o u g h t h i s f a i l u r e i s c o m m o n l y r a t i o n a l i z e d b a s e d o n t h e n e e d s o f e a c h a g e n c y t o s e t u n i q u e p o l i c i e s , " i n c o n j u n c t i o n w i t h t h e i r i n d i v i d u a l g o a l s a n d o b j e c t i v e s , w h i c h v a r y a g r e a t d e a l “ ( P o w e l l , 1 9 8 4 , p . 9 1 ) , t h i s a r g u m e n t i s v e r y t e n u o u s . I t i s l i k e l y t h a t L B J ( a l o n g - t i m e W a s h i n g t o n i n s i d e r ) w a s a c u t e l y a w a r e o f t h e d i f f e r i n g b r o a d g o a l s a n d o b j e c t i v e s o f t h e a g e n c i e s i n q u e s t i o n b u t s a w n o r e a s o n w h y t h a t s h o u l d i n t e r f e r e w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f c o n s i s t e n t p o l i c i e s i n a n a r e a s o s p e c i f i c a s c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t . B e t h a t a s i t m a y , s i n c e 1 9 6 7 t h e r e h a s b e e n l i t t l e e m p h a s i s b y f e d e r a l a g e n c i e s t o w a r d d e v e l o p i n g c o n s i s t e n t c o n c e s s i o n p o l i c i e s . P a r t i a l l y i n r e s p o n s e t o t h e o n e a r e a o f o n g o i n g c r i t i c i s m , t h e 5 2 m a n a g e m e n t o f s k i a r e a s , C o n g r e s s p a s s e d t h e N a t i o n a l F o r e s t S k i A r e a P e r m i t A c t o f 1 9 8 6 . T h i s A c t e x t e n d e d t h e m a x i m u m l e n g t h o f s k i a r e a p e r m i t s f r o m 3 0 t o 4 0 y e a r s , b u t d i d l i t t l e t o s i l e n c e t h e c r i t i c s , a s e v i d e n c e d b y s u b s e q u e n t G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e r e p o r t s . 2 1 R e c e n t g o v e r n m e n t s t u d i e s h a v e i n c r e a s i n g l y i n c l u d e d t h e F o r e s t S e r v i c e a l o n g w i t h t h e P a r k S e r v i c e i n t h e i r c r i t i q u e s o f c o n c e s s i o n s p o l i c i e s . I t s e e m s t h a t t h e y e a r s o f r e l a t i v e o b s c u r i t y f o r F o r e s t S e r v i c e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a r e c o m i n g t o a n e n d . C h a p t e r S u m m a r y P o l i c i e s f o r m a n a g e m e n t o f r e c r e a t i o n s e r v i c e e n t e r p r i s e s o n t h e n a t i o n a l p a r k s a n d f o r e s t s h a v e e v o l v e d t h r o u g h a s e r i e s o f e c o n o m i c a n d p o l i t i c a l e v e n t s d u r i n g t h e c o u r s e o f t h e l a s t o n e h u n d r e d y e a r s . T h i s c h a p t e r h a s h i g h l i g h t e d a n u m b e r o f t h e s e e v e n t s a n d i n t r o d u c e d t h e i d e a t h a t d u e t o t h e i r d i f f e r i n g h i s t o r i e s a n d p h i l o s o p h i e s , t h e F o r e s t S e r v i c e a n d t h e P a r k S e r v i c e h a v e o f t e n f o l l o w e d d i v e r g e n t p a t h s o n r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e p o l i c y ; y e t n e i t h e r h a s e s c a p e d c o n t r o v e r s y . T h e r e h a s b e e n n o s u b s t a n t i v e c h a n g e i n P a r k S e r v i c e p o l i c i e s s i n c e t h e 1 9 2 0 s ; t h e p u b l i c u t i l i t y c o n c e p t d e v e l o p e d b y M a t h e r i s s t i l l r e l e v a n t , a l t h o u g h t h e a g e n c y h a s n o t u s e d t h i s t e r m i n o l o g y f o r m a n y y e a r s . G i v e n t h a t t h e p r i v a t e r e c r e a t i o n o p e r a t i o n s o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d a r e l a r g e l y i n d i s t i n g u i s h a b l e f r o m t h o s e o n t h e n a t i o n a l p a r k s , t h e n o t i o n o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a s a f o r m o f p u b l i c u t i l i t y s e e m s e q u a l l y a p p l i c a b l e t o e a c h a g e n c y . T h i s p r o p o s a l i s e x p l o r e d f u r t h e r i n t h e r e m a i n i n g c h a p t e r s . C H A P T E R I I I T H E N A T U R E O F T H E C O N T R O V E R S Y I n t r o d u c t i o n T h e p u r p o s e o f C h a p t e r I I w a s t o p r o v i d e a h i s t o r i c a l c o n t e x t w i t h w h i c h t o v i e w t h e i s s u e s s u r r o u n d i n g t h e m a n a g e m e n t o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s o n p u b l i c l a n d s . C h a p t e r I I I c l e a r l y a r t i c u l a t e s t h e s e i s s u e s , p r e s e n t s a l t e r n a t i v e v i e w p o i n t s , a n d e x a m i n e s h o w F o r e s t S e r v i c e a n d N a t i o n a l P a r k S e r v i c e p o l i c i e s a n d l e g i s l a t i o n r e s p o n d t o t h e i s s u e s . I n s o m e i n s t a n c e s a h i s t o r i c a l p e r s p e c t i v e w i l l a g a i n b e e m p l o y e d w h e n i t w i l l a d d s u b s t a n c e o r c l a r i t y t o t h e c u r r e n t d e b a t e . T h e n a t u r e o f t h e i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s a r e s i m i l a r t o t h o s e s u r r o u n d i n g m o r e t r a d i t i o n a l p u b l i c u t i l i t i e s . I n d e e d , t h e f a i l u r e o f t h e C o n g r e s s a n d t h e a g e n c i e s t o r e c o g n i z e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a s a f o r m o f p u b l i c u t i l i t y o f t e n c o n t r i b u t e s t o t h e m a g n i t u d e o f t h e c o n t r o v e r s y . N o t h i p g f l u t t h e F a c t s . . . P r i o r t o e n t e r i n g a n a r e n a w h e r e t h e r e a r e w i d e l y d i f f e r i n g v i e w p o i n t s , i t w i l l s e r v e w e l l t o s u m m a r i z e s o m e b a s i c ( r e l a t i v e l y i n a r g u a b l e ) d a t a r e g a r d i n g c o n c e s s i o n e r s / p e r m i t t e e s o p e r a t i n g o n t h e n a t i o n a l p a r k s a n d f o r e s t s . A s n o t e d e a r l i e r , t h e P a r k S e r v i c e a n d t h e F o r e s t S e r v i c e a c c o u n t f o r a p p r o x i m a t e l y n i n e t y p e r c e n t o f t o t a l g r o s s r e v e n u e f r o m r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n a c t i v i t i e s o v e r s e e n b y a l l f e d e r a l 5 3 5 4 l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s . T h i s r e v e n u e i s g e n e r a t e d b y r o u g h l y s i x t y - t w o p e r c e n t o f t h e f e d e r a l c o n c e s s i o n s t o t a l , i n d i c a t i n g t h a t t h e l a r g e s t o p e r a t i o n s a r e g e n e r a l l y a d m i n i s t e r e d b y t h e P a r k S e r v i c e a n d F o r e s t S e r v i c e ( U S D I , 1 9 9 2 , p . 3 0 ) . I r e f e r t o c o n c e s s i o n s d a t a a s " r e l a t i v e l y " i n a r g u a b l e b e c a u s e a s r e c e n t l y a s 1 9 9 1 , t h e G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e c o m p l a i n e d t h a t " t h e t o t a l n u m b e r o f c o n c e s s i o n a g r e e m e n t s i s n o t k n o w n o r d o c u m e n t e d b y a n y o f t h e a g e n c i e s . O n l y t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e m a i n t a i n s a c e n t r a l i z e d d a t a b a s e o n c o n c e s s i o n a g r e e m e n t s ; h o w e v e r , i t s i n f o r m a t i o n i s n o t c o m p l e t e " ( G A O , J u n e 1 9 9 1 , p . 4 ) . T h e P a r k S e r v i c e n o w f e e l s c o n f i d e n t o f a c o m p l e t e d a t a b a s e ; t h e s a m e c a n n o t b e s a i d o f t h e F o r e s t S e r v i c e , a l t h o u g h s t r i d e s a r e b e i n g m a d e i n t h i s d i r e c t i o n . T h e 1 9 9 1 G A O R e p o r t a l s o n o t e d t h a t t h e a g e n c i e s t h e y s t u d i e d h a d n o c o m m o n d e f i n i t i o n s f o r c o n c e s s i o n a g r e e m e n t s , m a k i n g d a t a a g g r e g a t i o n d i f f i c u l t . T h r e e s o m e w h a t a r b i t r a r y c a t e g o r i e s w e r e c r e a t e d f o r r e p o r t i n g p u r p o s e s : s h o r t - t e r m a g r e e m e n t s ( l e s s t h a n f i v e y e a r s ) , l o n g - t e r m a g r e e m e n t s ( g r e a t e r t h a n f i v e y e a r s ) , a n d l a n d m a n a g e m e n t l e a s e s . A s i f t o u n d e r s c o r e t h e d i f f i c u l t y i n o b t a i n i n g a c c u r a t e d a t a , t h e J u n e 1 9 9 1 G A O R e p o r t i d e n t i f i e d r o u g h l y 1 , 0 0 0 l o n g - t e r m a g r e e m e n t s w h i l e a M a r c h 1 9 9 2 r e p o r t c o n c l u d e d t h e r e w e r e a b o u t 1 , 5 0 0 s u c h a g r e e m e n t s a m o n g t h e a g e n c i e s r e v i e w e d ( G A O , M a r c h 1 9 9 2 , p . 1 ) . T h e r e w a s n o e x p l a n a t i o n f o r t h e d i s c r e p a n c y b u t w e c a n s a f e l y a s s u m e t h a t i t w a s n o t t h e r e s u l t o f 5 0 0 a d d i t i o n a l l o n g - t e r m a g r e e m e n t s h a v i n g b e e n n e g o t i a t e d i n t h e n i n e - m o n t h i n t e r i m . D a t a d i f f i c u l t i e s a s i d e , t h e G A O ( 1 9 9 6 ) h a s r e c e n t l y c o m p i l e d n e w i n f o r m a t i o n r e g a r d i n g a g e n c y c o n c e s s i o n a g r e e m e n t s . T h e r e s u l t s a r e s u m m a r i z e d i n T a b l e 3 . 1 5 5 T a b l e 3 . 1 - P e r m i t s , R e v e n u e , a n d F e e s P a i d t o T r e a s u r y ( F Y 9 4 ) N u m b e r G r o s s F e e s P e r c e n t . F o r e s t S e r v i c e R e i o n o f P e r m i t s R e v e n u e P a i d P a i d R 1 7 7 9 $ 4 1 , 9 2 0 , 7 0 0 $ 1 , 0 3 8 , 1 1 6 2 . 4 8 R 2 1 , 0 8 3 $ 4 9 2 , 7 3 6 , 1 0 0 $ 1 0 , 9 8 2 , 5 9 8 2 . 2 3 R 3 4 6 5 $ 7 7 , 9 8 6 , 3 0 0 $ 2 , 0 0 3 , 1 0 0 2 . 5 7 R 4 8 5 1 $ 1 0 2 , 9 2 0 , 4 0 0 $ 2 , 7 9 1 , 2 2 7 2 . 7 1 R 5 7 4 1 $ 2 5 8 , 6 1 4 , 8 0 0 $ 5 , 1 0 5 , 3 1 0 1 . 9 7 R 6 5 9 9 $ 1 2 3 , 0 6 1 , 3 0 0 $ 2 , 3 1 4 , 5 5 4 1 . 8 8 R 8 2 2 5 $ 1 8 , 7 0 5 , 2 0 0 $ 4 7 3 , 2 5 5 2 . 5 3 R 9 3 7 1 $ 6 2 , 6 6 9 , 9 0 0 $ 1 , 1 0 6 , 0 6 9 1 . 7 6 R 1 0 j 2 0 8 $ 2 6 , 3 6 2 fl 0 $ 1 9 9 , 9 7 6 0 . 7 6 F o r e s t S e r v i c e T o t a l 5 , 3 2 2 $ 1 , 2 0 4 , 9 7 7 , 0 0 0 7 2 6 , 0 1 4 , 2 0 5 2 . 1 6 P a r k S e r v i c e T o t a l 1 , 9 3 3 $ 6 8 8 , 0 0 0 , 0 0 0 $ 1 4 , 8 0 0 , 0 0 0 2 . 1 5 T h e a b o v e f i g u r e s i n d i c a t e t h e s i g n i f i c a n c e o f c o n c e s s i o n e r a c t i v i t i e s f o r p r o v i d i n g r e c r e a t i o n s e r v i c e s o n n a t i o n a l p a r k a n d f o r e s t l a n d s . T h e d a t a o n g r o s s r e v e n u e s a n d r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t a l s o h i g h l i g h t a m a j o r i s s u e w h i c h i s a d d r e s s e d l a t e r i n t h i s c h a p t e r a n d t h r o u g h o u t t h e r e m a i n d e r o f t h e s t u d y . . . a r e t h e s e c o n c e s s i o n e r s p a y i n g a f a i r r e t u r n t o t h e p u b l i c f o r t h e o p p o r t u n i t y t o o p e r a t e o n t h e p u b l i c l a n d s ? A t L e a s t T w o S i d e s t o E v e r y S t o r y : T h e I s s u e s T h i s c h a p t e r a d d r e s s e s e a c h i s s u e s e p a r a t e l y , a l t h o u g h s o m e o v e r l a p i s u n a v o i d a b l e . A s u m m a r y o f t h e s a l i e n t p o i n t s i s p r e s e n t e d , i n c l u d i n g a r e v i e w o f h i s t o r i c a n d c o n t e m p o r a r y d e b a t e o n t h e i s s u e . W h e r e r e l e v a n t , c u r r e n t F o r e s t S e r v i c e a n d P a r k S e r v i c e l e g i s l a t i o n a n d p o l i c y w i l l b e e x a m i n e d w i t h r e s p e c t t o h o w w e l l t h e y r e s p o n d t o t h e 5 6 p e r s p e c t i v e s o f f e r e d i n t h e d e b a t e . T h e r e l a t i v e l y “ s i m p l e ” c o n t r a c t u a l i s s u e s o f p o s s e s s o r y i n t e r e s t , p r e f e r e n t i a l r i g h t s , c o n t r a c t l e n g t h , a n d s a l e / t r a n s f e r o f p e r m i t s , a r e a d d r e s s e d f i r s t . A l t h o u g h t h e s e i s s u e s a r e c o n s i d e r e d w i t h i n t h e t h e o r y o f C h a p t e r I V a n d t h e c a s e e x a m p l e s o f C h a p t e r V , t h e y a r e n o t a n a l y z e d w i t h t h e s a m e r i g o r a s t h e r e m a i n i n g i s s u e s i n t h o s e c h a p t e r s . T h e c o n t r a c t u a l i s s u e s c o n s i d e r e d h e r e a r e r e p r e s e n t a t i v e o f t h e c o n c e r n s c o m m o n l y f o u n d i n t h e l i t e r a t u r e o n p u b l i c u t i l i t y a n d r e g u l a t e d m o n o p o l y c o n t r a c t s . D e t a i l e d a n a l y s i s o f t h e s o m e w h a t m o r e p h i l o s o p h i c a l i s s u e s o f c o m p e t i t i o n v e r s u s m o n o p o l y , a p p r o p r i a t e r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t ( p u b l i c ) , t h e r o l e o f t h e g o v e r n m e n t i n r e g u l a t i o n o f p r i c i n g a n d q u a l i t y , a n d t h e a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s w h i c h s h o u l d b e c o n s i d e r e d , e . g . , g o v e r n m e n t v e r s u s p r i v a t e e n t e r p r i s e , i s r e s e r v e d f o r C h a p t e r s I V a n d V . H o w e v e r , t h e s e i s s u e s a r e i n t r o d u c e d i n t h i s c h a p t e r . I s s u e : P o s s e s s o r y I n t e r e s t - - ' R i g h t ' t o C o m p e n s a t i o n A c o n c e s s i o n e r ‘ s f i n a n c i a l i n t e r e s t i n f a c i l i t i e s w h i c h t h e y h a v e c o n s t r u c t e d i s r e c o g n i z e d , t o s o m e d e g r e e , b y a l l a g e n c i e s r e s p o n s i b l e f o r c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t . A s w i l l b e e x p l a i n e d b e l o w , P a r k S e r v i c e a n d F o r e s t S e r v i c e a p p r o a c h e s d i f f e r s i g n i f i c a n t l y . I f a c o n c e s s i o n e r ' s c o n t r a c t i s t e r m i n a t e d p r i o r t o t h e n o r m a l e x p i r a t i o n d a t e , i t i s g e n e r a l l y a g r e e d t h a t s o m e c o m p e n s a t i o n f o r t h e v a l u e o f t h e p r i v a t e f a c i l i t i e s i s w a r r a n t e d . T h e ” p o s s e s s o r y i n t e r e s t " c o n c e p t o f t h e P a r k S e r v i c e g o e s b e y o n d t h i s a n d g r a n t s r i g h t o f c o m p e n s a t i o n f o r f a c i l i t i e s a t t h e e n d o f a c o n t r a c t p e r i o d i f n o n e w c o n t r a c t f o r c o n t i n u e d o p e r a t i o n h a s b e e n i s s u e d . T h i s p o l i c y r e c e i v e d t h e s t a t u s o f l a w u n d e r t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 , w h i c h 5 7 p r o v i d e s t h a t t h e c o n c e s s i o n e r s ' p o s s e s s o r y i n t e r e s t s h a l l n o t b e t a k e n f o r p u b l i c u s e w i t h o u t ” j u s t c o m p e n s a t i o n . ” J u s t c o m p e n s a t i o n i s d e f i n e d a s “ a n a m o u n t e q u a l t o t h e s o u n d v a l u e o f s u c h s t r u c t u r e , f i x t u r e , o r i m p r o v e m e n t a t t h e t i m e o f t a k i n g b y t h e U n i t e d S t a t e s d e t e r m i n e d u p o n t h e b a s i s o f r e c o n s t r u c t i o n c o s t l e s s d e p r e c i a t i o n e v i d e n c e d b y i t s c o n d i t i o n a n d p r o s p e c t i v e s e r v i c e a b i l i t y i n c o m p a r i s o n w i t h a n e w u n i t o f l i k e k i n d , b u t n o t t o e x c e e d f a i r m a r k e t v a l u e " ( P . L . 8 9 - 2 4 9 ) . T h e 1 9 6 5 d e b a t e o n t h i s p o i n t w a s h e a t e d b u t b y n o m e a n s o r i g i n a l . I n 1 9 4 2 , u n i t e d S t a t e s S o l i c i t o r H a s t i n W h i t e r u l e d t h a t u p o n t e r m i n a t i o n o f a c o n t r a c t , c o n c e s s i o n e r s h a d n o l e g a l i n t e r e s t i n t h e f a c i l i t i e s t h e y h a d c o n s t r u c t e d . I n t h e w o r d s o f o n e m a j o r c o n c e s s i o n e r , " t h e e c o n o m i c v i a b i l i t y o f t h e n a t i o n a l p a r k c o n c e s s i o n s y s t e m h a d j u s t b e e n t o t a l l y d e s t r o y e d " ( H u m m e l , 1 9 8 7 , p . 1 3 0 ) . C o n g r e s s w a s d r a g g e d i n t o t h e e n s u i n g m e l e e a n d o n O c t o b e r 2 8 , 1 9 4 8 , t h e C o m p t r o l l e r G e n e r a l r e v e r s e d t h e o p i n i o n a n d r e q u i r e d t h e g o v e r n m e n t t o r e c o g n i z e t h e c a p i t a l i n v e s t m e n t s o r e q u i t y o f p a r k c o n c e s s i o n e r s ( P o w e l l , 1 9 8 4 , p . 7 8 ) . T h i s d e c i s i o n g r a n t e d c o n c e s s i o n e r s a l e g a l i n t e r e s t i n t h e i r f a c i l i t i e s , w h i c h s o o n b e c a m e k n o w n a s p o s s e s s o r y i n t e r e s t . M a n y o p p o n e n t s o f t h e 1 9 6 5 A c t f o u n d t h e p o s s e s s o r y i n t e r e s t p r o v i s i o n s t o b e a m o n g t h e m o s t o b j e c t i o n a b l e . Y e t , t h e c o n t e n t i o n b y s u p p o r t e r s t h a t p o s s e s s o r y i n t e r e s t w a s e s s e n t i a l t o a t t r a c t b u s i n e s s i n t e r e s t s a n d t o s e c u r e f i n a n c i n g c a r r i e d t h e d a y o n c e a g a i n . T h e 1 9 6 6 B u r e a u o f t h e B u d g e t s t u d y r e q u e s t e d b y P r e s i d e n t J o h n s o n e x a m i n e d t h e i s s u e a n d c o n c l u d e d t h a t “ w h i l e t h e r e a r e p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h t h e g r a n t i n g o f p o s s e s s o r y i n t e r e s t t o c o n c e s s i o n e r s o n N a t i o n a l P a r k S e r v i c e l a n d s , t h e r e i s n o u s e f u l w a y t o c h a n g e t h e 5 8 p r e s e n t p o l i c y w i t h o u t s e r i o u s l y d i s r u p t i n g f u t u r e i n v e s t m e n t i n o u r n a t i o n a l p a r k s “ ( p . 2 1 ) . T h i s c o n c l u s i o n i s a n a p p a r e n t c o n t r a d i c t i o n t o a n e a r l i e r s t a t e m e n t i n t h e s a m e r e p o r t ; i n r e f e r e n c e t o o t h e r a g e n c i e s , i n c l u d i n g t h e F o r e s t S e r v i c e , t h e r e p o r t n o t e s t h a t " a g e n c i e s w h i c h r e c o g n i z e f a c i l i t y t i t l e a l l o w c o n c e s s i o n e r s t o r e m o v e o r s a l v a g e t h e i r f a c i l i t i e s a t t h e e n d o f a c o n t r a c t p e r i o d , b u t m a k e n o f u r t h e r c o m p e n s a t i o n t o t h e c o n c e s s i o n e r . T h i s p r a c t i c e h a s n o t c r e a t e d a n y g i g n i f i c a n t p r o b l e m s ” ( p . 1 8 , e m p h a s i s a d d e d ) . D i s a g r e e m e n t o v e r p o s s e s s o r y i n t e r e s t d i d n o t s u b s i d e i n s u b s e q u e n t y e a r s a n d i t a g a i n d r e w s i g n i f i c a n t C o n g r e s s i o n a l a t t e n t i o n i n 1 9 7 9 . O v e r s i g h t h e a r i n g s o n c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t h e l d t h a t y e a r w e r e l a r g e l y p r o m p t e d b y c o n c e r n o v e r t h e g o v e r n m e n t a l a p p r o p r i a t i o n o f $ 2 0 m i l l i o n t o a c q u i r e t h e p o s s e s s o r y i n t e r e s t o f G e n e r a l H o s t ' s f a c i l i t i e s i n Y e l l o w s t o n e N a t i o n a l P a r k ; t h i s w a s n e c e s s a r y i n o r d e r t o t e r m i n a t e G e n e r a l H o s t ' s c o n t r a c t d u e t o i t s g r o s s l y u n s a t i s f a c t o r y p e r f o r m a n c e . A t t h e s a m e t i m e , t h e g o v e r n m e n t a l s o a c q u i r e d t h i s s a m e c o n c e s s i o n e r ' s p o s s e s s o r y i n t e r e s t i n t h e E v e r g l a d e s N a t i o n a l P a r k . M e m b e r s o f t h e C o n g r e s s a n d t h e g e n e r a l p u b l i c w e r e o u t r a g e d t h a t i n b o t h o f t h e s e n a t i o n a l p a r k s , “ t h e c o n c e s s i o n o p e r a t i o n s h a d d e t e r i o r a t e d t o a d e p l o r a b l e a n d e v e n h a z a r d o u s l e v e l , y e t t h e c o n c e s s i o n e r w a s a b l e t o r e a l i z e t r e m e n d o u s p r o f i t s b y p r o v i d i n g e x t r e m e l y m a r g i n a l s e r v i c e t o p a r k v i s i t o r s w h o h a d n o a l t e r n a t i v e b u t t o u s e t h e a v a i l a b l e c o n c e s s i o n s e r v i c e s " ( P o w e l l , p . 1 0 5 ) . I n a d d i t i o n t o t h e o p e r a t i n g p r o f i t s , G e n e r a l H o s t r e c e i v e d a s u b s t a n t i a l w i n d f a l l p r o f i t t h r o u g h t h e g o v e r n m e n t a c q u i s i t i o n o f t h e i r p o s s e s s o r y i n t e r e s t . A s e r i e s o f G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e r e p o r t s h a v e b e e n h i g h l y c r i t i c a l o f t h e p o l i c y ; a t 1 9 9 3 C o n g r e s s i o n a l h e a r i n g s o n c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t t h e G A O t e s t i f i e d t h a t ” s i n c e 1 9 7 5 , w e h a v e c o n c l u d e d t h a t 5 9 p o s s e s s o r y i n t e r e s t i s n o t i n t h e g o v e r n m e n t ' s b e s t i n t e r e s t . . . y e t p o s s e s s o r y i n t e r e s t a n d p r e f e r e n t i a l r i g h t o f r e n e w a l r e m a i n p a r t o f t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 . T h e r e f o r e , a p e r m a n e n t s o l u t i o n t o t h e s e p r o b l e m s c a n o n l y c o m e t h r o u g h l e g i s l a t i o n “ ( G A O T e s t i m o n y , 1 9 9 3 , p . 5 ) . A l t h o u g h b o t h t h e H o u s e a n d S e n a t e h a v e r e c e n t l y w o r k e d o n s u c h l e g i s l a t i o n , n o c h a n g e s a p p e a r i m m i n e n t . T h e f i n a l f o r m o f a n y p o t e n t i a l l y f o r t h c o m i n g a m e n d m e n t s t o t h e 1 9 6 5 A c t i s a s y e t u n k n o w n , h o w e v e r R e p r e s e n t a t i v e J a n M e y e r s ( R - K a n s a s ) t e s t i f i e d a t 1 9 9 3 h e a r i n g s o n t h e A c t t h a t h e r p r o p o s e d b i l l “ e l i m i n a t e s t h e f i n a n c i a l b o n a n z a c o n c e s s i o n e r s r e c e i v e t h r o u g h p o s s e s s o r y i n t e r e s t . “ N o t i n g t h a t t h e N P S i s t h e o n l y f e d e r a l a g e n c y w h i c h f o r m a l l y c o n f e r s t o c o n c e s s i o n e r s t h e a p p r e c i a t e d v a l u e o f a n y f a c i l i t y ( c o n s t r u c t e d o r i m p r o v e d ) l o c a t e d w i t h i n p u b l i c l a n d s , M e y e r s p r o p o s e s t o r e q u i r e c o n c e s s i o n e r s t o v a l u e t h e i r s t r u c t u r e s a t t h e i r o r i g i n a l c o s t - - l e s s s c h e d u l e d d e p r e c i a t i o n . S h e a r g u e s t h a t ” s i n c e c o n c e s s i o n e r s c u r r e n t l y u s e t h e d e p r e c i a t e d v a l u e o f t h e i r p r o p e r t y o n f e d e r a l t a x r e t u r n s , t h i s i s a n e q u i t a b l e m a n n e r t o v a l u e c o n c e s s i o n e r s ' i n v e s t m e n t s “ ( M e y e r s , 1 9 9 3 , p . 4 ) . O b v i o u s l y , t h e c o n c e s s i o n e r s d o n o t a g r e e . 1 E v e n i n t h e a b s e n c e o f l e g i s l a t i v e a m e n d m e n t t o t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t , t h e P a r k S e r v i c e i s m o d i f y i n g i t s p r o c e d u r e s f o r c o m p e n s a t i o n u n d e r p o s s e s s o r y i n t e r e s t . T h e r e c e n t l y n e g o t i a t e d c o n t r a c t a t Y o s e m i t e N a t i o n a l P a r k r e q u i r e s t h e n e w c o n c e s s i o n e r , D e l a w a r e N o r t h C o m p a n i e s , t o p a y ( o v e r t i m e ) f o r t h e p o s s e s s o r y i n t e r e s t s o f t h e p r i o r c o n c e s s i o n e r . T h e s e p r i o r i n t e r e s t s a r e t h e n e x t i n g u i s h e d a n d f u l l o w n e r s h i p o f t h e p r i o r o p e r a t o r ' s f a c i l i t i e s f a l l s t o t h e U n i t e d S t a t e s g o v e r n m e n t . T h i s p r o c e d u r e r e l i e v e s t h e g o v e r n m e n t o f t h e f i n a n c i a l b u r d e n o f d i r e c t c o m p e n s a t i o n o f p o s s e s s o r y r i g h t s . B y 6 0 i n c r e a s i n g t h e c o s t s i n c u r r e d b y t h e n e w o p e r a t o r , t h e Y o s e m i t e c o n t r a c t i n d i r e c t l y m a y h a v e i m p l i c a t i o n s f o r r e l a t e d i s s u e s , s u c h a s t h e a m o u n t t h a t t h e c o n c e s s i o n e r c a n r e a s o n a b l y r e t u r n t o t h e p u b l i c a s f r a n c h i s e f e e s a n d t h e p r i c e s t h a t t h e c o n c e s s i o n e r n e e d s t o c h a r g e i n o r d e r t o r e a l i z e a " f a i r ” r e t u r n o n i n v e s t m e n t . T h i s w i l l b e d i s c u s s e d f u r t h e r i n f o r t h c o m i n g s e c t i o n s o f t h i s c h a p t e r a n d i n C h a p t e r I V . F u r t h e r , t h e 1 9 9 3 Y o s e m i t e c o n t r a c t c l e a r l y d e f i n e s p o s s e s s o r y i n t e r e s t i n a n y 3 2 ! d e v e l o p m e n t s a s “ t h e o r i g i n a l c o s t l e s s s t r a i g h t l i n e d e p r e c i a t i o n o v e r t h e e s t i m a t e d u s e f u l l i f e o f t h e a s s e t . . . p r o v i d e d , h o w e v e r , t h a t i n n o e v e n t s h a l l a n y u s e f u l l i f e e x c e e d 3 0 y e a r s . “ A p p a r e n t l y , t h e i n t e r p r e t a t i o n s u s e d i n t h i s c o n t r a c t a r e n o t i n c o n f l i c t w i t h t h e l e t t e r o f t h e 1 9 6 5 A c t . N e w l e g i s l a t i o n o r n o t , t h e P a r k S e r v i c e i s t a k i n g s t e p s t o g e t o u t f r o m u n d e r t h e p a s t b u r d e n o f p o s s e s s o r y i n t e r e s t . I f Y o s e m i t e i s a n y i n d i c a t i o n , t h e n e w i n t e r p r e t a t i o n h a s n o t d i s s u a d e d p r i v a t e e n t e r p r i s e f r o m p u r s u i n g c o n c e s s i o n s i n t h e n a t i o n a l p a r k s . T h e Y o s e m i t e c o n t r a c t w a s h o t l y c o n t e s t e d . I t i s p u z z l i n g h o w t h e 1 9 6 6 B u r e a u o f t h e B u d g e t r e p o r t c o u l d m a k e t h e c o n t r a d i c t o r y s t a t e m e n t s r e g a r d i n g a g e n c y p o s s e s s o r y i n t e r e s t p o l i c i e s n o t e d a b o v e w h i l e r e c o m m e n d i n g i n t h e s a m e r e p o r t t h a t t h e r e b e c o n s i s t e n c y b e t w e e n a g e n c i e s o n c o n c e s s i o n s p o l i c y . N o r e c o m m e n d a t i o n w a s m a d e o n w h i c h a g e n c y s h o u l d c h a n g e t h e i r p o l i c y i n o r d e r t o a c h i e v e t h i s c o n s i s t e n c y . F o r w h a t e v e r r e a s o n s , t h e r e s u l t t o d a y i s t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e h a s a v e r y d i f f e r e n t p o l i c y t h a n t h e P a r k S e r v i c e o n t h i s i s s u e . A 1 9 9 2 R e p o r t b y a m u l t i - a g e n c y C o n c e s s i o n s M a n a g e m e n t T a s k F o r c e s u m s a r i z e d t h e F o r e s t S e r v i c e p o s i t i o n : P e r m i t h o l d e r s c o n t i n u e t o o w n t h e i r i m p r o v e m e n t s . 6 1 T h e y m a y s e l l t h e m , w i l l t h e m , e t c . , h o w e v e r t h e F o r e s t S e r v i c e i s n o t o b l i g a t e d t o i s s u e a p e r m i t t o t h e n e w o w n e r . T h e p e r m i t i s n o t t r a n s f e r r a b l e . T h e b u y e r m u s t b e ” t e c h n i c a l l y a n d f i n a n c i a l l y q u a l i f i e d " b e f o r e t h e y c a n b e i s s u e d a p e r m i t . T h i s d o e s n o t c a u s e a s m a n y p r o b l e m s a s o n e m i g h t e x p e c t . I n t h e f e e s y s t e m , t h e F o r e s t S e r v i c e d o e s n o t r e c o g n i z e a p o s s e s s o r y i n t e r e s t . O n l y c a p i t a l i z e d a s s e t s a r e r e c o g n i z e d . F u r t h e r , p e r m i t v a l u e i s c r e a t e d b y t h e g o v e r n m e n t , w h o s h o u l d n o t h a v e t o p a y f o r t h e t h i n g s i t c r e a t e s . [ S e e U . S . v s . F u l l e r , 4 0 9 U S 4 8 8 ( 1 9 7 3 ) ] ( U S D I , 1 9 9 2 , A p p e n d i x 9 , p . 7 ) . T h i s i n t e r p r e t a t i o n o f a g e n c y p o l i c y r a i s e s s o m e q u e s t i o n s . I t i s g e n e r a l l y a g r e e d t h a t t h e g o v e r n m e n t s h o u l d n o t h a v e t o p a y f o r t h e p e r m i t v a l u e ; b u t i t c a n a l s o b e a r g u e d t h a t n o o n e s h o u l d h a v e t o p a y f o r t h e p e r m i t v a l u e . . . i t E g g n o v a l u e p e r s e . Y e t u n d e r t h i s p o l i c y t h e p r i o r p e r m i t t e e c a n s e l l t h e i m p r o v e m e n t s t o a s u c c e s s o r a t w h a t e v e r p r i c e h e c a n g e t o n t h e m a r k e t . T h e r e s u l t i s t h a t t h e b u y e r p a y s f o r t h e f a c i l i t i e s p l u s t h e v a l u e o f t h o s e f a c i l i t i e s i n p l a c e o n n a t i o n a l f o r e s t u n d e r p e r m i t f r o m t h e F o r e s t S e r v i c e . T h e s t a t e m e n t t h a t t h e “ p e r m i t i s n o t t r a n s f e r r a b l e ' i s t e c h n i c a l l y t r u e , a l t h o u g h s o m e w h a t m i s l e a d i n g i n p r a c t i c e . C o n s i d e r , f o r e x a m p l e , a s m a l l s k i a r e a o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d w i t h f a c i l i t i e s c o s t i n g $ 5 0 0 , 0 0 0 a t t i m e o f c o n s t r u c t i o n o r p u r c h a s e . I f t h e o w n e r e x p r e s s e s a n i n t e r e s t i n s e l l i n g t h e s k i o p e r a t i o n h e p u b l i c i z e s t h i s f a c t a n d e i t h e r s e t s a p r i c e o r a c c e p t s o f f e r s . U p o n a c c e p t i n g a n o f f e r t h e o n l y r e m a i n i n g t r a n s a c t i o n i s f o r t h e b u y e r t o o b t a i n a p e r m i t f r o m t h e F o r e s t S e r v i c e . T h i s s t e p i s r a r e l y a c o m p l i c a t i o n a s l o n g a s t h e b u y e r c a n p r o v e t o b e ” t e c h n i c a l l y a n d f i n a n c i a l l y q u a l i f i e d . ” R e j e c t i o n s a r e v e r y r a r e . I f t h e p u r c h a s e p r i c e o f t h e o p e r a t i o n i s o n e m i l l i o n d o l l a r s , s o b e i t . W a s t h e p e r m i t f o r s a l e ? M o t a c c o r d i n g t o t h e F o r e s t S e r v i c e ; b u t o b v i o u s l y s o m e t h i n g a c c o u n t e d f o r t h e d i f f e r e n c e b e t w e e n t h e $ 5 0 0 , 0 0 0 c o s t o f t h e a s s e t s ( m i n u s d e p r e c i a t i o n ) a n d t h e o n e 6 2 m i l l i o n d o l l a r s a l e p r i c e , t h a t b e i n g t h e v a l u e o f t h e p e r m i t . U n d e r a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s , t h i s “ w i n d f a l l " t o t h e p r i o r p e r m i t h o l d e r m i g h t b e p a s s e d o n t o t h e r e c r e a t i o n i s t s , i n t h e f o r m o f d i s c o u n t s , o r d i r e c t l y t o t h e g o v e r n m e n t t o b e u s e d f o r g e n e r a l r e c r e a t i o n m a i n t e n a n c e a n d d e v e l o p m e n t . B u t u n d e r t h e c u r r e n t s t r u c t u r e t h e n e w p e r m i t h o l d e r m u s t c h a r g e r a t e s t o p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n i s t s a t a l e v e l s u f f i c i e n t t o c o v e r h i s d e b t s a n d r e a l i z e a n a c c e p t a b l e r a t e o f r e t u r n . T h e F o r e s t S e r v i c e g e n e r a l l y a c c e p t s t h e s e r a t e h i k e s w i t h o u t q u e s t i o n a s s i m p l y t h e r e s u l t o f t h e f o r c e s o f t h e m a r k e t . ( A s u b j e c t f o r l a t e r d i s c u s s i o n ) . B u t i t i s o f t e n n o t a n o p e n m a r k e t ; i t c a n b e a v e r y e x c l u s i v e m a r k e t w h i c h t h e r e b y i n f l a t e s t h e v a l u e o f t h e p e r m i t , a p e r m i t w h i c h o f t e n g u a r a n t e e s l o c a l m o n o p o l y c o n d i t i o n s f o r a n o p e r a t i o n w h i c h m a n y p u b l i c l a n d o w n e r s d o n o t w a n t o n t h e i r l a n d . T h e c a s e e x a m p l e s o f C h a p t e r V w i l l c l e a r l y d e m o n s t r a t e t h i s p o i n t . T h e 1 9 9 2 C o n c e s s i o n s M a n a g e m e n t T a s k F o r c e r e p o r t p r e p a r e d b y t h e D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r r e c o m m e n d e d t h a t a n y f u t u r e p l a c e m e n t o f a p o s s e s s o r y i n t e r e s t p r o v i s i o n i n a c o n c e s s i o n a g r e e m e n t “ s h o u l d r e q u i r e a f i n d i n g t h a t c i r c u m s t a n c e s w a r r a n t t h a t i t i s i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . " T h e r e p o r t f u r t h e r r e c o m m e n d s t h a t w h e n p o s s e s s o r y i n t e r e s t i s g r a n t e d , c o m p e n s a t i o n w i l l n o t e x c e e d " b o o k v a l u e , " t h a t i s , t h e a c t u a l i n i t i a l c a p i t a l i n v e s t m e n t l e s s t h e d e p r e c i a t i o n t h a t h a s b e e n t a k e n b y t h e c o n c e s s i o n e r s a s a b u s i n e s s e x p e n s e ( p . 4 0 ) . T h i s d e f i n i t i o n o f p o s s e s s o r y i n t e r e s t w a s u s e d i n t h e 1 9 9 3 Y o s e m i t e N a t i o n a l P a r k C o n t r a c t . I n n o t i n g t h a t a 1 9 9 0 T a s k F o r c e r e c o m m e n d e d t h a t t h e N P S s e e k t o p u r c h a s e p o s s e s s o r y i n t e r e s t s d u r i n g c o n t r a c t t r a n s i t i o n s , t h e 1 9 9 2 r e p o r t a g r e e d , a r g u i n g t h a t “ p u r c h a s e b y t h e g o v e r n m e n t i s i m p o r t a n t ; i t c a n e n h a n c e c o m p e t i t i v e e l e m e n t s o f t h e b i d d i n g p r o c e s s , a n d i n t h e l o n g 6 3 t e r m c a n h e l p c l a r i f y a s s e s s m e n t o f t o t a l r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t “ ( p . 4 0 ) . A a s h o w n f o r t h e Y o s e m i t e c o n t r a c t , p u r c h a s e o f e x i s t i n g ' p o s s e s s o r y i n t e r e s t s f o r t h e g o v e r n m e n t c a n b e m a d e a p r o v i s i o n o f a n e w c o n c e s s i o n e r ' s c o n t r a c t . T h i s d o e s n o t c o m e w i t h o u t c o s t , b u t i t c a n a c h i e v e t h e g o a l o f g o v e r n m e n t o w n e r s h i p w i t h o u t l a r g e f e d e r a l a p p r o p r i a t i o n s . G i v e n t h a t t h e l a t e s t P a r k S e r v i c e i n t e r p r e t a t i o n a p p e a r s t o b e c o n s i s t e n t w i t h t h e l e t t e r o f t h e 1 9 6 5 C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t , a n d g i v e n t h a t i t a d d r e s s e s m a n y o f t h e c o n c e r n s o f t h e G A O a n d C o n g r e s s r e g a r d i n g p o s s e s s o r y i n t e r e s t , t h e 1 9 9 2 T a s k F o r c e r e c o m m e n d a t i o n w o u l d s e e m t o b e a n i m p r o v e m e n t o v e r p r i o r a p p l i c a t i o n s o f p o s s e s s o r y i n t e r e s t . L e g i s l a t i v e a m e n d m e n t t o t h e 1 9 6 5 A c t w o u l d s o l i d i f y I n t e r i o r ' s l e g a l p o s i t i o n o n t h i s i n t e r p r e t a t i o n s h o u l d c h a l l e n g e s b e m a d e b y t h e c o n c e s s i o n s i n d u s t r y . A l t h o u g h p a s t c r i t i c i s m h a s p r i m a r i l y f o c u s e d o n t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e ' s p o s s e s s o r y i n t e r e s t p o l i c y , t h i s s h o u l d n o t b e c o n s t r u e d t o m e a n t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e p o s i t i o n i s s u p e r i o r t o t h a t o f t h e P a r k S e r v i c e . I t a p p e a r s t h a t t h i s i s d u e t o t h e p u b l i c v i s i b i l i t y a n d s t a t u t o r y n a t u r e o f t h e N P S p o l i c y r e l a t i v e t o F o r e s t S e r v i c e p o l i c i e s a n d p r a c t i c e s . C h a n g e s a r e n e e d e d i n b o t h a g e n c i e s ' p o l i c i e s . A s w i l l b e s e e n i n C h a p t e r I V , t h e d e g r e e t o w h i c h c h a n g e w i l l b e m a d e i s l a r g e l y a f u n c t i o n o f w h o s e i n t e r e s t s c o u n t . I s s u e : P r e f e r e n t i a l R i g h t o f R e n e w a l / P r e f e r e n t i a l R i g h t t o A d d i t i o n a l S e r v i c e s A s d e t a i l e d i n C h a p t e r I I , i n h i s e f f o r t s t o a c h i e v e r e g u l a t e d m o n o p o l i e s i n t h e n a t i o n a l p a r k s , S t e p h e n M a t h e r c o n t i n u a l l y f o u g h t f o r p o l i c i e s w h i c h w o u l d a t t r a c t p r i v a t e c a p i t a l w h i l e s t i f l i n g 6 4 c o m p e t i t i o n . B y 1 9 2 8 h e h a d o f f i c i a l a p p r o v a l o f t h e p o l i c y o f p r e f e r e n t i a l r i g h t s o f c o n t r a c t r e n e w a l a n d C o n g r e s s i o n a l a u t h o r i t y t o g r a n t c o n c e s s i o n c o n t r a c t s “ w i t h o u t a d v e r t i s i n g a n d w i t h o u t s e c u r i n g c o m p e t i t i v e b i d s ' ( H u m m e l , 1 9 8 7 , p . 6 3 ) . I n a d d i t i o n , b y g r a n t i n g e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s a p r e f e r e n t i a l r i g h t t o a n y a d d i t i o n a l s e r v i c e s , M a t h e r w a s a b l e t o f u r t h e r c o n c e n t r a t e a l l s e r v i c e s a n d f a c i l i t i e s w i t h o n e m a j o r c o n c e s s i o n e r . T h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t p o s i t i o n i s t h a t " t h e S e c r e t a r y s h a l l e n c o u r a g e c o n t i n u i t y o f o p e r a t i o n a n d f a c i l i t i e s a n d s e r v i c e s b y g i v i n g p r e f e r e n c e i n t h e r e n e w a l o f c o n t r a c t s o r p e r m i t s a n d i n t h e n e g o t i a t i o n o f n e w c o n t r a c t s o r p e r m i t s t o t h e c o n c e s s i o n e r s w h o h a v e p e r f o r m e d t h e i r o b l i g a t i o n s . . . t o t h e s a t i s f a c t i o n o f t h e S e c r e t a r y . ” T h e A c t f u r t h e r s t i p u l a t e s ( i n s u p p o r t o f e a r l i e r p o l i c y ) t h a t “ t h e S e c r e t a r y m a y g r a n t s u c h c o n c e s s i o n s , l e a s e s , o r p e r m i t s . . . w i t h o u t a d v e r t i s i n g a n d w i t h o u t s e c u r i n g c o m p e t i t i v e b i d s . “ H o w e v e r , t h e A c t d o e s m a k e t h e e x c e p t i o n t h a t p r i o r t o g r a n t i n g e x t e n s i o n s , r e n e w a l s , o r n e w c o n t r a c t s t o e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s b g f g g g e x p i r a t i o n o f a p r i o r c o n t r a c t , ” t h e S e c r e t a r y s h a l l g i v e r e a s o n a b l e p u b l i c n o t i c e o f h i s i n t e n t i o n t o d o s o a n d s h a l l c o n s i d e r a n d e v a l u a t e a l l p r o p o s a l s r e c e i v e d a s a r e s u l t t h e r e o f “ ( p . 9 5 5 ) . I t w i l l b e s e e n i n c a s e e x a m p l e # 2 o f C h a p t e r V t h a t t h i s e x c e p t i o n d o e s n o t h o l d f o r t h e F o r e s t S e r v i c e . A t t h e t i m e , t h e P a r k S e r v i c e w a s i n a g r e e m e n t w i t h t h e p o l i c y d i c t a t e d b y t h e 1 9 6 5 A c t , a r g u i n g t h a t s u c h p r e f e r e n t i a l r i g h t s p r e v e n t a d e t e r i o r a t i o n o f t h e c o n c e s s i o n e r ' s i n t e r e s t i n h i s o p e r a t i o n s a s h i s c o n t r a c t n e a r s c o m p l e t i o n a n d p r o v i d e i m p r o v e d s e r v i c e s t o t h e p u b l i c b y i n s u r i n g c o n t i n u i t y a n d s t a b i l i t y o f m a n a g e m e n t . T h e c o n t e n t i o n b y a g e n c i e s t h a t “ r e n e g o t i a t i o n w i t h e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s a l s o s a v e s t i m e a n d e x p e n s e " ( B u r e a u o f B u d g e t , 1 9 6 6 , p . 3 8 ) s e e m s p a r t i c u l a r l y 6 5 s e l f - s e r v i n g w h e n i t c o m e s a t t h e e x p e n s e o f a l a r g e r p u b l i c i n t e r e s t . A s e a r l y a s 1 9 6 6 , o n e y e a r a f t e r p a s s a g e o f t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t , t h e B u r e a u o f t h e B u d g e t r e p o r t r e q u e s t e d b y P r e s i d e n t J o h n s o n c o n c l u d e d : I t i s c o m p e t i t i o n w h i c h e n c o u r a g e s i m p r o v e d s e r v i c e s . W e b e l i e v e s u c h c o m p e t i t i o n m a y w e l l o u t w e i g h t h e b e n e f i t s d e r i v e d f r o m e x c l u s i v e r e n e w a l r i g h t s . . . W h i l e w e d o n o t r e c o m m e n d t h e c o m p l e t e e l i m i n a t i o n o f r e n e w a l p r e f e r e n c e s , w e b e l i e v e t h e g r a n t i n g o f s u c h p r e f e r e n c e s s h o u l d b e k e p t t o a m i n i m u m a n d l i m i t e d t o s i t u a t i o n s w h i c h a r e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . I n a d d i t i o n , s u c h p r e f e r e n c e s s h o u l d n o t n e c e s s a r i l y p r e c l u d e t h e a d v e r t i s i n g f o r , a n d s o l i c i t a t i o n o f o t h e r o f f e r s . P r e f e r e n c e s h o u l d b e g i v e n t o a n e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r o n l y u p o n a s h o w i n g t h a t h i s o f f e r i s r e a s o n a b l y c o n s i s t e n t w i t h t h o s e o f h i s c o m p e t i t o r s a n d t h a t h i s p e r f o r m a n c e h a s b e e n s a t i s f a c t o r y “ ( p . 3 8 ) . T h e P a r k S e r v i c e h a s g e n e r a l l y c o m e t o a d o p t t h i s i n t e r p r e t a t i o n o f p r e f e r e n t i a l r i g h t o f r e n e w a l b u t t h a t h a s n o t s i l e n c e d t h e c r i t i c s . A s r e c e n t l y a s 1 9 9 3 , G A O s t a f f t e s t i f i e d t h a t s i n c e t h e p r e f e r e n t i a l r i g h t o f c o n t r a c t r e n e w a l ( a t a m i n i m u m ) g r a n t s e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s t h e r i g h t t o m a t c h a n y b e t t e r o f f e r f o r a n e w c o n t r a c t , ” i t p u t s a c h i l l i n g e f f e c t o n a t t e m p t s t o a d d m o r e c o m p e t i t i o n t o t h e c o n t r a c t a w a r d p r o c e s s ” ( G A O T e s t i m o n y , 1 9 9 3 , p . 5 ) . T h e r e i s e v i d e n c e t o i n d i c a t e t h i s i s t r u e . T h e t i m e a n d e x p e n s e o f p r e p a r i n g a c o m p e t i t i v e b i d o n a m a j o r c o n c e s s i o n p r o s p e c t u s i s s u b s t a n t i a l . K n o w i n g t h a t t h e e x i s t i n g o p e r a t o r c a n s i m p l y w a i t a n d m a t c h y o u r b i d t o r e t a i n h i s c o n c e s s i o n d o e s l i t t l e t o e n t i c e m a n y s e r i o u s c o m p e t i t o r s . A n a u d i t r e p o r t b y t h e I n t e r i o r D e p a r t m e n t ' s I n s p e c t o r G e n e r a l f o u n d t h a t o f 2 9 c o n t r a c t s u p f o r r e n e w a l b e t w e e n 1 9 8 5 a n d 1 9 8 9 , 2 8 w e r e a w a r d e d t o t h e e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r w h o s u b m i t t e d t h e o n l y o f f e r f o r t h e c o n t r a c t ( M e y e r s , 1 9 9 3 ) . 6 6 G e o r g e W e n d t , s p o k e s m a n f o r a n o u t f i t t e r a n d g u i d e a s s o c i a t i o n , t e s t i f i e d i n 1 9 9 3 b e f o r e t h e H o u s e C o m m i t t e e o n G o v e r n m e n t O p e r a t i o n s t h a t p r o v i d i n g e x i s t i n g s a t i s f a c t o r y p e r m i t t e e s w i t h a c l e a r p r e f e r e n c e i n c o n t r a c t r e n e w a l " i s e s s e n t i a l t o p r o t e c t i n g t h e p u b l i c ' s a c c e s s t o q u a l i t y r e c r e a t i o n s e r v i c e s . ” H e c o n t e n d s t h a t i f a m o r e c o m p e t i t i v e s y s t e m i s i m p l e m e n t e d , “ r e s o u r c e s t e w a r d s h i p a n d q u a l i t y s e r v i c e w i l l b e c o m e s u b o r d i n a t e t o f e e r e t u r n t o t h e g o v e r n m e n t " ( W e n d t , 1 9 9 3 , p . 5 ) . M r . W e n d t g o e s s o f a r a s t o o b j e c t t o t h e i n t e r p r e t a t i o n o f r e n e w a l r i g h t s t o m e a n t h a t a s a t i s f a c t o r y e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r n e e d o n l y m a t c h a c o m p e t i t i v e b i d a f t e r t h e f a c t . E v e n t h i s h e c o n s i d e r s t h r e a t e n i n g t o t h e f i n a n c i a l v i a b i l i t y o f t h e c o n c e s s i o n e r o p e r a t i o n s a n d t h e c a t a l y s t f o r a I ' b i d d i n g w a r “ n o t i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . D e s p i t e s u c h o b j e c t i o n s , c h a n g e i n P a r k S e r v i c e r e n e w a l p o l i c y m a y b e f o r t h c o m i n g . P r o p o s e d a m e n d m e n t s t o t h e 1 9 6 5 A c t w o u l d l i k e l y r e m o v e o r a t l e a s t m o d i f y t h e e x i s t i n g p o l i c y . 2 P a r k S e r v i c e a d m i n i s t r a t o r s s e e m t o f e e l t h a t i f s o m e f o r m o f p r e f e r e n t i a l r i g h t i s n e c e s s a r y , t h e m o s t a t t r a c t i v e o p t i o n i s t o g r a n t t h e e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r p r e f e r e n c e o n l y i f i t s i n i t i a l o f f e r i s “ s u b s t a n t i v e l y e q u a l t o t h a t o f a c o m p e t i t o r . I f t h e c o m p e t i t o r ' s i n i t i a l o f f e r i s b e t t e r , t h e n t h e c o m p e t i t o r w o u l d b e a w a r d e d t h e c o n t r a c t " ( U S D I , 1 9 9 2 , p . 3 7 ) . O n t h e r e l a t e d i s s u e o f a n e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r ' s p r e f e r e n t i a l r i g h t t o p r o v i d e a d d i t i o n a l s e r v i c e s , t h e e x t i n g u i s h i n g o f t h i s “ r i g h t “ a p p e a r s a L m o s t c e r t a i n . I n f a c t , s t r i c t e r i n t e r p r e t a t i o n b y t h e P a r k S e r v i c e i n r e c e n t y e a r s h a s r e m o v e d m u c h o f t h e t e e t h f r o m t h i s p r o v i s i o n a l r e a d y . N e w p o l i c y a n d / o r l e g i s l a t i o n a r e l i k e l y t o r e m o v e a n y r e m n a n t s . N o t i n g t h a t i t i s a n a n a c h r o n i s m o f M a t h e r ' s e r a , t h e 1 9 9 2 T a s k F o r c e r e p o r t c o n c l u d e d t h a t " t h i s p r e f e r e n t i a l r i g h t n o l o n g e r s e r v e s t h e i n t e r e s t o f t h e p u b l i c . ” F o r t h e m o s t p a r t , e v e n t h e 6 7 i n d u s t r y i s n o t p u t t i n g u p a f i g h t o n t h i s p o i n t . 3 I t s h o u l d b e n o t e d , h o w e v e r , t h a t a r e c e n t l u c r a t i v e s e r v i c e i n D e n a l i N a t i o n a l P a r k w a s a w a r d e d n o n - c o m p e t i t i v e l y u n d e r t h e p r e f e r e n t i a l r i g h t s p r o v i s i o n s . T h i s s i t u a t i o n w i l l b e d i s c u s s e d i n c a s e e x a m p l e # 3 i n C h a p t e r V . O n c e a g a i n , e i t h e r t h r o u g h n e w l e g i s l a t i o n o r n e w a g e n c y i n t e r p r e t a t i o n o f e x i s t i n g l a w , t h e P a r k S e r v i c e i s o n t h e r i g h t t r a c k t o w a r d s s u b s t a n t i v e i m p r o v e m e n t o f a n t i q u a t e d p o l i c y . W h a t o f F o r e s t S e r v i c e p o l i c y o n t h e s e p r e f e r e n t i a l r i g h t s i s s u e s ? T h e r e i s n o c o u n t e r p a r t t o t h e 1 9 6 5 C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t g r a n t i n g s u c h p r i v i l e g e s , n o r i s t h e r e a n y a g e n c y p o l i c y a d d r e s s i n g t h e m . T h e e a s y c o n c l u s i o n t h e n , a s s t a t e d i n t h e 1 9 9 2 C o n c e s s i o n s M a n a g e m e n t T a s k F o r c e r e p o r t , ( p . 3 7 ) i s t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e d o e s n o t g r a n t p r e f e r e n t i a l r i g h t s t o e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s . A s i s o f t e n t h e c a s e w i t h F o r e s t S e r v i c e c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t , l a c k o f s p e c i f i c p o l i c y i s a s s u m e d t o i m p l y p o l i c y b y o m i s s i o n ; t h a t i s , t h e a g e n c y h a s n o p o l i c y a d d r e s s i n g p r e f e r e n t i a l r i g h t s , t h e r e f o r e t h e y d o n o t a c k n o w l e d g e t h a t s u c h r i g h t s e x i s t . O n c e a g a i n , t h i s h a s h e l p e d t o d e f l e c t c r i t i c i s m t o t h e P a r k S e r v i c e , b u t t h e o n - t h e - g r o u n d r e a l i t y i s t h a t e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d 5 5 5 b e i n g g r a n t e d s i g n i f i c a n t p r e f e r e n t i a l s t a t u s , w i t h o r w i t h o u t f o r m a l p o l i c y t o d o s o . C a s e e x a m p l e # 2 i n C h a p t e r V i s r e p r e s e n t a t i v e . I t i s i m p o s s i b l e t o s e p a r a t e t h i s d i s c u s s i o n f r o m t h e p r e v i o u s s e c t i o n o n p o s s e s s o r y i n t e r e s t a n d f o r t h c o m i n g s e c t i o n s o n c o n t r a c t l e n g t h a n d c o m p e t i t i o n i n g e n e r a l . S o m e r e d u n d a n c y i s i n e v i t a b l e . A s n o t e d e a r l i e r , t h e F o r e s t S e r v i c e p o s i t i o n o f n o t a c k n o w l e d g i n g p o s s e s s o r y i n t e r e s t m a y r e l i e v e t h e a g e n c y o f p o t e n t i a l c o m p e n s a t o r y c l a i m s , b u t n o t w i t h o u t s o m e c o s t s . O n e s u c h c o s t i s t h e d e f a c t o g r a n t i n g o f p o w e r f u l p r e f e r e n t i a l p r i v i l e g e s t o e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s . 6 8 C o n s i d e r t h e e a r l i e r e x a m p l e o f a r e l a t i v e l y s m a l l s k i a r e a . A s s u m e t h a t t h e p e r m i t i s e x p i r i n g a n d t h e F o r e s t S e r v i c e i s a c t i v e l y p u r s u i n g c o m p e t i t i v e b i d d e r s . T h e c u r r e n t p e r m i t h o l d e r h a s n o d e s i r e t o r e l i n q u i s h t h e s k i o p e r a t i o n a n d m a k e s t h a t c l e a r t o a l l p a r t i e s . O f c o u r s e , t h e F o r e s t S e r v i c e h a s n o f o r m a l p o l i c y g r a n t i n g t h e c u r r e n t o p e r a t o r a n y p r e f e r e n t i a l r i g h t s o f p e r m i t r e n e w a l . T h e r e f o r e , p o t e n t i a l l y i n t e r e s t e d e n t r e p r e n e u r s m e e t i n g t h e a g e n c y ' s “ t e c h n i c a l a n d f i n a n c i a l “ c o m p e t e n c y c r i t e r i a a r e t h e o r e t i c a l l y i n a p o s i t i o n t o m a k e a b e t t e r o f f e r t h a n t h e e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r . B u t w h a t i s t h e r e a l i t y ? I n p r e p a r i n g t h e i r r e s p o n s e s ( b i d s ) t o t h e p r o s p e c t u s . t h e i n t e r e s t e d p a r t i e s w o u l d o b v i o u s l y n e e d t o h a v e a g o o d g r a s p o f t h e i r e x p e c t e d c o s t s a s w e l l a s r e v e n u e s . T h e b u l k o f t h e c a p i t a l i n v e s t m e n t f o r t h e s k i a r e a i s c u r r e n t l y i n p l a c e , o w n e d i n f u l l b y t h e c u r r e n t p e r m i t h o l d e r . D e p e n d i n g o n j u s t h o w b a d l y h e w a n t s t o c o n t i n u e o p e r a t i n g t h e s k i a r e a , i t i s n o t h a r d t o i m a g i n e t h e l e v e l o f a s k i n g p r i c e f o r h i s i m p r o v e m e n t s . I t c a n b e a s s u m e d t h a t i t w o u l d b e f a r i n e x c e s s o f t h e o r i g i n a l c o s t l e s s d e p r e c i a t i o n . O f c o u r s e t h e n e w b i d d e r w o u l d h a v e t h e O p t i o n o f s t a r t i n g f r o m s c r a t c h . . . o f h a v i n g t h e c u r r e n t p e r m i t t e e r e m o v e a l l f a c i l i t i e s a n d r e p l a c i n g t h e m a n e w . I n m o s t c a s e s t h i s i s n o t a f i n a n c i a l l y v i a b l e o p t i o n ; s k i a r e a s a r e g e n e r a l l y b u i l t u p g r a d u a l l y o v e r t i m e , a s f u n d i n g p e r m i t s . P r o v i d i n g t h e s a m e l e v e l o f s e r v i c e s a s t h e c u r r e n t p e r m i t t e e ( w h i c h m a y b e n e c e s s a r y t o a d e q u a t e l y r e s p o n d t o t h e p r o s p e c t u s ) w o u l d r e q u i r e a h u g e u p - f r o n t c a p i t a l o u t l a y . A l t h o u g h l e g a l l y a n d t e c h n i c a l l y t h e c u r r e n t p e r m i t h o l d e r h a s n o p r e f e r e n t i a l r i g h t o f r e n e w a l , h e d o e s h a v e “ i n f a c t ” h a v e a p r e f e r e n t i a l a d v a n t a g e o v e r p o t e n t i a l c o m p e t i t o r s . T h i s p h e n o m e n o n w o u l d b e e v e n m o r e p r o n o u n c e d i n c a s e s i n v o l v i n g l a r g e , l o n g - s t a n d i n g c o n c e s s i o n s f a c i l i t i e s s u c h a s h o t e l s o r l o d g e s . 6 9 T h e i d e a o f h a v i n g t h e e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r t e a r d o w n t h e e x i s t i n g , p e r h a p s h i s t o r i c , s t r u c t u r e t o r e p l a c e i t w i t h a n e w l o d g e i s i l l o g i c a l . Y e t t h e p o t e n t i a l c o m p e t i t o r ' s o n l y a l t e r n a t i v e i s t o m e e t t h e a s k i n g p r i c e o f t h e c u r r e n t o w n e r , a n a s k i n g p r i c e w h i c h c l e a r l y r e f l e c t s t h e v a l u e o f t h e p e r m i t a s m u c h o r m o r e t h a n t h e v a l u e o f t h e a s s e t s . T h e a b o v e s c e n a r i o i s i n m a n y w a y s a b e s t c a s e s i t u a t i o n . M o r e o f t e n , t h e F o r e s t S e r v i c e e x t e n d s o r r e n e w s p e r m i t s w i t h o u t p a y a d v e r t i s i n g , p r o s p e c t u s , o r a s s o c i a t e d c o m p e t i t i o n . T h i s i s p a r t i c u l a r l y t r u e w h e n t h e p e r m i t t e e o w n s s u b s t a n t i a l f a c i l i t i e s a s s o c i a t e d w i t h t h e p e r m i t . O v e r t i m e i t h a s c o m e t o b e c o n s i d e r e d a “ r i g h t ' ( i n t h e w o r d s o f a F o r e s t S e r v i c e e x p e r t i n p e r m i t a d m i n i s t r a t i o n ) “ o f t h e e x i s t i n g p e r m i t t e e t o k e e p t h e i r p e r m i t a s l o n g a s t h e y w a n t i f t h e y a r e p r o v i d i n g s a t i s f a c t o r y s e r v i c e s w i t h i n t h e i r p e r m i t a r e a . Y e t t h e a g e n c y h a s a v o i d e d G A O s c r u t i n y i n p a r t b y d e c l a r i n g t h a t i t d o e s n o t h a v e a p o l i c y f o r g r a n t i n g p r e f e r e n t i a l r i g h t s t o e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s , u n l i k e t h e P a r k S e r v i c e . T h e " r i g h t s " o f p r e f e r e n t i a l r e n e w a l a n d a d d i t i o n a l s e r v i c e s a r e c u r r e n t l y b e i n g m o d i f i e d b y t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . F u r t h e r s u b s t a n t i a l r e d u c t i o n o f t h e s e r i g h t s m a y r e s u l t f r o m p o s s i b l e a m e n d m e n t t o t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 . I t i s i r o n i c t h a t t h e p r o v i s i o n s o f t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t , w h i c h h a v e b e e n a t t a c k e d f o r t h i r t y y e a r s a s b e i n g t o o s l a n t e d t o w a r d s c o n c e s s i o n e r s ' i n t e r e s t s , a r e a c t u a l l y s t r i c t e r t h a n t h e o f t e n u n w r i t t e n b u t r e g u l a r l y a p p l i e d p o l i c i e s o f t h e F o r e s t S e r v i c e . T h i s p o i n t w i l l b e e x p l o r e d i n f u r t h e r d e t a i l i n t h e c a s e e x a m p l e s o f C h a p t e r V . 7 0 I s s u e : L e n g t h o f A g r e e m e n t s R e l a t e d t o t h e a b o v e d i s c u s s i o n i s t h e i s s u e o f a p p r o p r i a t e l e n g t h o f a c o n c e s s i o n a g r e e m e n t . H i s t o r i c a l l y , P a r k S e r v i c e c o n c e s s i o n e r s h a v e l o b b i e d s u c c e s s f u l l y f o r r e l a t i v e l y l o n g c o n t r a c t p e r i o d s , u p t o t h i r t y y e a r s . T h e p r i n c i p a l a r g u m e n t b e i n g t h a t i t e n s u r e s s t a b i l i t y a n d c o n t i n u i t y o f t h e o p e r a t i o n a n d a l l o w s t h e c o n c e s s i o n e r t o s e c u r e c a p i t a l f r o m l e n d i n g i n s t i t u t i o n s . T h e 1 9 9 2 C o n c e s s i o n s T a s k F o r c e c o n c l u d e d t h a t ” l o n g - t e r m a g r e e m e n t s s t r e s s a g e n c i e s ' c a p a c i t y t o a c c u r a t e l y p r o j e c t n e e d s , c h a n g i n g e c o n o m i c c o n d i t i o n s , v i s i t o r r e q u i r e m e n t s , a n d s o c i e t a l c h a n g e s a s t h e y r e l a t e t o c o m m e r c i a l r e c r e a t i o n a l a c t i v i t i e s a n d a s s o c i a t e d r e s o u r c e i m p a c t s . ” T h e r e p o r t g o e s o n t o r e c o m m e n d t h a t c o n c e s s i o n a g r e e m e n t s b e l i m i t e d t o ' t h e s h o r t e s t p e r i o d p r a c t i c a l , w i t h a n o r m a l m a x i m u m o f 1 5 y e a r s “ ( U S D I , 1 9 9 2 , p . 3 5 ) . T h i s r e c o m m e n d a t i o n i s c u r r e n t l y b e i n g i m p l e m e n t e d b y t h e P a r k S e r v i c e ; t h e Y o s e m i t e N a t i o n a l P a r k c o n t r a c t , t h e l a r g e s t o f t h e r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r a g r e e m e n t s , h a s b e e n l i m i t e d t o 1 5 y e a r s . I t i s e x p e c t e d t h a t t h e p r e d i c t e d a m e n d m e n t o f t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t w i l l c a l l f o r m a x i m u m c o n t r a c t l e n g t h s f o r P a r k S e r v i c e c o n c e s s i o n e r s o f b e t w e e n 1 0 a n d 1 5 y e a r s . O n t h e o t h e r h a n d , t h e N a t i o n a l F o r e s t S k i A r e a P e r m i t A c t o f 1 9 8 6 e x t e n d e d t h e m a x i m u m l e n g t h o f F o r e s t S e r v i c e s k i a r e a p e r m i t s f r o m 3 0 t o 4 0 y e a r s . M o s t s k i a r e a s h a v e r e q u e s t e d a n d a r e b e i n g g r a n t e d t h e s e l o n g e r p e r m i t s n o n c o m p e t i t i v e l y . A t s o m e p o i n t t h e i s s u e o f p r e f e r e n t i a l r i g h t s o f r e n e w a l b e c o m e s a l m o s t m o o t , a n d i t w o u l d s e e m t h a t 4 0 y e a r s i s a p p r o a c h i n g t h a t p o i n t . T h e 4 0 - y e a r m a x i m u m i s e x c l u s i v e l y f o r s k i a r e a s . M o s t o t h e r F o r e s t S e r v i c e c o n c e s s i o n e r p e r m i t s a r e l i m i t e d t o 3 0 y e a r s w i t h t h e a c t u a l l e n g t h n e g o t i a t e d a t t h e f o r e s t l e v e l . A t a m i n i m u m , a p o l i c y s t a t e m e n t 7 1 t o t h e e f f e c t t h a t a g r e e m e n t s s h o u l d b e l i m i t e d t o t h e s h o r t e s t p e r i o d p r a c t i c a l w o u l d a t l e a s t p r o v i d e s o m e g u i d a n c e a n d h e l p p r e v e n t u n a c c e p t a b l e s i t u a t i o n s s u c h a s p r e s e n t e d i n t h e c a s e e x a m p l e # 2 o f C h a p t e r V . B u t a g a i n , i f e x t e n s i o n s a n d r e n e w a l s a r e g r a n t e d w i t h o u t s o l i c i t i n g c o m p e t i t i o n , t h e l e n g t h o f t h e i n i t i a l a g r e e m e n t i s s o m e w h a t i r r e l e v a n t . I s s u e : T r a n s f e r o r S a l e o f C o n c e s s i o n s T h i s l a s t c o n t r a c t u a l i s s u e h a s b e e n t o u c h e d u p o n p r e v i o u s l y b u t w a r r a n t s f u r t h e r r e v i e w . F o r m a n y y e a r s c o n c e s s i o n e r s h a v e h a d t h e o p p o r t u n i t y t o s e l l t h e i r o p e r a t i o n s p r i o r t o t h e e x p i r a t i o n o f t h e i r c o n t r a c t o r p e r m i t . H i s t o r i c a l l y , t h e P a r k S e r v i c e d i d l i t t l e b u t r u b b e r s t a m p t h e s e t r a n s a c t i o n s . A 1 9 8 0 G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e r e p o r t c r i t i c a l o f N P S c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t p o l i c i e s n o t e d t h a t t h e C h i e f o f N P S ' C o n c e s s i o n s M a n a g e m e n t D i v i s i o n a g r e e d t h a t t h e a g e n c y d i d n o t a d e q u a t e l y c o n t r o l t r a n s f e r s o f c o n c e s s i o n o p e r a t i o n s ( G A O , 1 9 8 0 , p . 8 3 ) . T h e P a r k S e r v i c e w a s m o s t o f t e n i n a p o s i t i o n w h e r e i t w a s d i f f i c u l t £ 2 5 t o a p p r o v e a t r a n s f e r , b e c a u s e a n a g r e e m e n t h a d a l r e a d y b e e n r e a c h e d b e t w e e n t h e b u y e r a n d s e l l e r b e f o r e N P S b e c a m e i n v o l v e d . T h e G A O s t a t e d t h a t i n e f f e c t , t h e c o n c e s s i o n e r , n o t t h e P a r k S e r v i c e , w a s d e c i d i n g w h o i s q u a l i f i e d t o o p e r a t e p a r k c o n c e s s i o n s ( p . 7 9 ) . T h e 1 9 9 2 r e p o r t f r o m t h e C o n c e s s i o n s M a n a g e m e n t T a s k F o r c e a c k n o w l e d g e d t h a t p r o b l e m s p e r s i s t i n t h i s a r e a . W h i l e n o t i n g t h a t t r a n s f e r s m a y s o m e t i m e s s e r v e t h e p u b l i c i n t e r e s t b y a l l o w i n g f i r m s n o l o n g e r i n t e r e s t e d o r c a p a b l e o f p r o v i d i n g h i g h q u a l i t y s e r v i c e t o s e l l t o a n o t h e r f i r m , i t i s o f t e n t h e c a s e t h a t p r o f i t r a t h e r t h a n p u b l i c i n t e r e s t i s t h e p r i m a r y c o n c e s s i o n e r m o t i v e f o r s e l l i n g . T h e T a s k F o r c e c a u t i o n e d t h a t ” u n d e r c u r r e n t p o l i c i e s t r a n s f e r s o f c o n t r a c t s m a y r e s u l t 7 2 i n s i g n i f i c a n t w i n d f a l l s f o r t h e e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s , i n e f f e c t d e r i v e d f r o m t h e v a l u e o f t h e p r e f e r e n t i a l r i g h t s o f r e n e w a l a n d o t h e r f a v o r a b l e t e r m s t h a t m i g h t b e a c c o r d e d t o t h e m ” ( U S D I , 1 9 9 2 , p . 3 6 ) . I n a d d i t i o n , i f a s a l e o r t r a n s f e r i s t r a n s a c t e d a t a n e x c e s s i v e p u r c h a s e p r i c e ( a s i s o f t e n t h e c a s e ) , t h e r e i s p r e s s u r e o n t h e n e w o p e r a t o r t o i n c r e a s e p r i c e s t o v i s i t o r s a n d / o r r e d u c e s e r v i c e q u a l i t y i n o r d e r t o m a i n t a i n p r o f i t s . T h e c o n s e r v a t i v e r e c o m m e n d a t i o n o f t h e T a s k F o r c e i s t o r e q u i r e a g e n c y r e v i e w a n d a p p r o v a l o f s a l e s o r t r a n s f e r s ( t e c h n i c a l l y t h i s h a s b e e n r e q u i r e d s i n c e a t l e a s t 1 9 7 5 ) . A t t h e t i m e o f r e v i e w , t h e a g e n c y s h o u l d s t i p u l a t e t h a t c e r t a i n p r o v i s i o n s , i n c l u d i n g t h e s e t t i n g o f f r a n c h i s e f e e s , a r e c o m p l e t e l y r e n e g o t i a b l e u p o n t r a n s f e r . T h i s w i l l h e l p t o m i t i g a t e t h e p o t e n t i a l f o r e x i s t i n g o p e r a t o r s t o c a p i t a l i z e u n f a i r l y o n t h e v a l u e o f t h e i r p e r m i t s a n d p o t e n t i a l l y r e d u c e r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t ( p u b l i c ) f r o m t h e n e w c o n c e s s i o n e r . L a n g u a g e i n o n e p r o p o s e d l e g i s l a t i v e a m e n d m e n t i s g e n e r a l l y c o n s i s t e n t w i t h t h i s a p p r o a c h . G e o r g e W e n d t , s p e a k i n g o n b e h a l f o f t h e c o n c e s s i o n e r s i n 1 9 9 3 , c o n s i d e r e d e v e n t h i s c o n s e r v a t i v e p o s i t i o n t o o e x t r e m e , c l a i m i n g t h a t i t w o u l d l ' m a k e t h e a b i l i t y o f a n o u t f i t t e r t o s e l l h i s b u s i n e s s a n d e f f e c t t h e t r a n s f e r o f t h e p e r m i t t o a q u a l i f i e d b u y e r c o n s i d e r a b l y l e s s a s s u r e d t h a n e x i s t i n g l a w . " P e r h a p s b e c a u s e i t h a s b e e n i g n o r e d f o r s o l o n g , M r . W e n d t a n d o t h e r s s e e m t o f o r g e t t h a t t h e p e r m i t h a s n o v a l u e . A l t h o u g h t h i s b a s i c p r e m i s e h a s n o t r e c e i v e d a p p r o p r i a t e a t t e n t i o n , i t s h o u l d n o t b e o v e r l o o k e d w h e n p o l i c y d e c i s i o n s a r e b e i n g m a d e . I t m u s t b e c l e a r t o p r e s e n t a n d p o t e n t i a l r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s t h a t t h e g o v e r n m e n t i s i n n o w a y r e s p o n s i b l e f o r a s s u r i n g t h e m a p r o f i t a b l e t r a n s a c t i o n i f t h e y d e c i d e t o s e l l t h e i r o p e r a t i o n . I f l o o k i n g t o s e l l 7 3 a r a f t i n g b u s i n e s s , a c o n c e s s i o n e r i s s e l l i n g r a f t s , a s s o c i a t e d f a c i l i t i e s a n d e q u i p m e n t , B E E t h e p r i v i l e g e o f r u n n i n g t h o s e r a f t s o n p u b l i c l a n d s . R e l a t e d t o t h i s p o i n t , W e n d t c o n t e n d s t h a t g o v e r n m e n t r e n e g o t i a t i o n s w i t h t h e b u y e r f o r p o t e n t i a l l y h i g h e r r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t ( p u b l i c ) p u t s t h e n e w o p e r a t o r i n a n u n f a i r p o s i t i o n r e l a t i v e t o c o m p e t i t o r s ( i f s u c h e x i s t ) s i n c e t h e i r f r a n c h i s e f e e s a n d o t h e r r e t u r n s w e r e d e t e r m i n e d a t a n e a r l i e r d a t e . O n c e a g a i n , t h i s s h o u l d b e o f l i t t l e c o n c e r n t o t h e a g e n c i e s . E a c h o p e r a t o r h a s a c o s t s t r u c t u r e ; i t m a y v a r y b y c o s t o f a v a i l a b l e l a b o r , b y t h e l o a n t e r m s o n e o p e r a t o r r e c e i v e d v e r s u s a n o t h e r , m a t e r i a l c o s t s d i f f e r e n c e s a n d s o o n . T h e p r o s p e c t i v e b u y e r w i l l c o n s i d e r a l l o f t h e s e c o s t s i n d e l i b e r a t i o n s o n w h e t h e r t o b u y i n t o t h e b u s i n e s s . I f r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t a r e h i g h e r t h a n t h e p r e d e c e s s o r ' s , p e r h a p s h e w i l l n o t b e w i l l i n g t o p a y a s m u c h f o r t h e b u s i n e s s . S o b e i t . I f p e r m i t / c o n t r a c t l e n g t h s a r e n o t e x c e s s i v e , t h e c o m p e t i t o r s ' i n c r e a s e s w o u l d c o m e s o o n e n o u g h . I t a p p e a r s t h a t t h e r e c e n t i n t e r p r e t a t i o n s b y t h e P a r k S e r v i c e o n t h i s i s s u e a r e , i f a n y t h i n g , t o o f a v o r a b l e t o w a r d s t h e c o n c e s s i o n o p e r a t o r s . I f a c o n c e s s i o n e r c h o o s e s t o l e a v e p r i o r t o t h e e n d o f t h e c o n t r a c t , t h a t i s t h e i r b u s i n e s s . T h e a g e n c y c o u l d h a n d l e t h i s i n t h e s a m e m a n n e r i t i s n o w h a n d l i n g e x p i r e d p e r m i t s . G i v e n a d e q u a t e a d v a n c e n o t i c e b y t h e c u r r e n t o p e r a t o r , t h e P a r k S e r v i c e c o u l d i s s u e a p r o s p e c t u s s o l i c i t i n g b i d s a n d a w a r d t h e c o n t r a c t t o t h e s u p e r i o r b i d d e r ; t h e c r i t e r i a u s e d t o d e t e r m i n e t h e s u p e r i o r b i d a r e d i s c u s s e d i n C h a p t e r I V . C o m p e n s a t i o n f o r f a c i l i t i e s o n p u b l i c l a n d s w o u l d b e d e t e r m i n e d t h e s a m e a s f o r u n r e n e w e d e x p i r e d p e r m i t s , t h a t i s , t h e o r i g i n a l c o s t s l e s s d e p r e c i a t i o n . F o r e s t S e r v i c e p r o c e d u r e s r e g a r d i n g p e r m i t t r a n s f e r s / s a l e s h a v e 7 4 g e n e r a l l y b e e n s i m i l a r t o t h o s e o f t h e P a r k S e r v i c e . A l t h o u g h d i r e c t i o n i s t o r e v i e w t h e b u y e r ' s t e c h n i c a l a n d f i n a n c i a l c o m p e t e n c y p r i o r t o s a l e , t h i s i s o f t e n c u r s o r y a t b e s t . A s h a d b e e n t h e c a s e w i t h t h e P a r k S e r v i c e , a p p r o v a l s a r e g e n e r a l l y m a d e a f t e r t h e d e a l h a s b e e n t r a n s a c t e d w i t h t h e e x i s t i n g p e r m i t t e e . A l s o o f n o t e i s t h e f a c t t h a t o u t f i t t e r a n d g u i d e p e r m i t s ( b y f a r t h e m o s t n u m e r o u s f o r m o f c o n c e s s i o n a g r e e m e n t s w i t h i n t h e F o r e s t S e r v i c e ) a r e r o u t i n e l y b o u g h t a n d s o l d a t p r i c e s w e l l i n e x c e s s o f t h e m a t e r i a l a s s e t v a l u e s w h e n t h e n u m b e r o f c o m p e t i t i v e p e r m i t s i s l i m i t e d . D e s p i t e t h e a g e n c y ' s a s s e r t i o n t h a t s u c h p e r m i t s d o n o t h a v e v a l u e , t h e e v i d e n c e i n d i c a t e s o t h e r w i s e . 5 I n c a s e s w h e r e t h e a g e n c y g r e a t l y r e s t r i c t s t h e n u m b e r o f o u t f i t t e r s / c o n c e s s i o n e r s ( t h e c o n g e s t i o n a n d / o r e c o n o m i e s o f s c a l e i n a n a r e a m a y n e c e s s i t a t e a m a x i m u m o f o n e p e r m i t f o r a g i v e n a c t i v i t y ) , t h e d e f i c i e n c i e s o f t h e c u r r e n t F o r e s t S e r v i c e p o l i c y a r e e x a c e r b a t e d . B y a u t o m a t i c a l l y e x t e n d i n g p e r m i t s o r b y a l l o w i n g p e r m i t s t o b e s o l d w i t h o u t g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n , t h e a g e n c y o f t e n m a y b e o v e r l o o k i n g o p p o r t u n i t i e s f o r i m p r o v i n g t h e q u a l i t y o f t h e s e r v i c e , i n c r e a s i n g t h e b e n e f i t s r e t u r n e d t o t h e g o v e r n m e n t ( p u b l i c ) , a n d / o r p r o v i d i n g t h e g o o d o r s e r v i c e a t a l o w e r p r i c e . T h e s e s p e c i a l c a s e s o f l i m i t e d , o f t e n 2 2 2 , p e r m i t ( s ) g r a n t e d i n a n a r e a a r e b y n o m e a n s u n u s u a l , a s w i l l b e s e e n i n t h e C h a p t e r V c a s e s t u d i e s . T h e y o f t e n r e s u l t i n m o n o p o l y o r n e a r - m o n o p o l y c o n d i t i o n s f o r t h e p e r m i t t e e . T h e g r a n t i n g o f s u c h p e r m i t s b y a n a g e n c y c a r r i e s w i t h i t s o m e b u r d e n o f r e s p o n s i b i l i t y t o s a f e g u a r d t h e p u b l i c i n t e r e s t ; t h i s c o n c e p t i s i n t r o d u c e d b e l o w a n d i s t h e f o c u s f o r m u c h o f t h e p u b l i c u t i l i t y / “ n a t u r a l m o n o p o l y " t h e o r y e x p l o r e d i n C h a p t e r I V . P r i o r t o e x a m i n i n g t h e r o l e o f t h e g o v e r n m e n t i n r e g u l a t i n g p e r m i t t e e s , e s p e c i a l l y t h o s e o p e r a t i n g a s l o c a l m o n o p o l i e s , i t w i l l f i r s t b e u s e f u l 7 5 t o r e v i e w t h e l o n g - s t a n d i n g d e b a t e o v e r t h e r e l a t i v e m e r i t s o f c o m p e t i t i o n v e r s u s m o n o p o l y i n p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s . I s s u e : C o m p e t i t i o n v e r s u s M o n o p o l y I t i s e v i d e n t t h a t t h e p r e c e d i n g c o n t r a c t u a l i s s u e s a l l d e a l t o s o m e d e g r e e w i t h t h e b r o a d e r i s s u e o f e n c o u r a g e m e n t o r d i s c o u r a g e m e n t o f c o m p e t i t i o n a m o n g c o n c e s s i o n e r s . C h a p t e r I I r e v i e w e d t h e e a r l y h i s t o r y o f t h i s d e b a t e , w h i c h b e g a n i n m a n y w a y s e v e n b e f o r e Y e l l o w s t o n e a n d Y o s e m i t e w e r e m a d e n a t i o n a l p a r k s . S t e p h e n M a t h e r ' s “ r e g u l a t e d m o n o p o l y “ c o n c e p t c l e a r l y e s t a b l i s h e d t h e P a r k S e r v i c e p o s i t i o n i n t h e 1 9 2 0 s , a n d a l t h o u g h t h e r e h a s b e e n c o n s i d e r a b l e c r i t i c i s m o v e r t h e y e a r s , M a t h e r ' s s t r u c t u r e i s s t i l l v e r y m u c h p r e s e n t t o d a y . T h e t h e o r e t i c a l u n d e r p i n n i n g s o f “ r e g u l a t e d n a t u r a l m o n o p o l i e s “ a n d p u b l i c u t i l i t i e s a s t h e y r e l a t e t o r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s w i l l b e e x p l o r e d i n C h a p t e r I V . T h a t c h a p t e r w i l l n o t r e v i s i t i n a n y d e t a i l t h e d e b a t e o n w h e t h e r a n y m o n o p o l y c o n d i t i o n s g h g g l g e x i s t , b u t r a t h e r h o w t h e y m a y b e d e a l t w i t h g i v e n t h a t t h e y 9 2 e x i s t a n d t h e i m p l i c a t i o n s o f a l t e r n a t i v e p o l i c i e s . T h e c o n c e s s i o n e r s o f M a t h e r ' s d a y w a r m l y e m b r a c e d t h e r e g u l a t e d m o n o p o l y i d e a . H o w e v e r , i t s o o n b e c a m e e v i d e n t t h a t i t w a s t h e “ m o n o p o l y “ a s p e c t o f t h e p o l i c y w h i c h c o m f o r t e d t h e m , n o t t h e “ r e g u l a t i o n . “ D o n H u m m e l , v o i c e o f t h e c o n c e s s i o n e r s f o r m a n y y e a r s , w o u l d h a v e u s b e s t o w s a i n t h o o d o n M a t h e r f o r i m p l e m e n t i n g t h e r e g u l a t e d m o n o p o l y c o n c e s s i o n s p o l i c y . Y e t o n l y f o u r y e a r s a f t e r M a t h e r ' s d e a t h , H u m m e l w a s o u t r a g e d t h a t t h e P a r k S e r v i c e c o n t r a c t p r o v i s i o n s w e r e “ c o m p l e t e l y o n e - s i d e d . “ H e l a m e n t s t h a t “ t h e P a r k S e r v i c e c o u l d t e l l u s w h e n t o o p e n a n d w h e n t o c l o s e t h e s e a s o n . T h e y c o u l d t e l l u s h o w m u c h t o c h a r g e f o r a c c o m m o d a t i o n s . T h e y c o u l d t e l l u s w h a t k i n d o f 7 6 f a c i l i t i e s t o b u i l d a n d w h e n a n d w h e r e t o b u i l d t h e m “ ( 1 9 8 7 , p . 8 6 ) . G i v e n H u m m e l ' s a p p a r e n t s h o c k a t t h e s e p r o v i s i o n s , o n e c a n n o t h e l p b u t w o n d e r e x a c t l y w h a t t h e c o n c e s s i o n e r s t h o u g h t t h e “ r e g u l a t e d “ a s p e c t o f t h e n a t i o n a l p a r k m o n o p o l i e s w a s a l l a b o u t . P r e v i o u s d i s c u s s i o n s h a v e i n d i c a t e d t h a t t h e m o n o p o l y p o l i c y w a s n o t u n i v e r s a l l y a c c e p t e d b u t i t e n d u r e d a n d w a s g i v e n t h e s t a t u s o f l a w u n d e r t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 . T h e A c t d i d n o t q u i e t t h e d e b a t e , h o w e v e r ; j u s t t w o y e a r s a f t e r p a s s a g e , P r e s i d e n t J o h n s o n , i n a l e t t e r t o a l l D e p a r t m e n t a n d a g e n c y h e a d s , s t a t e d t h a t : I t i s i m p o r t a n t t h a t r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n p o l i c i e s p r e s e r v e t h e c o m p e t i t i v e f o r c e s w h i c h g i v e v i t a l i t y t o o u r w h o l e N a t i o n . C o n s t r u c t i v e a n d i n n o v a t i v e c o m p e t i t i o n w i l l b e n e c e s s a r y i f p r o p e r f a c i l i t i e s a r e t o b e a v a i l a b l e t o t h e p u b l i c w h e n t h e y j o u r n e y t o o u r n a t i o n a l p a r k s , f o r e s t s , a n d w a t e r p r o j e c t s . . . o u r p u b l i c p o l i c y m u s t e n c o u r a g e t h e k i n d o f p u b l i c c o o p e r a t i o n a n d h e a l t h y p r i v a t e c o m p e t i t i o n n e c e s s a r y t o p r o t e c t t h e p u b l i c ' s i n t e r e s t a n d e n c o u r a g e f u l l p a r t i c i p a t i o n b y p r i v a t e e n t e r p r i s e ( A p r i l 2 1 , 1 9 6 7 c o v e r l e t t e r t o B u r e a u o f B u d g e t R e p o r t , 1 9 6 6 ) . T h e r e i s l i t t l e e v i d e n c e t h a t t h e a g e n c i e s t o o k a n y a c t i o n t o i m p l e m e n t t h e s p i r i t o f P r e s i d e n t J o h n s o n ' s m e m o . O f c o u r s e , i n t h e c a s e o f t h e P a r k S e r v i c e t h e r e q u i r e m e n t s o f t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t h a v e g r e a t l y c o n s t r a i n e d t h e i r a b i l i t y t o e n c o u r a g e c o m p e t i t i o n ; s u c h i s n o t t h e c a s e w i t h o t h e r a g e n c i e s n o t c o v e r e d b y t h e 1 9 6 5 A c t . I t i s i m p o r t a n t t o d r a w a d i s t i n c t i o n b e t w e e n t h e t w o a r e a s w h e r e c o m p e t i t i o n m a y p l a y a r o l e i n c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t . T h e f i r s t b e i n g i n t h e a c t u a l p r o v i s i o n o f g o o d s a n d s e r v i c e s t o t h e p u b l i c . T h i s i s t h e a r e a t h a t c a l l e d o u t f o r p o l i c y m o d i f i c a t i o n , s o m e w h a t l i t e r a l l y . T h e “ a m u s e m e n t p a r k b a r k e r s “ o f t h e e a r l y n a t i o n a l p a r k d a y s a n d t h e a s s o c i a t e d p o o r s e r v i c e r e s u l t i n g f r o m t o o f e w d o l l a r s s p r e a d o v e r t o o m a n y o p e r a t o r s w e r e t h e c a t a l y s t f o r t h e p u b l i c u t i l i t y c o n c e p t o f 7 7 M a t h e r . T h e e c o n o m i e s o f s c a l e f o u n d i n r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a r e c o m m o n t o a l l p u b l i c u t i l i t i e s . I n m a n y w a y s , t h e t i m e s d e m a n d e d t h e r e s t r i c t i o n o f c o m p e t i t i o n a n d i n m a n y c a s e s s u c h l o c a l m o n o p o l i e s a r e w a r r a n t e d t o d a y . F u r t h e r j u s t i f i c a t i o n f o r t h i s a s s e r t i o n w i l l b e o f f e r e d i n C h a p t e r I V a n d i n t h e c a s e e x a m p l e s i n C h a p t e r V . I n s o m e s e t t i n g s , h a v i n g d i f f e r e n t c o n c e s s i o n e r s f o r e a c h s e r v i c e , o r a t t h e e x t r e m e , m u l t i p l e c o n c e s s i o n e r s f o r e a c h s e r v i c e , w o u l d d e m a n d f a r m o r e a g e n c y o v e r s i g h t a n d w o u l d l i k e l y r e s u l t i n m o r e p a r k / f o r e s t d e v e l o p m e n t . B a c h c o n c e s s i o n e r w o u l d s e e k t o i n c r e a s e i t s s h a r e o f p a r k b u s i n e s s a n d m o r e p u b l i c l a n d w o u l d b e n e c e s s a r y f o r f r a g m e n t e d f a c i l i t i e s a n d f o r t h e i r s u p p o r t , ( e . g . , m a i n t e n a n c e , w a r e h o u s i n g , r e p a i r s h o p s , o f f i c e s p a c e , e t c . ) S u b s t a n t i a l i n e f f i c i e n c i e s w o u l d r e s u l t f r o m u n n e c e s s a r y d u p l i c a t i o n o f c o s t s . T h e r e i s a l s o t h e l i k e l i h o o d t h a t c o m p e t i t i v e a d v e r t i s i n g w o u l d i n c r e a s e d e m a n d w h i c h c o u l d l e a d t o a n e e d t o d e v e l o p m o r e f a c i l i t i e s t o a c c o m m o d a t e t h e i n c r e a s e d u s e . C o n g e s t i o n a n d v i s i t o r c o n f u s i o n w o u l d o f t e n b e i n e v i t a b l e . I n a d d i t i o n , c o m p e t i t i o n i s g e n e r a l l y m o s t e f f e c t i v e w h e n t h e b u y e r h a s t h e t i m e a n d o p p o r t u n i t y t o l e a r n s o m e t h i n g a b o u t t h e g o o d s o r s e r v i c e s p r o v i d e d b y t h e c o m p e t i t o r s ; t h e r e f o r e , t h e r e s h o u l d b e a f a i r l y s t a b l e b u y i n g p u b l i c . T h i s i s o f t e n n o t t h e c a s e w i t h p u b l i c l a n d a r e a s w h e r e r e c r e a t i o n i s t s a r e u n a b l e t o m a k e t h e i n f o r m e d d e c i s i o n s o n w h i c h e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n d e p e n d s . A m o r e p h i l o s o p h i c a l a r g u m e n t i s t h a t “ n a t u r a l “ a r e a s a r e s i m p l y n o t t h e p l a c e f o r t h e t r a p p i n g s o f r i g o r o u s c o m m e r c i a l c o m p e t i t i o n . S t i l l , t h e r e h a s b e e n n o s h o r t a g e o f c r i t i c s o f s i n g l e o p e r a t o r r e c r e a t i o n m o n o p o l i e s . A 1 9 7 5 G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e r e p o r t i n s i s t e d t h a t “ c o m p e t i t i o n u s u a l l y e n c o u r a g e s i m p r o v e d s e r v i c e s a n d l o w e r p r i c e s 7 8 a n d s u c h b e n e f i t s a r e d i s c o u r a g e d b y h a v i n g o n e c o n c e s s i o n e r c o n t r o l a l l o p e r a t i o n s i n a p a r k , e s p e c i a l l y w h e n t h e y a r e p r o v i d e d a p r e f e r e n t i a l r i g h t t o c o n t r a c t r e n e w a l “ ( G A O , 1 9 7 5 ) . A s i m i l a r p o s i t i o n h a s b e e n e c h o e d i n s u b s e q u e n t G A O r e p o r t s . Y e t , e v e n t h e G A O s e e m s t o a c k n o w l e d g e t h a t f o r t h e r e a s o n s h i g h l i g h t e d a b o v e , s i n g l e o p e r a t o r s m a y b e j u s t i f i e d i n m a n y s i t u a t i o n s . . . a s l o n g a s t h e y a r e r e g u l a t e d a n d a s l o n g a s t h e p r i v i l e g e o f r u n n i n g t h e m o n o p o l y e n t e r p r i s e i s g a i n e d t h r o u g h f a i r a n d o p e n c o m p e t i t i o n . T h i s b e i n g t h e s e c o n d a r e a w h e r e c o m p e t i t i o n m a y p l a y a r o l e i n c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t . I n a s e n s e t h i s s e c o n d a s p e c t o f c o m p e t i t i o n h a s b e e n w e l l c o v e r e d i n t h e p r e c e d i n g s e c t i o n s o n p o s s e s s o r y i n t e r e s t , p r e f e r e n t i a l r i g h t s o f r e n e w a l a n d a d d i t i o n a l s e r v i c e s , c o n t r a c t l e n g t h , a n d s a l e / t r a n s f e r o f o p e r a t i o n s . C o n s i d e r e d t o g e t h e r , a g e n c y p o l i c y ( w r i t t e n o r u n w r i t t e n ) o n t h e s e c o n t r a c t u a l i s s u e s w i l l l a r g e l y d e t e r m i n e t h e d e g r e e o f c o m p e t i t i o n f o r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s o n p u b l i c l a n d s . T h e D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r a p p e a r s t o w e l c o m e t h e o p p o r t u n i t y f o r c h a n g e s u g g e s t e d b y p r o p o s e d c o n c e s s i o n s l e g i s l a t i o n , a l t h o u g h t h e a t t e n t i o n o f c o m p e t i t i o n p r o p o n e n t s i s o f t e n n a r r o w l y f o c u s e d o n r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y r a t h e r t h a n i n c l u d i n g a d d i t i o n a l g o a l s s u c h a s m i n i m i z a t i o n o f m o n o p o l y p r i c i n g . A s s i s t a n t I n t e r i o r S e c r e t a r y B o n n i e C o h e n : T h e p r e v i o u s a d m i n i s t r a t i o n f o c u s e d o n o b t a i n i n g g r e a t e r f e e s f r o m c o n c e s s i o n e r s . W h i l e s t r i v i n g t o e n s u r e t h a t t h i s o b j e c t i v e i s i m p l e m e n t e d , w e m u s t e x a m i n e w h e t h e r l e g i s l a t i v e c h a n g e s a r e n e c e s s a r y t o a l s o e n s u r e t h a t m e a n i n g f u l c o m p e t i t i o n i s f o s t e r e d , s i n c e t h i s i s a n i m p o r t a n t e l e m e n t i n s e c u r i n g r e a s o n a b l e f e e s . I n e x a m i n i n g t h e h i s t o r y s u r r o u n d i n g t h e c o n c e s s i o n p r o g r a m i n t h e N a t i o n a l P a r k S y s t e m , o n e c a n n o t h e l p b u t n o t e t h a t i n c o n t r a s t t o t h e c u r r e n t a t m o s p h e r e , i n 1 9 6 5 i t w a s i m p o r t a n t t o “ l u r e “ i n v e s t m e n t i n t o t h e p a r k s a n d t o g u a r a n t e e p r o t e c t i o n f r o m c o m p e t i t i o n t o a t t r a c t i n v e s t o r s . I n t o d a y ' s w o r l d , m a n y p a r k c o n c e s s i o n s 7 9 c o n s t i t u t e l u c r a t i v e m o n o p o l i e s , a n d r e s t r i c t i n g c o m p e t i t i o n [ f o r t h e p e r m i t s ] w o r k s a g a i n s t r e a s o n a b l e f e e s a n d h i g h e r q u a l i t y p r o g r a m m a n a g e m e n t ( C o h e n , 1 9 9 3 , p . 2 0 ) . I n f a c t , t h e d e s i r e t o “ l u r e “ i n v e s t o r s i n t o t h e p a r k s d a t e s t o t h e 1 9 1 0 s , a n d i n 1 9 6 5 , o p p o n e n t s t o t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t s o u n d e d r e m a r k a b l y l i k e M s . C o h e n i n 1 9 9 3 . T h e s u b s t a n c e o f t h e 1 9 6 5 d e b a t e w a s p r e s e n t e d i n C h a p t e r I I b u t s o m e b r i e f e x c e r p t s i n d i c a t e t h e s i m i l a r i t i e s w i t h t h e C l i n t o n a d m i n i s t r a t i o n ' s p o s i t i o n . R e p r e s e n t a t i v e W i l l i a m D a w s o n : “ . . . t h e b i l l a l m o s t e n t i r e l y d i s r e g a r d s t h e p o t e n t i a l b e n e f i t s o f p r o m o t i n g e v e n a m o d e r a t e d e g r e e o f c o m p e t i t i o n ; e s t a b l i s h e d c o n c e s s i o n e r s w i l l b e c o m e p e r m a n e n t l y e n t r e n c h e d . T h i s , o f c o u r s e , m e a n s t h a t c o m p e t i t i o n f o r c o n c e s s i o n c o n t r a c t s w o u l d b e e l i m i n a t e d f o r e v e r . “ R e p r e s e n t a t i v e J a c k B r o o k s : “ T h e w h o l e p u r p o s e o f t h i s b i l l i s t o r e m o v e a l l c o m p e t i t i o n f r o m p a r k c o n c e s s i o n e r c o n t r a c t s a n d t o e n a c t i n t o l a w p e r p e t u a l m o n o p o l i e s i n o u r n a t i o n a l p a r k s “ ( C o n g . R e c o r d - H o u s e , S e p t . 1 4 , 1 9 6 5 , p . 2 3 6 3 4 ) . M r . D a w s o n a n d M r . B r o o k s v o t e d w i t h t h e m i n o r i t y i n 1 9 6 5 . I n t h e s p r i n g o f 1 9 9 4 i t a p p e a r e d t h a t t h e i r v i e w s r e p r e s e n t e d t h e m a j o r i t y i n b o t h t h e H o u s e a n d S e n a t e a s w e l l a s t h e D e p a r t m e n t o f I n t e r i o r . T h e S e n a t e b i l l t o l i m i t c o n c e s s i o n e r b e n e f i t s g r a n t e d b y t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 p a s s e d i n t h e s p r i n g o f 1 9 9 4 b y a v o t e o f 9 0 t o 6 . T h e c o m p a n i o n H o u s e b i l l e a s i l y p a s s e d l a t e r t h a t y e a r . H o w e v e r , t h e c l o u t o f t h e c o n c e s s i o n s i n d u s t r y w i t h s e v e r a l k e y l e g i s l a t o r s o n c e a g a i n b e c a m e e v i d e n t w h e n n o f u r t h e r a c t i o n w a s t a k e n t o p r o c e e d w i t h t h e a m e n d m e n t s . R e c e n t l e g i s l a t i v e p r o p o s a l s s e e m d e s i g n e d t o f u r t h e r s a f e g u a r d c o n c e s s i o n e r i n t e r e s t s o n t h e p u b l i c l a n d s . G i v e n t h a t t h e g r o s s r e v e n u e f r o m n a t i o n a l f o r e s t c o n c e s s i o n s e x c e e d s t h a t o f t h e n a t i o n a l p a r k s b y a p p r o x i m a t e l y a q u a r t e r o f a 8 0 b i l l i o n d o l l a r s a n n u a l l y ( U S D I , 1 9 9 2 , p . 1 4 ) , i t i s h a r d t o f a t h o m t h a t s i m i l a r C o n g r e s s i o n a l a t t e n t i o n w i l l n o t s o o n b e d i r e c t e d a t t h e F o r e s t S e r v i c e . I s s u e : G o v e r n m e n t R e g u l a t i o n o f R e c r e a t i o n E n t e r p r i s e P r o f i t s a n d P r i c e s I t i s i m p o s s i b l e t o a d d r e s s t h i s s u b j e c t w i t h o u t t o u c h i n g u p o n t h e r e l a t e d i s s u e s o f a p p r o p r i a t e r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t ( p u b l i c ) a n d g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n o f q u a l i t y a n d l e v e l o f d e v e l o p m e n t . T h e s e t o p i c s a r e c o v e r e d i n s u b s e q u e n t s e c t i o n s b u t a r e i n c l u d e d t o a m i n o r d e g r e e i n t h i s s e c t i o n a s w e l l . I t i s n o t s u r p r i s i n g t h a t i n r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n i n g , a s i n o t h e r b u s i n e s s e n t e r p r i s e s , s o m e s e r v i c e s y i e l d h i g h e r p r o f i t s t h a n o t h e r s a n d s o m e l o c a t i o n s a r e m o r e p r o f i t a b l e t h a n o t h e r l o c a t i o n s . T h i s h a s b e e n t r u e s i n c e t h e o r i g i n s o f n a t i o n a l p a r k c o n c e s s i o n i n g . T h e p r o f i t s g e n e r a t e d b y t r a n s p o r t i n g t o u r i s t s t o a n d w i t h i n t h e p a r k s o f t e n j u s t i f i e d t h e r a i l r o a d c o m p a n i e s i n v e s t m e n t s i n l e s s p r o f i t a b l e f a c i l i t i e s a n d s e r v i c e s . M a t h e r c l e a r l y u n d e r s t o o d t h i s a n d e x p l o i t e d i t t o g r e a t l y i n c r e a s e t h e l e v e l o f d e v e l o p m e n t a t t h e p a r k s . H i s r e g u l a t e d m o n o p o l i e s w e r e o f t e n r e q u i r e d t o p r o v i d e u n p r o f i t a b l e s e r v i c e s a s a c o n d i t i o n o f t h e i r c o n t r a c t s . I n m o s t c a s e s , t h e b e n e f i t s o f t h e m o n o p o l y o p e r a t i o n m o r e t h a n c o m p e n s a t e d f o r a d d i n g t h e s e s e r v i c e s . T h e e q u i t y a n d e f f i c i e n c y c o n c e r n s a s s o c i a t e d w i t h t h i s t y p e o f c r o s s - s u b s i d i z a t i o n a r e a d d r e s s e d i n C h a p t e r s I V a n d V . I t w a s a t t h i s e a r l y s t a g e o f f a c i l i t y d e v e l o p m e n t t h a t p r o t e c t i o n f r o m c o m p e t i t i o n , p o s s e s s o r y i n t e r e s t , p r e f e r e n t i a l r i g h t s , a n d l o n g c o n t r a c t l e n g t h s w e r e j u d g e d t o b e n e c e s s a r y t o a t t r a c t p r i v a t e c a p i t a l . I n e x c h a n g e f o r t h e s e f a v o r a b l e c o n d i t i o n s t h e c o n c e s s i o n e r s a c c e p t e d t h e i d e a t h a t t h e y w o u l d b e r e g u l a t e d ; a t l e a s t i n t h e o r y . A s 8 1 n o t e d i n t h e p r e v i o u s s e c t i o n s o m e c o n c e s s i o n e r s s e e m e d s h o c k e d t h a t t h e P a r k S e r v i c e w a s a c t u a l l y r e d e e m i n g i t s r e g u l a t o r y r e s p o n s i b i l i t y i n t h e e a r l y 1 9 3 0 s . T h i s m a y b e a n i n d i c a t i o n t h a t l i t t l e s u c h r e g u l a t i o n t o o k p l a c e p r i o r t o t h a t d e c a d e . I n d e e d , i t w a s n o t u n t i l 1 9 3 0 t h a t s t a t u t o r y a u t h o r i t y t o a p p r o v e t h e r a t e s c h a r g e d b y c o n c e s s i o n e r s w a s g r a n t e d t o t h e P a r k S e r v i c e ( U S D I , 1 9 9 2 , A p p e n d i x 7 , p . 1 ) . T h i s w a s m o r e t h a n t e n y e a r s a f t e r t h e a g e n c y h a d i m p l e m e n t e d i t s r e g u l a t e d m o n o p o l y p o l i c y . A g a i n , t h e d e g r e e o f p r i c e r e g u l a t i o n i n t h o s e e a r l y y e a r s m a y h a v e b e e n m i n i m a l . C o n c e r n s o v e r t h e P a r k S e r v i c e ' s r e l u c t a n c e t o t r u l y r e g u l a t e t h e m o n o p o l i e s t h e y h e l p e d c r e a t e p e r s i s t e d o v e r t h e y e a r s . P o l i c y s t a t e m e n t s t h r o u g h o u t t h e 1 9 4 0 3 a n d 1 9 5 0 s r e c o g n i z e d t h e a g e n c y ' s r e s p o n s i b i l i t y i n t h i s a r e a , d e c l a r i n g t h a t “ r a t e s c h a r g e d t o t h e p u b l i c s h a l l b e r e a s o n a b l e , a n d d e t e r m i n e d o n t h e b a s i s o f c h a r g e s f o r c o m p a r a b l e s e r v i c e “ ( P o w e l l , 1 9 8 4 , p . 8 0 ) . G e n e r a l l y s u c h s t a t e m e n t s w e r e t e m p e r e d w i t h l a n g u a g e r e q u i r i n g d u e c o n s i d e r a t i o n t o c o n c e s s i o n e r s ' p r o f i t . T h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 s o l i d i f i e d a g e n c y p o l i c y o n t h i s p o i n t , s t a t i n g t h a t : T h e r e a s o n a b l e n e s s o f a c o n c e s s i o n e r ' s r a t e s a n d c h a n g e s t o t h e p u b l i c s h a l l . . . b e j u d g e d p r i m a r i l y b y c o m p a r i s o n w i t h t h o s e c u r r e n t f o r f a c i l i t i e s a n d s e r v i c e s o f c o m p a r a b l e c h a r a c t e r u n d e r s i m i l a r c o n d i t i o n s , w i t h d u e c o n s i d e r a t i o n f o r l e n g t h o f s e a s o n , p r o v i s i o n f o r p e a k l o a d s , a v e r a g e p e r c e n t a g e o f o c c u p a n c y , a c c e s s i b i l i t y , a v a i l a b i l i t y a n d c o s t s o f l a b o r a n d m a t e r i a l s , t y p e o f p a t r o n a g e , a n d o t h e r f a c t o r s d e e m e d s i g n i f i c a n t b y t h e S e c r e t a r y ( p . 9 5 5 ) . T h i s i s n o e a s y t a s k , p a r t i c u l a r l y w h e n l i n k e d w i t h t h e a d d i t i o n a l w o r d i n g t h a t t h e a g e n c y s h o u l d e x e r c i s e i t s a u t h o r i t y “ i n a m a n n e r c o n s i s t e n t w i t h a r e a s o n a b l e o p p o r t u n i t y f o r t h e c o n c e s s i o n e r t o r e a l i z e a p r o f i t o n h i s o p e r a t i o n “ ( p . 9 5 5 ) . W h e n c o m p a r a b i l i t y w i t h s i m i l a r 8 2 o p e r a t i o n s o p e r a t i n g u n d e r c o m p e t i t i v e c o n d i t i o n s i s n o t p o s s i b l e , p r i c e s a r e r e g u l a t e d b a s e d o n a n a n a l y s i s o f t h e o p e r a t o r ' s c o s t s a n d r e v e n u e s , a l l o w i n g f o r a r e a s o n a b l e r a t e o f r e t u r n t o c a p i t a l ( U S D I , N P S - 4 8 , 1 9 8 6 ) . I m p l e m e n t a t i o n o f t h e s e p r o v i s i o n s o f t h e A c t w a s o f t e n d i f f i c u l t g i v e n t h e l a r g e n u m b e r o f N a t i o n a l P a r k S y s t e m u n i t s , a s s o c i a t e d c o n c e s s i o n e r s , a n d m i n i m a l a g e n c y s t a f f i n g . A 1 9 7 5 r e p o r t b y t h e G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e f o u n d t h a t t h e “ P a r k S e r v i c e h a d n o t e f f e c t i v e l y m o n i t o r e d a n d e v a l u a t e d c o n c e s s i o n e r p r i c e s t o e n s u r e t h a t t h e y a r e r e a s o n a b l e “ ( a s n o t e d i n G A O , 1 9 8 0 , p . 5 5 ) . A f o l l o w u p s t u d y b y t h e G A O i n 1 9 8 0 c o n c l u d e d t h a t g u i d e l i n e s i s s u e d b y t h e a g e n c y i n 1 9 7 7 ( p a r t i a l l y i n r e s p o n s e t o t h e 1 9 7 5 c r i t i c i s m ) s t i l l d i d n o t a s s u r e t h a t r e a s o n a b l e r a t e s w e r e b e i n g c h a r g e d . A m o n g t h e c o n c e r n s o f t h e G A O w e r e t h e f i n d i n g s t h a t : “ t h e r a t e e v a l u a t o r c a n e a s i l y o v e r l o o k a p r o b l e m r a t h e r t h a n c o n f r o n t t h e c o n c e s s i o n e r ; r a t e a p p r o v a l i s n o t g i v e n e m p h a s i s a s a h i g h p r i o r i t y i t e m f o r p a r k m a n a g e m e n t ; a n d S u p e r i n t e n d e n t s a r e c o n c e r n e d w i t h t h e p o l i t i c a l i m p a c t o f h o l d i n g d o w n r a t e s u n d e r t h e s y s t e m “ ( G A O , 1 9 8 0 , p . 5 9 ) . A s r e c e n t l y a s 1 9 9 2 , t h e G A O w a s a s k e d b y a s u b c o m m i t t e e o f t h e H o u s e C o m m i t t e e o n G o v e r n m e n t O p e r a t i o n s t o a g a i n r e v i e w t h e r e a s o n a b l e n e s s o f p r i c e s c h a r g e d b y c o n c e s s i o n e r s . I n o n e o f t h e w e a k e r G A O a n a l y s e s o n t h e c o n c e s s i o n s s u b j e c t , t h e r e p o r t s e e m e d t o a c c e p t a t f a c e v a l u e t h e a g e n c i e s ' c o n t e n t i o n t h a t i n t h e v a s t m a j o r i t y o f t h e c a s e s e x a m i n e d , c o m p e t i t i v e m a r k e t f o r c e s i n t h e a r e a e n s u r e d t h a t p r i c e s w e r e r e a s o n a b l e ( G A O , M a r c h 1 9 9 2 , p . 1 4 ) . A s w e s h a l l s e e , t h i s “ e a s y w a y o u t “ h a s c o m m o n l y b e e n e m p l o y e d b y t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s . R e l u c t a n c e o f s o m e l a n d m a n a g e r s t o s t r i c t l y r e g u l a t e c o n c e s s i o n e r p r i c e s i s o f t e n b a s e d o n m o r e t h a n e x t e r n a l p o l i t i c a l p r e s s u r e ; p e r s o n a l b i a s e s m a y a l s o p l a y a m a j o r r o l e . Q u i t e s i m p l y , s o m e a g e n c y p e r s o n n e l 8 3 j u s t d o n o t b e l i e v e t h a t t h e g o v e r n m e n t s h o u l d b e t e l l i n g a p r i v a t e e n t e r p r i s e w h a t i t s h o u l d c h a r g e f o r s e r v i c e s . 6 S u c h b e l i e f s a r e c o m m o n l y f o u n d e d o n t h e m i s t a k e n a s s u m p t i o n t h a t t h e “ m a r k e t “ w i l l a r r i v e a t t h e a p p r o p r i a t e a n d r e a s o n a b l e r a t e . T h i s w i l l b e t h e s u b j e c t o f c o n s i d e r a b l e e x p l o r a t i o n i n C h a p t e r s I V a n d V b u t i t w a r r a n t s f u r t h e r a t t e n t i o n h e r e . W h e t h e r a p a r t i c u l a r a g e n c y c a l l s t h e i r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s “ r e g u l a t e d m o n o p o l i e s , “ “ p u b l i c s e r v i c e u t i l i t i e s , “ o r s i m p l y p e r m i t t e e s , t h e f a c t r e m a i n s t h a t m a n y o f t h e s e b u s i n e s s e s d o i n f a c t h a v e c o n s i d e r a b l e m o n o p o l y p o w e r a s s o c i a t e d w i t h t h e i r o p e r a t i o n s . T h e F o r e s t S e r v i c e h a s b e e n e s p e c i a l l y r e l u c t a n t t o a c k n o w l e d g e t h i s i n t h e i r c o n c e s s i o n s p o l i c i e s i n r e c e n t y e a r s . U p o n t h o u g h t f u l r e v i e w , e v e n t h o s e t h a t a r e g e n e r a l l y s u p p o r t i v e o f c o n c e s s i o n e r s h a v e c o n c l u d e d t h a t a “ p a r k b u s i n e s s i s a p u b l i c u t i l i t y , a n d a s s u c h s h o u l d n o t y i e l d h i g h p r o f i t s “ ( I s e , 1 9 6 1 , p . 6 1 1 ) . I n h i s i n s i g h t f u l b o o k o n n a t i o n a l p a r k p o l i c y , I s e c o n c l u d e d t h a t “ t h e P a r k S e r v i c e d o e s n o t o f c o u r s e w a n t c o n c e s s i o n e r s t o m a k e t o o m u c h p r o f i t , b u t t h e y s h o u l d m a k e e n o u g h s o t h a t t h e y c a n o f f e r a d e q u a t e s e r v i c e , a n d m a k e s u c h a d d i t i o n s t o f a c i l i t i e s a s a r e n e e d e d . . . A l l t h i s p u t s t h e P a r k S e r v i c e i n s o m e t h i n g o f a q u a n d a r y . I t c a n n o t a l l o w t h e c o n c e s s i o n e r s t o m a k e t o o m u c h p r o f i t i n s e r v i n g t h e v i s i t o r s , y e t o f t e n w a n t s t h e m t o h a v e e n o u g h m o n e y f o r e x p a n s i o n “ ( p . 6 1 2 ) . A l t h o u g h t o d a y t h e r e i s f a r l e s s e m p h a s i s o n n a t i o n a l p a r k f a c i l i t y e x p a n s i o n t h a n t h e r e w a s i n t h e e a r l y 1 9 6 0 s , I s e ' s c o m m e n t s r e m a i n r e l e v a n t . T h e y a l s o p o i n t t o p e r h a p s t h e m o s t p u z z l i n g a s p e c t o f m u l t i - a g e n c y c o n c e s s i o n s p o l i c i e s i n t h e U n i t e d S t a t e s . H o w c a n o n e a g e n c y ( t h e N P S ) h a v e b o t h s t a t u t o r y a n d a d m i n i s t r a t i v e m a n d a t e s t o c o n t r o l p r i c e s w h e n a n o t h e r a g e n c y w i t h v e r y s i m i l a r l a n d s a n d r e c r e a t i o n m a n a g e m e n t o b j e c t i v e s ( t h e F o r e s t S e r v i c e ) 8 4 h a s n e i t h e r ? I n f a c t t h e l a t t e r a g e n c y h a s g e n e r a l l y t a k e n t h e p o s i t i o n t h a t p r i c e c o n t r o l i s i n a p p r o p r i a t e ( s e e d i s c u s s i o n i n C h a p t e r s I V a n d V . ) M o r e o v e r , t h e P a r k S e r v i c e h a s t a k e n t h e b r u n t o f c r i t i c i s m f o r i n a d e q u a t e r e g u l a t i o n w h i l e t h e F o r e s t S e r v i c e h a s a v o i d e d a l l b u t t h e m o s t c u r s o r y r e v i e w . P e r h a p s d u e i n p a r t t o t h o s e c r i t i c i s m s , i n r e c e n t y e a r s P a r k S e r v i c e s t a f f i n g i n t h e a r e a o f c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t h a s g r o w n s i g n i f i c a n t l y a n d p r o c e d u r e s a r e i n p l a c e t o g u i d e p r i c e r e g u l a t i o n . 7 I t i s n o w r e c o g n i z e d a s a n i m p o r t a n t a s p e c t o f o v e r a l l a d m i n i s t r a t i o n o f n a t i o n a l p a r k c o n c e s s i o n s . T h i s i s n o t t h e c a s e w i t h t h e F o r e s t S e r v i c e . T h e o n l y i d e n t i f i e d r e f e r e n c e t o t h e a g e n c y c o n s i d e r i n g c o n t r o l o f p r o f i t w a s i n a 1 9 6 7 F o r e s t S e r v i c e s t u d y o n m e t h o d s u s e d f o r c a l c u l a t i n g a p p r o p r i a t e f r a n c h i s e f e e s f o r c o n c e s s i o n e r s . G e n e r a l l y , t h e d i s c u s s i o n o f s u c h f e e s f o c u s e s o n h o w m u c h o f a b u s i n e s s ' s g r o s s o r n e t r e v e n u e i s f a i r f o r t h e g o v e r n m e n t t o r e c e i v e . T h e 1 9 6 7 s t u d y t o o k a d i f f e r e n t t a c k , p r o p o s i n g f e e r a t e s “ t h a t w o u l d 5 1 1 2 ! a p e r m i t t e e t o r e a l i z e a 1 5 p e r c e n t r e t u r n o n i n v e s t m e n t “ ( G A O , 1 9 9 3 , p . 2 5 ) . I n t e r p r e t a t i o n a n d c a l c u l a t i o n d i f f i c u l t i e s a s i d e , t h i s w o u l d h a v e b e e n a m a j o r p o l i c y s h i f t f o r t h e F o r e s t S e r v i c e . I t d i d n o t h a p p e n . N o s u b s e q u e n t r e f e r e n c e t o p r o f i t c o n t r o l h a s b e e n f o u n d . Y e t a S e p t e m b e r , 1 9 9 3 G A O r e p o r t s t a t e d t h a t “ a p r i m e o b j e c t i v e a n d r e s p o n s i b i l i t y o f t h e f e d e r a l a g e n c i e s ' m a n a g e m e n t o f c o n c e s s i o n e r a g r e e m e n t s i s t o g n g g g g t h a t c o n c e s s i o n e r s o f f e r a h e a l t h y , s a f e , a n d r e a s o n a b l y p r i c e d r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e “ ( G A O , 1 9 9 3 , p . 5 , e m p h a s i s a d d e d ) . T h e r e p o r t p r o f i l e d P a r k S e r v i c e p o l i c y a n d n o t e d t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e “ r e t a i n s t h e r i g h t t o r e g u l a t e p r i c e s i f t h e y w i s h ; h o w e v e r , t h e y h a v e n o p o l i c y o f r e v i e w i n g p r i c e s a n d g e n e r a l l y d o n o t 8 5 q u e s t i o n c o n c e s s i o n e r s ' p r i c e s . R a t h e r , t h e y l e a v e t h e p r i c e s c h a r g e d t o m a r k e t f o r c e s i n t h e a r e a “ ( p . 1 0 ) . T h o u g h t h e F o r e s t S e r v i c e a c k n o w l e d g e s a “ p r i m e o b j e c t i v e a n d r e s p o n s i b i l i t y “ t o e n s u r e r e a s o n a b l e p r i c e s i t h a s n o p o l i c y t o d o s o . F u r t h e r , t h e G A O r e p o r t e d t h a t “ a l t h o u g h n o t r e q u i r e d b y a n y p o l i c y , “ t h e F o r e s t S e r v i c e p e r i o d i c a l l y p e r f o r m e d “ p r i c e r e v i e w s “ w h e n c o n c e s s i o n e r s r e q u e s t e d p r i c e i n c r e a s e s . T h i s a p p e a r s e n c o u r a g i n g , h o w e v e r t h e r e v i e w s w e r e s a i d t o b e “ g e n e r a l l y i n f o r m a l a n d u n d o c u m e n t e d “ a n d i n 2 2 2 2 o f t h e r e v i e w s w e r e p r i c e i n c r e a s e s d e n i e d o r r e d u c e d ( G A O , 1 9 9 3 , p . 1 0 ) . T h e D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r ' s C o n c e s s i o n s M a n a g e m e n t T a s k F o r c e a l s o a d d r e s s e d t h i s i s s u e a n d s i m i l a r l y r e p o r t e d t h a t t h e “ N a t i o n a l P a r k S e r v i c e m o n i t o r s t h e p r i c e s c o n c e s s i o n s c h a r g e t h e p u b l i c , w h e r e a s t h e F o r e s t S e r v i c e b a s i c a l l y r e l i e s o n t h e c o m p e t i t i v e f o r c e s o f t h e m a r k e t . I n o n e c a s e i t i s n e c e s s a r y t o r e v i e w t h e p r i c e s b e i n g c h a r g e d p e r i o d i c a l l y - - i n t h e s e c o n d c a s e t h e p r o c e s s i s s e l f - m o n i t o r i n g . “ A n d l a t e r i n t h e s a m e r e p o r t , i t i s s t a t e d t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e “ r e t a i n s t h e r i g h t t o c o r r e c t f o r u n r e a s o n a b l e p r i c i n g i f i t s h o u l d o c c u r “ ( U S D I , 1 9 9 2 , p . 4 1 ) . I t i s u n c l e a r h o w t h e a g e n c y w o u l d i d e n t i f y a n d “ c o r r e c t f o r u n r e a s o n a b l e p r i c i n g “ i f i t d o e s n o t p e r i o d i c a l l y r e v i e w a n d m o n i t o r . I n f a c t , F o r e s t S e r v i c e p o l i c y i s e m e r g i n g w h i c h a c t u a l l y o p p o s e s c o n s i d e r a t i o n o f t h e r e a s o n a b l e n e s s o f c o n c e s s i o n e r p r i c i n g . F o r e x a m p l e , t h e P a c i f i c S o u t h w e s t R e g i o n o f t h e F o r e s t S e r v i c e ( R e g i o n 5 ) , w i t h t h e l a r g e s t r e c r e a t i o n p r o g r a m o f t h e n i n e a g e n c y r e g i o n s , p u b l i s h e d a c o n c e s s i o n m a n a g e m e n t d i r e c t i o n d o c u m e n t i n O c t o b e r o f 1 9 9 3 w h i c h d i c t a t e s t h a t “ t h e c r i t e r i a [ s i c ] e v a l u a t i n g f e e s p a i d b y t h e p u b l i c w i l l b e d r o p p e d f r o m t h e e v a l u a t i o n c r i t e r i a l i s t . N a t i o n a l D i r e c t i o n i s f o r t h e F o r e s t S e r v i c e n o t t o c o n t r o l f e e s c h a r g e d b y p g r m i t t e e s . T h i s b e i n g t h e c a s e t h e r e i s n o n e e d t o e v a l u a t e p r o p o s e d 8 6 r a t e s t o b e c h a r g e d b y c o n c e s s i o n a i r e s “ ( U S D A - F 8 , 1 9 9 3 , p . 1 4 ) . B a c h o f t h e n a t i o n a l f o r e s t s i n t h e S t a t e o f C a l i f o r n i a , a s w e l l a s m a n y o t h e r s o u t s i d e o f t h a t r e g i o n ( t h e d o c u m e n t i s b e i n g w i d e l y c i r c u l a t e d ) , n o w b e l i e v e t h a t t h e r e i s o f f i c i a l a g e n c y p o l i c y t o n o t c o n t r o l f e e s c h a r g e d b y p e r m i t t e e s . T h i s n a t i o n a l d i r e c t i o n h a s n o t b e e n f o r m a l l y d i s t r i b u t e d . I f i t e x i s t s o r i s f o r t h c o m i n g i t w o u l d c o n t r a d i c t a g e n c y p o l i c y t o e n s u r e r e a s o n a b l e r a t e s t o t h e p u b l i c a n d w o u l d f l y i n t h e f a c e o f C o n g r e s s i o n a l i n t e n t r e g a r d i n g r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t . I t w o u l d a l s o b e i n c o n s i s t e n t w i t h U . S . S u p r e m e C o u r t r u l i n g s r e g a r d i n g t h e g o v e r n m e n t ' s r o l e i n r e g u l a t i n g p r i c e s o f t h o s e e n t e r p r i s e s w h i c h a r e “ a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t “ a n d g r a n t e d m o n o p o l y p o w e r ( s e e C h a p t e r I V , p p . 1 4 1 - 1 4 8 ) . T h e i m p l i c a t i o n s o f t h i s m a t t e r w i l l b e e x p l o r e d i n d e t a i l i n C h a p t e r s I V a n d V . L a s t t h e r e a d e r b e l i e v e t h e R e g i o n 5 g u i d a n c e t o b e s o m e s o r t o f a b e r r a t i o n , c o n s i d e r t h e f o l l o w i n g . T h e C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t i n A r i z o n a , i n e v a l u a t i n g p r o s p e c t i v e c a m p g r o u n d c o n c e s s i o n e r s , c o n s i d e r e d f e e s t o b e c h a r g e d t o t h e p u b l i c a s a n e v a l u a t i o n c r i t e r i o n . T h i s w o u l d b e e x p l i c i t l y p r o h i b i t e d u n d e r t h e R e g i o n 5 d i r e c t i o n . T h e S o u t h w e s t R e g i o n a l O f f i c e ( R e g i o n 3 ) “ e x p e r t s “ i n c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t , u p o n r e v i e w o f t h e C o r o n a d o ' s p r o s p e c t u s , s u g g e s t e d t h a t p r i c e s t o t h e p u b l i c b e e l i m i n a t e d a s a n e v a l u a t i o n c r i t e r i o n . T h e y s u p p o r t e d t h i s p o s i t i o n b y a r g u i n g , “ W e h a v e n ' t c o n t r o l l e d p r i c e s c h a r g e d b y p e r m i t h o l d e r s f o r a l m o s t 2 0 y e a r s , s o w h y s h o u l d w e e v a l u a t e t h e i r p r o p o s a l s b a s e d o n p r i c e s c h a r g e d t o t h e p u b l i c “ ( U S D A - F 8 , 1 9 9 4 a ) . T h e i n a c c u r a c y o f t h i s s t a t e m e n t i s t w o - f o l d : ( 1 ) d e s p i t e t h e a s s e r t i o n t h a t n o p r i c e c o n t r o l l i n g h a s t a k e n p l a c e i n t h e l a s t 2 0 y e a r s , t h i s i s s i m p l y n o t t h e c a s e , a s s h a l l b e s e e n i n t h e C h a p t e r V c a s e s t u d i e s ; a n d ( 2 ) f a i l u r e o f a g e n c y p e r s o n n e l t o r e d e e m t h e i r r e s p o n s i b i l i t y i n t h e p a s t i s c e r t a i n l y 8 7 n o t j u s t i f i c a t i o n f o r m a k i n g s i g n i f i c a n t p o l i c y d e c i s i o n s b a s e d o n t h a t f a i l u r e . A s f u r t h e r e v i d e n c e o f t h e F o r e s t S e r v i c e ' s l a c k o f c l e a r a g e n c y p o l i c y , 1 9 9 1 G A O t e s t i m o n y s t a t e d t h a t b a s e d o n t h e i r r e v i e w , t h e P a r k S e r v i c e a l l o w s t h e i r f i e l d m a n a g e r s t o n e g o t i a t e “ n e a r l y a l l t h e t e r m s o f c o n c e s s i o n s a g r e e m e n t s “ ( i n c l u d i n g c o n c e s s i o n e r s ' p r i c e s ) , w h e r e a s t h e F o r e s t S e r v i c e a l l o w s t h e i r f i e l d m a n a g e r s t o n e g o t i a t e “ o n l y t h e l e n g t h o f t h e a g r e e m e n t s “ ( G A O , 1 9 9 1 , p . 4 ) . Y e t i n a t l e a s t o n e c a s e i n R e g i o n 3 o f t h e F o r e s t S e r v i c e , t h e r e g i o n a l a u d i t o r c o u n s e l e d a g a i n s t a p p r o v a l o f a r a t e i n c r e a s e , r e p o r t i n g t h a t t h e c o n c e s s i o n e r ' s p r o f i t s w e r e a l r e a d y e x c e s s i v e ; t h e l o c a l u n i t a p p r o v e d t h e r a t e i n c r e a s e a n y w a y . A g a i n , t h e i r o n y i s w o r t h n o t i n g . T h e P a r k S e r v i c e , w i t h e x p l i c i t p o l i c i e s t o e n s u r e r e a s o n a b l e p r i c i n g a n d g u a r d a g a i n s t m o n o p o l y a b u s e s , h a s b e e n r e p e a t e d l y f a u l t e d f o r n o t r e g u l a t i n g c o n c e s s i o n e r s t o t h e d e g r e e r e c o m m e n d e d b y t h e G A O a n d m e m b e r s o f C o n g r e s s . T h e F o r e s t S e r v i c e , w i t h m o r e c o n c e s s i o n e r s a n d h i g h e r c o n c e s s i o n e r r e v e n u e , h a s y e t t o f e e l s i g n i f i c a n t p r e s s u r e t o m o d i f y i t s r e f u s a l t o r e g u l a t e c o n c e s s i o n e r s ' p r i c e s . T h e 1 9 9 3 G A O r e c o m m e n d a t i o n t h a t t h e a g e n c i e s a c h i e v e g r e a t e r c o n s i s t e n c y i n t h e i r m a n a g e m e n t o f c o n c e s s i o n o p e r a t i o n s s p e c i f i c a l l y i n c l u d e s r e v i e w o f p r i c e s c h a r g e d t o t h e p u b l i c a s a n a r e a n e e d i n g p o l i c y c o n s i s t e n c y ( G A O , 1 9 9 3 , p . 1 2 ) . T h e a g e n c i e s a p p e a r t o b e h e a d i n g i n o p p o s i t e d i r e c t i o n s o n t h i s i m p o r t a n t i s s u e , a t l e a s t f o r n o w . T h e B u r e a u o f t h e B u d g e t R e p o r t , f o r w a r d e d t o a g e n c y h e a d s b y P r e s i d e n t J o h n s o n i n 1 9 6 7 , a l s o a d d r e s s e d p r i c e c o n t r o l , d e c l a r i n g t h a t , “ a g e n c i e s h a v e t h e r e s p o n s i b i l i t y o f a s s u r i n g t h e p u b l i c o f f a i r a n d c o m p e t i t i v e p r i c i n g p o l i c i e s b y c o n c e s s i o n e r s . P r i c e s f o r t h e 8 8 f a c i l i t i e s a n d s e r v i c e s o f f e r e d g e n e r a l l y m u s t b e w i t h i n t h e r e a c h o f a s m u c h o f t h e p u b l i c a s p o s s i b l e . R e g u l a t i o n o f c o n c e s s i o n e r o p e r a t i o n s c o n s t i t u t e s a n e c e s s a r y a n d a p p r o p r i a t e p r o t e c t i o n o f t h e p u b l i c i n t e r e s t “ ( B u r e a u o f B u d g e t , 1 9 6 6 , p . 1 6 , e m p h a s i s a d d e d ) . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t t h i s r e p o r t a p p l i e d t o a l l a g e n c i e s , n o t s i m p l y t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . I t i s d i f f i c u l t t o r e c o n c i l e t h e F o r e s t S e r v i c e ' s p o s i t i o n w i t h t h i s E x e c u t i v e O f f i c e s t a t e m e n t o f f e d e r a l p o l i c y . I t i s n o t e w o r t h y t h a t a l t h o u g h t h e F o r e s t S e r v i c e d o e s n o t s e e m t o a c k n o w l e d g e a r e g u l a t o r y r e s p o n s i b i l i t y , m a n y m e m b e r s o f t h e c o n c e s s i o n s i n d u s t r y c a n r e l a t e t o t h e i r s p e c i a l r o l e a s p u b l i c l a n d s e n t e r p r i s e s . G e o r g e C a m p s e n , s p e a k i n g b e f o r e C o n g r e s s o n b e h a l f o f n a t i o n a l p a r k c o n c e s s i o n e r s , t e s t i f i e d t h a t “ i t i s n o t w e l l u n d e r s t o o d t h a t a l l m e r c h a n d i s e a n d s e r v i c e s d i s p e n s e d b y c o n c e s s i o n e r s i n n a t i o n a l p a r k s i s h e l d t o t h e f a i r s t a n d a r d o f c o m p a r a b i l i t y a n d a d m i n i s t e r e d a f t e r c a r e f u l t e s t i n g . . . . O u r o r g a n i z a t i o n s t r o n g l y s u p p o r t s t h i s s t a n d a r d a n d i t s c o n t i n u a n c e s i n c e i t a s s u r e s t h a t r a t e s i n t h e p a r k s w i l l b e w i t h i n t h e o r d i n a r y a n d c u s t o m a r y c h a r g e s i n t h e a r e a a n d t h u s s t r e n g t h e n s t h e a f f o r d a b i l i t y o f s e r v i c e s f o r t h e a v e r a g e A m e r i c a n f a m i l y “ ( C a m p s e n , 1 9 9 3 , p . 6 ) . T h e p o s i t i o n o f t h e F o r e s t S e r v i c e t h a t “ m a r k e t f o r c e s “ w i l l e n s u r e r e a s o n a b l e c o n c e s s i o n e r p r i c e s i n a l l c a s e s i s u n t e n a b l e . H o w e v e r , t h e a g e n c y ' s f a i t h i n t h e w o r k i n g s o f t h e m a r k e t i s w a r r a n t e d i n s o m e s i t u a t i o n s . T h e P a r k S e r v i c e r e c o g n i z e s t h i s ; o n e o f t h e m e t h o d s o f r a t e e v a l u a t i o n d e t a i l e d i n t h e a g e n c y ' s c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t g u i d e l i n e s i s a c c e p t a n c e o f t h e m a r k e t f o r a d e q u a t e p r i c e r e g u l a t i o n ( U S D I , N P S - 4 8 , 1 9 8 8 ) . B u t t h i s i s o n e o f 5 3 3 3 3 a l t e r n a t i v e r a t e e v a l u a t i o n p r o c e d u r e s a n d t h e c o n c l u s i o n o f a d e q u a t e m a r k e t c o n t r o l i s 8 9 b a s e d o n r e v i e w a n d m o n i t o r i n g . U n l i k e t h e F o r e s t S e r v i c e , t h e P a r k S e r v i c e c a n n o t s i m p l y a s s u m e t h a t a l l p r i c e s a r e f a i r a n d a p p r o p r i a t e d u e t o m a r k e t i n f l u e n c e s . T h e G A O r e c o g n i z e d t h e f a l l a c y i n s u c h t h i n k i n g w h e n i t c o n c l u d e d i n 1 9 8 0 t h a t i n m a n y c a s e s , “ p u b l i c d e m a n d . . . i s h i g h e n o u g h t h a t t h e c o n c e s s i o n e r c a n s e l l i t s p r o d u c t , r e g a r d l e s s o f q u a l i t y , a t a l m o s t a n y p r i c e “ ( G A O , 1 9 8 0 , p . 5 8 ) . W h i l e t h i s m a y b e a b i t o f a n e x a g g e r a t i o n , i t i s t r u e o n b o t h n a t i o n a l f o r e s t a n d n a t i o n a l p a r k l a n d t h a t h i g h d e m a n d s a n d l i m i t e d s u p p l i e s w i t h v i r t u a l l y n o s u b s t i t u t e s c a n o f t e n r e s u l t i n e x o r b i t a n t p r i c i n g . S h o u l d t h e m a r k e t a l w a y s b e t h e d e t e r m i n a n t o f w h i c h c i t i z e n s w i l l h a v e a c c e s s t o t h e l i m i t e d s u p p l y ? T h i s q u e s t i o n w i l l b e e x a m i n e d i n C h a p t e r I V . I n t h e m e a n t i m e , c o n s i d e r t h e f o l l o w i n g a s f u r t h e r f o o d f o r t h o u g h t . U n d e r q u e s t i o n i n g f r o m t h e G A O i n 1 9 8 0 , t h e C h i e f o f C o n c e s s i o n s a t Y e l l o w s t o n e N a t i o n a l P a r k o f f e r e d t h a t , i n h i s o p i n i o n , t h e a p p a r e n t l y h i g h l o d g i n g r a t e s i n Y e l l o w s t o n e w e r e “ n o t o u t o f l i n e . “ H e m a i n t a i n e d t h a t w h e n “ c o n s i d e r i n g t h e p a r k c l i e n t e l e , t h e i r m o o d a n d f r a m e o f m i n d , a n d a l l o f t h e u n q u a n t i f i a b l e b e n e f i t s o f s t a y i n g i n t h e P a r k , t h e c o n c e s s i o n e r p r i c e s w e r e n o t t o o h i g h “ ( G A O , 1 9 8 0 , p . 5 7 ) . H o w e v e r , P a r k S e r v i c e g u i d e l i n e s u n d e r w h i c h t h e s e r a t e s w e r e a p p r o v e d s t a t e t h a t “ t h e a t t r a c t i o n v a l u e o f t h e p a r k i t s e l f , w h i c h v i s i t o r s a l r e a d y o w n b y v i r t u e o f t h e i r c i t i z e n s h i p , s h o u l d n o t b e c o n s i d e r e d i n a p p r o v i n g r a t e s “ ( G A O , 1 9 8 0 , p . 5 7 , e m p h a s i s a d d e d ) . T h i s l i n e o f t h i n k i n g o p e n s u p m a n y c o n s i d e r a t i o n s w h i c h t h e F o r e s t S e r v i c e h a s i m p l i c i t l y c h o s e n t o i g n o r e , a n d w h i c h a r e d i f f i c u l t t o q u a n t i f y i n a n y c a s e . B a s e d o n t h i s p o l i c y , a t o u r b u s i n D e n a l i N a t i o n a l P a r k s h o u l d n o t b e c h a r g i n g t o s e e t h e s c e n e r y s i n c e t h e t o u r i s t s ( a s s u m i n g t h e y a r e A m e r i c a n c i t i z e n s ) a l r e a d y o w n t h e s c e n e r y ; t h e c o n c e s s i o n e r i s s i m p l y p r o v i d i n g a b u s r i d e a n d p e r h a p s s o m e i n t e r p r e t i v e n a r r a t i o n a n d s h o u l d c h a r g e a c c o r d i n g t o 9 0 t h e c o s t s o f p r o v i d i n g t h e s e s e r v i c e s . T h e c a s e s t u d i e s i n C h a p t e r V w i l l h i g h l i g h t t h e a d m i n i s t r a t i v e a n d p r i c i n g i m p l i c a t i o n s o f s u c h a p o l i c y . I s s u e : E q u i t a b l e R e t u r n s t o t h e G o v e r n m e n t a n d P u b l i c N o i s s u e i n c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t h a s b e e n m o r e c o n t e n t i o u s a n d r e s u l t e d i n m o r e i n v e s t i g a t i o n a n d C o n g r e s s i o n a l i n t e r e s t t h a n t h e o b t a i n i n g o f e q u i t a b l e r e t u r n s f r o m r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s i n e x c h a n g e f o r t h e o p p o r t u n i t y t o p r o f i t o n f e d e r a l l a n d s . T h e l i n k s t o a l l o t h e r i s s u e s a r e e v i d e n t b u t o f p a r t i c u l a r i n t e r e s t t o t h i s s t u d y i s t h e d i r e c t t i e b e t w e e n p r i c e s c h a r g e d t o t h e p u b l i c l a n d - o w n i n g r e c r e a t i o n i s t s a n d r e t u r n s t o t h e f e d e r a l t r e a s u r y , a s w e l l a s t o t h e l o c a l r e c r e a t i o n s i t e . T h i s r e l a t i o n s h i p , t o o o f t e n i g n o r e d , p r o v i d e s m u c h o f t h e f o c u s o f t h e c a s e e x a m p l e s o f C h a p t e r V . T h e r e l u c t a n c e o f C o n g r e s s t o a p p r o p r i a t e f u n d s f o r t h e m a n a g e m e n t o f t h e f i r s t n a t i o n a l p a r k s w a s d o c u m e n t e d i n C h a p t e r I I . I t w a s a s s u m e d t h a t e n o u g h m o n e y w o u l d b e o b t a i n e d f r o m t h e e a r l y p a r k c o n c e s s i o n e r s t o p a y t h e e x p e n s e s o f p r o t e c t i o n a n d a d m i n i s t r a t i o n , a s w e l l a s d e v e l o p m e n t . I n f a c t , t h e c o n c e s s i o n s a t t h e p a r k s y i e l d e d l i t t l e o r n o t h i n g f o r p a r k m a n a g e m e n t f o r m a n y y e a r s . F e e s c h a r g e d f o r l e a s e s w e r e m i n i m a l . W h e n t h e P a r k S e r v i c e w a s e s t a b l i s h e d i n 1 9 1 6 , S t e p h e n M a t h e r r e m a i n e d o p t i m i s t i c t h a t o n c e t h e p a r k s w e r e p r o v i d e d w i t h t h e n e c e s s a r y r o a d s a n d f a c i l i t i e s t h e y w o u l d b e s e l f - s u p p o r t i n g . F o r a t i m e M a t h e r ' s o p t i m i s m s e e m e d w a r r a n t e d , a t l e a s t i n t h e l a r g e r p a r k s . I n 1 9 2 0 , t h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r r e p o r t e d t h a t 4 0 p e r c e n t o f t h e p a r k s ' a p p r o p r i a t i o n s w o u l d b e r e t u r n e d i n r e v e n u e s . T h e b a l a n c e w a s a b o u t t h e s a m e i n 1 9 2 1 , a n d b y 1 9 2 3 , Y e l l o w s t o n e , w i t h $ 3 2 0 , 0 0 0 i n a p p r o p r i a t i o n s 9 1 a n d $ 2 9 0 , 0 0 0 i n r e v e n u e s , l a c k e d o n l y $ 3 0 , 0 0 0 o f b e i n g s e l f - s u p p o r t i n g ( I s e , p . 6 2 2 ) . S i n c e t h a t t i m e ( w i t h a f e w e x c e p t i o n s i n v e r y l e a n a p p r o p r i a t i o n s y e a r s ) , t h e g a p b e t w e e n r e v e n u e s a n d a p p r o p r i a t i o n s h a s b e e n s t e a d i l y w i d e n i n g . I n a 1 9 1 7 r e p o r t o u t l i n i n g p o t e n t i a l s o u r c e s o f r e v e n u e f o r t h e p a r k s , a c t i n g D i r e c t o r H o r a c e A l b r i g h t i n c l u d e d “ t a x e s “ o n p r i v a t e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a s a n i m p o r t a n t e l e m e n t . T h e s e s o - c a l l e d “ t a x e s “ o n c o n c e s s i o n e r s c o u l d b e b a s e d o n a n y o f s e v e r a l f a c t o r s , i n c l u d i n g a p e r c e n t a g e o f g r o s s r e c e i p t s o r “ f a i r s h a r e “ o f n e t p r o f i t s ( I s e , 1 9 6 1 , p . 6 2 1 ) . C o n c e s s i o n e r s ' f r a n c h i s e f e e s i n M a t h e r ' s c o n t r a c t s w e r e m o s t o f t e n b a s e d o n a p e r c e n t a g e o f t h e n e t p r o f i t a n d w e r e g e n e r a l l y m i n i m a l . A s e x p l a i n e d b y l o n g - t i m e c o n c e s s i o n e r D o n H u m m e l : T h e c o n c e s s i o n e r w a s e n t i t l e d t o m a k e s i x p e r c e n t o n h i s i n v e s t m e n t , w h i c h w a s c u m u l a t i v e . I n o t h e r w o r d s , i f h e d i d n o t m a k e s i x p e r c e n t d u r i n g a n y g i v e n y e a r , h e c o u l d m a k e s i x p e r c e n t t h e n e x t y e a r , p l u s a n y d e f i c i e n c y f r o m e a r l i e r y e a r s b e f o r e p a y i n g a f e e t o t h e g o v e r n m e n t . I f c u m u l a t i v e p r o f i t s w e n t o v e r s i x p e r c e n t , 3 7 p e r c e n t o f t h e e x c e s s w e n t t o t h e g o v e r n m e n t w i t h t h e b a l a n c e r e t a i n e d b y t h e c o n c e s s i o n e r . U n d e r t h e s e p r o v i s i o n s , t h e c o n c e s s i o n e r s e l d o m h a d t o p a y t h e g o v e r n m e n t a f e e , s i n c e h e r a r e l y m a d e a s i x p e r c e n t r e t u r n o n h i s i n v e s t m e n t . R e v e n u e t o t h e g o v e r n m e n t w a s n o t a m a j o r p u r p o s e o f c o n c e s s i o n s a s f a r a s M a t h e r w a s c o n c e r n e d ; s e r v i c e t o t h e p a r k v i s i t o r w a s ( 1 9 8 7 , p . 6 2 ) . G i v e n H u m m e l ' s a c c o u n t i t s h o u l d n o t b e s u r p r i s i n g t h a t a p p r o p r i a t i o n s q u i c k l y o u t p a c e d r e v e n u e s t h r o u g h o u t t h e 1 9 2 0 s a n d 1 9 3 0 s . I n b u s i n e s s e s w h i c h w e r e o f t e n w h o l l y o w n e d a n d m a n a g e d b y s i n g l e f a m i l i e s , i t w o u l d n o t b e d i f f i c u l t t o a d j u s t o n e ' s c o s t s t r u c t u r e t o k e e p n e t p r o f i t s b e l o w s i x p e r c e n t . I n m a n y c a s e s i t w o u l d r e q u i r e n o m o r e t h a n i n c r e a s i n g s a l a r i e s f o r t h e v a r i o u s o f f i c e r s . A l s o , i t c a n s a f e l y b e a s s u m e d t h a t t h e P a r k S e r v i c e h a d v i r t u a l l y n o 9 2 s t a f f f o r m o n i t o r i n g t h e s e e a r l y e n t e r p r i s e s a n d t h e r e f o r e n o w a y t o v e r i f y t h e r e p o r t e d c o s t s a n d r e v e n u e s . F r a n c h i s e f e e p o l i c i e s r e m a i n e d r e l a t i v e l y s t a b l e u n t i l 1 9 5 0 , w h e n t h e I n t e r i o r D e p a r t m e n t i s s u e d n e w g u i d e l i n e s a p p a r e n t l y d e s i g n e d t o e n c o u r a g e s e r v i c e a t t h e p a r k s r a t h e r t h a n t o g e n e r a t e r e v e n u e . T h e r e v i s e d p o l i c y s t a t e d “ F r a n c h i s e f e e s s h a l l b e c o m m e n s u r a t e w i t h t h e v a l u e o f t h e o p p o r t u n i t y g r a n t e d t o c o n c e s s i o n e r s . H o w e v e r , f e e s m a y b e r e d u c e d i n o r d e r t o e n s u r e t h a t a p p r o p r i a t e a c c o m m o d a t i o n s o f a p p r o p r i a t e q u a l i t y a r e p r o v i d e d a t r e a s o n a b l e r a t e s “ ( P o w e l l , 1 9 8 4 , p . 8 0 ) . T h i s d i r e c t i o n w a s c o n s i s t e n t w i t h N a t i o n a l P a r k S e r v i c e D i r e c t o r N e w t o n D r u r y ' s p o s i t i o n i n 1 9 4 6 : “ S o m e b e l i e v e t h a t t h e c o n c e s s i o n s s h o u l d p a y m o r e i n t o t h e g o v e r n m e n t t r e a s u r y . M y o w n o p i n i o n i s t h a t e v e n m o r e i m p o r t a n t i s t h e o b t a i n i n g o f m o d e r a t e r a t e s f o r t h e p u b l i c p a t r o n i z i n g t h e c o n c e s s i o n s “ ( H u m m e l , p . 1 3 6 ) . H e r e t h e n i s t h e d u a l n a t u r e o f g o v e r n m e n t ' s f i n a n c i a l o v e r s i g h t o f c o n c e s s i o n s . T o c l a i m t o h o n o r o n e o v e r t h e o t h e r ( r e a s o n a b l e r a t e s f o r t h e p u b l i c v e r s u s r e t u r n s t o t h e t r e a s u r y ) i s a l e g i t i m a t e s t a n c e f o r a p o l i c y - m a k e r , a l t h o u g h b y n e c e s s i t y a v a l u e - l a d e n s t a n c e a s w i l l b e d i s c u s s e d i n C h a p t e r I V . T o r e l i n q u i s h o n e ' s r e s p o n s i b i l i t y t o a s s u r e s i g h s ; m o d e r a t e r a t e s t o t h e p u b l i c 2 5 e q u i t a b l e r e t u r n s w o u l d n o t b e a l e g i t i m a t e a g e n c y r o l e . T h e p o s i t i o n o f D r u r y a n d o t h e r s t h a t l o w p r i c e s t o t h e p u b l i c s h o u l d n o t b e s a c r i f i c e d f o r i n c r e a s e d r e v e n u e s i s g e n e r a l l y c o n s i s t e n t w i t h t h e e c o n o m i c s l i t e r a t u r e o n m o n o p o l y r e g u l a t i o n a n d a s s o c i a t e d f r a n c h i s e b i d d i n g ( s e e C h a p t e r I V , p p . 1 4 9 - 1 6 4 ) . I t i s n o t c o n s i s t e n t w i t h c u r r e n t p o l i c y o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d s . S i n c e p a s s a g e o f t h e 1 9 6 5 C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t , t h e r e h a s b e e n a n o n g o i n g b a r r a g e o f c r i t i c i s m , p r i m a r i l y f r o m t h e G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e , m e m b e r s o f C o n g r e s s , a n d t h e a g e n c y ' s o w n I n s p e c t o r G e n e r a l . 9 3 M o s t o f t h e i m p e t u s f o r r e c e n t C o n g r e s s i o n a l a c t i o n t o r e v i s e t h e a c t h a s a r i s e n e v e r i n c r e a s i n g p u b l i c o u t r a g e o v e r a p p a r e n t l y b a r g a i n r a t e f r a n c h i s e f e e s . N e w s p a p e r e d i t o r i a l s w i t h s u c h b a n n e r s a s “ E n d i n g P a r k S c a m s “ 8 h a v e a d d e d f u e l t o t h e f i r e . C a l l i n g c o n c e s s i o n e r c o n t r a c t s “ o u t r a g e o u s g i v e a w a y s “ a n d “ p u b l i c r i p - o f f s , “ s u c h e d i t o r i a l s h a v e h i g h l i g h t e d t h e f a c t t h a t i n 1 9 9 2 , t h e c o n c e s s i o n s i n d u s t r y g r o s s e d s o m e $ 6 5 0 m i l l i o n i n t h e n a t i o n a l p a r k s , a n d p a i d j u s t 2 . 6 p e r c e n t , o r $ 1 7 . 1 m i l l i o n o f t h a t b a c k t o t h e g o v e r n m e n t a s f r a n c h i s e f e e s . 9 O f c o u r s e , t h e r e i s m o r e t o t h e s t o r y t h a n t h e e d i t o r i a l s a n d b r i e f n e w s i t e m s r e v e a l . H o w e v e r , t h e e n d r e s u l t i s t h a t C o n g r e s s i s d e f i n i t e l y p a y i n g a t t e n t i o n . T h e f r a n c h i s e f e e i s s u e i s o n e a r e a o f c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t w h e r e t h e F o r e s t S e r v i c e h a s n o t e s c a p e d c r i t i c i s m . T h e G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e a n d t h e D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e ' s I n s p e c t o r G e n e r a l h a v e i s s u e d r e p o r t s f a u l t i n g t h e m e t h o d o l o g y a n d r e s u l t s o f t h e a g e n c y ' s f e e s y s t e m . 1 0 T h e f o c u s o f t h e s e r e p o r t s h a s p r i m a r i l y b e e n o n t h e s k i i n d u s t r y w h i c h i s b y f a r t h e l a r g e s t r e v e n u e g e n e r a t o r o f t h e p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . I n 1 9 9 1 , p r i v a t e l y o w n e d s k i a r e a s o p e r a t i n g o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d g e n e r a t e d $ 7 3 7 m i l l i o n i n g r o s s s a l e s , m o r e t h a n a l l n a t i o n a l p a r k s c o n c e s s i o n e r s . F e e s p a i d b y t h e s e s k i a r e a s a m o u n t e d t o a b o u t $ 1 3 . 5 m i l l i o n , a p p r o x i m a t e l y 1 . 8 p e r c e n t o f t o t a l r e v e n u e ( G A O , 1 9 9 3 , p . 1 ) . A s r e c e n t l y a s M a y , 1 9 9 4 , a r e p o r t w a s i s s u e d b y t h e S e n a t e G o v e r n m e n t A f f a i r s O v e r s i g h t a n d G o v e r n m e n t M a n a g e m e n t s u b c o m m i t t e e , o n c e a g a i n b l a s t i n g t h e P a r k S e r v i c e b u t a l s o s p e c i f i c a l l y h i g h l i g h t i n g t h e n a t i o n a l f o r e s t s k i c o n c e s s i o n s . T h e r e p o r t n o t e d t h a t t h e 7 5 l a r g e s t s k i a r e a s o n f e d e r a l l a n d r e t u r n e d a b o u t 1 . 8 p e r c e n t o f t h e i r r e v e n u e s t o t h e g o v e r n m e n t . S e n a t o r B i l l C o h e n o f M a i n e , r a n k i n g 9 4 R e p u b l i c a n o n t h e s u b c o m m i t t e e , n o t e d t h a t “ a t S n o w b i r d i n U t a h , t h e g o v e r n m e n t r e c e i v e s o n l y 6 6 c e n t s o n a $ 3 8 l i f t t i c k e t . “ C o h e n c o n c l u d e d t h a t “ t h e U . S . G o v e r n m e n t , l a n d l o r d t o s o m e o f t h e w o r l d ' s m o s t b e a u t i f u l s c e n e r y , h a s a b l i n d s p o t w h e n i t c o m e s t o e n s u r i n g a f a i r r e t u r n o n s o m e o f i t s m o s t v a l u a b l e a s s e s t s “ ( A r i z o n a D a i l y S t a r , M a y 1 5 , 1 9 9 4 ) . A l t h o u g h s u c h q u o t e s m a k e f o r g o o d p r e s s , t h e i s s u e o f e q u i t a b l e r e t u r n s i s n o t e a s i l y r e d u c e d t o s o u n d b i t e s . R e t u r n s t o t h e p u b l i c m a y t a k e s e v e r a l f o r m s , o n l y o n e o f w h i c h i s r e f l e c t e d i n t h e p e r c e n t a g e s r e p o r t e d b y p o l i t i c a l o f f i c i a l s a n d t h e m e d i a . T h e c o m m o n l y c i t e d f e e s ( g e n e r a l l y i n t h e 1 . 5 t o 3 p e r c e n t r a n g e ) a r e t h e a c t u a l m o n e t a r y p a y m e n t s d e p o s i t e d i n t h e f e d e r a l t r e a s u r y . H o w e v e r , i n s o m e c a s e s t h e r e m a y b e m u c h m o r e t o t h e s t o r y t h a n j u s t t h e s e t r e a s u r y d e p o s i t s . A n a c c u r a t e a s s e s s m e n t o f a c o n c e s s i o n e r ' s t o t a l r e t u r n t o t h e p u b l i c m u s t c o n s i d e r : ( 1 ) p a y m e n t s t o t h e t r e a s u r y ; ( 2 ) m o n e t a r y p a y m e n t s t o t h e l o c a l m a n a g e m e n t u n i t f o r m a n a g e m e n t a n d d e v e l o p m e n t o f t h e a r e a ; ( 3 ) c o n c e s s i o n e r - c o n t r i b u t e d l a b o r f o r o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e a r e a ( a b o v e a n d b e y o n d t h a t n e c e s s a r y t o o p e r a t e t h e c o n c e s s i o n e n t e r p r i s e ) ; ( 4 ) d e v e l o p m e n t o f f a c i l i t i e s ; ( 5 ) d i r e c t o r i n d i r e c t p r o v i s i o n / s u p p o r t o f e n v i r o n m e n t a l e d u c a t i o n a n d i n t e r p r e t i v e p r o g r a m s ; a n d ( 6 ) r a t e s c h a r g e d t o t h e p u b l i c . T h e b u l k o f t h e G A O a n d o t h e r g o v e r n m e n t s t u d i e s h a v e f o c u s e d o n n u m b e r o n e b u t h a v e e i t h e r o v e r l o o k e d o r u n d e r e s t i m a t e d t h e i m p o r t a n c e o f t h e o t h e r f i v e . H o w e v e r , i t i s u n f o r t u n a t e l y t r u e t h a t i n m a n y c a s e s t h e t r e a s u r y r e t u r n s d o i n d e e d r e f l e c t t h e e n t i r e c o n c e s s i o n e r r e t u r n t o t h e p u b l i c ( e x c l u s i v e o f i n c o m e t a x e s ) . T h i s i s c o m m o n l y t h e c a s e f o r n a t i o n a l f o r e s t s k i a r e a s . H o w e v e r , i n o t h e r a r e a s i n n o v a t i v e a p p r o a c h e s a r e p r o d u c i n g s i g n i f i c a n t l y g r e a t e r p e r c e n t a g e r e t u r n s i n a v a r i e t y o f 9 5 f o r m s . A s w i l l b e s e e n , t h e p r e s e n c e o f c o m p e t i t i o n f o r t h e c o n t r a c t s / p e r m i t s a n d t h e w i l l i n g n e s s / a b i l i t y o f a g e n c y m a n a g e r s t o n e g o t i a t e a r e t h e p r i m a r y f a c t o r s a f f e c t i n g t h e m a g n i t u d e o f c o n c e s s i o n e r s ' r e t u r n s . A l t h o u g h i t i s n o t t h e i n t e n t o f t h i s d i s s e r t a t i o n t o c r i t i q u e t h e v a r i o u s m e t h o d o l o g i e s u s e d b y t h e a g e n c i e s t o c a l c u l a t e t h e c o n c e s s i o n e r s ' p a y m e n t s t o t h e T r e a s u r y , a g e n e r a l d i s c u s s i o n o f t h e s e p a y m e n t s i s w a r r a n t e d . A s h a s b e e n n o t e d p r e v i o u s l y , t h e r e a r e n u m e r o u s m e t h o d s f o r “ t a x i n g “ a c o n c e s s i o n e r ' s o p e r a t i o n a s a m e a n s o f o b t a i n i n g a f r a n c h i s e f e e f o r t h e U . S . T r e a s u r y . G i v e n t h e r e l a t i v e l y s m a l l p e r c e n t a g e t h a t a n y o f t h e s e m e t h o d s h a s h i s t o r i c a l l y o b t a i n e d , t h e a m o u n t o f w r i t t e n c r i t i q u e a n d d e b a t e h a s u n t i l r e c e n t l y a m o u n t e d t h u s f a r t o m u c h a d o a b o u t v e r y l i t t l e . W h e t h e r u s i n g a p e r c e n t a g e o f “ n e t p r o f i t s , “ g r o s s r e c e i p t s , o r g r o s s r e v e n u e s a b o v e a “ b r e a k - e v e n “ p o i n t ; w h e t h e r b a s e d o n a p r o g r e s s i v e s c a l e o r n o t ; w h e t h e r s i m p l e o r c o m p l i c a t e d , a l l o f t h e h e r e t o f o r e a p p l i e d p r o c e d u r e s f o r c a l c u l a t i n g t r e a s u r y r e t u r n s h a v e a r r i v e d a t f r a n c h i s e f e e s w i t h i n a v e r y n a r r o w r a n g e , g e n e r a l l y b e t w e e n z e r o a n d t h r e e p e r c e n t o f g r o s s r e v e n u e s . A s d e m o n s t r a t e d a t Y o s e m i t e a n d e l s e w h e r e , w h e n c o n c e s s i o n s h a v e b e e n f a i r l y a n d o p e n l y a d v e r t i s e d t h r o u g h p r o s p e c t u s , c o m p e t i t i o n h a s y i e l d e d s i g n i f i c a n t l y h i g h e r r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y a n d / o r t o t h e l o c a l l a n d m a n a g e m e n t u n i t . T h e r e c a n b e n o d e n y i n g t h a t f e e s o b t a i n e d w i t h o u t c o m p e t i t i o n d o n o t r e f l e c t t h e f u l l v a l u e t h a t c o n c e s s i o n e r s a r e w i l l i n g t o p a y f o r t h e o p p o r t u n i t y t o o p e r a t e o n f e d e r a l l a n d s , p a r t i c u l a r l y w h e n t h e p r i v i l e g e i n c l u d e s l o c a l m o n o p o l y c o n t r o l . P a r k S e r v i c e a n d F o r e s t S e r v i c e p r o c e d u r e s f o r f e e d e t e r m i n a t i o n d i f f e r s u b s t a n t i a l l y i n m e t h o d o l o g y . T h i s i s a n o t h e r s p e c i f i c a r e a w h e r e s e v e r a l g o v e r n m e n t r e p o r t s h a v e i n s i s t e d t h a t c o n s i s t e n c y a m o n g 9 6 a g e n c i e s i s l o g i c a l a n d d e s i r a b l e y e t n o c o n s i s t e n c y h a s b e e n p u r s u e d . W i t h o u t g o i n g i n t o s p e c i f i c s , i t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t a l l o f t h e p r o c e d u r e s h a v e b e e n c r i t i c i z e d b y C o n g r e s s , t h e G A O , a n d b o t h D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e a n d D e p a r t m e n t o f I n t e r i o r I n s p e c t o r s G e n e r a l f o r f a i l i n g t o p r o v i d e a n e q u i t a b l e r e t u r n t o t h e g o v e r n m e n t . O n e a r e a o f p a r t i c u l a r f o c u s h a s b e e n t h e f a i l u r e o f t h e F o r e s t S e r v i c e t o o b t a i n “ f a i r m a r k e t v a l u e “ f r o m s k i a r e a s , a s r e q u i r e d b y t h e N a t i o n a l F o r e s t S k i A r e a P e r m i t A c t o f 1 9 8 6 . T h e p r o c e d u r e u s e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e f o r s k i a r e a s a n d m o s t o t h e r l a r g e p e r m i t s , t h e G r a d u a t e d R a t e F e e S y s t e m ( G R F S ) , w a s d e s c r i b e d b y t h e P r o p e r t y R e v i e w B o a r d i n 1 9 8 4 a s b e i n g “ c o m p l i c a t e d , e x p e n s i v e t o a d m i n i s t e r , a n d c o n t a i n i n g m e t h o d o l o g i c a l i n a c c u r a c i e s “ ( Q u o t e d i n G A O , M a y 1 9 8 8 , p . 1 5 ) . T h e s e c o n c l u s i o n s w e r e s u p p o r t e d b y s u b s e q u e n t G A O s t u d i e s i n c l u d i n g a 1 9 9 3 r e p o r t w h i c h c o n c l u d e d t h a t “ t h e c u r r e n t s y s t e m d o e s n o t e n s u r e t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e r e c e i v e s f a i r m a r k e t v a l u e f o r t h e u s e o f [ n a t i o n a l f o r e s t ] l a n d “ ( G A O , A p r i l 1 9 9 3 , p . 1 ) . D u e t o c r i t i c i s m o f G R F S i n t h e 1 9 7 0 s , t h e F o r e s t S e r v i c e i n i t i a t e d t h r e e i n t e r n a l r e v i e w s o f t h e s y s t e m . A s r e p o r t e d b y t h e G A O , “ b y 1 9 7 6 , t h e S e r v i c e r e c o g n i z e d t h a t t h e G R F S f o r m u l a d i d n o t a c h i e v e a n a v e r a g e f a i r m a r k e t v a l u e f e e a n d c o n t a i n e d f e e r a t e s t h a t w e r e a r b i t r a r y a n d o u t d a t e d . “ T h i s r e s u l t e d i n a n i n t e r n a l s t u d y i n 1 9 7 9 w h i c h p r o p o s e d h i g h e r p e r m i t f e e s , “ b u t t h e S e r v i c e c h o s e n o t t o i m p l e m e n t t h e s t u d y ' s f i n d i n g s b e c a u s e o f s k i i n d u s t r y o p p o s i t i o n “ ( G A O , M a y 1 9 8 8 , p . 2 2 ) . M u c h o f t h e i n d u s t r y ' s o p p o s i t i o n t o p r o p o s e d r a t e i n c r e a s e s h a s b e e n b a s e d o n t h e c o n c e s s i o n e r s ' b e l i e f t h a t t h e i r f e e s h o u l d b e m i n i m a l b e c a u s e t h e y h a v e a s s u m e d a l l o f t h e i n v e s t m e n t r i s k a n d d e v e l o p e d t h e l a n d , w h e r e a s t h e g o v e r n m e n t a s s u m e d n o r i s k . A s o n e p e r m i t t e e s a i d : “ I t o o k o v e r s h e e p p a s t u r e a n d s h o u l d , a t t h e m o s t , h a v e t o p a y o n l y a s h e e p p a s t u r e r e n t “ 9 7 ( G A O , M a y 1 9 8 8 , p . 2 6 ) . T h e f a l l a c y o f t h i s l o g i c s h o u l d b e e v i d e n t . D e s p i t e t h e F o r e s t S e r v i c e p o s i t i o n o f t h e l a t e 1 9 7 0 s r e c o g n i z i n g t h a t f e e s w e r e t o o l o w , i n 1 9 8 8 a n d i n 1 9 9 2 i t w a s s t a t e d t h a t “ t h e o f f i c i a l p o s i t i o n o f t h e F o r e s t S e r v i c e i s t h a t G R F S o b t a i n s a f a i r m a r k e t v a l u e . . . “ ( U S D I , 1 9 9 2 , A p p e n d i x 9 , p . 9 ) . O n a v e r a g e , t h a t “ f a i r m a r k e t v a l u e “ h a s b e e n a p p r o x i m a t e l y 1 . 8 p e r c e n t o f g r o s s r e v e n u e s . I f s k i a r e a s w e r e r e t u r n i n g s u b s t a n t i a l l y m o r e i n t h e f o r m o f t h e o t h e r f i v e c a t e g o r i e s o f r e t u r n s , t h e 1 . 8 p e r c e n t c o u l d p o s s i b l y b e r a t i o n a l i z e d . U n f o r t u n a t e l y t h i s i s r a r e l y t h e c a s e . D u e t o e x t e r n a l c r i t i c i s m , t h e F o r e s t S e r v i c e i s o n c e a g a i n c o n d u c t i n g a s t u d y o f a p p r o p r i a t e s k i a r e a f e e s . T h e r e s u l t s a r e e x p e c t e d t o b e i m p l e m e n t e d i n t h e 1 9 9 6 - 1 9 9 7 s k i s e a s o n . 1 1 A s n o t e d , t h e r e h a s b e e n c o n s i d e r a b l e c r i t i c i s m o f c o m p l i c a t e d p r o c e d u r e s f o r f e e d e t e r m i n a t i o n s u c h a s G R F S . T h e F o r e s t S e r v i c e h a s a r g u e d t h a t G R F S i s n e c e s s a r i l y c o m p l i c a t e d i n “ a n e f f o r t t o b e f a i r “ ( U S D I , 1 9 9 2 , A p p e n d i x 9 , p . 9 ) . T h e c a l c u l a t i o n s r e q u i r e d b y t h e G R F S f o r m u l a a r e n o t c o m m o n l y u n d e r s t o o d e v e n w i t h i n t h e F o r e s t S e r v i c e . T h e y r e q u i r e s i g n i f i c a n t p e r s o n n e l t i m e t o a d m i n i s t e r y e t y i e l d l i t t l e v a r i a t i o n i n f r a n c h i s e f e e s . F o r m o s t c o n c e s s i o n s b u s i n e s s e s t h e G R F S c a l c u l a t i o n s r e s u l t i n r a t h e r i n s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e s i n t h e o v e r a l l c o s t s t r u c t u r e o f t h e i r o p e r a t i o n s . I f h i g h e r r e t u r n s t o t h e t r e a s u r y a r e d e e m e d t o b e t r u l y i m p o r t a n t , a l t e r n a t i v e a p p r o a c h e s s h o u l d b e c o n s i d e r e d ; o f c o u r s e , a l l s u c h a p p r o a c h e s w i l l i n v o l v e t r a d e o f f s i n s e r v i c e q u a l i t y a n d / o r p r i c e s t o u s e r s a s w i l l b e d e t a i l e d i n t h e c a s e e x a m p l e s . I n t h e p r e s e n c e o f t r u e c o m p e t i t i o n f o r c o n c e s s i o n e r p e r m i t s , m u c h a t t h e a b o v e d i s c u s s i o n b e c o m e s l e s s r e l e v a n t . I t r e m a i n s i m p o r t a n t f o r C o n g r e s s t o d e c i d e h o w m u c h ( i f a n y ) o f t h e r e t u r n s s h o u l d g o t o t h e 9 8 f e d e r a l t r e a s u r y ; b u t r e c e n t e v e n t s h a v e i n d i c a t e d t h a t i n m o s t c a s e s t h e g o v e r n m e n t c a n b e a s s u r e d o f r e c e i v i n g w e l l i n e x c e s s o f t h e a m o u n t s c a l c u l a t e d b y a g e n c y f e e f o r m u l a e . . . i f t h a t i s d e s i r e d . O n t h e o t h e r h a n d , i f t h e g o v e r n m e n t d e c i d e s t h a t l o w e r p r i c e s t o t h e p u b l i c s h o u l d b e w e i g h e d a g a i n s t f e e r e t u r n s , t h e n c o m p e t i n g c o n c e s s i o n e r s a n d t h e a g e n c i e s w i l l n e e d t o c o n s i d e r b o t h p r o p o s e d r a t e s t o t h e p u b l i c a n d r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t . A s w i l l b e d e t a i l e d i n C h a p t e r I V , t h i s i s l a r g e l y a q u e s t i o n o f w h o s e i n t e r e s t s c o u n t ; f o r p u b l i c l a n d s m a n a g e m e n t i s s u e s , a n s w e r i n g t h i s q u e s t i o n i s a n a p p r o p r i a t e a n d i m p o r t a n t f u n c t i o n o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . . . n o t t h e c o n c e s s i o n e r s . Y e t i n s o m e c a s e s c u r r e n t a g e n c y p o l i c y f a i l s t o r e c o g n i z e t h i s f u n c t i o n . ( T h i s w i l l b e d e m o n s t r a t e d w i t h F o r e s t S e r v i c e p r o s p e c t u s e v a l u a t i o n g u i d e l i n e s c r i t i q u e d i n C h a p t e r s I V a n d V . ) E q u i t y c o n s i d e r a t i o n s a s i d e , c o m p e t i t i v e b i d d i n g f o r c o n c e s s i o n e r p r i v i l e g e s p r e s e n t s o t h e r o p p o r t u n i t i e s f o r a g e n c i e s t o i m p r o v e r e t u r n s t o t h e p u b l i c . T h e s e r e t u r n s a r e n o t m e a s u r e d b y d o l l a r s t o t h e U . S . T r e a s u r y b u t a s r e t u r n s t o t h e l o c a l l a n d m a n a g e m e n t u n i t . I n i t s c r i t i c i s m s o f g o v e r n m e n t c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t , t h e G A O h a s b e e n r e p e a t e d l y f r u s t r a t e d i n i t s e f f o r t s t o a s s e s s c o n c e s s i o n e r r e t u r n s d u e t o t h e o c c u r r e n c e o f r e t u r n s a t t h e l o c a l u n i t w h i c h s o m e t i m e s s u p p l e m e n t a n d / o r a r e i n l i e u o f f r a n c h i s e f e e s t o t h e T r e a s u r y . C o m m o n l y r e f e r r e d t o a s “ n o n f e e ” r e t u r n s ( s o m e w h a t o f a m i s n o m e r ) , t h e s e m a y c o m e i n t h e f o r m o f c a p i t a l i n v e s t m e n t s o r i m p r o v e m e n t s f o r p u b l i c b e n e f i t o r a s u n r e i m b u r s e d s e r v i c e s s u c h a s i n t e r p r e t a t i o n o r “ h e a v y “ m a i n t e n a n c e . T h e s e r e t u r n s a r e o c c a s i o n a l l y m o n e t a r y p a y m e n t s t o t h e « a g e n c i e s t o b e u s e d f o r o p e r a t i o n , m a i n t e n a n c e , a n d d e v e l o p m e n t o f f a c i l i t i e s u t i l i z e d b y t h e c o n c e s s i o n e r a n d i t s c u s t o m e r s . T o c a l l s u c h p a y m e n t s “ n o n f e e “ c a n l e a d t o c o n f u s i o n s i n c e t h e y m a y i n d e e d b e 9 9 m o n e t a r y t r a n s f e r s ; t h e y a r e o n e c l a s s o f a g r o u p o f “ n o n - T r e a s u r y r e t u r n s . “ S o m e P a r k S e r v i c e m a n a g e r s h a v e n e g o t i a t e d a g r e e m e n t s w i t h c o n c e s s i o n e r s w h e r e b y f r a n c h i s e f e e s t o t h e T r e a s u r y h a v e b e e n l o w e r e d o r e n t i r e l y e x t i n g u i s h e d i n e x c h a n g e f o r “ n o n - T r e a s u r y r e t u r n s . “ T h e F o r e s t S e r v i c e h a s b e e n f a r m o r e c o n s e r v a t i v e i n t h i s r e g a r d , c o n s i d e r i n g s u c h a g r e e m e n t s t o b e a u g m e n t a t i o n o f f e d e r a l a p p r o p r i a t i o n s a n d i n c o n s i s t e n t w i t h C o n g r e s s i o n a l i n t e n t . T h e o n l y e x c e p t i o n t o t h e F o r e s t S e r v i c e “ n o - o f f s e t “ p o l i c y i s w h e n t h e f a c i l i t i e s a r e o w n e d b y t h e U n i t e d S t a t e s , i n w h i c h c a s e t h e c o n c e s s i o n e r ' s f e e m a y b e a p p l i e d t o f a c i l i t y r e p a i r o r m a i n t e n a n c e . H o w o n e a g e n c y c a n c o n s i s t e n t l y n e g o t i a t e n o n - T r e a s u r y r e t u r n s i n l i e u o f f r a n c h i s e f e e s w h e n a n o t h e r d i s a l l o w s s u c h t r a n s a c t i o n s i s o n e m a n y c o n c e s s i o n s ' p o l i c y i n c o n s i s t e n c i e s . P a r k S e r v i c e f i e l d o f f i c e m a n a g e r s h a v e s t a t e d t h a t t h e y p r e f e r n o n - T r e a s u r y c o m p e n s a t i o n b e c a u s e t h e b e n e f i t s r e m a i n i n t h e p a r k ( G A O , J u n e 1 9 9 1 , p . 6 ) . G i v e n t h e o p t i o n , t h e s a m e w o u l d b e t r u e o f F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s . ( E i g h t y p e r c e n t o f F o r e s t S e r v i c e a n d 7 2 ‘ o f N a t i o n a l P a r k S e r v i c e s u r v e y r e s p o n d e n t s w o u l d p r e f e r t o r e t a i n c o n c e s s i o n e r f e e s a t t h e l o c a l l e v e l . S e e C h a p t e r V I s u r v e y r e s u l t s . ) T h e G A O h a s l a m e n t e d t h a t s i n c e t h e s e p a y m e n t s a r e g e n e r a l l y n o t r e q u i r e d t o b e r e p o r t e d t o N a t i o n a l P a r k S e r v i c e h e a d q u a r t e r s , “ t h e e x t e n t o f s u c h c o m p e n s a t i o n a n d , t h e r e f o r e , i t s i m p a c t o n t o t a l r e t u r n t o t h e g o v e r n m e n t a r e n o t k n o w n . “ C o n s e q u e n t l y , t h e G A O h a s r e c o m m e n d e d t h a t a l l a g e n c i e s h a v e a c o n s i s t e n t c e n t r a l i z e d d a t a b a s e w h i c h i n c l u d e s ‘ t h e v a l u e o f n o n - T r e a s u r y c o m p e n s a t i o n ( G A O , J u n e 1 9 9 1 , p . 6 ) . W i t h o u t c a r e f u l m o n i t o r i n g o f c o n c e s s i o n s o p e r a t i o n s , a b u s e s o f t h e n o n - T r e a s u r y c o m p e n s a t i o n m a y o c c u r . F o r e x a m p l e , a t Y e l l o w s t o n e N a t i o n a l P a r k t h e m a j o r c o n c e s s i o n e r i s r e q u i r e d b y c o n t r a c t t o s p e n d 2 2 i f r e a s u r y , l o c a l m a n a g e r s w i l l n o t b e p a r t i c u l a r l y i n t e r e s t e d . C o n f l i c t s 1 0 0 p e r c e n t o f t h e p r e v i o u s y e a r ' s g r o s s r e v e n u e s f o r m a i n t e n a n c e a n d c a p i t a l i m p r o v e m e n t s t o u p g r a d e p a r k f a c i l i t i e s . H o w e v e r , t h e I n t e r i o r D e p a r t m e n t ' s I n s p e c t o r G e n e r a l r e p o r t e d i n 1 9 9 0 t h a t t h e c o n c e s s i o n e r w a s d e d i c a t i n g p a r t o f t h e 2 2 p e r c e n t t o r e v e n u e - p r o d u c i n g i t e m s s u c h a s v e n d i n g m a c h i n e s a n d s n o w m o b i l e s ( G A O , J u n e 1 9 9 1 , p . 6 ) . S u c h e x t r e m e s a r e o b v i o u s l y i n a p p r o p r i a t e b u t o t h e r s i t u a t i o n s a r e l e s s e a s i l y j u d g e d . I f a c o n c e s s i o n e r i s p a y i n g t o m a i n t a i n a g o v e r n m e n t - o w n e d f a c i l i t y w h i c h i s s o l e l y o r p r i m a r i l y o f b e n e f i t t o h i s o p e r a t i o n , s h o u l d t h e m a i n t e n a n c e c o s t s b e c o n s i d e r e d a “ r e t u r n “ t o t h e g o v e r n m e n t ? U n d e r t h e c u r r e n t p o l i c y s u c h m a i n t e n a n c e i s c o n s i d e r e d e n t i r e l y a b e n e f i t a n d f r a n c h i s e f e e s w o u l d b e o f f s e t a c c o r d i n g l y . I f t h e f a c i l i t y i n q u e s t i o n i s a g o v e r n m e n t - o w n e d b u i l d i n g , a c a s e c a n b e m a d e f o r s o m e o r a l l o f t h e m a i n t e n a n c e b e i n g a b e n e f i t e v e n t h o u g h i t i s u s e d f o r t h e p r o f i t o f t h e c o n c e s s i o n e r . W i t h o u t t h e m a i n t e n a n c e , t h e g o v e r n m e n t c o u l d e v e n t u a l l y l o s e t h e b u i l d i n g , w h i c h p r e s u m a b l y i s i n t h e p u b l i c i n t e r e s t t o s a v e . B u t w h a t a b o u t f a c i l i t i e s l i k e p a r k i n g l o t s a t s k i a r e a s ? S u c h f a c i l i t i e s a r e o f n o p a r t i c u l a r b e n e f i t 2 5 2 2 p ; t o t h e c o n c e s s i o n e r . Y e t i f t h e y a r e g o v e r n m e n t - o w n e d , t h e c o n c e s s i o n e r ' s m a i n t e n a n c e c o s t s a r e c o n s i d e r e d b e n e f i t s a n d a s s u c h o f f s e t t h e f r a n c h i s e f e e t o t h e T r e a s u r y . T h i s i s n o t c o m m o n l y . u n d e r s t o o d ; i f i t w e r e , t h e r e m i g h t b e e v e n g r e a t e r c o n c e r n o v e r t h e a p p a r e n t l y l o w r e t u r n s r e p o r t e d b y t h e G A O a n d o t h e r s . G i v e n t h a t m o s t n e g o t i a t i o n s w i t h c o n c e s s i o n e r s a n d r e v i e w o f p r o p o s a l s s u b m i t t e d i n r e s p o n s e t o p r o s p e c t u s e s o c c u r a t t h e l o c a l f i e l d l e v e l , i t i s e s s e n t i a l t h a t l o c a l m a n a g e r s h a v e t h e i n c e n t i v e t o g a i n t h e b e s t p o s i t i o n f o r t h e g o v e r n m e n t a n d t h e p u b l i c . I f t h e r e s u l t o f ‘ t o u g h n e g o t i a t i o n i s s i m p l y t o i n c r e a s e t h e a m o u n t g o i n g t o t h e f e d e r a l 1 0 1 w i t h c o n c e s s i o n e r s a r e r a r e l y s e e n a s c a r e e r e n h a n c i n g ; i n f a c t t h e o p p o s i t e h a s t o o o f t e n b e e n t h e c a s e . S u c h c o n f l i c t s w i l l b e a v o i d e d i f a t a l l p o s s i b l e u n l e s s l o c a l m a n a g e r s c l e a r l y s e e b e n e f i t s a c c r u i n g t o t h e i r m a n a g e m e n t u n i t . Y e t p o l i c i e s a n d p r o c e d u r e s o f t e n a r e n o t d e s i g n e d t o p r o v i d e l o c a l i n c e n t i v e s ; a s s h a l l b e s e e n i n t h e c a s e s t u d i e s , t h i s s e e m s p a r t i c u l a r l y t r u e f o r t h e F o r e s t S e r v i c e . L o c a l P a r k S e r v i c e o f f i c i a l s a r e b e c o m i n g i n c r e a s i n g l y a g g r e s s i v e i n t h e i r p u r s u i t o f h i g h e r r e t u r n s f r o m c o n c e s s i o n e r s . T h e a b i l i t y t o k e e p t h e s e r e t u r n s a t t h e l o c a l l e v e l i s t h e k e y t o t h i s a g g r e s s i v e n e s s . I n t h e n e w c o n c e s s i o n e r c o n t r a c t a t Y o s e m i t e N a t i o n a l P a r k , t h e l a r g e s t c o n c e s s i o n c o n t r a c t i n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t , t h e e n t i r e r e t u r n t o t h e g o v e r n m e n t c o n s i s t s o f n o n - T r e a s u r y c o m p e n s a t i o n . I n s t e a d o f p a y i n g a f r a n c h i s e f e e , t h e n e w c o n c e s s i o n e r w i l l c o n t r i b u t e t o t h e p a r k i n a v a r i e t y o f w a y s , i n c l u d i n g p a r t i c i p a t i n g i n a c a p i t a l i m p r o v e m e n t f u n d a n d a r e p a i r a n d m a i n t e n a n c e f u n d , b o t h o f w h i c h a r e i n t e n d e d t o b e n e f i t g o v e r n m e n t - o w n e d f a c i l i t i e s . T h e P a r k S e r v i c e e s t i m a t e s t h a t i t w i l l r e c e i v e a b o u t 2 0 p e r c e n t o f t h e c o n c e s s i o n e r ' s g r o s s r e v e n u e f r o m t h i s c o n t r a c t ( G A O , M a y 2 7 , 1 9 9 3 , p . 4 ) . R e t u r n s u n d e r t h e p r i o r , l o n g - s t a n d i n g c o n t r a c t a t Y o s e m i t e w e r e a p p r o x i m a t e l y o n e p e r c e n t o f r e v e n u e s . G i v e n c o m p e t i t i o n f o r t h e c o n t r a c t a n d l o c a l m a n a g e r i a l i n c e n t i v e s , t h e p u b l i c w i l l b e f a r b e t t e r s e r v e d u n d e r t h e n e w a r r a n g e m e n t , a l t h o u g h t h e U . S . T r e a s u r y w i l l d i r e c t l y r e c e i v e n o t h i n g . E v e n a s l o c a l u n i t s p r o c e e d w i t h s u c h a r r a n g e m e n t s , t h e I n t e r i o r D e p a r t m e n t h a s y e t t o t a k e a n o f f i c i a l p o s i t i o n o n t h e m a t t e r . I n 1 9 9 3 C o n g r e s s i o n a l t e s t i m o n y , A s s i s t a n t S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r B o n n i e C o h e n a c k n o w l e d g e d t h e b e n e f i t s o f c o n t r a c t s s u c h a s Y o s e m i t e b u t n o t e d t h a t “ i n t h e p r o c e s s , f r a n c h i s e f e e s p a i d b y c o n c e s s i o n e r s a n d d e p o s i t e d ( l i r e c t l y t o t h e g e n e r a l f u n d a r e r e d u c e d a c c o r d i n g l y . T h e ( z o u r t s a n d t h e l i k e . S u b s e q u e n t c r i t i c s h a v e c h a r g e d t h a t t h e p a r k s 1 0 2 A d m i n i s t r a t i o n , h o w e v e r , h a s y e t t o a g r e e t o s u c h a f i n a n c i a l a r r a n g e m e n t “ ( C o h e n , 1 9 9 3 ) . A g r e e m e n t o r n o t , s u c h c o n t r a c t s a r e c u r r e n t l y b e i n g n e g o t i a t e d b y t h e P a r k S e r v i c e . I f a n o p p o s i t e p o l i c y p o s i t i o n i s t a k e n , t h a t i s , t h a t 2 2 f e e o f f s e t s h o u l d b e p e r m i t t e d a n d f r a n c h i s e f e e s t o t h e T r e a s u r y s h o u l d b e i n c r e a s e d , i t i s v e r y l i k e l y t h a t l e s s m o n e y w i l l b e a v a i l a b l e f r o m t h e c o n c e s s i o n e r t h r o u g h n e g o t i a t i o n s a t t h e l o c a l l e v e l . O n e o p t i o n b e i n g c o n s i d e r e d b y C o n g r e s s w o u l d c o l l e c t t h e h i g h e r f r a n c h i s e f e e a t t h e n a t i o n a l l e v e l a n d d e p o s i t a s u b s t a n t i a l p o r t i o n i n a n a c c o u n t t o b e r e t u r n e d t o t h e p a r k s f o r l o c a l n e e d s . I f s u c h a c t i o n i s t a k e n b y C o n g r e s s f o r t h e P a r k S e r v i c e , t h e r e w o u l d b e n o r a t i o n a l e f o r n o t h a v i n g a s i m i l a r a r r a n g e m e n t f o r t h e F o r e s t S e r v i c e . O t h e r o p t i o n s a r e a l s o a v a i l a b l e t o C o n g r e s s a n d t h e a g e n c i e s , s o m e o f w h i c h w i l l b e e x p l o r e d i n C h a p t e r V , a n d a l l o f w h i c h n e c e s s a r i l y m a k e v a l u e j u d g e m e n t s r e g a r d i n g w h o s e i n t e r e s t s c o u n t . I s s u e : G o v e r n m e n t C o n t r o l o f D e v e l p p m e n t a n d C o m m e r c i a l i z a t i o n T h e p u r p o s e o f t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e , a s d e f i n e d i n i t s f o u n d i n g l e g i s l a t i o n , i s “ t o c o n s e r v e t h e s c e n e r y a n d t h e n a t u r a l a n d h i s t o r i c o b j e c t s a n d t h e w i l d l i f e t h e r e i n a n d t o p r o v i d e f o r t h e e n j o y m e n t o f t h e s a m e i n s u c h m a n n e r a n d s u c h m e a n s a s w i l l l e a v e t h e m u n i m p a i r e d f o r t h e e n j o y m e n t o f f u t u r e g e n e r a t i o n s “ ( U S D I , 1 9 9 2 , A p p e n d i x 7 , p . 1 ) . T h e u s e v e r s u s p r o t e c t i o n d u a l i t y o f t h i s m i s s i o n h a s b e e n t h e s o u r c e o f m u c h c o n t r o v e r s y s i n c e t h e e a r l i e s t d a y s o f t h e P a r k S e r v i c e . A s n o t e d i n C h a p t e r I I , M a t h e r a n d A l b r i g h t s e e m e d t o f i n d n o c o n t r a d i c t i o n b e t w e e n t h e s t a t e d g o a l o f t h e a g e n c y ( w h i c h M a t h e r h e l p e d w r i t e ) a n d t h e d e v e l o p m e n t o f l u x u r y h o t e l s , s w i m m i n g p o o l s , g o l f c o u r s e s , t e n n i s 1 0 3 w e r e m a n a g e d w i t h t o o m u c h e m p h a s i s o n c o m m e r c i a l i z a t i o n a n d n o t e n o u g h o n p r e s e r v a t i o n . A s D i r e c t o r o f t h e P a r k S e r v i c e i n t h e 1 9 4 0 s , N e w t o n D r u r y s h i f t e d t h e s c a l e s t o w a r d s p r e s e r v a t i o n c a l l i n g f o r r e s t r a i n t i n f u r t h e r p a r k d e v e l o p m e n t s . T h e b o o m y e a r s o f t h e 1 9 5 0 8 a n d 1 9 6 0 s e x h i b i t e d a n y t h i n g b u t r e s t r a i n t a s l a r g e a m o u n t s o f p u b l i c a n d p r i v a t e c a p i t a l w e r e p u m p e d i n t o t h e p a r k s . T h e e m e r g e n c e o f t h e e n v i r o n m e n t a l m o v e m e n t a n d a s s o c i a t e d l e g i s l a t i o n f o r c e d t h e P a r k S e r v i c e t o r e v i e w i t s g o a l s o n c e a g a i n a n d a s s e s s t h e r o l e t h a t c o n c e s s i o n e r s p l a y i n a c h i e v i n g a g e n c y g o a l s . D u r i n g t h e p e r i o d o f e m e r g i n g e n v i r o n m e n t a l a w a r e n e s s , m a n y c o n c e s s i o n s o p e r a t i o n s w e r e b e i n g a c q u i r e d b y l a r g e c o r p o r a t i o n s a n d t h e g r o w i n g i n f l u e n c e t h a t c o n c e s s i o n e r s h a d o v e r p a r k p o l i c y d e c i s i o n s b e c a m e a f o c u s f o r c o n c e r n . I n t h e 1 9 7 0 s , A s s i s t a n t S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r , N a t h a n i e l R e e d , r e j e c t e d d r a f t m a s t e r p l a n s f o r b o t h C r a t e r L a k e a n d Y o s e m i t e N a t i o n a l P a r k s . H e c o m m e n t e d t h a t t h e p l a n s a p p e a r e d t o b e d i c t a t e d b y t h e t e r m s o f t h e c o n c e s s i o n e r s ' c o n t r a c t s r a t h e r t h a n b y p a r k p u r p o s e s . O f t h e Y o s e m i t e p l a n , h e r e m a r k e d t h a t i t a p p e a r e d t o h a v e b e e n w r i t t e n b y t h e p a r k ' s c o n c e s s i o n e r , M C A ( C o n s e r v a t i o n F o u n d a t i o n , 1 9 8 5 , p . 1 8 1 ) . H o w a r d C h a p m a n , a P a r k S e r v i c e r e g i o n a l d i r e c t o r f o r s e v e n t e e n y e a r s , c o m m e n t e d o n c o r p o r a t e i n f l u e n c e a f t e r h e r e t i r e d : “ I h a v e s a t i n t h e b o a r d r o o m s o f t h e M u s i c C o r p o r a t i o n o f A m e r i c a - t h e c o r p o r a t e p a r e n t o f t h e Y o s e m i t e P a r k a n d C u r r y C o m p a n y - i n t h e e a r l y s e v e n t i e s w h e n w e f o u n d o u r s e l v e s o u t g u n n e d b y t h e f i n a n c i a l , p o l i t i c a l , a n d d o w n r i g h t e c o n o m i c a g g r e s s i v e n e s s o f t h e i r e x e c u t i v e s w h o m e a s u r e d s u c c e s s b y t h e b o t t o m l i n e o f e a c h d a y ' s p r o f i t a n d l o s s s t a t e m e n t . A n a t i o n a l p a r k w a s t o t h e m a p l a c e t o m a k e m o n e y ! “ ( P r o m s , 1 9 9 2 , p . 1 0 4 1 7 7 ) . C l e a r l y , t h e n a t i o n a l p a r k s h a v e b e e n s e e n a s a p l a c e t o m a k e m o n e y b y c o n c e s s i o n e r s s i n c e 1 8 7 2 . H o w e v e r , t h e m o t i v e s w e r e l e s s a m b i g u o u s w h e n d e a l i n g w i t h t h e c o r p o r a t e g i a n t s , l e a d i n g l o n g - t i m e c r i t i c J o s e p h S a x t o c o n c l u d e “ t h e r e i s l i t t l e e v i d e n c e t o s u g g e s t t h a t t h e n e w b r e e d o f i n d u s t r i a l c o n c e s s i o n e r s w a n t s a n y t h i n g l e s s t h a n m a x i m u m p r o f i t s “ ( 1 9 8 1 , p . 2 4 ) . A l t h o u g h s o m e s i n c e r e e f f o r t s w e r e m a d e t o c o n t r o l b u s i n e s s a c t i v i t i e s , t o o o f t e n i f a c o n c e s s i o n e r ' s s c h e m e m e t r e s i s t a n c e f r o m l o c a l p a r k a d m i n i s t r a t o r s , c o n c e s s i o n e r s “ k n o w w h e r e a n d h o w t o p u s h t h e r i g h t b u t t o n s u n t i l a p p r o v a l i s g i v e n a n d h a n d e d d o w n t h e l i n e . B e c a u s e p a r k a d m i n i s t r a t o r s f e a r c o n c e s s i o n p o w e r a n d p r e s s u r e , t h e y t r e a d l i g h t l y , a c q u i e s c e , a n d r a t i o n a l i z e “ ( F r a m e , 1 9 9 2 , p . 1 7 8 ) . I f t h e r e w a s a n y d o u b t i n t h e m i n d s o f l o c a l a d m i n i s t r a t o r s a b o u t t h e c l o u t o f c o n c e s s i o n e r s i t w a s c o m p l e t e l y d i s p e l l e d w h e n J a m e s W a t t b e c a m e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r i n 1 9 8 0 . A t t h e 1 9 8 1 C o n f e r e n c e o f N a t i o n a l P a r k C o n c e s s i o n e r s , W a t t d e c l a r e d “ Y o u a r e g o i n g t o p l a y a t r e m e n d o u s l y i m p o r t a n t a n d g r o w i n g r o l e i n t h e a d m i n i s t r a t i o n o f o u r n a t i o n a l p a r k s . . . I w i l l e r r o n t h e s i d e o f p u b l i c u s e v e r s u s p r e s e r v a t i o n . D o n ' t b e h u n g u p o n p r o t o c o l . . . i f a p e r s o n a l i t y [ N P S m a n a g e r ] i s g i v i n g y o u a p r o b l e m , w e ' r e g o i n g t o g e t r i d o f t h e p r o b l e m o r t h e p e r s o n a l i t y , w h i c h e v e r i s f a s t e r “ ( F r a m e , 1 9 9 2 , p . 1 7 9 ) . N e e d l e s s t o s a y , M r . W a t t w a s a v e r y p o p u l a r I n t e r i o r S e c r e t a r y w i t h t h e c o n c e s s i o n e r s . H o w e v e r , W a t t ' s t e r m w a s s h o r t - l i v e d . T h e d r a m a t i c c o n t r a s t w i t h t h e c u r r e n t a d m i n i s t r a t i o n i s c l e a r i n t h e 1 9 9 3 t e s t i m o n y o f A s s i s t a n t I n t e r i o r S e c r e t a r y B o n n i e C o h e n . I n c o m m e n t i n g o n t h e u s e v e r s u s c o n s e r v a t i o n d u a l m i s s i o n o f t h e P a r k S e r v i c e , C o h e n e m p h a s i z e d t h a t , “ t h i s a d m i n i s t r a t i o n i s c l e a r l y i n s u p p o r t o f t h i s d u a l m i s s i o n , b u t I w o u l d h a s t e n t o a d d t h a t w e s h a l l 1 0 5 e r r , i f c i r c u m s t a n c e s d i c t a t e , o n t h e s i d e o f c o n s e r v a t i o n “ ( C o h e n , 1 9 9 3 ) . S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r B r u c e B a b b i t t s u b s t a n t i a t e d t h e a d m i n i s t r a t i o n ' s p o l i c y w h e n h e d e c l a r e d t h a t n o m o r e r o a d s , l o d g i n g s , o r e n t e r t a i n m e n t f a c i l i t i e s w i l l b e b u i l t i n t h e p a r k s d u r i n g h i s t e n u r e . B a b b i t t a r g u e d t h a t “ t h e n a t i o n a l p a r k s a r e n o t a b o u t e n t e r t a i n m e n t ; D i s n e y , W a r n e r B r o t h e r s a n d o t h e r s a r e m a s t e r s a t t h a t t a s k “ ( Q u o t e d i n T u c s o n C i t i z e n , J u n e 8 , 1 9 9 4 ) . P r o t e c t i o n o f t h e “ r e s o u r c e b a s e “ o f t h e p a r k s w a s s t a t e d t o b e a p r i m a r y g o a l o f p a r k m a n a g e m e n t , p r e s e r v i n g t h e p a r k s a s “ t h e w i n d o w s t h r o u g h w h i c h t h e A m e r i c a n p e o p l e c a n r e d i s c o v e r a n d r e n e w ( t h e i r ) c o n n e c t i o n t o t h e n a t u r a l w o r l d “ ( Q u o t e d i n A r i z o n a D a i l y S t a r , M a y 2 4 , 1 9 9 4 ) . A m o n g t h e a d m i n i s t r a t i o n ' s r e c o m m e n d a t i o n s a r e t o l i m i t v e h i c u l a r t r a f f i c i n s e v e r a l p a r k s a n d t o e m p h a s i z e t h e p r o v i s i o n o f l o d g i n g a n d o t h e r s e r v i c e s o u t s i d e o f p a r k b o u n d a r i e s . W i l l v i s i t o r s s t i l l w a n t t o d r i v e t h e i r o w n c a r s , s t a y i n p a r k h o t e l s , d r i n k i n p a r k c o c k t a i l l o u n g e s , b u y r u b b e r t o m a h a w k s , a n d s w i m i n p a r k p o o l s ? C e r t a i n l y . T h i s r a i s e s t h e i s s u e o f t h e a p p r o p r i a t e r o l e o f t h e g o v e r n m e n t i n d i c t a t i n g w h a t r e c r e a t i o n i s t s s h o u l d b e d o i n g i n t h e i r p a r k s , i n a s e n s e , d i c t a t i n g p u b l i c t a s t e . I t i s o f t e n a r g u e d t h a t c o n c e s s i o n e r s a r e s i m p l y g i v i n g t h e p u b l i c w h a t i t w a n t s i n t h e p a r k s , a n d a g o v e r n m e n t a g e n c y s h o u l d b e s u p p o r t i v e s i n c e i t s r o l e i s a l s o t o s e r v e t h e p u b l i c i n t e r e s t . T h i s h a s g e n e r a l l y b e e n t h e b e h a v i o r o f t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s i n t h e p a s t . M a n t e l l ( 1 9 7 9 ) l a m e n t e d t h a t “ t h r o u g h i m p r e c i s e s t a t u t o r y m a n d a t e s , a P a r k S e r v i c e h i s t o r y o f u s e - p r o m o t i o n , a n d C o n g r e s s i o n a l a c q u i e s c e n c e i n p a s t p r a c t i c e s , t h e n o t i o n o f a c c o m m o d a t i n g p u b l i c d e s i r e s h a s e v o l v e d i n t o a P a r k S e r v i c e p h i l o s o p h y “ ( p . 3 7 ) . I n d e e d , b o t h t h e P a r k S e r v i c e a n d t h e F o r e s t o f p a r k “ c o n s u m e r s “ a n d i t i n c o r r e c t l y a s s u m e s t h a t t h e p a r k p u r c h a s e s 1 0 6 S e r v i c e h a v e a t t i m e s a p p a r e n t l y t r e a t e d c o n c e s s i o n e r s a s r e p r e s e n t i n g t h e p u b l i c i n t e r e s t a s e x p r e s s e d v i a t h e m a r k e t . M a n t e l l a r g u e s t h a t w e r e t h e s i t u a t i o n o n e o f p e r f e c t c o m p e t i t i o n a m o n g c o n c e s s i o n e r s , t h e y m i g h t a c c u r a t e l y r e p r e s e n t a l l c o n c e s s i o n u s e r s b u t c e r t a i n l y n o t t h e b r o a d e r s p e c t r u m o f p a r k u s e r s . H e p o i n t s t o f o u r t y p e s o f p a r k i n t e r e s t s : ( 1 ) t h e p a r k u s e r a n d c o n c e s s i o n u s e r ; ( 2 ) t h e p a r k u s e r b u t n o n - c o n c e s s i o n u s e r ; ( 3 ) t h e n o n - p a r k a n d n o n - c o n c e s s i o n u s e r ( r e c o g n i z i n g t h a t n a t i o n a l p a r k s a r e f o r a l l s o c i e t y a n d t h a t s o m e b e n e f i t a c c r u e s t o e v e r y m e m b e r b y m e r e l y h a v i n g t h e r e s o u r c e , r e g a r d l e s s o f r e c r e a t i o n a l u s e ) ; a n d ( 4 ) f u t u r e g e n e r a t i o n s . M a n t e l l c o n c l u d e s t h a t t h e c o n c e s s i o n e r c a n , t h r o u g h t h e m a r k e t p l a c e , j u s t i f i a b l y r e p r e s e n t o n l y n u m b e r o n e ( p . 4 3 ) . O n e c o u l d g o f a r t h e r t o c h a l l e n g e w h e t h e r t h e y e v e n t r u l y r e p r e s e n t t h e i n t e r e s t s o f t h e c o n c e s s i o n u s e r s i n a l l c a s e s . S a x h a s a r g u e d t h a t t h e r e i s a c o n s i d e r a b l e , a l b e i t i n s u f f i c i e n t l y r e c o g n i z e d , d i s t i n c t i o n b e t w e e n w h a t t h e A m e r i c a n p u b l i c w a n t s i t s n a t i o n a l p a r k s a n d f o r e s t s t o b e , a n d w h a t i n d i v i d u a l v i s i t o r s w i l l s p e n d t h e i r m o n e y o n i f t h e o p p o r t u n i t y p r e s e n t s i t s e l f ( S a x , 1 9 8 1 , p . 2 5 ) . L a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s m u s t b e a b l e t o l o o k b e y o n d t h e “ w a n t s “ a s e x p r e s s e d t h r o u g h t h e w a l l e t a n d c o n s i d e r t h e i r r e s p o n s i b i l i t i e s i n t h e b r o a d e r c o n t e x t o f l a n d m a n a g e m e n t g o a l s a n d t h e p u b l i c i n t e r e s t . P r i v a t e e n t e r p r i s e s d o n o t g e n e r a l l y a g r e e . A s e x p r e s s e d b y t h e c o n c e s s i o n e r a t Y o s e m i t e i n t h e e a r l y 1 9 8 0 s , “ I d o n ' t c o n s i d e r i t a r e s p o n s i b i l i t y o f t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e a n d i t s s u p p o r t i n g o r g a n i z a t i o n s t o i m p r o v e t h e p u b l i c t a s t e , a n d c e r t a i n l y n o d u t y d e v o l v e s u p o n t h e c o n c e s s i o n e r s i n t h e p a r k s “ ( Z a s l o w s k i , 1 9 8 3 , p . 3 0 ) . S u c h l o g i c i n g o r e s t h e o b l i g a t i o n o f t h e p u b l i c l a n d a g e n c i e s t o c o n s i d e r a n y m o r e t h a n t h e n a r r o w i n t e r e s t s 1 0 7 r e p r e s e n t a “ v o t e “ o n w h e t h e r a p a r t i c u l a r g o o d o r s e r v i c e s h o u l d b e o f f e r e d . F o r e s t S e r v i c e p o l i c y o n c o n t r o l o f d e v e l o p m e n t i s a m b i g u o u s . E a r l y d i r e c t i o n s t a t e d t h a t “ l e g i t i m a t e i m p r o v e m e n t s a n d b u s i n e s s e n t e r p r i s e s w i l l b e e n c o u r a g e d “ ( R o b i n s o n , 1 9 7 5 , p . 9 ) . J u s t r e c e n t l y , i t h a s b e e n s t a t e d t h a t “ t h e m i s s i o n o f t h e a g e n c y i s t o p r o v i d e f o r r e c r e a t i o n b y a t t r a c t i n g p r i v a t e c a p i t a l “ ( U S D I , 1 9 9 2 , A p p e n d i x 9 , p . 9 ) . N e i t h e r o f t h e s e d e c l a r a t i o n s w a s a c c o m p a n i e d b y a n y c a v e a t s t o f u r t h e r d e f i n e c o n d i t i o n s o r l i m i t s o n p r i v a t e c a p i t a l e n c o u r a g e m e n t . Y e t R o b i n s o n , i n c i t i n g t h e a g e n c y m a n u a l , r e p o r t s t h a t “ l o n g e s t a b l i s h e d F o r e s t S e r v i c e p o l i c y p e r m i t s o n l y r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s o f a c h a r a c t e r s u i t a b l e t o t h e r u r a l e n v i r o n m e n t . U r b a n a n d s u b u r b a n a c t i v i t i e s , s u c h a s g o l f a n d t e n n i s a r e g e n e r a l l y d i s f a v o r e d w h i l e n o n - r e c r e a t i o n a l p u r s u i t s s u c h a s n i g h t c l u b s a r e e x c l u d e d a l t o g e t h e r f r o m t h e n a t i o n a l f o r e s t s “ ( R o b i n s o n , p . 1 2 3 ) . H o w o n e r e c o n c i l e s F o r e s t S e r v i c e s u p p o r t f o r t h e p r o p o s e d D i s n e y d e v e l o p m e n t a t M i n e r a l R i n g V a l l e y ( p r o f i l e d i n C h a p t e r I I ) w i t h t h i s p o l i c y s t a t e m e n t i s u n c l e a r . I n f a c t , c o n t r a d i c t i o n s c a n a r g u a b l y b e f o u n d a t m o s t m a j o r s k i r e s o r t s o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d . A s a n a s i d e , t h e “ n o n - r e c r e a t i o n a l “ l a b e l a p p l i e d t o p u r s u i t s s u c h a s n i g h t c l u b s e x p o s e s s o m e v a l u e s o f t h e p o l i c y ' s a u t h o r . N o m a t t e r w h a t y o u m a y t h i n k o f d r i n k i n g , d a n c i n g , a n d l i s t e n i n g t o m u s i c , t h e y a r e c e r t a i n l y r e c r e a t i o n a l a c t i v i t i e s . W h a t ' s m o r e , t h e y a r e r e c r e a t i o n a l a c t i v i t i e s t a k i n g p l a c e o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d s , d e s p i t e t h e i r p e r c e i v e d e x c l u s i o n u n d e r p o l i c y . A s e v i d e n c e o f j u s t h o w f a r t h e a g e n c y h a s c o m e i n p e r m i t t i n g m a j o r r e c r e a t i o n a l d e v e l o p m e n t s , c o n s i d e r t h e f o l l o w i n g a c c o u n t o n s k i i n g f r o m a 1 9 4 0 F o r e s t S e r v i c e p u b l i c a t i o n : T h e p r e s e n t p o l i c y o f t h e F o r e s t S e r v i c e i s t o p e r m i t 1 0 8 l o c a l c l u b s t o i n s t a l l s i m p l e t o w r i g s , a n d s o m e f e w p e r m i t s h a v e b e e n i s s u e d t o s p e c i a l - u s e c o m m e r c i a l o p e r a t o r s w h o a g r e e t o e r e c t t h e i r e q u i p m e n t i n i n c o n s p i c u o u s l o c a t i o n s . S o m e o f t h e s k i t o w o u t f i t s i n s t a l l e d o n t h e n a t i o n a l f o r e s t s a r e a s m u c h a n e x p r e s s i o n o f n a t i v e g e n i u s a n d i n v e n t i v e n e s s a s w e r e t h e f i r s t c a r t r a i l e r s . T h e y d o n o t c o s t m u c h ; t h e y g i v e a g r e a t d e a l o f p l e a s u r e . . . B u t i t m u s t b e a d m i t t e d t h a t n o n e o f t h e m i s b e a u t i f u l , o r h a r m o n i o u s w i t h t h e f o r e s t a t m o s p h e r e ( U S D A - F 8 , 1 9 4 0 , p . 1 3 1 ) . C o m i n g a s i t d i d , f r o m a f o r e s t e r l o n g b e f o r e t h e e n v i r o n m e n t a l c o n s c i o u s n e s s e r a o f t h e 1 9 6 0 s a n d 1 9 7 0 s , t h i s s t a t e m e n t i s r a t h e r r e m a r k a b l e i n i t s c o n c e r n o v e r t h e i n c o n g r u i t y o f s o m e v e r y m o d e s t s k i i m p r o v e m e n t s . S u c h c o n c e r n s a r e v e r y m u c h i n e v i d e n c e t o d a y , i n d e e d t h e y a r e r e q u i r e d b y t h e N a t i o n a l E n v i r o n m e n t a l P o l i c y A c t ; b u t a g e n c y a p p r o v a l o f m a j o r d e v e l o p m e n t s i n d i c a t e s t h a t w e a r e o p e r a t i n g o n a n e n t i r e l y d i f f e r e n t s c a l e o f r e f e r e n c e t h a n i n 1 9 4 0 . R e c e n t F o r e s t S e r v i c e e m p h a s i s o n a n “ e c o s y s t e m “ a p p r o a c h t o n a t i o n a l f o r e s t m a n a g e m e n t m a y h a v e i m p l i c a t i o n s f o r f u t u r e r e c r e a t i o n d e v e l o p m e n t , w h e t h e r f u n d e d b y t h e a g e n c y o r b y p r i v a t e c a p i t a l . C e r t a i n l y , t o m a n a g e w i t h c o n s i d e r a t i o n o f a l l a s p e c t s o f t h e e c o s y s t e m w i l l n e c e s s i t a t e c a r e f u l e v a l u a t i o n o f t h e d i r e c t a n d i n d i r e c t e f f e c t s o f b u i l d i n g f a c i l i t i e s a n d i n c r e a s i n g v i s i t o r u s e . A s u b t l e b u t t e l l i n g i n d i c a t o r o f a n a g e n c y ' s i n f o r m a l p o l i c y o n i t s r e g u l a t o r y r o l e c a n b e f o u n d i n i t s l a n g u a g e w h e n d e a l i n g w i t h c o n c e s s i o n e r s . M a t h e r o b v i o u s l y c o n s i d e r e d t h e P a r k S e r v i c e ' s r e l a t i o n s h i p w i t h t h e c o n c e s s i o n s t o b e o n e o f a “ p a r t n e r s h i p “ , a l b e i t w i t h h i m s e l f a s t h e s e n i o r p a r t n e r . D e s p i t e t h e r h e t o r i c o f J a m e s W a t t , b y t h e 1 9 8 0 s t h e a g e n c y ' s p o s i t i o n h a d b e e n m o d i f i e d , s o m e m i g h t s a y m a t u r e d . A s e x p r e s s e d b y t h e s u p e r i n t e n d e n t o f G l a c i e r N a t i o n a l P a r k t o t h e p a r k ' s c o n c e s s i o n e r : 1 0 9 Y o u h a v e o f t e n l a m e n t e d t h e d e c l i n e a n d d e t e r i o r a t i o n o f r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e a n d c o n c e s s i o n e r s t h r o u g h o u t t h e s y s t e m . . . t h e c h a n g e i s n o t n e c e s s a r i l y b a d . W e h a v e e v o l v e d f r o m a s o r t o f b u d d y s y s t e m t o a m o r e p r o f e s s i o n a l r e l a t i o n s h i p . Y o u a r e e n c o u n t e r i n g o u r p r o f e s s i o n a l p e o p l e m o r e o f t e n a n d o b v i o u s l y r e s e n t i t , r e g a r d i n g i t a s a n i n t r u s i o n i n t o y o u r d o m a i n . . . D u r i n g G e o r g e H a r t z o g ' s e r a , t h i s “ p a r t n e r s h i p “ b e t w e e n c o n c e s s i o n e r s a n d t h e N P S b e c a m e a p e t p h r a s e . . . T o d a y , t h e S e r v i c e h a s r e a c h e d , i n m y o p i n i o n , a p r o p e r p o s i t i o n o f r e s p o n s i b i l i t y ( Q u o t e d i n H u m m e l , 1 9 8 7 , p . 3 6 6 ) . T h e c o n c e s s i o n e r s w e r e n o n e t o o p l e a s e d w i t h t h i s “ e v o l u t i o n . “ T h e F o r e s t S e r v i c e r e m a i n s a t w h a t t h e G l a c i e r S u p e r i n t e n d e n t m i g h t c h a r a t e r i z e a s t h e “ p e t p h r a s e “ s t a g e o f c o n c e s s i o n e r i n t e r a c t i o n . T h e f o r m e r C h i e f o f t h e a g e n c y , D a l e R o b e r t s o n , r a r e l y s p o k e t o a g a t h e r i n g o f r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s o r m a n a g e r s w i t h o u t e x t o l l i n g t h e v i r t u e s o f t h e “ p a r t n e r s h i p “ b e t w e e n p r i v a t e e n t e r p r i s e a n d t h e F o r e s t S e r v i c e . A n u m b e r o f r e c e n t m e e t i n g s h a v e b e e n h e l d u n d e r t h e P A I R S b a n n e r , s i g n i f y i n g t h a t t h e S e r v i c e a n d t h e c o n c e s s i o n e r s a r e “ P a r t n e r s A s s o c i a t e d I n R e c r e a t i o n S e r v i c e s . “ S u c h t i t l e s g e n e r a l l y a d d a c o z y a t m o s p h e r e ( a t l e a s t i n i t i a l l y ) t o r e c r e a t i o n g a t h e r i n g s b u t s e r v e l i t t l e p u r p o s e w h e n t h e c o n d i t i o n s c a l l f o r f i r m n e g o t i a t i o n s , s a f e t y / q u a l i t y / p r i c i n g o v e r s i g h t , o r g e n e r a l g o v e r n m e n t p e r m i t a d m i n i s t r a t i o n . W h e n a n a t t e n d e e s u g g e s t e d a t o n e l a r g e P A I R S c o n f e r e n c e t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e s h o u l d p l a y a m o r e a c t i v e r o l e i n s e t t i n g a n d m o n i t o r i n g p r i c e s o f g o o d s a n d s e r v i c e s , t h e r e c e p t i o n h e r e c e i v e d i n d i c a t e d t h a t c o n c e s s i o n e r s a p p a r e n t l y d i d n o t c o n s i d e r t h a t t o b e a n a p p r o p r i a t e r o l e f o r a “ p a r t n e r . “ 1 2 P e r h a p s t h e r e i s n o b e t t e r w a y t o s u m u p a d i s c u s s i o n o f a g e n c y r e s p o n s i b i l i t y f o r c o n t r o l o f d e v e l o p m e n t a n d c o m m e r c i a l i z a t i o n t h a n t o p r e s e n t t w o d i s p a r a t e v i e w p o i n t s . T h e y c l e a r l y i n d i c a t e t h a t t h i s i s a n a r e a w h e r e f u l l a g r e e m e n t i s i m p o s s i b l e b u t w h e r e t h e g o v e r n m e n t m u s t 1 1 0 n o n e t h e l e s s p l a y a r o l e . T h e f i r s t q u o t e i s f r o m D o n H u m m e 1 - - l o n g - t i m e c o n c e s s i o n e r , v o c a l a d v o c a t e f o r i n c r e a s e d d e v e l o p m e n t a n d r o a d b u i l d i n g o n p u b l i c l a n d s , A s s i s t a n t S e c r e t a r y o f H o u s i n g i n t h e J o h n s o n a d m i n i s t r a t i o n , a n d t w o - t e r m m a y o r o f T u c s o n , A r i z o n a . T h e s e c o n d q u o t e i s f r o m A l d o L e o p o l d , f o r e s t e r , a u t h o r , a n d w i l d e r n e s s a d v o c a t e . M r . H u m m e l : E v e n t h o u g h L e o p o l d l o v e d t o h u n t a n d r i d e a n d d r e s s t h e p a r t o f a r u g g e d r a n g e r , h e w a s i n f a c t a n e a s t e r n - t r a i n e d i n t e l l e c t u a l . W i l d e r n e s s h e f e l t w a s t h e f o r g e u p o n w h i c h t h e A m e r i c a n n a t i o n a l c h a r a c t e r h a d b e e n c r e a t e d , a n d l o s s o f w i l d e r n e s s r e g i o n s d e p r i v e d t h e c o u n t r y o f a s o u r c e o f r e n e w i n g t h i s h e r i t a g e . T h e r e w a s o n l y o n e h i t c h t o t h i s l o f t y s e n t i m e n t i n t h e h a n d s o f a n i n t e l l e c t u a l : h e f o r g o t t h a t t h e A m e r i c a n n a t i o n a l c h a r a c t e r w a s f o r g e d b y m a s s e s o f e c o n o m i c d e v e l o p e r s , f a r m e r s a n d r a n c h e r s w h o c o n q u e r e d w i l d e r n e s s , n o t i n t e l l e c t u a l b u r e a u c r a t s w h o p r o t e c t e d n a t u r e m u s e u m s f o r t h e l o f t i l y s e n t i m e n t a l ( H u m m e l , 1 9 8 7 , p . 2 0 0 ) . M r . L e o p o l d : L e t m e t e l l o f a “ w i l d “ r i v e r b l u f f w h i c h u n t i l 1 9 3 5 h a r b o r e d a f a l c o n ' s e y r i e . M a n y v i s i t o r s w a l k e d a q u a r t e r m i l e t o t h e r i v e r b a n k t o p i c n i c a n d t o w a t c h t h e f a l c o n s . C o m e s n o w s o m e a l p h a b e t i c b u i l d e r o f “ c o u n t y p a r k s “ a n d d y n a m i t e s a r o a d t o t h e r i v e r , a l l i n t h e n a m e o f “ r e c r e a t i o n a l p l a n n i n g . “ T h e e x c u s e i s t h a t t h e p u b l i c f o r m e r l y h a d n o r i g h t o f a c c e s s , n o w i t h a s s u c h a r i g h t . A c c e s s t o w h a t ? N o t a c c e s s t o t h e f a l c o n s , f o r t h e y a r e g o n e ( i n S a x , 1 9 7 6 ) . I s s u e : D i r e c t G o v e r n m e n t P r o v i s i o n o f R e c r e a t i o n G o o d s a n d S e r v i c e s I t i s i n t e r e s t i n g t h a t v i r t u a l l y e v e r y p i c n i c a r e a a n d c a m p g r o u n d i n t h e n a t i o n a l p a r k s y s t e m i s b u i l t a n d o p e r a t e d b y t h e P a r k S e r v i c e w h e n s o m a n y o t h e r s e r v i c e s a r e p r o v i d e d b y c o n c e s s i o n e r s . I f r e c e n t d e v e l o p m e n t s o n t h e n a t i o n a l f o r e s t s a r e a n y i n d i c a t i o n , c a m p g r o u n d c o n c e s s i o n e r s i n t h e n a t i o n a l p a r k s m a y n o t b e f a r a w a y . ( A f e w i s o l a t e d c a s e s o f c o n c e s s i o n e r c a m p g r o u n d s a r e n o w s h o w i n g u p i n t h e n a t i o n a l p a r k s . ) N o t l o n g a g o t h e r e w e r e a h a n d f u l o f 1 1 1 c o n c e s s i o n e r - o p e r a t e d c a m p g r o u n d s i n t h e n a t i o n a l f o r e s t s ; b y 1 9 8 9 t h e n u m b e r h a d g r o w n t o a l m o s t 3 0 0 ; t o d a y t h e r e a r e o v e r o n e t h o u s a n d a n d t h e n u m b e r c o n t i n u e s t o g r o w . ( F o r e s t S e r v i c e c a m p g r o u n d s a r e p r e s e n t e d a s a c a s e s t u d y i n C h a p t e r V . ) D e s p i t e t h e s e r e c e n t t r e n d s , t h e f a c t r e m a i n s t h a t t r a d i t i o n a l l y , p i c n i c k i n g a n d c a m p i n g w e r e p r o v i d e d d i r e c t l y b y t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s w h e n m a n y o t h e r s e r v i c e s r e l i e d o n t h e p r i v a t e s e c t o r . T h e p o i n t i s m a d e t o i n d i c a t e t h a t t h e r e i s n o t h i n g r a d i c a l a b o u t t h e c o n c e p t o f t h e g o v e r n m e n t b e i n g t h e b u i l d e r a n d o p e r a t o r o f r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s , i n c l u d i n g f a c i l i t i e s w h i c h c a n r e a d i l y a n d p r o f i t a b l y b e p r o v i d e d b y c o n c e s s i o n e r s . I f c a m p g r o u n d s , w h y n o t m a r i n a s ? I f m a r i n a s , w h y n o t b o o k s t o r e s , “ g i f t s h o p s , “ o r t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s ? E a r l y C o n g r e s s i o n a l o p p o s i t i o n t o f u n d i n g t h e p a r k s ( a n d t o a l e s s e r e x t e n t t h e f o r e s t s ) g r e w o u t o f c o n c e r n t h a t t h e y w o u l d b e c o m e a s o r t o f “ b l a c k h o l e , “ s u c k i n g u p a l l a v a i l a b l e f e d e r a l r e s o u r c e s . I n a d d i t i o n , t h i s w a s a t i m e w h e n t h e r o l e o f g o v e r n m e n t i n g e n e r a l w a s l i m i t e d a n d p r i v a t e e n t e r p r i s e w a s t a k i n g t h e l e a d i n b u i l d i n g A m e r i c a . T h e G r e a t D e p r e s s i o n o f t h e 1 9 3 0 s s u d d e n l y j o l t e d t h e U n i t e d S t a t e s i n t o a n e w r e a l i t y . R a m p a n t u n e m p l o y m e n t , l i t t l e “ d i s p o s a b l e “ i n c o m e , a n d c o r p o r a t e c o l l a p s e b e c a m e t h e n o r m . T h e d e m a n d f o r h o t e l s a n d “ l u x u r y “ s e r v i c e s o n t h e p u b l i c l a n d s p l u m m e t e d , y e t t h e p u b l i c w a s s t i l l l o o k i n g t o r e c r e a t e i n t h e p a r k s a n d f o r e s t s . L o w - c o s t a c t i v i t i e s s u c h a s c a m p i n g a n d p i c n i c k i n g g r e w i n p o p u l a r i t y . A r e a d i l y a v a i l a b l e l a b o r f o r c e , i n c l u d i n g t h e C i v i l i a n C o n s e r v a t i o n C o r p s a n d W o r k s P r o g r e s s A d m i n i s t r a t i o n , p r o v i d e d t h e “ s w e a t e q u i t y “ t o b u i l d a n e x t e n s i v e n e t w o r k o f c a m p g r o u n d s a n d p i c n i c s i t e s . T h e F o r e s t S e r v i c e a n d P a r k S e r v i c e h a d m o v e d i n t o t h e r e c r e a t i o n s e r v i c e s b u s i n e s s a s n e v e r b e f o r e . T h e r e e v i d e n t l y w a s l i t t l e o p p o s i t i o n f r o m c o n c e s s i o n e r s t o t h e 1 1 2 p u b l i c p r o v i s i o n o f c a m p i n g . H o w e v e r , a s d e t a i l e d i n C h a p t e r I I , w h e n I n t e r i o r S e c r e t a r y H a r o l d I c k e s s u g g e s t e d t h a t v i r t u a l l y a l l r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s b e g o v e r n m e n t o p e r a t e d , t h e c o n c e s s i o n i n g l o b b y w e n t t o w o r k . A l t h o u g h a n u m b e r o f f a c i l i t i e s w e r e c o n s t r u c t e d b y t h e g o v e r n m e n t ( i n c l u d i n g t h e a f o r e m e n t i o n e d b o a t d o c k i n V i r g i n i a t h a t s o a n g e r e d c o n c e s s i o n e r s ) , I c k e s d r e a m o f f u l l c o n t r o l w a s n o t t o b e . I n o n e o f t h e m o r e p u z z l i n g q u o t e s f r o m t h e d e b a t e o n g o v e r n m e n t o p e r a t i o n o f c o n c e s s i o n s , M a t h e r p r o t e g e a n d f o r m e r D i r e c t o r o f t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e H o r a c e A l b r i g h t s t a t e d i n 1 9 4 7 t h a t , “ T h e g r e a t o b j e c t i o n t o a u t h o r i z i n g g o v e r n m e n t a g e n c i e s t o c o n s t r u c t b u i l d i n g s f o r t h e a c c o m m o d a t i o n s o f t o u r i s t s i s t h a t t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e p o l i c y m a y d i c t a t e l o c a t i o n s . . . t o o f a r a w a y t o m a k e t h e m a t t r a c t i v e t o v i s i t o r s . T h e S e r v i c e m i g h t r e g a r d i t s p o l i c y o f p r o t e c t i n g s c e n i c f e a t u r e s o f t h e p a r k m o r e i m p o r t a n t t h a n p r o v i d i n g a c c o m m o d a t i o n s a t t r a c t i v e t o t h e p u b l i c a n d p r o f i t a b l e t o t h e o p e r a t o r “ ( Q u o t e d i n H u m m e l , 1 9 8 7 , p . 1 4 4 ) . A t t h e r i s k o f r e t r e a d i n g g r o u n d f r o m t h e p r i o r s e c t i o n , A l b r i g h t ' s q u o t e i s i n d i c a t i v e o f t h e v e r y r e a s o n w h y m a n y c r i t i c s a g r u e t h a t t h e a g e n c i e s g h g g l g b e i n v o l v e d m o r e d i r e c t l y . T h i s q u o t e w a s p r e s e n t e d b y a c o n c e s s i o n e r a s A l b r i g h t ' s r a t i o n a l e f o r p r i v a t e c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n . I t i s p o s s i b l e t h a t t h e c o n c e s s i o n e r ' s b i a s e s s o b l i n d e d h i m t h a t h e m i s t o o k A l b r i g h t ' s i n t e n t i o n s w h i c h m a y h a v e b e e n t o s i m p l y d i s p l a y o n e s i d e o f t h e d e b a t e . I n e i t h e r c a s e , i t i s t e l l i n g t h a t c o n c e s s i o n e r s w o u l d f a i l t o s e e t h e f l i p s i d e o f A l b r i g h t ' s q u o t e , i . e . t h e a g e n c y m u s t p r o t e c t t h e f e a t u r e s f o r w h i c h t h e p a r k w a s c r e a t e d w h e r e a s a p r o f i t - s e e k i n g e n t e r p r i s e m a y n o t s e e s u c h p r o t e c t i o n a s i n i t s b e s t i n t e r e s t , p a r t i c u l a r l y i f i t i s t o o n a r r o w l y f o c u s e d o n t h e s h o r t - t e r m . O n e c o u l d a r g u e t h a t t h e v e r y f a i l u r e t o s e e t h i s p e r s p e c t i v e i s r a t i o n a l e e n o u g h 1 1 3 f o r s t r i c t g o v e r n m e n t c o n t r o l , i f n o t f u l l g o v e r n m e n t o p e r a t i o n i n s o m e c a s e s . N o n e t h e l e s s , g o v e r n m e n t o p e r a t i o n o f f o r - f e e f a c i l i t i e s r e m a i n e d c o n f i n e d p r i m a r i l y t o c a m p g r o u n d s . . A m o n g t h e p o i n t s m a d e i n t h e 1 9 6 6 B u r e a u o f t h e B u d g e t r e p o r t w a s t h e c o n t e n t i o n t h a t t h r o u g h p r i v a t e c o n c e s s i o n i n g , “ t h e g o v e r n m e n t i s r e l i e v e d o f a n e n o r m o u s r e s p o n s i b i l i t y f o r o p e r a t i o n s s u i t a b l e f o r p r i v a t e e n t e r p r i s e “ ( p . 1 3 ) . R a t h e r t h a n p r o d u c e a l i t a n y o f g o o d s a n d s e r v i c e s w h i c h a r e c u r r e n t l y p r o v i d e d b y a l l l e v e l s o f g o v e r n m e n t b u t w h i c h a r g u a b l y s h o u l d n o t b e , a n d a n o t h e r l i t a n y o f g o o d s a n d s e r v i c e s w h i c h a r e c u r r e n t l y p r o v i d e d b y t h e p r i v a t e s e c t o r b u t w h i c h a r g u a b l y s h o u l d n o t b e , l e t i t s u f f i c e t o s a y t h a t t h e B u r e a u o f B u d g e t p o s i t i o n i s v a l u e l a d e n a n d c a r r i e s s o c i a l a n d e c o n o m i c i m p l i c a t i o n s t o b e e x p l o r e d i n t h e C h a p t e r I V . F o r n o w I w i l l a g a i n p o s e t h e q u e s t i o n o f w h y t h e “ r e s p o n s i b i l i t y “ o f o p e r a t i n g c a m p g r o u n d s h a s t r a d i t i o n a l l y f a l l e n t o t h e a g e n c i e s w h e n i t t o o c o u l d b e c o n s i d e r e d “ s u i t a b l e f o r p r i v a t e e n t e r p r i s e . “ W h e r e d o w e d r a w t h e l i n e , a n d w h y ? T h e s e q u e s t i o n s w i l l b e a d d r e s s e d i n s u b s e q u e n t c h a p t e r s . S u r v e y r e s u l t s i n d i c a t e t h a t t h e r e i s a s i g n i f i c a n t d i v e r g e n c e i n o p i n i o n a m o n g a g e n c y m a n a g e r s r e g a r d i n g w h i c h s e r v i c e s a r e b e s t p r o v i d e d b y t h e p r i v a t e s e c t o r a n d w h i c h s h o u l d b e p r o v i d e d b y t h e a g e n c i e s t h e m s e l v e s . T h e s e r e s u l t s a r e d e t a i l e d i n C h a p t e r V I . C h a p t e r S u m m a r y T h i s c h a p t e r h a s r e v i e w e d e a c h o f t h e p r i n c i p a l i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t . T h e s e i s s u e s i n c l u d e d : p o s s e s s o r y i n t e r e s t , p r e f e r e n t i a l r i g h t s o f r e n e w a l a n d a d d i t i o n a l s e r v i c e s , l e n g t h o f a g r e e m e n t s , t r a n s f e r o r s a l e o f c o n c e s s i o n s , 1 1 4 c o m p e t i t i o n v e r s u s m o n o p o l y , g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n o f p r o f i t s a n d p r i c e s , e q u i t a b l e r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t a n d t h e p u b l i c , g o v e r n m e n t c o n t r o l o f d e v e l o p m e n t a n d c o m m e r c i a l i z a t i o n , a n d d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s . C e r t a i n a s p e c t s o f s o m e i s s u e s w e r e c o v e r e d m o r e s u p e r f i c i a l l y t h a n o t h e r s t o a v o i d u n n e c e s s a r y r e d u n d a n c y w i t h f o r t h c o m i n g d i s c u s s i o n s i n C h a p t e r s I V a n d V . I n p a r t i c u l a r , t h o s e i s s u e s i n v o l v i n g a p p r o p r i a t e p r i c i n g o f p u b l i c u t i l i t y - l i k e s e r v i c e s a n d c o m m e n s u r a t e g o v e r n m e n t r e t u r n s a r e s u b j e c t t o c l o s e r s c r u t i n y w i t h i n a p u b l i c p o l i c y c o n t e x t i n t h e n e x t c h a p t e r . R e c o m m e n d a t i o n s a r i s i n g f r o m t h e g e n e r a l o b s e r v a t i o n s o f t h i s c h a p t e r , t h e t h e o r y o f C h a p t e r I V , a n d t h e e m p i r i c a l s t u d y o f C h a p t e r V w i l l b e s u m m a r i z e d a t t h e c o n c l u s i o n o f t h e p a p e r . C H A P T E R I V A N A L Y S I S S T R U C T U R E A N D R E L A T E D T H E O R Y “ F r e e d o m f o r t h e p i k e i s d e a t h f o r t h e m i n n o w “ I n t r o d u c t i o n I n t h e p r e v i o u s c h a p t e r , a r e c u r r e n t t h e m e w a s t h e c o n t e n t i o n t h a t m a n y a s p e c t s o f c o n c e s s i o n s p o l i c y a r e v a l u e - l a d e n a n d t h a t a g e n c i e s e i t h e r e x p l i c i t l y o r i m p l i c i t l y a s s i g n r i g h t s b a s e d o n w h o s e i n t e r e s t s c o u n t . T h i s c h a p t e r e x p l o r e s t h e t h e o r y u n d e r l y i n g t h e s e v a l u e j u d g e m e n t s a n d o u t l i n e s a p r o c e s s f o r a p p l y i n g t h i s t h e o r y t o a n a n a l y s i s o f r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n a l t e r n a t i v e s . T h e i n t e r c o n n e c t e d n a t u r e o f i s s u e s i s e m p h a s i z e d , p a r t i c u l a r l y a s i t r e l a t e s t o q u e s t i o n s o f p u b l i c p o l i c y a n d a s s o c i a t e d a s s i g n m e n t o f r i g h t s . W h e t h e r u n d e r c o n d i t i o n s o f c o m p e t i t i o n o r m o n o p o l y , g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o n o f r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s m u s t c o n s i d e r e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n , p r i c e / q u a l i t y c o n t r o l , e f f i c i e n c y , u s e r s e c u r i t y , a n d i n c o m e d i s t r i b u t i o n a s a n o v e r a l l p a c k a g e o f c o n c e r n s , n o n e o f w h i c h c a n b e a s s e s s e d i n a v a c u u m . T h e p r e s e n c e o f s u c h m u l t i p l e g o a l s , p a r t i c u l a r l y i n m a r k e t s w i t h r e s t r i c t e d e n t r y , o f t e n r e s u l t s i n r e c r e a t i o n s e r v i c e e n t e r p r i s e s a s s u m i n g m a n y o f t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f p u b l i c u t i l i t i e s . T h e r e f o r e , t h e l i t e r a t u r e a n d t h e o r y a s s o c i a t e d w i t h u t i l i t i e s i s a f o c u s o f t h i s c h a p t e r . W h e n a d e c i s i o n h a s b e e n m a d e w h i c h g r a n t s m o n o p o l y o r n e a r - m o n o p o l y 1 1 5 1 1 6 c o n d i t i o n s t o a c o n c e s s i o n e r , t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e g o v e r n m e n t t o p r o t e c t n o n - c o n c e s s i o n e r i n t e r e s t s i s r a t c h e t e d u p w a r d . U p o n f u l l c o n s i d e r a t i o n o f a l l i n t e r e s t s , i t m a y p r o v e d e s i r a b l e t o m o d i f y s t a t u s q u o s t r u c t u r e s t h r o u g h p o l i c y a d j u s t m e n t s o r t o c h a n g e s t r u c t u r e s d r a m a t i c a l l y a s t h r o u g h d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o f h e r e t o f o r e p r i v a t e e n t e r p r i s e - p r o v i d e d g o o d s a n d s e r v i c e s , o r v i c e - v e r s a . T h e e x p e c t e d p e r f o r m a n c e o f t h e s e a n d o t h e r a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s i s i n t r o d u c e d i n t h i s c h a p t e r a n d a n a l y z e d i n t h e c a s e e x a m p l e s o f C h a p t e r V . T o g u i d e t h e a n a l y s i s , t h e “ S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e “ ( S S P ) p a r a d i g m ( S c h m i d , 1 9 7 8 a n d 1 9 8 1 ) w i l l b e e m p l o y e d . I t w i l l b e s h o w n t h a t t h e s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s a s s o c i a t e d w i t h m o s t r e c r e a t i o n o p e r a t i o n s a r e s i m i l a r t o t h o s e o f m o r e c o m m o n l y r e c o g n i z e d p u b l i c u t i l i t i e s ; t h e s e s i t u a t i o n s h a v e g e n e r a l l y l e d t o t h e p o t e n t i a l f o r m o n o p o l y p o w e r b y t h e s e r v i c e p r o v i d e r , b e i t p u b l i c o r p r i v a t e e n t e r p r i s e . T h e r e f o r e , a n u n d e r s t a n d i n g o f t h e g e n e r a l p r i n c i p l e s o f p u b l i c u t i l i t y a n d “ n a t u r a l “ m o n o p o l y t h e o r y a r e e s s e n t i a l . T h e s e p r i n c i p l e s a r e r e v i e w e d i n t h i s c h a p t e r a s t h e y r e l a t e t o p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n . T h e S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e P a r a d i g p M a n y q u e s t i o n s o f p o l i c y h a v e s u r f a c e d t h r o u g h t h e e a r l i e r d i s c u s s i o n s o f t h i s p a p e r . I n o r d e r t o a r r a n g e t h e s e q u e s t i o n s i n s o m e l o g i c a l f o r m a t a n d t o m o v e t o w a r d s r e s o l u t i o n , a t h e o r e t i c a l c o n s t r u c t i s u s e f u l f o r o r g a n i z i n g t h e a n a l y s i s . S c h m i d p r o v i d e s s u c h a n o r g a n i z i n g f r a m e w o r k w i t h h i s “ S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e “ ( S S P ) p a r a d i g m . T h e S S P m o d e l i s d e s i g n e d t o r e c o g n i z e t h e r e l a t i o n s h i p s a m o n g s p e c i f i c c h a r a c t e r i s t i c s o f r e s o u r c e s , t h e i r s o u r c e s o f 1 1 7 i n t e r d e p e n d e n c e ( S i t u a t i o n ) , a n d t h e a l t e r n a t i v e r i g h t s o p t i o n s ( S t r u c t u r e s ) a v a i l a b l e t o p o l i c y - m a k e r s . U n i q u e c o m b i n a t i o n s o f s i t u a t i o n a n d s t r u c t u r e r e s u l t i n c o n s e q u e n c e s f o r a l l i n t e r e s t e d p a r t i e s , e s s e n t i a l l y d e c i d i n g w h o g e t s w h a t , w h o s e i n t e r e s t s a r e s e r v e d , a n d w h a t t h e i m p l i c a t i o n s a r e f o r t h e “ l o s e r s “ ( P e r f o r m a n c e ) . B o r r o w i n g f r o m S c h m i d , ( 1 9 8 1 , p . 7 8 ) t h e m o d e l i s s u m m a r i z e d i n T a b l e 4 . 1 ( s e e f o l l o w i n g p a g e ) f o r t h e s i t u a t i o n s a n d s t r u c t u r e s w h i c h h a v e a p p l i c a b i l i t y t o p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n . A c c u r a t e l y r e c o g n i z i n g t h e s o u r c e s o f i n t e r d e p e n d e n c e i s o b v i o u s l y a n e c e s s i t y o f t h e a n a l y s i s . A s e x p l a i n e d b y S c h m i d : “ E a c h n a t u r a l r e s o u r c e h a s a s e t o f c h a r a c t e r i s t i c s w h i c h s h a p e h u m a n i n t e r d e p e n d e n c e w i t h r e s p e c t t o i t s u s e . U n d e r s t a n d i n g t h e s o u r c e o f t h e i n t e r d e p e n d e n c e a n d t h e r e s u l t i n g c o n f l i c t s i s e s s e n t i a l t o s u g g e s t i n g w h i c h r u l e s o f t h e g a m e c r e a t e o p p o r t u n i t i e s f o r s o m e o f t h e c o n f l i c t i n g i n t e r e s t g r o u p s a n d d e n y o p p o r t u n i t i e s f o r o t h e r s “ ( 1 9 8 1 , p . 7 7 ) . W i t h u n d e r s t a n d i n g o f t h e s i t u a t i o n a n d a s s o c i a t e d s o u r c e s o f i n t e r d e p e n d e n c e , t h e a n a l y s t c a n a t l e a s t b e g i n t o a s s e s s p o s s i b l e p e r f o r m a n c e o u t c o m e s i n t h e p r e s e n c e o f a l t e r n a t i v e r i g h t s s t r u c t u r e s . A c t u a l e m p i r i c a l s t u d y i s o f t e n l i m i t e d d u e t o t h e l e n g t h o f t i m e r e q u i r e d f o r s u c h c o m p a r a t i v e a n a l y s i s a n d b y p r e s e n t r i g h t s s t r u c t u r e s ( s t a t u s q u o ) w h i c h m a y p r e c l u d e i m p o s i t i o n o f a l t e r n a t i v e t r i a l s t r u c t u r e s . T h i s i s t h e c a s e f o r t h e c u r r e n t s t u d y t o s o m e d e g r e e , a l t h o u g h r e s u l t s f r o m s i m i l a r s i t u a t i o n s a r e e x t e n d e d t o p r e d i c t p e r f o r m a n c e o f a l t e r n a t i v e p o l i c i e s f o r t h e c a s e e x a m p l e s e m p l o y e d i n C h a p t e r V . A l t h o u g h t h e m o d e l c a n n o t b e a s u b s t i t u t e f o r a c t u a l o b s e r v a t i o n o f c o n s e q u e n c e s u n d e r n e w i n s t i t u t i o n a l a p p r o a c h e s , i t h e l p s e n s u r e t h a t t h e r i g h t q u e s t i o n s a r e a t l e a s t b e i n g a s k e d . R e l a t e d t o t h i s p o i n t , p o l i c y d e c i s i o n s g e n e r a l l y s h o u l d b e ) ? s ) e s s o L e m o o c t h u W O ? e s l n b i i w s s o o P h ( W e ? c t n a a h m w r s o t f e r g e o P h W ( ) d e t a u l a h h t t v t i i a w w e E s n n n t y a e t e t o o o o a r v e t t v i i i i u t a t h g h e r g u @ s s s r i a v i i i v i s r p v v v i r y p a i o o o r p e t l r r l fi t t r r r p r y fi T a o t o c p p p t c o t r fi f u o r r o fi r p l t e o s t t t p o t p r - r n n n r - S o e r p e e e n d p d r s - m m m o o - e e n n g e n s i i d r P p n n n u r f n n r i d e o u i a d d r r r o o r f n e v t t e e e e e t b i t t d d v v v e e e e e e e t n t o o o e r r a g g g g a e a e e s s s s s n r e e e i l l t t i i i i r t t t a t u u h u u a a r r r r e h c c c n n c g g l l p p p p t c e e e e e e e u u r r r r e e e e a n r l v v r r r r a r g g t t t t e A i i i o n n e e r e e p n n n n ( D D U R R F D U n r r e e e e o - - - - - - - - ) e c n e s p i h d n d s s n d n e n s o a d a e u i y p l s n t t e a n t e p a o d i r t e a t u n r u l e l i c u t f fi s i o i r e r d s s p e l s e n b i p t c t I a d u t e m s a h i c o s s f s u s m s 1 8 9 1 , d i m h S o o t s c o u t r s f c e f g e s o n e s s e d o o s t o n s e l y c n a c c d w S m o c t b s r n i n i e p a / o i o f r u f r l o o a i e i e t o a i m g y t s S p s m t i n c c y b i e o a t l e - i a i ( u m u o l n d n s l n p r i i t t s l i l c c o i a i o p i g a b n x o r v r x c u e a o c I E E J P A S T E D f m - - - - - - - - - - d e t p a d A T a b l e 4 . 1 - A p p l i c a t i o n o f t h e S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e P a r a d i g m t o P u b l i c L a n d s R e c r e a t i o n - F r e e - r i d e r s - U n w i l l i n g r i d e r s - P r e s e n c e o f m o n o p o l y p o w e r - W h o r e t a i n s m o n o p o l y p r o fi t s ? - E x c l u s i o n o f l o w i n c o m e g r o u p s a n d / o r t r a d i t i o n a l u s e r s - E f f e c t s o n e n v i r o n m e n t a l q u a l i t y - Q u a l i t y o f r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e - C o n s i s t e n c y w i t h e x i s t i n g l a w a n d / o r p o l i c y - A c h i e v e m e n t o f s o c i a l g o a l s - C o n s i s t e n c y w i t h j u d i c i a l p r e c e d e n t - E f f i c i e n c y i n p r i c i n g - E x t e n t o f a g e n c y o v e r s i g h t ( t r a n s a c t i o n s c o s t s ) - E f f e c t s o n u s e r s a f e t y / s e c u r i t y - I n c e n t i v e s f o r p r o d u c t i o n e f fi c i e n c y - P u b l i c a c c e p t a n c e / s u p p o r t 1 1 8 1 1 9 i m p l e m e n t e d a f t e r c a r e f u l c o n s i d e r a t i o n o f t h e b r o a d q u e s t i o n o f “ w h o s e i n t e r e s t s c o u n t ? “ U p o n a n a l y s i s o f t h e s i t u a t i o n , a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s , a n d e x p e c t e d c o n s e q u e n c e s , t h e d e c i s i o n - m a k e r c a n m o v e b a s e d o n a n o b j e c t i v e a s s e s s m e n t o f w h o g e t s w h a t . U n f o r t u n a t e l y , p o l i c y d e c i s i o n s a r e t o o o f t e n m a d e w i t h o u t s u c h o b j e c t i v e a s s e s s m e n t . A n s w e r i n g t h e q u e s t i o n o f w h o s e i n t e r e s t s c o u n t b e c o m e s n o t a c o n s c i o u s p r e - c o n d i t i o n o f d e c i s i o n m a k i n g b u t , a t b e s t , a s o r t o f a f t e r - t h e - f a c t l o o k o v e r t h e s h o u l d e r t o s e e “ w h o s e i n t e r e s t s c o u n t e d . “ O r w o r s e y e t , t h e q u e s t i o n i s n e v e r a s k e d a t a l l ; b u t t h e a n s w e r i s a l l t o o o b v i o u s . I t i s i m p o r t a n t t o u n d e r s t a n d t h a t e a c h s p e c i f i c s i t u a t i o n h a s d i s t i n g u i s h i n g c h a r a c t e r i s t i c s a n d s o u r c e s o f i n t e r d e p e n d e n c e . T o a g g r e g a t e t o o b r o a d l y i s t o f a i l t o r e c o g n i z e t h e s e d i s t i n g u i s h i n g a t t r i b u t e s . T h u s , t o a p p l y t h e S S P m o d e l t o “ o u t d o o r r e c r e a t i o n “ i s c l e a r l y i n a p p r o p r i a t e . B u t w h a t a b o u t “ c a m p i n g ? “ O r n a r r o w e r s t i l l , “ c a m p i n g o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d s ? “ E v e n a t t h i s t h i r d l e v e l o f s p e c i f i c i t y i t s h o u l d b e e v i d e n t t h a t m o r e i n f o r m a t i o n i s n e e d e d t o a c c u r a t e l y a s s e s s t h e s o u r c e s o f i n t e r d e p e n d e n c e . A n d y e t m a n y p o l i c y d e c i s i o n s a r e m a d e w i t h o u t r e g a r d f o r t h e s e s i t u a t i o n a l - s p e c i f i c c h a r a c t e r i s t i c s . . . o n e s i z e i s a s s u m e d t o f i t a l l . T o i l l u s t r a t e t h e r a n g e o f s i t u a t i o n a l p o s s i b i l i t i e s , c o n s i d e r t w o e x t r e m e s o f n a t i o n a l p a r k “ g o o d s , “ c l e a n a i r a n d a h o t e l r o o m . S u c h p r o d u c t s a r e o f t e n b o t h a v a i l a b l e a t m a n y n a t i o n a l p a r k s ( a l t h o u g h i n s o m e c a s e s n e i t h e r i s t o b e f o u n d ) , b u t t h e p r o v i s i o n o f e a c h i s g o v e r n e d b y w i d e l y d i f f e r i n g s t r u c t u r e s . E v e n m a n y a r d e n t f r e e e n t e r p r i s e r s a g r e e t h a t t h e r e i s a r o l e f o r t h e g o v e r n m e n t i n t h e p r o v i s i o n o f c l e a n a i r i n t h e p a r k s b u t p p p i n t h e p r o v i s i o n o f h o t e l r o o m s . W h y ? W h a t a r e t h o s e d i s t i n g u i s h i n g c h a r a c t e r i s t i c s s e p a r a t i n g p r o v i s i o n o f c l e a n a i r f r o m h o t e l r o o m s ? A n d w h a t d i s t i n g u i s h e s a c c e s s 1 2 0 t o t h e p a r k a n d i t s c l e a n a i r f r o m t h e o p p o r t u n i t y t o p i c n i c o r c a m p , o r b u y a b o o k , o r h a v e a n a r r a t e d t o u r , o r e a t d i n n e r o v e r l o o k i n g t h e c l e a n a i r v i e w ? A r e t h e a n s w e r s t o t h e s e q u e s t i o n s d i f f e r e n t f o r t h e G r a n d C a n y o n N a t i o n a l P a r k t h a n t h e y a r e f o r t h e a d j a c e n t K a i b a b N a t i o n a l F o r e s t ? A r e t h e a n s w e r s d i f f e r e n t f o r t h e G r a n d C a n y o n a n d Y o s e m i t e N a t i o n a l P a r k s ? P e r h a p s . A s s e s s m e n t o f t h e s p e c i f i c s i t u a t i o n i s n e c e s s a r y t o a n s w e r t h e s e a n d r e l a t e d q u e s t i o n s . T h e s o u r c e s o f i n t e r d e p e n d e n c e a s s o c i a t e d w i t h d i f f e r e n t s i t u a t i o n s c a n t a k e m a n y f o r m s , i n c l u d i n g i n c o m p a t i b l e - u s e , e x c l u s i o n c o s t s , e c o n o m i e s o f s c a l e , j o i n t i m p a c t s , t r a n s a c t i o n s c o s t s , p r o d u c e r a n d c o n s u m e r s u r p l u s e s , a n d f l u c t u a t i n g s u p p l y a n d d e m a n d . 1 T h e h o t e l r o o m a n d c l e a n a i r e x a m p l e s s e r v e t o i l l u s t r a t e t h e g e n e r a l c o n c e p t o f i n t e r d e p e n d e n c i e s . R e c r e a t i o n i s t s c o m e t o n a t i o n a l p a r k s o r f o r e s t s w i t h a v a r i e t y o f e x p e c t a t i o n s a n d a g e n d a s . I n m a n y c a s e s t h o s e a g e n d a s a r e a f u n c t i o n o f t h e i n c o m e l e v e l s o f t h e u s e r s . T h e l o w e r i n c o m e f a m i l y m a y p l a n a w e e k o f c a m p i n g , p i c n i c k i n g , h i k i n g a n d f i s h i n g w h i l e t h e h i g h i n c o m e f a m i l y m a y s p e n d t h e w e e k a t t h e f i n e s t l o d g e , d i n i n g i n r e s t a u r a n t s , h o r s e b a c k r i d i n g , a n d p e r h a p s t o u r i n g b y h e l i c o p t e r . T h i s s i m p l i s t i c e x a m p l e i s n o t m e a n t t o i m p l y t h a t s o m e l o w e r i n c o m e g r o u p s d o n o t o c c a s i o n a l l y d i n e o u t o r t h a t h i g h e r i n c o m e g r o u p s d o n o t o c c a s i o n a l l y p i c n i c ; h o w e v e r , i n g e n e r a l , t h e o p t i o n s a v a i l a b l e t o t h e l a t t e r g r o u p a r e g r e a t e r . O n e s u c h o p t i o n i s t o s t a y a t t h e u p s c a l e l o d g e s a n d h o t e l s f o u n d a t m a n y n a t i o n a l p a r k s . G e n e r a l l y s p e a k i n g , t h e d e m a n d f o r r o o m s a t t h e s e h o t e l s e x c e e d s s u p p l y f o r m o s t o f t h e o p e r a t i n g s e a s o n . G i v e n t h e t r e n d t o w a r d l o c a t i n g l o d g i n g o u t s i d e o f n a t i o n a l p a r k b o u n d a r i e s , t h e s u p p l y i s e s s e n t i a l l y f i x e d , a n d i n s o m e a r e a s a c t u a l l y d e c l i n i n g . U n d e r s u c h a 1 2 1 s c e n a r i o , t h e o w n e r s h i p o f t h e r i g h t t o a l l o w a c c e s s t o t h e h o t e l w i l l d e t e r m i n e w h o s e i n t e r e s t s i n s t a y i n g a t t h e h o t e l w i l l b e r e a l i z e d a n d w h o s e w i l l b e f o r e g o n e . I t s h o u l d b e n o t e d t h a t e v e n i n c a s e s o f a p p a r e n t l y f u l l o w n e r s h i p ( t i t l e t o l a n d a n d f a c i l i t i e s ) , r i g h t s a r e o f t e n q u a l i f i e d . L a w s a g a i n s t d i s c r i m i n a t i o n b a s e d o n r a c e , s e x , a g e , a n d s o o n l i m i t t h e s i z e o f t h e b u n d l e o f “ r i g h t s “ a s s o c i a t e d w i t h o w n e r s h i p , t h e r e b y e s s e n t i a l l y l i m i t i n g t h e o w n e r s h i p i t s e l f . S t i l l , t h e o w n e r o f t h e r i g h t s t o h o t e l a c c e s s p l a y s a s i g n i f i c a n t r o l e i n d e t e r m i n i n g w h o w i l l b e a g u e s t , p r i m a r i l y t h r o u g h p r i c i n g c o u p l e d w i t h l e v e l o f s e r v i c e q u a l i t y . W h e n a r o o m i s o c c u p i e d a n d n o l o n g e r a v a i l a b l e f o r u s e b y a n o t h e r p r o s p e c t i v e u s e r , i t e x h i b i t s c h a r a c t e r i s t i c s o f a n “ i n c o m p a t i b l e - u s e g o o d . “ I n c o m p a t i b l e - u s e g o o d s r e s u l t i n a n o b v i o u s f o r m o f h u m a n i n t e r d e p e n d e n c e ; w h e n o n e p e r s o n u s e s a g o o d t h e y d e n y u s e t o o t h e r s . I n t h i s s e n s e , s u c h g o o d s h a v e b e e n c o m m o n l y r e f e r r e d t o a s “ p r i v a t e g o o d s , “ i m p l y i n g ( a m o n g o t h e r t h i n g s ) t h a t t h e g o o d i s a n d s h o u l d b e o w n e d a n d p r i c e d i n t h e m a r k e t . T h e t e r m “ i n c o m p a t i b l e - u s e g o o d “ i s l e s s v a l u e l a d e n a n d w i l l b e u s e d i n t h i s a n a l y s i s . T h e p a r k h o t e l r o o m i s a n i n c o m p a t i b l e - u s e g o o d . C l e a n p a r k a i r , o n t h e o t h e r h a n d , i s n o t . O n e p e r s o n ' s b r e a t h i n g o f t h e a i r d o e s n o t p r e c l u d e b r e a t h i n g b y o t h e r u s e r s . Y e t e v e n w h e n a g o o d h a s i n c o m p a t i b l e - u s e p r o p e r t i e s a n d a n e n t i t y h a s e s t a b l i s h e d a “ r i g h t “ t o e x c l u d e u s e , i t m a y b e d i f f i c u l t ( o r i m p o s s i b l e ) t o e n f o r c e t h a t r i g h t , d e p e n d i n g o n t h e d e g r e e o f “ e x c l u s i o n £ 2 5 5 5 . “ S c h m i d ( 1 9 7 8 , p . 5 9 ) h a s i d e n t i f i e d t w o s o u r c e s o f e x c l u s i o n c o s t s : ( 1 ) “ I f t h e g o o d i s s u p p l i e d ( a v a i l a b l e ) f o r A t o u s e , i t i s i n a d v e r t e n t l y a v a i l a b l e f o r B , e v e n i f d e t e c t i o n o f B ' s u s e i s c h e a p . P e r s o n B ' s c l a i m t h a t t h e g o o d h a s n o v a l u e c a n ' t b e t e s t e d b y w i t h d r a w i n g s u p p l y f r o m B i n d e p e n d e n t l y f r o m t h e s u p p l y a v a i l a b l e t o A . 1 2 2 D e t e c t i o n o f u s e m a y b e c h e a p , b u t d e t e c t i o n o f d e m a n d i s c o s t l y . “ S u c h i s t h e c a s e w i t h o u r c l e a n a i r e x a m p l e w i t h i n t h e p a r k s . C l e a n a i r i s a d e s i r a b l e a t t r i b u t e o f a v i s i t t o a n a t i o n a l p a r k f o r m a n y p e o p l e . O t h e r s a p p a r e n t l y c a r e v e r y l i t t l e a n d a i r q u a l i t y i s o f l i t t l e c o n s e q u e n c e t o t h e i r p a r k e x p e r i e n c e . A l l w i l l c o n s u m e t h e s a m e a i r w h e t h e r t h e y e x p r e s s a d e s i r e f o r c l e a n a i r o r n o t . ( 2 ) “ I f t h e g o o d i s s u p p l i e d t o A , i t i s a v a i l a b l e t o B b e c a u s e o f d e t e c t i o n ( p o l i c i n g ) c o s t s . “ W h e n m a n y a c c e s s p o i n t s e x i s t i n t o a a r e a , t h e e x c l u s i o n c o s t s c a n b e v e r y h i g h ; i n d e e d s u c h c o s t s m a y e x c e e d t h e v a l u e o f t h e g o o d i n q u e s t i o n . E x c l u s i o n c o s t s f o r h o t e l r o o m s w o u l d n o t b e e x p e c t e d t o b e i n e x c e s s o f t h e v a l u e o f t h e r o o m . R e l a t e d t o t h e d e g r e e o f e x c l u s i o n c o s t s i s t h e f a m i l i a r c o n c e p t o f “ f r e e r i d e r s . “ I n t h e p r e s e n c e o f h i g h e x c l u s i o n c o s t s , s o m e i n d i v i d u a l s m a y b e i n c l i n e d t o p a r t a k e o f a g o o d w i t h o u t c o n t r i b u t i n g t o i t s p r o d u c t i o n o r m a i n t e n a n c e . B r e a t h i n g o f c l e a n a i r i s a n e x t r e m e e x a m p l e b u t m a n y o t h e r e x a m p l e s a r e f o u n d i n t h e p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n a r e n a . W h e n a d e t e r m i n a t i o n i s m a d e t h a t t h e g o o d s h o u l d b e p r o v i d e d d e s p i t e t h e p r e s e n c e o f a l a r g e n u m b e r o f f r e e r i d e r s , g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n h a s a t t i m e s b e e n u t i l i z e d t o p r o v i d e t h e g o o d a n d t o f i n a n c e i t s p r o v i s i o n t h r o u g h c o m p u l s o r y t a x e s , t h u s e l i m i n a t i n g f r e e r i d e r s . O f c o u r s e s u c h c o m p u l s o r y t a x e s w i l l a l s o f a l l t o t h e n o n - u s e r a n d t h e u s e r t h a t i s p a y i n g f o r s o m e t h i n g t h e y d o n o t w a n t ; i n s u c h c a s e s f r e e r i d e r s a r e r e p l a c e d b y “ u n w i l l i n g r i d e r s . “ F o r t h e u n w i l l i n g r i d e r , t h e p r i c e t h e y a r e r e q u i r e d t o p a y i s g r e a t e r t h a n t h e i r w i l l i n g n e s s t o p a y . T h u s , i f c l e a n a i r w a s t r u l y o f n o v a l u e t o y o u ( a t l e a s t n o p e r c e i v e d v a l u e ) a n d y e t s o m e n o n - t r i v i a l c o s t w a s i m p o s e d o n y o u a n d o t h e r s t o a c h i e v e a h i g h e r l e v e l o f a i r q u a l i t y , y o u w o u l d b e a n u n w i l l i n g r i d e r . N o t e t h a t t h e “ c o s t “ m a y b e p e c u n i a r y i n t h e f o r m o f 1 2 3 t a x e s , i t m a y b e i n t h e f o r m o f a l o s s o f s o m e “ r i g h t s “ ( p e r h a p s t h e r e q u i r e m e n t t o r i d e a s h u t t l e b u s r a t h e r t h a n a p e r s o n a l v e h i c l e ) , o r a c o m b i n a t i o n o f b o t h s u c h a s b e i n g c h a r g e d a f e e t o r i d e i n t h e r e q u i r e d s h u t t l e b u s ( s e e C a s e E x a m p l e # 2 , C h a p t e r V ) . A n i m p o r t a n t s i t u a t i o n a l a s p e c t o f r e c r e a t i o n o p e r a t i o n s i s t h e n o t i o n o f “ e c o n o m i e s o f s c a l e . “ G e n e r a l l y s p e a k i n g , w h e n t h e a v e r a g e c o s t p e r u n i t o f o u t p u t f a l l s a s o u t p u t i n c r e a s e s , e c o n o m i e s o f s c a l e a r e s a i d t o e x i s t . M a n y r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s r e q u i r e a s u b s t a n t i a l i n i t i a l “ f i x e d “ i n v e s t m e n t . A s p r o d u c t i o n i n c r e a s e s i n s u c h s i t u a t i o n s , a v e r a g e c o s t s o f p r o d u c t i o n d e c l i n e . O f p a r t i c u l a r i n t e r e s t t o t h e c u r r e n t s t u d y i s t h e c a s e i n w h i c h a v e r a g e c o s t s a r e d e c l i n i n g t h r o u g h o u t t h e r e l e v a n t r a n g e o f p r o d u c t i o n , t h a t i s , w h e n t h e e n t i r e m a r k e t i s s e r v e d . I n s u c h c a s e s , o n e f i r m w i l l o p e r a t e m o r e e f f i c i e n t l y , a t l o w e r a v e r a g e c o s t , t h a n i f t w o o r m o r e f i r m s w e r e c o m p e t i n g f o r t h e m a r k e t . W h e n a d e c i s i o n i s m a d e t o c a p t u r e e c o n o m i e s o f s c a l e o r t o b l o c k e n t r y t o m u l t i p l e f i r m s f o r o t h e r s o c i a l g o a l s s u c h a s e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n , i t m u s t b e r e c o g n i z e d t h a t t h e s i n g l e f i r m m a y b e i n a p o s i t i o n t o e x p l o i t m o n o p o l y p o w e r . T h e i m p l i c a t i o n s f o r p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n p o l i c y a r e t h e r e f o r e s u b s t a n t i a l a n d a r e a p r i m a r y f o c u s o f t h i s d i s s e r a t i o n . I n t h e e x t r e m e , e c o n o m i e s o f s c a l e c a n r e s u l t i n t h e m a r g i n a l c o s t o f a n a d d i t i o n a l u s e r b e i n g z e r o . I n s u c h c a s e s , u t i l i z a t i o n o f t h e g o o d b y o n e u s e r d o e s n o t r e d u c e i t s a v a i l a b i l i t y f o r o t h e r u s e r s . T h e s e g o o d s e x h i b i t c h a r a c t e r i s t i c s o f “ j o i n t i m p a c t . “ T h e b r e a t h i n g o f c l e a n p a r k a i r p r o v i d e s a n e x a m p l e . N a t i o n a l d e f e n s e i s p e r h a p s m o s t c o m m o n l y c i t e d . W h e n s u c h c h a r a c t e r e s t i c s a r e a c c o m p a n i e d b y h i g h ( o r p o t e n t i a l l y i n f i n i t e ) e x c l u s i o n c o s t s , t h e g o o d h a s g e n e r a l l y b e e n r e f e r r e d t o i n t h e l i t e r a t u r e a s a “ p u b l i c g o o d . “ 2 F o l l o w i n g S c h m i d , 1 2 4 t h e t e r m i s a v o i d e d h e r e “ b e c a u s e i t a l r e a d y s u g g e s t s t h e p o l i c y c o n c l u s i o n b e f o r e a n a l y s i s o f c o n s e q u e n c e s c a n b e m a d e . “ I t s h o u l d b e o b v i o u s t h a t t h e r e m a y b e m a n y s i t u a t i o n s w h e r e , a l t h o u g h m a r g i n a l c o s t i s c l o s e t o z e r o , i t i s n e v e r t h e l e s s p o s s i b l e t o l i m i t a c c e s s t o t h e g o o d . T h e m a g n i t u d e o f t h e e x c l u s i o n c o s t i s o f t e n a d e t e r m i n a n t o f w h e t h e r t h e g o o d i s p r o v i d e d a t s o m e p r i c e g r e a t e r t h a n z e r o . T h e i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h t h i s s i t u a t i o n w i l l b e a d d r e s s e d i n a l a t e r s e c t i o n o f t h i s c h a p t e r . T h e a b o v e d i s c u s s i o n w a s i n c l u d e d t o p r o v i d e t h e r e a d e r w i t h a g e n e r a l u n d e r s t a n d i n g o f t h e n a t u r e o f t h e c h a r a c t e r i s t i c s w h i c h d e f i n e v a r i o u s s i t u a t i o n s . T h e a p p l i c a b i l i t y o f t h e s e s i t u a t i o n s t o p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s i s i n t r o d u c e d i n t h e r e m a i n d e r o f t h i s c h a p t e r . I n t r o d u c t i o n t o “ N a t u r a l M o n o p o l i e s “ a n d P u b l i c U t i l i t i e s A s n o t e d i n C h a p t e r I I , S t e p h e n M a t h e r , t h e f i r s t D i r e c t o r o f t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e , r e p e a t e d l y r e f e r r e d t o r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s a s a f o r m o f p u b l i c u t i l i t y , w i t h a s s o c i a t e d “ n a t u r a l m o n o p o l y “ c h a r a c t e r i s t i c s . T o v a r y i n g d e g r e e s , M a t h e r w a s i n d e e d c o r r e c t , a l t h o u g h t h e a g e n c i e s h a v e n o t a l w a y s o p e r a t e d a s i f t h i s w e r e s o . P r i o r t o p r o c e e d i n g w i t h a n a n a l y s i s o f a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s a v a i l a b l e t o p o l i c y m a k e r s , i t i s n e c e s s a r y t o h a v e a n u n d e r s t a n d i n g o f t h e s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s w h i c h t e n d t o i n d i c a t e t h e p r e s e n c e o f s o - c a l l e d “ n a t u r a l m o n o p o l i e s . “ F u r t h e r , a r e v i e w o f t h e t h e o r y a s s o c i a t e d w i t h e f f i c i e n c y a n d e q u i t y c o n s i d e r a t i o n s w h e n s u c h c o n d i t i o n s e x i s t i s e s s e n t i a l f o r i n s i g h t i n t o o u r c r i t e r i a f o r a s s e s s i n g p e r f o r m a n c e . T h e d e s i r e o n t h e p a r t o f s o m e a u t h o r s t o a v o i d t h e l a b e l “ n a t u r a l 1 2 5 m o n o p o l y “ i s u n d e r s t a n d a b l e . A s w i t h “ p u b l i c g o o d s , “ i t i m p l i e s m o r e t h a n i n t e n d e d w i t h r e g a r d t o t h e i n e v i t a b i l i t y o f a s p e c i f i c o u t c o m e . N e v e r t h e l e s s , t h e t e r m i s c o m m o n l y f o u n d t h r o u g h o u t t h e l i t e r a t u r e . 3 A s m o s t g e n e r a l l y a r t i c u l a t e d , n a t u r a l m o n o p o l i e s a r e s a i d t o e x i s t w h e n e c o n o m i e s o f s c a l e m a k e i t c h e a p e r t o p r o d u c e w h e n t h e r e i s o n e f i r m r a t h e r t h a n t w o o r m o r e . K a h n ( 1 9 7 1 ) , p o i n t i n g t o t h e “ e s s e n c e “ o f n a t u r a l m o n o p o l i e s , n o t e d “ t h e i r c o s t s w i l l b e l o w e r i f t h e y c o n s i s t i n a s i n g l e s u p p l i e r . . . a n a t u r a l m o n o p o l y i s a n i n d u s t r y i n w h i c h t h e e c o n o m i e s o f s c a l e - t h a t i s , t h e t e n d e n c y f o r a v e r a g e c o s t s t o d e c r e a s e t h e l a r g e r t h e p r o d u c i n g f i r m - a r e c o n t i n u o u s u p t o t h e p o i n t t h a t o n e c o m p a n y s u p p l i e s t h e e n t i r e d e m a n d . “ B o y e r ( 1 9 8 1 ) t a k e s i s s u e w i t h s u c h s t a n d a r d d e f i n i t i o n s , c o n t e n d i n g “ t h e c l a i m t h a t a n i n d u s t r y i s a ' n a t u r a l m o n o p o l y ' i s m e r e l y a p r e f a c e t o t h e a r g u m e n t t h a t t h e i n d u s t r y s h o u l d b e r e g u l a t e d “ ( i n S i c h e l a n d G i e s , 1 9 8 1 , p . 6 ) . B o y e r a n d o t h e r s a r g u e t h a t w h e t h e r o r n o t a f i r m s h o u l d b e r e g u l a t e d d e p e n d s o n w h e t h e r i t d o e s i n d e e d h a v e m a r k e t p o w e r , “ a n d t h a t i s s o m e t h i n g t h a t t h e c o s t c u r v e s w i l l n o t t e l l u s “ ( I b i d , p . 6 ) . A s u s e d i n t h e p r e s e n t c o n t e x t , n a t u r a l m o n o p o l y i s n o t m e a n t t o p r e s u p p o s e t h e r e q u i r e m e n t o f r e g u l a t i o n . F r i e d m a n r e c o g n i z e d t h i s n e u t r a l i n t e r p r e t a t i o n , o b s e r v i n g t h a t “ t h e r e i s u n f o r t u n a t e l y n o g o o d s o l u t i o n f o r a t e c h n i c a l m o n o p o l y . T h e r e i s o n l y a c h o i c e a m o n g t h r e e e v i l s : p r i v a t e u n r e g u l a t e d m o n o p o l y , p r i v a t e m o n o p o l y r e g u l a t e d b y t h e s t a t e , a n d g o v e r n m e n t o p e r a t i o n “ ( q u o t e d i n D e m s e t z , 1 9 6 8 , p . 5 6 ) . A C h i c a g o S c h o o l f r e e - e n t e r p r i s e r s u c h a s F r i e d m a n w o u l d h a v e o b v i o u s d i s d a i n f o r t h e l a t t e r t w o o p t i o n s ; h e a p p a r e n t l y c o n s i d e r e d p r i v a t e u n r e g u l a t e d a s a n e v i l b e c a u s e h e a s s u m e d i t w o u l d r e s u l t i n m o n o p o l y p r i c i n g . T r a i n ( 1 9 9 1 ) , a m o n g o t h e r s , h a s e m p h a s i z e d t h a t “ e c o n o m i e s o f s c o p e “ 1 2 6 s h o u l d b e d i s t i n g u i s h e d f r o m e c o n o m i e s o f s c a l e i n a s s e s s i n g a n i n d u s t r y : “ W h e n m o r e t h a n o n e g o o d i s b e i n g p r o d u c e d , n a t u r a l m o n o p o l y c a n a r i s e f r o m e c o n o m i e s o f s c o p e a s w e l l a s e c o n o m i e s o f s c a l e . W i t h s e v e r a l g o o d s , t h e r e a r e s o m e t i m e s s h a r e d e q u i p m e n t o r c o m m o n f a c i l i t i e s t h a t m a k e p r o d u c i n g t h e m t o g e t h e r l e s s e x p e n s i v e t h a n p r o d u c i n g t h e m s e p a r a t e l y . E c o n o m i e s o f s c o p e a r e s a i d t o e x i s t i f a g i v e n q u a n t i t y o f e a c h o f t w o o r m o r e g o o d s c a n b e p r o d u c e d b y o n e f i r m a t a l o w e r t o t a l c o s t t h a n i f e a c h g o o d w e r e p r o d u c e d s e p a r a t e l y b y d i f f e r e n t f i r m s “ ( p . 8 ) . E c o n o m i e s o f s c o p e c a n e x i s t w i t h o r w i t h o u t e c o n o m i e s o f s c a l e , a n d v i c e - v e r s e . S u c h e c o n o m i e s a r e c o m m o n p l a c e a m o n g r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n o p e r a t i o n s , a s w e s h a l l s e e i n t h e c a s e e x a m p l e s . O t h e r a u t h o r s h a v e p o i n t e d t o s u p p l y c h a r a c t e r i s t i c s o f g o o d s a s d e t e r m i n a n t s o f t h e i r t e n d e n c y t o r e s u l t i n m o n o p o l y . B a r n e s ( 1 9 4 2 ) a r g u e d t h a t t h e “ e c o n o m i c b a s i s o f a m o n o p o l y m a y b e f o u n d i n t h e n a t u r a l l i m i t a t i o n s o n t h e s u p p l y ; i n t h e l i m i t a t i o n s o n t h e n u m b e r o f l o c a t i o n s s u i t a b l e f o r t h e b u s i n e s s . . . ; i n t h e c h a r a c t e r o f t h e p r o d u c t w h i c h l i m i t s t h e a r e a o f d i s t r i b u t i o n . . . ; i n t h e i m m e d i a c y a n d u r g e n c y o f t h e n e e d f o r t h e s e r v i c e ( t h e i n n k e e p e r , t h e t a x i c a b ) ; o r i n t h e s u p e r i o r i t y o f s e r v i c e b y a m o n o p o l y w h i c h l e a d s t o a p u b l i c p o l i c y o f r e s t r i c t i n g e n t r y . . . “ ( p . 1 8 ) . T h e s e c r i t e r i a a r e a l s o c l e a r l y a p p l i c a b l e t o p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s . T h e l a s t i t e m i n t r o d u c e s a d e g r e e o f v a l u e j u d g e m e n t b u t c e r t a i n l y n o t u n i q u e t o B a r n e s . B a u m o l a n d B l i n d e r ( 1 9 7 9 ) a r e r e p r e s e n t a t i v e : “ . . . p o l i c y m a k e r s m a y w e l l j u d g e t h a t m o n o p o l y i s t h e m o r e e f f e c t i v e w a y t o s e r v e t h e p u b l i c i n t e r e s t . B e c a u s e m o n o p o l y i s c h e a p e r , s o c i e t y m a y n o t w a n t t o h a v e c o m p e t i t i o n ; a n d i f f r e e c o m p e t i t i o n i s n o t s u s t a i n a b l e , i t w i l l n o t e v e n h a v e a c h o i c e i n t h e m a t t e r “ ( p . 4 9 1 ) . S i m i l a r l y , T r a i n ( 1 9 9 1 ) n o t e s t h a t w h e n c o s t s o f p r o d u c t i o n a r e s u c h 1 2 7 t h a t i t i s l e s s e x p e n s i v e f o r o n e f i r m t o m e a t m a r k e t d e m a n d , “ i n t h i s s i t u a t i o n i t i s o p t i m a l , f r o m a c o s t p e r s p e c t i v e , t o h a v e o n l y o n e f i r m . M o r e f u n d a m e n t a l l y , a c o n d i t i o n r e q u i r e d f o r c o m p e t i t i o n ( t h a t i s n u m e r o u s f i r m s ) c o n f l i c t s w i t h t h e a t t a i n m e n t o f t h e b e n e f i t s o f c o m p e t i t i o n ( n a m e l y , p r o d u c t i o n a t l o w e s t p o s s i b l e c o s t , w h i c h r e q u i r e s o n e f i r m ) “ ( p . 1 ) . T h u s , c o n s i s t e n t w i t h a b o v e a r g u m e n t s , S t e p h e n M a t h e r a r r i v e d a t t h e c o n c l u s i o n t h a t a s i n g l e f i r m , p r o t e c t e d f r o m c o m p e t i t i o n , w o u l d b e s t s e r v e t h e p u b l i c i n t e r e s t i n t h e n a t i o n a l p a r k s . W i t h o u t t h e f a n f a r e o f M a t h e r , t h e F o r e s t S e r v i c e h a s a l s o g r a n t e d u t i l i t y - l i k e m o n o p o l y s t a t u s a t m a n y n a t i o n a l f o r e s t l o c a t i o n s ( s e e , f o r e x a m p l e , t h e M t . H o o d T i m b e r l i n e L o d g e r e f e r e n c e i n C h a p t e r I I ) . P a r k a n d f o r e s t c o n c e s s i o n s n o t o n l y e x h i b i t e d e c o n o m i e s o f s c a l e a n d s c o p e , t h e y w e r e l o c a t e d i n u n i q u e n a t u r a l s e t t i n g s o f t e n f a r f r o m u r b a n s u p p l y c e n t e r s w h i c h c o n t r i b u t e d t o s i n g l e - f i r m e f f i c i e n c y . I n a d d i t i o n t o t h e d e s i r e f o r a s i n g l e f i r m b a s e d o n p r o d u c t i o n e f f i c i e n c y , p u b l i c l a n d s p o l i c y m a k e r s w e r e a t t e m p t i n g t o p r o t e c t b o t h t h e n a t u r a l e n v i r o n m e n t a n d t h e n a t u r e o f t h e e x p e r i e n c e w h i c h v i s i t o r s t o p a r k s a n d f o r e s t s w e r e s e e k i n g . H e n c e , t h e d e s i r e t o r e m o v e t h e “ a m u s e m e n t p a r k b a r k e r s “ a n d t h e c r a s s c o m p e t i t i v e c o m m e r c i a l i s m s o e v i d e n t i n t h e e a r l y y e a r s a t Y o s e m i t e , Y e l l o w s t o n e , a n d e l s e w h e r e ( s e e C h a p t e r 1 1 ) . S u c h s o c i a l g o a l s o n l y s e r v e d t o r e i n f o r c e M a t h e r ' s c o n t e n t i o n t h a t r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i d e r s s h o u l d b e v i e w e d a s p u b l i c u t i l i t i e s . T h i s b e g s t h e f o l l o w i n g q u e s t i o n s : W h a t i s t h e s i g n i f i c a n c e o f a p u b l i c l a n d s e n t e r p r i s e b e i n g v i e w e d a s a p u b l i c u t i l i t y ? T o w h a t d e g r e e d o v a r i o u s r e c r e a t i o n o p e r a t i o n s e x h i b i t p u b l i c u t i l i t y s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s w h i c h a r e r e p r e s e n t a t i v e o f “ n a t u r a l m o n o p o l i e s ? “ W h a t a r e t h e o b l i g a t i o n s o f t h e a g e n c i e s , t h e C o n g r e s s , 1 2 8 t h e p u b l i c , a n d t h e c o n c e s s i o n e r s w h e n p u b l i c u t i l i t y s t a t u s i s a c k n o w l e d g e d ? A n d w h a t a r e t h e i m p l i c a t i o n s f o r s e r v i c e q u a l i t y , r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t , a n d p r i c i n g ? T h e s e q u e s t i o n s a r e p r o b e d t h r o u g h o u t t h e r e m a i n d e r o f t h i s d i s s e r t a t i o n . I n h i s a s s e s s m e n t o f t h e e c o n o m i c c h a r a c t e r i s t i c s o f p u b l i c u t i l i t e s , M a r t i n G l a e s e r p o i n t e d t o m a n y o f t h e s a m e t r a i t s w h i c h h a v e b e e n o u t l i n e d a b o v e f o r n a t u r a l m o n o p o l i e s i n c l u d i n g n a t u r a l l i m i t a t i o n s a s t o a s o u r c e o f s u p p l y , s c a r c i t y o f a d v a n t a g e o u s s i t e s , a n d c o n d i t i o n s w h e r e e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n h a s b e e n d e t e r r e d b y t h e g o v e r n m e n t . H e e m p h a s i z e d t h a t e n t e r p r i s e s w h i c h h a v e b e e n g r a n t e d n o n - c o m p e t i t i v e r i g h t s o f o p e r a t i o n h a v e , a l m o s t w i t h o u t d i s s e n t , b e e n c o n s i d e r e d a s u t i l i t i e s a n d t h e r e f o r e , “ p e r s o n s a r e f r e e t o e n t e r u p o n a p u b l i c s e r v i c e e n t e r p r i s e , b u t h a v i n g e n t e r e d u p o n a n u n d e r t a k i n g o f t h i s c h a r a c t e r t h e y a r e c o n s t r a i n e d b y t h e p e c u l i a r s y s t e m o f r i g h t s a n d d u t i e s “ ( G l a e s e r , 1 9 2 5 , p . 1 8 4 ) . G l a e s e r o b s e r v e d t h a t : I n a s o c i e t y w h i c h i s a c c u s t o m e d t o l o o k t o g o v e r n m e n t i n i t i a t i v e f o r t h e s u p p l y o f c o m m o n n e e d s , t h e f a c i l i t y w i l l b e s u p p l i e d a s a p u b l i c f u n c t i o n . O n t h e o t h e r h a n d , a s o c i e t y w h i c h i s d i s t r u s t f u l o f t h e t h e s t a t e a s a n a g e n c y f o r s u p p l y i n g s u c h c o m m o n n e e d s , a n d a s o c i e t y i n w h i c h t h e f o r m s o f a s s o c i a t e d p r i v a t e a c t i v i t y l i k e c o r p o r a t i o n s h a v e b e e n d e v e l o p e d , w i l l l e a v e t h e s u p p l y i n g o f s u c h c o m m o n n e e d s t o a p r i v a t e a g e n c y u n d e r a f r a n c h i s e p r i v i l e g e , n o t a s a m a t t e r o f c o m m o n r i g h t , b u t a s a n a g e n c y o f t h e s t a t e . S i m i l a r l y , B a r n e s s u g g e s t e d i n 1 9 4 2 t h a t “ p u b l i c u t i l i t i e s a r e d i s t i n g u i s h e d f r o m o t h e r b u s i n e s s e s b y t h e f o r m a l o b l i g a t i o n s t o t h e p u b l i c w h i c h a r e e x p o s e d u p o n s u c h c o m p a n i e s . . . U t i l i t y e n t e r p r i s e s m u s t b e p r e p a r e d a t a l l t i m e s t o r e n d e r a s e r v i c e t h a t i s a d e q u a t e b o t h i n q u a l i t y a n d i n q u a n t i t y . . . I n t h e a b s e n c e o f a n a l t e r n a t i v e , t h e c o n s u m e r m u s t t a k e t h e s e r v i c e f r o m t h e o n l y u t i l i t y a v a i l a b l e , a n d i t i s , t h e r e f o r e , a p p r o p r i a t e t h a t t h e c o m p a n y s h o u l d b e u n d e r a l e g a l 1 2 9 o b l i g a t i o n t o p r o v i d e t h e s e r v i c e a t a r e a s o n a b l e p r i c e “ ( p . 4 2 ) . T h i s q u o t e m i g h t j u s t h a v e e a s i l y c o m e f r o m M a t h e r i n t h e 1 9 2 0 8 o r f r o m t h e G A O i n t h e 1 9 9 0 s . Y e t i n t h e 1 9 2 0 s t h e e m p h a s i s w a s m o r e o n l e v e l a n d q u a l i t y o f d e v e l o p m e n t a n d i n t h e 1 9 9 0 s o n i n c r e a s i n g r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y , b o t h a t t h e e x p e n s e o f “ s e r v i c e a t a r e a s o n a b l e p r i c e . “ D e s p i t e t h e f a c t t h a t t h e r h e t o r i c o n r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t h a s a l w a y s i n c l u d e d t h e “ r e a s o n a b l e p r i c e “ g o a l , t h e e v i d e n c e h a s i n d i c a t e d t h a t o t h e r o b j e c t i v e s o f t e n t a k e p r e c e d e n c e . T h i s w i l l b e c l e a r l y d e m o n s t r a t e d i n t h e c a s e e x a m p l e s . P r i o r t o f u r t h e r a d d r e s s i n g t h e i s s u e o f a s s u r i n g “ r e a s o n a b l e p r i c e s , “ i t i s f i r s t n e c e s s a r y t o r e v i e w t h e t h e o r y o n p r i c i n g u n d e r t h e n a t u r a l m o n o p o l y c o n d i t i o n s p r e s e n t i n m o s t p u b l i c u t i l i t i e s , i n c l u d i n g m a n y r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s . P r i c e a n d C o s t R e l a t i o n s h i p s : M a r g i n a l C o s t P r i c i n g I n t h e p r e v i o u s s e c t i o n , i t w a s n o t e d t h a t a d i s t i n g u i s h i n g c h a r a c t e r i s t i c o f s o - c a l l e d n a t u r a l m o n o p o l i e s w a s e c o n o m i e s o f s c a l e . T h i s i s i n d i c a t e d b y d e c l i n i n g a v e r a g e c o s t s ( A C ) t h r o u g h o u t t h e r e l e v a n t r a n g e o f p r o d u c t i o n , s h o w n i n F i g u r e 4 . 1 a s A C . A t e q u i l i b r i u m i n a p e r f e c t l y c o m p e t i t i v e e c o n o m y , p r i c e s c h a r g e d b y p r o d u c e r s f o r o u t p u t s a r e s i m p l y r e l a t e d t o t h e p r o d u c e r s ' c o s t s . T h e p r i c e f o r a u n i t o f o u t p u t e q u i l i b r a t e s t o t h e m a r g i n a l c o s t , o r c o s t o f p r o d u c i n g a n a d d i t i o n a l o u t p u t u n i t . T h i s c o n d i t i o n i s a c c e p t e d a s o n e o f m a x i m u m e c o n o m i c e f f i c i e n c y . H o w e v e r , u n d e r c o n d i t i o n s o f d e c l i n i n g a v e r a g e c o s t s , t h e m a r g i n a l c o s t s ( M C ) m u s t n e c e s s a r i l y l i e b e l o w a v e r a g e c o s t s ( A C ) t h r o u g h o u t t h e r e l e v a n t r a n g e . T h e r e f o r e , a t t h e m a x i m u m e f f i c i e n c y l e v e l , p r i c e e q u a l t o P * o n F i g u r e 4 . 1 , t h e p r i c e c h a r g e d w o u l d f a l l b e l o w a v e r a g e c o s t s a n d r e s u l t i n g t o t a l r e v e n u e w o u l d n o t c o v e r t o t a l c o s t s o f p r o d u c t i o n . I . . - _ W A , ‘ 9 3 ” J . . 0 . m m m n m a m m 1 3 0 I n t h e a b s e n c e o f c o m p e t i t i o n , i t i s g e n e r a l l y a c k n o w l e d g e d t h a t t h e m o n o p o l i s t w i l l r a i s e p r i c e s w e l l a b o v e t h o s e e x p e c t e d i n a c o m p e t i t i v e m a r k e t i n a n e f f o r t t o m a x i m i z e p r o f i t s . I n a d d i t i o n t o t h e b u r d e n t h i s p l a c e s o n c o n s u m e r s , i t m a y a l s o l e a d t o m i s a l l o c a t i o n o f r e s o u r c e s i n t h e e c o n o m y . H e n c e , u n d e r “ n a t u r a l m o n o p o l y “ c o n d i t i o n s t h e r e a r i s e s d e b a t e o v e r t h e a p p r o p r i a t e l e v e l o f p r i c i n g a n d t h e m e c h a n i s m t o a c h i e v e t h a t l e v e l . A s n o t e d b y F r i e d m a n , t h e b r o a d o p t i o n s i n c l u d e u n r e g u l a t e d m o n o p o l y p r i c i n g , r e g u l a t i o n b y t h e g o v e r n m e n t , o r d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n . H o w e v e r , w h e n t h e r e i s c o m p e t i t i o n : 2 5 t h e r i g h t t o b e t h e s i n g l e p r o d u c e r , i t h a s b e e n a r g u e d t h a t n o n e o f t h e s e t h r e e o p t i o n s m a y b e n e c e s s a r y . T h i s c o n t e n t i o n w i l l b e e x p l o r e d i n s o m e d e p t h i n a l a t e r s e c t i o n o n “ f r a n c h i s e b i d d i n g . “ S L o s s t o f i r m : I u - - - - - - . - - - - - - - - - - ' . ’ . - - - V - - - - - d ' . ’ " - . - - - - . ’ . ~ - - . ’ - - ‘ ( D a F i g u r e 4 . 1 P r i c i n g U n d e r E c o n o m i e s o f S c a l e T u r n i n g a g a i n t o F i g u r e 4 . 1 , i t i s e v i d e n t t h a t n o u n s u b s i d i z e d * p r o d u c e r s h a l l w i l l i n g l y p r o v i d e t h e o p t i m a l l e v e l o f o u t p u t , Q , a t a p r i c e , P . L o s s e s u n d e r s u c h a s c e n a r i o w o u l d b e e q u i v a l e n t t o t h e 1 3 1 s h a d e d a r e a ; t h i s a r e a r e p r e s e n t s t h e a m o u n t b y w h i c h a v e r a g e c o s t e x c e e d s t h e p r i c e , t i m e s t h e n u m b e r o f u n i t s s o l d . A n d y e t s i n c e t h e p e r f e c t l y c o m p e t i t i v e e q u i l i b r i u m o f p r i c e e q u a l t o m a r g i n a l c o s t i s k n o w n t o b e e c o n o m i c a l l y e f f i c i e n t , i t h a s b e e n a r g u e d t h a t t h i s r e l a t i o n s h i p s h o u l d a l s o h o l d w h e n e c o n o m i e s o f s c a l e a r e p r e s e n t . 4 S u c h a p r o p o s i t i o n w o u l d n e c e s s i t a t e a s u b s i d y t o t h e p r o d u c i n g e n t e r p r i s e a t l e a s t t o a l e v e l s u f f i c i e n t t o c o v e r a l l c o s t s o f p r o d u c t i o n , i n c l u d i n g a r e t u r n o n i n v e s t m e n t c a p i t a l . A t t h e e x t r e m e c a s e w h e r e m a r g i n a l c o s t a p p r o a c h e s z e r o , p r o p o n e n t s o f m a r g i n a l c o s t p r i c i n g s t i l l h o l d t h e i r g r o u n d . H o t e l l i n g ( 1 9 3 8 ) h a s a r g u e d : T h e e f f i c i e n t w a y t o o p e r a t e a b r i d g e - - a n d t h e s a m e a p p l i e s t o a r a i l r o a d o r a f a c t o r y i f w e n e g l e c t t h e s m a l l c o s t o f a n a d d i t i o n a l u n i t o f p r o d u c t o r t r a n s p o r t a t i o n - - i s t o m a k e i t f r e e t o t h e p u b l i c s o l o n g a t l e a s t a s t h e u s e o f i t d o e s n o t i n c r e a s e t o a s t a t e o f o v e r c r o w d i n g . A f r e e b r i d g e c o s t s n o m o r e t o c o n s t r u c t t h a n a t o l l b r i d g e , a n d c o s t s l e s s t o o p e r a t e ; b u t s o c i e t y , w h i c h m u s t p a y t h e c o s t i n s o m e w a y o r o t h e r . g e t s f a r m o r e b e n e f i t f r o m t h e b r i d g e i f i t i s f r e e , s i n c e i n t h i s c a s e , i t w i l l b e m o r e u s e d . C h a r g i n g a t o l l , h o w e v e r s m a l l , c a u s e s s o m e p e o p l e t o w a s t e t i m e a n d m o n e y i n g o i n g a r o u n d b y l o n g e r b u t c h e a p e r w a y s , a n d p r e v e n t s o t h e r s f r o m c r o s s i n g . T h e h i g h e r t h e t o l l , t h e g r e a t e r i s t h e d a m a g e . W h e n d e a l i n g w i t h g o o d s w i t h “ j o i n t - i m p a c t “ c h a r a c t e r i s t i c s w h i c h h a v e m a r g i n a l c o s t s a p p r o a c h i n g z e r o a n d n o n - r i v a l n e s s i n c o n s u m p t i o n , t h e c h o i c e s f o r t h e p o l i c y - m a k e r g a i n i n c o m p l e x i t y . U n d e r s u c h a s i t u a t i o n , i t w o u l d b e i n e f f i c i e n t t o e x c l u d e a n y c o n s u m e r w h o s e p e c u n i a r y v a l u e f o r t h e g o o d i s a n y a m o u n t g r e a t e r t h a n z e r o . A s s t a t e d b y R a n d a l l ( 1 9 8 1 , p . 1 8 0 ) , “ p r i c e s g r e a t e r t h a n t h e s m a l l e s t c o n c e i v a b l e p o s i t i v e a m o u n t w o u l d i n e f f i c i e n t l y e x c l u d e c o n s u m e r s . “ I n s u m m a r i z i n g t h e d i l e m m a , R a n d a l l c o n c l u d e s t h a t “ v e r y l o w p o s i t i v e p r i c e s w i l l m o s t l i k e l y f a i l t o r e s u l t i n c o l l e c t i o n o f s u f f i c i e n t r e v e n u e t o c o v e r c o s t s 1 3 2 o f p r o v i d i n g t h e g o o d , w h i l e h i g h e r p o s i t i v e p r i c e s w i l l i n e f f i c i e n t l y e x c l u d e p o t e n t i a l c o n s u m e r s w h o s e v a l u a t i o n o f t h e g o o d i s p o s i t i v e b u t l o w “ ( p . 1 8 0 ) . C o a s e , i n d e b a t i n g t h i s “ m a r g i n a l c o s t c o n t r o v e r s y “ h a s r e p l i e d t h a t “ a l t h o u g h t h e a r g u m e n t f o r m a r g i n a l c o s t p r i c i n g i s s t r o n g , i t d o e s n o t r e p r e s e n t t h e w h o l e t r u t h “ ( 1 9 7 0 , p . l ) . T h e a r g u m e n t p r e s e n t e d b y C e a s e a n d o t h e r s i s t h a t a l t h o u g h i t i s g e n e r a l l y d e s i r a b l e f o r a c o n s u m e r t o o b t a i n a d d i t i o n a l u n i t s o f p r o d u c t i o n a t t h e m a r g i n a l c o s t o f p r o d u c i n g t h e m , i t m u s t a l s o b e r e c o g n i z e d t h a t s o m e o n e m u s t p a y f o r t h e t o t a l c o s t o f s u p p l y i n g t h e g o o d t o t h e c o n s u m e r . N o t e s C o a s e , “ A c o n s u m e r d o e s n o t o n l y h a v e t o d e c i d e w h e t h e r t o c o n s u m e a d d i t i o n a l u n i t s o f t h e p r o d u c t . H e a l s o h a s t o d e c i d e w h e t h e r i t i s w o r t h h i s w h i l e t o c o n s u m e t h e p r o d u c t a t a l l r a t h e r t h a n s p e n d h i s m o n e y i n s o m e o t h e r d i r e c t i o n . T h i s c a n b e d i s c o v e r e d i f t h e c o n s u m e r i s a s k e d t o p a y a n a m o u n t e q u a l t o t h e t o t a l c o s t s o f s u p p l y i n g h i m . “ O n a m o r e p h i l o s o p h i c a l l e v e l , C o a s e ( 1 9 4 6 ) a l s o e m p h a s i z e d t h e r e l a t e d i s s u e o f e q u i t y , n o t i n g t h a t u n l e s s t h o s e w h o u s e a g o o d c o v e r i t s c o s t s , t h e r e w i l l b e a r e d i s t r i b u t i o n o f i n c o m e i n f a v o r o f t h e c o n s u m e r s o f p r o d u c t s p r o d u c e d b y d e c r e a s i n g - c o s t i n d u s t r i e s . E v e n a r d e n t s u p p o r t e r s o f m a r g i n a l c o s t p r i c i n g s u c h a s W i l l i a m V i c k r e y h a v e a c k n o w l e d g e d t h a t i n m a n y c a s e s i t i s i m p r a c t i c a l t o a p p l y . I n a c c e p t i n g t h e r e a l i t y o f t h e s i t u a t i o n , V i c k r e y a d m i t s t h a t a n i m p o r t a n t c o n s i d e r a t i o n w h i c h m a y c o n f l i c t w i t h t h e s t r i c t a p p l i c a t i o n o f m a r g i n a l c o s t p r i c i n g i s t h e n e e d f o r r e v e n u e s . “ M a n y o f t h e m o r e e x t r e m e a d v o c a t e s o f m a r g i n a l p r i c i n g f o r d e c r e a s i n g c o s t i n d u s t r i e s s e e m t a c i t l y t o a s s u m e t h a t t h e g o v e r n m e n t h a s s o m e p e r f e c t l y c o s t l e s s a n d n e u t r a l s o u r c e o f r e v e n u e t h a t i s c a p a b l e o f v e r y s u b s t a n t i a l e x p a n s i o n w i t h o u t i l l e f f e c t s . . . N e e d l e s s t o s a y t h i s i s f a r 1 3 3 f r o m t h e c a s e “ ( q u o t e d i n C o a s e , 1 9 7 0 ) . I t i s c e r t a i n l y f a r f r o m t h e c a s e f o r p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n m a n a g e m e n t . M a r g i n a l c o s t p r i c i n g w i t h a s s o c i a t e d g o v e r n m e n t s u b s i d i e s h a s n o t b e e n w i d e l y a p p l i e d i n t h e U n i t e d S t a t e s , a l t h o u g h i t i s c o m m o n i n o t h e r c o u n t r i e s w h e r e m a n y p u b l i c u t i l i t i e s a r e n a t i o n a l i z e d . N o t a b l e e x c e p t i o n s a r e e v i d e n t i n s o m e p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n o p e r a t i o n s . F o r e x a m p l e , s h u t t l e b u s e s p r o v i d e d i n l i e u o f p e r s o n a l v e h i c l e s a t m a n y n a t i o n a l p a r k s a r e a v a i l a b l e a t “ n o c o s t “ o r a t a n o m i n a l f e e t o t h e p u b l i c . T h e b u l k o f t h e e x p e n s e a s s o c i a t e d w i t h t h e s e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s i s t i e d t o “ f i x e d “ c o s t s , w i t h r e l a t i v e l y l o w m a r g i n a l c o s t s f o r a d d i t i o n a l r i d e r s . T h e o p e r a t i o n s a r e s u b s i d i z e d w i t h f e d e r a l l y a p p r o p r i a t e d r e v e n u e s ; t h e r e s u l t b e i n g t h a t n o n - r i d i n g t a x p a y e r s c o n t r i b u t e t o t h e b e n e f i t o f t h e r i d i n g p u b l i c . T h i s r e p r e s e n t s a f o r m o f i n c o m e r e d i s t r i b u t i o n t h a t m a y n o t b e c o n s t r u e d a s “ f a i r “ t o a l l p a r t i e s . I n a b r o a d e r s e n s e , “ f r e e “ a n d o p e n a c c e s s t o n a t i o n a l f o r e s t l a n d s r e f l e c t s a p o l i c y c h o i c e o n i n c o m e d i s t r i b u t i o n . S u c h c h o i c e s m i g h t b e r e g a r d e d a s u n a c c e p t a b l e e v e n i n a w e l f a r e - m a x i m i z i n g p u b l i c e n t e r p r i s e . A s n o t e d a b o v e , w h e n g e n e r a l t a x r e v e n u e s a r e u s e d t o m e e t t h e i n e v i t a b l e d e f i c i t s , s o m e n o n - u s e r s ( u n w i l l i n g r i d e r s ) m a y b e f o r c e d t o h e l p f u n d t h e s e r v i c e . I n a d d i t i o n , a s S h e r m a n ( 1 9 8 9 , p . 1 2 4 ) h a s n o t e d , “ a g e n e r a l t a x p r o b a b l y w i l l i n t r o d u c e p r i c e d i s t o r t i o n s e l s e w h e r e i n t h e e c o n o m y , s i n c e o n l y a l u m p - s u m t a x w o u l d n o t m o v e p r i c e s a w a y f r o m m a r g i n a l c o s t l e v e l s . “ Y e t s u c h p e r f e c t l u m p - s u m t a x e s a r e c o n s i d e r e d i n f e a s i b l e . A s a r e s u l t , p r i c i n g h a s g e n e r a l l y n o t b e e n a t t h e s o - c a l l e d “ f i r s t - b e s t “ m a r g i n a l c o s t l e v e l w i t h s u b s i d i e s . M o r e c o m m o n l y , w h e n n a t u r a l m o n o p o l y c o n d i t i o n s e x i s t w i t h a p u b l i c u t i l i t y , t h e p o l i c y i s t o p u r s u e a p r i c e w h i c h e q u a l s a v e r a g e t o t a l c o s t s , o f t e n r e f e r r e d t o a s 1 3 4 “ s e c o n d - b e s t “ p r i c i n g . A v e r a g e C o s t ( “ S e c o n d - B e s t “ ) P r i c i n g I n t h e a b s e n c e o f a g o v e r n m e n t s u b s i d y , t h e p u b l i c u t i l i t y m u s t b e p e r m i t t e d t o c o v e r i t s c o s t s . P r i c i n g i s l a b e l e d “ s e c o n d - b e s t “ w h e n t h e e n t e r p r i s e m u s t d e p a r t f r o m m a r g i n a l c o s t p r i c e s f o r s o m e a c c e p t e d r e a s o n , s u c h a s t o a v o i d f i n a n c i a l l o s s . T h e t h e o r y o f s e c o n d - b e s t r e q u i r e s t h a t t h e d e p a r t u r e f r o m m a r g i n a l c o s t b e d o n e i n s u c h a w a y t h a t m i n i m i z e s t h e c o n s e q u e n t l o s s i n e c o n o m i c w e l f a r e . T r a i n ( 1 9 9 1 ) c o n c l u d e d t h a t “ w i t h o u t a s u b s i d y , t h e o n l y s o l u t i o n i s f o r p r i c e s t o b e r a i s e d s u f f i c i e n t l y f o r t h e f i r m t o b r e a k e v e n . I n a o n e - o u t p u t s i t u a t i o n , t h e r e q u i r e m e n t i s c l e a r : p r i c e m u s t b e r a i s e d t o a v e r a g e c o s t “ ( p . 1 5 ) . T h i s s o l u t i o n r e s u l t s i n a p r i c e g r e a t e r t h a n t h e m o s t e f f i c i e n t o u t p u t , b u t l e s s t h a n t h e e x p e c t e d m o n o p o l y l e v e l . R e f e r r i n g a g a i n t o F i g u r e 4 . 1 , i t c a n b e s e e n t h a t p r i c i n g a t a v e r a g e c o s t l e v e l , A C * , m a y b e c o n s i d e r e d “ o p t i m a l “ i n t h e a b s e n c e o f s u b s i d y b e c a u s e a n y l o w e r p r i c e w o u l d r e s u l t i n a d e f i c i t , a n d a n y h i g h e r l e v e l w o u l d d i s t o r t p r i c e f u r t h e r a w a y f r o m m a r g i n a l c o s t t h a n i s n e c e s s a r y . A t A C * , t o t a l s u r p l u s i s g r e a t e r t h a n a t a n y o t h e r p r i c e t h a t a l l o w s t h e f i r m t o e a r n a t l e a s t z e r o p r o f i t s . H e n c e t h e t e r m “ s e c o n d - b e s t . “ F o r s i n g l e g o o d s i t u a t i o n s s u c h a s a n e n t e r p r i s e t o r u n s h u t t l e b u s e s i n l i e u o f p e r s o n a l v e h i c l e s , i t i s e v i d e n t t h a t w i t h o u t s u b s i d i e s , a p r i c e l e v e l j u s t e q u i v a l e n t t o a v e r a g e t o t a l c o s t s ( i n c l u d i n g r e t u r n t o c a p i t a l ) r e p r e s e n t s t h e o p t i m a l s o l u t i o n g i v e n t h e c o n s t r a i n t o f t o t a l r e v e n u e r e q u i r e d t o m e e t t o t a l c o s t . W h e n a n o p e r a t i o n p r o v i d e s m o r e t h a n o n e g o o d o r s e r v i c e , t h e s e c o n d - b e s t s o l u t i o n i s l e s s o b v i o u s . C o n s i d e r a n e n t e r p r i s e w h i c h p r o v i d e s b o t h c a m p i n g a n d p i c n i c k i n g . M a n y c o m b i n a t i o n s o f p r i c e s f o r 1 3 5 e a c h a c t i v i t y c a n r e s u l t i n z e r o p r o f i t s . T h e r e i s , i n f a c t , a n i n f i n i t e n u m b e r o f p o s s i b l e c a m p i n g - p i c n i c k i n g p r i c e c o m b i n a t i o n s t h a t w o u l d r e s u l t i n z e r o p r o f i t s . O f t h e s e c o m b i n a t i o n s , t h e o n e t h a t p r o v i d e s t h e g r e a t e s t s u r p l u s i s t h e s e c o n d - b e s t o u t c o m e . P r i c e s a t t h i s l e v e l a r e k n o w n i n t h e e c o n o m i c s l i t e r a t u r e a s “ R a m s e y P r i c e s , “ a f t e r m a t h e m a t i c i a n F r a n k R a m s e y w h o a p p l i e d a n a l o g o u s p r i n c i p l e s t o t a x a t i o n i s s u e s i n t h e 1 9 2 0 3 . 5 A t t h e R a m s e y p r i c e s , p r o f i t s a r e z e r o , a n d : ( l ) t h e o u t p u t o f e a c h g o o d i s r e d u c e d b y t h e s a m e p r o p o r t i o n r e l a t i v e t o t h e o u t p u t s t h a t w o u l d b e p r o d u c e d w h e n p r i c e s a r e a t m a r g i n a l c o s t s ; a n d ( 2 ) t h e a m o u n t b y w h i c h p r i c e e x c e e d s m a r g i n a l c o s t , e x p r e s s e d a s a p e r c e n t a g e o f p r i c e , i s g r e a t e r f o r g o o d s w i t h l e s s e l a s t i c d e m a n d . D u e t o t h e l a c k o f a v a i l a b l e s u b s t i t u t e s , c a m p i n g g e n e r a l l y e x h i b i t s l e s s d e m a n d e l a s t i c i t y t h a n p i c n i c k i n g . I n d e e d , m a n y p e o p l e w o u l d s a c r i f i c e p i c n i c k i n g a t d e s i g n a t e d s i t e s w h e n p r i c e w a s s e t a t 2 2 1 n o n - t r i v i a l l e v e l g r e a t e r t h a n z e r o ; a d e q u a t e s u b s t i t u t e s a r e o f t e n a v a i l a b l e . T h e r e f o r e , f o r o u r c a m p i n g - p i c n i c k i n g e n t e r p r i s e , R a m s e y p r i c i n g w o u l d c a l l f o r a g r e a t e r p r o p o r t i o n a l i n c r e a s e a b o v e m a r g i n a l c o s t s f o r c a m p i n g t h a n f o r p i c n i c k i n g . M o r e f u n d s c a n b e o b t a i n e d w i t h l e s s d i s r u p t i o n i n c o n s u m e r s ' c o n s u m p t i o n p a t t e r n s b y r a i s i n g p r i c e f o r t h e g o o d w i t h i n e l a s t i c d e m a n d t h a n f o r t h e g o o d w i t h a r e l a t i v e l y e l a s t i c d e m a n d . T h i s c a n b e s e e n g r a p h i c a l l y i n F i g u r e 4 . 2 . T h e r e l a t i v e l y i n e l a s t i c d e m a n d c u r v e f o r c a m p i n g i n t h e a b s e n c e o f a v a i l a b l e s u b s t i t u t e s i s r e p r e s e n t e d b y ( D ) i n 4 . 2 ( a ) w h e r e a s t h e p i c n i c k i n g d e m a n d c u r v e r e f l e c t s a n e l a s t i c s i t u a t i o n a r i s i n g f r o m s u i t a b l e s u b s t i t u t e s ( D ) i n 4 . 2 ( b ) . R a i s i n g p r i c e f r o m P 0 t o F 1 f o r c a m p i n g t r a n s f e r s a c o n s i d e r a b l e s u m o f m o n e y t o t h e p r o d u c e r w i t h r e l a t i v e l y l i t t l e c h a n g e i n q u a n t i t y s o l d . T h e s a m e p r i c e i n c r e a s e f o r 1 3 6 p i c n i c k i n g w o u l d g e n e r a t e l i t t l e r e v e n u e w h i l e g r e a t l y r e d u c i n g t h e d e m a n d e d q u a n t i t y . B e c a u s e a l l p r i c e c o m b i n a t i o n s t h a t r e s u l t i n z e r o p r o f i t p r o v i d e t h e s a m e p r o d u c e r ' s s u r p l u s , t h e c o m b i n a t i o n w h i c h r e d u c e s t o t a l s u r p l u s t h e l e a s t a l s o r e d u c e s c o n s u m e r s u r p l u s t h e l e a s t . T h e r e f o r e , t h e R a m s e y “ b e s t “ p r i c e c o m b i n a t i o n c a n a l s o b e c o n s i d e r e d t o b e t h a t w h i c h r e s u l t s i n t h e s m a l l e s t l o s s o f c o n s u m e r s u r p l u s r e l a t i v e t o m a r g i n a l c o s t p r i c i n g . ( a ) I n e l a s t i c d e m a n d ( b ) E l a s t i c d e m a n d F i g u r e 4 . 2 P r i c i n g i n M a r k e t s w i t h D i f f e r e n t D e m a n d E l a s t i c i t i e s T r a i n ( 1 9 9 1 ) a n d o t h e r s h a v e c a u t i o n e d t h a t R a m s e y p r i c e s m i g h t n o t b e c o n s i d e r e d e q u i t a b l e i n c e r t a i n s i t u a t i o n s . I n s o m e m a r k e t s , i n e l a s t i c d e m a n d c a n r e f l e c t a l a c k o f o p t i o n s b y c o n s u m e r s . F o r a h i g h e r i n c o m e f a m i l y , p r i c e i n c r e a s e s i n c a m p i n g m a y b e s t i m u l u s t o s t a y i n a h o t e l . F o r l o w e r i n c o m e f a m i l i e s , t h i s o p t i o n m a y n o t b e a v a i l a b l e . Y e t , u n d e r R a m s e y c o n c e p t s , p r i c e s f o r g o o d s a n d s e r v i c e s t h a t s o m e c o n s u m e r s h a v e n o o p t i o n b u t t o b u y w o u l d b e r a i s e d 2 2 5 3 t h a n p r i c e s f o r g o o d s w h i c h m a y h a v e a v a i l a b l e s u b s t i t u t e s . S u c h e q u i t y c o n s i d e r a t i o n s l e d T r a i n t o c o n c l u d e : “ t h e a p p l i c a t i o n o f R a m s e y p r i c i n g s h o u l d b e t e m p e r e d w i t h a n a p p r e c i a t i o n f o r t h e d i s t r i b u t i o n a l 1 3 7 c o n s e q u e n c e s o f s u c h p r i c i n g i n a n y p a r t i c u l a r s i t u a t i o n . T h e f a c t t h a t R a m s e y p r i c e s o b t a i n t h e g r e a t e s t t o t a l s u r p l u s d o e s n o t g u a r a n t e e t h a t t h e y a r e “ b e s t “ o r e v e n “ g o o d “ b y o t h e r s o c i a l c r i t e r i a t h a t t h e r e g u l a t o r m i g h t c o n s i d e r r e l e v a n t “ ( 1 9 9 1 , p . 1 4 4 ) . S o m e a u t h o r s h a v e n o t e d t h a t a v e r a g e - c o s t p r i c i n g w o u l d f o r c e c u s t o m e r s w i l l i n g t o p a y a p r i c e e q u a l t o o r s l i g h t l y a b o v e m a r g i n a l c o s t b u t n o t t h e h i g h e r p r i c e e q u a l t o a v e r a g e c o s t t o t u r n t o m o r e c o s t l y s u b s t i t u t e s . P o s n e r ( 1 9 7 1 ) h a s s u g g e s t e d t h a t “ o n e a t t r a c t i v e p o s s i b i l i t y i s t o c h a r g e a p r i c e e q u a l t o m a r g i n a l c o s t f o r m a r g i n a l p u r c h a s e s a n d a s u f f i c i e n t l y h i g h e r p r i c e f o r i n f r a m a r g i n a l p u r c h a s e s t o c o v e r t o t a l c o s t s w i t h o u t l o s i n g s a l e s “ ( p . 2 5 ) . P o s n e r a n d o t h e r s h a v e c o r r e c t l y n o t e d t h a t t h e d e s i g n o f s u c h a r a t e s t r u c t u r e w o u l d b e d i f f i c u l t . P r i c e d i s c r i m i n a t i o n i s a d d r e s s e d f u r t h e r i n a l a t e r s e c t i o n o f t h i s c h a p t e r . “ C o n g g g t i b l e G o o d s “ R a n d a l l ( 1 9 8 1 ) , a m o n g o t h e r s , h a s o b s e r v e d t h a t p r i c i n g r u l e s r e l a t e d t o m a r g i n a l o r a v e r a g e c o s t s m a y n e g l e c t t o c o n s i d e r a l l r e l e v a n t c o s t s . S u c h c o s t s m a y b e a s s o c i a t e d w i t h i n t e r d e p e n d e n c i e s w h i c h h a v e c o m m o n l y b e e n r e f e r r e d t o a s “ e x t e r n a l i t i e s “ o r s i m p l y w i t h t h e t e n d e n c y o f s o m e g o o d s t o e x h i b i t “ c o n g e s t i b i l i t y “ a b o v e s o m e l e v e l o f c o n s u m p t i o n ; w h e n c o n g e s t i o n o f u s e r s s e t s i n , t h e a d d i t i o n o f m o r e u s e r s r e d u c e s t h e u t i l i t y t o a l l u s e r s . ( I t s h o u l d b e n o t e d t h a t t h e r e a r e e x c e p t i o n s w h e r e s o m e u s e r s a c t u a l l y 2 5 1 2 2 c o n g e s t i o n a t l e v e l s w e l l a b o v e t h a t c a u s i n g d i s u t i l i t y i n o t h e r u s e r s . C r o w d e d b e a c h e s p r o v i d e a n e x a m p l e ; o n e p e r s o n ' s u n w e l c o m e “ c r o w d “ i s a n o t h e r ' s p e o p l e - w a t c h i n g / p a r t y i n g o p p o r t u n i t y . ) E x c e p t i o n s a s i d e , t h e g e n e r a l t h e o r y o n c o n g e s t i b l e g o o d s i s t h a t t h e m a r g i n a l c o s t o f a d d i t i o n a l 1 3 8 u s e r s i s z e r o ( o r v e r y l o w ) u n t i l c o n g e s t i o n s e t s i n . A s u s e r s a r e a d d e d b e y o n d t h i s r a n g e , t h e m a r g i n a l c o s t o f a d d i t i o n a l u s e r s r i s e s , e v e n t u a l l y a p p r o a c h i n g i n f i n i t y a s a n a b s o l u t e c a p a c i t y c o n s t r a i n t i s r e a c h e d ( R a n d a l l , 1 9 8 1 , p . 1 8 3 ) . C o n g e s t i b l e g o o d c h a r a c t e r i s t i c s a r e r e l a t i v e l y c o m m o n f o r v a r i o u s f o r m s o f l e i s u r e s e r v i c e s , i n c l u d i n g p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n s e r v i c e s . I t i s n o t u n u s u a l f o r d e m a n d f o r a c o n g e s t i b l e g o o d t o b e v a r i a b l e o v e r t i m e ; y e t s u p p l y i s e s s e n t i a l l y f i x e d . E x t e n d i n g t h e e a r l i e r d i s c u s s i o n o f m a r g i n a l c o s t p r i c i n g , i t c a n b e a r g u e d t h a t t h e p r i c e o f t h e g o o d s h o u l d b e z e r o i n p e r i o d s o f l o w d e m a n d a n d h i g h e r a s c o n g e s t i o n b e c o m e s e v i d e n t . I f a n a c c e s s f e e i s t o s e r v e a s a r a t i o n i n g d e v i c e , p r i c e d i f f e r e n t i a l s o v e r t i m e s h o u l d b e m a d e k n o w n i n a d v a n c e t o g i v e c o n s u m e r s a n o p p o r t u n i t y t o c h o o s e w h i c h t i m e p e r i o d - p r i c e o p t i o n t h e y d e s i r e . R o b i n s o n ( 1 9 7 5 ) h a s c o n t e n d e d t h a t p r i c e r a t i o n i n g f o r p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n o p p o r t u n i t i e s i s n e c e s s a r y a n d a p p r o p r i a t e . T h e a b o v e a r g u m e n t i s n o t a b o v e d e b a t e . A l t h o u g h i t m a y b e t r u e t h a t t h e f u l l s o c i a l m a r g i n a l c o s t s m a y b e c o n s i d e r a b l y h i g h e r w h e n c o n g e s t i o n i s p r e s e n t , t h e s e c o s t s a r e d i f f i c u l t , i f n o t i m p o s s i b l e , t o m e a s u r e e m p i r i c a l l y . I n f a c t , d u e t o e c o n o m i e s a s s o c i a t e d w i t h s o m e v a r i a b l e c o s t s o f s u p p l y i n g t h e s e r v i c e , t h e a c t u a l p e c u n i a r y m a r g i n a l c o s t o f a d d i t i o n a l u s e r s m a y b e l o w e r d u r i n g p e r i o d s o f c o n g e s t i o n a s c o m p a r e d t o s l o w p e r i o d s . T h e a r g u m e n t t h a t v a r i a b l e p r i c i n g s h o u l d b e u s e d t o r a t i o n u s e a l s o r a i s e s s o m e i s s u e s o f e q u i t y . R e l a t e d t o r e c r e a t i o n s e r v i c e s , a c a s e c a n c e r t a i n l y b e m a d e t h a t l o w e r i n c o m e g r o u p s s h o u l d h a v e a s m u c h r i g h t a s w e a l t h y p e o p l e t o r e c r e a t e d u r i n g p o p u l a r u s e p e r i o d s , s u c h a s h o l i d a y w e e k e n d s . R a t i o n i n g b a s e d o n p r i c e w o u l d e s s e n t i a l l y a l l o w t h e w e a l t h y t o “ b u y “ t h i s u s e o f a p u b l i c s e r v i c e a t t h e e x p e n s e o f t h e p o o r . A n a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e m i g h t b e 1 3 9 r a t i o n i n g b a s e d o n “ f i r s t - c o m e / f i r s t - s e r v e d . “ T h i s p o i n t w i l l b e e x p l o r e d f u r t h e r i n t h e c a s e e x a m p l e s . O n a r e l a t e d p o i n t , i t s h o u l d b e e v i d e n t t h a t u n d e r a s i t u a t i o n i n v o l v i n g h i g h e x c l u s i o n c o s t s , i t m a y b e i m p o s s i b l e t o u s e v a r y i n g p r i c e s 2 5 f i r s t - c o m e t o r a t i o n d e m a n d . U n d e r s u c h c i r c u m s t a n c e s , t h e o n l y e f f e c t i v e r a t i o n i n g d e v i c e m a y b e t h e c r o w d i n g i t s e l f ; t h e a s s u m p t i o n b e i n g t h a t t h e d i s u t i l i t y f r o m c o n g e s t i o n i s s u f f i c i e n t t o d i s c o u r a g e s o m e p o t e n t i a l u s e r s . F u r t h e r , w i t h h i g h e x c l u s i o n c o s t s , r e v e n u e g e n e r a t i o n t o c o v e r c o s t s o f s u p p l y i n g t h e s e r v i c e i s n o t p o s s i b l e t h r o u g h u s e r f e e s . “ I n s u c h c a s e s , t h e c o n g e s t i b l e g o o d i s p r o v i d e d b y t h e p u b l i c s e c t o r u s i n g g e n e r a l r e v e n u e s , b y p r i v a t e p h i l a n t r o p y , o r n o t a t a l l “ ( R a n d a l l , 1 9 8 1 , p . 1 8 6 ) . P r i c e D i s c r i m i n a t i o n D i f f e r e n t i a l p r i c i n g u n d e r a c o n g e s t i b l e g o o d s s i t u a t i o n p r o v i d e s o n e e x a m p l e o f w h a t m a y g e n e r a l l y b e t e r m e d “ p r i c e d i s c r i m i n a t i o n . “ P r i c e d i s c r i m i n a t i o n e x i s t s w h e n a s u p p l i e r c h a r g e s d i f f e r e n t p r i c e s t o d i f f e r e n t c u s t o m e r s a n d / o r f o r d i f f e r e n t u n i t s o f o u t p u t . F o r e x a m p l e , p r i c i n g c o u l d v a r y b y t i m e p e r i o d o r b y q u a n t i t y c o n s u m e d . I n t h e o r y , u n d e r p e r f e c t p r i c e d i s c r i m i n a t i o n , t h e s u p p l i e r e x t r a c t s a l l s u r p l u s , c h a r g i n g e a c h c u s t o m e r e x a c t l y t h e c u s t o m e r ' s w i l l i n g n e s s t o p a y . G i v e n t h a t a l l s u r p l u s a c c r u e s t o t h e p r o d u c e r a n d n o n e t o t h e c o n s u m e r s , i t m i g h t b e c o n s i d e r e d i n e q u i t a b l e t o e n g a g e i n s u c h p r i c i n g . T o a c t u a l l y c o l l e c t t h i s s u r p l u s , t h e s u p p l i e r w o u l d n e e d t o k n o w t h e w i l l i n g n e s s t o p a y o f e a c h c u s t o m e r f o r e a c h u n i t o f o u t p u t . S u c h k n o w l e d g e i s g e n e r a l l y u n a t t a i n a b l e . T h e r e i s a n o b v i o u s i n c e n t i v e f o r c o n s u m e r s t o u n d e r s t a t e t h e i r v a l u a t i o n o f a g o o d i f p o s s i b l e . F u r t h e r , o n e c a n n o t e n f o r c e d i f f e r e n t p r i c e s f o r d i f f e r e n t c l a s s e s o f c o n s u m e r s u n l e s s t h e r e 1 4 0 a r e b a r r i e r s t o r e s a l e . C o n s u m e r r e s a l e w o u l d u n d e r m i n e t h e s u p p l i e r ' s a t t e m p t t o d i s c r i m i n a t e . T r a i n ( 1 9 9 1 ) h a s a r g u e d t h a t i n m a n y c a s e s t h e r e g u l a t o r ( i f o n e e x i s t s ) a n d t h e g e n e r a l p u b l i c m a y c o n s i d e r s o m e p r i c e d i s c r i m i n a t i o n t o b e e q u i t a b l e , b u t , “ t h e q u e s t i o n i s n o t w h e t h e r i t i s e q u i t a b l e p e r s e , b u t r a t h e r t h e e x t e n t t o w h i c h t h e r e g u l a t o r c a n e q u i t a b l y d i s t i n g u i s h c u s t o m e r s f o r t h e p u r p o s e o f p r i c e d i s c r i m i n a t i o n “ ( p . 9 0 ) . A s i m i l a r p o i n t i s m a d e b y Z a j a c ( 1 9 7 8 ) . W h i l e n o t i n g t h a t p r i c e d i s c r i m i n a t i o n i s g e n e r a l l y c o n s i d e r e d u n f a i r , h e p o i n t s t o c o m m o n e x c e p t i o n s i n c e r t a i n p r o f e s s i o n s s u c h a s l a w a n d m e d i c i n e w h e r e “ p r i c e d i s c r i m i n a t i o n i s w i d e s p r e a d a n d e v e n c o n d o n e d b y t h e p u b l i c “ ( p . 3 4 ) . S i n c e a r e g u l a t e d f i r m i s t h e o r e t i c a l l y c o n s t r a i n e d t o m a k i n g a z e r o p r o f i t , e x t r a c t i o n o f m o n o p o l y p r o f i t s t h r o u g h p r i c e d i s c r i m i n a t i o n s h o u l d n o t b e p o s s i b l e ; t h e r e f o r e , Z a j a c c o n t e n d s t h a t r e g u l a t o r s s h o u l d b e a b l e t o c o n c e n t r a t e o n t h e b e n e f i c i a l a p p l i c a t i o n s o f p r i c e d i s c r i m i n a t i o n , t h o s e t h a t i m p r o v e e c o n o m i c e f f i c i e n c y o r m e e t e q u i t y g o a l s . W h e n t h e n o t i o n o f e q u i t y o r o t h e r s o c i a l g o a l s e n t e r s d i s c u s s i o n s o f p r i c e d i s c r i m i n a t i o n , s u b j e c t i v e v a l u e s a r e i n e v i t a b l e . A s S c h m i d ( 1 9 7 8 , p . 9 0 ) h a s o b s e r v e d , “ i t i s h a r d t o f e e l s y m p a t h y f o r t h e r i c h s e n i o r c i t i z e n w h o r i d e s c h e a p l y o n t h e b u s w h i l e a p o o r , y o u n g a d u l t p a y s f u l l f a r e . “ S u c h c o n c e r n s , c o u p l e d w i t h t h e f a c t t h a t c o n s u m e r s g e n e r a l l y f e a r t h a t m o n o p o l i s t s w i l l s t a n d t o g a i n a n d t h e b e l i e f t h a t p r i c e d i s c r i m i n a t i o n i s i n h e r e n t l y u n f a i r d e s p i t e e x c e p t i o n s t o t h e c o n t r a r y , l e d Z a j a c t o c o n c l u d e s i m p l y “ t h e i s s u e o f w h e n t h e p u b l i c c o n d o n e s o r c o n d e m n s i s c o m p l i c a t e d “ ( 1 9 7 8 , p . 3 5 ) . T h e d i s c u s s i o n h a s t h u s f a r a v o i d e d t h e i n t r o d u c t i o n o f “ r e g u l a t i o n “ b e c a u s e t h e c o n c e p t s r e v i e w e d d o n o t n e c e s s a r i l y p r e s u p p o s e d i r e c t 1 4 1 g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n . H o w e v e r , i t i s e v i d e n t t h a t a n y f u r t h e r e x a m i n a t i o n o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a s p u b l i c u t i l i t i e s w i l l r e q u i r e a r e v i e w o f t h e e c o n o m i c a n d l e g a l c o n c e p t s a s s o c i a t e d w i t h r e g u l a t i o n . E g g p l a t i o n a n d R e l a t e d J u d i c i a l P r e c e d e n t T h e U n i t e d S t a t e s h a s f o r t h e m o s t p a r t f o l l o w e d a p o l i c y o f p r i v a t e o w n e r s h i p o f p u b l i c u t i l i t i e s , w i t h a c c o m p a n y i n g r e g u l a t i o n . D e s p i t e a t t e m p t s t h r o u g h t h e 1 9 3 0 s a n d 1 9 4 0 s t o n a t i o n a l i z e n a t i o n a l p a r k r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s , a n d w i t h t h e n o t a b l e e x c e p t i o n s o f c a m p g r o u n d s , p i c n i c a r e a s , a n d s o m e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s , t h e p a t t e r n o n b o t h n a t i o n a l p a r k s a n d f o r e s t s h a s b e e n c o n s i s t e n t w i t h o t h e r , m o r e “ t r a d i t i o n a l “ p u b l i c u t i l i t i e s i n t h e s e n s e t h a t p r i v a t e o w n e r s h i p h a s b e e n e n c o u r a g e d . H o w e v e r , t h e f o r m a n d d e g r e e o f r e g u l a t i o n o f t h e s e r e c r e a t i o n u t i l i t i e s h a s o f t e n d i f f e r e d s u b s t a n t i a l l y f r o m p r e v a i l i n g m e t h o d s o f u t i l i t y r e g u l a t i o n . P r i o r t o a s s e s s i n g a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s a s a p p l i e d t o p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n , i t w i l l p r o v e u s e f u l t o r e v i e w p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n i n g e n e r a l . A l t h o u g h i t i s v i r t u a l l y u n k n o w n t o d a y t o r e f e r t o r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s a s p u b l i c u t i l i t i e s s u b j e c t t o r e g u l a t i o n , t h e p a r a l l e l s w i t h t r a d i t i o n a l u t i l i t y r e g u l a t i o n s h o u l d b e e v i d e n t . Y e t i t i s d e m o n s t r a t e d t h r o u g h o u t t h i s p a p e r t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e d o e s n o t a c k n o w l e d g e a r o l e i n r e g u l a t i n g p r i c e s c h a r g e d b y p r i v a t e e n t e r p r i s e s o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d ( s e e C h a p t e r I I I , p p . 8 5 - 8 8 ) . T h i s p o s i t i o n w a s m o s t r e c e n t l y a r t i c u l a t e d i n a l e t t e r f r o m t h e a g e n c y ' s S o u t h w e s t R e g i o n a l O f f i c e t o t h e C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t i n w h i c h i t w a s s t a t e d t h a t “ t h e F o r e s t S e r v i c e i s n o t c o n c e r n e d w i t h t r y i n g t o d e t e r m i n e ' e x c e s s , ' o r e v e n ' n o r m a l ' p r o f i t l e v e l s f o r o u r p e r m i t h o l d e r s . T o d o s o w o u l d p l a c e u s i n a n i n d e f e n s i b l e l e g a l p o s i t i o n r e g a r d i n g 1 4 2 i n t e r f e r e n c e w i t h t h e h o l d e r ' s r i g h t s . “ 6 I t w i l l b e s h o w n t h a t t h i s p o l i c y s t a t e m e n t i s i n a c c u r a t e , a n d t h a t i t g r e a t l y r e s t r i c t s t h e s t r u c t u r e s a v a i l a b l e f o r i m p r o v i n g p e r f o r m a n c e . F u r t h e r m o r e , t h e p o s i t i o n i t s e l f i s l e g a l l y i n d e f e n s i b l e . B e g i n n i n g i n 1 8 7 7 , a s e r i e s o f S u p r e m e C o u r t r u l i n g s e s t a b l i s h e d s u b s t a n t i a l l e g a l p r e c e d e n t r e g a r d i n g t h e r i g h t s o f t h e g o v e r n m e n t t o r e g u l a t e p r i v a t e e n t e r p r i s e s . T h e r e h a s b e e n a g r e e m e n t i n S u p r e m e C o u r t r u l i n g s t h a t r e g u l a t i o n i s n o t o n l y p e r m i s s i b l e b u t i n f a c t n e c e s s a r y w h e n t h e b u s i n e s s i n q u e s t i o n w a s “ a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t . “ 7 B a r n e s ( 1 9 4 2 ) p r o v i d e d a n e x c e l l e n t h i s t o r i c a l r e v i e w o f j u d i c i a l r u l i n g s o n t h e g o v e r n m e n t ' s r o l e i n r e g u l a t i n g p r i v a t e b u s i n e s s ( a l s o s e e P h i l l i p s , 1 9 6 5 a n d 1 9 8 8 a n d B a l d w i n , 1 9 8 9 ) . B a r n e s ' w o r k s e r v e s a s t h e b a s i s f o r m u c h o f t h i s r e v i e w . H e o b s e r v e d t h a t “ t h e d e c i s i o n s o f t h e c o u r t s h a v e b e e n c o u c h e d i n t e r m s o f t h e p r o t e c t i o n o f c o n s t i t u t i o n a l r i g h t s : i f t h e r e g u l a t i o n w a s u p h e l d , t h e b u s i n e s s w a s s a i d t o b e ' a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t , ‘ a n d t h e r e g u l a t i o n w a s s a i d t o b e a n v a l i d e x e r c i s e o f t h e p o l i c e p o w e r . I f , o n t h e c o n t r a r y , t h e c o u r t s f o u n d t h a t t h e b u s i n e s s w a s n o t ' a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t , ’ t h e r e g u l a t i o n w a s a n i n v a l i d e x e r c i s e o f p o l i c e p o w e r “ ( p . 1 ) . T h e s u b s t a n c e o f t h e s u b s e q u e n t d e b a t e h a s c e n t e r e d a r o u n d d e f i n i n g w h e n b u s i n e s s e s a r e “ a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t “ t o a d e g r e e n e c e s s a r y t o w a r r a n t r e g u l a t i o n . I n t h e 1 8 7 7 c a s e o f M u n n v . I l l i n o i s , 8 t h e C o u r t r u l e d t h a t t h e S t a t e o f I l l i n o i s w a s w i t h i n t h e i r r i g h t s t o a d o p t a s t a t u t e p r e s c r i b i n g t h e m a x i m u m c h a r g e s t o b e e x a c t e d b y o w n e r s o f g r a i n e l e v a t o r s . I n d e l i v e r i n g t h e o p i n i o n , C h i e f J u s t i c e W a i t e e s t a b l i s h e d t h e o f t - q u o t e d p r e c e d e n t : . . . w e f i n d t h a t w h e n p r i v a t e p r o p e r t y i s a f f e c t e d 1 4 3 w i t h a p u b l i c i n t e r e s t , i t c e a s e s t o b e ' j u r i s p r i v a t e ' o n l y . . . P r o p e r t y d o e s b e c o m e c l o t h e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t w h e n u s e d i n a m a n n e r t o m a k e i t o f p u b l i c c o n s e q u e n c e , a n d a f f e c t t h e c o m m u n i t y a t l a r g e . W h e n , t h e r e f o r e , o n e d e v o t e s h i s p r o p e r t y t o a u s e i n w h i c h t h e p u b l i c h a s a n i n t e r e s t , h e , i n e f f e c t , g r a n t s t o t h e p u b l i c a n i n t e r e s t i n t h a t u s e , a n d m u s t s u b m i t t o b e c o n t r o l l e d b y t h e p u b l i c f o r t h e c o m m o n g o o d , t o t h e e x t e n t o f t h e i n t e r e s t h e h a s t h u s c r e a t e d . H e m a y w i t h d r a w h i s g r a n t b y d i s c o n t i n u i n g t h e u s e ; b u t , s o l o n g a s h e m a i n t a i n s t h e u s e , h e m u s t s u b m i t t o t h e c o n t r o l ( q u o t e d i n B a r n e s , p . 3 ) . T h e p o t e n t i a l o f t h e p u b l i c - i n t e r e s t c o n c e p t w a s d e m o n s t r a t e d i n t h e G e r m a n A l l i a n c e I n s u r a n c e c a s e i n 1 9 1 4 . W h e n t h e S t a t e o f K a n s a s a t t e m p t e d t o r e g u l a t e i n s u r a n c e r a t e s , t h e G e r m a n A l l i a n c e I n s u r a n c e C o m p a n y a p p e a l e d t o t h e c o u r t s t h a t f i r e i n s u r a n c e w a s a p r i v a t e b u s i n e s s b e y o n d t h e r e g u l a t o r y p o w e r o f t h e s t a t e . 9 I n m a r k e d c o n t r a s t t o r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s o p e r a t i n g o n p u b l i c l a n d , i n t h i s c a s e i t w a s a r g u e d t h a t t h e b u s i n e s s w a s “ i n n o w a y d e p e n d e n t u p o n t h e r e c e i p t o f s p e c i a l p r i v i l e g e s f r o m t h e s t a t e ; t h a t t h e r e w a s n o p r o p e r t y ( i n t h e p h y s i c a l s e n s e ) t h a t c o u l d b e s a i d t o b e d e v o t e d t o a p u b l i c u s e ; a n d t h a t t h e b u s i n e s s w a s e x c l u s i v e l y c o n c e r n e d w i t h p r i v a t e p e r s o n a l c o n t r a c t s “ ( B a r n e s , p . 4 ) . D e s p i t e t h i s c o m p e l l i n g a r g u m e n t , t h e S u p r e m e C o u r t r u l e d i n f a v o r o f K a n s a s , p e r m i t t i n g t h e p r i c e r e g u l a t i o n . M r . J u s t i c e M c K e n n a a s s e r t e d t h a t “ a b u s i n e s s , b y c i r c u m s t a n c e s a n d i t s n a t u r e , m a y r i s e f r o m p r i v a t e t o b e o f p u b l i c c o n c e r n a n d b e s u b j e c t , i n c o n s e q u e n c e , t o g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n “ ( B a r n e s , p . 5 ) . I n t h e 1 9 2 0 s , t h e n e w m a j o r i t y o n t h e C o u r t b e g a n t o s w a y i n f a v o r o f i n d u s t r y i n a n u m b e r o f d e c i s i o n s . 1 0 H o w e v e r , i t i s n o t a b l e t h a t e v e n i n t h e s e c a s e s , t h e o p i n i o n s p r o v i d e d s t r o n g a r g u m e n t s f o r t h o s e s i t u a t i o n s i n w h i c h r e g u l a t i o n i s w a r r a n t e d . M r . C h i e f J u s t i c e T a f t 1 1 c o n c l u d e d t h a t : 1 4 4 B u s i n e s s e s s a i d t o b e c l o t h e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t j u s t i f y i n g s o m e p u b l i c r e g u l a t i o n m a y b e d i v i d e d i n t o t h r e e c l a s s e s : ( 1 ) T h o s e w h i c h a r e c a r r i e d o n u n d e r t h e a u t h o r i t y o f a p u b l i c g r a n t o f p r i v i l e g e s w h i c h e i t h e r e x p r e s s l y o r i m p l i e d l y i m p o s e s t h e a f f i r m a t i v e d u t y o f r e n d e r i n g a p u b l i c s e r v i c e d e m a n d e d b y a n y m e m b e r o f t h e p u b l i c . ( 2 ) C e r t a i n o c c u p a t i o n s , r e g a r d e d a s e x c e p t i o n a l , t h e p u b l i c i n t e r e s t a t t a c h i n g t o w h i c h , r e c o g n i z e d f r o m e a r l i e s t t i m e s , h a s s u r v i v e d t h e p e r i o d o f a r b i t r a r y l a w s b y P a r l i a m e n t o n C o l o n i a l l e g i s l a t u r e s f o r r e g u l a t i n g a l l t r a d e s a n d c a l l i n g s . S u c h a r e t h o s e o f t h e k e e p e r s o f i n n s , c a b s , . . . ( 3 ) B u s i n e s s e s w h i c h t h o u g h n o t p u b l i c a t t h e i r i n c e p t i o n m a y b e f a i r l y s a i d t o h a v e r i s e n t o b e s u c h a n d h a v e b e c o m e s u b j e c t i n c o n s e q u e n c e t o s o m e g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n . I n t h e l a n g u a g e o f t h e c a s e s , t h e o w n e r b y d e v o t i n g h i s b u s i n e s s t o t h e p u b l i c u s e , i n e f f e c t g r a n t s t h e p u b l i c a n i n t e r e s t i n t h a t u s e a n d s u b j e c t s h i m s e l f t o p u b l i c r e g u l a t i o n . . . ( q u o t e d i n B a r n e s , p . 6 ) . A t t h e l e a s t , c l a s s e s ( 1 ) a n d ( 3 ) a r e r e l e v a n t t o p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . T h e 1 9 3 4 r u l i n g i n N e b b i a v . N e w Y o r k 1 2 o n c e a g a i n b r o a d e n e d t h e S u p r e m e C o u r t ' s i n t e r p r e t a t i o n o f t h e p u b l i c i n t e r e s t i n c o n c l u d i n g t h a t t h e r i g h t s o f p r o p e r t y w e r e s u b o r d i n a t e t o t h e p o w e r o f t h e s t a t e t o r e g u l a t e p r o p e r t y a n d p e r s o n a l r e l a t i o n s i n t h e i n t e r e s t s o f t h e g e n e r a l w e l f a r e . T h e C o u r t a l s o d i s m i s s e d t h e d i s t i n c t i o n s b e t w e e n p r i c e r e g u l a t i o n a n d o t h e r f o r m s o f c o n t r o l a s o f n o s i g n i f i c a n c e . S i n c e “ N e b b i a “ , t h e S u p r e m e C o u r t h a s b e e n l e s s s t r i n g e n t i n d e f i n i n g t h e p u b l i c i n t e r e s t c o n c e p t . I n a 1 9 5 0 c a s e ( C i t i e s S e r v i c e G a s v . P e e r l e s s O i l & G a s ) , t h e C o u r t s i m p l y c o n c l u d e d : “ L i k e a n y o t h e r r e g u l a t i o n , a p r i c e - f i x i n g o r d e r i s l a w f u l i f s u b s t a n t i a l l y r e l a t e d t o a l e g i t i m a t e a n d s o u g h t t o b e a t t a i n e d “ ( P h i l l i p s , 1 9 8 8 , p . 1 0 8 ) . B a r n e s h a s s u r m i s e d t h a t t h e r e a r e s e v e n t h e o r i e s c o m m o n l y a p p l i e d b y l e g i s l a t o r s o r t h e c o u r t s i n a t t e m p t s t o d e f i n e t h e p u b l i c i n t e r e s t . F i v e o f t h e t h e t h e o r i e s h e c l a s s i f i e s a s “ l e g a l “ a n d t w o “ e c o n o m i c . “ 1 4 5 T h e e c o n o m i c t h e o r i e s r e l a t e t o t h e d e s i r e t o p r e v e n t m o n o p o l y p o w e r a n d t o a s s u r e d u e c o n s i d e r a t i o n o f t h e “ p u b l i c w e l f a r e . “ T w o o f t h e l e g a l t h e o r i e s a r e o f p a r t i c u l a r r e l e v a n c e t o t h e c u r r e n t s t u d y . T h e “ i m p l i e d - c o n t r a c t t h e o r y “ h o l d s t h a t b u s i n e s s e s s u b j e c t t o r e g u l a t i o n a r e t h o s e w h i c h e n j o y “ r i g h t s o r p r i v i l e g e s f r o m t h e g o v e r n m e n t “ ( B a r n e s , p . 1 4 ) . B u s i n e s s e s w h i c h o p e r a t e u n d e r s p e c i a l a u t h o r i z a t i o n s , s u c h a s p e r m i t s , f r a n c h i s e s , o r c o n t r a c t s w h i c h g i v e t h e m t h e r i g h t t o o c c u p y p u b l i c l a n d s w i t h t h e i r s t r u c t u r e s a n d e q u i p m e n t a r e i n c l u d e d i n t h i s c a t e g o r y . I t i s n o t e w o r t h y t h a t e v e n t h e m o r e i n d u s t r y - o r i e n t e d m e m b e r s o f t h e S u p r e m e C o u r t h a v e a c c e p t e d t h i s t h e o r y . I n h i s d i s s e n t i n M u n n v . I l l i n o i s , M r . J u s t i c e F i e l d a r g u e d t h a t “ i t i s o n l y w h e r e s o m e r i g h t o r p r i v i l e g e i s c o n f e r r e d b y t h e g o v e r n m e n t u p o n t h e o w n e r , t h a t t h e c o m p e n s a t i o n t o b e r e c e i v e d b y h i m b e c o m e s a l e g i t i m a t e m a t t e r o f r e g u l a t i o n . S u b m i s s i o n t o t h e r e g u l a t i o n o f c o m p e n s a t i o n i n s u c h c a s e s i s a n i m p l i e d c o n d i t i o n o f t h e g r a n t “ ( I b i d . ) . S i m i l a r l y , M r . J u s t i c e S u t h e r l a n d h e l d t h a t r e g u l a t i o n o f p r i c e a n d s e r v i c e w e r e a p p r o p r i a t e f o r s e r v i c e s “ m a d e p u b l i c b e c a u s e t h e p r i v i l e g e o f m a i n t a i n i n g t h e m h a s b e e n g r a n t e d b y t h e g o v e r n m e n t “ ( I b i d . ) . B a r n e s h a s a s t u t e l y o b s e r v e d t h a t “ i t w o u l d b e a m i s t a k e t o f i n d i n t h e g r a n t o f p r i v i l e g e s t h e s o u r c e o f t h e p u b l i c i n t e r e s t . I n d e e d , i t i s t h e p r e v i o u s l y e x i s t i n g p u b l i c i n t e r e s t w h i c h j u s t i f i e s t h e g r a n t o f s p e c i a l p r i v i l e g e s t o t h e b u s i n e s s “ ( p . 1 5 ) . T h i s i s c l e a r l y t h e c a s e f o r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s w h i c h a r e o n l y g r a n t e d t h e p r i v i l e g e o f o p e r a t i n g o n p u b l i c l a n d s ( o f t e n p r o t e c t e d f r o m c o m p e t i t i o n ) w h e n t h e e n t e r p r i s e i s d e e m e d t o b e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . T h e “ g o v e r n m e n t - f u n c t i o n t h e o r y “ s u g g e s t s t h a t r e g u l a t i o n i s w a r r a n t e d w h e n a b u s i n e s s i s p e r f o r m i n g a p u b l i c o r g o v e r n m e n t a l 1 4 6 f u n c t i o n a s a n a g e n t o f t h e s t a t e . A n e x a m p l e f o u n d i n S m y t h v . A m e s 1 3 i s t h e r e g u l a t i o n o f r a i l r o a d s ; “ A r a i l r o a d i s a p u b l i c h i g h w a y , a n d n o n e t h e l e s s s o b e c a u s e c o n s t r u c t e d a n d m a i n t a i n e d t h r o u g h t h e a g e n c y o f a c o r p o r a t i o n d e r i v i n g i t s e x i s t e n c e a n d p o w e r s f r o m t h e S t a t e . . . I t p e r f o r m s a f u n c t i o n o f t h e S t a t e “ ( q u o t e d i n B a r n e s , p . 1 6 ) . T h i s p o s i t i o n w a s s u p p o r t e d b y M r . J u s t i c e B r a n d e i s i n h i s S o u t h w e s t e r n B e l l T e l e p h o n e l a o p i n i o n t h a t r e g u l a t i o n i s a p p r o p r i a t e w h e n “ t h e c o m p a n y i s t h e s u b s t i t u t e f o r t h e S t a t e i n t h e p e r f o r m a n c e o f a p u b l i c s e r v i c e , t h u s b e c o m i n g a p u b l i c s e r v a n t “ ( B a r n e s , p . 1 6 ) . T h e g o v e r n m e n t - f u n c t i o n t h e o r y p r o v i d e s n o c l e a r i n s i g h t i n t o w h i c h b u s i n e s s e s a r e t o b e c o n s i d e r e d a s s e r v i n g a g o v e r n m e n t f u n c t i o n . H o w e v e r , f o r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s t h e s e w o u l d c e r t a i n l y i n c l u d e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s p u t i n p l a c e i n l i e u o f p r i v a t e v e h i c l e s a n d t h o s e p r i v a t e e n t e r p r i s e s p r e v i o u s l y o p e r a t e d b y t h e g o v e r n m e n t , s u c h a s c a m p g r o u n d s , w h i c h c l e a r l y a r e s e r v i n g “ a s a s u b s t i t u t e f o r t h e S t a t e “ i n t h e p r o v i s i o n o f t h e s e r v i c e . I t i s w o r t h n o t i n g t h a t t h e P a r k S e r v i c e d o e s n o t a c c e p t u n s o l i c i t e d b u s i n e s s p r o p o s a l s , b u t o n l y i s s u e s a p r o s p e c t u s o r o t h e r w i s e a p p r o v e s a b u s i n e s s v e n t u r e i f t h e a g e n c y d e e m s i t i s i n t h e p u b l i c i n t e r e s t a n d c o m m e n s u r a t e w i t h p a r k v a l u e s . A l t h o u g h t h e F o r e s t S e r v i c e d o e s r e v i e w u n s o l i c i t e d p r o p o s a l s , i t w i l l s i m i l a r l y o n l y a p p r o v e n e w b u s i n e s s e s i n t h e n a t i o n a l f o r e s t s i f t h e y a r e c o n s i d e r e d t o b e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . T h i s s h o u l d n o t b e s u r p r i s i n g g i v e n t h a t t h e s e a r e p u b l i c l y - o w n e d l a n d s ; i t i s t h e r e f o r e s a f e t o c o n c l u d e t h a t r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s o n p u b l i c l a n d s a r e “ a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t . “ G i v e n t h e r u l i n g s o f t h e S u p r e m e C o u r t , i t a p p e a r s i n d e f e n s i b l e f o r t h e F o r e s t S e r v i c e t o a d o p t a p o s t u r e t h a t p r o t e c t s t h e i n t e r e s t s o f t h e r e c r e a t i o n i n d u s t r y a t t h e e x p e n s e o f t h e r e c r e a t i o n i s t / o w n e r s o f t h e 1 4 7 p u b l i c l a n d s . T h e a g e n c y i s c l e a r l y w i t h i n i t s r i g h t s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s t o r e g u l a t e p r i c e s f o r r e c r e a t i o n s e r v i c e e n t e r p r i s e s a s t h e s e b u s i n e s s e s m e e t n u m e r o u s C o u r t - e s t a b l i s h e d c r i t e r i a d e f i n i n g t h e m a s “ a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t . “ T h e i m p l i c a t i o n s o f t h i s c o n c l u s i o n a r e f a r - r e a c h i n g a s w i l l b e d e m o n s t r a t e d i n t h e c a s e e x a m p l e s . B a u m o l a n d B l i n d e r ( 1 9 7 9 ) , a m o n g o t h e r s , h a v e n o t e d t h a t m a n y o f t h e i n d u s t r i e s l e g a l l y s u b j e c t t o r e g u l a t i o n a r e n o t n e c e s s a r i l y p u r e m o n o p o l i e s , “ b u t i n c l u d e f i r m s t h a t n o n e t h e l e s s p o s s e s s s o m u c h m a r k e t p o w e r t h a t t h e i r r e g u l a t i o n i s c o n s i d e r e d t o b e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t “ ( p . 4 8 8 ) . T h i s p o w e r m a y b e r e l a t e d t o u n i q u e l o c a l s u p p l y c h a r a c t e r i s t i c s . F o r i n s t a n c e , r e g u l a t i o n h a s b e e n u t i l i z e d i n i n d u s t r i e s t h a t b a s e t h e i r o p e r a t i o n s o n a p u b l i c r e s o u r c e o f l i m i t e d c a p a c i t y , l e a d i n g s o m e e c o n o m i s t s t o c o n c l u d e t h a t “ a p u b l i c a g e n c y m u s t i n t e r v e n e t o r a t i o n o u t t h e r e s o u r c e ' f a i r l y . ‘ T h o s e t h a t b i d m o s t w o u l d g a i n t h e r i g h t a n d ' p r o f i t s ' w o u l d g o i n t o t h e p u b l i c t r e a s u r y r a t h e r t h a n p r i v a t e p o c k e t s “ ( B a u m o l a n d B l i n d e r , 1 9 7 9 , p . 4 9 2 ) . R e g u l a t i o n o f p u b l i c u t i l i t i e s h a s e m e r g e d a s t h e c o m m o n m e t h o d f o r c o p i n g w i t h i n d u s t r i e s w i t h e c o n o m i e s o f s c a l e a n d s c o p e , o r o t h e r u n i q u e c h a r a c t e r i s t i c s r e s u l t i n g i n m o n o p o l y p o w e r . A l l o w i n g t h e s i n g l e f i r m t o s e r v e t h e m a r k e t i s o f t e n t o s o c i e t y ' s a d v a n t a g e b y a v o i d i n g d u p l i c a t i o n o f c o m m o n c o s t s . Y e t e v e n t h o u g h s o c i e t y m a y h a v e r e c o n c i l e d i t s e l f t o m o n o p o l y , i t g e n e r a l l y d o e s n o t w a n t t h e m o n o p o l y f i r m t o d o w h a t e v e r i t w a n t s w i t h i t s m a r k e t p o w e r . T h u s , t h e f o c u s o f p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n h a s b e e n o n t h e d e t e r m i n a t i o n o f a p p r o p r i a t e “ r e a s o n a b l e “ p r i c e s t o t h e c o n s u m e r s a n d c o m m e n s u r a t e “ r e a s o n a b l e “ r e t u r n s t o t h e p r o d u c e r . I n t h e a b s e n c e o f o p t i m a l , m a r g i n a l c o s t p r i c i n g , r e g u l a t i o n h a s 1 4 8 g e n e r a l l y t a k e n t h e a p p r o a c h o f c o n s t r a i n i n g p r i c e s t o t h o s e l e v e l s n e c e s s a r y f o r a f i r m t o m e e t a l l c o s t s , i n c l u d i n g a n a p p r o p r i a t e r a t e o f r e t u r n o n i n v e s t m e n t . A s s t a t e d b y Z a j a c ( 1 9 7 8 ) , i n t h e U n i t e d S t a t e s “ t h e l e g a l p r e c e p t i s t h a t t h e o w n e r s o f a r e g u l a t e d f i r m a r e e n t i t l e d t o f a i r c o m p e n s a t i o n b y t h e f i r m ' s c u s t o m e r s f o r t h e u s e o f t h e o w n e r ' s c a p i t a l . T h i s p r e c e p t r e q u i r e s t h a t t h e r e g u l a t e d f i r m s o p e r a t e a t a z e r o p r o f i t , w h e r e a l l c o s t s a r e c o n s i d e r e d . P u t i n o t h e r t e r m s , t h e r e g u l a t e d f i r m i s c o n s t r a i n e d t o g e n e r a t e r e v e n u e s t h a t o n l y c o v e r o p e r a t i n g c o s t s a n d t h e ' c o s t s o f c a p i t a l , ’ t h a t i s , t h a t p r o v i d e t h e s a m e r e t u r n t o s h a r e h o l d e r s t h a t t h e y w o u l d g e t i n a l t e r n a t i v e i n v e s t m e n t s o f c o m p a r a b l e r i s k . R e v e n u e s i n e x c e s s o f t h e s e t o t a l c o s t s a r e n o t a l l o w e d “ ( p . 2 3 ) . A l t h o u g h t h i s i s g e n e r a l l y c o n s i s t e n t w i t h N a t i o n a l P a r k S e r v i c e p o l i c y , t h e r e i s c l e a r l y w i d e d i v e r g e n c e b e t w e e n t h i s p r e c e p t a n d t h a t a p p l i e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d s f o r r e c r e a t i o n u t i l i t i e s . T h e w i d e l y a c c e p t e d p r i n c i p l e i s t h a t t h e a c c e p t a b l e r a t e o f r e t u r n f o r t h e r e g u l a t e d e n t e r p r i s e s h o u l d b e d e t e r m i n e d b a s e d o n f a i r c o m p e n s a t i o n b y t h e f i r m ' s c u s t o m e r s f o r u s e o f t h e o w n e r ' s c a p i t a l . F o r p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s , t h e r e i s n o p r i v a t e i n v e s t m e n t i n l a n d a n d i n s o m e c a s e s , s u c h a s c a m p g r o u n d s , t h e r e i s l i t t l e t o n o p r i v a t e c a p i t a l i n v e s t m e n t i n f a c i l i t i e s . T h e l a n d a n d i m p r o v e m e n t s a r e 2 3 3 2 9 b y t h e c u s t o m e r s . T h e i m p l i c a t i o n s o f t h i s i m p o r t a n t f a c t ( o f t e n o v e r l o o k e d b y p u b l i c l a n d s p o l i c y m a k e r s ) w i l l b e e x p l o r e d i n c a s e e x a m p l e # 4 . R p g u l a t o r y S t r u c t u r e s T h e t r a d i t i o n a l a n d m o s t c o m m o n l y a p p l i e d r e g u l a t o r y s t r u c t u r e i s t h e r a t e o f r e t u r n ( R O R ) r e g u l a t i o n . D e t a i l e d d i s c u s s i o n a n d c r i t i q u e o f 1 4 9 t h i s a n d o t h e r r e g u l a t o r y s c h e m e s i s b e y o n d t h e s c o p e o f t h i s p a p e r . 1 5 H o w e v e r , s i n c e t h e s e s t r u c t u r e s m a y b e a p p l i e d t o r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s , i t i s u s e f u l t o r e v i e w t h e g e n e r a l p r i n c i p l e s a n d t h e a c k n o w l e d g e d s h o r t c o m i n g s w h i c h a f f e c t p e r f o r m a n c e . u n d e r R O R r e g u l a t i o n , t h e f i r m i s a l l o w e d t o e a r n n o m o r e t h a n a “ f a i r “ r a t e o f r e t u r n o n i t s c a p i t a l i n v e s t m e n t . T h e f i r m i s f r e e t o c h o o s e i t s p r i c e , o u t p u t l e v e l , a n d i n p u t s a s l o n g a s i t s p r o f i t s d o n o t e x c e e d t h i s f a i r r a t e . F o l l o w i n g B e r g a n d T s c h i r h a r t ( 1 9 8 8 , p p . 3 0 0 - 3 0 7 ) , t h e i n h e r e n t p r o b l e m s w i t h R O R r e g u l a t i o n c a n b e d i v i d e d i n t o f o u r c l a s s e s : ( 1 ) a l l o w a b l e c o s t s ; ( 2 ) d e p r e c i a t i o n e x p e n s e ; ( 3 ) i n c e n t i v e s ; a n d ( 4 ) t h e r a t e b a s e a n d a l l o w e d r e t u r n . T h e r e a r e t w o b a s i c p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h d e f i n i n g t h e a l l o w a b l e c o s t s . F i r s t , t h e f i r m m a y h a v e a n i n c e n t i v e t o e x a g g e r a t e i t s c o s t s . B y c l a i m i n g t h a t c o s t s a r e h i g h e r t h a n t h e y a r e , t h e y c a n i n c r e a s e r e v e n u e a n d s t i l l s t a y w i t h i n t h e p e r m i t t e d r a t e o f r e t u r n . S e c o n d , t h e y c a n i n c u r c o s t s t h a t a r e n o t n e c e s s a r i l y i n t h e b e s t i n t e r e s t o f t h e p u b l i c , i n c l u d i n g “ g o o d w i l l “ a d v e r t i s e m e n t s o r c o n t r i b u t i o n s . T h e y c a n e s s e n t i a l l y “ b u y “ g o o d w i l l f o r t h e m s e l v e s a t t h e e x p e n s e o f c o n s u m e r s . A g e n c i e s h a v e t h e a u t h o r i t y t o d i s a l l o w b o t h c a p i t a l a n d o p e r a t i n g c o s t s i f t h e y d e e m t h e m t o b e i m p r u d e n t o r u n n e c e s s a r y . D e p r e c i a t i o n e x p e n s e c a n b e a r e a l c o s t i n t e r m s o f w e a r a n d t e a r o n c a p i t a l a n d t h e r e f o r e s h o u l d b e i n c l u d e d a s a n a l l o w a b l e e x p e n s e . T h e d e b a t e i n e v i t a b l y c e n t e r s a r o u n d t h e a p p r o p r i a t e r a t e o f d e p r e c i a t i o n . I n a d e q u a t e d e p r e c i a t i o n c a n l e a d t o d i s i n c e n t i v e t o a d o p t n e w t e c h n o l o g i e s . A c o m m o n l y r e c o g n i z e d f a i l i n g o f R O R r e g u l a t i o n i s t h e f a c t t h a t i t p r o v i d e s v e r y l i t t l e i n c e n t i v e f o r a f i r m t o h o l d d o w n i t s o p e r a t i n g c o s t s i f t h e y c a n s i m p l y b e p a s s e d o n t o t h e c o n s u m e r . ( A f i r m i n a 1 5 0 c o m p e t i t i v e m a r k e t w i l l s e e k o u t l e a s t - c o s t p r o d u c t i o n m e t h o d s . ) T h e b u r d e n t h e n f a l l s o n t h e r e g u l a t o r t o w a t c h f o r w a s t e a n d t o a s s u r e t h e f i r m i s p u r s u i n g l e a s t - c o s t s o l u t i o n s . S h e r m a n ( 1 9 8 9 ) , i n r e f e r r i n g t o t h e s o - c a l l e d A v e r c h - J o h n s o n e f f e c t , n o t e s t h a t u n d e r R O R r e g u l a t i o n , t o p r o d u c e a n y g i v e n o u t p u t , a f i r m u s e s m o r e c a p i t a l r e l a t i v e t o o t h e r i n p u t s t h a n i s m o s t e f f i c i e n t . “ S i n c e t h e r e g u l a t e d m o n o p o l i s t s ' p r o f i t i s l i m i t e d t o s o m e f r a c t i o n o f i t s a s s e t s , t h e a m o u n t o f p r o f i t i t i s a l l o w e d t o e a r n c a n b e i n c r e a s e d a s m o r e a s s e t s a r e e m p l o y e d i n i t s p r o d u c t i o n p r o c e s s “ ( p . 1 9 8 ) . T h e a r e a r e c e i v i n g t h e m o s t s c r u t i n y o v e r t h e y e a r s h a s b e e n t h e a p p r o p r i a t e r a t e b a s e a n d t h e a s s o c i a t e d a l l o w a b l e r a t e o f r e t u r n . I n t h e l a n d m a r k S m y t h v . A m e s c a s e i n 1 8 9 8 , t h e S u p r e m e C o u r t r u l e d t h a t t h e r e g u l a t e d f i r m w a s e n t i t l e d t o a “ f a i r r e t u r n u p o n t h e v a l u e o f t h a t w h i c h i t e m p l o y s f o r t h e p u b l i c c o n v e n i e n c e “ ( q u o t e d i n B a l d w i n , 1 9 8 9 , p . 1 7 ) . T h e C o u r t e l a b o r a t e d : t h e f i r m h a d a r i g h t t o e a r n a r a t e o f r e t u r n s u f f i c i e n t t o a t t r a c t n e w c a p i t a l ; t h e r a t e s h o u l d b e t a i l o r e d t o t h e n e e d s o f t h e s p e c i f i c b u s i n e s s . I n p a r t i c u l a r , i t r u l e d t h a t t h e r a t e s h o u l d r e f l e c t t h e r i s k o f t h e b u s i n e s s ; t h e r a t e s h o u l d n o t r e f l e c t t h a t e a r n e d i n h i g h l y p r o f i t a b l e e n t e r p r i s e s o r s p e c u l a t i v e e n t e r p r i s e s ; t h e r a t e c o u l d v a r y - i t s h o u l d n o t b e b a s e d s t r i c t l y o n h i s t o r i c a l c o n d i t i o n s b u t o n p r e s e n t a n d e v e n f u t u r e , b u s i n e s s c o n d i t i o n s . O n t h e r e l a t e d i s s u e o f m e a s u r i n g t h e f i r m ' s r a t e b a s e o r c a p i t a l s t o c k , t h e 1 8 9 8 C o u r t r u l i n g w a s t h a t t h e r a t e b a s e “ s h o u l d b e t h e f a i r v a l u e o f t h e c a p i t a l ; i n c a l c u l a t i n g t h e f a i r v a l u e , t h e o r i g i n a l c o s t o f t h e c a p i t a l , i t s m a r k e t v a l u e , a n d i t s r e p l a c e m e n t ( p r e s e n t ) c o s t s h o u l d a l l b e c o n s i d e r e d . “ B e r g a n d T s c h i r h a r t ( 1 9 8 8 ) c o m m e n t t h a t “ b e c a u s e t h e s e t h r e e m e a s u r e s i n d i v i d u a l l y w i l l y i e l d d i f f e r e n t r e s u l t s , 1 5 1 a l m o s t f i f t y y e a r s o f c o n t r o v e r s y f o l l o w e d t h e r u l i n g “ ( p . 3 0 6 ) . A c o m m o n l y c i t e d c a s e w h i c h a d d e d s o m e c l a r i t y t o R O R r e g u l a t i o n i s F e d e r a l P o w e r C o m m i s s i o n v . H o p e N a t u r a l G a s i n 1 9 4 4 . T h e S u p r e m e C o u r t r u l i n g h e r e w a s t h a t t h e r a t e o f r e t u r n t o e q u i t y “ s h o u l d b e c o m m e n s u r a t e w i t h r e t u r n s o n i n v e s t m e n t s i n o t h e r e n t e r p r i s e s h a v i n g c o r r e s p o n d i n g r i s k s . . . a n d s h o u l d b e s u f f i c i e n t t o a s s u r e c o n f i d e n c e i n t h e f i n a n c i a l i n t e g r i t y o f t h e e n t e r p r i s e , s o a s t o m a i n t a i n i t s c r e d i t a n d t o a t t r a c t c a p i t a l “ ( q u o t e d i n B a l d w i n , 1 9 8 9 , p . 1 9 ) . I n m o s t c a s e s t h e d e t e r m i n a t i o n o f a “ f a i r “ r a t e o f r e t u r n s t i l l c o m e s d o w n t o a b a r g a i n i n g p r o c e s s i n v o l v i n g t h e r e g u l a t o r , t h e f i r m , a n d t h e c o n s u m e r s . M o s t c o m m i s s i o n s n o w o b t a i n t h e “ f a i r r e t u r n “ b y m u l t i p l y i n g a n e s t i m a t e o f t h e u t i l i t y ' s n o m i n a l c o s t o f c a p i t a l b y t h e d e p r e c i a t e d o r i g i n a l c o s t o f i t s a s s e t s . S t r a i g h t - l i n e d e p r e c i a t i o n i s m o s t c o m m o n l y e m p l o y e d ; t h e s p e c i f i e d l i f e t i m e o f t h e a s s e t s i s s u b j e c t t o d e b a t e a n d a r e t o s o m e e x t e n t a r b i t r a r y . 1 6 I n r e s p o n s e t o t h e c r i t i c i s m t h a t r e g u l a t i o n t i e d s t r i c t l y t o a n a l l o w a b l e r a t e o f r e t u r n w a s p r o v i d i n g d i s i n c e n t i v e s f o r c o s t e f f i c i e n c y , s o m e r e g u l a t o r y a g e n c i e s h a v e b e e n t u r n i n g t h e i r a t t e n t i o n t o “ i n c e n t i v e r e g u l a t i o n “ a p p r o a c h e s . J o s k o w a n d S c h m a l e n s e e ( 1 9 8 6 , p . 4 3 ) h a v e p r o v i d e d a c o m p r e h e n s i v e a s s e s s m e n t o f t h e r a t i o n a l e f o r s u c h s c h e m e s a n d t h e i r e x p e c t e d p e r f o r m a n c e . S u m m a r i z i n g t h e i r c r i t i q u e o f R O R r e g u l a t i o n , t h e y c o n c l u d e t h a t a l t h o u g h d e s i g n i n g r e g u l a t i o n t o s e t p r i c e s e q u a l t o a v e r a g e c o s t s , i n c l u d i n g r e t u r n t o c a p i t a l , “ m a y b e s e n s i b l e , i t m a y a l s o b e f a r f r o m o p t i m a l . “ H o w e v e r , t h e i r r e v i e w o f i n c e n t i v e p r o g r a m s f o r e l e c t r i c u t i l i t i e s w a s n o t p a r t i c u l a r l y o p t i m i s t i c , l e a d i n g t o t h e c o n c l u s i o n t h a t “ i n i n c e n t i v e r e g u l a t i n g , a s i n m a n y o t h e r p o l i c y a r e a s , g o o d i n t e n t i o n s a r e n e c e s s a r y b u t n o t s u f f i c i e n t f o r g o o d r e s u l t s . . . I n c e n t i v e r e g u l a t i o n c a n n o t d r a m a t i c a l l y 1 5 2 e n h a n c e t h e p e r f o r m a n c e o f e l e c t r i c u t i l i t i e s . I t p e p p r o d u c e s o m e i m p r o v e m e n t s i f - a n d p e r h a p s o n l y i f - i t i s d o n e w e l l . “ A m o n g t h e m o s t p r e v a l e n t o f t h e i n c e n t i v e s c h e m e s a r e v a r i o u s f o r m s o f “ p r i c e c a p “ r e g u l a t i o n . 1 7 B a u m o l h a s s u g g e s t e d t h e t e r m “ i n s t i t u t i o n a l i z e d r e g u l a t o r y l a g “ f o r a p r o c e d u r e w h e r e b y f i r m s a r e s u b j e c t e d t o p e r i o d i c p r i c e r e v i e w s a t r a n d o m l y c h o s e n i n t e r v a l s . “ A t e a c h s u c h r e v i e w , p r i c e s w o u l d b e a s s i g n e d c e i l i n g s d e s i g n e d t o p e r m i t t h e f i r m s t o e a r n n o m o r e t h a n a c o m p e t i t i v e r a t e o f r e t u r n a t t h a t t i m e . H o w e v e r , i n p e r i o d s b e t w e e n r e v i e w s , t h o s e f i r m s w o u l d b e i n v i t e d , i n d e e d e n c o u r a g e d , t o i n c r e a s e t h e i r r a t e o f r e t u r n i f t h e y c a n d o s o w i t h o u t r a i s i n g p r i c e s ( e x c e p t i n r e s p o n s e t o a u t o n o m o u s c h a n g e s i n c o s t ) “ ( 1 9 8 0 , p . 3 0 3 ) . I t i s o b v i o u s l y e s s e n t i a l t h a t r e v i e w s u n d e r s u c h p r o g r a m s b e h e l d r a n d o m l y ; o t h e r w i s e f i r m s w i l l i n f l a t e c o s t s i n t h e p e r i o d p r i o r t o r e v i e w s t o i n t e n t i o n a l l y p r e v e n t a l o w e r i n g o f t h e p r i c e c e i l i n g . I n s t i t u t i o n a l i z e d r e g u l a t o r y l a g p r i c e c a p s p e r m i t f i r m s t o r e t u r n t h e a d d i t i o n a l e a r n i n g s t h a t t h e y h a v e a c q u i r e d b e t w e e n r e v i e w s ; t h u s i t r e w a r d s p r o d u c t i o n e f f i c i e n c y . H o w e v e r , t h e r e w a r d i s t e m p o r a r y s i n c e a t t h e n e x t r e v i e w p r i c e s w o u l d b e l o w e r e d t o c o r r e s p o n d t o t h e c o s t r e d u c t i o n s . A t t h a t t i m e , t h e f u l l b e n e f i t s o f t h e c o s t r e d u c t i o n s w o u l d b e p a s s e d o n t o c o n s u m e r s . V a r i a t i o n s o f p r i c e c a p r e g u l a t i o n h a v e b e e n p r o p o s e d w h i c h i n v o l v e d i f f e r i n g d e g r e e s o f c o m p l e x i t y . U n d e r a “ C P I - X “ p l a n , t h e r e g u l a t e d f i r m i s c o n s t r a i n e d s o t h a t t h e w e i g h t e d a v e r a g e o f i t s p r i c e s i n c r e a s e s b y n o m o r e t h a n t h e c o n s u m e r p r i c e i n d e x ( C P I ) l e s s X p e r c e n t ( e x p e c t e d p r o d u c t i v i t y a d v a n c e m e n t ) . 1 8 A l t e r n a t i v e s t o t h e C P I a r e p o s s i b l e , a s l o n g a s t h e y a r e i n d i c e s o v e r w h i c h t h e f i r m h a s n o c o n t r o l . I s s u e s a s s o c i a t e d w i t h a p p r o p r i a t e i n d i c e s a n d p r e - d e t e r m i n e d “ p r o d u c t i v i t y f a c t o r s “ m a k e a p p l i c a b i l i t y o f t h e s e m o r e c o m p l e x p r o c e d u r e s s u s p e c t f o r 1 5 3 r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n i n g . F u r t h e r m o r e , d e p e n d i n g o n t h e n a t u r e a n d t i m i n g o f p r i c e c a p r e v i e w s , t h e d i s t i n c t i o n b e t w e e n p r i c e - c a p r e g u l a t i o n a n d r a t e o f r e t u r n r e g u l a t i o n o f t e n b e c o m e s b l u r r e d . G e n e r a l l y , c r i t i c s h a v e b e e n s k e p t i c a l r e g a r d i n g t h e e x t e n t t o w h i c h p r i c e c a p s h a v e i m p r o v e d u p o n t r a d i t i o n a l R O R r e g u l a t i o n . 1 9 F r a n c h i s e B i d d i n g a s a n A l t e r n a t i v e t o R p g p l a t i o n A p r o m i s i n g s t r u c t u r e w h i c h h a s r e c e i v e d l i t t l e c o n t e m p o r a r y a t t e n t i o n u n t i l r e c e n t l y i s t h a t o f f r a n c h i s e b i d d i n g f o r a p u b l i c u t i l i t y . D u e t o t h e p o t e n t i a l a p p l i c a b i l i t y t o p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s , a t h o r o u g h r e v i e w o f t h e p r i n c i p l e s , s t r e n g t h s , a n d s h o r t c o m i n g s i s w a r r a n t e d . I n 1 8 5 9 , E d w i n C h a d w i c k p u b l i s h e d a p a p e r w h i c h f o c u s e d o n e x p e c t e d o u t c o m e s w h e n c o m p e t i t i o n w a s e n c o u r a g e d “ £ 2 5 t h e f i e l d “ a s o p p o s e d t o “ w i t h i n t h e f i e l d “ o f s e r v i c e ( s e e S h e r m a n , 1 9 8 9 ) . C h a d w i c k s u g g e s t e d t h a t c o m p e t i t i v e b i d d i n g ( m o s t c o m m o n l y i n t e r m s o f t h e p r i c e o f f e r e d t o t h e p u b l i c ) w a s a w a y t o d e t e r m i n e w h o w o u l d h a v e t h e r i g h t t o b e t h e f r a n c h i s e d m o n o p o l y . U n d e r c o n d i t i o n s o f s u c c e s s f u l b i d d i n g , i t w a s a r g u e d t h a t t h e n e e d f o r t r a d i t i o n a l r e g u l a t i o n w o u l d v i r t u a l l y b e e l i m i n a t e d . B a l d w i n ( 1 9 8 9 ) , i n t r a c i n g t h e h i s t o r y o f f r a n c h i s e b i d d i n g i n t h e U n i t e d S t a t e s , n o t e s t h a t t h e i d e a e n j o y e d s o m e m e a s u r e o f s u c c e s s i n t o t h e e a r l y 1 9 0 0 s . V a r i o u s c o n t r a c t f o r m s e m e r g e d w h i c h i n c l u d e d s e r v i c e s t a n d a r d s a n d r e n u m e r a t i o n t o t h e f r a n c h i s i n g m u n i c i p a l i t y a s w e l l a s t h e m a x i m u m r a t e s t o b e c h a r g e d t h e p u b l i c . I n a d d i t i o n t o c a s h p a y m e n t s , t h e w i n n i n g b i d d e r m i g h t a l s o b e r e q u i r e d t o p r o v i d e i n - k i n d r e v e n u e . “ S t r e e t r a i l w a y s w e r e a s k e d t o p r o v i d e s e r v i c e t o c i t y e m p l o y e e s , s t r e e t p a v i n g , a n d s t r e e t c l e a n i n g . . . e l e c t r i c c o m p a n i e s t o 1 5 4 p r o v i d e f r e e s t r e e t l i g h t i n g “ ( p . 1 4 ) . B a l d w i n r e p o r t e d t h a t C o u r t r u l i n g s w h i c h a r o s e f r o m c h a l l e n g e s t o f r a n c h i s i n g e m p h a s i z e d t h a t : “ t h e s t a t e c o u l d n o t b y s u c h c o n t r a c t s v o i d t h e b a s i c p o w e r s o f t h e s t a t e . I t w a s t h i s p o w e r t o p o l i c e i n t h e i n t e r e s t s . . . o f i t s c i t i z e n s t h a t w a s u s e d i n t h e f i r s t p l a c e t o j u s t i f y r e g u l a t i o n . F r a n c h i s e s t h a t v o i d e d t h e s e p o w e r s w e r e r u l e d t o b e i l l e g a l . . . F r a n c h i s e s t h a t a l i e n a t e d t h e s e b a s i c r i g h t s w e r e t h o s e t h a t w e r e i n o r d i n a t e l y l o n g o r o n e s w h e r e s o m e u n r e a s o n a b l e p r i v i l e g e s u c h a s f r e e d o m f r o m p r i c e r e g u l a t i o n , w a s g r a n t e d “ ( I b i d . ) . T h i s q u o t e r a i s e s s o m e s e r i o u s q u e s t i o n s r e g a r d i n g c u r r e n t l a n d m a n a g e m e n t a g e n c y r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n p o l i c i e s . T h e p r i n c i p l e a p p l i e s e q u a l l y t o f r a n c h i s e s a s d e f i n e d h e r e o r f o r a n y e x c l u s i v e l y g r a n t e d p e r m i t / c o n t r a c t . T h e c o n t r a d i c t i o n w i t h p r e v i o u s l y s t a t e d F o r e s t S e r v i c e p o s i t i o n s i s e v i d e n t . T h i s p o i n t w i l l b e e m p h a s i z e d f u r t h e r i n t h e c a s e e x a m p l e s . I n s i g h t i n t o e v o l v i n g p h i l o s o p h i e s o n f r a n c h i s i n g i s o f f e r e d b y B a r n e s ( 1 9 4 2 ) . H e n o t e s t h a t t h e e a r l y f r a n c h i s e s w e r e a s s u m e d t o b e v e r y p r o f i t a b l e “ p r i v i l e g e s ; “ i t w a s c u s t o m a r y f o r t h e f r a n c h i s i n g m u n i c i p a l i t y t o i m p o s e c h a r g e s o n t h e u t i l i t y , e i t h e r a s a l u m p - s u m p a y m e n t o r a n a n n u a l f r a n c h i s e f e e ( t a x ) . B a r n e s ( p . 2 2 8 ) s u g g e s t e d : U n d e r m o d e r n r e g u l a t i o n , w i t h i t s o b j e c t i v e o f h o l d i n g c h a r g e s t o t h e l e v e l n e c e s s a r y t o c o v e r c o s t s , t h e r e i s o r d i n a r i l y n o j u s t i f i c a t i o n f o r t h e f r a n c h i s e t a x . I f r e g u l a t i o n ( o r c o m p e t i t i o n f o r t h e f r a n c h i s e ) i s s u c c e s s f u l i n i t s o b j e c t i v e , t h e r e a r e n o e x c e s s p r o f i t s t o b e r e c a p t u r e d t h r o u g h t h e f r a n c h i s e t a x . I f n e v e r t h e l e s s , t h e u t i l i t y i s r e q u i r e d t o p a y [ a f r a n c h i s e f e e ] , t h e c o m m i s s i o n m u s t r e c o g n i z e t h i s t a x a s p a r t o f t h e o p e r a t i n g c o s t t o b e b o r n e u l t i m a t e l y b y t h e c u s t o m e r [ e m p h a s i s a d d e d ] . P e r h a p s n o q u o t e b e t t e r s u m m a r i z e s t h e i s s u e s a d d r e s s e d b y t h i s d i s s e r t a t i o n . A s d e t a i l e d i n C h a p t e r I I I , a n d a s w i l l b e d e m o n s t r a t e d i n t h e c a s e e x a m p l e s , t h e d e g r e e t o w h i c h C o n g r e s s a n d t h e a g e n c i e s h a v e 1 5 5 f o c u s e d o n t h e p r i c i n g i s s u e i s l i m i t e d . B y f a r t h e g r e a t e s t e m p h a s i s h a s b e e n o n m a i n t a i n i n g t h e v i a b i l i t y o f t h e e n t e r p r i s e w h i l e i n c r e a s i n g d o l l a r r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t , d e s p i t e s t a t e d p o l i c i e s o f a s s u r i n g “ r e a s o n a b l e p r i c e s “ t o t h e c o n t r a r y . T h e u n d e r l y i n g v a l u e j u d g e m e n t s o f t h i s p o s i t i o n h a v e b e e n l a r g e l y i g n o r e d . F o r t h e m o s t p a r t , c o n s i d e r a t i o n o f f r a n c h i s e b i d d i n g a s a n a l t e r n a t i v e t o r a t e o f r e t u r n r e g u l a t i o n r e c e i v e d l i t t l e a t t e n t i o n i n t h e l i t e r a t u r e u n t i l 1 9 6 8 , w h e n H a r o l d D e m s e t z o f t h e U n i v e r s i t y o f C h i c a g o a d d r e s s e d t h e i s s u e i n a j o u r n a l a r t i c l e w i t h t h e p r o v o c a t i v e t i t l e o f “ W h y R e g u l a t e U t i l i t i e s ? “ I n t y p i c a l C h i c a g o s c h o o l f a s h i o n , D e m s e t z w a s n o f a n o f g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n i n t h e m a r k e t . Y e t , w h i l e q u e s t i o n i n g t h e . e f f e c t i v e n e s s o f t r a d i t i o n a l r e g u l a t i o n , h e o f f e r s t h a t “ t h e b a s i c i n t e l l e c t u a l a r g u m e n t s f o r b e l i e v i n g t h a t t r u l y e f f e c t i v e r e g u l a t i o n i s d e s i r a b l e h a v e n o t b e e n c h a l l e n g e d . E v e n t h o s e w h o a r e i n c l i n e d t o r e j e c t g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n o r o w n e r s h i p o f p u b l i c u t i l i t i e s . . . i m p l i c i t l y a c c e p t t h e i n t e l l e c t u a l a r g u m e n t s t h a t u n d e r l i e r e g u l a t i o n “ ( D e m s e t z , 1 9 6 8 , p . 5 5 ) . D e m s e t z r e s u r r e c t e d E d w i n C h a d w i c k ' s c o n c e p t o f c o m p e t i t i o n $ 2 ; t h e f i e l d l e a d i n g t o a s i m i l a r r e s u l t a s c o m p e t i t i o n E E E E L B t h e f i e l d . H e s u r m i s e d t h a t e x i s t e n c e o f e c o n o m i e s o f s c a l e i n p r o d u c i n g a s e r v i c e i s i r r e l e v a n t t o t h e d e t e r m i n a t i o n o f t h e n u m b e r o f r i v a l b i d d e r s . F u r t h e r m o r e , i f t h e n u m b e r o f b i d d e r s i s l a r g e a n d / o r c o s t s o f c o l l u s i o n h i g h , t h e c o n t r a c t e d p r i c e t o c o n s u m e r s c a n b e v e r y c l o s e t o a v e r a g e p e r u n i t p r o d u c t i o n c o s t s . I n h i s s i m p l e c a s e o f a l i c e n s e p l a t e m a n u f a c t u r e r , D e m s e t z a r g u e s t h a t t h e “ o n l y r o l e p l a y e d b y t h e g o v e r n m e n t o r b y a c o n s u m e r b u y i n g c o o p e r a t i v e i s s o m e r a n d o m d e v i c e t o s e l e c t t h e w i n n i n g b i d d e r i f m o r e t h a n o n e b i d d e r b i d s t h e l o w e s t p r i c e . “ H e s u g g e s t s t h e r e a r e o n l y t w o i m p o r t a n t a s s u m p t i o n s : 1 5 6 “ ( 1 ) T h e i n p u t s r e q u i r e d t o e n t e r p r o d u c t i o n m u s t b e a v a i l a b l e t o m a n y p o t e n t i a l b i d d e r s a t p r i c e s d e t e r m i n e d i n o p e n m a r k e t s . ( 2 ) T h e c o s t o f c o l l u d i n g b y b i d d i n g r i v a l s m u s t b e p r o h i b i t i v e l y h i g h “ ( p . 5 8 ) . A l t h o u g h t h e f o c u s o f D e m s e t z ' p r o p o s a l i s o n c a s e s w h e r e c o n s u m e r s ( p e r h a p s a c t i n g t h r o u g h a g o v e r n m e n t a g e n c y ) a r e s e e k i n g f u l l c a p i t a l i n v e s t m e n t b y t h e p r o d u c e r , i n c l u d i n g p r o d u c t i o n p l a n t a n d d i s t r i b u t i o n s y s t e m s , h e n o t e s t h e a p p l i c a b i l i t y t o c a s e s w h e r e t h e r e i s p u b l i c o w n e r s h i p o f l a n d a n d f a c i l i t i e s . I n s u c h s i t u a t i o n s h e a r g u e s t h a t t h e c o m m u n i t y w o u l d a l l o w i t s f a c i l i t i e s t o b e u s e d b y t h a t f i r m o f f e r i n g t o p r o v i d e s p e c i f i e d s e r v i c e s a t l o w e s t c o s t . A g a i n t h e m a r k e t i s s u b s t i t u t e d f o r t h e r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n . A n a l o g o u s s i t u a t i o n s a r e c o m m o n p l a c e i n t h e a r e n a o f p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n s e r v i c e s . D e m s e t z c o n c l u d e s t h a t f o r p u b l i c u t i l i t y - l i k e s e r v i c e s , “ r e s o r t t o t h e r i v a l r y o f t h e m a r k e t p l a c e w o u l d r e l i e v e c o m p a n i e s o f t h e d i s c o m f o r t s o f c o m m i s s i o n r e g u l a t i o n . B u t i t w o u l d a l s o r e l i e v e t h e m o f t h e c o m f o r t o f l e g a l l y p r o t e c t e d m a r k e t a r e a s . I t i s m y b e l i e f t h a t t h e r i v a l r y o f t h e o p e n m a r k e t p l a c e d i s c i p l i n e s m o r e e f f e c t i v e l y t h a n d o t h e r e g u l a t o r y p r o c e s s e s o f t h e c o m m i s s i o n “ ( p . 6 5 ) . L e s t e r T e l s e r ( 1 9 6 9 ) t a k e s i s s u e w i t h D e m s e t z ' s t r e a t m e n t o f n a t u r a l m o n o p o l i e s o n t h e g r o u n d s t h a t f r a n c h i s e b i d d i n g g i v e s n o a s s u r a n c e t h a t o u t p u t w i l l b e p r i c e d e f f i c i e n t l y o n m a r g i n a l c o s t t e r m s . T e l s e r a r g u e s t h a t D e m s e t z “ d o e s n o t r a i s e t h e q u e s t i o n o f e f f i c i e n c y . H e n c e h e i m p l i e s t h a t d i r e c t r e g u l a t i o n o f a n i n d u s t r y s u b j e c t t o d e c r e a s i n g a v e r a g e c o s t s i s u n n e c e s s a r y i f i t i s p r e v e n t e d f r o m o b t a i n i n g a m o n o p o l y r e t u r n . . . T h i s m i s s e s t h e p o i n t . T h e c o n t r o v e r s y c o n c e r n s r e g u l a t i o n t o s e c u r e e f f i c i e n c y a n d t o p r o m o t e p u b l i c w e l f a r e . I t d o e s n o t c o n c e r n t h e r a t e o f r e t u r n “ ( p ; 9 3 8 ) . I n h i s r e s p o n s e t o T e l s e r , D e m s e t z ( 1 9 7 1 ) n o t e d t h a t i t w a s n o t h i s 1 5 7 i n t e n t t o a d d r e s s m a r g i n a l c o s t p r i c i n g n o r t o p r e s e n t a c o m p l e t e a n a l y s i s r e g a r d i n g t h e p u r s u i t o f e f f i c i e n c y . H e r e p e a t e d h i s a s s e r t i o n t h a t a n a p p r o p r i a t e b i d d i n g s c h e m e w o u l d p r o d u c e p r i c e s a t l e a s t a s e f f i c i e n t a s t r a d i t i o n a l r e g u l a t i o n w h i c h d o e s n o t y i e l d m a r g i n a l c o s t p r i c e s e i t h e r . S u b s e q u e n t a p p l i c a t i o n s o f f r a n c h i s e b i d d i n g f o r r i g h t s t o p u b l i c u t i l i t y p r o v i s i o n h a v e o f t e n f o c u s e d o n t h e c a b l e t e l e v i s i o n i n d u s t r y . P o s n e r ( 1 9 7 2 ) p o i n t s o u t t h a t f o r t h i s a n d o t h e r f r a n c h i s e s , t h e b i d d i n g n e e d n o t t a k e t h e f o r m p r o p o s e d b y D e m s e t z , t h a t i s , a w a r d m a d e t o t h e l o w e s t b i d p r i c e . A l t e r n a t i v e l y , a f r a n c h i s i n g e n t i t y c o u l d s i m p l y a u c t i o n o f f t h e f r a n c h i s e t o t h e b i d d e r w h o o f f e r s t o p a y t h e l a r g e s t l u m p - s u m f o r i t o r o n e t h a t o f f e r s t h e h i g h e s t p e r c e n t a g e o f g r o s s r e v e n u e s . S u c h s c h e m e s a r e c o m m o n l y e m p l o y e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e f o r r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s . I n t h e s e c a s e s , t h e b i d d e r w h o e x p e c t s t h e f r a n c h i s e t o y i e l d t h e l a r g e s t m o n o p o l y p r o f i t s w i l l b e t h e h i g h b i d d e r a n d r e c e i v e t h e f r a n c h i s e , a s s u m i n g t h e y m e e t s p e c i f i e d r e q u i r e m e n t s f o r f i n a n c i a l a n d t e c h n i c a l c o m p e t e n c y . T h e o r e t i c a l l y , w i t h p r o p e r c o m p e t i t i o n i n t h e a b s e n c e o f c o l l u s i o n , t h i s s y s t e m m i g h t c a p t u r e t h e m o n o p o l y p r o f i t s i n t h e f o r m o f t h e f r a n c h i s e f e e , a n d r e t u r n t h e m t o t h e p u b l i c t r e a s u r y . A v e r a g e r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t i n t h e r a n g e o f t w o t o t h r e e p e r c e n t o f g r o s s r e v e n u e s i n d i c a t e t h a t t h e c u r r e n t s y s t e m d o e s n o t c a p t u r e a s i g n i f i c a n t p o r t i o n o f t h e m o n o p o l y p r o f i t s . A n d e v e n i f i t d i d , t h i s o f c o u r s e d o e s n o t h i n g t o a l l e v i a t e t h e m o n o p o l y p o w e r o f t h e e n t e r p r i s e . P r i c e w o u l d b e e x p e c t e d t o b e s u b s t a n t i a l l y a b o v e a v e r a g e c o s t s . T o a v o i d t h i s r e s u l t , t a k i n g t h e D e m s e t z a p p r o a c h , P o s n e r l i k e n s t h e g o v e r n m e n t a g e n c y t o a “ p u c h a s i n g a g e n t “ o f t h e p u b l i c . H e r e , t h e f r a n c h i s e w o u l d b e a w a r d e d t o t h e f i r m t h a t o f f e r e d t h e m o s t a t t r a c t i v e 1 5 8 p r i c e - q u a l i t y p a c k a g e , t h u s b i d d i n g r a t e s d o w n a n d e l i m i n a t i n g m o n o p o l y p r i c i n g a n d p r o f i t s . C o m p l e x i t y c a n b e a d d e d t o t h e p r o c e s s b y c o m b i n i n g m u l t i p l e b i d e v a l u a t i o n c r i t e r i a i n c l u d i n g c a s h a n d n o n - c a s h r e i m b u r s e m e n t s a n d q u a l i t y m e a s u r e s . S t i g l e r ( 1 9 6 8 , 1 9 7 4 ) , a m o n g o t h e r s , h a s s u p p o r t e d t h e p o s i t i o n t h a t l e a s t - p r i c e b i d d i n g a t s p e c i f i e d q u a l i t y s t a n d a r d s i s p r e f e r a b l e t o s c h e m e s w h i c h a t t e m p t t o m a x i m i z e r e t u r n t o t h e g o v e r n i n g b o d y , c i t i n g w e l f a r e a n d e f f i c i e n c y c o n c e r n s a s s o c i a t e d w i t h p r i c e s d i v e r g i n g f u r t h e r f r o m a v e r a g e c o s t s ( a n d m a r g i n a l c o s t s ) t h a n n e c e s s a r y . I t i s w i d e l y a c k n o w l e d g e d t h a t f o r f r a n c h i s e b i d d i n g t o w o r k , t h e i n i t i a l d e t e r m i n a t i o n o f t h e w i n n i n g b i d d e r m u s t b e b a s e d o n w e l l - s p e c i f i e d c r i t e r i a . B e r g a n d T s c h i r h a r t ( 1 9 8 8 , p . 4 8 6 ) n o t e , “ a t a m i n i m u m , c r i t e r i a w i l l i n c l u d e t h e p r i c e o f t h e g o o d a n d i t s q u a l i t y . T h u s c o n s u m e r s m u s t a s s e s s v a r y i n g p r i c e - q u a l i t y p a c k a g e s a n d t h e y m u s t h a v e t h e a b i l i t y a n d t i m e t o d o s o . I f t h e r e a r e m u l t i p l e o u t p u t s o r p e r i o d i c d e m a n d s , w i t h p e a k a n d o f f - p e a k p e r i o d s , t h a n a v e c t o r o f p r i c e - q u a l i t y r e l a t i o n s h i p s m u s t b e a s s e s s e d “ [ e m p h a s i s a d d e d ] . A k e y p o i n t h e r e b e i n g t h a t u l t i m a t e l y t h e g o o d o r s e r v i c e i s b e i n g p r o v i d e d i n t h e p u b l i c i n t e r e s t a n d t h e r e f o r e i t i s t h a t p u b l i c w h i c h n e e d s t o a s s e s s i t s p r e f e r e n c e s r e g a r d i n g t r a d e o f f s b e t w e e n p r i c e a n d q u a l i t y , a n d m o s t c e r t a i n l y b e t w e e n p r i c e - q u a l i t y p a c k a g e s a n d a n y f r a n c h i s e f e e s w h i c h m a y a f f e c t p r i c e a n d q u a l i t y . P e a c o c k a n d R o w l e y ( 1 9 7 2 ) , G o l d b e r g ( 1 9 7 6 a n d 1 9 7 7 ) , W i l l i a m s o n ( 1 9 7 6 a n d 1 9 8 5 ) a n d B a l d w i n ( 1 9 8 9 ) h a v e a d d r e s s e d m a n y o f t h e i n s t i t u t i o n a l a n d t r a n s a c t i o n c o s t r e a l i t i e s o f a p p l y i n g f r a n c h i s e b i d d i n g f o r n a t u r a l m o n o p o l y c o n t r o l . T h e c o m p l e x i t y o f t h e s e r v i c e ( o r p r o d u c t ) b e i n g p r o v i d e d i s o f m a j o r c o n c e r n . T h e c o s t s a n d i m p o r t a n c e o f p r o s p e c t u s ( a n d / o r c o n t r a c t ) s p e c i f i c a t i o n s g r o w i n p r o p o r t i o n t o 1 5 9 s e r v i c e c o m p l e x i t y ; t h e s e s p e c i f i c a t i o n s o f t e n c a n h a v e a s i g n i f i c a n t i m p a c t o n t h e n a t u r e o f t h e o u t p u t i t s e l f . A m o n g t h e i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h p r o d u c t c o m p l e x i t y , t h e n o t i o n o f a s s e t s p e c i f i c i t y h a s r e c e i v e d a g o o d d e a l o f a t t e n t i o n i n t h e l i t e r a t u r e . 2 0 A s s e t s p e c i f i c i t y o c c u r s w h e n t h e d e d i c a t i o n o f c a p i t a l t o a s p e c i f i c u s e r e s u l t s i n t h e v a l u e o f t h a t c a p i t a l i n i t s n e x t b e s t u s e b e i n g b e l o w i t s o r i g i n a l v a l u e . W i l l i a m s o n ( 1 9 8 5 , p p . 9 5 - 9 6 ) h a s d i s t i n g u i s h e d f o u r c l a s s e s o f a s s e t s p e c i f i c i t y , i n c l u d i n g s i t e s p e c i f i c i t y , p h y s i c a l a s s e t s p e c i f i c i t y , h u m a n a s s e t s p e c i f i c i t y , a n d d e d i c a t e d a s s e t s . W h e n s e t - u p a n d r e l o c a t i o n c o s t s a r e g r e a t , r e s u l t i n g i n a s s e t s b e i n g e s s e n t i a l l y i m m o b i l e , t h e y e x h i b i t c h a r a c t e r i s t i c s o f s i t e s p e c i f i c i t y . O c c a s i o n a l l y a s s e t s m a y b e p h y s i c a l l y m o b i l e b u t s p e c i f i c i t y i s a t t r i b u t a b l e t o s p e c i a l i z e d p h y s i c a l f e a t u r e s w h i c h a r e u n i q u e t o t h e l o c a l m a r k e t n e e d s . T h i s s i t u a t i o n l e a d s t o p h y s i c a l a s s e t s p e c i f i c i t y . S i m i l a r l y , h u m a n a s s e t s p e c i f i c i t y e x i s t s w h e n t h e r e i s a s u b s t a n t i a l i n v e s t m e n t i n t r a i n i n g , e x p e r i e n c e , a n d t e a m d e v e l o p m e n t w h i c h i s n o t r e a d i l y t r a n s f e r a b l e o r r e p l a c e a b l e . L a s t l y , d e d i c a t e d a s s e t s a r e s a i d t o i n v o l v e e x p a n s i o n o f e x i s t i n g p l a n t o n b e h a l f o f a p a r t i c u l a r b u y e r , t h u s b i n d i n g c o n s u m e r a n d s u p p l i e r i n m u t u a l d e p e n d e n c y . T o v a r y i n g d e g r e e s , e a c h o f t h e s e a s s e t s p e c i f i c i t y s i t u a t i o n s a r e s o m e t i m e s f o u n d i n p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s t h e r e b y i n f l u e n c i n g t h e e x p e c t e d p e r f o r m a n c e o f f r a n c h i s e b i d d i n g . T h i s w i l l b e a p o i n t o f d i s c u s s i o n i n t h e c a s e e x a m p l e s . S o m e a u t h o r s h a v e s u g g e s t e d t h a t a s s e t s p e c i f i c i t y c a n b e u s e d a s a t y p e o f “ c o l l a t e r a l “ b y c o n s u m e r s a n d / o r t h e i r g o v e r n m e n t r e p r e s e n t a t i v e s . T o a s s u r e c o n s i s t e n t q u a l i t y i t h a s b e e n a r g u e d b y K l e i n a n d L e f f l e r ( 1 9 8 1 ) t h a t r e q u i r i n g i n v e s t m e n t s i n t r a n s a c t i o n - s p e c i f i c c a p i t a l w i l l s e r v e t o p o l i c e t h e f r a n c h i s e r . K l e i n 1 6 0 ( 1 9 8 0 ) b e l i e v e s t h a t t h e f r a n c h i s i n g b o d y c a n : a s s u r e q u a l i t y b y r e q u i r i n g f r a n c h i s e e i n v e s t m e n t s i n s p e c i f i c a s s e t s t h a t u p o n t e r m i n a t i o n i m p l y a c a p i t a l l o s s p e n a l t y l a r g e r t h a n c a n b e o b t a i n e d b y t h e f r a n c h i s e e i f h e c h e a t s . F o r e x a m p l e , t h e f r a n c h i s e r m a y r e q u i r e f r a n c h i s e e s t o r e n t f r o m t h e m s h o r t t e r m ( r a t h e r t h a n o w n ) t h e l a n d u p o n w h i c h t h e i r o u t l e t i s l o c a t e d . T h i s l e a s e a r r a n g e m e n t c r e a t e s a s i t u a t i o n w h e r e t e r m i n a t i o n c a n r e q u i r e t h e f r a n c h i s e r t o m o v e a n d t h e r e b y i m p o s e a c a p i t a l l o s s o n h i m u p t o t h e a m o u n t o f h i s i n i t i a l n o n s a l v a g e a b l e i n v e s t m e n t . H e n c e a f o r m o f c o l l a t e r a l t o d e t e r f r a n c h i s e c h e a t i n g ( o r p o o r q u a l i t y ) i s c r e a t e d ( p . 3 5 9 ) . A s t h e n e x t c h a p t e r w i l l d e m o n s t r a t e , t h i s i s e s s e n t i a l l y w h a t t h e F o r e s t S e r v i c e “ p e r m i t “ s y s t e m a p p e a r s t o b e d e s i g n e d t o a c h i e v e , a t l e a s t o n t h e s u r f a c e . Y o u w i l l r e c a l l f r o m C h a p t e r I I I t h a t u n d e r t h e a g e n c y ' s p e r m i t s ( a s o p p o s e d t o P a r k S e r v i c e “ c o n t r a c t s “ ) , t h e c o n c e s s i o n e r h a s n o “ p o s s e s s o r y i n t e r e s t “ p e r s e i n t h e i r c a p i t a l a s s e t s ; t h e y g e n e r a l l y o w n t h e m o u t r i g h t u n l e s s t h e y a r e i n g o v e r n m e n t o w n e r s h i p . B u t a s W i l l i a m s o n p o i n t s o u t “ t e r m i n a t i o n i s a c r e d i b l e t h r e a t o n l y i f t h e f r a n c h i s e e w h o c h e a t s o n t h e s y s t e m b e a r s a c a p i t a l l o s s . . . I t w o u l d n o t d o , t h e r e f o r e , i f t h e t e r m i n a t e d f r a n c h i s e e w e r e p e r m i t t e d t o s e l l t h e f r a n c h i s e t o a h i g h e s t b i d d e r “ ( 1 9 8 5 , p . 1 8 2 ) . C o m p a r e t h i s l o g i c w i t h t h a t o f t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e w h i c h t e r m i n a t e d t h e c o n c e s s i o n e r a t t h e E v e r g l a d e s a n d Y e l l o w s t o n e N a t i o n a l P a r k s a n d p a i d t h e m m a n y m i l l i o n s o f d o l l a r s f o r t h e i r p o s s e s s o r y i n t e r e s t s . G e n e r a l H o s t ( t h e c o n c e s s i o n e r ) m a d e a w i n d f a l l p r o f i t o n t h e i r h o r r e n d o u s p e r f o r m a n c e . C o m p a r e a l s o w i t h t h e F o r e s t S e r v i c e w h i c h u p o n t e r m i n a t i o n f o r p o o r q u a l i t y a l l o w s t h e c o n c e s s i o n e r t o s e l l h i s a s s e t s t o t h e h i g h e s t b i d d e r . G i v e n t h a t s u c h b i d s o f t e n r e f l e c t t h e v a l u e o f t h e p e r m i t a s w e l l a s t h e a s s e t s ( s e e C h a p t e r I I I , p . 8 5 ) , t h e p o o r p e r f o r m e r i s a g a i n r e w a r d e d . H e n c e , t h e e f f e c t i v e n e s s o f u s i n g c a p i t a l 1 6 1 a s s e t s a s c o l l a t e r a l c l e a r l y i s f u l l y d e p e n d e n t o n t h e w i l l o f t h e f r a n c h i s i n g b o d y t o e n f o r c e i t . R e l a t e d t o t h i s i s t h e c o n c e p t o f a s s e t l o n g e v i t y . I n v e s t m e n t s i n a s s e t s w h i c h h a v e a v e r y l o n g u s e f u l l i f e ( s u c h a s s k i a r e a s a n d r e s o r t h o t e l s ) c r e a t e c o m p l i c a t i o n s f o r b o t h i n i t i a l f r a n c h i s e a w a r d i n g a n d r e n e w a l s . I f c a p i t a l h a s a s h o r t l i f e r e l a t i v e t o c o n t r a c t l e n g t h , t h i s i s l e s s o f a p r o b l e m . Q u e s t i o n s o f a s s e t s p e c i f i c i t y , a s s e t l o n g e v i t y , c o m p l e x i t y o f p r o d u c t , c r i t e r i a f o r e v a l u a t i n g b i d s , q u a l i t y m o n i t o r i n g , a n d a l l o t h e r a s p e c t s o f f r a n c h i s e b i d d i n g a r e r e l a t e d t o t h e g e n e r a l c o n c e p t o f t r a n s a c t i o n c o s t s , a n d s p e c i f i c a l l y c o n t r a c t u a l c o n c e r n s . I n a w a r d i n g a f r a n c h i s e , t h e i s s u e o f c o n t r a c t l e n g t h i s s i g n i f i c a n t . 2 1 L o n g c o n t r a c t s p r o v i d e s e c u r i t y f o r t h e s u p p l i e r , w h o m a y b e m o r e a p t t o e m p l o y d u r a b l e , e c o n o m i c c a p i t a l . I n d e e d h e m a y b e r e q u i r e d t o d o s o a s a c o n d i t i o n o f t h e f r a n c h i s e . U n d e r l o n g - t e r m c o n t r a c t s , c o n s u m e r s m u s t h a v e s o m e r e c o u r s e t o e v i c t o r o t h e r w i s e p u n i s h s u p p l i e r s w h o d o n o t a b i d e b y t h e t e r m s o f t h e c o n t r a c t . M o n i t o r i n g o f q u a l i t y , p r i c e , a n d o t h e r a s p e c t s o f t h e c o n t r a c t t h u s b e c o m e e s s e n t i a l , l e a d i n g s o m e c r i t i c s t o q u e s t i o n D e m s e t z ' s p o s i t i o n t h a t f r a n c h i s e b i d d i n g i s s u b s t a n t i a l l y d i f f e r e n t f r o m t r a d i t i o n a l r e g u l a t i o n . 2 2 S h o r t - t e r m c o n t r a c t s h a v e t h e a d v a n t a g e t h a t a s p r o b l e m s a r i s e , t h e y c a n b e a d d r e s s e d q u i c k l y . H o w e v e r , t h e y o f t e n c r e a t e c o m p l i c a t i o n s f o r i n i t i a l c a p i t a l i n v e s t m e n t a n d a s s e t t r a n s f e r u p o n t e r m i n a t i o n . A l s o , t h e t r a n s a c t i o n c o s t s a s s o c i a t e d w i t h f r e q u e n t f r a n c h i s e b i d d i n g c a n b e c o m e r e s t r i c t i v e . R e l a t e d t o c o n t r a c t l e n g t h i s t h e i s s u e o f a d j u s t m e n t s d u r i n g t h e l i f e o f t h e c o n t r a c t , p a r t i c u l a r l y w i t h r e g a r d t o p r i c e . T h e r e i s o f t e n 1 6 2 u n c e r t a i n t y a t t h e t i m e o f i n i t i a l c o n t r a c t a w a r d w i t h r e s p e c t t o i n f l a t i o n , s h i f t s i n d e m a n d , l a b o r a v a i l a b i l i t y , a n d c h a n g i n g t e c h n o l o g y . A n y o f t h e s e f a c t o r s c o u l d m a k e “ o n c e - a n d - f o r - a l l “ p r i c e s i m p r a c t i c a l . T h i s i s s u e i s l e s s s e r i o u s f o r e n t e r p r i s e s i n v o l v i n g l i m i t e d c a p i t a l i n v e s t m e n t b y t h e f r a n c h i s e e a n d w i t h s h o r t e r c o n t r a c t l e n g t h s . U n d e r t h e s e c o n d i t i o n s , a s i n g l e l o c k e d - i n p r i c e s t r u c t u r e m a y b e a p p l i c a b l e f o r t h e l i f e o f t h e c o n t r a c t . A s c a p i t a l i n v e s t m e n t i n c r e a s e s a l o n g w i t h l o n g e r c o n t r a c t s , s o m e p r o c e d u r e w o u l d b e n e c e s s a r y t o a l l o w f o r p r i c e a d j u s t m e n t s w h e r e w a r r a n t e d . T h e s e p r o c e d u r e s s h o u l d b e c l e a r l y a r t i c u l a t e d i n t h e p r o s p e c t u s a n d c o n t r a c t . P e r h a p s o f g r e a t e s t c o n c e r n t o r e v i e w e r s o f f r a n c h i s e b i d d i n g i s t h e s u s t a i n a b i l i t y o f c o m p e t i t i o n f o r t h e f r a n c h i s e t h r o u g h t i m e . B a l d w i n ( 1 9 8 9 , p . 8 ) h a s o b s e r v e d t h a t “ w h e t h e r b e c a u s e o f e c o n o m i e s o f s c a l e , f i r s t - m o v e r a d v a n t a g e s , o r e n t r y b a r r i e r s , t h e i n i t i a l l a r g e - n u m b e r s b a r g a i n i n g p r o c e s s t e n d e d t o d e g e n e r a t e i n t o a s m a l l - n u m b e r s g a m e . “ T h i s p r o b l e m w a s s e e n t o b e p a r t i c u l a r l y p r e v a l e n t w h e n c a p i t a l i s d e d i c a t e d t o a s p e c i f i c l o c a t i o n a n d l o n g - l i v e d . W h e n c o n t r a c t s a r e u p f o r r e n e w a l , i t i s e s s e n t i a l t h a t n e w b i d d e r s a r e o n e q u a l f o o t i n g w i t h t h e i n c u m b e n t . W h e n c a p i t a l a s s e t s a r e m o b i l e a n d / o r s h o r t - l i v e d , t h i s i s n o t a s i g n i f i c a n t t e c h n i c a l p r o b l e m , a l t h o u g h p o l i t i c a l i n f l u e n c e m a y p l a y a n i m p o r t a n t r o l e . H o w e v e r , w h e n t h e r e a r e s u b s t a n t i a l i m m o b i l e a s s e t s , a m e c h a n i s m m u s t b e d e v e l o p e d w h i c h w o u l d p r o v i d e n e w b i d d e r s a c c e s s t o t h e e x i s t i n g c a p i t a l s h o u l d t h e y w i n t h e f r a n c h i s e . R u l e s m u s t b e d e v e l o p e d r e q u i r i n g t h e i n c u m b e n t t o t r a n s f e r t h e c a p i t a l a s s e t s t o t h e n e w s u p p l i e r t h r o u g h a s p e c i f i e d v a l u a t i o n p r o c e d u r e . C o m p l i c a t i o n s a n d c o n f l i c t i n e v i t a b l y a r i s e f r o m s u c h t r a n s f e r s n e c e s s i t a t i n g a n o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e t o h a n d l e t h e n e g o t i a t i o n s . 1 6 3 P r o b l e m s w i t h a s s e t t r a n s f e r a r e e x a c e r b a t e d w h e n t h e i n c u m b e n t i s n o t d e p a r t i n g w i l l i n g l y o r w h e n t h r e a t e n e d w i t h t e r m i n a t i o n f o r p o o r p e r f o r m a n c e . I n d e e d , t h e t r a n s a c t i o n c o s t s a s s o c i a t e d w i t h s u c h t e r m i n a t i o n s o f t e n l e a d t o i n a c t i o n o n t h e p a r t o f f r a n c h i s i n g b o d i e s . T h r e a t s o f l i t i g a t i o n , p o l i t i c a l g a m e s m a n s h i p , a n d e v e n s e r v i c e i n t e r r u p t i o n o f t e n p u t i n c u m b e n t s i n s t r a t e g i c p o s i t i o n s f o r b a r g a i n i n g . I n W i l l i a m s o n ' s ( 1 9 8 5 ) w o r d s , o n e o f t h e b i g g e s t p r o b l e m s m a y b e t h a t “ f r a n c h i s i n g a g e n c i e s l a c k r e s o l v e “ ( p . 3 6 3 ) . H e a t t r i b u t e s t h i s l a c k o f r e s o l v e t o t h e r e w a r d s t r u c t u r e i n b u r e a u c r a c i e s . “ U n a b l e t o a p p r o p r i a t e t h e g a i n s t h a t r e a s s i g n m e n t o f t h e f r a n c h i s e w o u l d p r o s p e c t i v e l y y i e l d a n d u n w i l l i n g t o c o n c e d e e r r o r , t h e b u r e a u s f a v o r ' a c c o m m o d a t i o n ' w h e n e v e r c o n t r a c t e x e c u t i o n d i f f i c u l t i e s a p p e a r “ ( I b i d ) . A s n o t e d i n C h a p t e r I I I , p u b l i c l a n d m a n a g e r s h a v e n e v e r v i e w e d c l a s h e s w i t h r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s a s c a r e e r - e n h a n c i n g . E x t e n d i n g h i s a r g u m e n t , W i l l i a m s o n o f f e r s t h a t “ t h e f r a n c h i s i n g a u t h o r i t y t h a t a s s u m e s a n a c c o m m o d a t i n g p o s t u r e i s m e r e l y l e g i t i m a t i n g m o n o p o l y . . . “ ( I b i d ) . S p e c i f i c t r a n s a c t i o n c o s t i s s u e s a n d a p p l i c a t i o n d i f f i c u l t i e s a s s o c i a t e d w i t h f r a n c h i s e b i d d i n g w i l l b e e x p l o r e d i n t h e c a s e e x a m p l e s . A t t h i s p o i n t , i t i s s u f f i c i e n t t o n o t e t h a t a s f r a n c h i s e b i d d i n g p r o c e d u r e s g r o w i n c o m p l e x i t y , t h e d i s t i n c t i o n b e t w e e n t r a d i t i o n a l r e g u l a t i o n a n d f r a n c h i s i n g b e c o m e s b l u r r e d . W i l l i a m s o n c o n c l u d e d t h a t “ a c o n c e r t e d e f f o r t t o e x e r c i s e c o n t r o l [ o v e r f r a n c h i s e e s ] r e q u i r e s t h e a g e n c y t o a d o p t a r e g u l a t o r y p o s t u r e . T h e p u r p o r t e d d i c h o t o m y b e t w e e n ' r e g u l a t o r y c o n t r o l s ' o n t h e o n e h a n d a n d ' n a t u r a l e c o n o m i c f o r c e s ' o n t h e o t h e r i s a c c o r d i n g l y s t r a i n e d . I t c o n f u s e s t h e i s s u e t o c h a r a c t e r i z e m a r k e t s o l u t i o n s a s ' n a t u r a l ' w h e r e t h e s e a r e a c t u a l l y s u p p o r t e d b y a n a d m i n i s t r a t i v e a p p a r a t u s o f 1 6 4 c o n s i d e r a b l e c o m p l e x i t y “ ( p . 3 6 3 ) . A n o p t i o n o f c o u r s e i s f o r a n a g e n c y t o p p p s u p p o r t t h e n e c e s s a r y a d m i n i s t r a t i v e a p p a r a t u s a n d t o l e t t h e f r a n c h i s e e o p e r a t e a s i f t h e y w e r e i n a c o m p e t i t i v e m a r k e t . S u c h a p o s i t i o n w o u l d b e e s s e n t i a l l y “ l e g i t i m a t i n g m o n o p o l y “ i n m a n y c a s e s . B y c h o o s i n g t o g u a r d a g a i n s t m o n o p o l y p o w e r a n d g a i n e f f i c i e n c y a n d e q u i t y i n p r i c i n g , c o n t r o l i s t o s o m e d e g r e e n e c e s s a r y t h r o u g h s o m e o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e . B e r g a n d T s c h i r h a r t , e c h o i n g W i l l i a m s o n ' s c o n c e r n , p o i n t o u t t h a t s u c h a n o r g a n i z a t i o n “ s h o u l d h a v e e n g i n e e r i n g , l e g a l , a c c o u n t i n g , a n d e c o n o m i c e x p e r t i s e i n o r d e r t o u n d e r s t a n d t h e c o m p l e x i s s u e s . I t w o u l d b e r e s p o n s i b l e f o r e s t a b l i s h i n g f r a n c h i s e - a w a r d c r i t e r i a a n d p r i c e s , m o n i t o r i n g q u a l i t y , a n d v a l u i n g t h e s u p p l i e r ' s c a p i t a l . . . I n s h o r t , t h e o r g a n i z a t i o n i s t h e s a m e a s a r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n “ ( 1 9 8 8 , p . 4 8 7 ) . J u s t a s D e m s e t z m a y h a v e b e e n o v e r l y s a n g u i n e i n h i s b e l i e f t h a t f r a n c h i s e b i d d i n g r e m o v e s t h e n e e d o f a n y r e g u l a t o r y b o d y , t h i s a s s e s s m e n t m a y b e u n n e c e s s a r i l y g l o o m y a b o u t t h e p o t e n t i a l b e n e f i t s o f f e r e d b y f r a n c h i s e b i d d i n g . D e s p i t e h i s m a n y r e s e r v a t i o n s , W i l l i a m s o n c o n c l u d e s t h a t i t i s “ n o t t o t a l l y l a c k i n g m e r i t . O n t h e c o n t r a r y , i t i s a v e r y i m a g i n a t i v e p r o p o s a l “ ( 1 9 8 5 , p . 4 1 ) . I t s a p p l i c a b i l i t y t o r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n i n g w i l l b e a s s e s s e d i n t h e n e x t c h a p t e r . M a r k e t C o n t e s t a b i l i t y E x t e n d i n g D e m s e t z ' s t h e o r y t h a t c o m p e t i t i o n f o r t h e m a r k e t c a n a c h i e v e m a n y o f t h e s a m e r e s u l t s a s c o m p e t i t i o n w i t h i n t h e m a r k e t , B a u m o l ( 1 9 8 2 ) a n d B a u m o l , P a n z a r , a n d W i l l i g ( 1 9 8 2 ) h a v e o f f e r e d t h a t w i t h f r e e e n t r y a n d c o s t l e s s e x i t , t h e m o n o p o l i s t i s n o t a b l e t o e a r n p o s i t i v e p r o f i t o r p r o d u c e a t h i g h e r t h a n m i n i m u m c o s t s e v e n f o r a s h o r t p e r i o d . A n e w f i r m c a n e n t e r t o c h a l l e n g e t h e e x i s t i n g s u p p l i e r 1 6 5 w h e n e v e r i t s p r i c e r i s e s a b o v e t h e a v e r a g e c o s t t h a t e f f i c i e n t u s e o f t e c h n o l o g y a l l o w s , s o p r i c e w i l l b e f o r c e d t o e q u a l a v e r a g e c o s t . F r e e e n t r y a l s o s e r v e s t o p r e s s u r e t h e i n c u m b e n t t o c o n t r o l c o s t s ( S h e r m a n , 1 9 8 9 , p . 1 0 ) . E n t r y w i l l o c c u r b e c a u s e a n e w f i r m c a n e n t e r a t a l o w e r p r i c e a n d e a r n a p r o f i t f o r t h e p e r i o d o f t i m e b e f o r e t h e o r i g i n a l m o n o p o l i s t a d j u s t s , a n d t h e n t h e n e w f i r m c a n e x i t , r e c o u p i n g i t s c o s t s o f e n t r y . T r a i n ( 1 9 9 1 , p . 3 0 4 ) a r g u e s t h a t i t m a y n o t e v e n b e n e c e s s a r y t o a c t u a l l y h a v e e n t r y b y c o n t e s t i n g f i r m s b e c a u s e t h e m e r e £ 2 5 2 3 5 o f c o n t e s t a b i l i t y f o r a n a t u r a l m o n o p o l y m a r k e t m a y b e e n o u g h t o p r e v e n t m o n o p o l y b e h a v i o r a n d a s s u r e c o s t e f f i c i e n c y . S h e p h e r d ( 1 9 8 4 ) t a k e s i s s u e w i t h t h e B a u m o l , P a n z a r , a n d W i l l i g ' s u s e o f t h e “ v a g u e t e r m , c o n t e s t a b i l i t y ; “ b e l i e v i n g m o r e a c c u r a c y i s n e c e s s a r y t h e y p r o p o s e “ u l t r a - f r e e e n t r y “ a s b e t t e r d e s c r i b i n g t h e c o n d i t i o n s n e c e s s a r y t o a c h i e v e t h e d e s i r e d r e s u l t s . T h e r e q u i r e m e n t s o f t h i s u l t r a - f r e e e n t r y a r e f o r m i d a b l e : ( 1 ) e n t r y m u s t b e f r e e a n d w i t h o u t l i m i t . T h e e n t r a n t c a n i m m e d i a t e l y d u p l i c a t e a n d e n t i r e l y r e p l a c e a n y e x i s t i n g f i r m , e v e n a c o m p l e t e m o n o p o l i s t ; ( 2 ) e n t r y i s a b s o l u t e . T h e e n t r a n t c a n e s t a b l i s h i t s e l f b e f o r e a n e x i s t i n g f i r m m a k e s a n y p r i c e r e s p o n s e ; ( 3 ) e n t r y i s p e r f e c t l y r e v e r s i b l e . E x i t i s p e r f e c t l y f r e e , a t n o s a c r i f i c e o f a n y c o s t . S u n k c o s t i s z e r o . S h e p h e r d a r g u e s t h a t “ t h e s e c o n d i t i o n s a r e p u r e , a n d t h e d e d u c t i v e r e s u l t s h o l d o n l y w h e n t h e y h o l d . U n d e r a n y d e p a r t u r e s f r o m t h e p u r e c o n d i t i o n s , B a u m o l e t a l . ' s d e d u c t i v e a n a l y s i s b e c o m e s s p e c u l a t i v e “ ( p . 5 7 3 ) . A s S h e p h e r d a n d o t h e r s h a v e c o n c l u d e d , t h e c o n d i t i o n s n e c e s s a r y t o a c h i e v e t h e f u l l r e s u l t p o s t u l a t e d b y B a u m o l e t a l . a r e u n l i k e l y t o b e f o u n d i n r e a l m a r k e t s . H o w e v e r , t h e r e i s g e n e r a l a g r e e m e n t t h a t t h e a d v i c e t o a v o i d u n n e c e s s a r y e n t r y b a r r i e r s i s s o u n d , b u t “ i t w a s a l r e a d y 1 6 6 w i d e l y a c c e p t e d “ ( S h e p h e r d , p . 5 8 5 ) . W i d e l y a c c e p t e d o r n o t , e n t r y b a r r i e r s a r e f u n d a m e n t a l t o m o s t p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . G o v e r n m e n t p o l i c y o f t e n r e s t r i c t s r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n t o a s i n g l e s u p p l i e r , p r e c l u d i n g e v e n t h e l e a s t a m b i t i o u s o f t h e g o a l s s o u g h t b y m a i n t a i n i n g m a r k e t c o n t e s t a b i l i t y . T h e r a t i o n a l e f o r s u c h e n t r y b a r r i e r s m a y o c c a s i o n a l l y b e s o u n d a n d s o m e o f t h e s e h a v e b e e n a d d r e s s e d p r e v i o u s l y , e . g . m i n i m i z a t i o n o f c o n g e s t i o n a n d e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s a n d l i m i t a t i o n s o f t h e s i t e t o a b s o r b m o r e t h a n o n e s u p p l i e r . H o w e v e r , w h e n s u c h n o n - f i n a n c i a l c o n s t r a i n t s r e s u l t i n a p o l i c y o f n o - e n t r y , t h e b u r d e n i s o b v i o u s l y p l a c e d o n t h e g o v e r n m e n t t o p r o t e c t c o n s u m e r s f r o m t h e p o t e n t i a l o f m o n o p o l y b e h a v i o r , a m o n o p o l y w h i c h t h e g o v e r n m e n t c r e a t e d a n d s u s t a i n s . S h e r m a n ( 1 9 8 9 ) c a u t i o n e d t h a t w h e n t h e g o v e r n m e n t g r a n t s e x c l u s i v e o p e r a t i n g r i g h t s , “ w i t h o u t c o m p e t i t i o n i n t h e f o r m o f f r e e e n t r y , a s i n g l e s u p p l i e r m u s t b e e x p e c t e d t o f o l l o w m a n y u n d e r s t a n d a b l e t e n d e n c i e s o f m o n o p o l i e s . T o r a i s e r e v e n u e s , p r i c e s m a y b e a d j u s t e d s o t h a t m a r k e t s w i t h l e s s e l a s t i c d e m a n d s w i l l h a v e p r i c e s p r o p o r t i o n a l l y f a r t h e r a b o v e m a r g i n a l c o s t “ ( p . 1 0 ) . I t i s a l s o p o s s i b l e t h a t q u a l i t y o f s e r v i c e m a y s u f f e r w h e n t h e r e i s n o t h r e a t o f a l t e r n a t e s u p p l i e r s . C o n t e s t a b i l i t y a t l e v e l s l e s s t h a n t h o s e r e q u i r e d u n d e r “ u l t r a - f r e e e n t r y “ i s a d o u b l e - e d g e d s w o r d . C o n s u m e r s a n d a d m i n i s t e r i n g a g e n c i e s m i g h t w e l c o m e t h e o p p o r t u n i t y f o r c o m p e t i t i o n i n s o m e s i t u a t i o n s . H o w e v e r , c a r e f u l c o n s i d e r a t i o n m u s t b e g i v e n t o t h e c o s t a n d d e m a n d s t r u c t u r e o f t h e e x i s t i n g f i r m b e f o r e i n v i t i n g c o m p e t i t i o n . I f t h e e x i s t i n g o p e r a t o r i s r e q u i r e d t o s e r v e t h e e n t i r e m a r k e t , i t m a y b e p o s s i b l e t h a t t h e r e a r e p e r i o d s o f t i m e ( o r c l a s s e s o f c u s t o m e r s ) w h i c h a r e n o t a s p r o f i t a b l e a s o t h e r s . T o v a r y i n g d e g r e e s , s o m e t i m e p e r i o d s / c u s t o m e r s a r e s u b s i d i z e d b y t h e p r o f i t a b l e s e g m e n t o f t h e 1 6 7 o p e r a t i o n . S u c h i n t e r n a l s u b s i d i z a t i o n i s r e l a t i v e l y c o m m o n i n r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n i n g a s w i l l b e d e m o n s t r a t e d i n t h e c a s e e x a m p l e s . S i m i l a r l y , a n e n t e r p r i s e m a y b e r e q u i r e d t o p r o v i d e a d d i t i o n a l g o o d s o r s e r v i c e s b e l o w c o s t w h i c h a r e s u b s i d i z e d t h r o u g h m o n o p o l y p r o f i t s o f o t h e r p r o d u c t s . U n d e r s u c h c o n d i t i o n s , f r e e e n t r y w o u l d a l l o w a c o m p e t i t o r t o p r o v i d e o n l y t h a t s e g m e n t o f t h e m a r k e t w h i c h i s m o s t p r o f i t a b l e . T h i s i s s o m e t i m e s r e f e r r e d t o a s “ c r e a m s k i m m i n g . “ T h e r e s u l t s m a y b e u n d e s i r a b l e f r o m t h e s t a n d p o i n t t h a t f u r t h e r i n t e r n a l s u b s i d i z a t i o n b y t h e e x i s t i n g f i r m w o u l d b e i m p o s s i b l e t o s u s t a i n . T r a i n ( 1 9 9 1 ) , a m o n g o t h e r s , h a s n o t e d t h a t w h e n e n t r y i s f r e e a n d e c o n o m i e s o f s c a l e d o n o t e x i s t t h r o u g h o u t t h e e n t i r e r a n g e o f o u t p u t , p r i c i n g a t a v e r a g e c o s t w o u l d n o t b e s u s t a i n a b l e . B e c a u s e a v e r a g e c o s t o f s u p p l y i n g a p o r t i o n o f t h e m a r k e t i s l e s s t h a n t h a t o f s u p p l y i n g t h e g p p i p g m a r k e t , a n e w f i r m c o u l d e a r n a p o s i t i v e p r o f i t a t a p r i c e b e l o w t h e a v e r a g e c o s t o f t h e o r i g i n a l m o n o p o l i s t . T h e r e f o r e , w i t h o u t k n o w i n g t h e c o s t a n d d e m a n d r e l a t i o n s h i p s , a r e g u l a t o r c a n n o t a s s u m e t h a t f r e e e n t r y i s d e s i r a b l e o r e v e n t h a t t h e d e s i r e f o r e n t r y b y a c o m p e t i t i v e f i r m i n d i c a t e s t h a t t h e i n c u m b e n t i s p r i c i n g t o o h i g h . I t i s p o s s i b l e t h a t t h e e x i s t i n g f i r m m a y b e o p e r a t i n g e f f i c i e n t l y a n d p r i c i n g a s l o w a s p o s s i b l e a n d y e t t h e c o s t s t r u c t u r e m a y b e s u c h t h a t n o s u s t a i n a b l e p r i c e s e x i s t . I n a q u o t e w h i c h h a s i m p o r t a n t i m p l i c a t i o n s f o r a g e n c y p o l i c i e s o n r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n i n g , T r a i n c o n c l u d e d : I t i s r a r e t h a t a m a r k e t w i l l b e s u f f i c i e n t l y c o n t e s t a b l e f o r t h e r e g u l a t o r t o b e a b l e t o c o n f i d e n t l y r e l y o n m a r k e t f o r c e s e x c l u s i v e l y . S o m e f o r m o f o v e r s i g h t o f t h e i n c u m b e n t ' s p r i c e s a n d c o s t s w o u l d u s u a l l y b e d e s i r a b l e e v e n i f t h e m a r k e t i s c o n s i d e r e d t o b e f a i r l y c o n t e s t a b l e . 1 6 8 T h e r e g u l a t o r c a n a l w a y s h o l d a s a n o p t i o n - - a n d m a k e s u r e t h a t t h e i n c u m b e n t k n o w s t h i s o p t i o n - - t h e p o s s i b i l i t y o f n e g o t i a t i n g w i t h o t h e r p r o d u c e r s t o s u p p l y a l l o r p a r t o f t h e i n c u m b e n t ' s m a r k e t . E v e n i f p o t e n t i a l e n t r a n t s a r e a t a c o s t o r d e m a n d d i s a d v a n t a g e , t h e t h r e a t p o s e d b y t h e s e f i r m s s t i l l p l a c e s a l i m i t o n t h e e x t e n t o f w a s t e a n d / o r o v e r p r i c i n g b y t h e i n c u m b e n t ( p . 3 1 5 ) . T h i s c o m m o n l y h e l d p o s i t i o n i s n o t c o n s i s t e n t w i t h t h a t o f t h e F o r e s t S e r v i c e i n r e g u l a t i n g r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n i n g . “ T h e o r i e s “ o n R e g u l a t i o n T h i s c h a p t e r a n d t h e n e x t i n d i c a t e t h a t t h e r e i s a n u n c a n n y r e l u c t a n c e o n t h e p a r t o f t h e F o r e s t S e r v i c e ( a n d t o a l e s s e r e x t e n t t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e ) t o a s s u m e t h e r o l e o f “ r e g u l a t o r “ o f r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i d e r s . A s h a s b e e n n o t e d p r e v i o u s l y , a l t h o u g h t h e s e e n t e r p r i s e s a r e c l e a r l y “ a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t “ a n d o f t e n e x h i b i t t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f p u b l i c u t i l i t i e s , t h e F o r e s t S e r v i c e p r e f e r s t o c o n s i d e r i t s e l f a “ p a r t n e r “ w i t h t h e i n d u s t r y , r a t h e r t h a n a r e g u l a t o r . I n s i g h t i n t o t h i s b u r e a u c r a t i c b e h a v i o r a n d i n t o a l t e r n a t i v e b e h a v i o r s m a y b e p r o v i d e d b y t h e l i t e r a t u r e . S c h m a l e n s e e ( 1 9 7 9 ) a n d W i l c o x a n d S h e p h e r d ( 1 9 7 5 ) p r o v i d e e x c e l l e n t s u m m a r i e s o f t h e v a r i o u s t h e o r i e s a t t e m p t i n g t o e x p l a i n w h y , w h e n , a n d h o w r e g u l a t i o n t a k e s p l a c e . C o n s i s t e n t w i t h T r e b i n g ( 1 p S i c h e l a n d G i e s , 1 9 8 1 ) , f o u r r e l e v a n t t h e o r i e s w i l l b e r e v i e w e d h e r e a n d e x a m i n e d f o r t h e i r a p p l i c a b i l i t y t o r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n i n g . G e n e r a l l y s p e a k i n g , r e g u l a t i o n h a s b e e n e m p l o y e d w h e n s o c i e t y h a s r e c o n c i l e d i t s e l f t o t h e p r e s e n c e o f m o n o p o l i e s ( o r o l i g o p o l i e s ) i n t h e i n t e r e s t o f m e e t i n g s p e c i f i e d g o a l s . T h e s e g o a l s c o m m o n l y r e l a t e t o c o s t m i n i m i z a t i o n u n d e r c o n d i t i o n s o f e c o n o m i e s o f s c a l e b u t m a n y o t h e r 1 6 9 o b j e c t i v e s a r e p o s s i b l e , i n c l u d i n g p r o t e c t i o n o f t h e n a t u r a l e n v i r o n m e n t . B a u m o l a n d B l i n d e r ( 1 9 7 9 , p . 4 9 1 ) h a v e o b s e r v e d t h a t a c o m m o n r e a s o n f o r r e g u l a t i o n i s t h e d e s i r e f o r “ u n i v e r s a l s e r v i c e , “ t h a t i s t h e a v a i l a b i l i t y o f s e r v i c e a t “ r e a s o n a b l e r a t e s . “ T h e “ r e a s o n a b l e r a t e “ a r g u m e n t f o r r e g u l a t i o n s h o u l d b e f a m i l i a r . I t s u r f a c e d r e p e a t e d l y t h r o u g h o u t C h a p t e r s 1 1 a n d I I I a n d i s s t i l l f o u n d i n P a r k S e r v i c e a n d F o r e s t S e r v i c e p o l i c y s t a t e m e n t s d e s p i t e t h e f a c t t h a t t h e l a t t e r a g e n c y n o w c o n t e n d s t h e y w i l l n o t a n d s h o u l d n o t r e g u l a t e p r i c i n g o f c o n c e s s i o n e r s . B a u m o l a n d B l i n d e r n o t e t h a t t o a c h i e v e t h e g o a l o f “ r e a s o n a b l e r a t e s , “ r e g u l a t o r s h a v e s o m e t i m e s e n c o u r a g e d a p u b l i c u t i l i t y t o s u p p l y s e r v i c e s t o s o m e c u s t o m e r s a t a f i n a n c i a l l o s s b y a l l o w i n g e x c e s s p r o f i t s o n o t h e r s a l e s . T h i s i s t h e c o m m o n c a s e o f c r o s s - s u b s i d i z a t i o n w h i c h i s r e f e r r e d t o e l s e w h e r e i n t h i s c h a p t e r . I t i s m e n t i o n e d h e r e b e c a u s e i t i s r o u t i n e l y f o u n d i n F o r e s t S e r v i c e r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s w i t h o u t t h e a s s o c i a t e d r e g u l a t i o n o f p r i c e s . B a l d w i n ( 1 9 8 9 , p . 8 ) s e e s r e g u l a t o r s a s “ a g e n t s o f t h e s t a t e w h o a r e c a l l e d u p o n b o t h t o s e t t h e t e r m s o f t h e c o n t r a c t b e t w e e n c o n s u m e r s a n d p r o d u c e r s a n d t o a d j u d i c a t e d i s p u t e s t h a t m a y a r i s e . “ I t w o u l d b e d i f f i c u l t f o r a g e n c y p e r s o n n e l t o d i s p u t e t h e i r o b l i g a t i o n s u n d e r t h i s b r o a d d e f i n i t i o n o f “ r e g u l a t i o n , “ y e t a c k n o w l e d g e m e n t o f t h i s r o l e h a s n o t b e e n a p p a r e n t f r o m t h e F o r e s t S e r v i c e ; m o s t c e r t a i n l y n o t i f “ t h e t e r m s o f t h e c o n t r a c t b e t w e e n c o n s u m e r s a n d p r o d u c e r s “ w e r e t o i n c l u d e p r i c i n g , a s o n e w o u l d e x p e c t . R e g u l a t i o n h a s c o m m o n l y b e e n a p p l i e d w h e n a g o o d o r s e r v i c e w h i c h h a d p r e v i o u s l y b e e n p r o v i d e d b y t h e g o v e r n m e n t h a s b e e n “ d i v e s t e d “ a n d t r a n s f e r e d t o t h e p r i v a t e s e c t o r . J o n e s , T a n d e n , a n d V o g e l s a n g ( 1 9 8 0 , p . 1 8 6 ) h a v e n o t e d t h a t s u c h s i t u a t i o n s o f t e n i n v o l v e n a t u r a l m o n o p o l y 1 7 0 c h a r a c t e r i s t i c s , a t l e a s t o n a l o c a l l e v e l , a n d a s s u c h , “ t h e g o v e r n m e n t w o u l d n o t w a n t t h e f i r m a f t e r d i v e s t i t u r e t o c h o o s e t h e u n c o n s t r a i n e d p r o f i t - m a x i m i z i n g p r i c e . “ C o n s u m e r f e a r s r e g a r d i n g d i v e s t i t u r e a r e a d d r e s s e d t h r o u g h r e g u l a t i o n . W h e n t h e “ d i v e s t i t u r e “ i n v o l v e s t r a n s f e r o f a n e n t e r p r i s e w h i c h i n c l u d e s p u b l i c l y - o w n e d l a n d a n d f a c i l i t i e s ( s u c h a s c a m p g r o u n d s a n d p i c n i c a r e a s ) , t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r p r i c e c o n s t r a i n t g a i n s c l a r i t y . T h e a b o v e e x a m p l e s f a l l u n d e r t h e g e n e r a l h e a d i n g o f t h e “ p u b l i c i n t e r e s t t h e o r y “ o f r e g u l a t i o n , w h i c h i s p r e m i s e d o n t h e b e l i e f t h a t t h e f u n c t i o n o f r e g u l a t i o n i s t o p r o t e c t t h e c o n s u m e r . F u r t h e r m o r e , t h e t h e o r y h o l d s t h a t p u b l i c u t i l i t y s t a t u s c o n f e r s c e r t a i n o b l i g a t i o n s a n d r i g h t s u p o n t h e r e g u l a t e d f i r m , a n d i t i s t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e r e g u l a t o r y a g e n c y t o a s s u r e t h e s e a r e a d h e r e d t o . T r e b i n g ( p . 2 1 ) n o t e s t h a t M a r v e r B e r n s t e i n , a m o n g o t h e r s , h a s q u e s t i o n e d t h e a b i l i t y o f t h e a g e n c y t o a c t s o a s t o p r o m o t e t h e p u b l i c i n t e r e s t . B e r n s t e i n a r g u e d t h a t “ t h e s e a g e n c i e s f o l l o w a l i f e c y c l e , t o w a r d t h e e n d o f w h i c h t h e y e n t e r a p e r i o d o f d e b i l i t a t i o n a n d o l d a g e w h i c h r e n d e r s t h e m v u l n e r a b l e t o i n d u s t r y t a k e o v e r . . . t h e y b e c o m e t h e h a n d m a i d e n s o f t h e i n d u s t r i e s w h i c h t h e y a r e s u p p o s e d t o r e g u l a t e . “ T h i s p h e n o m e n o n h a s a l s o b e e n d i s c u s s e d b y W i l l i a m s o n ( 1 9 8 5 ) , S c h m a l e n s e e ( 1 9 7 9 ) , a n d B e r g a n d T s c h i r h a r t ( 1 9 8 8 ) , t h e l a t t e r o b s e r v i n g t h a t t h e a g e n c y “ b e g i n s w i t h y o u t h f u l e n e r g y a n d p r o t e c t s c o n s u m e r s , a n d i t e n d s u p a c a l c i f i e d a g e n c y t h a t p r o t e c t s p r o d u c e r s “ ( p . 2 8 6 ) . T h i s t e n d e n c y o f b u r e a u c r a c i e s h a s b e e n l a b e l e d t h e “ c a p t u r e t h e o r y “ o f r e g u l a t i o n . I t i s p o s s i b l e t h a t t h e a g e n c y m a y c o m e t o e q u a t e t h e p u b l i c i n t e r e s t w i t h t h e f i n a n c i a l w e l l - b e i n g o f t h e s u p p l i e r s . C h a p t e r V w i l l i n d i c a t e t h a t t h e r e i s c o n s i d e r a b l e e v i d e n c e t o s u g g e s t t h i s h a s b e e n t h e c a s e w i t h p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n m a n a g e m e n t . A l s o , i n d u s t r y 1 7 1 s t r a t e g i e s m a y b e d e s i g n e d t o i n f l u e n c e t h e a g e n c y p r a c t i c e s a n d p r o c e d u r e s t o a c h i e v e t h e i r o w n o b j e c t i v e s ( T r e b i n g , p . 2 3 ) . I t h a s b e e n o b s e r v e d t h a t o n e w a y i n w h i c h t h e c a p t u r e t h e o r y m a y o c c u r i s v i a t h e m o v e m e n t o f p e r s o n n e l b e t w e e n t h e a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s a n d t h e s e r v i c e p r o v i d e r s , “ t h e r e b y c r e a t i n g c l o s e t i e s a n d a d e s i r e f o r c o o p e r a t i o n “ ( B e r g a n d T s c h i r h a r t , p . 2 8 6 ) . T h i s p r a c t i c e i s s o m e t i m e s r e f e r r e d t o a s “ t h e r e v o l v i n g d o o r . “ U n d e r t h e “ c o a l i t i o n - b u i l d i n g t h e o r y “ o f r e g u l a t i o n , e m p h a s i s i s n e i t h e r o n c u r b i n g o f m o n o p o l y a b u s e s n o r o n t h e a g e n c y a s a p a w n o f t h e i n d u s t r y ; r a t h e r , t h e r e g u l a t o r i s s e e n a s o p e r a t i n g s o a s t o g a i n p o l i t i c a l s u p p o r t b y r e d i s t r i b u t i n g w e a l t h i n f a v o r o f t h o s e c o n s t i t u e n c i e s w i t h c l o u t . T r e b i n g s e e s i t a s a c a s e o f t h e a g e n c y a r b i t r a t i n g b e t w e e n s p e c i a l i n t e r e s t g r o u p s i n a n e f f o r t t o m a x i m i z e p o l i t i c a l s u p p o r t . A c o m m o n r e s u l t i s c r o s s - s u b s i d i z a t i o n w h e r e b y e x c e s s i v e m o n o p o l y p r o f i t s i n s o m e s e r v i c e s a r e u s e d t o s u p p o r t u n p r o f i t a b l e s e r v i c e s . I n a s e n s e i t m a k e s t h e a g e n c y l o o k l i k e “ t h e g o o d g u y s “ a t t h e e x p e n s e o f e f f i c i e n c y a n d o f t h o s e c o n s u m e r s s u b s i d i z i n g t h e b e l o w - c o s t s e r v i c e . T h i s g r o u p i s o f t e n u n a w a r e t h a t t h e y a r e b e i n g o v e r - c h a r g e d , s o l i t t l e s u p p o r t i s l o s t . T h i s p r o c e s s o f i n c o m e d i s t r i b u t i o n g i v e s t h e a g e n c y a v e s t e d i n t e r e s t i n p r o t e c t i n g m o n o p o l y s e r v i c e s f r o m c o m p e t i t i v e e n t r y i n o r d e r t o m a i n t a i n t h e h i g h l e v e l o f p r o f i t s n e e d e d t o s u p p o r t t h e u n p r o f i t a b l e s e r v i c e s ( T r e b i n g p . 2 6 ) . T h i s b e h a v i o r i s n i c e l y d e m o n s t r a t e d b y t h e D e n a l i N a t i o n a l P a r k c a s e e x a m p l e i n t h e n e x t c h a p t e r . I n s o m e c a s e s a g e n c i e s m a y n o t h a v e t h e l a t i t u d e t o o p e r a t e a s t h e t h e o r y m i g h t d i c t a t e . S t a t u t o r y , a d m i n i s t r a t i v e , o r j u d i c i a l r u l e s m a y c o n s t r a i n t h e d e g r e e o f c o a l i t i o n - b u i l d i n g b e h a v i o r . T h e o r e t i c a l l y , e q u i t y a n d f a i r n e s s p l a y a r o l e , b u t o n l y t o t h e d e g r e e t h a t i n f l u e n t i a l 1 7 2 i n t e r e s t g r o u p s m a y p u s h f o r p r i c e d i s c r i m i n a t i o n o r o t h e r f o r m s o f m o n o p o l y p r o f i t r e d i s t r i b u t i o n . I t c a n n o t b e a s s u m e d t h a t t h i s w i l l b e t h e r e s u l t . I f a n a g e n c y p e r c e i v e s t h a t t h e m o s t e f f e c t i v e c o a l i t i o n i s w i t h t h e i n d u s t r y , t h e r e s u l t s m a y n o t d i f f e r g r e a t l y f r o m t h e “ c a p t u r e t h e o r y . “ T h e c o a l i t i o n - b u i l d i n g t h e o r y i s c o n s i s t e n t w i t h w h a t S t i g l e r ( 1 9 7 1 ) r e f e r s t o a s t h e “ e c o n o m i c t h e o r y “ o f r e g u l a t i o n , t h a t i s , t h e s u p p l y i s a f u n c t i o n o f t h e d e m a n d . u n d e r t h i s t h e o r y , g r o u p s d e m a n d g o v e r n m e n t t r a n s f e r s o f w e a l t h e i t h e r t h r o u g h p r i c e r e d u c t i o n s , c r o s s - s u b s i d i z a t i o n , o r ( f r o m t h e f i r m ' s p e r s p e c t i v e ) p r o t e c t i o n f r o m c o m p e t i t i o n a n d l a c k o f p r i c e r e g u l a t i o n . A s n o t e d e l s e w h e r e i n t h i s c h a p t e r , s m a l l c o n c e n t r a t e d g r o u p s w i t h m o r e a t s t a k e o n a p e r - c a p i t a b a s i s a r e o f t e n m o r e e f f e c t i v e a t i n f l u e n c i n g a g e n c y b e h a v i o r i n t h e i r f a v o r . F o r t h i s r e a s o n , S t i g l e r ' s t h e o r y h a s b e e n d e s c r i b e d a s a p r o d u c e r - p r o t e c t i o n i s t v i e w o f r e g u l a t i o n . B e r g a n d T s c h i r h a r t ( 1 9 8 8 , p . 2 8 7 ) o f f e r t h a t “ t h i s d e s c r i p t i o n i s i n c o r r e c t , b e c a u s e a n y g r o u p t h a t h a s i n f l u e n c e c a n p o t e n t i a l l y b e t h e v i c t o r i n t h e s t r u g g l e f o r f a v o r s . “ T h u s t h e t h e o r y s e e m s s y n o n o m o u s w i t h c o a l i t i o n - b u i l d i n g . I t s h o u l d b e e v i d e n t t h a t u n d e r t h i s t h e o r y , w e s h o u l d n o t e x p e c t t o c o n s i s t e n t l y f i n d e f f i c i e n t o u t c o m e s g i v e n t h a t “ v a l i d e c o n o m i c g o a l s m a y b e s u p p l e m e n t e d b y p o l i t i c a l c o n c e r n s a n d t h e a p p e a s e m e n t o f g r o u p s c o m p e t i n g f o r t r a n s f e r s “ ( B e r g a n d T s c h i r h a r t , p . 3 0 8 ) . A g e n c y i n s i s t e n c e o n p r i c e f l o o r s f o r s e r v i c e s s u c h a s p u b l i c c a m p g r o u n d s t o p l a c a t e t h e p r i v a t e c a m p g r o u n d i n d u s t r y i s i n d i c a t i v e o f b e h a v i o r p r e d i c t e d u n d e r t h i s t h e o r y . L a s t l y , i t i s p o s s i b l e t h a t a n a g e n c y m a y b e h a v e a s p o s t u l a t e d b y t h e “ e q u i t y - s t a b i l i t y t h e o r y “ o f r e g u l a t i o n . U n l i k e i n c o a l i t i o n - b u i l d i n g , w h e r e e q u i t y m a y p l a y a r o l e i f i t i s p o l i t i c a l l y e x p e d i e n t , 1 7 3 h e r e i t i s a s s u m e d t h a t e q u i t y a n d “ f a i r n e s s “ a r e t h e p r i m a r y g o a l s o f t h e r e g u l a t o r . U n f o r t u n a t e l y , a s T r e b i n g ( 1 9 8 1 , p . 2 9 ) p o i n t e d o u t , t h e t h e o r y g i v e s n o i n s i g h t i n t o t h e a p p r o p r i a t e p r i n c i p l e s t o b e a p p l i e d . S p e c i f i c a l l y , w h i c h g r o u p s s h o u l d g e t p r e f e r e n t i a l t r e a t m e n t a n d u n d e r w h a t c o n d i t i o n s ? T h e r e l e v a n c e o f t h e a b o v e d i s c u s s i o n w i l l b e c o m e m o r e c l e a r i n t h e n e x t c h a p t e r . A g e n c i e s h a v e c o n s i d e r a b l e p o w e r t o i n f l u e n c e t h e r e s u l t i n g p e r f o r m a n c e o f a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s . T h e r e s u l t s a r e l a r g e l y d e t e r m i n e d b y t h e r o l e t h e a g e n c y a s s u m e s a n d i 2 a s s u m e d t o p l a y b y p r o d u c e r s a n d c o n s u m e r s . L e o n M a y h e w h i t s a r e l a t e d c h o r d i n o b s e r v i n g : b e h i n d u t i l i t a r i a n m a r k e t s s t a n d a n a u t h e n t i c s o c i e t y , a s o c i e t y t h a t i s p r i o r t o a n d r e g u l a t e s u t i l i t a r i a n c o n t r a c t s b e t w e e n i n d i v i d u a l s . . . T h e s o c i a l a r r a n g e m e n t s b e h i n d u t i l i t a r i a n a g r e e m e n t s j u s t i f y c r i t i c i z i n g a n d l i m i t i n g - - t h a t i s , c o n s t r a i n i n g - - p r i v a t e c o n t r a c t s i n t h e n a m e a n d i n t h e i n t e r e s t s o f a l a r g e r s o c i e t y ( q u o t e d i n W i l l i a m s o n , 1 9 8 5 , p . 4 0 5 ) . D i r e c t G o v e r n m e n t P r o v i s i o n o f S e r v i c e s A n a l t e r n a t i v e t o p r i v a t e o w n e r s h i p a n d o p e r a t i o n o f p u b l i c u t i l i t y s e r v i c e s i s , o f c o u r s e , t o s i m p l y h a v e t h e g o v e r n m e n t p r o v i d e t h e s e r v i c e d i r e c t l y . A s h a s b e e n n o t e d p r e v i o u s l y , t h i s i s m u c h m o r e c o m m o n i n o t h e r c o u n t r i e s t h a n i n t h e U n i t e d S t a t e s . F o r u t i l i t i e s i n g e n e r a l , a n d f o r r e c r e a t i o n s e r v i c e s i n p a r t i c u l a r , t h e i s s u e h a s o n o c c a s i o n r a i s e d f e a r s a n d t e m p e r s . Y o u w i l l r e c a l l f r o m C h a p t e r s I I a n d I I I t h a t e f f o r t s b y t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e t o n a t i o n a l i z e s o m e r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s w e r e m e t w i t h a g o o d d e a l o f s u s p i c i o n a n d h o s t i l i t y . M e y e r ( 1 9 7 5 , p . 3 9 1 ) s u g g e s t e d “ o n e c a n s c a r c e l y f i n d a t o p i c w h i c h s u m m o n s s u c h h e a t e d d i s c u s s i o n a s t h e c o n t r o v e r s y o v e r 1 7 4 p u b l i c v e r s u s p r i v a t e o w n e r s h i p o f p r o d u c t i v e r e s o u r c e s , p a r t i c u l a r l y f o r u t i l i t i e s . “ I n s i t u a t i o n s i n v o l v i n g s t r o n g e c o n o m i e s o f s c a l e , t h e c l a s s i c a l c a s e f o r p u b l i c e n t e r p r i s e s i s t h a t i f e f f i c i e n t p r i c i n g a t m a r g i n a l c o s t i s t o b e a c h i e v e d , p u b l i c p r o v i s i o n i s t h e l o g i c a l c h o i c e . S u c h p r i c i n g w i l l n e c e s s i t a t e s u b s i d i e s t o c o v e r c o s t s , “ a n d w h i l e s u b s i d y o f a p r i v a t e l y m a n a g e d a n d o w n e d o p e r a t i o n i s n o t i m p o s s i b l e , s u c h s u b s i d y i s a t l e a s t m o r e l i k e l y t o h a p p e n u n d e r p u b l i c t h a n u n d e r p r i v a t e o p e r a t i o n “ ( V i c k r e y i p B a u m o l , e d . , 1 9 8 0 , p . 2 8 6 ) . T h i s h a s t r a d i t i o n a l l y b e e n t h e t h i n k i n g ( o r a t l e a s t t h e r e s u l t ) o f a g e n c y p o l i c i e s o n p i c n i c k i n g , g e n e r a l a c c e s s , a n d t o s o m e e x t e n t c a m p i n g a n d t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s . R e c e n t a c t i o n s i n d i c a t e a s h i f t a w a y f r o m p u b l i c p r o v i s i o n ; i m p l i c a t i o n s o f t h i s s h i f t a r e a d d r e s s e d i n t h e n e x t c h a p t e r . T h e r e i s a c o u p l e t t h a t s u g g e s t s : I f a p u b l i c e n t e r p r i s e i s m a k i n g m o n e y , t h e g o v e r n m e n t w o n ' t s e l l i t ; i t é g ' s l o s i n g m o n e y , t h e p r i v a t e s e c t o r w o n ' t b u y P e r h a p s t h e r e i s s o m e t r u t h i n t h i s , h o w e v e r i t b e g s t h e q u e s t i o n o f w h y t h e g o v e r n m e n t i s l o s i n g m o n e y . I f t h e g o a l s o r c o n s t r a i n t s c a u s i n g t h e d e f i c i t a r e n o t e q u a l l y b i n d i n g o n t h e p r o s p e c t i v e p r i v a t e s e c t o r p r o v i d e r , t h e c o u p l e t l o s e s a l l v a l i d i t y . T h i s s i m p l e p o i n t c a n n o t b e e m p h a s i z e d s t r o n g l y e n o u g h ; i t s r a m i f i c a t i o n s f o r p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n s e r v i c e s a r e f a r - r e a c h i n g . W h i l e i t i s p o s s i b l e t o f i n d c a s e s o f p u b l i c l y o p e r a t e d f a c i l i t i e s b e i n g r u n s o a s t o c a p t u r e m o n o p o l y p r o f i t s , t h e s e a r e r e l a t i v e l y r a r e . U n d e r s u c h a s c e n a r i o , p r i c i n g a b o v e a v e r a g e c o s t s i s e s s e n t i a l l y a f o r m o f t a x a t i o n t o p r o v i d e r e v e n u e s f o r t h e p o l i t i c a l e n t i t y i n v o l v e d . 1 7 5 S i m i l a r l y , p u b l i c e n t e r p r i s e s o f t e n d o n o t e v e n p r i c e : 5 a v e r a g e c o s t l e v e l s s u f f i c i e n t t o c o v e r t h e f u l l c o s t s o f p r o v i d i n g t h e s e r v i c e . S h e r m a n ( 1 9 8 9 , p . 6 3 ) h a s o b s e r v e d t h a t t h e l a c k o f p r o f i t m o t i v e b y t h e g o v e r n m e n t i s s o m e t i m e s t h o u g h t t o b e b e n e f i c i a l , “ f o r i t a l l o w s p u b l i c l y r e s p o n s i b l e a t t e n t i o n t o n o n f i n a n c i a l g o a l s , a s i s e x p e c t e d o f a b u r e a u c r a c y , a n d i t m i g h t a v o i d t h e d i s t o r t i o n s c a u s e d b y m o n o p o l y p r i c i n g . “ N o n f i n a n c i a l g o a l s s u c h a s p o l l u t i o n m i n i m i z a t i o n , e n v i r o n m e n t a l e d u c a t i o n , c o n g e s t i o n a v o i d a n c e , m a i n t e n a n c e o f t h e n a t u r a l e n v i r o n m e n t , p r i c i n g a t m a r g i n a l c o s t , o r r e d i s t r i b u t i n g i n c o m e a r e n o t r e a d i l y p u r s u e d b y p r i v a t e f i r m s w i t h o u t s t r i c t r e g u l a t i o n a n d m o n i t o r i n g , i f a t a l l . S h e r m a n c o n c l u d e s “ w h e n g o a l s o r p u r p o s e s a r e m a n y a n d d i f f u s e , a b u r e a u c r a c y o f p r o f e s s i o n a l s t a f f m a y s e r v e b e t t e r , i n p a r t b e c a u s e t h e i r s e l f - i n t e r e s t i s l e s s a p t t o i n t e r f e r e w i t h i n s t i t u t i o n a l p u r p o s e s “ ( p . 1 1 ) . I n a d d i t i o n t o g o a l s w h i c h m a y d i v e r g e f r o m t h o s e o f t h e p r i v a t e s e c t o r , t h e r e m a y a l s o e x i s t i n s t i t u t i o n a l r u l e s w h i c h l i m i t a p u b l i c e n t e r p r i s e ' s o p p o r t u n i t i e s a n d / o r i n c e n t i v e s t o g a i n r e v e n u e s s u f f i c i e n t t o c o v e r c o s t s o r g a i n p r o f i t . E x a m p l e s o f s u c h r u l e s a r e e x a m i n e d i n t h e c a s e s t u d i e s . W h e t h e r d u e t o g o a l s , r u l e s , o r c o m b i n a t i o n s t h e r e o f i t c a n b e s e e n t h a t t h e c o n d i t i o n o f a g o v e r n m e n t e n t e r p r i s e n o t m a k i n g m o n e y i s n o t s u f f i c i e n t t o c o n c l u d e t h a t a p r i v a t e f i r m w o u l d n o t w a n t t h e e n t e r p r i s e . J o n e s , T e n d o n , a n d V o g e l s a n g ( 1 9 9 0 ) h a v e o b s e r v e d t h a t p u b l i c e n t e r p r i s e s t y p i c a l l y o p e r a t e i n h i g h l y i m p e r f e c t m a r k e t s . “ I f t h e g o v e r n m e n t c h o o s e s n o t t o e x p l o i t a m o n o p o l i s t i c o r o l i g o p o l i s t i c p o s i t i o n , b u t t h e p r i v a t e b u y e r [ o r p e r m i t t e e / c o n t r a c t o r ] p l a n s t o d o s o , t h e n h e o r s h e w i l l v a l u e t h e e n t e r p r i s e m o r e h i g h l y e v e n i n t h e a b s e n c e o f e f f i c i e n c y d i f f e r e n t i a l s “ ( p . 4 ) . T h e r e l e v a n t i s s u e o f 1 7 6 c o u r s e i s w h e t h e r t h e s e p r i v a t e e n t e r p r i s e p r o f i t s a r e m a d e a t t h e e x p e n s e o f p r e v i o u s l y v a l u e d g o a l s . “ T h e g o v e r n m e n t m a y b e r e l u c t a n t t o s e l l [ o r c o n t r a c t ] b e c a u s e i t i s c o n c e r n e d w i t h t h e w e l f a r e o f c o n s u m e r s a f t e r t h e s a l e . A n a l y t i c a l l y , t h e p r o b l e m i s t h a t t h e g o v e r n m e n t s e l l e r c a r e s a b o u t t h e o p e r a t i o n o f t h e e n t e r p r i s e 5 : 3 2 ; t h e s a l e , s o w e m u s t i n t r o d u c e a v a l u e i n t o t h e c a l c u l a t i o n t o r e f l e c t t h e s o c i a l v a l u e o f t h e e n t e r p r i s e a f t e r d i v e s t i t u r e . A p r i v a t e s e l l e r d o e s n o t c a r e a b o u t t h e o p e r a t i o n a f t e r t h e s a l e , b u t t h e g o v e r n m e n t s e l l e r , a s f i d u c i a r y o f a l l o f s o c i e t y ' s i n t e r e s t s , p p p p c a r e “ ( J o n e s e t a l . , 1 9 9 0 , p . 4 ) . T h u s , w h e n a n a g e n c y t r a n s f e r s o p e r a t i o n s f r o m t h e p u b l i c s e c t o r , w h e r e p r i c i n g w a s s e t t o m e e t s p e c i f i e d g o a l s , t o t h e p r i v a t e s e c t o r w i t h o u t p r i c i n g c o n s t r a i n t s , s u b s t a n t i a l p o l i c y c h a n g e s h a v e b e e n i m p l i e d . S u c h a t r a n s f e r c r e a t e s w i n n e r s a n d l o s e r s : “ S o m e a r e w i t t i n g , o t h e r s u n w i t t i n g ; s o m e a r e i n f l u e n t i a l , o t h e r s d i s e n f r a n c h i s e d ; s o m e a r e a f f e c t e d i n t h e i r p o c k e t b o o k s , o t h e r s i n t h e i r p o l i t i c a l o r i d e o l o g i c a l a g e n d a s ; s o m e a r e c o n c e n t r a t e d , o t h e r s d i f f u s e . T h e m a c h i n a t i o n s o f t h e s e g r o u p s t o a l t e r t h e o u t c o m e i n t h e i r f a v o r , a t s o m e o n e e l s e ' s e x p e n s e , w e c a l l p o l i t i c s “ ( J o n e s , e t a l . , 1 9 9 0 , p . 1 5 3 ) . T h e s t a t e d p o s i t i o n o f t h e F o r e s t S e r v i c e t o n o t c a r e a b o u t p r i c i n g b y r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s m a y r e f l e c t t h e r e s u l t o f t h e s e p o l i t i c a l m a c h i n a t i o n s m o r e t h a n a n y c o n s c i o u s g o a l s o f e f f i c i e n c y o r e q u i t y . B a r r i n g p o o r j u d g e m e n t o n t h e i r p a r t , p r i v a t e o p e r a t o r s c a n o n l y w i n f r o m d i v e s t i t u r e o f p u b l i c s e r v i c e s . T h e r e f o r e , i t i s n o t s u r p r i s i n g t h a t t h e y w o u l d s u p p o r t s u c h a c t i o n a n d o p p o s e a n y m o v e m e n t t o t h e c o n t r a r y . C o n s u m e r s , o n t h e o t h e r h a n d , a r e o f t e n i g n o r a n t o f t h e p o l i c i e s a r i s i n g f r o m t h e “ p a r t n e r s h i p “ b e t w e e n t h e a g e n c i e s a n d t h e i r c o n c e s s i o n e r s . T h i s i s n o t s u r p r i s i n g g i v e n t h a t r e l a t i v e l y s m a l l 1 7 7 g r o u p s , s u c h a s t r a d e a s s o c i a t i o n s , f o r m m o r e r e a d i l y t h a n l a r g e g r o u p s d u e t o t h e c o s t s a s s o c i a t e d w i t h o r g a n i z i n g a n d p o l i c i n g t h e f r e e - r i d e r p r o b l e m w i t h l a r g e g r o u p s . P e r - m e m b e r b e n e f i t s c a n b e e x p e c t e d t o b e g r e a t e r f o r s m a l l g r o u p s . 2 4 I n e f f i c i e n t a n d / o r i n e q u i t a b l e p o l i c i e s a r e l i k e l y w h e n t h e c o s t s a r e d i s p e r s e d o v e r a l a r g e g r o u p w h i l e t h e b e n e f i t s a r e c o n c e n t r a t e d o n a s m a l l g r o u p , p a r t i c u l a r l y w h e n t h a t g r o u p h a s a f r i e n d l y r e l a t i o n s h i p w i t h t h e a g e n c y o r p o l i t i c a l c l o u t . P u b l i c e n t e r p r i s e c o n s u m e r s s u c h a s c a m p e r s a r e g e n e r a l l y a l a r g e , d i f f u s e g r o u p r e l a t i v e t o p r o v i d e r s , a n d t h e r e f o r e t h e i r i n t e r e s t s a r e l i a b l e t o b e s u b o r d i n a t e d . E x c e p t i o n s o c c a s i o n a l l y a r i s e w h e n d r a m a t i c c h a n g e s a r e e v i d e n t t o a l l c o n s u m e r s . F o r i n s t a n c e , i f t h e p r i o r p o l i c y h a d b e e n t o p r o v i d e a s e r v i c e a t n o ( o r n o m i n a l ) c h a r g e t o u s e r s a n d t o s u b s i d i z e t h e s e r v i c e w i t h g e n e r a l a p p r o p r i a t i o n s , a n d s u d d e n l y t h e e n t e r p r i s e i s o p e r a t e d b y a p r i v a t e e n t i t y a t a s u b s t a n t i a l f e e , c o n s u m e r s m a y c o a l e s c e a n d g e n e r a t e e n o u g h p o l i t i c a l s u p p o r t t o i n i t i a t e a c h a n g e . T h e C h a p t e r V c a s e e x a m p l e f o r D e n a l i N a t i o n a l P a r k p r e s e n t s s u c h a s c e n a r i o . O b s t r u c t i v e a d m i n i s t r a t i v e c o n s t r a i n t s a s i d e , m a n y a u t h o r s h a v e p r e s e n t e d c o m p e l l i n g a r g u m e n t s f o r p u b l i c p r o v i s i o n o f s o m e g o o d s a n d s e r v i c e s . T h e m o n o p o l y r e s u l t s o f u n r e g u l a t e d p r i v a t e u t i l i t i e s a r e g e n e r a l l y h e l d t o b e u n a c c e p t a b l e , a l t h o u g h t h e c a s e e x a m p l e s w i l l i n d i c a t e t h a t s u c h s t r u c t u r e s a r e f o u n d i n p u b l i c l a n d s e n t e r p r i s e s . P r i v a t e s e c t o r p r o v i s i o n w i t h r e g u l a t i o n ( o r t o a l e s s e r e x t e n t f r a n c h i s e b i d d i n g ) i n v o l v e s v e r y r e a l c o s t s f o r b o t h t h e r e g u l a t o r s a n d t h e r e g u l a t e d . T h e s e c o s t s a r e e s s e n t i a l l y i n e f f i c i e n c i e s i n t h e s e r v i c e p r o v i s i o n w h i c h w o u l d l a r g e l y n o t b e r e a l i z e d u n d e r d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n . I f d e e m e d d e s i r a b l e , s u b s i d i e s n e c e s s i t a t e d b y m a r g i n a l c o s t p r i c i n g ( o r a n y o t h e r p r i c e l e s s t h a n a v e r a g e c o s t s ) a r e 1 7 8 m u c h e a s i e r t o m a n a g e i f t h e e n t e r p r i s e i s p u b l i c l y o p e r a t e d . M o n i t o r i n g f o r q u a l i t y , c o l l u s i o n , c o s t r e p o r t i n g a n d s o o n w o u l d b e g r e a t l y r e d u c e d . B a l d w i n ( 1 9 8 9 , p . 3 ) h a s o b s e r v e d t h a t m a n y o f t h e s e p o t e n t i a l a d v a n t a g e s o f a p u b l i c e n t e r p r i s e o v e r r e g u l a t i o n ” c a n b e s u b s u m e d u n d e r t h e b r o a d r u b r i c o f t h e a v o i d a n c e o f c o n t r a c t u a l d i f f i c u l t i e s . " A s n o t e d a b o v e , n o n f i n a n c i a l g o a l s m a y b e a m a j o r c o n s i d e r a t i o n o f t h e c o n s u m e r s a n d t h e g o v e r n i n g b o d y . T h e r e i s n o r e a s o n w h y t h o s e g o a l s s h o u l d b e a n y l e s s i m p o r t a n t u n d e r p r i v a t e p r o v i s i o n ; t h e r e f o r e , c a r e f u l m o n i t o r i n g w i l l c o n t i n u e t o b e n e c e s s a r y t o a s s u r e a t t a i n m e n t o f a l l g o a l s , n o t j u s t t h o s e o f f i n a n c i a l i n t e r e s t t o p r i v a t e s u p p l i e r s . E v e n i n s u c h c a s e s , e n t e r p r i s e s a r e s o m e t i m e s t r a n s f e r r e d t o p r i v a t e h a n d s b e c a u s e a d m i n i s t r a t i v e r u l e s c o n s t r a i n p u b l i c p r o v i d e r s f r o m a c h i e v i n g s p e c i f i e d g o a l s , s u c h a s c o l l e c t i o n o f r e v e n u e s u f f i c i e n t t o c o v e r c o s t s . T h e s e a d m i n i s t r a t i v e c o n s t r a i n t s c a n b e t h e s o u r c e o f s u b s t a n t i a l i n e f f i c i e n c i e s . J o n e s e t a l . ( 1 9 9 0 , p . 1 8 4 ) o b s e r v e d t h a t r u l e s o f t e n d e t e r m i n e t h e o u t c o m e : " I f t h e p u b l i c e n t e r p r i s e c a n s u c c e s s f u l l y m i m i c t h e b e h a v i o r o f t h e f i r m a f t e r d i v e s t i t u r e , t h e n d i v e s t i t u r e d o e s n o t p a y i n t e r m s o f n e t b e n e f i t s . ” I f p o s t - d i v e s t i t u r e p o l i c y w i l l p e r m i t m o n o p o l y p r o f i t s , t h e n t h e r e i s e v e r y r e a s o n t o c o l l e c t t h e s e r e n t s u n d e r p u b l i c p r o v i s i o n a n d r e t u r n t h e m t o t h e p u b l i c c o f f e r s . I f s u c h p r i c i n g i s d e e m e d i n a p p r o p r i a t e u n d e r p u b l i c p r o v i s i o n , i t i s e q u a l l y i n a p p r o p r i a t e a f t e r t r a n s f e r t o a p r i v a t e s e c t o r p r o v i d e r . C r e w a n d K l e i n d o r f e r ( 1 9 8 6 , p . 1 5 2 ) h a v e l i k e w i s e s t a t e d t h a t a b e n e f i t o f p u b l i c e n t e r p r i s e i s t h a t t h e c o s t s a v i n g s a r i s i n g f r o m n a t u r a l m o n o p o l i e s a r e a u t o m a t i c a l l y r e t a i n e d b y s o c i e t y a s a w h o l e r a t h e r t h a n b e i n g r e t a i n e d b y t h e m o n o p o l i s t . " E v e n i f t h e p u b l i c 1 7 9 e n t e r p r i s e c h a r g e d p u r e m o n o p o l y p r i c e s , t h e m o n o p o l y p r o f i t s w o u l d b e r e t a i n e d b y t h e g o v e r n m e n t , t h e p u b l i c e n t e r p r i s e b e i n g j u s t a n o t h e r t a x c o l l e c t o r . T h e a l l o c a t i v e i n e f f i c i e n c y w o u l d c o n t i n u e , a s t a x e s a r e a s o u r c e o f i n e f f i c i e n c y a n y w a y . H o w e v e r , m o n o p o l y b e h a v i o r i s r a r e l y a d v o c a t e d b y t h e s u p p o r t e r s o f p u b l i c e n t e r p r i s e . R a t h e r , p u b l i c e n t e r p r i s e i s t y p i c a l l y e n v i s a g e d a s h a v i n g t h e p o t e n t i a l f o r m a x i m u m w e l f a r e . ” I t i s o f t e n a r g u e d t h a t p u b l i c o w n e r s h i p w i l l b e l e s s e f f i c i e n t t h a n p r i v a t e b e c a u s e m a n a g e r s o f p u b l i c e n t e r p r i s e s w i l l n o t h a v e t h e n e c e s s a r y i n c e n t i v e s . T h e e m p i r i c a l e v i d e n c e o n t h i s p o i n t i s a p p a r e n t l y m i x e d . 2 5 M e y e r ( 1 9 7 5 , p . 3 9 8 ) h a s c o n c l u d e d f o r e l e c t r i c a l u t i l i t i e s t h a t ” i n n o c a s e i s t h e r e a s u g g e s t i o n t h a t c o s t s f o r p r i v a t e f i r m s a r e l o w e r . ” B a u m o l s u m m a r i z e d t h e r e s u l t s o f a n i n t e r n a t i o n a l s y m p o s i u m o n t h e s u b j e c t w i t h t h e o b s e r v a t i o n t h a t " f o r l a r g e e n t e r p r i s e s , o n e c a n e a s i l y f i n d c a s e s i n w h i c h a p u b l i c f i r m s e e m s m u c h m o r e e f f i c i e n t t h a n p r i v a t e a n d v i c e - v e r s e . I n s m a l l - s c a l e e n t e r p r i s e , i t s e e m s i m p o r t a n t t o d i s t i n g u i s h s i t u a t i o n s i n w h i c h t h e r e i s s o m e s p e c i a l b a s i s f o r r e l i a n c e o n i d e a l i s m , o n s o c i a l p r e s s u r e , o n s p e c i a l e n t h u s i a s m . I n s u c h c a s e s a n o n - p r o f i t - m a k i n g e n t e r p r i s e a n d p e r h a p s o n e w h i c h i s p u b l i c l y o p e r a t e d m a y o p e r a t e w i t h n o t e w o r t h y e f f i c i e n c y " ( 1 9 8 0 , p . 3 0 0 ) . ( T h e n o n - p r o f i t s t r u c t u r e w i l l b e e x a m i n e d i n C h a p t e r V . ) B a u m o l r i g h t l y c o n c l u d e d t h a t i t s h o u l d b e a c a s e b y c a s e d e c i s i o n ; r e l i a n c e o n t h e u n s u b s t a n t i a t e d a r g u m e n t t h a t p r i v a t e o p e r a t i o n i s m o r e e f f i c i e n t i s u n a c c e p t a b l e . P u b l i c p r o v i s i o n o r s u b s i d i z e d s u p p o r t o f m a n y s e r v i c e s i s o c c a s i o n a l l y r a t i o n a l i z e d b y t h e e x i s t e n c e o f w h a t s o m e h a v e c a l l e d " s o c i a l e x t e r n a l i t i e s i n c o n s u m p t i o n " o r s i m p l y t h e " g e n e r a l p u b l i c b e n e f i t " ( C l a w s o n a n d K n e t s c h 1 9 6 6 , p . 2 6 7 ) . I n a s i m i l a r v e i n , S a v a a s 1 8 0 ( 1 9 8 2 , p . 3 4 ) d i s c u s s e d t h e i m p l i c a t i o n s o f w h a t h e t e r m s ” w o r t h y g o o d s . “ C i t i n g e x a m p l e s s u c h a s m a s s t r a n s i t , a n d c u l t u r a l i n s t i t u t i o n s l i k e m u s e u m s a n d t h e o p e r a , S a v a a s h a s n o t e d t h a t g r a n t s a n d s u b s i d i e s t o t h e s e w o r t h y g o o d s " k e e p t h e p r i c e d o w n s o t h a t p e o p l e c a n a f f o r d t o b u y m o r e o f t h e g o o d t h a n o t h e r w i s e m i g h t . “ C a s u a l o b s e r v a t i o n o f t h e m a j o r i t y o f a t t e n d e e s a t t h e o p e r a w o u l d c e r t a i n l y l e a d o n e t o q u e s t i o n t h e i n c o m e r e d i s t r i b u t i o n a c h i e v e d b y t a x a t i o n s u p p o r t o f t h a t p a r t i c u l a r " w o r t h y g o o d . “ T h e a p p l i c a t i o n o f t h i s l i n e o f t h i n k i n g t o o u t d o o r r e c r e a t i o n w i l l b e a s s e s s e d i n t h e n e x t c h a p t e r . T h e p u r p o s e o f t h i s s e c t i o n w a s b y n o m e a n s t o a d d r e s s a l l o f t h e p e r t i n e n t t h e o r y a s s o c i a t e d w i t h p r i v a t e v e r s u s p u b l i c o p e r a t i o n o f e n t e r p r i s e s w i t h p u b l i c u t i l i t y c h a r a c t e r i s t i c s ; b u t r a t h e r t o p r o v i d e a s e n s e o f t h e s i t u a t i o n s w h i c h m a y l e a d o n e t o q u e s t i o n s t a t u s q u o s t r u c t u r e s a n d t h e a l t e r n a t i v e s . I b l f e r e E c o n o m i c s C o n s i d e r a t i o n s A t t e m p t s t o r a n k a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s a s t o t h e i r p u b l i c w e l f a r e a r e a v o i d e d i n t h i s s t u d y ; h o w e v e r , b r i e f c o v e r a g e o f r e l a t e d w e l f a r e t h e o r y i s u n a v o i d a b l e . S i m p l y s t a t e d , t h e P a r e t o c r i t e r i o n s u g g e s t s t h a t t h e r e i s e f f i c i e n c y t o b e g a i n e d b y a n i n s t i t u t i o n a l c h a n g e w h i c h m a k e s a t l e a s t o n e p e r s o n b e t t e r o f f w h i l e n o t m a k i n g a n y p e r s o n w o r s e o f f . T h e c o u n t e r t o t h i s , o f c o u r s e , i s t h a t t h e r e i s n o P a r e t o - b e t t e r e f f i c i e n c y t o b e g a i n e d f r o m a c h a n g e w h i c h r e s u l t s i n a t l e a s t o n e p e r s o n b e i n g w o r s e o f f . H o w e v e r , a s Z a j a c ( 1 9 8 5 , p . 1 2 0 ) h a s o b s e r v e d , " i n t h e p r a c t i c a l w o r l d , t h e r e a r e g e n e r a l l y 2 2 P a r e t o i m p r o v i n g a c t i o n s ; e v e r y p o l i c y c h a n g e g e n e r a t e s s o m e l o s e r s " . H e r c u r o a n d R y a n ( 1 9 8 4 ) a d d r e s s e d t h e f a l l a c y o f a n ” o b j e c t i v e ” a n a l y s i s u s i n g t h e P a r e t o c r i t e r i o n , n o t i n g t h a t " t h i s q u e s t i o n w o u l d 1 8 1 n e v e r h a v e a r i s e n i n t h e f i r s t p l a c e i f t h e n e w P a r e t i a n w e l f a r e e c o n o m i c s h a d n o t a d o p t e d t h e e x t r a o r d i n a r y a r g u m e n t t h a t a c o n s e n s u s o n c e r t a i n v a l u e j u d g e m e n t s r e n d e r s t h e s e j u d g e m e n t s ' o b j e c t i v e ' " ( p . 5 ) . T h e y a r g u e f u r t h e r t h a t P a r e t o o p t i m a l i t y a l s o i n c o r p o r a t e s a n a d d i t i o n a l n o r m a t i v e e l e m e n t , t h a t i s , e v e r y d i f f e r e n t i n i t i a l d i s t r i b u t i o n o f r e s o u r c e s a n d r i g h t s i s a s s o c i a t e d w i t h a u n i q u e P a r e t o o p t i m a l s o l u t i o n ( p . 8 ) ; a n d t h e r e f o r e , q u o t i n g S a m u e l s , " p o l i c y i s s u e s t h u s b e c o m e w h i c h o r w h o s e r i g h t s w i l l g o v e r n m e n t o p e r a t e t o e f f e c t i v e l y s e c u r e . . . S i m p l y p u t , t h e q u e s t i o n o f w h o s e i n t e r e s t s t h e s t a t e w i l l b e u s e d t o e f f e c t u a t e r e d u c e s i n p a r t t o t h e q u e s t i o n o f w h i c h s p e c i f i c i n t e r e s t s o r v a l u e s w i l l d o m i n a t e i n a p a r t i c u l a r c a s e ” ( p . 3 6 ) . T h e s e c o n c e r n s a r e e s p e c i a l l y r e l e v a n t i s c a s e s s u c h a s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s w h e r e p r i o r d e c i s i o n s h a v e e s t a b l i s h e d r i g h t s w i t h o u t d u e c o n s i d e r a t i o n o f a l l a f f e c t e d p a r t i e s . T o i n i t i a t e a P a r e t o a n a l y s i s a t a s p e c i f i c p o i n t i n t i m e i s t o a c c e p t a l l t h a t h a s c o m e b e f o r e a n d t h e r e s u l t i n g s t a t u s q u o . S c h m i d ( 1 9 7 8 ) e m p h a s i z e d t h i s p o i n t i n q u e s t i o n i n g t h e e t h i c a l n e u t r a l i t y o f t h e P a r e t o c r i t e r i o n . H e n o t e d t h a t “ t o a c c e p t t h a t o n l y P a r e t o - b e t t e r t r a d e s a r e l e g i t i m a t e i s t o a c c e p t t h e o r i g i n a l d i s t r i b u t i o n o f r i g h t s a s l e g i t i m a t e ” ( 1 9 7 8 , p . 2 0 9 ) . S a m u e l s h a s c r i t i q u e d t h e i m p l i c a t i o n s o f t h i s e l e m e n t o f P a r e t o o p t i m a l i t y i n s o m e d e t a i l ( i n S a m u e l s a n d S c h m i d , 1 9 8 1 ) . W h e n a n a g e n c y h a s g r a n t e d m o n o p o l y o p e r a t i n g r i g h t s t o a p u b l i c r e c r e a t i o n f a c i l i t y s u c h a s a c a m p g r o u n d , a n d t h e n r e f u s e s t o r e g u l a t e t h e p r i c i n g a t t h i s p u b l i c f a c i l i t y , i t h a s e s t a b l i s h e d t h a t t h e i n t e r e s t s o f t h e c o n c e s s i o n e r t a k e p r e c e d e n c e o v e r o t h e r i n t e r e s t s , i n c l u d i n g t h o s e o f t h e l a n d o w n e r s . T o t h e n a p p l y t h e P a r e t o c r i t e r i o n f o r e v a l u a t i o n o f a l t e r n a t i v e r i g h t s s t r u c t u r e s w o u l d i n d i c a t e t h a t c h a n g e s f a v o r i n g o t h e r g o a l s a n d i n t e r e s t s w o u l d n o t b e P a r e t o - b e t t e r 1 8 2 s i n c e t h e c o n c e s s i o n e r w o u l d b e m a d e w o r s e o f f ( a s s u m i n g h e i s n o t o t h e r w i s e c o m p e n s a t e d ) . s u b s t a n t i v e c h a n g e s a r e r e s t r i c t e d b y t h e a c c e p t a n c e o f t h e s t a t u s q u o . A l t h o u g h n o t d e f i n e d i n t e r m s o f P a r e t o o p t i m a l i t y o r w e l f a r e e c o n o m i c s , i t w i l l b e s e e n i n t h e c a s e e x a m p l e s t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e h a s e s s e n t i a l l y a d o p t e d t h i s c o n c e p t i n i t s r e l u c t a n c e t o i n i t i a t e a n y c h a n g e s w h i c h w o u l d b e c o n s t r u e d a s h a r m f u l t o e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s . C h a p t e r S u m m a r y E v a l u a t i o n o f r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n r e q u i r e s a t h e o r e t i c a l f r a m e w o r k w i t h w h i c h t o s t r u c t u r e t h e a n a l y s i s . T h e S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e P a r a d i g m h a s b e e n p r e s e n t e d a s t h e m o d e l t o b e u s e d i n t h i s s t u d y . A c a s e h a s b e e n m a d e i n t h i s c h a p t e r t h a t p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s e x h i b i t m a n y o f t h e s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s o f p u b l i c u t i l i t i e s . A s s u c h , a n y a n a l y s i s o f a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s f o r r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n m u s t b e u n d e r t a k e n w i t h a c l e a r u n d e r s t a n d i n g o f r e l e v a n t t h e o r y o f u t i l i t i e s a n d t h e ” n a t u r a l m o n o p o l y ' c o n d i t i o n s o f t e n a s s o c i a t e d t h e r e w i t h . A r e v i e w o f t h e s e t h e o r i e s a s g e n e r a l l y a p p l i e d t o r e c r e a t i o n s e r v i c e s h a s b e e n p r o v i d e d . G i v e n t h e a p p l i c a b i l i t y o f t h e p u b l i c u t i l i t y m o d e l t o p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n s e r v i c e s , p r i c i n g i s s u e s b e c o m e p a r t i c u l a r l y r e l e v a n t . T h e r e f o r e , t h e c o n c e p t s o f m a r g i n a l c o s t a n d a v e r a g e c o s t p r i c i n g h a v e b e e n d i s c u s s e d i n s o m e d e t a i l . P r i c i n g i m p l i c a t i o n s u n d e r c o n d i t i o n s o f l i t t l e t o n o m a r k e t c o n t e s t a b i l i t y a r e a l s o a d d r e s s e d . A l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s f o r a c h i e v i n g p r i c i n g g o a l s ( i n c l u d i n g r e g u l a t o r y s y s t e m s , f r a n c h i s e b i d d i n g , a n d d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n ) h a v e b e e n i n t r o d u c e d . 1 8 3 T h e d i s c u s s i o n s o f t h i s c h a p t e r w i l l b e d i r e c t l y a p p l i e d t o t h e s p e c i f i c c a s e e x a m p l e s o f C h a p t e r V i n a n e f f o r t t o i d e n t i f y s u b s t a n t i v e c h a n g e s i n e x p e c t e d p e r f o r m a n c e u n d e r v a r y i n g s t r u c t u r e s . T h e t w o c h a p t e r s a r e , t h e r e f o r e , d i r e c t l y l i n k e d . " 1 1 1 1 7 1 1 1 1 1 1 l l l l ' l fl l l i l fl l fl r P L A C E l l R E T U R N B O X t o m a n t h i s c h o c k o u t { t o m y o u r r e c o r d . T O A V O I D F I N E S m u m o n O f b a t o n d d . d u o . D A T E D U E D A T E D U E D A T E D U E l 1 l { 1 - L _ _ J : R E C R E A T I O N S E R V I C E E N T E R P R I S E S O N P U B L I C L A N D S : P O L I C Y , P E R C E P T I O N S , A N D P R I C I N G - - A N A N A L Y S I S O F W H O S E I N T E R E S T S C O U N T V O L U M E I I B Y T h o m a s P a u l Q u i n n A D I S S E R T A T I O N S u b m i t t e d t o M i c h i g a n S t a t e u n i v e r s i t y i n p a r t i a l f u l f i l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r t h e d e g r e e o f D O C T O R O F P H I L O S O P H Y D e p a r t m e n t o f F o r e s t r y 1 9 9 6 C H A P T E R V A P P L I C A T I O N ' I n m e e t i n g a f t e r m e e t i n g w e w e r e t o l d t h a t t h e p e o p l e o f t h e U n i t e d S t a t e s a r e n o t j u s t o u r c u s t o m e r s - - t h e y a r e o w n e r s ; t h e y a r e i n t e r e s t e d i n h o w t h e i r N a t i o n a l F o r e s t S y s t e m L a n d s a r e m a n a g e d . ” ( J a c k W a r d T h o m a s , C h i e f o f t h e U S D A F o r e s t S e r v i c e o n a m a j o r c o n c l u s i o n o f a s e r i e s o f p u b l i c m e e t i n g s o n t h e ” r e i n v e n t i o n " o f t h e a g e n c y , J u l y 7 , 1 9 9 4 ) I n t r o d u c t i o n T h e a b o v e q u o t e b y t h e f o r m e r C h i e f o f t h e F o r e s t S e r v i c e h a s b e e n w i d e l y d i s t r i b u t e d i n p r e s s r e l e a s e s a n d i n t e r n a l r e p o r t s . C e r t a i n l y t h e r e i s n o d e e p , n e w i n s i g h t r e f l e c t e d i n t h e o b s e r v a t i o n ; h o w e v e r t h e f a c t t h a t t h e p u b l i c h a s r e p e a t e d l y m a d e t h e p o i n t t h a t t h e y d o i n d e e d 3 2 9 t h e p u b l i c l a n d s o f t h e U n i t e d S t a t e s i n d i c a t e s s o m e f r u s t r a t i o n o v e r t h e i r t r e a t m e n t a s “ c u s t o m e r s . ” R e l a t e d t o t h i s p o i n t i s t h e e x t e n s i o n t h a t t h e a g e n c i e s w h i c h m a n a g e t h e p u b l i c ' s l a n d d o s o a s e m p l o y e e s o f t h e p u b l i c a n d a s s u c h w o u l d b e e x p e c t e d t o d o t h e p u b l i c ' s b i d d i n g . T h e d i f f i c u l t y w h i c h a r i s e s , o f c o u r s e , i s t h a t t h e r e i s n o s i n g l e ” p u b l i c i n t e r e s t ” b u t r a t h e r a w i d e a r r a y o f o f t e n c o m p e t i n g i n t e r e s t s i n c l u d i n g t h e i n t e r e s t s o f a g e n c y e m p l o y e e s t h e m s e l v e s . A g e n c y p o l i c i e s i m p l i c i t l y a n s w e r t h e q u e s t i o n o f " w h o s e i n t e r e s t s c o u n t . “ T h i s c h a p t e r w i l l e x a m i n e t h i s q u e s t i o n f r o m t h e e x p o s t p e r s p e c t i v e o f a s s e s s i n g p e r f o r m a n c e o f e x i s t i n g i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s u n d e r a v a r i e t y o f s i t u a t i o n s . A l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s w i l l b e e x p l o r e d t o 1 8 4 a n d F o r e s t S e r v i c e s i t u a t i o n s , b u t t o a s s i s t i n p r o v i d i n g a f r a m e w o r k 1 8 5 d e t e r m i n e i f s u b s t a n t i v e p e r f o r m a n c e c h a n g e s a r e l i k e l y u n d e r v a r y i n g p o l i c i e s a n d p r o c e d u r e s . T h e a n a l y s i s w i l l r e l y h e a v i l y o n t h e t h e o r e t i c a l d i s c u s s i o n s o f C h a p t e r I V . C r o s s - r e f e r e n c i n g t o t h e l i t e r a t u r e r e v i e w e d i n t h a t c h a p t e r w i l l b e d o n e f r e q u e n t l y . R a t h e r t h a n a l w a y s c i t i n g t h e o r i g i n a l s o u r c e , r e f e r e n c e w i l l o f t e n b e m a d e t o t h e a p p l i c a b l e p a g e s w i t h i n C h a p t e r I V w h e r e a p p p r o p r i a t e . T h e c a s e e x a m p l e s r e v i e w e d i n t h i s a n a l y s i s w e r e s e l e c t e d t o r e f l e c t a r a n g e o f s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s . O n e a r e a o f f o c u s w i l l b e t h e d e g r e e t o w h i c h a g i v e n c a s e e x h i b i t s t h e f e a t u r e s o f a p u b l i c u t i l i t y . P e r f o r m a n c e w i l l b e a p p r a i s e d a c c o r d i n g l y . T h e s i t u a t i o n s t o b e e x a m i n e d i n c l u d e : ( 1 ) G e n e r a l p u b l i c a c c e s s t o t h e s a b i n o C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a , C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t . ( 2 ) M o t o r i z e d a c c e s s t o t h e S a b i n e C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a . ( 3 ) M o t o r i z e d a c c e s s t o D e n a l i N a t i o n a l P a r k . ( A ) C a m p g r o u n d O p e r a t i o n , M t . L e m m o n R e c r e a t i o n A r e a , C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t . T h e s e e x a m p l e s a r e i n t e n d e d t o b e r e p r e s e n t a t i v e ( b u t n o t a l l - i n c l u s i v e ) o f t h e r a n g e o f r e c r e a t i o n o p p o r t u n i t i e s a n d s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s f o u n d o n f e d e r a l l a n d s . T h e e x a m p l e s h a v e b e e n s e l e c t e d i n p a r t f o r t h e v a r i e t y o f m a n a g e m e n t o p t i o n s g e n e r a l l y c o n s i d e r e d v i a b l e i n s u c h s i t u a t i o n s . T h e s e l e c t e d e x a m p l e s w i l l p r o v e u s e f u l i n i d e n t i f y i n g t h e r e l e v a n t q u e s t i o n s w h i c h p o l i c y m a k e r s a n d l o c a l m a n a g e r s s h o u l d b e a s k i n g b e f o r e i m p o s i n g a p a r t i c u l a r s t r u c t u r e . A s s u c h , t h e p u r p o s e o f t h e a n a l y s i s i s n o t t o m a k e d e c i s i o n s a b o u t o p t i m a l s t r u c t u r e s f o r a l l P a r k S e r v i c e i n t h e a p p l i c a t i o n o f t h e s o c i a l s c i e n c e s t h a n t h e p h y s i c a l s c i e n c e s . 1 8 6 f o r h e ! d e c i s i o n s s h o u l d b e m a d e a n d f o r i d e n t i f y i n g w h o s e i n t e r e s t s n e e d t o b e c o n s i d e r e d . T o c o n s i d e r t h e r e l e v a n t i n t e r e s t s a n d o p e n l y c o n c l u d e w h o s e i n t e r e s t s c o u n t i s t h e r o l e , a l b e i t d i f f i c u l t , o f t h e p o l i c y - m a k e r ; t o a s s i g n r i g h t s ( p o w e r ) t o s e l e c t p a r t i e s w i t h o u t a s s e s s i n g t h e i n t e r e s t s o f o t h e r s i s i n a p p r o p r i a t e . A l t h o u g h t h e a n a l y s i s w i l l c e n t e r o n t h e s p e c i f i c c a s e s , e x t r a p o l a t i o n t o a b r o a d e r s i t u a t i o n m a y s o m e t i m e s b e a p p r o p r i a t e . F o r e x a m p l e , t h e i m p l i c a t i o n s o f t h e M t . L e m m o n c a m p g r o u n d s t u d y m a y b e a p p l i c a b l e t o m a n y p u b l i c c a m p g r o u n d s w i t h s i m i l a r c h a r a c t e r i s t i c s . T h e s t r u c t u r e s t o b e e v a l u a t e d w i l l v a r y t o s o m e d e g r e e f o r e a c h c a s e . A s w i l l b e s e e n i n C a s e E x a m p l e # 1 , t h e s i t u a t i o n m a y s o m e t i m e s g r e a t l y l i m i t t h e n u m b e r o f v i a b l e a l t e r n a t i v e s , r e s u l t i n g i n a r e l a t i v e l y b r i e f a n a l y s i s . I n g e n e r a l . s t r u c t u r e s g i v e n t h e g r e a t e s t c o n s i d e r a t i o n i n c l u d e d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n , u n r e g u l a t e d p r i v a t e - s e c t o r p r o v i s i o n , r e g u l a t i o n b a s e d o n r a t e o f r e t u r n o r p r i c e c a p s , f r a n c h i s e b i d d i n g , a n d n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n p r o v i s i o n . O v e r l a p i s i n e v i t a b l e ; f o r i n s t a n c e , a n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n m a y b e a w a r d e d a c o n c e s s i o n a s t h e r e s u l t o f a f r a n c h i s e b i d d i n g p r o c e d u r e w h i c h i n c l u d e s e l e m e n t s o f p r i c e - c a p r e g u l a t i o n . P r i c i n g r u l e s c a n a l s o v a r y w i t h i n a n o v e r a l l s t r u c t u r e ; u n d e r g o v e r n m e n t p r o v i s i o n , p r i c e s c o u l d b e s e t a t z e r o . a t m a r g i n a l c o s t , a t a v e r a g e c o s t , a t p r o f i t - m a x i m i z i n g m o n o p o l y l e v e l s , o r a t a n y o f a n i n f i n i t e n u m b e r o f a l t e r n a t e p r i c e s . S o m e d i s c r e t i o n h a s b e e n n e c e s s a r y t o k e e p t h e n u m b e r o f a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s a t a m a n a g e a b l e l e v e l . A l t e r n a t i v e s w h i c h a r e c o n s i d e r e d t o b e b e y o n d t h e c u r r e n t r e a l m o f f e a s i b i l i t y . s u c h a s t r a n s f e r o f l a r g e b l o c k s o f p u b l i c l a n d t o t h e p r i v a t e s e c t o r , h a v e n o t b e e n c o n s i d e r e d . O b j e c t i v e a s s e s s m e n t o f p e r f o r m a n c e i s s o m e t i m e s d i f f i c u l t , m o r e s o 1 8 7 F o r t h i s s t u d y , t h e c r i t e r i a t o b e u s e d f o r e v a l u a t i n g p e r f o r m a n c e i n c l u d e e f f i c i e n c y ( i n p r o d u c t i o n a n d i n p r i c i n g ) , p r e s e n c e o r a b s e n c e o f m o n o p o l y p o w e r , d i s t r i b u t i o n o f i n c o m e , q u a l i t y o f t h e r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e ( i n c l u d i n g u s e r s e c u r i t y ) , d e g r e e o f e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n , a c h i e v e m e n t o f p u b l i c / a g e n c y - s p e c i f i e d g o a l s , a n d f l e x i b i l i t y i n m e e t i n g f u t u r e , a l t e r n a t i v e g o a l s . S u b j e c t i v e j u d g e m e n t i s t o s o m e d e g r e e i n e v i t a b l e i n s e v e r a l o f t h e s e c r i t e r i a . I t s h o u l d b e e m p h a s i z e d t h a t i t m a y b e i n a p p r o p r i a t e t o r a n k s t r u c t u r e s o n a n o r m a t i v e s c a l e b a s e d o n s o m e s e t o f e v a l u a t i o n c r i t e r i a , s u c h a s t h o s e i d e n t i f i e d a b o v e . T o l a b e l o n e s t r u c t u r e a s ” b e t t e r ” t h a n a n o t h e r r e f l e c t s l i t t l e m o r e t h a n t h e v a l u e j u d g e m e n t o f t h e p e r s o n d o i n g t h e r a n k i n g . H u m a n n a t u r e b e i n g w h a t i t i s , s u c h v a l u e j u d g e m e n t s a r e o c c a s i o n a l l y e v i d e n t t h r o u g h o u t t h e c h a p t e r . F o r t h e m o s t p a r t t h e y a r e r e s e r v e d f o r t h e s u m m a r y a t t h e e n d o f e a c h c a s e e x a m p l e a n d f o r t h e f i n a l c h a p t e r o f t h i s d i s s e r t a t i o n . I n c o n s i s t e n c y w i t h e s t a b l i s h e d j u d i c i a l p r e c e d e n t o r w i d e l y a c c e p t e d n o t i o n s o f " f a i r n e s s “ i s , o n o c c a s i o n , c a u s e f o r o n e s t r u c t u r e t o b e l a b e l e d i n f e r i o r t o a n o t h e r . O n e a r e a w h e r e o b j e c t i v e e v a l u a t i o n o f p e r f o r m a n c e m a y o v e r l a p w i t h j u d g e m e n t a l r a n k i n g s i s t h e c a s e w h e r e a p r o - s p e c i f i e d g o a l h a s b e e n s t a t e d b y t h e p u b l i c a n d / o r t h e i r a g e n c y r e p r e s e n t a t i v e s . I n s u c h a s i t u a t i o n , a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s c a n b e e v a l u a t e d a s t o h o w w e l l t h e y m e e t t h e s p e c i f i e d g o a l . F o r e x a m p l e , a c o m m o n l y s t a t e d g o a l f o r p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n s e r v i c e s i s t h a t t h e y b e p r o v i d e d a t ” r e a s o n a b l e c o s t " t o t h e u s e r - o w n e r s . D e p e n d i n g o n t h e d e g r e e o f c l a r i t y o r a m b i g u i t y o f t h e g o a l , s o m e v a l u e j u d g e m e n t m a y b e i n e v i t a b l e d u r i n g t h e a s s e s s m e n t . W h e r e p o s s i b l e , t h i s m e a s u r e o f p e r f o r m a n c e w i l l b e e m p l o y e d t h r o u g h o u t t h e c h a p t e r . A c o m p l i c a t i o n a r i s e s w h e n m u l t i p l e g o a l s w i t h i n a n 1 8 8 a g e n c y a p p e a r t o b e c o n t r a d i c t o r y . H e r e t h e e v a l u a t i o n o f e x i s t i n g ( s t a t u s q u o ) s t r u c t u r e s w i l l p r e s u m a b l y e x p o s e w h i c h o f t h e p u r p o r t e d g o a l s i n d e e d r e f l e c t t h e a g e n c y ' s a s s i g n m e n t o f r i g h t s a n d w h i c h d o n o t . S e t t i n g g f o r C a s e E x a m p l e s # 1 a n d # 2 : A c c e s s t o S a b i n e C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a L o c a t e d o n t h e o u t s k i r t s o f T u c s o n , A r i z o n a , i n t h e C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t , s a b i n o C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a h a s l o n g b e e n a n a t t r a c t a n t f o r b o t h l o c a l r e s i d e n t s a n d v i s i t o r s f r o m t h r o u g h o u t t h e U n i t e d S t a t e s . I n t e r n a t i o n a l v i s i t a t i o n h a s a l s o i n c r e a s e d i n r e c e n t y e a r s . I t i s e s t i m a t e d t h a t t h e a r e a r e c e i v e s o v e r o n e m i l l i o n v i s i t o r s a n n u a l l y , m a k i n g i t o n e o f t h e m o s t h e a v i l y v i s i t e d d e v e l o p e d r e c r e a t i o n s i t e s i n t h e n a t i o n a l f o r e s t s y s t e m . s a b i n o C r e e k , w h i c h f l o w s t h r o u g h t h e c a n y o n , i s a r a r e p e r e n n i a l w a t e r s o u r c e i n t h e S o n o r a n D e s e r t , r e s u l t i n g i n a r i c h d i v e r s i t y o f p l a n t a n d a n i m a l l i f e . T h e w a t e r i s a l s o t h e p r i m a r y a t t r a c t i o n f o r v i s i t o r s . I n t h e 1 9 3 0 s , t h e W o r k s P r o j e c t s A d m i n i s t r a t i o n ( W P A ) a n d t h e C i v i l i a n C o n s e r v a t i o n C o r p s ( C C C ) u n d e r t o o k a s e r i e s o f a m b i t i o u s d e v e l o p m e n t p r o j e c t s w i t h i n t h e a r e a . A f o u r - m i l e p a v e d r o a d w i t h n i n e s t o n e b r i d g e s w a s c o n s t r u c t e d i n t h e c a n y o n b o t t o m . D a m s w e r e b u i l t c r e a t i n g p o o l s f o r r e c r e a t i o n i s t s . E x t e n s i v e c a m p i n g a n d p i c n i c f a c i l i t i e s w e r e c o n s t r u c t e d . P l a n s c a l l e d f o r e x t e n d i n g t h e r o a d a n d c o n s t r u c t i n g a l a r g e d a m f u r t h e r u p t h e c a n y o n ( i n a n a r e a w h i c h i s n o w C o n g r e s s i o n a l l y d e s i g n a t e d W i l d e r n e s s ) , b u t f u n d i n g s h o r t f a l l s p r e v e n t e d c o m p l e t i o n o f t h e p r o j e c t . I n t h e 1 9 6 0 s a n d 1 9 7 0 s , t h e F o r e s t S e r v i c e i n v e s t e d a h u g e s u m o f m o n e y i n t h e R e c r e a t i o n A r e a . N e w r o a d s w e r e b u i l t , e l e c t r i c i t y a n d 1 8 9 ‘ w a t e r / s e w e r l i n e s w e r e i n s t a l l e d , a n d m a n y n e w r e s t r o o m s a n d r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s w e r e c o n s t r u c t e d . T h e f i r s t v i s i t o r c e n t e r i n t h e F o r e s t S e r v i c e ' s S o u t h w e s t R e g i o n w a s e r e c t e d h e r e i n 1 9 6 3 . V i s i t a t i o n s k y r o c k e t e d . F o r o v e r f o r t y y e a r s , r e s i d e n t s a n d t o u r i s t s w e r e f r e e t o d r i v e t h e i r p e r s o n a l v e h i c l e s w i t h i n t h e c a n y o n . T h e n a r r o w , w i n d i n g r o a d s w e r e d e s i g n e d f o r 1 9 3 0 s t r a f f i c h o w e v e r , a n d b y t h e 1 9 6 0 s , t r a f f i c j a m s a n d c a r e x h a u s t f u m e s w e r e c o m m o n p l a c e o n w e e k e n d s a n d h o l i d a y s . T h e v e r y e x p e r i e n c e t h a t m a n y p e o p l e w e r e c o m i n g t o e n j o y w a s b e i n g d e s t r o y e d . O f c o u r s e , o t h e r v i s i t o r s , p a r t i c u l a r l y t e e n a g e r e s i d e n t s o f T u c s o n , v i e w e d S a b i n e C a n y o n a s t h e l o c a l " p a r t y “ l o c a t i o n . T h e c r o w d s , t h e l o u d m u s i c , a n d t h e c o n s u m p t i o n o f a l c o h o l w e r e a l l i n t e g r a l a n d b e n e f i c i a l a s p e c t s o f t h e i r p r e f e r r e d e x p e r i e n c e . I n 1 9 7 3 , a s u b s t a n t i a l p o r t i o n o f t h e r o a d s y s t e m w a s t e m p o r a r i l y c l o s e d t o p r i v a t e m o t o r v e h i c l e s i n o r d e r t o i n s t a l l s e w e r l i n e s . T h e c l o s u r e p r o v i d e d a n o p p o r t u n i t y t o a d d r e s s t h e p r o b l e m s i n t h e c a n y o n i n c l u d i n g n o i s e a n d a i r p o l l u t i o n , l i t t e r , v a n d a l i s m , r o w d i n e s s , a n d c o n g e s t i o n . A d r a f t e n v i r o n m e n t a l s t a t e m e n t w a s i s s u e d i n 1 9 7 5 o u t l i n i n g t h e i d e a o f a p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m i n t h e c a n y o n . A s a b i n o C a n y o n T r a n s p o r t a t i o n S t u d y w a s c o m p l e t e d u s i n g i n p u t f r o m r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e U n i v e r s i t y o f A r i z o n a , P i m a A s s o c i a t i o n o f G o v e r n m e n t s , P i m a C o u n t y , a n d t h e F o r e s t S e r v i c e . T h e t e a m o u t l i n e d t h e o b j e c t i v e s , d e v e l o p e d c r i t e r i a f o r c o m p a r i n g a l t e r n a t i v e s , a n d l i s t e d s e v e r a l a l t e r n a t i v e s . A s e m p h a s i z e d b y t h e s t u d y t e a m , " a m a j o r c o n c e r n w a s w h o w a s g o i n g t o b e e x c l u d e d f r o m t h e c a n y o n , s u c h a s t h e p o o r a n d h a n d i c a p p e d . " 1 T h e r o a d a c c e s s i n g t h e m a i n b o d y o f S a b i n e C a n y o n w a s c l o s e d t o p r i v a t e m o t o r v e h i c l e s i n 1 9 7 8 ; a l l m o t o r i z e d p u b l i c t r a n s p o r t w a s 1 9 0 t h e r e a f t e r p r o v i d e d b y a s h u t t l e b u s . ( D e t a i l s o f t h e s h u t t l e b u s O p e r a t i o n w i l l b e d i s c u s s e d i n t h e ” S i t u a t i o n " s e c t i o n o f C a s e E x a m p l e # 2 . ) T h e r e m a i n d e r o f t h e r o a d s w i t h i n t h e r e c r e a t i o n a r e a w e r e c l o s e d t o p r i v a t e v e h i c l e s i n 1 9 8 1 . A p a r k i n g l o t w i t h a c a p a c i t y o f a p p r o x i m a t e l y 4 3 0 v e h i c l e s i s a v a i l a b l e a t t h e e n t r a n c e t o t h e S a b i n o C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a . T h e n a t i o n a l f o r e s t b o u n d a r y i s i m m e d i a t e l y a d j a c e n t t o t h e p a r k i n g l o t ; p u b l i c s t r e e t s a n d s c h o o l p a r k i n g l o t s a r e w i t h i n e a s y w a l k i n g d i s t a n c e o f t h e a r e a . O n a b u s y d a y , t h e p a r k i n g l o t w i l l b e f i l l e d t o c a p a c i t y a n d a s m a n y a s 3 0 0 c a r s w i l l b e p a r k e d o u t s i d e o f t h e f o r e s t b o u n d a r y . R o u s i n g s u b d i v i s i o n s a n d a p a r t m e n t c o m p l e x e s h a v e r e c e n t l y s p r u n g u p i n c l o s e p r o x i m i t y t o t h e a r e a . C a s e E x a m p l e # 1 : G e n e r a l P u b l i c A c c e s s t o S a b i n e C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a O f t h e e s t i m a t e d o n e m i l l i o n a n n u a l v i s i t o r s t o S a b i n e C a n y o n , a p p r o x i m a t e l y 2 4 0 , 0 0 0 r o d e t h e s h u t t l e b u s i n 1 9 9 5 . T h e r e m a i n d e r w a l k , r u n , w h e e l c h a i r , o r b i c y c l e w i t h i n t h e r e c r e a t i o n a r e a . G i v e n t h e s u b s t a n t i a l c o s t s a s s o c i a t e d w i t h d e v e l o p m e n t , o p e r a t i o n , a n d m a i n t e n a n c e , i t h a s b e e n s u g g e s t e d t h a t a n a c c e s s f e e b e i m p o s e d u p o n u s e r s o f S a b i n e C a n y o n . C a s e e x a m p l e # 1 w i l l a s s e s s t h e e x p e c t e d p e r f o r m a n c e o f a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s f o r g o v e r n a n c e o f a c c e s s t o t h e a r e a . S i t u a t i o n A l t h o u g h p e r h a p s n o t t e c h n i c a l l y i m p o s s i b l e , i t w o u l d b e e x t r e m e l y d i f f i c u l t a n d e x t r e m e l y e x p e n s i v e t o c o n t a c t e a c h p e r s o n d e s i r i n g a c c e s s t o s a b i n o C a n y o n . T h e o p t i o n o f e r e c t i n g a n e n t r y s t a t i o n t o t h e 1 9 1 p a r k i n g l o t w i l l b e a d d r e s s e d u n d e r t h e I ' S t r u c t u r e " s e c t i o n ; h o w e v e r , a s t u > t e d a b o v e , e s s e n t i a l l y u n l i m i t e d p a r k i n g i s a v a i l a b l e n e a r b y , s h o u l d a t t e m p t s b e m a d e t o c o n t r o l a c c e s s t o t h e n a t i o n a l f o r e s t p a r k i n g l o t . I ! n . a d d i t i o n , t h e n u m b e r o f p o t e n t i a l a c c e s s p o i n t s f o r p e d e s t r i a n s i s c o n s i d e r a b l e . T h e p o l i t i c a l a n d s o c i a l c o n s e q u e n c e s o f a t t e m p t i n g t o “ p o l i c e “ t h e e n t i r e b o r d e r o f t h e r e c r e a t i o n a r e a a d d s u b s t a n t i a l ” c o s t ” t o w h a t w o u l d a l r e a d y b e p r o h i b i t i v e f r o m a p e c u n i a r y s t a n d p o i n t . T h e a r e a h a s e x c l u s i o n c o s t s h i g h e r t h a n a n y e x p e c t e d v a l u e t o b e g a i n e d b y a t t e m p t i n g t o c h a r g e : 1 1 u s e r s . C o s t s o f e x c l u d i n g v e h i c l e s f r o m t h e n a t i o n a l f o r e s t p a r k i n g l o t w o u l d n o t b e e s p e c i a l l y h i g h , b u t t h e v a l u e t o b e g a i n e d i s d u b i o u s , a s w i l l b e d e t a i l e d u n d e r " P e r f o r m a n c e . “ T h e d e g r e e t o w h i c h u s e s o r u s e r s o f t h e S a b i n e C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a a r e “ i n c o m p a t i b l e " i s s o m e w h a t c o m p l e x . L i k e m o s t p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n a r e a s , t h e p o t e n t i a l f o r c o n f l i c t i s u b i q u i t o u s . T h e r a n d o m s h o o t i n g o f g u n s w o u l d o b v i o u s l y b e i n c o m p a t i b l e w i t h t h e e n j o y m e n t o f t h e a r e a b y m a n y v i s i t o r s . T h e p r e s e n c e o f r u l e s a n d t h e i r e n f o r c e m e n t w i l l l a r g e l y d e t e r m i n e t h e p o t e n t i a l f o r i n c o m p a t i b l e u s e a n d u s e r s . F o r t h i s r e a s o n , h e a v i l y u s e d d e v e l o p e d r e c r e a t i o n s i t e s s u c h a s S a b i n e C a n y o n i n v a r i a b l y i m p o s e a r e l a t i v e l y l a r g e n u m b e r o f r e s t r i c t i o n s o n u s e r s c o m p a r e d t o u n d e v e l o p e d a r e a s . A m o n g t h e p r o h i b i t i o n s a t s a b i n o C a n y o n a r e g u n s , a l c o h o l , g l a s s c o n t a i n e r s , p e t s , a n d o f c o u r s e , p e r s o n a l v e h i c l e s . T h e a l c o h o l c l o s u r e w a s i n s t i t u t e d i n 1 9 9 4 a f t e r m a n y y e a r s o f s a b i n o C a n y o n b e i n g k n o w n a s a p o p u l a r ” p a r t y i n g ” p l a c e . T h e r i g h t s s t r u c t u r e s e l e c t e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e c l e a r l y d e m o n s t r a t e s t h a t t h e i n t e r e s t s o f t h o s e d e s i r i n g t o c o n s u m e a l c o h o l a r e s u b o r d i n a t e t o t h o s e t h a t p r e f e r a n a l c o h o l - f r e e e n v i r o n m e n t . S u c h c h o i c e s a r e r a r e l y w i t h o u t c o n t r o v e r s y a n d t h u s i m p l y a d e g r e e o f i n c o m p a t i b l e u s e . T h e a b o v e d i s c u s s i o n h i g h l i g h t s t h e d i s t i n c t i o n b e t w e e n w h a t i s 1 9 2 O f t e n r e f e r r e d t o a s a " p r i v a t e g o o d " ( M i s h a n , 1 9 6 9 , p . 3 3 0 ) a n d a n i a a c o m p a t i b l e u s e g o o d a s u s e d h e r e . P r i v a t e g o o d s i m p l y p r o v i s i o n i n t h e m a r k e t a n d e x c l u s i v i t y i n c o n s u m p t i o n ; t h a t i s , i f t h e g o o d i s i c o n s u m e d ' b y o n e p e r s o n i t i s n o t a v a i l a b l e f o r c o n s u m p t i o n b y a n o t h e r . . A e u s e d i n t h i s a n a l y s i s s u c h e x c l u s i v i t y r e p r e s e n t s t h e e x t r e m e c a s e o f a n ' e x t e r n a l i t y ' i n c o n s u m p t i o n . F o l l o w i n g t h i s l i n e o f t h i n k i n g , t h e p r e s e n c e o r a b s e n c e o f e x t e r n a l i t i e s b e c o m e s a m a t t e r o f d e g r e e . A s n o t e d i n C h a p t e r I V , o n e p e r s o n ' s u s e o f a h o t e l r o o m i s i n c o m p a t i b l e w i t h a n o t h e r ' s u s e o f t h e s a m e r o o m a t t h e s a m e t i m e ; w h e r e a s t h e b r e a t h i n g o f a i r g e n e r a l l y i m p l i e s v e r y l i t t l e p o t e n t i a l f o r u s e i n c o m p a t i b i l i t y . R e c r e a t i o n i s t s a c c e s s i n g s a b i n o C a n y o n f a l l b e t w e e n t h e t w o e x t r e m e s . T h e m e r e p r e s e n c e o f o n e p e r s o n d o e s n o t p r e c l u d e t h e p r e s e n c e o f a n o t h e r ; h o w e v e r , t h e a c t i v i t i e s o f o n e m a y s e r v e t o r e m o v e o r d i m i n i s h t h e v a l u e o f t h e v i s i t t o a n o t h e r . D e s p i t e t h e s e c o m p l e x i t i e s , a c c e s s t o r e c r e a t i o n a r e a s s u c h a s S a b i n e C a n y o n g e n e r a l l y e x h i b i t c h a r a c t e r i s t i c s o f c o m p a t i b l e u s e g o o d s . T h e m a r g i n a l c o s t o f p r o v i d i n g g e n e r a l a c c e s s t o S a b i n e C a n y o n i s e s s e n t i a l l y z e r o u p t o t h e p o i n t w h e r e c o n g e s t i o n b e c o m e s a f a c t o r . P r o v i s i o n o f a c c e s s t o t h e r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s o f t h e a r e a o b v i o u s l y e x h i b i t s e c o n o m i e s o f s c a l e ; t h e a v e r a g e c o s t d e c l i n e s a s m o r e p e r s o n s a r e s e r v e d . T h e s a b i n o C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a r e q u i r e s i n v e s t m e n t i n f i x e d a s s e t s a s w e l l a s v a r i a b l e c o s t s o f o p e r a t i o n ; p r o v i s i o n o f t h e a r e a i s b y n o m e a n s ' f r e e ' o f c o s t . H o w e v e r , t h e c o s t o f t h e i n c r e m e n t a l u s e r i s n o t s i g n i f i c a n t l y g r e a t e r t h a n z e r o . T h e i m p l i c a t i o n s f o r m e a n s o f p r o v i s i o n a n d a p p r o p r i a t e p r i c i n g s h o u l d b e e v i d e n t f r o m t h e d i s c u s s i o n s o f C h a p t e r I V . T h e s e i m p l i c a t i o n s a r e a d d r e s s e d b e l o w i n t h e d i s c u s s i o n o f p e r f o r m a n c e . T h e i s s u e o f ' c o n g e s t i b i l i t y ' i s u n a v o i d a b l e f o r r e l a t i v e l y s m a l l 1 9 3 t h a t e x t r e m e l y p o p u l a r r e c r e a t i o n a r e a s . H o w e v e r , a s n o t e d a b o v e , t h e r e i s n o s i n g l e p o i n t a t w h i c h c o n g e s t i o n o f a n a r e a i m p o s e s a c o s t o n u s e r s o r p r o v i d e r s . T h e u s e r a r r i v i n g a t S a b i n e C a n y o n o n E a s t e r S u n d a y o r ' N e m o r i a l D a y g e n e r a l l y i s a w a r e o f t h e n a t u r e o f t h e e x p e r i e n c e t h e y a r e a b o u t t o h a v e . T h e y a r r i v e w i t h t h e e x p e c t a t i o n o f a r a t h e r ‘ b o i s t e r o u s , c o n g e s t e d c a n y o n a n d t h e y a r e r a r e l y d i s a p p o i n t e d . M a n y o f t h e m a r e s e e k i n g j u s t s u c h a n e x p e r i e n c e . T h e w e e k d a y b i r d w a t c h e r w o u l d b e o u t r a g e d b y t h i s e x p e r i e n c e a n d i n f a c t w o u l d e s s e n t i a l l y b e e x c l u d e d . T h e r e f o r e , t h e b i r d w a t c h e r d o e s n o t v i s i t o n E a s t e r S u n d a y . I d o n o t m e a n t o t r i v i a l i z e t h e i m p o r t a n c e o f c o n g e s t i b i l i t y , b u t t o e m p i r i c a l l y m e a s u r e c o s t s a s s o c i a t e d w i t h i t i s e x t r e m e l y d i f f i c u l t a n d o f l i m i t e d v a l u e t o d e c i s i o n - m a k e r s . F u r t h e r m o r e , i t i s e s t i m a t e d t h a t l e s s t h a n t w e n t y d a y s p e r y e a r c u r r e n t l y d r a w c r o w d s l a r g e e n o u g h f o r t h e F o r e s t S e r v i c e t o b e c o n c e r n e d a b o u t v i s i t o r n u m b e r s a p p r o a c h i n g s o m e p h y s i c a l c a r r y i n g c a p a c i t y f o r t h e a r e a . I n a d d r e s s i n g t h e a c c e s s s i t u a t i o n i t i s i m p o r t a n t t o u n d e r s t a n d t h e n a t u r e o f t h e c l i e n t e l e a t S a b i n e C a n y o n . U s e r s r a n g e f r o m l o w i n c o m e g r o u p s ( i n c l u d i n g m a n y H i s p a n i c r e s i d e n t s o f t h e T u c s o n a r e a ) t h r o u g h e x t r e m e l y w e a l t h y t o u r i s t s s t a y i n g a t n e a r b y r e s o r t s , a s w e l l a s r e s i d e n t s o f t h e a f f l u e n t " f o o t h i l l s ” a r e a o f T u c s o n a d j a c e n t t o S a b i n e C a n y o n . I n g e n e r a l , t h e w e a l t h i e r v i s i t o r s a r r i v e o n w e e k d a y s a n d t h e l o w e r i n c o m e g r o u p s v i s i t o n w e e k e n d s a n d h o l i d a y s . T h i s i s a t y p i c a l p a t t e r n f o r m a n y p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n a r e a s n e a r u r b a n c e n t e r s . V i s i t o r s t o t h e s e ” u r b a n ” s i t e s m a k e u p a n i n c r e a s i n g l y l a r g e p r o p o r t i o n o f t o t a l r e c r e a t i o n u s e r s o n n a t i o n a l p a r k s a n d f o r e s t s a s c i t i e s t h r o u g h o u t t h e U n i t e d S t a t e s e x p a n d t o w a r d p u b l i c l a n d s b o u n d a r i e s . P r i c i n g r u l e s u n d e r s u c h a s i t u a t i o n m u s t b e c a r e f u l l y e v a l u a t e d v i s a 1 9 4 V i a t h e g o a l s o f t h e p o l i c y - m a k e r s ; t h i s p o i n t w i l l b e d i s c u s s e d f u r t h e r i l l t h e n e x t s e c t i o n a n d w i l l b e c o m e p a r t i c u l a r l y r e l e v a n t i n t h e c a s e e x a m p l e s e x h i b i t i n g r e l a t i v e l y l o w e x c l u s i o n c o s t s ( s e e c a s e e x a m p l e # 4 0 . S i n c e t h e “ g o o d “ a s s o c i a t e d w i t h t h i s c a s e e x a m p l e i s s i m p l y a c c e s s , n o t m o t o r i z e d a c c e s s , e v a l u a t i o n o f t h e p o t e n t i a l c o n s u m e r s m u s t a l s o c o n s i d e r t h e i r p h y s i c a l a t t r i b u t e s . F r e e d o m o f a c c e s s i s a n e m p t y r i g h t i f a g e o r p h y s i c a l d i s a b i l i t y p r o h i b i t n o n - m o t o r i z e d u s e . L a r g e , e x t e n d e d f a m i l i e s t h a t p r e v i o u s l y c r o w d e d i n t o v e h i c l e s f o r a t r i p t o s a b i n o C a n y o n n o w m u s t e x i t t h e i r v e h i c l e s a t t h e p a r k i n g l o t . T h e m i n i m u m d i s t a n c e t o c r e e k s i d e p i c n i c k i n g i s a p p r o x i m a t e l y o n e m i l e ; m o s t p e p u l a r s i t e s a r e f u r t h e r . T h e s e d i s t a n c e s i n t h e S o n o r a n D e s e r t a r e g r e a t e n o u g h t o p r e c l u d e m a n y e x t e n d e d f a m i l i e s f r o m a c c e s s i n g t h e r e c r e a t i o n a r e a w i t h o u t u s e o f t h e s h u t t l e b u s ( t o b e e x a m i n e d i n C a s e E x a m p l e # 2 ) . T h e f i n a l p o i n t o f s u b s t a n t i v e r e l e v a n c e t o t h e s i t u a t i o n a t s a b i n o C a n y o n i s e q u a l l y i m p o r t a n t f o r m a n y p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n a r e a s . T h a t i s , t h e a r e a i s u n i q u e . A l t h o u g h i t i s t r u e t h a t p i c n i c t a b l e s o r h i k i n g t r a i l s m a y b e a v a i l a b l e a t n u m e r o u s a l t e r n a t i v e l o c a t i o n s , t h e s e a r e a s a r e n o t s u b s t i t u t e s f o r t h e S a b i n e C a n y o n e x p e r i e n c e , a n y m o r e t h a n g o i n g t o a m o v i e i s a s u b s t i t u t e . T h e s c e n e r y , t h e p o o l s a n d f l o w i n g w a t e r , t h e h i s t o r i c a l d a m s a n d b r i d g e s , a l l t h e s e a t t r i b u t e s c r e a t e a u n i q u e r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e . T h i s u n i q u e n e s s , c o m b i n e d w i t h t h e f a c t t h a t t h e a r e a i s o w n e d b y t h e p u b l i c , p l a c e s a n a d d e d b u r d e n o n l a n d m a n a g e r s ( e m p l o y e e s o f t h e p u b l i c ) t o a s s u r e c o n t i n u e d r e a s o n a b l e a c c e s s t o t h e c a n y o n . 1 9 5 g e n o m e a n d A s s o c i a t e d P e r f o r m a n c e T h e s t a t u s q u o r e s t r i c t i o n s o n p e r s o n a l m o t o r v e h i c l e s w e r e r e c e n t l y r e a s s e s s e d i n a c o n c e p t p l a n f o r S a b i n e C a n y o n . T h e d e c i s i o n t o m a i n t a i n t h e s e r e s t r i c t i o n s w a s r e i n f o r c e d . T h e r e f o r e , i t h a s b e e n c o n s i d e r e d a g i v e n t h a t g e n e r a l p u b l i c a c c e s s b y p e r s o n a l m o t o r v e h i c l e s i s n o t a n o p t i o n w o r t h y o f f u r t h e r c o n s i d e r a t i o n i n t h i s a n a l y s i s . I t i s d i f f i c u l t t o a s s e s s s t r u c t u r a l a l t e r n a t i v e s f o r g e n e r a l a c c e s s w i t h o u t l a p s i n g i n t o d i s c u s s i o n s o f t h e r e l a t e d i s s u e o f s h u t t l e - b u s t r a n s p o r t t o b e a d d r e s s e d i n t h e n e x t c a s e e x a m p l e . H o w e v e r , t h e i n t e n t i s t o t r e a t t h e m a s s e p a r a t e s i t u a t i o n s . I t h a s b e e n n o t e d t h a t t h e r e a r e h i g h s o c i a l , p o l i t i c a l , a n d p e c u n i a r y c o s t s a s s o c i a t e d w i t h e x c l u s i o n o f n o n - m o t o r i z e d u s e r s f r o m S a b i n e C a n y o n . T h e r e f o r e a n y s t r u c t u r e w h i c h e x p e c t s t o c o l l e c t a n a c c e s s f e e f r o m a l l u s e r s i s l i k e l y t o f a i l . H o w e v e r , l e s s a m b i t i o u s f e e c o l l e c t i o n g o a l s a r e p o s s i b l e , a s s h a l l b e d i s c u s s e d b e l o w . D u e p r i m a r i l y t o t h e h i g h c o s t s o f e x c l u s i o n , t h e s t a t u s q u o s t r u c t u r e a t s a b i n o C a n y o n i s d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o f n o n - m o t o r i z e d a c c e s s t o f a c i l i t i e s a t n o c h a r g e t o u s e r s . G i v e n t h a t t h e m a r g i n a l c o s t o f i n c r e m e n t a l v i s i t s i s a p p r o x i m a t e l y z e r o u p t o t h e p o i n t o f c o n g e s t i o n , a n o - f e e s y s t e m i s c o n s i s t e n t w i t h t h e e c o n o m i c a l l y e f f i c i e n t s o l u t i o n s u p p o r t e d b y H o t e l l i n g , a m o n g o t h e r s ( C h a p t e r I V , p p . 1 3 1 - 1 3 3 ) . I n a d d i t i o n , ” f r e e " a c c e s s a c k n o w l e d g e s w h a t s o m e a u t h o r s h a v e r e f e r r e d t o a s t h e “ w o r t h y g o o d " c h a r a c t e r i s t i c s o f o u t d o o r r e c r e a t i o n . T h a t i s , t h e r e i s s o m e g e n e r a l p u b l i c i n t e r e s t s e r v e d b y p r o v i d i n g f r e e a c c e s s t o n a t u r a l a r e a s . H o w e v e r , R o b i n s o n ( 1 9 7 5 ) , i n s u p p o r t i n g u s e r f e e s o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d s , a r g u e s , “ n o d o u b t t h e h a p p y , h e a l t h y c i t i z e n i s a n a s s e t t o t h e c o m m u n i t y . B u t t h e n o t i o n t h a t o u t d o o r r e c r e a t i o n c o n t r i b u t e s d i s t i n c t i v e l y t o t h i s 1 9 6 c o n d i t i o n s e e m s m o s t d u b i o u s “ ( p . 1 3 9 ) . R o b i n s o n f a i l s t o d i s c u s s t h e s i t u a t i o n s i n w h i c h h e b e l i e v e s r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s m a y a p p r o p r i a t e l y b e p r o v i d e d w i t h o u t u s e r f e e s . C i t y a n d c o u n t y p a r k s a r e c o m m o n l y a v a i l a b l e w i t h o u t a f e e t o u s e r s a n d t h e y a r e g e n e r a l l y c o n s i d e r e d t o b e i m p o r t a n t a s s e t s c o n t r i b u t i n g t o t h e q u a l i t y o f l i f e i n a c o m m u n i t y . A s i m i l a r a r g u m e n t c o u l d c e r t a i n l y b e m a d e f o r n a t i o n a l f o r e s t a r e a s l i k e s a b i n o C a n y o n , w h i c h s t r e s s e s e n v i r o n m e n t a l e d u c a t i o n a s w e l l a s r e c r e a t i o n . M a r g i n a l c o s t p r i c i n g a t S a b i n e C a n y o n ( f r e e a c c e s s ) c a r r i e s w i t h i t a l l o f t h e j o i n t - i m p a c t i m p l i c a t i o n s a d d r e s s e d i n d e t a i l i n C h a p t e r I V . A s F r i e d m a n h a s n o t e d , t h e r e i s n o s u c h t h i n g a s a f r e e l u n c h ; ” f r e e ” a c c e s s t o S a b i n e C a n y o n i s s u p p o r t e d b y g e n e r a l f e d e r a l r e v e n u e s a n d t h e r e f o r e a l l t a x p a y e r s a r e p a y i n g t o p r o v i d e t h e e x p e r i e n c e a t n o c o s t t o u s e r s . T h e e x t e n t o f g e n e r a l t a x r e v e n u e s u b s i d i z a t i o n o f o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e r e c r e a t i o n a r e a c o u l d b e m i t i g a t e d t h r o u g h c r o s s - s u b s i d i z a t i o n w i t h l o w e x c l u s i o n c o s t g o o d s a n d s e r v i c e s i n t h e a r e a , i n c l u d i n g t h e s h u t t l e b u s . E i t h e r c a s e w o u l d r e s u l t i n t h e u n w i l l i n g - r i d e r e f f e c t a d d r e s s e d i n t h e p r i o r c h a p t e r a s w e l l a s d i s t o r t i o n s i n o t h e r s e g m e n t s o f t h e e c o n o m y . P h i l o s o p h i c a l a r g u m e n t s a s i d e . t h e s i t u a t i o n a l r e a l i t y a t S a b i n e C a n y o n i s t h a t c o l l e c t i o n o f u s e r f e e s f r o m a l l u s e r s i s v i r t u a l l y i m p o s s i b l e . W h a t t h e n , o f j u s t c h a r g i n g s o m e u s e r s . S p e c i f i c a l l y , i f a n e n t r y s t a t i o n w a s s e t u p a t t h e p a r k i n g l o t , v e h i c l e s c o u l d b e c h a r g e d a f e e t o a c c e s s t h e l o t . T h e s i t u a t i o n a s d e s c r i b e d a b o v e i n d i c a t e d t h a t t h e r e i s a m p l e p a r k i n g c l o s e b y w h i c h c o u l d b e u s e d t o a v o i d t h e f e e , b u t m a n y v i s i t o r s t o t h e c a n y o n w o u l d n o t b e a w a r e o f t h i s f a c t , o r p e r h a p s w o u l d p e r c e i v e t h e s h o r t w a l k a s a n u n n e c e s s a r y i n c o n v e n i e n c e . G i v e n t h a t m a n y v i s i t o r s a r e o u t - o f - t o w n t o u r i s t s , t h e r e 1 9 7 i s c o n s i d e r a b l e l i k l i h o o d t h a t a t l e a s t s o m e o f t h e s e t o u r i s t s w o u l d p a y t o e n t e r t h e l o t , p e r h a p s o u t o f i g n o r a n c e o f t h e a l t e r n a t i v e s ( i n f o r m a t i o n c o s t s ) . T h i s t h e n o f f e r s a s t r u c t u r a l a l t e r n a t i v e t o t h e s t a t u s q u o o f f r e e g o v e r n m e n t p r o v i s i o n . H o w e v e r , t h e p e r f o r m a n c e e x p e c t e d f r o m s u c h a n a l t e r n a t i v e w o u l d b e u n l i k e l y t o p r o v i d e i m p r o v e m e n t s o v e r t h e s t a t u s q u o . T r i v i a l u s e r f e e s w o u l d n o t c o v e r t h e c o s t s o f c o l l e c t i n g t h e m ( c o n s t r u c t i o n o f a n e n t r y s t a t i o n a n d f u l l . t i m e s t a f f i n g ) a n d n o n - t r i v i a l f e e s w i l l r e s u l t i n m a n y m o r e p e r s o n s p a r k i n g o u t s i d e o f t h e f o r e s t b o u n d a r y w i t h a s s o c i a t e d o u t c r y b y l o c a l r e s i d e n t s a n d c o u n t y o f f i c i a l s . T h e s e c o n d i t i o n s w o u l d e s s e n t i a l l y p r e c l u d e t h e s u c c e s s f u l i m p l e m e n t a t i o n o f a p r i v a t e , f o r - p r o f i t e n t e r p r i s e b e i n g u s e d f o r p a r k o p e r a t i o n s . T h e g o v e r n m e n t c o u l d r u n t h e f e e - p a r k i n g e n t e r p r i s e a t a l o s s b u t t h e r e s u l t w o u l d b e c o u n t e r t o t h e p u r p o s e o f r a i s i n g r e v e n u e f o r m a n a g e m e n t o f t h e a r e a . F u r t h e r m o r e , t h e i d e a o f c h a r g i n g v i s i t o r s t o a c c e s s t h e i r p u b l i c l a n d a n d t h e n h a v e t h e n w a l k t o a t i c k e t b o o t h t o p a y a g a i n t o r i d e t h e s h u t t l e b u s w o u l d b e a d i f f i c u l t c o n c e p t f o r w h i c h t o g a i n p u b l i c / p o l i t i c a l s u p p o r t . S i m i l a r l y , a n ” a c c e s s t a x “ a d d e d t o t h e c o s t o f t h e s h u t t l e w o u l d e x a c e r b a t e t h e e x i s t i n g p o o r p u b l i c a c c e p t a n c e o f t h e s h u t t l e f a r e s , w h i c h a r e p e r c e i v e d t o b e t o o h i g h a l r e a d y . T h e i s s u e o f r a i s i n g g o v e r n m e n t r e v e n u e s h a s b e e n a t t h e c e n t e r o f t h e r e c r e a t i o n s e r v i c e s d e b a t e f o r m a n y y e a r s ; i t w i l l b e a f o c a l p o i n t o f e a c h o f t h e r e m a i n i n g c a s e e x a m p l e s . I t i s n o t e x p l o r e d i n f u r t h e r d e t a i l h e r e b e c a u s e t h e h i g h e x c l u s i o n c o s t s a s s o c i a t e d w i t h t h i s c a s e e x a m p l e r e n d e r t h e p o i n t s o m e w h a t m o o t . I t s h o u l d b e n o t e d , h o w e v e r , t h a t u n d e r s u c h a s i t u a t i o n , p h i l a n t h r o p i c o r g a n i z a t i o n s c a n p l a y a r o l e i n p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s . A t t h e s c a l e o f a s a b i n o C a n y o n , f u l l n o n - p r o f i t m a n a g e m e n t i s u n l i k e l y ; y e t t h e f i n a n c i a l s u p p o r t o f u a s c e c d e e h s s r s e i b u t y a B i m a o u n t o o l f a n n o d n - B e l x i c n l d u e s r i i i t t y v i s o c f s o u n s s e i , t p e r n o t h w b i i i t t h i t e h l e y v s h a i b g n i h o e C c x a l n u y s o i n o n 1 9 8 o r g a n i z a t i o n s s u c h a s t h e r e c e n t l y f o r m e d F r i e n d s o f s a b i n o C a n y o n c a n a s s i s t s u b s t a n t i a l l y i n t h e o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f p u b l i c l a n d a r e a s w i t h h i g h e x c l u s i o n c o s t s . S u m m a r y - ~ C a s e E x a m p l e # 1 T h i s f i r s t c a s e e x a m p l e i s i n m a n y r e s p e c t s t h e ” e a s i e s t ” t o a d d r e s s ; i t w a s s e l e c t e d t o s e t t h e s t a g e f o r s u b s e q u e n t e x a m p l e s . U n d e r a s i t u a t i o n i n v o l v i n g s u b s t a n t i a l c o m p a t i b i l i t y i n u s e a n d h i g h e x c l u s i o n c o s t s , a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s a r e l i m i t e d . T h e o r e t i c a l l y , a n o p t i o n i s t o s i m p l y n o t m a n a g e t h e a r e a a t a l l , b u t f o r a n a r e a r e c e i v i n g r o u g h l y o n e m i l l i o n v i s i t o r s a n n u a l l y , t h i s c a n n o t s e r i o u s l y b e c o n s i d e r e d . W h a t ' s m o r e , d u e t o t h e c o s t o f e x c l u s i o n , p e o p l e w o u l d s t i l l c o m e a n d t h e f a c i l i t i e s w o u l d q u i c k l y d e t e r i o r a t e . T h e c a s e e x a m p l e i s s u m m a r i z e d i n t a b u l a r f o r m a t ( a s a d a p t e d f r o m S c h m i d , 1 9 8 1 ) i n T a b l e 5 . 1 . T h e c o n c l u s i o n s h e r e a r e c o n s i s t e n t w i t h t h o s e c o m m o n l y f o u n d i n t h e l i t e r a t u r e . B a u m o l a n d B l i n d e r ( 1 9 7 9 , p . 6 1 3 ) a r e r e p r e s e n t a t i v e . U n d e r s i t u a t i o n s s u c h a s t h a t p r e s e n t a t S a b i n e C a n y o n , t h e y c o n c l u d e : ' . . . t h e b a s i c p r i n c i p l e s o f o p t i m a l r e s o u r c e a l l o c a t i o n c a l l f o r p r o v i s i o n . . . t o a n y o n e w h o w a n t s [ t h e g o o d o r s e r v i c e ] a t n o c h a r g e . I n a w o r d , n o t o n l y i s i t o f t e n i g p o s s i b l e t o c h a r g e a m a r k e t p r i c e . . . , i t i s o f t e n u n d e s i r a b l e a s w e l l . A n y n o n - z e r o p r i c e w o u l d d i s c o u r a g e s o m e u s e r s f r o m e n j o y i n g t h e g o o d ; b u t t h i s w o u l d b e i n e f f i c i e n t s i n c e o n e m o r e p e r s o n ' s e n j o y m e n t o f t h e g o o d c o s t s s o c i e t y n o t h i n g . . . F o r t h e s e r e a s o n s w e f i n d g o v e r n m e n t s u p p l y i n g m a n y p u b l i c g o o d s . " T h e t e r m " p u b l i c g o o d s " h a s g e n e r a l l y b e e n a v o i d e d i n t h i s p a p e r ; h o w e v e r , a s n o y n g s , y t i l a u r e x t t n n f s d a i q e o r o ; i t s p r o t c a e a e C m o e p n n n c i t b u o e c e e p c i l e o r o e n u v a i i c t s i n r r c t f fi s i n i e c a S o t s s e O e o f s n g e u r y n n u t u d n i y a s i , f n y c a n a m r s a r t m t i t m f m a l i l l i e y t s u l s l o e o r s o l s a s e u c s e v s q r y t s c e s c s t o s l n o d r c A f r a e e e l i o r e i g e e d n c a r n l x t l o i u s f r c l l a r e P u s i e l n s g t e l s e t e s a e c n i i f i r m a e r i e s n i e n x i r d e v a n e a u l e i i l o n a s p d i l n r r r r u o g e r h i a i t - n e c i g u v i i p w d v e n e v r - e i n r n r n o e p h o r H T U P E b r t n f a a - - - - - e G - 1 # e l p m r o f r e P c E n s a e m r u t c a t h x E d e e s t a C : a u l a v i w n o i s i v o r e p t n e m n r u e r t S v o s g e , e t c f e r r e i s D u - e r u t c u r t S , n o i t n - ( t o e ) r e z r a r a o g y t u t m n n l i m ) i i c c e f r S - s h i o e o e l c p p r b . n c a o u t s o o t o t u o n y 1 s p . c y i r t n c i e i 5 i t p p u l t c o e ) h t s s e u s a t e i a r a t p fi u s c t i i t c s s e s e i l l n t i i g c b f i r l o i s w l s n e i b S e l i r t i u o p a o c d o t a a s s a o m c s T e o c d a n l e o s t t o u s c f t l r u e e e d b e m g a i c l t s o s n i e h x a u s C n e t a a t r b m e s a ( n i o u a i t d h d e h n x q t p e g s w g e o i n n g m p r b o i a c n i w o o a f u H E L U C H L ( M o o s - - - - - - - - D i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n a t n o c h a r g e t o u s e r s ( s t a t u s q u o ) - U n w i l l i n g r i d e r s ( t a x p a y e r s ) s u b s i d i z e u s e r s - E f fi c i e n t m a r g i n a l c o s t p r i c i n g - G o o d i n c e n t i v e f o r e n v i r o n m e n t a l q u a l i t y p r o t e c t i o n , q u a l i t y s e r v i c e , u s e r s e c u r i t y - E n v i r o n m e n t a l q u a l i t y , s e r v i c e q u a l i t y a n d u s e r s e c u r i t y t i e d t o v a r i a b l e l e v e l o f t a x - b a s e d s u b s i d y t h r o u g h ( o fi e n i n s u f fi c i e n t ) f e d e r a l a p p r o p r i a t i o n s - N o e x c l u s i o n o f l o w i n c o m e a n d / o r t r a d i t i o n a l u s e r s 1 9 9 , y y b ) s s e l h g t t i d s s t a t s i e s e u e i o q l r n s m o r r c n o o a u l i p e c d t n r a t p v e t u e a o u o e n o o s c u y v n s c n O b s c m e n o t n e o l c e r n a d n t p t e e fi g c o a n p t i u o n v ) s r c a n ( y n e a r p m e o i e - l r n c t s f i c o fi o , s r t i f f s d n n c t b e t u y o a l f n i u r i u ( s e y o y e r l d p - m b n t a l P i e i e r d e t u a r q o i I r e e g u fi f o u a e t c o t n n n a s c r r e p y i p o t e a y n r v - p s v m r r e n p b a e e f e s o u u M R V S S o u n s - - - - - d e t a u l d e t t fi a o l a r u v p g E - e s e o n e u s n n r r u i r r r o o t p c r d t u e e fi t r t n o t a e r S p l e - u t g r a o e v F R - - i r P - n o m m ) s o e n c r u o s t i c c t u i a r t u s t t i s i r l S e l t a c a o r t a h C ( T a b l e 5 . 1 - ( c o n t . ) 2 0 0 c o n c e r n t h a t ” t h e p o o r a n d h a n d i c a p p e d “ s h o u l d n o t b e e x c l u d e d f r o m t h e 2 0 1 c o s t s , a n d m a r g i n a l c o s t a p p r o a c h i n g z e r o . T h e s e c o n d i t i o n s d o n o t h o l d f o r t h e m o t o r i z e d a c c e s s e v a l u a t e d i n t h e s e c o n d c a s e e x a m p l e . C a s e [ s a m p l e # 2 : M o t o r i z e d A c c e s s t o S a b i n a C a n y o n A s n o t e d i n t h e s a b i n o C a n y o n " s e t t i n g ” s e c t i o n , i n 1 9 7 8 t h e F o r e s t S e r v i c e c l o s e d t h e m a i n c a n y o n t o p r i v a t e m o t o r v e h i c l e s a n d i n i t i a t e d a ” p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n " s y s t e m ; t h e e n t i r e r e c r e a t i o n a r e a w a s c l o s e d t o p r i v a t e v e h i c l e s i n 1 9 8 1 . T h e s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s a s s o c i a t e d w i t h t h i s t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m a r e s i g n i f i c a n t l y m o r e c o m p l e x t h a n t h o s e o f g e n e r a l n o n - m o t o r i z e d a c c e s s a n d t h e r e a r e m a n y m o r e v i a b l e a l t e r n a t i v e s f o r s t r u c t u r i n g r i g h t s o f i n t e r e s t e d p a r t i e s . A s a r e s u l t , t h i s c a s e e x a m p l e w i l l b e c o n s i d e r a b l y l o n g e r t h a n a n y o t h e r s . C o m p a r a b l e s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s w i t h i n t h e r e m a i n i n g e x a m p l e s w i l l r e f e r e n c e t h i s d i s c u s s i o n t o m i n i m i z e r e d u n d a n c e . S i t u a t i o n T h e S a b i n o C a n y o n T r a n s p o r t a t i o n S t u d y t e a m r e c o m m e n d e d a m a s s t r a n s i t s y s t e m ( a s h u t t l e - b u s ) a s t h e b e s t s o l u t i o n t o t h e p o l l u t i o n a n d v e h i c l e c o n g e s t i o n p r o b l e m s i n t h e c a n y o n . F o u r p r i m a r y o b j e c t i v e s w e r e s t a t e d : 3 ( 1 ) E n h a n c e t h e e x p e r i e n c e o f f o r e s t v i s i t o r s . ( 2 ) E m p h a s i z e t h e n a t u r a l a n d e n v i r o n m e n t a l f a c t o r s o f t h i s e x p e r i e n c e . ( 3 ) P r o v i d e i n t e r p r e t i v e a n d e d u c a t i o n a l s e r v i c e s a n d o p p o r t u n i t i e s . ( 4 ) M a i n t a i n a n d / o r i m p r o v e t h e q u a l i t y o f t h e e c o s y s t e m ( s o i l , w a t e r , a i r , v e g e t a t i o n , a n d w i l d l i f e ) . I n a d d i t i o n , a s h a s b e e n s t a t e d e l s e w h e r e , t h e y v o i c e d a s a m a j o r 2 0 2 c a n y o n . N e e d l e s s t o s a y , m a n y u s e r s o f S a b i n o C a n y o n w h o p r e v i o u s l y d r o v e p e r s o n a l v e h i c l e s i n t o t h e a r e a w e r e n o t p l e a s e d w i t h t h e d e c i s i o n t o p r o h i b i t t h e i r f r e e d o m o f m o t o r v e h i c l e a c c e s s . O n e m e a n s b y w h i c h t h e F o r e s t S e r v i c e p l a c a t e d t h e p u b l i c w a s t o a s s u r e t h e m t h a t t h e c l o s u r e w a s i n t h e p u b l i c i n t e r e s t a n d t h a t t h e m a s s t r a n s i t s y s t e m w o u l d p r o v i d e a c c e s s c o m p a r a b l e t o t h a t e n j o y e d p r i o r t o t h e n e w s y s t e m . I n 1 9 7 7 , a r e q u e s t f o r p r o p o s a l s ( R F P ) e n t i t l e d ” I n v i t a t i o n t o P r o v i d e a P u b l i c T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m i n s a b i n o C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a " w a s s e n t t o t w e n t y - t w o p r o s p e c t i v e p r o v i d e r s . O n l y t w o r e s p o n d e d , T W A S e r v i c e s / C a n t e e n I n c . , a n d D a r r e l G . B r o w n , a T u c s o n a t t o r n e y . T W A S e r v i c e s w a s a w a r d e d t h e p e r m i t , a n d t h e y b e g a n o p e r a t i o n s i n J u n e o f 1 9 7 8 . T h e r e i s n o i n d i c a t i o n t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e s e r i o u s l y c o n s i d e r e d g o v e r n m e n t o w n e r s h i p a n d / o r o p e r a t i o n o f t h e s h u t t l e s y s t e m , a l t h o u g h s i m i l a r t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s h a v e b e e n p r o v i d e d b y t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . “ O n e e x a m p l e i s a t D e n a l i N a t i o n a l P a r k , w h i c h w i l l p r o v i d e a u s e f u l c o m p a r i s o n i n C a s e E x a m p l e # 3 . T r u e t o t h e i r w o r d , t h e F o r e s t S e r v i c e i n i t i a l l y a s s u r e d t h a t t h e s h u t t l e - b u s w a s i n d e e d a p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m a f f o r d a b l e t o a l l b u t t h e l o w e s t i n c o m e g r o u p s , t h o s e t h a t g e n e r a l l y d i d n o t v i s i t S a b i n o p r i o r t o t h e p r i v a t e v e h i c l e c l o s u r e . T h e f a r e w a s 8 5 c e n t s f o r a d u l t s a n d 5 0 c e n t s f o r c h i l d r e n . O n W e d n e s d a y s t h e f a r e w a s r e d u c e d t o 4 0 c e n t s . S p e c i a l d i s c o u n t s w e r e o c c a s i o n a l l y o f f e r e d d u r i n g r e l a t i v e l y s l o w p e r i o d s . T h i s w a s n o t t o l a s t , h o w e v e r , a s w i l l b e d i s c u s s e d i n t h e s t a t u s q u o s t r u c t u r e a s s e s s m e n t b e l o w . U n l i k e g e n e r a l p u b l i c a c c e s s , e x c l u s i o n c o s t s a r e r e l a t i v e l y l o w f o r m o t o r i z e d a c c e s s . P h y s i c a l b a r r i e r s a r e e f f e c t i v e i n p r o h i b i t i n g 2 0 3 p e r s o n a l v e h i c l e s a n d c o n t r o l o f s e a t i n g l i m i t s s h u t t l e - b u s r i d e r s t o t h o s e t h a t h a v e a c q u i r e d t i c k e t s . T h u s , t h e o p p o r t u n i t y t o c h a r g e a u s e r f e e ( i f d e s i r e d ) i s a v a i l a b l e . F r e e - r i d e r s , b o t h l i t e r a l l y a n d f i g u r a t i v e l y , c a n b e r e s t r i c t e d . A s i s c o m m o n l y t h e c a s e f o r r e c r e a t i o n a c t i v i t i e s , t h e i s s u e o f i n c o m p a t i b l e u s e i s a g a i n l a r g e l y a m a t t e r o f d e g r e e . A l t h o u g h t r u e t h a t n o t w o p e r s o n s c a n o c c u p y t h e s a m e s e a t a t t h e s a m e t i m e , t h e a v a i l a b i l i t y o f s h u t t l e s e a t s a s s u r e s t h a t e v e r y o n e w a n t i n g t o r i d e i s a f f o r d e d t h e o p p o r t u n i t y . O n l y f o r a h a n d f u l o f d a y s e a c h y e a r w o u l d a p e r s o n e v e n n e e d t o w a i t a n e x t r a 3 0 m i n u t e s w h e n a l l s e a t s h a v e b e e n s o l d . O f c o u r s e b e i n g " a f f o r d e d t h e o p p o r t u n i t y " i s n o t t h e s a m e a s a s s u r i n g t h a t e v e r y o n e w h o w a n t s t o r i d e c a n a f f o r d t h e o p p o r t u n i t y , b u t t h a t i s a m a t t e r t o b e a d d r e s s e d u n d e r p r i c i n g s t r u c t u r e s . G i v e n t h a t e x c l u s i o n c o s t s a r e l o w , i t i s p o s s i b l e t o a r r a n g e r i g h t s i n s u c h a w a y t h a t t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f " p r i v a t e g o o d s ” a r e e x h i b i t e d . A s S c h m i d n o t e d , ' t o h a v e a r i g h t t o a n a s p e c t o f a r e s o u r c e i s t o b e a b l e t o d e n y i t s u s e t o a n o t h e r o r p o s s i b l y t o e x t r a c t a p a y m e n t i n e x c h a n g e f o r y o u r c o n s e n t . . . o w n e r s h i p i n f l u e n c e s w h o s e i n t e r e s t s a r e r e a l i z e d a n d w h o s e a r e f o r e g o n e “ ( 1 9 7 8 , p . 4 0 ) . T h i s i s a n e s s e n t i a l c o n c e p t f o r r e c r e a t i o n p o l i c y - m a k i n g a n d w i l l g r e a t l y i n f l u e n c e t h e a s s e s s m e n t o f a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s . H o w e v e r , t h i s r e v i e w o f t h e i n h e r e n t s i t u a t i o n i s n e u t r a l w i t h r e s p e c t t o t h e a s s i g n m e n t o f r i g h t s ; a t t h i s p o i n t i t i s o n l y i m p o r t a n t t o u n d e r s t a n d t h a t i t i s p o s s i b l e t o e x c l u d e s o m e p o t e n t i a l c o n s u m e r s w h i l e n o t e x c l u d i n g o t h e r s . L i k e o t h e r p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s , a n d p u b l i c u t i l i t i e s i n g e n e r a l , t h e s h u t t l e - b u s s y s t e m i n s a b i n o C a n y o n e x h i b i t s s t r o n g e c o n o m i e s o f s c a l e . A n i n f r a s t r u c t u r e o f r o a d s a n d r e l a t e d f a c i l i t i e s h a s b e e n p r o v i d e d b y t h e p u b l i c t h r o u g h g e n e r a l r e v e n u e s . T h e p r o f i t s a t t h e s h u t t l e - r i d i n g l a n d o w n e r s ' e x p e n s e . T h e f a c t t h a t t h e 2 0 4 s h u t t l e - b u s o p e r a t i o n i t s e l f r e q u i r e s i n v e s t m e n t i n a f l e e t o f p o w e r u n i t s a n d t r a i l e r s , f u e l s t o r a g e a n d d i s t r i b u t i o n , m a i n t e n a n c e f a c i l i t i e s , a n d p e r s o n n e l . A v e r a g e c o s t s p e r c u s t o m e r g e n e r a l l y d e c l i n e , a l t h o u g h w h e n d e m a n d r e a c h e s c e r t a i n l e v e l s , i t m a y b e n e c e s s a r y t o a d d a d d i t i o n a l b u s e s t o a c c o m m o d a t e u s e , t h e r e b y c a u s i n g s m a l l “ s t e p s “ i n t h e d e c l i n i n g a v e r a g e c o s t c u r v e . S i m i l a r l y , m a r g i n a l c o s t s o f a n i n c r e m e n t a l u s e r o n a l e s s t h a n f u l l s h u t t l e a r e e s s e n t i a l l y z e r o ( a d d i t i o n a l w e a r a n d t e a r a n d f u e l c o s t s f r o m t h e e x t r a c u s t o m e r b e i n g n e g l i g i b l e ) . Y e t t h e i n c r e m e n t a l c u s t o m e r w h i c h c a l l s i n t o u s e a n o t h e r s h u t t l e - b u s h a s a d d e d a m e a s u r a b l e m a r g i n a l c o s t . T h e s e ” s t e p s " a r e t y p i c a l o f u t i l i t i e s a n d d o n o t a l t e r t h e f a c t t h a t e c o n o m i e s o f s c a l e r e s u l t i n a s i n g l e f i r m b e i n g t h e m o s t c o s t e f f i c i e n t m e a n s o f p r o v i d i n g s h u t t l e - b u s s e r v i c e i n s a b i n o C a n y o n . P r o v i s i o n b y m o r e t h a n o n e f i r m w o u l d a l s o r e s u l t i n n o n - p e c u n i a r y c o s t s a s s o c i a t e d w i t h t r a f f i c c o n g e s t i o n , e x c e s s n o i s e a n d a i r p o l l u t i o n , a n d v i s i t o r c o n f u s i o n . T h i s p o i n t w i l l b e r e v i s i t e d i n t h e s e c t i o n o n s t r u c t u r e s b u t i t i s a l s o r e l e v a n t t o t h e i n h e r e n t s i t u a t i o n a t S a b i n o C a n y o n . E c o n o m i e s o f s c a l e f o r p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n s e r v i c e s g e n e r a l l y d i c t a t e t h e s e l e c t i o n o f a s i n g l e o p e r a t o r , w h e t h e r r u n b y a p u b l i c a g e n c y o r b y a s e l e c t e d p r i v a t e p a r t y , t o m i n i m i z e c o s t s o f o p e r a t i o n . O n e o b v i o u s r e a s o n f o r l e a s t - c o s t p r o v i s i o n i s s o t h e l a n d - o w n i n g p u b l i c w o u l d h a v e t h e l o w e s t i m p a c t t o t h e i r g e n e r a l r e v e n u e f u n d ( i f s e r v i c e i s p r o v i d e d f r e e o f c h a r g e o r a t a n o m i n a l r a t e ) , o r a l t e r n a t i v e l y w o u l d h a v e t h e l o w e s t s h u t t l e - b u s u s e r f e e r e q u i r e d t o c o v e r o p e r a t i n g c o s t s . I t s h o u l d b e e v i d e n t t h a t t h e p u b l i c l a n d o w n e r s w o u l d n o t b e i n t e r e s t e d i n b l o c k i n g e n t r y t o c o m p e t i t o r s t o o b t a i n l e a s t - c o s t p r o v i s i o n i n o r d e r t h a t t h e s o l e p r o v i d e r c a n m a x i m i z e 2 0 5 p u b l i c p r o h i b i t e d t h e m s e l v e s f r o m d r i v i n g i n t h e i r c a n y o n ( t h r o u g h a g e n c y d i r e c t i o n ) a n d e l e c t e d t o i n s t i t u t e a p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m i n l i e u o f p r i v a t e v e h i c l e s c l e a r l y l e a d s t o t h e u n a m b i g u o u s c o n c l u s i o n t h a t t h e s h u t t l e o p e r a t i o n i s " a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t “ a n d m e e t s t h e d e f i n i t i o n o f a p u b l i c u t i l i t y a s d e f i n e d b y t h e c o u r t s a n d a s d i s c u s s e d i n C h a p t e r I V , p p . 1 4 2 - 1 4 8 . T h e i m p l i c a t i o n s o f t h i s l i n e o f t h i n k i n g a r e a d d r e s s e d u n d e r s t r u c t u r e a n d p e r f o r m a n c e . S t r u c t u r e a n d A s s o c i a t e d P e r f o r m a n c e S t a t u s Q u o : A t h o r o u g h r e v i e w o f t h e s t a t u s q u o s t r u c t u r e a n d t h e r e s u l t i n g p e r f o r m a n c e i s e s s e n t i a l p r i o r t o c o n s i d e r a t i o n o f a l t e r n a t i v e s . A s n o t e d a b o v e , a p r i v a t e , f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r w a s g r a n t e d t h e p e r m i t t o p r o v i d e a p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m i n S a b i n o C a n y o n . T h e c o n c e s s i o n e r , T W A S e r v i c e s / C a n t e e n , I n c . , w a s k n o w n t o b e a r e p u t a b l e o p e r a t o r o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s i n s e v e r a l n a t i o n a l p a r k s . H o w e v e r , a s a r e s u l t o f t h e i n i t i a l c a p i t a l i n v e s t m e n t b u r d e n o f s t a r t i n g u p a n e w s e r v i c e a n d o f t h e F o r e s t S e r v i c e ' s a p p a r e n t i n i t i a l i n s i s t e n c e t h a t t h e p r i c e r e m a i n a t v e r y l o w l e v e l s , T W A S e r v i c e s d i d n o t r e a l i z e w h a t t h e y c o n s i d e r e d t o b e a n a d e q u a t e r e t u r n a n d t h e y s o l d t h e b u s i n e s s i n 1 9 8 0 t o S a b i n e E n t e r p r i s e s , I n c . T h i s t r a n s f e r w a s m a d e w i t h a p p r o v a l o f t h e F o r e s t S e r v i c e b u t w i t h o u t r e o p e n i n g t h e p r o c e s s t o c o m p e t i t i v e b i d d i n g . F r o m 1 9 8 0 t o 1 9 8 5 , t h e a d u l t f a r e i n c r e a s e d s t e a d i l y t o $ 3 . 0 0 . I n 1 9 8 5 , t h e s e r v i c e c h a n g e d h a n d s a g a i n , h a v i n g b e e n s o l d t o S a b i n o C a n y o n T o u r s , I n c . ( S G T ) . T h i s t r a n s f e r w a s a l s o a l l o w e d t o t a k e p l a c e b y t h e F o r e s t S e r v i c e w i t h o u t a n e v a l u a t i o n o f c o m p e t i t i v e i n t e r e s t f o r t h e e n t e r p r i s e . S a b i n e C a n y o n T o u r s , I n c . w a s g r a n t e d a t e n - y e a r s p e c i a l u s e p e r m i t f o r ” o p e r a t i n g a n d m a i n t a i n i n g a p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n 2 0 6 s y s t e m . . . " 5 T h e f a r e w a s i m m e d i a t e l y r a i s e d t o $ 4 . 0 0 f o r a d u l t s a n d $ 2 . 0 0 f o r c h i l d r e n . A l t h o u g h t h e p e r m i t r e q u i r e s F o r e s t S e r v i c e a p p r o v a l o f r a t e h i k e s , t h e r e i s l i t t l e d o c u m e n t e d r a t i o n a l e f o r r e q u e s t o r a p p r o v a l o f a n y o f t h e i n c r e a s e s w h i c h r a i s e d f a r e s f r o m 8 5 c e n t s ( p l u s d i s c o u n t s ) i n 1 9 7 9 t o $ 4 . 0 0 ( w i t h n o d i s c o u n t s ) i n 1 9 8 5 . H o w e v e r , s o m e i n s i g h t i s p r o v i d e d b y a n O c t o b e r 2 1 , 1 9 8 5 n e w s r e l e a s e f r o m t h e S a n t a C a t a l i n a R a n g e r D i s t r i c t . T h e F o r e s t S e r v i c e r e p o r t e d t h a t a n u n e x p e c t e d " v i s i t o r u s e p h e n o m e n o n . . . h a s e m e r g e d o v e r t h e l a s t f i v e y e a r s [ 1 9 8 0 - 1 9 8 5 ] . T h e s h u t t l e w a s d e s i g n e d t o b e a n a l t e r n a t i v e m e a n s o f t r a n s p o r t b u t h a s e v o l v e d i n t o a v i s i t o r a t t r a c t i o n t h a t p r o v i d e s o p p o r t u n i t i e s f o r o n e h u n d r e d f i f t y t h o u s a n d v i s i t o r s a n n u a l l y t o e n j o y t h e n a t u r a l b e a u t y o f s a b i n o C a n y o n . ” ( B y 1 9 8 8 t h a t n u m b e r w a s a p p r o x i m a t e l y 2 0 0 , 0 0 0 a n d i t e x c e e d e d 2 4 0 , 0 0 0 i n 1 9 9 5 . ) T h i s n e w s r e l e a s e r e f l e c t s a n a p p a r e n t p h i l o s o p h i c a l s h i f t o n t h e p a r t o f t h e F o r e s t S e r v i c e . I t i s d i f f i c u l t t o c o m p r e h e n d w h y t h e p o p u l a r i t y o f t h i s p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m w o u l d h a v e b e e n ” a n u n e x p e c t e d p h e n o m e n o n . " T h e F o r e s t S e r v i c e e s t i m a t e s t h a t p r i o r t o c l o s u r e t o p r i v a t e v e h i c l e s , a p p r o x i m a t e l y 5 0 0 , 0 0 0 v i s i t o r s a n n u a l l y e n t e r e d t h e l o w e r s e c t i o n o f t h e c a n y o n b y v e h i c l e . 6 T o t a l v i s i t a t i o n f i g u r e s w e r e e s t i m a t e d t o b e a r o u n d 7 0 0 , 0 0 0 . M o r e i m p o r t a n t l y , t h e a g e n c y a n d t h e c o n c e s s i o n e r b e g a n i n e x p l i c a b l y t o v i e w t h e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m a s s i m p l y a t o u r i s t a t t r a c t i o n , a ' r i d e ' i f y o u w i l l . W i t h t h i s t h i n k i n g i n m i n d , a n a d d i t i o n a l f a r e i n c r e a s e t o $ 5 . 0 0 p e r a d u l t w a s g r a n t e d i n 1 9 8 9 b a s e d o n a m i s g u i d e d c o m p a r i s o n t o o t h e r e n t e r t a i n m e n t / t o u r i s t a t t r a c t i o n s i n t h e T u c s o n a r e a , s u c h a s m o v i e t h e a t r e s a n d ” O l d T u c s o n S t u d i o s " t h e m e p a r k . T h e r e i s , o f c o u r s e , n o l o g i c a l b a s i s f o r t h e s e c o m p a r i s o n s . A l t h o u g h a 2 0 7 s i m p l e i n t e r p r e t i v e n a r r a t i o n i s p r o v i d e d a s r e q u i r e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e , t h e p r i m a r y f u n c t i o n o f t h e s h u t t l e i s a t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m . F u r t h e r m o r e , i f a c o n s c i o u s d e c i s i o n w a s m a d e t o c h a n g e t h e p u r p o s e o f t h e s h u t t l e f r o m a p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m t o a " t o u r i s t a t t r a c t i o n , “ a n e w p r o s p e c t u s s h o u l d h a v e b e e n i s s u e d a l l o w i n g o t h e r p o t e n t i a l o p e r a t o r s a n o p p o r t u n i t y t o c o m p e t e f o r t h e s e r v i c e . I t i s e n t i r e l y p o s s i b l e t h a t T W A S e r v i c e s , w h i c h d i d n o t w a n t t o r u n a n 8 5 c e n t m a s s t r a n s i t s y s t e m , w o u l d h a v e g l a d l y o p e r a t e d a $ 5 . 0 0 t o u r i s t a t t r a c t i o n . A f t e r S C T r e q u e s t e d t h e l a t e s t i n c r e a s e t o $ 5 . 0 0 , t h e S o u t h w e s t r e g i o n a l o f f i c e o f t h e F o r e s t S e r v i c e i n A l b u q u e r q u e c o n d u c t e d a f i n a n c i a l r e v i e w o f t h e o p e r a t i o n w h i c h c o n c l u d e d t h a t , i f a n y t h i n g , t h e p r o f i t s o f s a b i n o C a n y o n T o u r s , I n c . w e r e a l r e a d y " e x c e s s i v e " a n d t h a t 7 T h e C o r o n a d o N a t i o n a l t h e r e q u e s t e d f a r e i n c r e a s e s h o u l d b e d e n i e d . F o r e s t i g n o r e d t h i s a d v i c e a n d a p p r o v e d t h e i n c r e a s e . T h e A l b u q u e r q u e o f f i c e h a s r e c e n t l y c h a n g e d i t s p o s i t i o n o n p r o f i t d e t e r m i n a t i o n s , a s w i l l b e s e e n b e l o w . R e m a r k a b l y , t h e p u b l i c h a s b e e n r e l a t i v e l y s i l e n t t h r o u g h t h e s e f a r e i n c r e a s e s . S e v e r a l e x p l a n a t i o n s a r e l i k e l y . F i r s t , t h e i n c r e a s e s h a v e b e e n g r a d u a l , a l t h o u g h s t e e p . T h e u s e r s s e e m t o h a v e f o r g o t t e n o r d o n o t k n o w t h a t t h e y a g r e e d t o t h e p r i v a t e v e h i c l e b a n b e c a u s e a r e a s o n a b l y p r i c e d m a s s t r a n s i t s y s t e m w o u l d b e m a d e a v a i l a b l e . S e c o n d , t h e r e i s a c o m m o n l y - h e l d b e l i e f t h a t t h e s y s t e m i s r u n b y t h e F o r e s t S e r v i c e a n d t h e r e f o r e a n e x p e c t a t i o n t h a t t h e f a r e i s s i m p l y w h a t e v e r i s n e c e s s a r y t o c o v e r c o s t s , ” t h e g o v e r n m e n t w o u l d n ' t t r y t o r i p o f f t h e p u b l i c . “ T h i r d , i n f o r m a l s u r v e y s o f u s e r s i n d i c a t e t h a t i t i s a l m o s t u n i v e r s a l l y b e l i e v e d t h a t r e v e n u e s f r o m t h e s h u t t l e - b u s s y s t e m r e m a i n i n S a b i n o C a n y o n f o r o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e r e c r e a t i o n a r e a ' s 2 0 8 f a c i l i t i e s . A s o n e v i s i t o r r e p o r t e d t o t h e a u t h o r : ” Y e s , $ 5 . 0 0 d o e s s e e m a w f u l l y h i g h b u t I k n o w h o w e x p e n s i v e i t m u s t b e t o k e e p t h e C a n y o n c l e a n a n d f u n c t i o n i n g , s o I a m w i l l i n g t o p a y m y s h a r e . ” W h e n i n f o r m e d t h a t i n f a c t t h e s h u t t l e i s r u n b y a p r i v a t e , f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r w h i c h h a s h i s t o r i c a l l y p a i d l i t t l e t o n o t h i n g i n t o t h e o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e a r e a , t h e v i s i t o r w a s o u t r a g e d a n d w a n t e d t o k n o w w h e r e t o c o m p l a i n . L a s t l y , m a n y t r u e t o u r i s t s , u n a w a r e o f t h e h i s t o r y o f t h e s h u t t l e - b u s , m i s t a k e n l y m a k e t h e c o m p a r i s o n t o t h e c o s t o f a m o v i e o r o t h e r p r i v a t e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s , a n d b e l i e v e $ 5 . 0 0 t o s e e a n a r e a a s b e a u t i f u l a s S a b i n o C a n y o n i s r e a s o n a b l e . W h a t n e e d s t o b e m a d e c l e a r i s t h a t t h e s e v i s i t o r s o w n t h e l a n d , t h e r o a d t h e y a r e r i d i n g o n , a n d a l l o f t h e r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s . A s a c k n o w l e d g e d b y P a r k S e r v i c e p o l i c y a n d t h e G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e a n d a s n o t e d i n C h a p t e r I I I ( p . 8 9 ) , v i s i t o r s s h o u l d n o t b e c h a r g e d b y a p r i v a t e e n t r e p r e n e u r f o r w h a t t h e y a l r e a d y o w n ; t h e y s i m p l y s h o u l d b e c h a r g e d f o r u s e o f t h e p r i v a t e s h u t t l e o p e r a t o r ' s c a p i t a l . Z a j a c ( 1 9 7 8 ) h a s o b s e r v e d t h a t " u n d e r a r i g i d p o l i c y o f n o n e w e n t r y [ b y c o m p e t i n g f i r m s ] , c u s t o m e r s m a y n o t b e w o o e d b y r i v a l s a n d m a y n o t h a v e a n y r e a s o n t o f e e l t h a t p r i c e s t h e y p a y a r e i n e q u i t a b l e “ ( p . 8 1 ) . T h i s i s c l e a r l y t h e c a s e w i t h t h e S a b i n e C a n y o n s h u t t l e a n d i n d e e d a t m a n y p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . I f c o m p e t i t i o n w e r e p e r m i t t e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e , p o t e n t i a l r i v a l s w o u l d q u i c k l y p o i n t o u t t o c u s t o m e r s t h a t t h e p r i c e t h e y a r e p a y i n g i s e x c e s s i v e . B u t c o m p e t i t i o n i s n o t p e r m i t t e d u n d e r t h e c u r r e n t s t r u c t u r e . I t i s d i r e c t l y a n a l o g o u s t o a p u b l i c u t i l i t y w i t h p r o t e c t e d m o n o p o l y c h a r a c t e r i s t i c s , y e t w i t h o u t t h e a s s o c i a t e d p r i c e r e g u l a t i o n . T h e S a b i n o t r a n s p o r t a t i o n s t a t u s q u o s t r u c t u r e i s a n i n c r e d i b l e e x a m p l e o f p u b l i c l a n d o w n e r s b a n n i n g t h e m s e l v e s f r o m d r i v i n g o n t h e i r 2 0 9 l a n d , p e r m i t t i n g a s i n g l e p r i v a t e e n t r e p r e n e u r t o s e t u p a m a s s t r a n s i t s e r v i c e , a n d t h e n a l l o w i n g t h e e n t r e p r e n e u r t o c h a r g e w h a t e v e r h e / s h e w a n t s ( a n d t o r e t a i n t h e p r o f i t s ) t o p r o v i d e a c c e s s t o t h e c a n y o n t h e p u b l i c o w n s . W h e n e x p l a i n e d i n t h i s m a n n e r t o t h e p u b l i c , i t w o u l d b e e x p e c t e d t h a t c h a n g e w o u l d b e s w i f t l y f o r t h c o m i n g . B u t w h a t i f t h e o p e r a t o r h a s b e e n g r a n t e d a l e n g t h y c o n t r a c t b y t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c y w h i c h t h e p u b l i c i s u n a b l e t o m o d i f y ? R e c o g n i z i n g a g o o d d e a l , S a b i n o C a n y o n T o u r s , I n c . h o p e d t o s o l i d i f y i t s p o s i t i o n a s t h e m o n o p o l y p r o v i d e r i n S a b i n o C a n y o n . I n 1 9 9 1 , w i t h f o u r y e a r s r e m a i n i n g o n i t s t e n - y e a r p e r m i t , S C T r e q u e s t e d a n e w p e r m i t w i t h a t w e n t y - y e a r l i f e . T h e F o r e s t S e r v i c e g r a n t e d a f i f t e e n - y e a r p e r m i t w i t h a n e x p i r a t i o n d a t e o f D e c e m b e r 3 1 , 2 0 0 6 . T h e o n l y d o c u m e n t e d r a t i o n a l e f o r g r a n t i n g a n e w p e r m i t w h e n f o u r y e a r s r e m a i n e d o n t h e e x i s t i n g p e r m i t w a s t h a t t h e c o m p a n y w a s b e i n g s o l d t o t h e s o n o f t h e e x i s t i n g o w n e r a n d t h e e x t e n s i o n “ i s e s s e n t i a l t o g i v e D o n n [ t h e s o n ] , a s c o n c e s s i o n a i r e , a s u i t a b l e p e r i o d o f t i m e t o m e r i t h i s i n v e s t m e n t o f m o n e y a n d h i s t a l e n t s " ( l e t t e r f r o m S a b i n o C a n y o n T o u r s , I n c . t o C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t S u p e r v i s o r , J i m A b b o t t , J u n e 2 8 , 1 9 9 1 ) . D e s p i t e t h e s t a t e d c o n t e n t i o n t h a t t h e b u s i n e s s w a s s o l d , t h e n e w f i f t e e n - y e a r p e r m i t w a s s i g n e d b y t h e p r i o r o w n e r , M r . C o l b e r t R i c k e t t s . I t i s f a s c i n a t i n g t o n o t e t h a t t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 , w h i c h h a s c o n t i n u a l l y b e e n a c c u s e d o f f a v o r i n g c o n c e s s i o n e r i n t e r e s t s ( s e e C h a p t e r s I I a n d I I I ) , s t a t e s t h a t p r i o r t o g r a n t i n g e x t e n s i o n s , r e n e w a l s , o r n e w c o n t r a c t s t o e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s 2 2 : 2 5 : e x p i r a t i o n o f a p r i o r c o n t r a c t , “ t h e S e c r e t a r y s h a l l g i v e r e a s o n a b l e p u b l i c n o t i c e o f h i s i n t e n t i o n t o d o s o a n d s h a l l c o n s i d e r a n d e v a l u a t e a l l p r o p o s a l s r e c e i v e d a s a r e s u l t t h e r e o f " ( s e e C h a p t e r I I I , p . 6 4 ) . T h e 1 9 6 5 A c t 2 1 0 p e r t a i n s o n l y t o t h e P a r k S e r v i c e a n d n o s u c h r e q u i r e m e n t e x i s t s f o r t h e n a t i o n a l f o r e s t s , a l t h o u g h t h e o p t i o n i s a v a i l a b l e . A s n o t e d i n t h e n e x t c h a p t e r , 6 2 p e r c e n t o f F o r e s t S e r v i c e a n d 8 4 p e r c e n t o f P a r k S e r v i c e s u r v e y r e s p o n d e n t s r e p o r t a d v e r t i s i n g w i d e l y t o d e t e r m i n e i f t h e r e i s c o m p e t i t i v e i n t e r e s t i n a n e x p i r i n g p e r m i t . T h i s w a s n o t t h e c a s e i n S a b i n o C a n y o n . T h e f i f t e e n - y e a r p e r m i t w a s g r a n t e d t o S C T w i t h o u t p u b l i c n o t i c e o r p u b l i c r e v i e w d e s p i t e t h e f a c t t h a t b y 1 9 9 1 , t h e s h u t t l e s e r v i c e i n S a b i n o C a n y o n w a s a v e r y l u c r a t i v e m o n o p o l y g r o s s i n g a p p r o x i m a t e l y $ 8 5 0 , 0 0 0 a n n u a l l y . S o l i c i t a t i o n o f c o m p e t i t i v e i n t e r e s t i n 1 9 9 1 w o u l d v e r y l i k e l y h a v e r e s u l t e d i n l o w e r p r i c e s f o r t h e p u b l i c , g r e a t e r r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t , o r s o m e c o m b i n a t i o n t h e r e o f , d e p e n d i n g o n t h e g o a l s o f t h e p u b l i c a n d t h e a g e n c y . I t i s f a i r t o a s s u m e t h a t i f t h e t w e n t y - t w o p a r t i e s c o n t a c t e d i n 1 9 7 8 r e g a r d i n g p r o v i s i o n o f a n 8 5 c e n t t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m w e r e r e a f f o r d e d t h e o p p o r t u n i t y i n 1 9 9 1 o r 1 9 9 5 ( t h e e x p i r a t i o n d a t e o f t h e o r i g i n a l S C T p e r m i t ) , m a n y m o r e w o u l d h a v e b e e n i n t e r e s t e d a n d w i l l i n g t o c o m p e t e f o r t h e r i g h t . I n t h e a b s e n c e o f c o m p e t i t i o n f o r t h e c o n c e s s i o n , t h e f o l l o w i n g h a s b e e n t h e r e s u l t i n g p e r f o r m a n c e : ( 1 ) P r i c e s t o t h e p u b l i c a r e n o t r e f l e c t i v e o f t h e c o s t s t r u c t u r e o f t h e o p e r a t i o n . A l t h o u g h t h e p e r m i t s t a t e s t h a t p r i c e s m a y b e c o n t r o l l e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e “ p r o v i d e d t h a t t h e p e r m i t t e e s h a l l n o t b e r e q u i r e d t o c h a r g e p r i c e s l o w e r t h a n t h o s e c h a r g e d b y c o m p a r a b l e o r c o m p e t i n g e n t e r p r i s e s , " 8 n o c o m p a r a b i l i t y a n a l y s i s h a d b e e n d o n e a n d p r i c e s h a d b e e n e s s e n t i a l l y u n r e g u l a t e d . C h a p t e r s I I a n d I I I c i t e d n u m e r o u s r e f e r e n c e s t o t h e l e g i s l a t i v e a n d a d m i n i s t r a t i v e m a n d a t e t h a t p r i c e s f o r s e r v i c e s o n p u b l i c l a n d s s h o u l d ‘ b e " r e a s o n a b l e . “ I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t r e c e n t F o r e s t S e r v i c e 2 1 1 p o l i c y s t a t e m e n t s h a v e e s s e n t i a l l y s t a t e d t h e a g e n c y s h o u l d n o t a n d w i l l n o t r e g u l a t e p r i c e s o f c o n c e s s i o n e r s ( s e e C h a p t e r I I I , p p . 8 5 - 8 8 ) . T h i s p o s i t i o n i s c o u n t e r t o a l l p r e v a i l i n g l i t e r a t u r e o n t h e s u b j e c t o f n a t u r a l m o n o p o l i e s a n d p u b l i c u t i l i t i e s a n d r e f l e c t s c o n c e r n f o r n e i t h e r e f f i c i e n c y n o r e q u i t y . I t i s a l s o i n c o n s i s t e n t w i t h t h e s t a t e d o b j e c t i v e t h a t t h e S a b i n o t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m n o t e x c l u d e “ t h e p o o r . ” L o w e r i n c o m e f a m i l i e s , p a r t i c u l a r l y e x t e n d e d f a m i l i e s t h a t f r e q u e n t e d t h e c a n y o n i n p r i v a t e v e h i c l e s , n o l o n g e r c a n a f f o r d t o r i d e t h e s h u t t l e . L a s t l y , a p o l i c y , a s i m p l e m e n t e d , o f n o p r i c e r e g u l a t i o n d i r e c t l y c o n t r a d i c t s t h e l e g i s l a t i o n a n d p o l i c y g o v e r n i n g t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e f o r v i r t u a l l y i d e n t i c a l s e r v i c e s . T o s o m e d e g r e e t h e s u b j e c t i v e a s s e s s m e n t o f “ r e a s o n a b l e c o s t ” i s u n n e c e s s a r y . I f t h e r e a r e m o n o p o l y c o n d i t i o n s a n d n o a g e n c y a t t e m p t s t o c o n t r o l p r i c e , i t c a n b e a r g u e d t h a t t h e r e i s p r i m a f a c i e e v i d e n c e o f t h e f a i l u r e t o m e e t t h e " r e a s o n a b l e c o s t " o b j e c t i v e . ( 2 ) D e s p i t e t h e p r e s e n c e o f m o n o p o l y p r o f i t s , t h e f r a n c h i s e f e e r e t u r n e d t o t h e p u b l i c a s p a y m e n t s t o t h e U . S . T r e a s u r y o r t h r o u g h l o c a l c a s h o r i n - k i n d p a y m e n t s h a s b e e n a p p r o x i m a t e l y 2 . 5 % o f g r o s s r e v e n u e s . T h i s i s l e s s t h a n a t h i r d o f t h e a m o u n t s p e n t b y t h e e n t e r p r i s e o n a d v e r t i s i n g i n 1 9 9 5 . 9 ( 3 ) T h e r e h a v e b e e n a n i n c r e a s i n g n u m b e r o f c o m p l a i n t s b y n o n - r i d e r s t h a t t h e n u m b e r o f s h u t t l e s w i t h t h e i r e x h a u s t f u m e s a n d l o u d - s p e a k e r n a r r a t i o n a r e i m p a c t i n g t h e n a t u r a l e n v i r o n m e n t o f t h e c a n y o n a n d d i s t u r b i n g t h e i r r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e . T h e F o r e s t S e r v i c e h a s c o n s i d e r e d s o m e m i t i g a t i n g m e a s u r e s b u t a n y r e s t r i c t i o n s w h i c h m i g h t a f f e c t t h e r e v e n u e o f S C T a r e o p p o s e d v e h e m e n t l y . A d v e r t i s i n g t o i n c r e a s e t r a f f i c h a s i n c r e a s e d s t e a d i l y , e x a c e r b a t i n g c o n f l i c t s w i t h o t h e r s a b i n o C a n y o n v i s i t o r s . S o m e n o n - r i d e r s h a v e a l s o e x p r e s s e d a 2 1 2 c o n c e r n o v e r a r e d u c t i o n i n t h e i r s e c u r i t y d u e t o t h e s h u t t l e t r a f f i c a n d d i s c o u r t e o u s s h u t t l e d r i v e r s . ( 4 ) C o m p l a i n t s b y r i d e r s h a v e a l s o i n c r e a s e d a n d t h e r e s e e m s t o b e a g e n e r a l f e e l i n g b y t h e F o r e s t S e r v i c e t h a t t h e o p e r a t o r i s n o t “ c u s t o m e r - s e r v i c e o r i e n t e d , “ b u t r a t h e r i s s i m p l y i n t e r e s t e d i n m a x i m i z i n g r e v e n u e . 1 0 T h i s b e h a v i o r i s c o n s i s t e n t w i t h w h a t o n e w o u l d e x p e c t f r o m a p r o t e c t e d m o n o p o l i s t w i t h a r e l a t i v e l y s t a b l e a n d i n e l a s t i c d e m a n d . ( 5 ) R e c e n t e f f o r t s b y l o c a l a g e n c y a d m i n i s t r a t o r s t o i m p r o v e s e r v i c e , l o w e r p r i c e s , o r r a i s e f r a n c h i s e f e e s h a v e r e s u l t e d i n t h r e a t s o f l a w s u i t s b y t h e o p e r a t o r . V i r t u a l l y a l l m e e t i n g s w i t h t h e o p e r a t o r a r e a t t e n d e d b y h i s a t t o r n e y ; i n e f f i c i e n t a d m i n i s t r a t i v e a n d l e g a l e x p e n d i t u r e s a s s o c i a t e d w i t h p r o v i d i n g t h e s e r v i c e a r e r i s i n g . T h e f l e x i b i l i t y o f t h e a g e n c y t o a s s e s s a n d m e e t p u b l i c g o a l s f o r t h e S a b i n o s h u t t l e i s g r e a t l y l i m i t e d . ( 6 ) T h e c u r r e n t s t r u c t u r e a n d t h e a g e n c y m i n d s e t s u p p o r t i n g i t a r e r e p r e s e n t a t i v e o f b o t h t h e ” c a p t u r e “ a n d " c o a l i t i o n - b u i l d i n g ” t h e o r i e s o f r e g u l a t o r y a g e n c i e s d i s c u s s e d i n C h a p t e r I V . D u e t o t h e p e r c e i v e d i n f l u e n c e o f r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s a s o p p o s e d t o t h e g e n e r a l r e c r e a t i o n u s e r ( o w n e r ) , e f f o r t s b y l o c a l a g e n c y p e r s o n n e l t o i m p r o v e p e r f o r m a n c e h a v e b e e n l a r g e l y t h w a r t e d b y r e g i o n a l a g e n c y p e r s o n n e l . A s n o t e d i n C h a p t e r I V , t h e “ c a p t u r e " t h e o r y p r e d i c t s t h a t r e g u l a t o r y a g e n c i e s b e g i n t o e q u a t e t h e s a t i s f a c t i o n a n d f i n a n c i a l w e l l - b e i n g o f t h e p r o d u c e r s w i t h a c h i e v e m e n t o f " t h e p u b l i c i n t e r e s t . " T h i s b e h a v i o r i s e x h i b i t e d i n a J u n e 2 9 , 1 9 9 4 m e m o f r o m t h e D e p u t y R e g i o n a l F o r e s t e r f o r t h e S o u t h w e s t R e g i o n t o t h e C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t S u p e r v i s o r . 1 0 I n o r d e r t o s u p p o r t t h e r e d u c t i o n o f i n a p p r o p r i a t e l y h i g h f a r e s , t h e C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t r e c e n t l y r e q u e s t e d t h a t a n a u d i t o f t h e s h u t t l e 2 1 3 o p e r a t i o n b y c o m p l e t e d . ( T h e c o n c e s s i o n e r h a s f o r y e a r s i n s i s t e d t h a t h e i s b a r e l y m e e t i n g h i s c o s t s d e s p i t e a n n u a l f i n a n c i a l r e v i e w s t o t h e c o n t r a r y . ) A u d i t s o f p e r m i t t e e s a r e p e r f e c t l y l e g a l a n d w o u l d n o r m a l l y b e c o n s i d e r e d a r e s p o n s i b i l i t y o f a n a g e n c y . H o w e v e r , t h e r e q u e s t f o r a n a u d i t w a s r e j e c t e d ; t h e D e p u t y R e g i o n a l F o r e s t e r s t a t e d : " I d o n o t b e l i e v e t h a t a n a u d i t o f t h e p e r m i t h o l d e r ' s e x p e n s e s a n d r e v e n u e w o u l d b e a p p r o p r i a t e a t t h i s t i m e . . . a n a u d i t a s y o u p r o p o s e w o u l d o n l y s e r v e t o a n t a g o n i z e t h e h o l d e r . ” T h e m e m o a l s o m a d e i t c l e a r t h a t " t h e F o r e s t S e r v i c e i s n o t c o n c e r n e d w i t h t r y i n g t o d e t e r m i n e " e x c e s s " o r e v e n " n o r m a l “ p r o f i t l e v e l s f o r o u r p e r m i t h o l d e r s . T o d o s o w o u l d p l a c e u s i n a n i n d e f e n s i b l e l e g a l p o s i t i o n r e g a r d i n g i n t e r f e r e n c e w i t h t h e h o l d e r ' s r i g h t s . ” I t i s w o r t h n o t i n g t h a t 5 7 p e r c e n t o f F o r e s t S e r v i c e s u r v e y r e s p o n d e n t s b e l i e v e t h a t t h e y h a v e t h e l e g a l r i g h t t o r e g u l a t e c o n c e s s i o n e r p r i c e s a n d e i g h t y - f o u r p e r c e n t a c k n o w l e d g e a r e s p o n s i b i l i t y t o d o s o i n t h e a b s e n c e o f e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n . T h e s e r e s u l t s a r e d e t a i l e d i n C h a p t e r V I . T h e S o u t h w e s t R e g i o n a l p o s i t i o n w a s f u r t h e r s u b s t a n t i a t e d i n a S e p t e m b e r 8 , 1 9 9 4 l e t t e r f r o m t h e D e p u t y R e g i o n a l F o r e s t e r t o t h e C o r o n a d o F o r e s t S u p e r v i s o r w h i c h a g a i n d e n i e d t h e f o r e s t ' s r e q u e s t f o r a s s i s t a n c e w i t h a n a u d i t , a d d i n g " w e b e l i e v e t h a t t h e f o r e s t a n d d i s t r i c t s h o u l d b e f o c u s i n g t h e i r e f f o r t s i n m o r e p r o d u c t i v e d i r e c t i o n s . " T h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e i s r e q u i r e d b y l a w t o c o n d u c t r e v i e w s o f a c o n c e s s i o n e r ' s c o s t s a n d r e v e n u e s i f p r i c e c o m p a r a b i l i t y w i t h s i m i l a r p r i v a t e s e c t o r s e r v i c e s i s n o t p o s s i b l e , a s i s t h e c a s e a t S a b i n o C a n y o n . M o r e i m p o r t a n t l y , j u d i c i a l r u l i n g s h a v e i n d i c a t e d t h a t w h e n t h e g o v e r n m e n t b l o c k s c o m p e t i t i o n a n d s e t s u p l o c a l m o n o p o l i e s o n p u b l i c l a n d , i t h a s a l e g a l a n d e t h i c a l o b l i g a t i o n t o m o n i t o r a n d c o n t r o l t h e u t i l i t y ' s p r i c e s ( C h a p t e r I V , p . 1 5 4 ) . T h e s h u t t l e i s c l e a r l y " a f f e c t e d 2 1 4 w i t h a p u b l i c i n t e r e s t , ” a s e x p r e s s e d b y a n u m b e r o f S u p r e m e C o u r t r u l i n g s ( C h a p t e r I V , p p . 1 4 2 - 1 4 9 ) . T h e v i e w o f t h e F o r e s t S e r v i c e ' s S o u t h w e s t R e g i o n i s n o t s u p p o r t e d b y a n y l e g a l p r e c e d e n t o r e c o n o m i c t h e o r y a n d i s i n d i c a t i v e o f r e c r e a t i o n i n d u s t r y i n f l u e n c e o v e r a g e n c y p o l i c y - m a k e r s a n d r e w a r d s y s t e m s . T h e p e r m i t f o r s a b i n o C a n y o n T o u r s , I n c . , o r f o r t h a t m a t t e r v i r t u a l l y a l l F o r e s t S e r v i c e p e r m i t s , s t a t e s : " i f d u r i n g t h e t e r m o f t h i s p e r m i t o r a n y e x t e n s i o n t h e r e o f , t h e S e c r e t a r y o f A g r i c u l t u r e o r a n y o f f i c i a l o f t h e F o r e s t S e r v i c e a c t i n g b y o r u n d e r h i s a u t h o r i t y s h a l l d e t e r m i n e t h a t t h e p u b l i c i n t e r e s t r e q u i r e s t e r m i n a t i o n o f t h i s p e r m i t , t h i s p e r m i t s h a l l t e r m i n a t e u p o n t h i r t y d a y s w r i t t e n n o t i c e t o t h e p e r m i t t e e o f s u c h d e t e r m i n a t i o n . . . “ G i v e n t h e r e l u c t a n c e t o e v e n a p p r o v e a n a u d i t o f t h e c o n c e s s i o n e r , i t i s d i f f i c u l t t o i m a g i n e t h e c i r c u m s t a n c e s u n d e r w h i c h t h e S o u t h w e s t R e g i o n a l O f f i c e w o u l d s u p p o r t t h e m o r e d r a s t i c t e r m i n a t i o n o f t h e S C T p e r m i t ” i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . ” H o w e v e r , t e r m i n a t i o n i s c l e a r l y a l e g a l p o s s i b i l i t y i f s u p p o r t e d b y a n a p p r o p r i a t e r a t i o n a l e . I t i s i m p o r t a n t t h e n , t o a s s e s s a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s f o r t h e d e g r e e t o w h i c h t h e y s e r v e t h e " p u b l i c i n t e r e s t . ” P r i c i n g C o n s i d e r a t i o n s : C h a p t e r I V r e v i e w e d t h e a r g u m e n t s f o r m a r g i n a l c o s t p r i c i n g u n d e r s i t u a t i o n s l i k e t h e S a b i n o s h u t t l e - b u s w h e r e e c o n o m i e s o f s c a l e e x i s t t h r o u g h o u t t h e r a n g e o f s e r v i c e ( p p . 1 3 1 - 1 3 3 ) . I t w a s s h o w n t h a t e v e n a r d e n t s u p p o r t e r s f o r m a r g i n a l c o s t p r i c i n g r e c o g n i z e d t h a t f i s c a l r e a l i t i e s o f t e n p r e c l u d e d t h e e f f i c i e n c y o f p r i c i n g a t m a r g i n a l c o s t s w i t h s u b s i d i z a t i o n o f a n y a s s o c i a t e d d e f i c i t s . A s w i l l b e s e e n i n t h e D e n a l i N a t i o n a l P a r k c a s e e x a m p l e , t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e i s f a c i n g t h e s e f i s c a l r e a l i t i e s , a n d p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s p r i c e d a t m a r g i n a l c o s t s m a y b e c o m e a r a r i t y . 2 1 5 T h e F o r e s t S e r v i c e h a s n e v e r r e c e i v e d t h e l e v e l o f r e c r e a t i o n a p p r o p r i a t i o n s o f t h e P a r k S e r v i c e . I t i s l i k e l y t h a t t h e r e a s o n f o r n o t i n i t i a l l y c o n s i d e r i n g p u b l i c o w n e r s h i p o f t h e S a b i n o s h u t t l e - b u s w a s t h e i n f e a s i b i l i t y o f o b t a i n i n g t h e n e c e s s a r y f u n d i n g . A f t e r i n i t i a l c a p i t a l o u t l a y , a n n u a l o p e r a t i n g c o s t s w o u l d b e s e v e r a l h u n d r e d t h o u s a n d d o l l a r s p e r y e a r . E v e n i f t h i s l e v e l o f s u b s i d i z a t i o n w e r e a v a i l a b l e , t h e e f f i c i e n c y g a i n s o f m a r g i n a l c o s t p r i c i n g c o m e a t t h e e x p e n s e o f “ f a i r n e s s " i n i n c o m e d i s t r i b u t i o n . U n w i l l i n g r i d e r s i n t h e f o r m o f t a x p a y e r s w o u l d b e s u b s i d i z i n g t h e s h u t t l e r i d e r s , m a n y o f w h o m a r e w e l l - t o - d o l o c a l r e s i d e n t s a n d t o u r i s t s . T h e s e a r e , o f c o u r s e , t h e t y p i c a l c o n c e r n s a s s o c i a t e d w i t h p u b l i c u t i l i t y p r i c i n g . C h a p t e r I V ( p p . 1 3 4 - 1 3 6 ) i n d i c a t e d t h a t t h e s o l u t i o n i n t h e U n i t e d S t a t e s h a s g e n e r a l l y b e e n t o a c h i e v e ” s e c o n d - b e s t ” p r i c i n g , t h a t i s , s e t t i n g p r i c e e q u a l t o a v e r a g e t o t a l c o s t s s u c h t h a t t o t a l r e v e n u e c o v e r s a l l c o s t s o f p r o v i s i o n , i n c l u d i n g a " r e a s o n a b l e ” r e t u r n t o c a p i t a l . T h i s i s e s s e n t i a l l y t h e p o l i c y o f t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e w h e n a p p r o p r i a t e p r i v a t e - s e c t o r p r i c e c o m p a r a b i l i t y i s n o t a v a i l a b l e ; i t i s c e r t a i n l y a v i a b l e o p t i o n a t S a b i n o C a n y o n i f n o t f o r a g e n c y c o n s t r a i n t s . U n d e r c o m p e t i t i v e c o n d i t i o n s , p r i c e s w o u l d e q u i l i b r a t e a t a v e r a g e t o t a l c o s t i n s i t u a t i o n s i n v o l v i n g e c o n o m i e s o f s c a l e . P u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a r e c o m m o n l y s e t u p w i t h b a r r i e r s t o c o m p e t i t i v e e n t r y p r e c l u d i n g t h e " c o r r e c t i v e ” a c t i o n s o f t h e m a r k e t . W i t h o u t s o m e f o r m o f a g e n c y i n t e r v e n t i o n , t h e p r i v a t e , f o r - p r o f i t e n t r e p r e n e u r c a n b e e x p e c t e d t o p u r s u e p r i c e s i n e x c e s s o f a v e r a g e c o s t s t o o b t a i n " m o n o p o l y p r o f i t s . ” R e v i e w o f a n n u a l f i n a n c i a l r e p o r t s i n d i c a t e s t h a t t h i s h a s b e e n t h e r e s u l t a t S a b i n o C a n y o n . 1 2 R e g u l a t i o n : T r a d i t i o n a l r e g u l a t o r y s t r u c t u r e s b a s e d o n 2 1 6 r a t e - o f — r e t u r n l i m i t a t i o n h a v e b e e n s h o w n t o h a v e s e v e r a l s h o r t c o m i n g s ( C h a p t e r I V , p p . 1 4 9 - 1 5 3 ) . F o r r e l a t i v e l y s m a l l e n t e r p r i s e s s u c h a s t h e S a b i n e s h u t t l e , d e t e r m i n a t i o n o f t h e a p p r o p r i a t e r a t e b a s e a n d d e p r e c i a t i o n a l l o w a n c e s w o u l d n o t b e v e r y d i f f i c u l t . S o m e d e b a t e o n t h e ” r e a s o n a b l e “ r a t e o f r e t u r n t o b e p e r m i t t e d w o u l d b e i n e v i t a b l e b u t c o u l d b e s u c c e s s f u l l y a r b i t r a t e d . G i v e n t h a t t h i s i s a v e r y l o w r i s k b u s i n e s s v e n t u r e , j u d i c i a l r u l i n g s s u p p o r t t h e e s t a b l i s h m e n t o f a r e l a t i v e l y l o w r e t u r n t o c a p i t a l . T h e g r e a t e s t p e r f o r m a n c e d e f i c i e n c i e s c a n b e e x p e c t e d i n t h e m o n i t o r i n g o f c o s t a n d r e v e n u e d a t a a n d i n t h e l a c k o f c o s t e f f i c i e n c y i n c e n t i v e s a s s o c i a t e d w i t h r a t e o f r e t u r n r e g u l a t i o n . I n t h e l a s t f o u r y e a r s , l o c a l F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l h a v e m a d e i t c l e a r t h a t f a r e i n c r e a s e s f o r t h e s h u t t l e w i l l n o l o n g e r b e ” r u b b e r - s t a m p e d . ” T h e o p e r a t o r h a s c o n t e n d e d a t v a r i o u s t i m e s t h a t h e " m a d e j u s t $ 1 1 , 0 0 0 t h e p r e v i o u s y e a r “ a n d t h a t ” h e h a d l e s s t h a n $ 5 0 i n t h e b u s i n e s s b a n k a c c o u n t “ i n 1 9 9 3 . I n a l e t t e r d a t e d A u g u s t 1 , 1 9 9 4 , h e a g a i n c l a i m e d t h a t t h e f i n a n c i a l v i a b i l i t y o f t h e o p e r a t i o n i s i n j e o p a r d y , a n d t h a t h e w i l l t a k e ” a p p r o p r i a t e s t e p s t o a s s u r e i t s s u r v i v a l . ” T h e s e c l a i m s w e r e m a d e d e s p i t e a n n u a l f i n a n c i a l s t a t e m e n t s w h i c h p a i n t e d a v e r y d i f f e r e n t p i c t u r e . T h e p o i n t i s t h a t t h e f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r c a n b e e x p e c t e d t o a c t r a t i o n a l l y , i f r a t i o n a l i t y i s d e f i n e d i n s t r i c t l y p r o f i t - m a x i m i z i n g t e r m s . C l o s e s c r u t i n y ( i n c l u d i n g a u d i t s ) o f f i n a n c i a l r e c o r d s w i l l b e n e c e s s a r y u n d e r a r e g u l a t o r y s t r u c t u r e . F u r t h e r m o r e , i n a p r i m a r i l y c a s h b u s i n e s s , r e v e n u e i s v e r y e a s y t o h i d e . H e a s u r e s w o u l d a l s o n e e d t o b e t a k e n t o a s s u r e a l l r e v e n u e i s a c c u r a t e l y r e p o r t e d . O f c o u r s e , a c c u r a t e r e p o r t i n g o f c o s t s a n d r e v e n u e s i s a l s o t e c h n i c a l l y r e q u i r e d u n d e r t h e c u r r e n t s t r u c t u r e , b u t 2 1 7 i n c e n t i v e s f o r “ c h e a t i n g " a n d f o r g o v e r n m e n t m o n i t o r i n g t h e r e o f a r e l i m i t e d s i n c e c o n c e s s i o n e r p r o f i t i s p u r p o r t e d l y ” n o t t h e c o n c e r n o f t h e F o r e s t S e r v i c e . ” E v e n i f a l l c o s t s a n d r e v e n u e s a r e r e p o r t e d a c c u r a t e l y , r a t e o f r e t u r n r e g u l a t i o n f a i l s t o p r o v i d e i n c e n t i v e s f o r t h e c o n c e s s i o n e r t o o p e r a t e w i t h t h e g r e a t e s t e f f i c i e n c y ; t h e a l l o w a b l e r a t e o f r e t u r n i s a s s u r e d r e g a r d l e s s o f c o s t s b u t i t c o m e s a t t h e e x p e n s e o f h i g h e r f a r e s t o t h e c o n s u m e r . P r i c e c a p r e g u l a t i o n h a s b e e n c l a i m e d t o a d d n e e d e d i n c e n t i v e s b u t t h e l i t e r a t u r e i n d i c a t e s t h a t t h e s e c l a i m s h a v e n o t b e e n s u b s t a n t i a t e d ( C h a p t e r I V , p p . 1 5 2 - 1 5 3 ) . L a s t l y , b o t h p r i c e c a p s a n d r a t e o f r e t u r n r e g u l a t i o n r e q u i r e s k i l l e d a g e n c y p e r s o n n e l w i t h p r o p e r i n c e n t i v e s t o r e g u l a t e c o n c e s s i o n e r s . T h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e i s r e c o g n i z i n g t h i s n e e d a n d i s s t a f f i n g a c c o r d i n g l y . I t i s c l e a r t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e d o e s n o t v i e w i t s e l f a s h a v i n g a p r i c e - r e g u l a t o r y r o l e ; y e t s i n c e i t s i n c e p t i o n i t h a s r e g u l a t e d t h e u s e a n d u t i l i z a t i o n o f t h e n a t i o n a l f o r e s t s a n d s t a f f e d a c c o r d i n g l y . I t i s s i m p l y B r i g g o f p u b l i c l a n d s s e r v i c e s t h a t i t d o e s n o t r e c o g n i z e a r o l e i n r e g u l a t i n g . G i v e n t h i s s t a n c e o f t h e F o r e s t S e r v i c e , t h e r e a r e s t i l l s t r u c t u r a l a l t e r n a t i v e s a v a i l a b l e w h i c h w i d e l y d i f f e r i n t h e a s s i g n m e n t o f r i g h t s . C o m p e t i t i o n f o r t h e E n t e r p r i s e : W i t h o u t c o n t r o l l i n g p r i c e s , t h e a g e n c y c a n l e t t h e m o n o p o l y p r i c e s p r e v a i l a n d t h e n ” c a p t u r e " t h o s e p r o f i t s f o r t h e g o v e r n m e n t . T h e o p e r a t o r r e c e i v e s r e v e n u e s n e c e s s a r y t o c o v e r c o s t s , i n c l u d i n g r e t u r n t o c a p i t a l , a n d e x c e s s r e v e n u e s a r e t a k e n f o r p u b l i c u s e . A l t h o u g h t h i s s t r u c t u r e i s b o t h i n e f f i c i e n t a n d i n e q u i t a b l e , i t a t l e a s t h a s t h e f e a t u r e o f k e e p i n g m o n o p o l y p r o f i t s w i t h i n t h e g o v e r n m e n t . I f a l l o r s o m e o f t h e s e p r o f i t s a r e e x p e n d e d l o c a l l y ( w i t h i n S a b i n o C a n y o n ) t h e i n e q u i t y i s r e d u c e d b e c a u s e t h o s e t h e o r y , w i t h s u f f i c i e n t n o n - c o l l u s i v e b i d d i n g , t h i s o p t i o n w o u l d r e t u r n 2 1 8 p a y i n g t h e m o n o p o l y p r i c e s w i l l r e c e i v e s o m e b e n e f i t i n t h e f o r m o f c l e a n , w e l l - m a i n t a i n e d f a c i l i t i e s n o t d i r e c t l y a s s o c i a t e d w i t h r u n n i n g t h e s h u t t l e - b u s . I f a l l o f t h e m o n o p o l y p r o f i t s g o d i r e c t l y t o t h e U . S . T r e a s u r y , t h e s h u t t l e - r i d e r s a r e b e i n g u n w i l l i n g l y f o r c e d t o s u b s i d i z e o t h e r f e d e r a l p r o g r a m s a n d e c o n o m i c e f f i c i e n c y s u f f e r s . S u c h a s t r u c t u r e m i g h t r e c e i v e s e r i o u s c o n s i d e r a t i o n a m o n g t a x p a y e r s a n d n o n - s h u t t l e - r i d i n g v i s i t o r s . G o v e r n m e n t c o f f e r s c o u l d t h e o r e t i c a l l y b e e n h a n c e d b y m o n o p o l y p r i c i n g f o r r e c r e a t i o n s e r v i c e s . H o w e v e r , t h o s e l a n d - o w n e r s t h a t f r e q u e n t l y u s e t h e s h u t t l e a n d w h o a g r e e d t o a p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m i n l i e u o f p e r s o n a l v e h i c l e s w o u l d b e u n d e r s t a n d a b l y o p p o s e d . T h e a p p a r e n t F o r e s t S e r v i c e d i s t a s t e o f r e g u l a t i n g p r i c e a n d / o r r e t u r n s w a s s h a r e d b y D e m s e t z ( C h a p t e r I V , p . 1 5 5 ) ; h o w e v e r , e v e n t h i s C h i c a g o - s c h o o l f r e e - e n t e r p r i s e r r e c o g n i z e d t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e g o v e r n m e n t t o p r e v e n t m o n o p o l y p r i c i n g . I t i s w o r t h r e p e a t i n g t h a t t h i s r e s p o n s i b i l i t y i s h e i g h t e n e d w h e n t h e e n t e r p r i s e i s o p e r a t i n g o n p u b l i c l a n d u s i n g p u b l i c f a c i l i t i e s . D e m s e t z ' s p r o p o s a l o f f r a n c h i s e b i d d i n g r e c e i v e d c o n s i d e r a b l e a t t e n t i o n i n t h e p r e v i o u s c h a p t e r ; i t s a p p l i c a b i l i t y t o t h e p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n i n S a b i n o C a n y o n i s r e v i e w e d h e r e . T h e p r e m i s e o f f r a n c h i s e b i d d i n g i s t h a t w i t h c o m p e t i t i o n : 2 5 t h e r i g h t t o p r o v i d e a s e r v i c e , t h e r e s u l t s m a y b e s i m i l a r t o w h e n c o m p e t i t i o n e x i s t s g i t h i p t h e s e r v i c e p r o v i s i o n , t h u s p r e v e n t i n g m o n o p o l y p o w e r . T h e o p t i o n o f a w a r d i n g t h e f r a n c h i s e t o t h e b i d d e r o f f e r i n g t h e l a r g e s t r e t u r n t o t h e g o v e r n m e n t i s a p o s s i b i l i t y w h i c h i s d i s c u s s e d i n t h e l i t e r a t u r e b u t c o m m o n l y r e j e c t e d b e c a u s e i t d o e s n o t h i n g t o a l l e v i a t e m o n o p o l y r e s u l t s ( s e e C h a p t e r I V , p p . 1 5 7 ) . I n 2 1 9 a l l m o n o p o l y p r o f i t s t o t h e g o v e r n m e n t s i n c e t h e w i n n i n g b i d d e r w o u l d b e w i l l i n g t o p a y a f e e u p t o t h e l e v e l w h e r e r e t u r n s m e e t a l l c o s t s , i n c l u d i n g ” n o r m a l " p r o f i t . T h e r e s u l t w o u l d b e a s d i s c u s s e d a b o v e ; s h u t t l e r i d e r s w o u l d c o n t i n u e t o p a y m o n o p o l y p r i c e s . S c h m a l e n s e e ( 1 9 7 9 , p . 7 3 ) c i t e s t h e l u s t f o r r e v e n u e b y t h e f r a n c h i s o r ( g o v e r n m e n t ) a t t h e e x p e n s e o f l o w e r p r i c e s f o r t h e s e r v i c e a s o n e o f t h e m a j o r f l a w s i n a p p l i c a t i o n s o f f r a n c h i s e b i d d i n g . T h i s c o n c l u s i o n i s c o n s i s t e n t w i t h t h e f i n d i n g s o f t h e s u r v e y o f p u b l i c l a n d m a n a g e r s d e t a i l e d i n C h a p t e r V I . W h a t D e m s e t z a n d s u b s e q u e n t s u p p o r t e r s p r o p o s e i s a w a r d i n g t h e f r a n c h i s e t o t h a t o p e r a t o r w i l l i n g t o p r o v i d e t h e s p e c i f i e d s e r v i c e q u a l i t y a t t h e l o w e s t c o s t t o t h e u s e r . T h i s p r o p o s a l h a s s t r o n g i n t u i t i v e a p p e a l f o r m a n y r e c r e a t i o n s e r v i c e s , i n c l u d i n g t h e s a b i n o C a n y o n s h u t t l e . T h e o w n e r s o f t h e l a n d a n d r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s h a v e w i l l i n g l y a g r e e d t o p r o h i b i t t h e m s e l v e s f r o m d r i v i n g i n t h e c a n y o n o n t h e c o n d i t i o n t h a t p u b l i c t r a n s p o r t b e p r o v i d e d . I t i s l o g i c a l t o c o n c l u d e t h a t t h e s e o w n e r s w o u l d w a n t t r a n s p o r t a t i o n p r o v i d e d a t t h e l o w e s t p o s s i b l e c o s t w i t h o u t h a v i n g t o b e s u b s i d i z e d b y g e n e r a l t a x r e v e n u e s . T h e m a n y r e s e r v a t i o n s r e g a r d i n g f r a n c h i s e b i d d i n g e x p r e s s e d b y W i l l i a m s o n , B a l d w i n , a n d o t h e r s ( C h a p t e r I V , p p . 1 5 8 - 1 6 4 ) i n d i c a t e t h a t t h i s s t r u c t u r e i s n o p a n a c e a f o r a l l r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s . H o w e v e r , t h e b u l k o f t h e i r c o n c e r n s i n v o l v e d e n t e r p r i s e s w i t h v e r y l a r g e c a p i t a l i n v e s t m e n t s a n d a h i g h d e g r e e o f a s s e t s p e c i f i c i t y . T h i s i s n o t t h e c a s e w i t h t h e s h u t t l e i n S a b i n o C a n y o n . I t i s n o t p a r t i c u l a r l y c a p i t a l i n t e n s i v e a n d a l m o s t a l l o f t h e c a p i t a l i s m o b i l e a n d n o t s i t e s p e c i f i c . F u r t h e r m o r e , i t i s r e a d i l y a p p r a i s e d f o r e a s y t r a n s f e r i f a n e w o p e r a t o r i s s e l e c t e d i n s u b s e q u e n t b i d d i n g s . 2 2 0 T o t h e a u t h o r ' s k n o w l e d g e , t h i s f o r m o f f r a n c h i s e b i d d i n g h a s n e v e r b e e n a p p l i e d t o p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n s e r v i c e s . R e c e n t a p p l i c a t i o n s t o c a b l e t e l e v i s i o n p r o v i s i o n h a v e b e e n v e r y e n c o u r a g i n g ( P r a g e r , 1 9 8 9 ; Z u p a n , 1 9 8 9 a , 1 9 8 9 b ) . C r e w a n d Z u p a n ( 1 9 9 1 ) , i n s u m m a r i z i n g t h e s e e m p i r i c a l s t u d i e s , r e p o r t t h a t " f r a n c h i s e b i d d i n g c a n b e e m p l o y e d s u c c e s s f u l l y t o p r e v e n t m o n o p o l y p r i c i n g , p r o m o t e i n n o v a t i o n a n d c o s t m i n i m i z a t i o n , a n d t o d e t e r o p p o r t u n i s t i c b e h a v i o r b y o p e r a t o r s ” ( p . 1 7 4 ) . Z u p a n ( 1 9 8 9 a , 1 9 8 9 b ) r e p o r t e d t h a t c i t i e s w h i c h u s e d f r a n c h i s e b i d d i n g f o r c a b l e t e l e v i s i o n p r o v i s i o n r a r e l y r e q u i r e c o n t r a c t r e n e g o t i a t i o n w h e n m a r k e t c o n d i t i o n s t u r n o u t t o b e b e t t e r t h a n e x p e c t e d , t h u s p r o v i d i n g o p e r a t o r s w i t h i n c e n t i v e s t o m i n i m i z e c o s t s a n d i n n o v a t e . B y c o n t r a s t , e f f e c t i v e r a t e o f r e t u r n r e g u l a t i o n t h a t r i g i d l y c o n s t r a i n s t h e r e g u l a t e d f i r m ' s " e x c e s s ” p r o f i t s t o e q u a l z e r o p r o v i d e s l i t t l e i n c e n t i v e f o r i n n o v a t i o n o r c o s t m i n i m i z a t i o n . H o w e v e r , a s a r e s u l t t h e p r e d i c t i o n o f D e m s e t z t h a t t h e f r a n c h i s e b i d p r i c e w o u l d e q u a l a v e r a g e c o s t i s r a r e l y a c h i e v e d . E c o n o m e t r i c a n a l y s i s i m p l i e d t h a t a l t h o u g h f r a n c h i s e b i d d i n g w a s e f f e c t i v e a t p r e v e n t i n g m o n o p o l y p r i c i n g , o p e r a t o r p r o f i t s w i l l g e n e r a l l y n o t b e e q u a l t o z e r o ( Z u p a n , 1 9 8 9 b ) . C r e w a n d Z u p a n ( 1 9 9 1 ) c o n s i d e r e d p u r s u i t o f ” n o n - p r i c e " c o m p e n s a t i o n ( e . g . p a y m e n t s t o t h e c o m m u n i t i e s ) t o b e t h e m o s t s i g n i f i c a n t o b s t r u c t i o n t o t h e p r o m o t i o n o f e f f i c i e n c y t h r o u g h f r a n c h i s e b i d d i n g . I ' I f n o n - p r i c e c o n c e s s i o n s r a i s e c o s t a n d y e t p r o v e d e s i r a b l e t o p o l i c y m a k e r s , t h e e f f i c i e n c y - e n h a n c i n g p o t e n t i a l o f f r a n c h i s e b i d d i n g i s c u r t a i l e d ” ( p . 1 7 7 ) . I n a b r o a d e r s e n s e t h i s i s t h e s a m e r e s u l t t o b e e x p e c t e d f r o m t h e m e d i a a n d C o n g r e s s i o n a l i n t e r e s t i n i n c r e a s i n g r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r r e t u r n s t o t h e 0 . 8 . T r e a s u r y o r f r o m l o c a l 2 2 1 m a n a g e m e n t a t t e m p t i n g t o i n c r e a s e r e t u r n s l o c a l l y . T h e s e r e t u r n s i n e v i t a b l y c o m e a t t h e e x p e n s e o f t h e u s e r . I t i s e s s e n t i a l t o e x a m i n e b o t h s i d e s o f t h e e q u a t i o n . T h i s i s n o t t o s a y t h a t s o m e n o n - p r i c e c r i t e r i a s h o u l d n o t b e c o n s i d e r e d i n t h e f r a n c h i s e a w a r d . I n t h e c a s e o f S a b i n o C a n y o n , w h e r e h i g h e x c l u s i o n c o s t s r e s u l t i n o p e n a c c e s s t o n o n - m o t o r i z e d u s e r s , i t m a y b e d e e m e d d e s i r a b l e t o u s e t h e l o w e x c l u s i o n c o s t s h u t t l e t o c r o s s - s u b s i d i z e o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e r e c r e a t i o n a r e a . A l t h o u g h t h i s r a i s e s t h e s a m e e q u i t y c o n c e r n s a s s h u t t l e r i d e r s s u b s i d i z i n g t h e 0 . 8 . T r e a s u r y , a t l e a s t t h e s u b s i d y r e m a i n s a t t h e l o c a l l e v e l a n d t h e b e n e f i t s a c c r u e d i r e c t l y t o t h e u s e r s o f t h e C a n y o n , i n c l u d i n g t h e s h u t t l e r i d e r s . F u r t h e r m o r e , t h e n o n - r i d e r s t h a t a r e n e g a t i v e l y i m p a c t e d b y t h e s h u t t l e ' s n o i s e a n d f u m e s a r e c o m p e n s a t e d t o s o m e d e g r e e b y t h e s h u t t l e r e v e n u e s b e i n g u s e d t o i m p r o v e l o c a l f a c i l i t i e s . C u r r e n t i n s t i t u t i o n a l c o n s t r a i n t s l i m i t t h e f l e x i b i l i t y o f t h e a g e n c i e s t o a c h i e v e t h i s r e s u l t b u t t h e o r e t i c a l l y a n u m b e r o f s t r u c t u r e s a r e p o s s i b l e . U s i n g f r a n c h i s e b i d d i n g t o a c h i e v e t h e l o w e s t p r i c e s e r v i c e p r o v i s i o n , s a y $ 4 . 0 0 p e r r i d e r , t h e a g e n c y c o u l d a d d a $ 1 . 0 0 s u r c h a r g e r a i s i n g t h e o v e r a l l f a r e t o $ 5 . 0 0 . T h e a d d i t i o n a l d o l l a r c o u l d b e u s e d t o o p e r a t e t h e r e c r e a t i o n a r e a , r e d u c i n g t h e b u r d e n o n t h e f e d e r a l t r e a s u r y . S i m i l a r l y , t h e r e q u e s t f o r p r o p o s a l s / p r o s p e c t u s c o u l d s e t a m i n i m u m f r a n c h i s e f e e ( b a s e d o n a n a n n u a l l u m p s u m o r a p e r c e n t a g e o f g r o s s r e v e n u e s ) a n d t h e f r a n c h i s e b i d d e r s c o u l d d e t e r m i n e t h e i r l o w - p r i c e b i d a c c o r d i n g l y . R e g a r d l e s s o f t h e s p e c i f i c s t r u c t u r e u t i l i z e d t o a c h i e v e t h i s r e s u l t , t h e o n l y i n c e n t i v e f o r l o c a l m a n a g e r s a n d u s e r - o w n e r s t o w i l l i n g l y a c c e p t p r i c e s h i g h e r t h a n n e c e s s a r y i s i f t h e a d d i t i o n a l 2 2 2 r e v e n u e i s r e t a i n e d l o c a l l y . T h i s i s s u p p o r t e d b y t h e s u r v e y r e s u l t s d e t a i l e d i n C h a p e r V I . W h i l e o n l y 2 0 % o f F o r e s t S e r v i c e a n d 1 5 ‘ o f P a r k S e r v i c e r e p o n d e n t s b e l i e v e i t i s p r e f e r a b l e t o h a v e h i g h e r r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y t h a n t o h a v e l o w e r p r i c e s t o t h e u s e r s , 5 8 % o f F o r e s t S e r v i c e a n d 5 2 ‘ o f P a r k S e r v i c e f i n d h i g h e r r e t u r n s t o t h e l o c a l u n i t p r e f e r a b l e t o l o w e r p r i c e s t o u s e r s . I n a n y c a s e , t h e d e c i s i o n t o c r o s s - s u b s i d i z e c o m e s a t t h e e x p e n s e o f e f f i c i e n c y a n d o f t h e s h u t t l e - r i d e r s ' i n c o m e . T h e r e f o r e , a c o m m o n l y - u s e d s t r a t e g y i s t o n o t l e t t h e s u b s i d i z i n g u s e r s k n o w t h e y a r e p a y i n g t o o m u c h . A s n o t e d p r e v i o u s l y , i n t h e a b s e n c e o f c o m p e t i t o r s f o r a u n i q u e s e r v i c e , c o n s u m e r s h a v e n o b a s i s f o r p r i c e c o m p a r i s o n . F o r p u b l i c l a n d s s e r v i c e s , t h e u s e r s 5 5 2 2 2 t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s t o a s s u r e t h e y a r e n o t b e i n g o v e r - c h a r g e d . T h i s i s a r e a s o n a b l e a s s u m p t i o n . G e n e r a l l y , t h e p u b l i c g g y ' b e w i l l i n g t o c r o s s - s u b s i d i z e o t h e r p r o j e c t s , b u t t h e y w o u l d c e r t a i n l y w a n t t o b e i n v o l v e d w i t h t h e d e c i s i o n t o d o s o . T h r o u g h p r o s p e c t u s p r e p a r a t i o n , f r a n c h i s e b i d d i n g p r o v i d e s a f e a s i b l e m e c h a n i s m f o r " a p r i o r i ' d e c i s i o n é m a k i n g o n i n c o m e d i s t r i b u t i o n . F o r r e c r e a t i o n s e r v i c e s l i k e t h e S a b i n o s h u t t l e , t h e p u b l i c c a n b e d i r e c t l y i n v o l v e d i n t h a t d e c i s i o n . I f p r i c e d i s c r i m i n a t i o n i s b e i n g c o n s i d e r e d , a s i m i l a r p u b l i c i n v o l v e m e n t p r o c e s s i s p o s s i b l e . P r i c i n g d e c i s i o n s r e g a r d i n g p u b l i c s e r v i c e s i n e v i t a b l y i n v o l v e c h o i c e s b e t w e e n e f f i c i e n c y a n d e q u i t y . B a u m o l a n d B l i n d e r h a v e o b s e r v e d t h a t p r i c i n g ” m u s t b e d e c i d e d , u l t i m a t e l y , o n t h e b a s i s o f t h e p u b l i c ' s s e n s e o f w h a t c o n s t i t u t e s u n f a i r n e s s a n d i n j u s t i c e i n p r i c i n g a n d t h e a m o u n t i t i s w i l l i n g t o p a y i n t e r m s o f i n e f f i c i e n c i e s i n o r d e r t o a v o i d s u c h a p p a r e n t i n j u s t i c e s " ( 1 9 7 9 , p . 5 9 7 ) . N o t e t h e e m p h a s i s o n t h e p u b l i c ' s s e n s e o f f a i r n e s s , n o t a g o v e r n m e n t a g e n c y e m p l o y e e ' s , a n d 2 2 3 c e r t a i n l y n o t t h e s e r v i c e p r o v i d e r ' s . D i r e c t G o v e r n m e n t P r o v i s i o n : T h e s t r u c t u r a l a l t e r n a t i v e s d i s c u s s e d t o t h i s p o i n t h a v e a l l i n v o l v e d p r i v a t e , f o r - p r o f i t e n t e r p r i s e s , a l t h o u g h m u c h o f t h e a l t e r n a t e p r i c i n g s t r u c t u r e s a r e a p p l i c a b l e r e g a r d l e s s o f t h e t y p e o f o w n e r s h i p . P u b l i c o w n e r s h i p a n d o p e r a t i o n i s c e r t a i n l y w o r t h c o n s i d e r i n g f o r t h i s t y p e o f t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m . I n i n s t a n c e s w h e r e s h u t t l e b u s e s h a v e b e e n p r o v i d e d b y t h e g o v e r n m e n t , ( a n d t h i s i s t h e c a s e a t s e v e r a l n a t i o n a l p a r k s ) , t h e s e r v i c e i s o f t e n p r o v i d e d a t n o c h a r g e . T h e ” f r e e “ s e r v i c e o p t i o n w a s t o u c h e d u p o n e a r l i e r a n d w i l l b e a s s e s s e d d i r e c t l y i n t h e D e n a l i N a t i o n a l P a r k c a s e e x a m p l e . O f i n t e r e s t h e r e i s t h e o p t i o n o f g o v e r n m e n t p r o v i s i o n g i g h u s e r f e e s . T h i s s t r u c t u r e i s r a r e l y f o u n d f o r r e c r e a t i o n s e r v i c e s ( c a m p g r o u n d s a n d g e n e r a l a c c e s s f e e s h i s t o r i c a l l y b e i n g e x c e p t i o n s ) ; t h e r e a s o n s h a v e n o t h i n g t o d o w i t h q u a l i t y , e f f i c i e n c y , o r e q u i t y , a n d e v e r y t h i n g t o d o w i t h i n s t i t u t i o n a l c o n s t r a i n t s a n d a g e n c y t r a d i t i o n . W h e r e a s m o s t u t i l i t i e s w h i c h a r e o p e r a t e d a s p u b l i c e n t e r p r i s e s c o v e r t h e c o s t s o f f a c i l i t y o p e r a t i o n w i t h r e v e n u e s g e n e r a t e d b y t h e s e r v i c e , t h i s i s p r o h i b i t e d f o r p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n s e r v i c e s . U p u n t i l 1 9 9 4 , a l l r e c e i p t s f r o m t h e s e g o v e r n m e n t e n t e r p r i s e s w e r e r e t u r n e d t o n a t i o n a l a c c o u n t s u n d e r t h e p r o v i s i o n s o f t h e L a n d a n d W a t e r C o n s e r v a t i o n F u n d A c t o f 1 9 6 5 ( P . L . 8 8 - 5 7 8 ) . B e g i n n i n g i n 1 9 9 4 , u n d e r c e r t a i n s t r i c t l y s p e c i f i e d c o n d i t i o n s , f i f t e e n p e r c e n t o f c o l l e c t e d r e v e n u e c a n b e r e t a i n e d l o c a l l y . 1 3 F o r t h e s h u t t l e s e r v i c e a t S a b i n o C a n y o n , t h i s w o u l d e q u a t e t o a p p r o x i m a t e l y $ 1 3 5 , 0 0 0 o f r e t a i n e d r e v e n u e ( b a s e d o n $ 9 0 0 , 0 0 0 g r o s s r e v e n u e ) ; t h e r e s u l t i n g s h o r t f a l l i n o p e r a t i n g 1 4 e x p e n s e s w o u l d b e a t l e a s t $ 2 5 0 , 0 0 0 . T h e s e n u m b e r s a r e b a s e d o n t h e a s s u m p t i o n t h a t t h e g o v e r n m e n t w o u l d c o n t i n u e t o c h a r g e p r i c e s f a r i n 2 2 4 e x c e s s o f c o s t s ; i n t h e l i k e l y e v e n t t h a t p r i c e s w e r e l o w e r e d , t h e l o c a l s h o r t f a l l w o u l d b e m u c h g r e a t e r . U n l e s s t h i s i n s t i t u t i o n a l c o n s t r a i n t i s r e m o v e d , i t i s r e a s o n a b l e t o a s s u m e t h a t v e r y f e w p u b l i c l y - p r o v i d e d r e c r e a t i o n s e r v i c e s w i l l c o n t i n u e t o e x i s t o n t h e f e d e r a l l a n d s . T h i s i s t h e r e a s o n w h y s o m a n y c a m p g r o u n d s a r e b e i n g c o n v e r t e d t o p r i v a t e c o n c e s s i o n e r s ( c a s e e x a m p l e # 4 ) a n d w h y t h e P a r k S e r v i c e i s n o w m o v i n g a w a y f r o m g o v e r n m e n t - p r o v i d e d t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s ( c a s e e x a m p l e # 3 ) . F e d e r a l r e c r e a t i o n a p p r o p r i a t i o n s a r e i n s u f f i c i e n t t o m a i n t a i n t h e p a r k s a n d f o r e s t s a n d a l s o m a n a g e t h e r e c r e a t i o n s e r v i c e s f o r w h i c h f e e c o l l e c t i o n i s p o s s i b l e ; t h e r e f o r e , t h e s e r v i c e s w h i c h c a n c o m m a n d a f e e a r e t r a n s f e r r e d t o t h e p r i v a t e s e c t o r . T h e i r o n i c r e s u l t b e i n g t h a t t h e r e c r e a t i n g p u b l i c / o w n e r s a r e c h a r g e d m o r e a n d t h e g o v e r n m e n t r e c e i v e s l e s s t h a n i t w o u l d i f i t o p e r a t e d t h e f a c i l i t i e s d i r e c t l y a n d r e t a i n e d t h e r e c e i p t s l o c a l l y . I n a d d i t i o n , u n d e r p r i v a t e o p e r a t i o n t h e a g e n c i e s m u s t c o n t i n u e t o m o n i t o r q u a l i t y a n d a d m i n i s t e r t h e p e r m i t s , a n d , i n t h e c a s e o f t h e P a r k S e r v i c e a t l e a s t , c o n t r o l p r i c e s t o a s s u r e t h e p u b l i c i s c h a r g e d a t a ” r e a s o n a b l e “ l e v e l . N o n e o f t h i s a d m i n i s t r a t i v e “ o v e r s i g h t ” i s r e i m b u r s e d f r o m c o n c e s s i o n e r r e c e i p t s . T h e g o v e r n m e n t p r o v i s i o n s t r u c t u r e w o u l d h e l p r e s o l v e m a n y o f t h e " l e v e l o f d e v e l o p m e n t " i s s u e s d i s c u s s e d i n C h a p t e r I I I . I n t h e c a s e o f S a b i n o C a n y o n , c o n t i n u e d a d v e r t i s i n g t o a t t r a c t a d d i t i o n a l t o u r i s t s m i g h t b e c u r t a i l e d t o m a i n t a i n a h i g h e r q u a l i t y o f e x p e r i e n c e . E q u i p m e n t w h i c h w o u l d b e e f f e c t i v e i n r e d u c i n g a i r a n d n o i s e p o l l u t i o n c o u l d m o r e e a s i l y b e i n s t a l l e d w i t h o u t c o n t i n u a l l y b a t t l i n g t h e p r i v a t e o p e r a t o r o v e r t h e e f f e c t s o n h i s p r o f i t s . I f d e s i r e d , o t h e r n o n - f i n a n c i a l g o a l s c o u l d b e p u r s u e d m u c h m o r e r e a d i l y t h a n w i t h a f o r - p r o f i t o p e r a t o r ; a t a m i n i m u m , t h e p u b l i c , t h e a g e n c i e s , a n d t h e 2 2 5 C o n g r e s s c o u l d f o c u s o n t h e r e l e v a n t t r a d e o f f s a n d m o r e e a s i l y a d d r e s s t h e q u e s t i o n o f w h o s e i n t e r e s t s c o u n t . F l e x i b i l i t y i n m e e t i n g t h e s p e c i f i e d i n t e r e s t s w o u l d b e g r e a t e r w i t h p u b l i c p r o v i s i o n t h a n w i t h p r i v a t e , f o r - p r o f i t p r o v i s i o n . T h i s i s c o n s i s t e n t w i t h t h e c o n c l u s i o n s r e a c h e d b y B a u m o l a n d o t h e r s ( C h a p t e r I V , p . 1 7 9 ) . W i t h i n t h e c o n f i n e s o f e x i s t i n g i n s t i t u t i o n a l c o n s t r a i n t s , t h e s u s t a i n a b i l i t y o f a p u b l i c p r o v i s i o n s t r u c t u r e i s u n l i k e l y . R i s i n g c o s t s o f r e c r e a t i o n a r e a a d m i n i s t r a t i o n a r e o u t p a c i n g a p p r o p r i a t i o n s . W i t h o u t t h e o p t i o n o f r e t a i n i n g r e v e n u e a t t h e l o c a l l e v e l , r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s w i l l i n c r e a s i n g l y b e o p e r a t e d b y p r i v a t e p a r t i e s . H o w e v e r , t h i s i s n o t t o s a y t h a t t h e y m u s t b e o p e r a t e d b y p r i v a t e , f o r - p r o f i t c o m p a n i e s . W h e n n o n - f i n a n c i a l g o a l s a r e i m p o r t a n t ( w h i c h , i t c a n b e a r g u e d , i s t h e c a s e o f 3 3 3 3 2 p u b l i c l a n d s e n t e r p r i s e ) a n d c o n s t r a i n t s p r e c l u d e e f f e c t i v e p u b l i c p r o v i s i o n , n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s c a n s o m e t i m e s o f f e r a n a t t r a c t i v e a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e . N o n - P r o f i t O r g a n i z a t i o n P r o v i s i o n : W h e n a n a g e n c y i s e v a l u a t i n g t h e p r o p o s a l o f a n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n , a n u n d e r s t a n d i n g o f t h e m o t i v e s a n d g o a l s o f t h e g r o u p i s e s s e n t i a l . I t c a n n o t b e a s s u m e d t h a t j u s t b e c a u s e a g r o u p i s n o n - p r o f i t t h a t t h e r e s u l t s w i l l b e a n y d i f f e r e n t t h a n w i t h a f o r - p r o f i t . S a l a r i e s a n d o t h e r o r g a n i z a t i o n a l e x p e n s e s o f t e n a c c o u n t f o r a l a r g e p e r c e n t a g e o f s o m e n o n - p r o f i t s ' r e v e n u e e x p e n d i t u r e s , l e a v i n g l i t t l e f o r t h e a c h i e v e m e n t o f t h e g r o u p s ' d e c l a r e d o b j e c t i v e s a t t h e p o i n t o f r e v e n u e c o l l e c t i o n . S o a s n o t t o c o m p e t e ” u n f a i r l y " w i t h f o r - p r o f i t e n t e r p r i s e s , n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s a r e n o w r e q u i r e d t o p a y t a x e s o n " u n r e l a t e d b u s i n e s s i n c o m e . " I f a n o r g a n i z a t i o n w e r e f o r m e d t o a s s i s t t h e F o r e s t S e r v i c e i n t h e ” p r o t e c t i o n a n d e n h a n c e m e n t ” o f S a b i n o C a n y o n , a t l e a s t a p o r t i o n o f t h e i n c o m e f r o m o p e r a t i n g t h e s h u t t l e s e r v i c e w o u l d b e 2 2 6 c o n s i d e r e d u n r e l a t e d b u s i n e s s i n c o m e a n d s u b j e c t t o t a x a t i o n , e v e n t h o u g h a l l o f t h i s r e v e n u e w o u l d b e u s e d t o m e e t t h e o r g a n i z a t i o n ' s g o a l s . T h e F r i e n d s o f S a b i n o C a n y o n h a s b e e n r e c e n t l y f o r m e d w i t h t h e a b o v e - s t a t e d g o a l o f “ p r o t e c t i n g a n d e n h a n c i n g ” S a b i n o C a n y o n . T h i s g r o u p c o n t r i b u t e d o v e r $ 7 5 , 0 0 0 t o S a b i n a C a n y o n p r o g r a m s i n j u s t i t s f i r s t t w o y e a r s o f o p e r a t i o n . F u t u r e c o n t r i b u t i o n s a r e e x p e c t e d t o i n c r e a s e s u b s t a n t i a l l y . I f s u c h a g r o u p w e r e t o h a v e o w n e r s h i p o f t h e s h u t t l e i n s a b i n o C a n y o n , t h e p o t e n t i a l r e v e n u e r e t u r n t o t h e C a n y o n c o u l d b e w e l l o v e r $ 2 5 0 , 0 0 0 a n n u a l l y . T h i s i n c l u d e s a n a s s u m p t i o n o f a f u l l y p a i d s t a f f , i n c l u d i n g a m a n a g e r , a n d i t a s s u m e s p r i c e s a t t h e c u r r e n t l e v e l s . T h e p r o f i t s f r o m t h e o p e r a t i o n c o u l d b e u s e d t o i m p r o v e f a c i l i t i e s i n t h e a r e a , t o m i n i m i z e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s o f t h e s h u t t l e , t o i n c r e a s e t h e F o r e s t S e r v i c e p a t r o l s f o r p r o t e c t i o n o f t h e r e s o u r c e s a n d t h e u s e r s , a n d / o r t o p r o v i d e f o r s o m e i n c o m e r e d i s t r i b u t i o n t h r o u g h s u p p o r t o f s o c i a l p r o g r a m s i n t h e c o m m u n i t y a n d / o r t h r o u g h p r i c e r e d u c t i o n s f o r l o w i n c o m e g r o u p s . A O n t h e o t h e r h a n d , i f t h e c u r r e n t m o n o p o l y p r o f i t s w e r e c o n s i d e r e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e a n d t h e n o n - p r o f i t g r o u p t o b e i n a p p r o p r i a t e , p r i c e s c o u l d b e l o w e r e d c o o p e r a t i v e l y t o l e v e l s a p p r o a c h i n g a v e r a g e c o s t s . T h i s w o u l d k e e p t h e l o c a l a g e n c y p e r s o n n e l c o n s i s t e n t w i t h s t a t e d F o r e s t S e r v i c e p o l i c y t h a t p r i c e s o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s s h o u l d n o t b e r e g u l a t e d ; a l l d e c i s i o n s o n w h o s e i n t e r e s t s c o u n t c o u l d b e b a s e d o n b i l a t e r a l a g r e e m e n t w i t h t h e o p e r a t o r . I t h a s b e e n s u g g e s t e d t h a t t h e m a n a g e m e n t o f n o n - p r o f i t e n t e r p r i s e s m a y b e l e s s c o s t e f f i c i e n t t h a n f o r - p r o f i t s . I f t h e r e w e r e l o c a l e v i d e n c e o f t h i s b e i n g t h e c a s e , s a l a r y i n c e n t i v e s c o u l d b e o f f e r e d t o t h e o p e r a t i o n ' s m a n a g e m e n t s t a f f i n a n e f f o r t t o i m p r o v e e f f i c i e n c y . 2 2 7 H o w e v e r , i t i s d e b a t a b l e w h e t h e r e f f i c i e n c y w i t h a n o n - p r o f i t w o u l d n e c e s s a r i l y b e i n f e r i o r t o a f o r - p r o f i t m o n o p o l i s t . A s i f d e s c r i b i n g t h e c u r r e n t S a b i n o s h u t t l e o p e r a t o r , S c i t o v s k y ( 1 9 5 1 , p . 3 7 8 ) h a s o b s e r v e d t h a t w i t h a s t e a d y c l i e n t e l e a n d b a r r i e r s t o c o m p e t i t i v e e n t r y , t h e f o r - p r o f i t o p e r a t o r ” m a y r e d u c e h i s e n t r e p r e n e u r i a l f u n c t i o n t o p u r e r o u t i n e a n d r e l y o n r u l e s o f t h u m b f o r r u n n i n g h i s f i r m ; h e m a y l e t e f f i c i e n c y d e t e r i o r a t e ; h e m a y f a l l b e h i n d t h e t i m e s o n t e c h n o l o g y , c h a n g i n g t a s t e s a n d r e q u i r e m e n t s . ” U n d e r t h e c u r r e n t s t r u c t u r e , i t i s n o t e s s e n t i a l f o r e n t e r p r i s e s l i k e S a b i n o C a n y o n T o u r s , I n c . t o a d a p t t o u s e r p r e f e r e n c e s ; t h e s h u t t l e p r o v i d e s t h e o n l y m e a n s o f m o t o r i z e d a c c e s s t o t h e c a n y o n . C o n d i t i o n s l i k e t h e s e l e d H i c k ' s t o c o n c l u d e , ” i t m a y w e l l b e t h a t t h e b e s t o f a l l m o n o p o l y p r o f i t s i s a q u i e t l i f e ” ( i p S c i t o v s k y , 1 9 5 1 , p . 3 7 7 ) . T h e r e i s n o r e a s o n t o b e l i e v e t h a t a n o n - p r o f i t e n t e r p r i s e w i t h a s a l a r i e d o p e r a t i n g s t a f f g o v e r n e d b y a b o a r d w i l l n o t b e a t l e a s t a s c o s t e f f i c i e n t a n d q u i t e l i k e l y m o r e u s e r - o r i e n t e d t h a n a f o r - p r o f i t m o n o p o l i s t . A s a n e x a m p l e o f i n e f f i c i e n c y i t i s w o r t h n o t i n g t h a t t h e c u r r e n t o p e r a t o r h a s r e c e n t l y i n c u r r e d e x p e n s e s i n e x c e s s o f $ 7 5 , 0 0 0 f o r i n s t a l l i n g v i d e o c a m e r a s o n a l l s h u t t l e s t o d e f e n d h i s p o s i t i o n i n o n g o i n g d i s p u t e s w i t h h i s c u s t o m e r s . N o n - p r o f i t p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s w i l l n o t w o r k e v e r y w h e r e . T h e c h a n c e s o f s u c c e s s a r e g r e a t e r w h e n t h e e n t e r p r i s e i s l o c a t e d c l o s e t o a p o p u l a t i o n c e n t e r w h e r e t h e o r g a n i z a t i o n ' s m e m b e r s h a v e a p e r s o n a l s t a k e i n t h e o u t c o m e a n d a c o o p e r a t i v e r e l a t i o n s h i p w i t h l o c a l a g e n c y p e r s o n n e l . S i m i l a r l y , B a u m o l ( 1 9 8 0 , p . 3 0 0 ) h a s e n d o r s e d t h e u s e o f n o n - p r o f i t e n t e r p r i s e s w h e n t h e r e i s ” s o m e s p e c i a l b a s i s f o r r e l i a n c e o n i d e a l i s m , o n s o c i a l p r e s s u r e , o n s p e c i a l e n t h u s i a s m " . T h i s i s c l e a r l y t h e c a s e a t s a b i n o C a n y o n . O p e r a t i o n o f t h e s h u t t l e b y a 2 2 8 g r o u p s u c h a s t h e F r i e n d s o f S a b i n e C a n y o n w o u l d g r e a t l y i n c r e a s e t h e l a t i t u d e a n d f l e x i b i l i t y o f t h e a g e n c y a n d t h e p u b l i c t o p u r s u e s p e c i f i e d g o a l s . M o n o p o l y p o w e r c a n b e e l i m i n a t e d o r , i f d e s i r e d , m o n o p o l y p r o f i t s c a n b e u s e d f o r l o c a l b e n e f i t s . E n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n c o u l d b e c o m e a p r i o r i t y f o r a l l , r a t h e r t h a n a " c o n s t r a i n t " o n t h e p r o f i t s o f t h e e n t e r p r i s e . G i v e n t h e a b o v e , a s t r o n g c a s e c a n b e m a d e t h a t t r a n s f e r r i n g o p e r a t i o n o f t h e S a b i n o t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m t o a n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n i s i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . I t w a s s h o w n t h a t t h e c u r r e n t f i f t e e n - y e a r p e r m i t m a y b e t e r m i n a t e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e i f i t w a s i n t h e p u b l i c i n t e r e s t t o d o s o . S i n c e t h e a g e n c y h a s c o n t i n u a l l y h e l d t o t h e p o s i t i o n t h a t t h e s e c o n c e s s i o n e r p e r m i t s a r e n o t c o n t r a c t s , l e g a l g r o u n d s f o r t e r m i n a t i o n s e e m a p p a r e n t . A p p r o p r i a t e c o m p e n s a t i o n f o r c a p i t a l a s s e t s w o u l d b e r e a d i l y d e t e r m i n e d a n d a s d i s c u s s e d i n C h a p t e r I I I , t h e p e r m i t i t s e l f h a s n o l e g a l l y r e c o g n i z e d f i n a n c i a l v a l u e . G i v e n t h e r e l u c t a n c e t o a n t a g o n i z e t h e p e r m i t t e e i n t h e p a s t , i t i s n o t l i k e l y t h a t t h e a g e n c y w o u l d s u p p o r t t h i s t e r m i n a t i o n . I n t e r e s t i n g l y , e v e n i f t e r m i n a t i o n w e r e a p p r o v e d , d i r e c t t r a n s f e r t o a n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n w o u l d n o t b e p e r m i t t e d . A n e w p r o s p e c t u s w o u l d b e r e q u i r e d a n d a l l i n t e r e s t e d p a r t i e s c o u l d b i d . H o w e v e r , t h i s p e r m i t h a s c h a n g e d h a n d s ( b e e n s o l d ) n o n - c o m p e t i t i v e l y t h r e e t i m e s s i n c e o r i g i n a l l y b e i n g i s s u e d i n 1 9 7 8 , w i t h o u t a n y o p p o r t u n i t y f o r o t h e r i n t e r e s t e d p a r t i e s t o b i d . T h i s p a r a d o x l e a d s t o t h e c o n c l u s i o n t h a t n o n - c o m p e t i t i v e t r a n s f e r s a r e a p p a r e n t l y s a n c t i o n e d w h e n i n t h e i n t e r e s t o f t h e o p e r a t o r b u t n o t w h e n p o t e n t i a l l y i n t h e i n t e r e s t o f t h e p u b l i c . I t w i l l b e s e e n i n t h e c a m p g r o u n d c a s e e x a m p l e t h a t t h e n a t u r e o f t h e p r o s p e c t u s a n d t h e e v a l u a t i o n c r i t e r i a c a n g r e a t l y a f f e c t t h e o p p o r t u n i t i e s t o i m p r o v e p e r f o r m a n c e . F o r t h i s e x a m p l e , i t w i l l s u f f i c e 2 2 9 t o s a y t h a t t h e c r i t e r i a c a n b e w r i t t e n i n s u c h a w a y a s t o p r e c l u d e t h e c o n s i d e r a t i o n o f n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s t h a t h a v e n o d i r e c t e x p e r i e n c e o p e r a t i n g t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s ; y e t p r i o r t r a n s f e r s w e r e a p p r o v e d w i t h o u t a s s e s s i n g p a s t e x p e r i e n c e . S u m a g y u C a s e E x a m p l e # 2 T h e m o n o p o l y s h u t t l e b u s o p e r a t i o n i n S a b i n o C a n y o n w a s i n s t i t u t e d i n 1 9 7 8 t o s e r v e a s a p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m i n l i e u o f p e r s o n a l m o t o r v e h i c l e s . T h e g o a l s w e r e t o a l l e v i a t e v e h i c l e c o n g e s t i o n a n d a s s o c i a t e d p o l l u t i o n , w h i l e c o n t i n u i n g t o p r o v i d e m o t o r i z e d a c c e s s f o r v i s i t o r s . L o w e x c l u s i o n c o s t s h a v e p e r m i t t e d p r i v a t e , f o r - p r o f i t e n t e r p r i s e s t o o p e r a t e t h e s e r v i c e f o r a f e e . T h e a d u l t f a r e i n c r e a s e d f r o m 8 5 c e n t s i n 1 9 7 8 t o $ 5 . 0 0 i n 1 9 8 9 ( $ 2 . 7 9 i n 1 9 7 8 d o l l a r s ) , d e s p i t e t h e r e p e a t e d l y v o i c e d c o n c e r n t h a t t h e s y s t e m s h o u l d b e a f f o r d a b l e t o a l l v i s i t o r s , a n d d e s p i t e t h e m o n o p o l y p r o f i t s a s s o c i a t e d w i t h t h e $ 5 . 0 0 f a r e . S i n c e t h e o r i g i n a l r e q u e s t f o r p r o p o s a l s i n 1 9 7 7 , t h e s h u t t l e o p e r a t i o n h a s n e v e r b e e n a d v e r t i s e d o r o t h e r w i s e m a d e a v a i l a b l e f o r c o m p e t i t i v e i n t e r e s t . A f i f t e e n - y e a r p e r m i t e x t e n s i o n w a s g r a n t e d n o n - c o m p e t i t i v e l y i n 1 9 9 1 w i t h n o r e q u i r e m e n t t h a t t h e p e r m i t t e e o f f e r f a r e d i s c o u n t s a n d / o r a s s i s t i n t h e f u n d i n g o f f a c i l i t i e s m a n a g e m e n t a t s a b i n o C a n y o n . T h e p e r m i t r e q u i r e d o n l y t h e s t a n d a r d F o r e s t S e r v i c e f e e p a y m e n t t o t h e U . S . T r e a s u r y , w h i c h h a s b e e n l e s s t h a n t h r e e p e r c e n t o f a n n u a l g r o s s r e c e i p t s . R e c e n t e f f o r t s b y l o c a l F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l t o l o w e r f a r e s a n d / o r i n c r e a s e p a y m e n t s t o t h e p u b l i c h a v e o n l y b e e n s u c c e s s f u l t o a l i m i t e d d e g r e e . v S u p p o r t f o r f u r t h e r p e r f o r m a n c e a d j u s t m e n t s i n t h e c u r r e n t s t r u c t u r e h a s n o t b e e n f o r t h c o m i n g f r o m t h e a g e n c y ' s r e g i o n a l p e r f o r m a n c e a b o v e t h e c u r r e n t s t r u c t u r e . A l o c a l o r g a n i z a t i o n w i t h o u t a 2 3 0 h e a d q u a r t e r s d u e t o t h e s t a t e d p o s i t i o n t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e i s n o t c o n c e r n e d a b o u t m o n o p o l y c o n c e s s i o n e r s e a r n i n g e x c e s s p r o f i t s a n d t h e a s s e r t i o n t h a t t h e a g e n c y w o u l d b e l e g a l l y i n d e f e n s i b l e t o c o n t r o l s u c h p r o f i t s . T h e s e c o n t e n t i o n s h a v e b e e n m a d e d e s p i t e s u b s t a n t i a l j u d i c i a l p r e c e d e n t t o t h e c o n t r a r y a n d d e s p i t e t h e f a c t t h a t t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e a n d s o m e F o r e s t S e r v i c e u n i t s r o u t i n e l y r e g u l a t e r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r p r i c i n g . T e r m i n a t i o n o f t h e e x i s t i n g p e r m i t i n t h e p u b l i c i n t e r e s t i s t e c h n i c a l l y f e a s i b l e , b u t u n l i k e l y g i v e n t h e a g e n c y ' s p o s i t i o n o n p r o t e c t i n g c o n c e s s i o n e r i n t e r e s t s . I f t e r m i n a t i o n w e r e a p p r o v e d , a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s w o u l d b e p o s s i b l e w i t h o u t d i r e c t r e g u l a t i o n . I n t h e a b s e n c e o f a c h a n g e i n l e g i s l a t i o n , p u b l i c p r o v i s i o n o f t h e s e r v i c e w i l l r e s u l t i n s u b s t a n t i a l o p e r a t i n g d e f i c i t s ; l o c a l l y c o l l e c t e d r e v e n u e s a r e n o t p e r m i t t e d t o b e r e t a i n e d t o c o v e r t h e c o s t s o f o p e r a t i o n u n d e r c u r r e n t l e g i s l a t i o n . T h e r e f o r e , p u b l i c p r o v i s i o n i s n o t s u s t a i n a b l e , a l t h o u g h i t w o u l d o f f e r t h e m o s t f l e x i b i l i t y f o r m e e t i n g t h e p u b l i c ' s g o a l s f o r S a b i n o C a n y o n . F r a n c h i s e b i d d i n g f o r t h e e x c l u s i v e r i g h t t o o p e r a t e t h e s h u t t l e c o u l d r e s u l t i n c o n s i d e r a b l e i m p r o v e m e n t i n p e r f o r m a n c e v e r s u s t h e s t a t u s q u o . D e p e n d i n g o n t h e p u b l i c / a g e n c y d e s i r e s , t h e b i d d i n g c o u l d b e u s e d t o a c q u i r e t h e s e r v i c e a t t h e l o w e s t p o s s i b l e c o s t t o t h e u s e r s a n d / o r t o r a i s e r e v e n u e s f o r p u b l i c p u r p o s e s . R e l a t i v e l y l o w c a p i t a l i n v e s t m e n t , h i g h a s s e t m o b i l i t y , a n d t h e p r o x i m i t y t o a n u r b a n c e n t e r m a k e f r a n c h i s e b i d d i n g a n a t t r a c t i v e o p t i o n a t S a b i n o C a n y o n . L a s t l y , i f t e r m i n a t i o n o f t h e e x i s t i n g p e r m i t w a s a p p r o v e d , p r o v i s i o n o f t h e s h u t t l e s e r v i c e b y a n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s u c h a s t h e F r i e n d s o f s a b i n o C a n y o n w o u l d a l s o b e e x p e c t e d t o i m p r o v e 2 3 1 l a r g e , s a l a r i e d h i e r a r c h y r e q u i r i n g f i n a n c i a l s u p p o r t w o u l d p r o v e m o s t e f f e c t i v e . T h e f l e x i b i l i t y i n g o a l a c h i e v e m e n t w o u l d b e c o m p a r a b l e t o t h a t o f d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n , a n d r e v e n u e a f t e r t a x e s c o u l d l e g a l l y b e d o n a t e d a n d r e t a i n e d a t t h e l o c a l l e v e l . A l t e r n a t i v e l y , p r i c e s c o u l d b e l o w e r e d t o a p p r o x i m a t e a v e r a g e c o s t s i f e x p l o i t a t i o n o f m o n o p o l y p o w e r w e r e d e e m e d t o b e u n d e s i r a b l e . C a s e e x a m p l e # 2 i s s u m m a r i z e d i n T a b l e 5 . 2 ( a s a d a p t e d f r o m S c h m i d , 1 9 8 1 ) . I n a s u r p r i s i n g d i s p l a y o f t h e a m b i g u i t y o f e x i s t i n g l e g i s l a t i o n a n d i n s t i t u t i o n a l c o n s t r a i n t s , t h e P a r k S e r v i c e h a s r e c e n t l y i n i t i a t e d a s t r u c t u r e a t D e n a l i N a t i o n a l P a r k w h i c h w o u l d b e c o n s i d e r e d i n f e a s i b l e b y t h e F o r e s t S e r v i c e a t S a b i n o C a n y o n o r e l s e w h e r e . I t w i l l b e s e e n i n t h e n e x t c a s e e x a m p l e t h a t e v e n w h e n s i m i l a r s i t u a t i o n s e x i s t , t h e r e s u l t i n g f e d e r a l a g e n c y r i g h t s s t r u c t u r e s c a n v a r y w i d e l y . C a s e E x a m p l e # 3 : H b t o r i z e d A c c e s s t o D e n a l i N a t i o n a l P a r k R e c e n t d e v e l o p m e n t s i n a c c e s s p r o v i s i o n a t D e n a l i N a t i o n a l P a r k i n A l a s k a o f f e r a u s e f u l c o m p a r i s o n w i t h t h e S a b i n o C a n y o n c a s e e x a m p l e . T h e s t r u c t u r e e m e r g i n g a t D e n a l i i s a p p a r e n t l y u n i q u e b u t m a y p r o v i d e a m o d e l f o r f u t u r e n a t i o n a l p a r k o p e r a t i o n s . T h e D e n a l i e x a m p l e a l s o r a i s e s q u e s t i o n s r e g a r d i n g t h e l e g a l a u t h o r i t y o f a g e n c y p e r s o n n e l i n n e g o t i a t i n g a g r e e m e n t s . S e t t i p g A s i n g l e r o a d p r o v i d e s a c c e s s i n t o D e n a l i N a t i o n a l P a r k . T h i s r o a d , a n d t h e P a r k i t s e l f , r e c e i v e d l i t t l e v i s i t a t i o n u n t i l c o m p l e t i o n o f t h e G e o r g e P a r k s H i g h w a y w h i c h l i n k e d A n c h o r a g e a n d F a i r b a n k s i n 1 9 7 1 . P a r k u s e d o u b l e d t h e f o l l o w i n g y e a r . T o p r o t e c t P a r k r e s o u r c e s , i n 1 9 7 2 t h e P a r k S e r v i c e p r o h i b i t e d m o s t p r i v a t e v e h i c l e s b e y o n d m i l e 1 5 o f t h e P a r k n e c e y o l l n o n n o y e s o n t ( e i t c g o s ( a C a s s v e r s s n t e fi n r e i c f e i e c r i e l d i d l d f d s r o o l i n p v e l i u v e o n r l o a r c n a r r n c i t i y e o e e c n r w - r - b i v e e v e a y d o d c t r g o y r a p t i t s b o n r i h o e e e e s S e n n s t l z c c f i f i n i a e t a a t s t u t i o l i m o r t r d o r l i l t s n t n a i o o c o n a e o a o r n p u r c t c u v r i p u y p s o q i e t q p p i d p p t e ; ; s m r i a a c u l e u u e e s b o o a r o r o c f a f f f u a t s c a u h a - r r e l r e r y c j g r s c c q t s t s f s p r n A e c - e o fi e e r f e e o f r e e i i d i b a i r a r i i a m o v o e o v v v l d l w d g v i i e e z o p t t t t t t t t t r o r u a f n c p r n n n l n n l n n y a e e e g a g e e e e e e n i i t e c c c c l n e s ) d u e n ) m m m r i r v q l i v i n n n n t s o n i r e i e i i e i i n i o r e t p o r l i e d e b l e e t e l e t l e l e p i l i g a g a s n r u t e n o e r l l l a t l l a t t l i a i o l e i s c o M v c i c c w n b g w n t u t t p u t t u p n e t t t w p t i t t p - n a e r n u n a n u h i i x n n i i q h u o o I M L L L I U S L P U L e e m e s e s m N s s 2 - - - - - - - - - - - - - # e l p m a x E e s a C ; e c n a m e s i r . p n r o e i t t n i e t t e fi p o m r o p c - m r r o f r o o f r f d e d P , e r e t e a t l c e t u g u o t c e r R p u - o r - s e - y s o e n o d o t r t S , n o i n z l t c e c n n t o g c s e a - s i e e s u t m s c d u l i n h a d a i ) e i r b r n n d i a c a a s h u u w s m r S c l l o e o p c - m e T i o e o e e o l c l n c s s a a s y u e a ' h g d p i h p i t r i i y s r i o h t t s r s 2 c t e . b p t u g l h c c a t ; r 5 p u i e t u e r v n r o o a l t a i t e i u s l s l e e d i d e c s s t s c a t s t c a c i h i i m s v s d a o i i i l s c d h n s a u l r L l h f b a o t s f t y c E b e l S e e e c l u d a n t a i d s e ; o e v l r c l s w n t c T s o c n b s a t s o n a b u f i o s t i s d a fi r l o u o t s a i i e c a i c l a e r e t a m e p d y t l f a i d i c e t h c x m n r d s n t l a e s C o e p m e d a o a i i p r a ( i e m o r r u s n p l e c c s o e t w i t q o n p g e m a o c o n r e n a c n i l p p s e s o t o c n a o l w n r a w n i a s r i L M E C I C T A N u o c u a a d o s - - - - - - - - - S t r u c t u r e P e r f o r m a n c e - U n r e g u l a t e d f o r - p r o fi t e n t e r p r i s e p r o t e c t e d f r o m c o m p e t i t i o n ( s t a t u s q u o ) 2 3 2 e v i h e n o t t i a l n , a t i t e o e a c g a t m i w r l e d l n u c h c f t e e a s u l t f o n i l s e i n c o o c a t n a s n g o t v l n e p t n o e i n o a t e n r a o e s r r t e r r ) s o g o e c o t i w f e s p d s i h c c e e h t i s s o o d v c e o o l t y n r r g c v n t a c t o ; i e o e o e a o c g n s t e i c t d f i f , d t g t i a a s e h o h n l r t r l ( r h o i o e a c r r a o p g b e o r t m p v u y y - x e r t u c p a u e r v i u r p i i a e s o a r p n o ) m e o p o q t u t i t e o y g r e r o a e a e m g o m f s f o r l l t r r r o u e y s f f u c n c a n u e v o f a t f t g v e s i r - q q r o s n h r d n o v f r i o v t r e e e e fi s d e v l v i l g v y t t - a e e e h t e g i n i a a a c t o i a ; r t i i t m o n i s c t e p n r o t r w ) h a t o t a c r t n l n e e u n s l c n p c p o p r t n c t n e e c e l a r y g a a e n y e n p c c i g r p c a e n e g n m a l u n e u n a t a o m n o e r o p n q t i s i m i n t n l n h i g l i e s ( a e g s l i d o c o a a n r b t i g n l p t a r r i r t e d e s e u i a l e s s e l t t u o n w i l s s i c o i a fi u e l c c l t g o s a u c v i s v i b b o r w n o d n i n u u r e c n r a n o o d n o r n r e o t o L S S P P G U P L P G P e i r e a c g ( g m e - - - - - - - - - - - - e s i r ) e i e c t h t p e r s n o c n e n o t i c i n a r v r e ( s fi t e f 2 r . u 5 t e l c u r o i r t p e - p n m o o c b n t s y r b e f d f e o d r r ) a e S T l m a o a n e c w n r i c o l f d d e e t t c a e l t ) t n o c ( u d o g r e p t n i t E b a R - a i r w p e ( s t i s g r e n p w i r e d o l S i t u a t i o n ( C h a r a c t e r i s t i c s c o m m o n t o a l l s t r u c t u r e s ) 2 3 3 - d e e g r a e o n l t e v e t n n e o v i n l i o i c t o a b t w l fi c c t y i a t i y t i o c s e a i a f m t u c i l n r u t m t o t f a e o o s o l s e s l l h n c s o m l p y t a n n o r u l m l c p e i e fi r n a n e i i n g o o e u g o o s e y g r d c c c r o c n t b v e t o s e r e e i fi i e fi i r i l e h e n c e s o g r c s e a u o u v p t t s t f e h c o a v g r l a a e e c c l c o r i s v n r e n t r d p t u r i n i e y c d t r m i o r o e - p u e r e e l o n i t d a e R h d o m s r c r p r y i n i i e t e v i m a g z r i p n c s t o l e a f t p t t r r n ; f a o u o ) u d f m g e y s d a e s m r c r u q r u l h f a e e e fl f n a s g o n t r i d e t b y p e i c t o n d a v e i s o a u t i r n o c i r l t r n a y p n e e t r r o s e d l f h o i a q s a o e i e p T p r p t l t e n m l l y e i f o r f o v i d e r c e t l f r n n c e i v r fi r g j ; a u i a e y o s s e u w u r t o t e a b l y P w e a p e t c n s n m y o f q n d c g r f r g r u U n t i v t e i n a q e e p ( i d f o e y n o t n e u e n n e l n e m e c s fi v i v i e e o ; f i f t p e n n g i n o t i t i a o r i t b u i t u p n i a e i u l o c o a o e a t t o s h l r s s s o r v i y n l i r r e a c p i i i o o v g n c m i t h r e r r t n t p r v e i s v n - a w e e o w n r v f n n o c d d a p p e g e i a v e o t p x e n e e i e n u s n o y f o n r o r n a h a o f U I S L E H m e b m a i c n t t t o F S C R P U - - - - - - - - - - - - ) t n o o n c ( e 2 r . u 5 t e l c u r i s i v o g r p n i c t i b n r p e m t n s o r c e v l o a g n i t g c r e r a i M D - t a S T n o m m ) s o e n c r u o s t i c c t u i a r t u s t s t i i r l S e l t a o t c a r a h C ( ( c o n t ) 2 3 4 e l t y c t t s n t r c h e c u l s e s o e i e t h c e l i l c t m fi n o l s d l s y o r d s t o t f f e r o c e t u a n n e c e u o o n b s d d b e p o a d r z o f u o n i o i y r c l - a o c y n t o o d t d t n e u i t n n r o y - t o e g e i e i g i e e e i u i e e i c e r d r s n l e r d r t g n t r t n a c a c o e ) r s d f c s u e d f c r a c i r u e b i c r u e a t f u t r x m e s n e y t s r a a o d e e n o m s s e r s n u r e r o e a r v s r o b b r o m f s f m o i t s r o p e e o i e g p g l p i r l f u s n s r u n n n f u r u o b s ( o s s b r s o u a l o o u a i o o u - i e r p p r r a d p r e f e e o l i f s l n e d r e s e n a r n g v s d i s e g s i t v s d i d r n P r s s r i n " l s a v f l a f s v t t e e f v o a e i t t a i n fi u e m i t a i n u t m r a r a u u n d i r u y n c s b s d t d e e s t t e o p a e i x h o g h e c n n c r e e e p n c c e e b e y e n e n n t d n r t ; - n r p c p o y g i m n i r m a c e ; m i a l m d c y n e i i z n y p e y a a i f n m o f n m n r n i r i i g r o a e g o r l o a g o r e n l r p p d u p o c c l r k i l k i o i s i e o o m n e r o a m n r o i c o i f o i f e c c s v r s a r t e s w n fi e r t p b e w v r i r d e v r p c r S t a t a o o f e e p u n e i n r r e e p n e " L S U L P S L M L e f s e a s p T f f e a p - - - - - - - - - - ) t n o c ( e u n e v . e 8 . n r o i h ( U s t e i i d 2 v r w . u o g m 5 t r fi e u n e n v o e i r s i h v t o i d n u r f n w e u c p i l c a l t r i b n t r r e p g l t n n i a r a p e e S n c e ) i n y T m t e m e r r n s g n g p u r o r e c o t ) v o g e y d g e r a n u t r r s c e e v u a t e e r r i A r T e y t a o s v l e o o d r e T g p n t o r . 8 c n . u e o t e U r i M r ( D - D - n o m ) m s o e r n c u o t s i c c t u i a r t u s t i t s i r l S e l t a o t c a r a h C ( 2 3 5 y c s b y t u b n t e l y c n e s t i u c e e c s i r r fi m e s t s i u c s fi e d l a d n r s r f o v n f c f t e s s e n o a s l o a e l t n e y e h n o c a n o e a c r o g o c o f n t f e o a d e e i i i o i e e e i c t r t s r e t v t a c c u r c c c o r i t d g c e n o s a e e e n z c e a t t l u t f i u r l m o s t n o r l v d r d e l o o o o o r v o o m a e v i r p c o p r r p p r d a r c i o e i p p e p n p t p c f o t n o f u u r n s r s s e o o u c r f t u a r o t i o m e f s o a s o l o v p s s s f s P r r c r s s e i i e e v e t i n e i o u e s v r e p n r e v d i e e s s e s d s e v d s i s s a " h d l c i i o t d i b t a c t i t i c d x i r u s a h r i t r c c n i r t t c n v n e r n a i n e - e g r e c ; - e c o l e s p e p e e e b c c n g t n n l y m e b e g n e n e r - c t s m n i r s n i n u a n e i i v f n f i d e n e t i p r g i i l i e g e u g o n e g l w w l t n u l t e n l i f h o n r n l l d d i n i a o c o o i t e l c s e t t i o o r i i e w c w g r e r f r w f w v v i u t f e t n t S e n t t n r h n f s o i n e n o o o U S " L N U S S G L G P U s i e u n e r i - - - - - - - - - - - - - ) t n n e u n e v e r o c ( o i h t e i i i h s s 2 v r w . u o l g v t o i l 5 t e e r r n w c p p i v v e e e u c g l t t n l l r i b t a S T n r l e a p m c t o e u n e n v o e i r n i l e a c m i c r o p l n n s l r o r e c t a v e o d g g e e y t a v l o o d g p e ) a n n t r t i n e c a o c ( e t r e v i A r t o i c n a e t o r e i M r D - D - n o m m ) s o e n c r u o i s t c c t u i a r t u s t t i s i r l S e l t a o t c a r a h C ( 2 3 6 d e l s l s u u a s t y c n e t r fi s o r i n e o n t c o e s s c / r o u fi o y m d p l n d f c n l l h e o e a a t a c o r s n t i , a o i i w n h o g e v t b l i i c n a s t n n t s d l i d e e r e d c e l e a f b m u z a e n o r v e a i d m t i g o r a c t n n d o i l i r r r o o e a a s a o p o d n f r r / h i i s b v t c a t r d u s c n o o e n s fi f s e e s t e c o a n P t s n fi y f r e o o t e p v o i o s a r p r e i t m i t p l l t p y t c i o n r c n l a e n c u y o a e c e s o f f c n c n l m d p i n a a o e e d , o i r p r c e n t y v d o s e i o t e u i d n l w u i l l m o w o o o o e c x f u u a h b c M L P G L b q a e o - - - - - ) t n o c ( e 2 r . u 5 t e l b c u r t a S T S i t u a t i o n ( C h a r a c t e r i s t i c s c o m m o n t o a l l s t r u c t u r e s ) ( c o n t ) 2 3 7 2 3 8 r o a d a n d a f r e e s h u t t l e b u s s y s t e m w a s i n i t i a t e d f o r t h e r o u g h l y 1 9 5 , 0 0 0 v i s i t o r s . B y 1 9 8 5 , v i s i t a t i o n h a d s o a r e d t o o v e r 4 3 6 , 0 0 0 a n d t h e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m w a s c o s t i n g t h e P a r k S e r v i c e a n d t a x p a y e r s $ 1 . 2 m i l l i o n a n n u a l l y . A s c r o w d i n g i n c r e a s e d , a f r e e ( i n - p e r s o n ) r e s e r v a t i o n s y s t e m w a s p u t i n p l a c e i n 1 9 9 2 , f o l l o w e d b y a n 8 0 0 - n u m b e r s y s t e m w i t h a $ 4 . 0 0 p e r s e a t r e s e r v a t i o n c h a r g e i n 1 9 9 4 ; b y t h i s y e a r t h e s h u t t l e s y s t e m w a s c o s t i n g t h e a g e n c y $ 1 . 6 m i l l i o n t o o p e r a t e , a p p r o x i m a t e l y 2 2 p e r c e n t o f t h e t o t a l D e n a l i N a t i o n a l P a r k a p p r o p r i a t e d o p e r a t i n g b u d g e t . F a c i l i t i e s a n d s e r v i c e s i n t h e P a r k w e r e s u f f e r i n g d u e t o l a c k o f f u n d s . U n f u n d e d p a r k r o a d m a i n t e n a n c e n e e d s t o t a l o v e r $ 3 5 0 , 0 0 0 p e r y e a r a n d i t i s e s t i m a t e d t h a t n e c e s s a r y r o a d i m p r o v e m e n t s w i l l c o s t $ 1 . 5 m i l l i o n o v e r t h e n e x t t h r e e y e a r s . S i t u a t i o n A s a t s a b i n o C a n y o n , e x c l u s i o n c o s t s f o r m o t o r i z e d a c c e s s t o D e n a l i a r e r e l a t i v e l y l o w . F u r t h e r m o r e , g i v e n t h e v a s t n e s s o f t h e P a r k , p e d e s t r i a n a c c e s s f r o m p r i v a t e v e h i c l e s i s g r e a t l y l i m i t e d . T o a c c e s s t h e b o d y o f t h e P a r k , t h e s h u t t l e b u s s y s t e m i s e s s e n t i a l l y a n e c e s s i t y . O t h e r s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s a r e a s p r e s e n t e d f o r t h e S a b i n a C a n y o n c a s e e x a m p l e a n d t h e y w i l l n o t b e r e p e a t e d i n d e t a i l h e r e . F o r t h i s , a n d f o r v i r t u a l l y a l l l o c a t i o n s o n p u b l i c l a n d s w h e r e p r i v a t e v e h i c l e s c a n b e e f f e c t i v e l y e x c l u d e d , p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s e x h i b i t s t r o n g e c o n o m i e s o f s c a l e , d e c l i n i n g a v e r a g e c o s t s , m a r g i n a l c o s t s a p p r o a c h i n g z e r o , a n d c o m p a t i b l e u s e u p t o s o m e ( d i f f i c u l t t o i d e n t i f y ) p o i n t o f c o n g e s t i b i l i t y . L i k e o t h e r p u b l i c a r e a s w h e r e p r i v a t e v e h i c l e a c c e s s h a s b e e n p r o h i b i t e d , D e n a l i a l s o e x p e r i e n c e s h i g h e m o t i o n s f r o m m a n y p a r k v i s i t o r s w h o b e l i e v e t h a t t h e i r r i g h t s o f a c c e s s 2 3 9 t o t h e i r l a n d s h a v e b e e n u n f a i r l y c o m p r o m i s e d . I t i s f o r t h i s r e a s o n t h a t D e n a l i N a t i o n a l P a r k , l i k e m a n y o t h e r n a t i o n a l p a r k s , h a s p r o v i d e d a s h u t t l e s y s t e m a t n o c h a r g e t o t h e u s e r s f o r o v e r 2 0 y e a r s . S t r u c t u r e a n d A s s o c i a t e d P e r f o r m a n c e S t a t u s Q u o : I n 1 9 9 5 t h e s t r u c t u r e f o r p r o v i s i o n o f m o t o r i z e d a c c e s s t o D e n a l i c h a n g e d d r a m a t i c a l l y . T h i s n e w s t r u c t u r e i s d e t a i l e d b e l o w . I t i s f i r s t i m p o r t a n t t o u n d e r s t a n d t h e s t r u c t u r e w h i c h h a d e x i s t e d f o r t h e p a s t 2 2 y e a r s a n d t h e a s s o c i a t e d p e r f o r m a n c e w h i c h h a s l e d t o a d e s i r e f o r c h a n g e . A s n o t e d a b o v e , t h e r a p i d i n c r e a s e i n v i s i t a t i o n i n t h e e a r l y 1 9 7 0 3 r e s u l t e d i n p r i v a t e v e h i c l e s b e i n g b a n n e d i n t h e b u l k o f D e n a l i N a t i o n a l P a r k i n o r d e r t o p r o t e c t t h e f r a g i l e r e s o u r c e s o f t h e P a r k , i n c l u d i n g t h e n a t i v e w i l d l i f e . U n l i k e t h e F o r e s t S e r v i c e a t s a b i n o C a n y o n , t h e P a r k S e r v i c e b e l i e v e d t h a t t h e p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m a t D e n a l i s h o u l d b e p r o v i d e d f r e e o f c h a r g e t o v i s i t o r s . T h i s p h i l o s o p h y r e m a i n s i n p l a c e a t t h e G r a n d C a n y o n a n d s e v e r a l o t h e r n a t i o n a l p a r k s . T h e s p e c i f i c m e c h a n i s m f o r b u s p r o v i s i o n m a y v a r y t o s o m e d e g r e e ; t h e b u s e s m a y b e o w n e d b y t h e g o v e r n m e n t w i t h c o n t r a c t f o r o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e , o r t h e y m a y b e o w n e d b y a p r i v a t e p a r t y w i t h c o n t r a c t i n g f o r t h e i r u s e o n t h e n a t i o n a l p a r k s . I n a n y c a s e , t h e s e r v i c e m a y b e p r o v i d e d a t n o c h a r g e t o u s e r s b u t a t s u b s t a n t i a l c o s t t o t a x p a y e r s , t h e ” u n w i l l i n g r i d e r s . ” A t D e n a l i , t h e s y s t e m c o n s i s t e d o f a f l e e t o f p r i v a t e l y o w n e d s c h o o l b u s e s w h i c h w e r e c o n t r a c t e d b y t h e P a r k S e r v i c e a t a c o s t o f $ 1 . 6 m i l l i o n a n n u a l l y . G i v e n t h e p o p u l a r i t y o f t h e P a r k , a $ 4 . 0 0 r e s e r v a t i o n s y s t e m w a s p u t i n e f f e c t i n 1 9 9 4 ; t h u s , t h e s h u t t l e b u s w a s a c t u a l l y n o l o n g e r t o t a l l y f r e e o f c h a r g e t o t h e m a j o r i t y o f u s e r s . W i t h o u t 2 4 0 r e s e r v a t i o n s , v i s i t o r s s o m e t i m e s w a i t e d 2 4 t o 4 8 h o u r s f o r t h e n e x t a v a i l a b l e b u s , r e s u l t i n g i n s u b s t a n t i a l p e c u n i a r y a n d n o n - p e c u n i a r y c o s t s o f c o n g e s t i o n a s s o c i a t e d w i t h t h e s y s t e m . H o w e v e r , i t s h o u l d b e n o t e d t h a t t h i s c a p a c i t y c o n s t r a i n t d i d p r o v i d e f o r p r o t e c t i o n o f P a r k r e s o u r c e s b y l i m i t i n g h u m a n i m p a c t s . D e s p i t e t h i s b e n e f i t , t h e c o s t s t o t h e P a r k S e r v i c e a n d t h e i n a d e q u a c y o f t h e e x i s t i n g b u s e s t o m e e t p e a k d e m a n d s l e d t h e a g e n c y t o c o n s i d e r m o d i f y i n g t h e c u r r e n t s t r u c t u r e . A l t e r n a t i v e S t r u c t u r e s - - l 9 9 5 M o d i f i c a t i o n s : T h e i n s t i t u t i o n a l c o n s t r a i n t s d i s c u s s e d i n t h e S a b i n a C a n y o n e x a m p l e a r e p a r t i c u l a r l y r e l e v a n t t o t h e D e n a l i s i t u a t i o n . T h e i n a b i l i t y f o r a n a t i o n a l p a r k o r f o r e s t t o r e t a i n r e v e n u e s c o l l e c t e d a t t h e s i t e i s o f t e n t h e s i n g l e g r e a t e s t f a c t o r i n f l u e n c i n g t h e s e l e c t i o n o f a s t r u c t u r e f o r p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s . L i k e o t h e r n a t i o n a l p a r k s , D e n a l i c h a r g e s a p e r - v e h i c l e e n t r a n c e f e e ; t h e b u l k o f t h e r e v e n u e f r o m t h i s f e e i s f o r w a r d e d t o W a s h i n g t o n , D . C . I f t h e P a r k S e r v i c e e l e c t e d t o c o n t i n u e w i t h t h e s c h o o l b u s c o n t r a c t a t a c o s t o f $ 1 . 6 m i l l i o n p e r y e a r b u t b e g a n c h a r g i n g r i d e r s a t a r a t e n e c e s s a r y t o j u s t c o v e r c o s t s o f p r o v i s i o n , t h e c o l l e c t e d b u s f a r e r e v e n u e w o u l d a g a i n b e r e t u r n e d t o t h e f e d e r a l t r e a s u r y a n d w o u l d n o t b e a v a i l a b l e t o m e e t l o c a l e x p e n s e s . T h i s i n s t i t u t i o n a l c o n s t r a i n t e f f e c t i v e l y p r e c l u d e s g o v e r n m e n t p r o v i s i o n a s a v i a b l e f e e - c h a r g i n g a l t e r n a t i v e . Y e t g i v e n t h a t t h e s e r v i c e w a s p r o v i d e d a t n o c h a r g e f o r o v e r 2 0 y e a r s , i t i s l i k e l y t h a t a n a l t e r n a t i v e w h i c h m e e t s a t l e a s t a s u b s t a n t i a l p o r t i o n o f o p e r a t i n g c o s t s w o u l d b e a c c e p t a b l e t o b o t h t h e a g e n c y a n d t h e p u b l i c . A s i s o f t e n t h e c a s e w i t h p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s , t h e i n s t i t u t i o n a l c o n s t r a i n t s h a v e p u s h e d t h e a g e n c y t o f o r - p r o f i t p r i v a t e o p e r a t i o n a s t h e o n l y a v a i l a b l e o p t i o n i n t h e a b s e n c e o f a w e l l - o r g a n i z e d l o c a l n o n - p r o f i t g r o u p . 2 4 1 C o n s e q u e n t l y , t h e P a r k S e r v i c e o f f e r e d t h e p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m n o n - c o m p e t i t i v e l y t o t h e e x i s t i n g p a r k c o n c e s s i o n e r w h i c h c u r r e n t l y o p e r a t e s a h o t e l , r e s t a u r a n t s , g i f t s h o p , a n d a m o r e u p s c a l e t o u r b u s s e r v i c e a t D e n a l i . T h i s n o n - c o m p e t i t i v e c o n t r a c t w a s g r a n t e d u n d e r t h e a u s p i c e s o f t h e " p r e f e r e n t i a l r i g h t t o a d d i t i o n a l s e r v i c e s “ p r o v i s i o n o f P a r k S e r v i c e c o n c e s s i o n e r p o l i c y ( s e e C h a p t e r 1 1 1 , p p . 6 3 - 6 9 ) . T h i s i s s o m e w h a t s u r p r i s i n g g i v e n t h a t t h e P a r k S e r v i c e i t s e l f h a s r e f e r r e d t o t h i s p r e f e r e n t i a l r i g h t a s a n a n a c h r o n i s m w h i c h ” n o l o n g e r s e r v e s t h e i n t e r e s t o f t h e p u b l i c " ( p . 6 7 ) . I n d e e d , p r e f e r e n t i a l r i g h t t o a d d i t i o n a l s e r v i c e s w a s e x p r e s s l y f o r b i d d e n u n d e r t h e t e r m s o f t h e 1 9 9 5 p r o p o s e d a m e n d m e n t t o t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 . B e t h a t a s i t m a y , t h e e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r a t D e n a l i h a s b e e n g r a n t e d t h e e x c l u s i v e r i g h t s t o p r o v i d e m o t o r i z e d a c c e s s a t t h e P a r k w i t h o u t n e e d i n g t o b i d f o r t h e p r i v i l e g e . I f c o m p e t i t i o n h a d b e e n s o l i c i t e d i t w o u l d s e e m r e a s o n a b l e t o c o n s i d e r a f r a n c h i s e b i d d i n g s t r u c t u r e . W h e n a p u b l i c l a n d s o p e r a t i o n i s c o n v e r t e d f r o m a f r e e s e r v i c e t o a f e e s e r v i c e , p r o v i s i o n o f t h e s e r v i c e a t t h e l o w e s t p o s s i b l e c o s t ( c o v e r i n g e x p e n s e s i n c l u d i n g n o r m a l p r o f i t ) i s a l o g i c a l t r a n s i t i o n . I n t h e a b s e n c e o f t h e d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o p t i o n , f r a n c h i s e b i d d i n g t o d e t e r m i n e w h a t e n t r e p r e n u e r i s w i l l i n g t o p r o v i d e t h e s p e c i f i e d q u a l i t y a t t h e l e a s t c o s t t o u s e r s m a y p r o v e s a t i s f a c t o r y t o a l l i n t e r e s t e d p a r t i e s . T h e P a r k S e r v i c e d i d n o t c o n s i d e r t h i s s t r u c t u r e a t D e n a l i . T h e e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r i n f r a s t r u c t u r e u n d o u b t e d l y p r o v i d e s f o r e c o n o m i e s o f b o t h s c a l e a n d s c o p e a n d t h i s m a y h a v e i n f l u e n c e d a g e n c y d e c i s i o n - m a k i n g . D e n a l i i s a l s o s o m e w h a t r e m o t e a n d t h e P a r k S e r v i c e m a y h a v e b e l i e v e d t h a t v i a b l e c o m p e t i t i o n w o u l d b e u n l i k e l y . A s w i l l b e s e e n b e l o w , o p p o r t u n i t i e s f o r c r o s s - s u b s i d i z a t i o n a l s o m a y h a v e p l a y e d a 2 4 2 r o l e i n t h e s t r u c t u r a l c h o i c e . H a d t h i s b e e n a n a t i o n a l f o r e s t e n t e r p r i s e , F o r e s t S e r v i c e d i r e c t i o n w o u l d e v i d e n t l y p r e c l u d e a g e n c y i n t e r f e r e n c e i n t h e p r i c i n g d e c i s i o n s o f t h e c o n c e s s i o n e r . G i v e n t h e m o n o p o l y o n a c c e s s t o o n e o f t h e w o r l d ' s m o s t s p e c t a c u l a r p a r k s a n d t h e s u b s t a n t i a l c o s t s o f j u s t g e t t i n g 5 2 t h e P a r k e n t r a n c e , i t i s l i k e l y t h a t u n r e g u l a t e d p r i c i n g o f t h e D e n a l i s h u t t l e b u s s e r v i c e w o u l d r e s u l t i n m o n o p o l y p r i c i n g a t t h e e x p e n s e o f t h e l a n d - o w n i n g u s e r s . U n l i k e t h e F o r e s t S e r v i c e , t h e P a r k S e r v i c e d o e s r e c o g n i z e i t s r e s p o n s i b i l i t y t o p r e v e n t s u c h m o n o p o l y p r i c i n g . I n t h e c a s e o f D e n a l i t h e d e r i v a t i o n o f t h e f i n a l u s e r p r i c e s h a s b e e n p a r t i c u l a r l y u n u s u a l , i f n o t u n i q u e . I t p r o v i d e s a n e x c e l l e n t e x a m p l e o f t h e o f t e n r e p e a t e d p r e m i s e o f t h i s d i s s e r t a t i o n t h a t t h e f o r m o f p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s i s i n d i c a t i v e o f w h o s e i n t e r e s t s c o u n t . U s i n g a g e n c y h a n d b o o k d i r e c t i o n a n d a n a l y s i s p r o c e d u r e s , t h e P a r k S e r v i c e d e t e r m i n e d t h a t t h e c o n c e s s i o n e r w o u l d b e p e r m i t t e d t o c h a r g e u p t o $ 4 2 . 0 0 f o r t h e l o n g e s t s h u t t l e r i d e , a p p r o x i m a t e l y 1 7 2 m i l e s r o u n d t r i p . A p o l i c y d e c i s i o n w a s m a d e t h a t a l l c h i l d r e n a g e s 1 2 a n d u n d e r w i l l r i d e a t n o c h a r g e . T h i s o f c o u r s e p r o v i d e s a s u b s i d y t o f a m i l i e s w i t h y o u n g c h i l d r e n a t t h e e x p e n s e o f h i g h e r f a r e s t o a d u l t s u n a c c o m p a n i e d b y c h i l d r e n . P r o p o r t i o n a l l y l o w e r f a r e s w e r e a u t h o r i z e d f o r t w o p o p u l a r s h o r t e r d e s t i n a t i o n s . T h e p r o s p e c t o f c h a r g i n g s u c h r e l a t i v e l y h i g h f a r e s f o r a p u b l i c s e r v i c e w h i c h h e r e t o f o r e h a d b e e n f r e e w a s u n s e t t l i n g f o r t h e a g e n c y , t h e p u b l i c , a n d A l a s k a n l e g i s l a t o r s . T h i s l e d t o a n i n n o v a t i v e i f s o m e w h a t q u e s t i o n a b l e a d j u s t m e n t b y P a r k S e r v i c e o f f i c i a l s . T h e f r a n c h i s e f e e f o r t h e D e n a l i c o n c e s s i o n e r w a s r e c e n t l y r e c a l c u l a t e d . C o n s i s t e n t w i t h t h e P a r k S e r v i c e t r e n d n a t i o n w i d e , t h e f e e w a s i n c r e a s e d 2 4 3 s u b s t a n t i a l l y , r i s i n g f r o m t h r e e q u a r t e r s o f o n e p e r c e n t o f g r o s s r e v e n u e t o 1 2 p e r c e n t o f g r o s s r e v e n u e . U n t i l r e c e n t l y , c h a n g e s i n f r a n c h i s e f e e s d u r i n g t h e l i f e o f a c o n t r a c t r e q u i r e d m u t u a l c o n s e n t o f t h e a g e n c y a n d t h e c o n c e s s i o n e r ; t h e p r e d i c t a b l e o u t c o m e b e i n g t h a t f e e s w e r e r a r e l y i n c r e a s e d a t a l l , l e t a l o n e b y t h e m a g n i t u d e o f t h e D e n a l i r e v i s i o n . B i l a t e r a l a g r e e m e n t i s n o l o n g e r n e c e s s a r y a n d f r a n c h i s e f e e s o n m a n y n a t i o n a l p a r k s a r e r i s i n g a c c o r d i n g l y . A s n o t e d t h r o u g h o u t t h i s p a p e r , a n a l t e r n a t i v e t o i n c r e a s e d f e e s t o o f f s e t e x c e s s i v e p r o f i t s i s t o s i m p l y l o w e r p r i c e s t o t h e u s e r s . S i n c e p r i c e s a r e o s t e n s i b l y t i e d t o c o m p a r a b l e g o o d s a n d s e r v i c e s o n p r i v a t e l a n d , t h e p r i c e l o w e r i n g o p t i o n i s r a r e l y p u r s u e d . W h e n t r u l y c o m p a r a b l e s i t u a t i o n s d o n o t e x i s t ( s u c h a s f o r u n i q u e s e r v i c e s ) , l o w e r p r i c e s a r e a l o g i c a l c h o i c e v e r s u s h i g h e r f e e s t o t h e T r e a s u r y ; b u t a g a i n t h i s i s a m a t t e r o f w h o s e i n t e r e s t s c o u n t . A t D e n a l i , s u b s t a n t i a l p r o f i t s a s s o c i a t e d w i t h t h e c o n c e s s i o n e r ' s p r i o r o p e r a t i o n s r e s u l t e d i n t h e l a r g e f r a n c h i s e f e e i n c r e a s e . H o w e v e r , r a t h e r t h a n t r a n s f e r t h i s f e e t o t h e T r e a s u r y , A l a s k a n P a r k S e r v i c e o f f i c i a l s a r e r e t a i n i n g i t a t t h e l o c a l l e v e l . T h i s i s c o n s i d e r e d i n a p p r o p r i a t e a u g m e n t a t i o n o f f e d e r a l a p p r o p r i a t i o n s b y F o r e s t S e r v i c e o f f i c i a l s y e t i t i s b e c o m i n g f a i r l y c o m m o n a m o n g t h e n a t i o n a l p a r k s . W h a t i s u n i q u e a t D e n a l i i s t h e m a n n e r i n w h i c h t h e s e d i v e r t e d f r a n c h i s e f e e s a r e b e i n g u t i l i z e d . M u c h o f t h e f r a n c h i s e f e e i s b e i n g a p p l i e d t o m a i n t e n a n c e a n d i m p r o v e m e n t s o f g o v e r n m e n t f a c i l i t i e s a t t h e P a r k . T h i s i s f a i r l y t y p i c a l o f m a n y N a t i o n a l P a r k c o n c e s s i o n e r a g r e e m e n t s . H o w e v e r , a s u b s t a n t i a l p o r t i o n o f t h e f e e i s b e i n g u s e d t o d i r e c t l y l o w e r t h e c o s t o f t h e s h u t t l e b u s t o v i s i t o r s a n d t o p r o v i d e f r e e s h u t t l e s w i t h i n t h r e e m i l e s o f t h e P a r k e n t r a n c e ; a n d t h i s i s u n i q u e t o D e n a l i . I n t h e w o r d s 2 4 4 o f P a r k S e r v i c e N e w s R e l e a s e o f J u n e 6 , 1 9 9 4 , a m o n g t h e b e n e f i t s o f t h e n e w c o n t r a c t a r e ” a c q u i s i t i o n o f n e w , l a r g e r , m o r e c o m f o r t a b l e b u s e s t o r u n t h e s h u t t l e r o u t e . T h e s e w i l l p r o v i d e a 4 0 p e r c e n t i n c r e a s e i n t h e n u m b e r o f s e a t s . T h e t i c k e t p r i c e s d o n o t c o v e r t h e f u l l c o s t o f s e r v i c e ; A R A ( t h e D e n a l i c o n c e s s i o n e r ) w i l l a b s o r b a b o u t $ 2 2 p e r r i d e r . “ T h i s i s g r e a t l y m i s l e a d i n g . T h e $ 2 2 w i l l n o t t r u l y " b e a b s o r b e d ” b y A R A ; i t i s b e i n g r e i m b u r s e d t o A R A t h r o u g h t h e 1 2 $ f r a n c h i s e f e e w h i c h w o u l d o t h e r w i s e h a v e g o n e t o t h e U . S . T r e a s u r y o r w o u l d h a v e b e e n a v a i l a b l e f o r l o c a l P a r k f a c i l i t i e s . T h i s c o n v o l u t e d a p p r o a c h t o k e e p i n g c o s t s o f m o t o r i z e d a c c e s s s o m e w h a t r e a s o n a b l e i s h i g h l y s u s p e c t f r o m t h e s t a n d p o i n t o f a l l o c a t i o n o f f e d e r a l a p p r o p r i a t i o n s , a l t h o u g h i t h a s b e e n a p p r o v e d b y t h e n a t i o n a l o f f i c e o f t h e P a r k S e r v i c e a n d i s s u p p o r t e d b y t h e A l a s k a n C o n g r e s s i o n a l d e l e g a t i o n . T h e r e i m b u r s e m e n t f r o m f r a n c h i s e f e e s i s m a d e p o s s i b l e b y t h e h i g h p r o f i t s b e i n g e a r n e d i n t h e o t h e r s e r v i c e s p r o v i d e d b y A R A a t D e n a l i , i n c l u d i n g a h o t e l a n d a ” l u x u r y ” t o u r b u s . T h e p r o f i t s f r o m t h e s e o t h e r s e r v i c e s r e s u l t e d i n t h e h u g e i n c r e a s e i n f r a n c h i s e f e e s w h i c h p r o v i d e d t h e m e a n s t o s u b s i d i z e t h e s h u t t l e b u s . I n e f f e c t , t h e u s e r s o f t h e n o n - s h u t t l e s e r v i c e s a r e s u b s i d i z i n g t h e s h u t t l e . T h i s e x a m p l e h e l p s t o c r y s t a l i z e t h e p r i n c i p l e i s s u e a d d r e s s e d b y t h i s d i s s e r t a t i o n . D e p e n d i n g o n w h o s e i n t e r e s t s c o u n t , p r i c e s o f s e r v i c e s p r o v i d e d b y r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s c o u l d b e r e s t r i c t e d t o t h e l o w e s t p o s s i b l e l e v e l w h i c h a s s u r e s a n e q u i t a b l e r a t e o f r e t u r n t o t h e e n t e r p r i s e ; t h i s c h o i c e w o u l d l e a v e n o t h i n g f o r d e p o s i t i n t h e U . S . T r e a s u r y o r f o r m a i n t e n a n c e a n d i m p r o v e m e n t s a t t h e l o c a l l e v e l . A l t e r n a t i v e l y , p r i c e s a b o v e a v e r a g e c o s t s o f f e r a n u m b e r o f o p t i o n s : p r o f i t s c a n b e f u l l y r e t a i n e d b y t h e e n t e r p r i s e ; p r o f i t s c a n b e s h a r e d b e t w e e n t h e e n t e r p r i s e , t h e U . S . T r e a s u r y , a n d / o r t h e l o c a l l a n d 2 4 5 m a n a g e m e n t u n i t i n a n y o f a n i n f i n i t e n u m b e r o f c o m b i n a t i o n s ; p r o f i t s c a n b e u s e d t o s u b s i d i z e c e r t a i n u s e r g r o u p s s u c h a s l o w i n c o m e o r s e n i o r c i t i z e n s ; a n d p r o f i t s f r o m s o m e s e r v i c e s c a n b e u s e d t o s u b s i d i z e o t h e r s e r v i c e s . W i t h i n e a c h o f t h e s e c h o i c e s t h e r e a r e f u r t h e r c h o i c e s r e g a r d i n g t h e a c t u a l m e c h a n i s m f o r d i s t r i b u t i o n o f p r o f i t s . F o r e x a m p l e , s e n i o r c i t i z e n d i s c o u n t s c a n b e o f f e r e d d i r e c t l y b y t h e e n t e r p r i s e o r t h e y c a n r e s u l t f r o m r e d i s t r i b u t i o n o f f r a n c h i s e f e e s r e t a i n e d a t t h e l o c a l l e v e l . S i m i l a r l y , s h u t t l e b u s s e r v i c e c a n b e p r o v i d e d b e l o w c o s t b y t h e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e i f t h e y a r e p e r m i t t e d t o r e t a i n e x c e s s p r o f i t s f r o m o t h e r s e r v i c e s . A l t e r n a t i v e l y , t h e i r e x c e s s p r o f i t s m a y b e p a r t i a l l y w i t h d r a w n b y t h e g o v e r n m e n t a s f r a n c h i s e f e e s a n d t h e s e f e e s c a n t h e n b e r e i m b u r s e d i n e x c h a n g e f o r l o w e r s h u t t l e b u s r a t e s . T h i s l a t t e r s c e n a r i o i s t h e c a s e a t D e n a l i N a t i o n a l P a r k . Y e t w h e n a s k e d i f u n d e r c u r r e n t p o l i c y a n d l a w i t i s p e r m i s s i b l e t o d e c r e a s e r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y i n e x c h a n g e f o r a l o w e r p r i c e o f g o o d s a n d s e r v i c e s o f f e r e d t o t h e p u b l i c , o n l y s e v e n p e r c e n t o f F o r e s t S e r v i c e a n d e l e v e n p e r c e n t o f P a r k S e r v i c e m a n a g e r s s u r v e y e d a g r e e d ( s e e C h a p t e r V 1 f o r s u r v e y d e t a i l s . ) T h i s s e r v e s a s a g o o d e x a m p l e o f t h e c o n f u s i o n s u r r o u n d i n g r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e m a n a g e m e n t i n b o t h a g e n c i e s . U n d e r t h e p r i o r , ” f r e e ” s h u t t l e b u s s t r u c t u r e , A m e r i c a n t a x p a y e r s w e r e , t o a v e r y s m a l l ( p e r c a p i t a ) e x t e n t , u n w i l l i n g r i d e r s . U n d e r t h e n e w s t r u c t u r e t h e u n w i l l i n g r i d e r s n o w b e c o m e b g g h t h e u s e r s o f t h e o t h e r s e r v i c e s w h o a r e b e i n g c h a r g e d w e l l i n e x c e s s o f a v e r a g e c o s t s a n d t h e t a x p a y e r s s i n c e m u c h o f t h e i r 1 2 p e r c e n t f r a n c h i s e f e e i s t a k e n a n d a p p l i e d t o t h e s h u t t l e o p e r a t i o n . D e s p i t e t h e c o n t e n t i o n o f t h e P a r k S e r v i c e n e w s r e l e a s e , t h e c o n c e s s i o n e r i s n o t i n c l u d e d a m o n g t h e u n w i l l i n g r i d e r s “ a b s o r b i n g " t h e a d d i t i o n a l c o s t s o f p r o v i d i n g t h e 2 4 6 s e r v i c e . I n a d d i t i o n , i t i s i m p o r t a n t t o c o n s i d e r t h e d e g r e e t o w h i c h t h e P a r k S e r v i c e h a s l o s t c o n t r o l o v e r i t s a b i l i t y t o r e g u l a t e u s e r n u m b e r s w i t h i n t h e P a r k u n d e r t h i s s t r u c t u r e . E n v i r o n m e n t a l q u a l i t y m a y b e s a c r i f i c e d d u e t o c o n c e s s i o n e r a n d p o l i t i c a l p r e s s u r e t o i n c r e a s e p e r m i t t e d v i s i t a t i o n b e y o n d r e c o g n i z e d c a p a c i t i e s . T h i s r e s u l t i s l e s s l i k e l y u n d e r e i t h e r d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o r l o c a l n o n - p r o f i t o p e r a t i o n . A l t e r n a t i v e S t r u c t u r e s : I t i s w o r t h r e p e a t i n g t h a t w e r e i t n o t f o r i n s t i t u t i o n a l c o n s t r a i n t s , d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o f s h u t t l e s e r v i c e r e m a i n s a v i a b l e o p t i o n a t D e n a l i N a t i o n a l P a r k . R e t e n t i o n o f u s e r f e e s a t t h e P a r k t o c o v e r o p e r a t i n g c o s t s c o u l d v e r y w e l l r e s u l t i n l o w e r f a r e s t o t h e p u b l i c f o r a c c e s s i n g t h e i r l a n d s . E x i s t i n g P a r k S e r v i c e i n f r a s t r u c t u r e w o u l d a l l o w t h e m t o c a p t u r e e c o n o m i e s o f s c a l e a n d s c o p e . I f d e s i r e d , t h e f r a n c h i s e f e e a s s e s s e d t o A R A f o r t h e i r o t h e r P a r k o p e r a t i o n s c o u l d s t i l l b e a p p l i e d t o s h u t t l e b u s e x p e n s e s t o a c h i e v e r a t e s b e l o w a v e r a g e t o t a l c o s t s . H o w e v e r , u n l e s s C o n g r e s s m o d i f i e s e x i s t i n g r e g u l a t i o n s , g o v e r n m e n t p r o v i s i o n r e s u l t s i n r e v e n u e s b e i n g f o r w a r d e d t o W a s h i n g t o n , D . C . a n d b u s o p e r a t i n g e x p e n s e s t h e r e f o r e w o u l d b e a d r a i n o n l i m i t e d P a r k a p p r o p r i a t e d f u n d s . F r a n c h i s e b i d d i n g t o d e t e r m i n e c o m p e t i t i v e i n t e r e s t i n p r o v i d i n g t h e s e r v i c e a t t h e l o w e s t c o s t i s w o r t h y o f c o n s i d e r a t i o n . H o w e v e r , g i v e n t h e r e m o t e n e s s o f t h e P a r k a n d t h e e c o n o m i e s o f s c a l e a n d s c o p e a s s o c i a t e d w i t h t h e e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r , i t i s u n l i k e l y t h a t e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n w o u l d r e s u l t . C o n s i s t e n t w i t h t h e t h e o r y o f C h a p t e r I V , t h e s h u t t l e b u s s y s t e m a t D e n a l i c l e a r l y e x h i b i t s t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f a n a t u r a l m o n o p o l y . T h e m o n o p o l y s t a t u s i s f u r t h e r s o l i d i f i e d b y a n e x c l u s i v e g o v e r n m e n t 2 4 7 c o n t r a c t w i t h b a r r i e r s t o c o m p e t i t i v e e n t r y . F u r t h e r m o r e , g i v e n t h a t i t p r e s e n t s t h e o n l y r e a s o n a b l e m e a n s o f a c c e s s t o p u b l i c l a n d s a n d i s o n a p u b l i c r o a d w a y o n w h i c h p r i v a t e v e h i c l e s h a v e b e e n a d m i n i s t r a t i v e l y p r o h i b i t e d , t h e o p e r a t i o n o f a s h u t t l e b u s e n t e r p r i s e i s a n a l o g o u s t o o t h e r p u b l i c u t i l i t i e s . I t i s o b v i o u s l y " a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t . ” I n r e c o g n i t i o n o f t h e s e c h a r a c t e r i s t i c s , P a r k S e r v i c e p o l i c y , u n l i k e t h a t o f t h e F o r e s t S e r v i c e , i s t o r e g u l a t e s u c h e n t e r p r i s e s . I n t h e a b s e n c e o f c o m p a r a b l e s e r v i c e s o f f e r e d e l s e w h e r e o n p r i v a t e l a n d s , a g e n c y p o l i c y c a l l s f o r a n e v a l u a t i o n o f t h e e n t e r p r i s e ' s c o s t s a n d r e v e n u e s , a n d s e t t i n g p r i c e a t a l e v e l c o m m e n s u r a t e w i t h t h e o p p o r t u n i t y t o e a r n a c o m p e t i t i v e r a t e o f r e t u r n o n c a p i t a l . A p o t e n t i a l p e r f o r m a n c e d i f f i c u l t y o f t h i s P a r k S e r v i c e s t r u c t u r e h a s b e e n s u g g e s t e d b y S h e r m a n ( 1 9 8 9 , p . 1 9 9 ) a n d i s a l s o t r e a t e d i n C o m a n o r ( 1 9 7 0 ) . T h e y n o t e d t h a t i n c a s e s o f r e g u l a t e d m o n o p o l i e s s u c h a s t h e D e n a l i b u s o p e r a t i o n , i n p u t i n e f f i c i e n c y m a y r e s u l t . W h e r e a s t h e u n r e g u l a t e d m o n o p o l i s t s e e k s t o e a r n h i g h p r o f i t , t h e r a t e - o f - r e t u r n r e g u l a t e d m o n o p o l i s t s e e k s n o t o n l y t o e a r n h i g h p r o f i t b u t a l s o t o b e a l l o w e d t o k e e p i t . T h e a m o u n t o f p r o f i t s u c h a f i r m i s a l l o w e d t o e a r n c a n b e i n c r e a s e d a s m o r e a s s e t s a r e e m p l o y e d i n s e r v i c e p r o v i s i o n , t h e r e b y i n v i t i n g t h e u s e o f m o r e c a p i t a l t h a n i s e f f i c i e n t . S h e r m a n a r g u e s t h a t ” t h e r e c a n b e m o r e i n e f f i c i e n c y a t t h e m a r g i n t h r o u g h d i s t o r t i o n o f i n p u t c h o i c e t h a n s o c i a l g a i n f r o m a l o w e r p r i c e . " A l t h o u g h m o t i v e i s i m p o s s i b l e t o a s c e r t a i n , i t i s u n d e n i a b l e t h a t h i g h a s s e t i n v e s t m e n t ( r e l a t i v e t o t h e p r i o r s c h o o l b u s s y s t e m ) i s l a r g e l y r e s p o n s i b l e f o r t h e p r i c e l e a p o f m o t o r i z e d a c c e s s t o D e n a l i N a t i o n a l P a r k . A l e s s e l a b o r a t e b u s f l e e t w i t h s u b s t a n t i a l l y l o w e r p r i c e s m a y h a v e b e e n a n o p t i o n u n d e r c o m p e t i t i o n o r w i t h d i r e c t 2 4 8 g o v e r n m e n t p r o v i s i o n . G i v e n t h e p r i o r a v a i l a b i l i t y o f a m o r e e x p e n s i v e c o n c e s s i o n e r t o u r b u s f o r t h o s e d e s i r i n g h i g h e r q u a l i t y a c c o m m o d a t i o n s , a n e c o n o m i c a l , n o - f r i l l s t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m m a y b e t h e p r e f e r r e d o p t i o n o f m a n y u s e r s . S u m m a r y - - C a s e E x a m p l e # 3 F o r 2 2 y e a r s a b u s t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m h a s p r o v i d e d a c c e s s w i t h i n D e n a l i N a t i o n a l P a r k a t n o c h a r g e t o P a r k v i s i t o r s . T h i s s e r v i c e w a s c o n t r a c t e d b y t h e P a r k S e r v i c e a t a c o s t o f $ 1 . 6 m i l l i o n i n 1 9 9 4 , r e s u l t i n g i n a l a r g e d r a i n o n P a r k a p p r o p r i a t i o n s f o r o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f f a c i l i t i e s . A l t h o u g h a n u m b e r o f a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s h a v e b e e n a d d r e s s e d h e r e , t h e P a r k S e r v i c e o p t e d f o r o f f e r i n g t h e o p p o r t u n i t y t o r u n t h e b u s s e r v i c e n o n - c o m p e t i t i v e l y t o t h e e x i s t i n g P a r k c o n c e s s i o n e r ( A R A ) . G i v e n t h e h i g h c o s t o f g e t t i n g t o t h e P a r k a n d t h e m o n o p o l y s t a t u s p r e s e n t e d t o t h e c o n c e s s i o n e r , m o n o p o l y p r o f i t s w o u l d h a v e b e e n a p r e d i c t a b l e o u t c o m e w i t h o u t g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n . H o w e v e r , e v e n w i t h r e g u l a t i o n , g i v e n t h e l a r g e i n v e s t m e n t i n a n e x p e n s i v e b u s f l e e t a n d a s s o c i a t e d s u p p o r t f a c i l i t i t i e s , t h e P a r k S e r v i c e a u t h o r i z e d A R A t o c h a r g e a s u b s t a n t i a l l y h i g h e r f e e f o r P a r k a c c e s s . C o n s e q u e n t l y , p r i c e s w e r e l o w e r e d t h r o u g h c r o s s - s u b s i d i z a t i o n f r o m o t h e r c o n c e s s i o n e r s e r v i c e s a n d b y r e t a i n i n g T r e a s u r y - b o u n d f r a n c h i s e f e e s a t t h e l o c a l l e v e l t o p a r t i a l l y o f f s e t h i g h e r u s e r f e e s . T h i s s o r t o f m a n i p u l a t i o n o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e f r a n c h i s e f e e s h a s b e e n f o u n d n o w h e r e e l s e o n p u b l i c l a n d s . P e r c e i v e d l a c k o f i n t e r e s t e d c o m p e t i t o r s a l o n g w i t h p r e s s u r e f r o m t h e e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r a p p a r e n t l y p r e c l u d e d s e r i o u s c o n s i d e r a t i o n o f a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s s u c h a s f r a n c h i s e b i d d i n g a n d n o n - p r o f i t 2 4 9 p r o v i s i o n . D i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n w o u l d s e e m t o o f f e r a v i a b l e o p t i o n w i t h p o t e n t i a l p e r f o r m a n c e i m p r o v e m e n t w e r e i t n o t f o r t h e c o n s t r a i n t s o f e x i s t i n g l a w a n d p o l i c y p r o h i b i t i n g t h e r e t e n t i o n o f c o l l e c t e d r e v e n u e a t t h e P a r k . O p p o r t u n i t i e s f o r a l e s s a s s e t - i n t e n s i v e , l e s s e x p e n s i v e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m m a y h a v e b e e n o v e r l o o k e d b y n o t t h o r o u g h l y e v a l u a t i n g a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s . S u c h a s y s t e m m a y h a v e b e e n t h e p r e f e r r e d o p t i o n o f t a x p a y e r s a n d u s e r s g i v e n t h e r e s u l t i n g p e r f o r m a n c e a n d s u b s i d y a s s o c i a t e d w i t h t h e i m p l e m e n t e d s t r u c t u r e . T h e c a s e e x a m p l e i s s u m m a r i z e d i n T a b l e 5 . 3 . C a s e E x a m p l e # 4 : C a m p g r o u n d O p e r a t i o n w i t h i n H a u n t L e m m o n R e c r e a t i o n A r e a , C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t U n l i k e s a b i n o C a n y o n a n d D e n a l i N a t i o n a l P a r k , t h e M t . L e m m o n R e c r e a t i o n A r e a n e a r T u c s o n , A r i z o n a p r o v i d e s t h e o p p o r t u n i t y f o r t h e p u b l i c l a n d s u s e r / o w n e r s t o a c c e s s r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s b y m e a n s o f p e r s o n a l m o t o r v e h i c l e s . I n a d d i t i o n , t h e i n c o m p a t i b l e u s e n a t u r e o f c a m p g r o u n d s r e s u l t s i n i n t e r d e p e n d e n c i e s a m o n g u s e r s u n l i k e t h o s e o f t h e p r i o r e x a m p l e s . T h e a l t e r n a t i v e i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s a n d a s s o c i a t e d p e r f o r m a n c e v a r y a c c o r d i n g l y . S e t t i p g A r o a d f r o m T u c s o n u p i n t o t h e S a n t a C a t a l i n a M o u n t a i n s w a s e n v i s i o n e d f o r d e c a d e s i n t h e e a r l y p a r t o f t h e t w e n t i e t h c e n t u r y . L a r g e l y o n t h e b a c k s o f p r i s o n c a m p l a b o r , t h i s v i s i o n g r a d u a l l y b e c a m e a r e a l i t y t h r o u g h t h e 1 9 4 0 s a n d 1 9 5 0 8 . A m u l t i - p h a s e r e c o n s t r u c t i o n p r o j e c t l a s t i n g o v e r t e n y e a r s i s c u r r e n t l y o n g o i n g . A l t h o u g h o f f i c i a l l y n a m e d t h e G e n e r a l H i t c h c o c k H i g h w a y , t h e t w e n t y - f i v e m i l e r o a d i s m o r e c o m m o n l y k n o w n a s t h e C a t a l i n a H i g h w a y o r e l y h c g n i y e s o n e a H s t m ( g a s n v e fi r s i e i c e r d f c t e t e b d r d i l n f s s u d r n o e o p p v l i o e i e i u s ) s n l t i c b o i c u o n c r a r c n c s l r a s o p c e e h e e d i y r - w e a e e o n o n t d t t t s b o r i h e s i i v e e c a d y o d c t r g c p t o t e g r i a n z f i i c a s u c e t c n n l a e n i i t s d l t u i t h a a a s c s m r m r b o d r i i l t r i e o o u a a o o n c o o r e e n u r p v i r p s t c p y c p l t n d o n o ; s t e i u v g f m r r r l e e r u l e u c g y c j t i e p i p q p o d p i a c a h u g t e t i r s b a s r e o o a r o d a c t s a c i u - h s d f n r e f f a u s t s P o r q t c a e p n w f n r s e r fi f o e e e e a e c o e v p e i i ( t - v v o e v l r g d l w n d m a e r a l o m t r i i i i a b e i o t e / t p t t t t t r o r u t w a t o f n n n n l n v n s y e e a e e e g o g e e e i n s c r p o n e c c i t c l l o l e n s ) d s i e n n o m m t v n n i i t s n t e l i i i e n i i t o e n e i r v i n i t p s r o c r e l d i o b a b l e p i c g m a c a s i n r e u i o e t e n s r t i r l n l l a l e e l t e l e l i s s c o o i i a v n w e p t t t i o i v c w n g r w t p t t t f u r p v s c c b i n n a e n u e n r n u n q p e i i n x u i e o o I M L L S S U L N I L P U e s e m b e b i e o s - - - - - - - - - - - - - n o i t i e s i r p r e t n t e e p t e r u t c fi u r t m o c S m o r f d e t c e t o r p o r p - r o f d e t a l u g e R - o d o e r t e d e t l a i e v i t o n z e s a t s n n n i b y o g s l o c e e r e m o ) i c r m s l w a s h u a - s e h s s t n c c i o m i e w e - u d d n o e c o y i a r a E h a l l l h a d n c c T r g a l s s m y u o i e o e a e l ; s o o s t s i r t r o s c t h i y r c l t e c c u e fi s r t u s l l d p d g f s i b e e t c i a r a o t p l e a r n r u i e c c t v u i s i a t c c a h s u a a e p t s t i s s l s d c d o i r l S e l t a n s t u p f s c b r a o e f r t s s o s i i t s c u e e a t d i s o e v t l r e l u n n i s c l o s b c s t s o n i u t b a a b l u f r o l i u o t i i s e c c i d d i l a i s a c i c e t a m l a f a p e y h - t e h c x m f s t e l s n s n r C o e p m a e o i v a i o r ( i r u m s e r n p t c o e t n a w o g t q o n e a i h r s p s c r n n a c d i t p p p e s o o c a o n o n r a w n n p i s i a L E M C I M N C T u c u w a a u d o - - - - - - - - - T a b l e 5 . 3 - S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e ; C a s e E x a m p l e # 3 - M o t o r i z e d A c c e s s t o D e n a l i N a t i o n a l P a r k - U n r e g u l a t e d f o r - p r o fi t e n t e r p r i s e p r o t e c t e d f r o m c o m p e t i t i o n ( s t a t u s q u o ) 2 5 0 e v i h t t t n a s n o i , l e a n o e i t e e a c g a m e i w r e l a o t s t i n f c a f o i n t l b e g n s n d n s u t c u o c o s n e l t e p t a e n n t n i a o e r r s n o t t o o s i i r r o e c o w h c c e f c e p d c g c t r e n r n t a i h t o v s s o n ; c c o e o i e a t d t e c s t i t d f f , i a e g o e l a o m r r o e r o o g r t r r r c p t u u y x e y - e v e p p o s t t e r i v i i t r v ( r i o e h a r s o h n l o r i e i a s g p n o ) f y s r l r l r r o u e y s m e t a e r r v f u c r a f u v e t t o f a n n i e s e q r o s n i q n o r d v f r i o e v t o a e a e m g o m f o s f e g e c - r P a e e e e g h - v i i v l g v l y t J i t m i s c o t n s e d e i a a a o d a ; c r i t e e e t s n t t ) e h r a p n r o t c t o r t n a n l l c c c p o e n s e u p n p r n e a c e l c t n e e n p e y y i a g a r c i c r l u n c a e e g n n m a i m u l n t a e n o r o o b q a m i s p g p n i n n o a t u e e i g n l h l i i c o a n r b t g s l ( a a d p e g n p l t l s r i r t e d r l e e s u e i a t o u i s h l c i o i a u fi s e l l c c t g v i b b t v r w n o o d o w t o s s n a c u i i n r n a o e r e i n u t u r n r o o d n L S P G S P e r w g e m a c g e i U P L P G P - - - - - - - - - - - - ) e s i r p r e t t e s i e h c i n c n o c ( 3 . 5 e n o t i fi t o i t n v a r r f e s s r r y p e - p b e f e m d f l e n o o b a T o n c l m a o c r d r r ) e a n e w n c o i l f a i w r e d ( fl d e e t t c a e l t u o g r e p R s i g s r e n p w i r o d e t d l n i t E b a - S i t u a t i o n ( C h a r a c t e r i s t i c s c o m m o n t o a l l s t r u c t u r e s ) S t r u c t u r e ( c o n t ) 2 5 1 - d ) n t e e y s e e ; f y o t g r i t t v t i a o i e o c n s r n u l n e t o b a b u l k o c fi l a s i y c a s i c i r i a f i n e o m t b a r t u e m s t c o m s l s e c s s l l a u f a o c o b o m l n r n e c l e i t n n e n m ( a o t u a s o y s o i d g u o r e r c n m l s r e y e c r s n g g n e e o r s e e p e h u i l e r o b e t n e i fi a v o u v e r fi i v r g r l c s t t f i g o a c a d o y u f e f o , r c e s i s e r v t n r n n f d u e e c t r v p r a i c o e r e a i n i d t e e i p - r e c a u n d e m g s l o r o c h d i m i o p c t r , e r n a i o n u i e r r r y i a t g r y a z c p fi n i v e i t e - t p f t n t f a v e i t e o c v d d r f e d e e l h u e e i m e e l u a e i e r t c n i o e s e y g d p t t r t a c r c n r r b fl d r a g n s i y a o u i t s l o c t r i u n c n n a p n e e a a e l e q i p s r o s h fi q s d f o i r t f P y o m i l l r l r f p v o e n p e f m t e e l s d s e e i t l c c r i a e u u p a e i c P w v o s o s w u ; r i a o fi u r j r o a f n s n y c i a o r l y t o f q t e a f c t n f t e g n r U v ; i t r u f n e e g y n e e n n e t r n m c e o s e f o ; fi e e i d m a q e e e r f v a l p i f i t s e g f o n n u o i t i n n a i e b o r v o s l o c o r e a t a y n s h s s l i r g n r c i p r t v r c p e t r n s v i e t r i e i w - o a o a e i o s t i r o r g a n o p v h e e v p e w v v x c n e n r s f n n a s f e y e n o h a o o s e u e r o n r t U m e b S D L I t t f a a n t F C R P e O S U - - - - - - - - - - ) t n o c ( e 3 r . u 5 t e l c u r b t a S T ) t n ) s r a e y n o 0 i 2 s i v o r o g f r e n p i r c u t t i r c p u n e m t t r n s s o r c g e n v i l o a l g n i i a t v g c e r o r c ( e r i a p M ( D - n o m m ) s o e n c r u o s t i c c t u i a r t u s t s t i i r l S e l t a o t c a r a h C ( 2 5 2 f f c t y t o o n s c r c s c u e n n e s e o e i e t h l i b l c t l l o o m fi n o l i i s s d o y c s r d e r o t t t t o c c c e e t u u a n e n n d s b d b e e e o p o d r z a t i o i t t f u o e u i t n n y y n y c r o r o c d a t d g l r r - - t o o t o e n g e e i e i i u i e e e e p p c r n e r i r t g l e r s r d d n a i o r d r u e u e n n c c a ) u a y f d r t o r u x n o f c f c s s r a b r e d e n e e s s a u a m s n s r s e e n s s b f b r e a o v o s r fi o m i e p a d r r r r i i s m e f e r o p g g t f s r i o l l o e o s s p p i e e f s s u o f s s u ( a a b b n n u s r u r r s h h a a l o l n e d d r e n s e e s o l f p p i i P r i r fi n m i t a a t n n u e u s s m m a r r v d d t v i s e s i g n n g u u o i - u i o t t v e o a i t l a a f v v f l e e e e f " t u u n d c i u r m r r y n s o p b t a e d e d t t s e s e r o g i t t x e c p n n n c c n e c n e e e e b g e e y e e e n n n ; n r n r t d t c o y i i n r a c e ; a n i m m l a m m a d c y y p i n i z y i f i f e o e n m n m n n r i g i r r o l l o o r o r a a e e n d p u p g r p g o c m l r o e a m r o c l i i i a e a O o s o k i r k c r s a r i i f c i f c c s v e s n w n t n e w fi b p e p e r t d e v r i v r S n n r f e i u r e e p e e n e p a a a a o o " L P M L U M M L L e f s e a T s f f e a p p - - - - - - - - - - ) t n o c ( 3 . 5 e e u n e n v o e i r s i h v t o i r w p d n u f g l l n t a r b a T ) y r n i e c e ) i y n m e r r n g p u r o s e y t a v l e o o d r u p g e T n s . a e r T t o r 8 c n . u e o t e U r i M r ( D - n o m m ) s o e n c r u o s t i c c t u i a r t u s t t i s i r l S e l t a o t c a r a h C ( S t r u c t u r e D i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n - A v e r a g e c o s t p r i c i n g w i t h r e v e n u e r e t u r n e d t o g e n e r a l f u n d ( U . 8 . 2 5 3 y t y c u y c s s b n b n t t e l d l e a s i u c e c s i e t i u c s r r s d r f s r e e fi m fi e a d o f o v n c f t n l o e s n e s o a s a e l t n a h n e y e o c n o e a c o c o n f t f r g o e i i o i i e e e i r e t t t d v r s t a c o c c c e u r t r i g n z c e c e e e o s c a t r l t l f i u u t a e v i r r e l v d l o o o r v o o o o m t n o d s p p p r r d a e r i p o o c r c i p p p e p n t u u i n s r c p f o t n o c r t u f a r t o s s m l o o u e o a s o o f s o v p s s s f s s e s d s s e p n e r r c r s s r r s e v e t i n e e i u o v e e e e i e v i v i d d s " s a h s i d l d c c d i b i i i i o t i t a c t t i t r n c c t t c x n r i r u s a r h v r e n e n a i n e - e g c g e g p e p e r e s o l e c ; c e c n y t b c n n e b e n m e n i i e n m n ' - s s r v n c u a n i e i i fi v i f i d e n e r s i n p r g i l i e l l g n g o g l t n e l o n n l e w w f u s i r n d d i e t n u i a o c i o o i l e b e t o o c r i e w c w r e s g w r r w v v i f f t fi e t n t t S n n t u i e n f s o n n e r o o o U L N b i U P U G L G S e u n e r i S " S - - - - - - - - - - - - - ) v . t n e n r e u n e e u n e n v o e h o o c ( 3 e i i i h r w v v t i i t r s s . u o l g o i l 5 t e e r r n w e e e c p i p v v l t u c l r i g t n l n n i r l l b t a S T e a p m c t o n n s l r o r e c e y t t a a v v l ) . e o d g g e a n t i r o o d g p e n t i o t e n o e t v r e e t o r e c a c n a c i r i r A M ( D - - D e a c m i c r o p l S i t u a t i o n ( C h a r a c t e r i s t i c s c o m m o n t o a l l s t r u c t u r e s ) P e r f o r m a n c e 2 5 4 d e l s l s u u a s t y c n e t r fi s o r i n e o n t c o e s s c r o y m l n / d u fi o p d f c n l l h e o a e a t a c o r s n t i , a o i i w n h o g e v l i t b i s t c n n t s d l i d e n e e r e d c e a l a f n o m u z b a e e i d a r v m i o g t r t n n l i r r r a c d o i o o a e a o p s a o d n f r e P r / i i b v t h c a r d u s c n s n o o e t e e s c s f s a t n fi y f e t s n o t e v o i o s a r p r e i t o m i t p l l r t p t c i o n p n a e n r c c u y o a e c e s f f c n n y c l m d fi o o e e d , o r i i n l a a p r c e t y d v o s e t e u i d p n l w u o w i o i l l o o o o e c x u o u a h b c n M L P G L b q a e m - - - - - ) . t n o c ( e 3 r . u 5 t e l b c u r t a S T n o m m ) s o e n c r u o i s t c c t u i a r t u s t t i s i r l S e l t a o t c a r a h C ( [ ( c o n t . ) 2 5 5 2 5 6 t h e M t . L e m m o n H i g h w a y , M t . L e m m o n b e i n g t h e h i g h e s t p o i n t i n t h e S a n t a C a t a l i n a M o u n t a i n s a t 9 , 1 5 7 f e e t . T h e m o u n t a i n s o f f e r d e s e r t - d w e l l e r s t h e o p p o r t u n i t y t o e s c a p e t h e s u m m e r h e a t a n d t o e x p e r i e n c e w i n t e r s n o w s a m e r e 3 0 m i n u t e s f r o m t h e d e s e r t f l o o r . I n a d d i t i o n t o c l i m a t i c r e l i e f , t h e C a t a l i n a s o f f e r a w i d e a r r a y o f r e c r e a t i o n o p p o r t u n i t i e s f o r b o t h l o c a l s a n d t o u r i s t s . D e v e l o p e d a n d d i s p e r s e d c a m p i n g , p i c n i c k i n g , s c e n i c v i s t a s , h i k i n g , a d o w n h i l l s k i a r e a , r e s t a u r a n t s a n d l o d g i n g a r e a l l a v a i l a b l e . A l t h o u g h p r e d o m i n a n t l y n a t i o n a l f o r e s t l a n d , a s m a l l i n h o l d i n g o f p r i v a t e l a n d e x i s t s a t t h e c o m m u n i t y o f S u m m e r h a v e n n e a r t h e 8 0 0 0 - f o o t l e v e l . T h i s c o m m u n i t y c o n t a i n s o v e r 4 0 0 p r i v a t e h o m e s ( b o t h y e a r - r o u n d a n d r e c r e a t i o n a l r e s i d e n c e s ) a n d s e v e r a l p r i v a t e b u s i n e s s e s . T h e C a t a l i n a M o u n t a i n s w e r e h i s t o r i c a l l y a c c e s s e d b y f o o t o r p a c k s t o c k . W i t h t h e c o m p l e t i o n o f t h e h i g h w a y , m o t o r v e h i c l e u s e b e c a m e t h e p r e d o m i n a n t m o d e o f t r a n s p o r t a t i o n t o t h e r a n g e . A l t h o u g h s o m e a t t e m p t s a t m a s s t r a n s p o r t a t i o n h a v e b e e n m a d e o v e r t h e y e a r s , p r i v a t e v e h i c l e s r e m a i n t h e o v e r w h e l m i n g c h o i c e o f r o a d u s e r s . O v e r 4 0 0 , 0 0 0 v e h i c l e s u s e d t h e h i g h w a y i n 1 9 9 5 w i t h a n e s t i m a t e d r i d e r s h i p o f w e l l o v e r o n e m i l l i o n p e r s o n s , t h e v a s t m a j o r i t y o f w h i c h a r e n a t i o n a l f o r e s t r e c r e a t i o n v i s i t o r s . T h e f o c u s o f t h i s c a s e s t u d y w i l l b e o n p r o v i s i o n o f d e v e l o p e d c a m p i n g o p p o r t u n i t i e s a t s e v e r a l e x i s t i n g c a m p g r o u n d s w i t h i n t h e S a n t a C a t a l i n a R a n g e r D i s t r i c t o n M t . L e m m o n . S i t u a t i o n H o s t d e v e l o p e d c a m p g r o u n d s , i n c l u d i n g t h o s e o n M t . L e m m o n , h a v e l i m i t e d a c c e s s ; g e n e r a l l y i n g r e s s / e g r e s s i s p r o v i d e d b y a s i n g l e r o a d a n d e x c l u s i o n c o s t s t e n d t o b e r e l a t i v e l y l o w . T h i s i s p a r t i c u l a r l y e x h i b i t f a r m o r e o f t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f a n i n c o m p a t i b l e u s e g o o d . 2 5 7 t r u e f o r t h e H t . L e m m o n c a m p g r o u n d c a s e s t u d y . H o w e v e r , a s w i l l b e d i s c u s s e d b e l o w u n d e r t h e ” t r a d i t i o n a l “ F o r e s t S e r v i c e p r o v i s i o n s c e n a r i o , t h e e x i s t e n c e o f l o w e x c l u s i o n c o s t s d o e s n o t a s s u r e t h a t f r e e - r i d e r s w i l l i n f a c t b e e x c l u d e d . A s w i t h m o s t o t h e r r e c r e a t i o n s e r v i c e e n t e r p r i s e s , m a r g i n a l c o s t s o f p r o v i d i n g t h e s e r v i c e t o i n c r e m e n t a l u s e r s a r e v e r y l a w . H o w e v e r , u n l i k e t h e g e n e r a l a c c e s s s i t u a t i o n a t s a b i n o C a n y o n w h e r e m a r g i n a l c o s t i s e s s e n t i a l l y z e r o u p t o s o m e h i g h u s e l e v e l , m a r g i n a l c o s t s f o r c a m p g r o u n d s e r v i c e s a r e a p o s i t i v e n u m b e r , a l b e i t s m a l l . T h e b u l k o f t h e c o s t s o f c a m p s i t e p r o v i s i o n a r e i n t h r e e a r e a s ( a c t u a l l y f o u r i f l a n d v a l u e i s c o n s i d e r e d ) : 1 ) f a c i l i t y c a p i t a l i n v e s t m e n t f o r i n i t i a l c o n s t r u c t i o n o f c a m p g r o u n d a n d a s s o c i a t e d f a c i l i t i e s s u c h a s r e s t r o o m s , r o a d s , t a b l e s , g r i l l s ; 2 ) r e c o n s t r u c t i o n a n d r e p l a c e m e n t o f f a c i l i t i e s w h e n n e e d e d d u e t o a g i n g , v a n d a l i s m , o r n a t u r a l d i s a s t e r ; 3 ) o n g o i n g , r o u t i n e o p e r a t i o n , m a i n t e n a n c e , a n d c u s t o m e r s e r v i c e ( i n c l u d i n g f e e c o l l e c t i o n ) . C o s t c a t e g o r i e s o n e a n d t w o a r e l a r g e l y f i x e d , n e c e s s a r y t o o p e n t h e g a t e s , a n d r e s u l t i n i m m e a s u r a b l y s m a l l m a r g i n a l c o s t s . C a t e g o r y t h r e e i s t o s o m e e x t e n t v a r i a b l e a s a f u n c t i o n o f l e v e l o f u s e . H o w e v e r , e v e n w i t h t h i s c a t e g o r y , e q u i p m e n t , s u p p l i e s a n d s t a f f i n g m u s t b e a v a i l a b l e a t a l e v e l n e c e s s a r y t o s e r v e p e a k l o a d p e r i o d s . C o n s e q u e n t l y , m a r g i n a l c o s t s o f i n c r e m e n t a l c a m p e r s f o r o f f - p e a k p e r i o d s a p p r o a c h e s z e r o . G i v e n t h e s u b s t a n t i a l i n v e s t m e n t i n s u p p l i e s a n d p e r s o n n e l , i t i s c l e a r t h a t e c o n o m i e s o f s c a l e a r e p r e s e n t f o r t h e s e c a m p g r o u n d e n t e r p r i s e s . I t w o u l d t h e r e f o r e b e g r o s s l y i n e f f i c i e n t t o h a v e s e p a r a t e e n t i t i e s m a n a g i n g e a c h c a m p g r o u n d o n H t . L e m m o n . W h e n c o m p a r e d t o g e n e r a l a c c e s s e x a m p l e s , t h e M t . L e m m o n c a m p g r o u n d s 2 5 8 C a m p s i t e s g e n e r a l l y f i l l u p e v e r y w e e k e n d d u r i n g t h e b u s y s e a s o n w i t h p r i m e s i t e s b e i n g t h e f i r s t t o g o . W h e n a l l o f t h e d e v e l o p e d c a m p s i t e s a r e f i l l e d t h e o n l y a v a i l a b l e s u b s t i t u t e s a r e u n d e v e l o p e d " d i s p e r s e d ” s i t e s w i t h o u t f a c i l i t i e s . T h e s e s i t e s a r e a l s o i n l i m i t e d s u p p l y . A s n o t e d i n p r i o r e x a m p l e s , m a n y p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n r e s o u r c e s a r e u n i q u e , w i t h n o a v a i l a b l e s u b s t i t u t e s . I n t h i s c a s e , h i g h e l e v a t i o n c a m p i n g i n c l o s e p r o x i m i t y t o T u c s o n i s f o u n d n o w h e r e e l s e b u t a n H t . L e m m o n . F u r t h e r m o r e , t h e l i m i t e d l a n d b a s e a n d s t e e p t e r r a i n p r e c l u d e f u r t h e r c a m p g r o u n d d e v e l o p m e n t . T h e r e i s e s s e n t i a l l y a f i x e d r e s o u r c e b a s e w i t h i n e l a s t i c s u p p l y ; t h e p r o v i d e r o f t h i s s u p p l y b e i n g i n a m o n o p o l i s t p o s i t i o n w i t h r e g a r d t o t h e l o c a l a n d r e g i o n a l m a r k e t . T h e o p p o r t u n i t y i s a v a i l a b l e u n d e r t h i s s i t u a t i o n f o r t h e p r o v i d e r t o c a p t u r e c o n s u m e r s u r p l u s t h r o u g h a v a r i e t y o f p r i c e v a r i a t i o n / d i s c r i m i n a t i o n s c h e m e s ; t h e i m p l i c a t i o n s o f s u c h a c t i o n a r e a d d r e s s e d i n t h e s t r u c t u r e a n d p e r f o r m a n c e s e c t i o n b e l o w . A l a s t s o u r c e o f i n t e r d e p e n d e n c y w o r t h n o t i n g f o r t h e c a m p g r o u n d s i t u a t i o n i s t h e i n f l u e n c e o f t r a n s a c t i o n s c o s t s . I t w i l l b e s e e n t h a t t h r o u g h o u t t h e w e s t e r n s t a t e s a n e a r o l i g o p o l y o f c a m p g r o u n d c o n c e s s i o n e r s e x i s t s . I t i s i n t h i s g r o u p ' s i n t e r e s t t o i n f l u e n c e a g e n c y p o l i c y i n t h e i r f a v o r . I t w i l l b e d e m o n s t r a t e d t h a t o n e m a n i f e s t a t i o n o f t h i s i n f l u e n c e i s t h e e v a l u a t i o n c r i t e r i a b y w h i c h t h e F o r e s t S e r v i c e a s s e s s e s p r o s p e c t i v e c a m p g r o u n d c o n c e s s i o n e r s . S t r u c t u r e a n d A s s o c i a t e d P e r f o r m a n c e T h e H t . L e m m o n c a m p g r o u n d c a s e s t u d y p r o v i d e s a r a r e o p p o r t u n i t y t o e x a m i n e t h e p e r f o r m a n c e o f s e v e r a l s t r u c t u r e s b a s e d o n a c t u a l e m p i r i c a l r e s u l t s . U n t i l r e c e n t l y , t h r e e c a m p g r o u n d s w e r e o p e r a t e d b y t h e F o r e s t 2 5 9 S e r v i c e w i t h o u t u s e r f e e s . T h i s w a s l a r g e l y d u e t o p o l i c y w h i c h p r o h i b i t e d c h a r g i n g a t s i t e s w h i c h d i d n o t h a v e p o t a b l e w a t e r . T h i s r e s t r i c t i o n w a s l i f t e d t h r o u g h a n a m e n d m e n t t o t h e L a n d a n d W a t e r C o n s e r v a t i o n F u n d A c t . T o d a y o n e s m a l l c a m p g r o u n d c o n t i n u e s t o o p e r a t e w i t h o u t a u s e r f e e . B e f o r e e x a m i n i n g t h e m o r e c o m m o n s t r u c t u r e s a v a i l a b l e u n d e r f e e s y s t e m s , i t w i l l b e u s e f u l t o a s s e s s t h e p e r f o r m a n c e o f t h e " b a s e l i n e ” f r e e a c c e s s s t r u c t u r e . ” F r e e ” A c c e s s t o C a m p g r o u n d s : N o t t o o m a n y y e a r s a g o i t w a s v e r y c o m m o n f o r m a n y F o r e s t S e r v i c e c a m p g r o u n d s t o b e f r e e o f c h a r g e . S u c h e x a m p l e s a r e n o w t h e e x c e p t i o n , p a r t i c u l a r l y w h e n l o c a t e d c l o s e t o a n u r b a n c e n t e r . G e n e r a l H i t c h c o c k C a m p g r o u n d o n t h e C a t a l i n a H i g h w a y i s o n e s u c h e x c e p t i o n . C u r r e n t F o r e s t S e r v i c e p o l i c y i s t o m o v e a w a y f r o m m a n a g e m e n t o f s m a l l , l e s s e r - d e v e l o p e d c a m p g r o u n d s . L a r g e l y b a s e d o n t h e i n p u t o f t h e c o n c e s s i o n i n d u s t r y , i n v e s t m e n t s w i l l n o w b e f o c u s e d o n l a r g e r , i n t e n s e l y d e v e l o p e d f a c i l i t i e s . I n a s e n s e , c a m p g r o u n d s s u c h a s G e n e r a l H i t c h c o c k a r e a r e m n a n t o f t h e p a s t . H o w e v e r , t h e y a r e e x t r e m e l y p o p u l a r w i t h m a n y n a t i o n a l f o r e s t v i s i t o r s ; a n d a l a r g e n u m b e r o f a g e n c y p e r s o n n e l b e l i e v e t h e y a r e a n i m p o r t a n t c o m p o n e n t o f t h e n a t i o n a l f o r e s t r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e . G e n e r a l l y s p e a k i n g , u n l e s s t h e r e a r e s e v e r a l o f t h e s e s m a l l f a c i l i t i e s i n c l o s e p r o x i m i t y , t h e y w i l l n o t p r o d u c e e n o u g h r e v e n u e t o a t t r a c t c o n c e s s i o n e r i n t e r e s t ; t h i s i s t h e c a s e f o r G e n e r a l H i t c h c o c k C a m p g r o u n d . L i k e w i s e , t h e a g e n c y c a n n o t a f f o r d t o s t a f f a n e n t r y s t a t i o n a t s u c h s m a l l c a m p g r o u n d s , h o w e v e r a " s e l f - s e r v e ” p a y s y s t e m i s a c o m m o n l y e m p l o y e d o p t i o n . ( T h i s o p t i o n i s d i s c u s s e d b e l o w . ) O r t h e s i t e s c a n s i m p l y b e p r o v i d e d a t n o c h a r g e a s i s c u r r e n t l y t h e c a s e . I t h a s b e e n o b s e r v e d t h a t a s l a r g e r a r e a s b e g i n t o c h a r g e 2 6 0 e v e r - h i g h e r f e e s , t h e d e m a n d f o r s i t e s a t t h e r e m a i n i n g f r e e c a m p i n g a r e a s h a s g r e a t l y i n c r e a s e d . T h e r e h a s a l s o b e e n a s h i f t i n t h e t y p e o f c l i e n t e l e a t t h e s e a r e a s . R e g u l a t i o n s , c o n t r o l s a n d f e e s h a v e p u s h e d t h e r o w d y , p a r t y i n g s e g m e n t o f t h e c a m p i n g p o p u l a t i o n t o f r e e , l e s s c o n t r o l l e d a r e a s . U n f a r t u n a t l e y , l o w e r i n c o m e f a m i l i e s i n s e a r c h o f b o t h q u i e t 2 9 2 f r e e c a m p i n g a r e l e f t w i t h f e w o p p o r t u n i t i e s . W h y t h e n s h o u l d n o t a l l c a m p g r o u n d s o n H t . L e m m o n b e f r e e o f c h a r g e ? A g e n c y p o l i c y i s c l e a r t h a t t h i s i s n o t a n o p t i o n f o r m o s t d e v e l o p e d c a m p g r o u n d s , b u t t h e e x p e c t e d p e r f o r m a n c e i s n o n e t h e l e s s r e l e v a n t . A l l o f t h e a r g u m e n t s f o r f r e e p r o v i s i o n o f w h a t s o m e a u t h o r s h a v e r e f e r r e d t o a s ” w o r t h y g o o d s “ ( S a v a a s , 1 9 8 2 , p . 3 4 ) o r f o r m a r g i n a l c o s t p r i c i n g a s p r o p o s e d b y H o t e l l i n g a n d o t h e r s ( C h a p t e r I V , p p . 1 3 1 - 1 3 4 ) a r e m o o t i f a d e q u a t e f u n d i n g i s u n a v a i l a b l e t o m e e t t h e c o s t s o f p r o v i s i o n . T h i s i s c l e a r l y t h e c a s e f o r n a t i o n a l f o r e s t a n d n a t i o n a l p a r k c a m p g r o u n d m a n a g e m e n t . O f c o u r s e , w h a t f u n d i n g i 5 a v a i l a b l e c o m e s a t t h e e x p e n s e o f t h e u n w i l l i n g r i d e r s , t a x p a y e r s . W i t h m e a g e r a p p r o p r i a t i o n s a n d i n t h e a b s e n c e o f u s e r f e e s , i t i s d i f f i c u l t t o p r o v i d e f o r e v e n t h e m o s t b a s i c m a i n t e n a n c e o f f a c i l i t i e s . R e s i d e n t v o l u n t e e r c a m p h o s t s a r e a l s o n e a r l y i m p o s s i b l e t o r e c r u i t a n d r e t a i n f o r s u c h a r e a s . U n f o r t u n a t e l y , t h e r e s u l t i s d e t e r i o r a t i n g f a c i l i t i e s ( e v e n t u a l l y t o t h e p o i n t o f b e i n g u n s a f e ) , p o o r r o u t i n e m a i n t e n a n c e a n d t r a s h p i c k - u p , a n d n o a g e n c y p r e s e n c e a t n i g h t r e s u l t i n g i n n o i s y p a r t y i n g a n d v a n d a l i s m . U s i n g S c h m i d ' s ( 1 9 7 8 ) s u b s t a n t i v e m e a s u r e s o f p e r f o r m a n c e , w h i l e t r u e t h a t t h e r e c r e a t i o n o p p o r t u n i t y i s a v a i l a b l e t o a l l i n c o m e g r o u p s , i t c o m e s a t t h e e x p e n s e o f u s e r s e c u r i t y , q u a l i t y o f t h e e x p e r i e n c e , a n d q u a l i t y o f t h e e n v i r o n m e n t . O n e w o u l d t h i n k t h a t t h e i m p o s i t i o n o f u s e r f e e s b y t h e a g e n c y w o u l d 2 6 1 a l l e v i a t e t h e s e p r o b l e m s ; b u t a s s h o w n f o r t h e n e x t a v a i l a b l e s t r u c t u r e , t h i s i s o f t e n n o t t h e c a s e . G o v e r n m e n t p r o v i s i o n w i t h u s e r f e e s : I t h a s b e e n m e n t i o n e d n u m e r o u s t i m e s a n d a g a i n i s r e l e v a n t t h a t f e e s c o l l e c t e d b y l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s a r e n o t r e t a i n e d a t t h e l o c a l l e v e l b u t a r e f o r w a r d e d t o t h e T r e a s u r y . T h e 1 9 9 3 a m e n d m e n t s t o t h e L a n d a n d W a t e r C o n s e r v a t i o n F u n d A c t n o w p e r m i t f i f t e e n p e r c e n t t o b e r e t a i n e d , b u t t h i s a m o u n t i s o f t e n n o t e v e n s u f f i c i e n t t o c o v e r c o s t s o f f e e c o l l e c t i o n l e t a l o n e c o s t s o f o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e . N o t s u r p r i s i n g l y , t h i s s i n g l e p o l i c y c o n s t r a i n t r e s u l t s i n t h e p e r f o r m a n c e o f " t r a d i t i o n a l " g o v e r n m e n t p r o v i s i o n w i t h u s e r f e e s t o b e u n s a t i s f a c t o r y . I n f a c t , p e r f o r m a n c e u n d e r t h i s s t r u c t u r e i s i n s o m e w a y s i n f e r i o r t o t h a t o f n o u s e r f e e s . T h e c a m p g r o u n d s o n M t . L e m m o n o p e r a t e d u n d e r t h i s s t r u c t u r e f o r m a n y y e a r s , u p u n t i l 1 9 9 2 . D u r i n g t h i s p e r i o d , n o t e v e n t h e c u r r e n t f i f t e e n p e r c e n t t o o f f s e t f e e c o l l e c t i o n c o s t s w a s r e t a i n e d l o c a l l y . T h e r e f o r e , a ” s e l f - s e r v e " p a y s y s t e m w a s t h e p r i m a r y s o u r c e o f f e e c o l l e c t i o n . T h e F o r e s t S e r v i c e e s t i m a t e s t h a t a p p r o x i m a t e l y 3 0 p e r c e n t o f u s e r s a c t u a l l y p a i d t h e f e e . L a c k o f p e r s o n n e l f o r e n f o r c e m e n t e s s e n t i a l l y p r o d u c e d a s i t u a t i o n w h e r e e x c l u s i o n c o s t s w e r e t o o h i g h e v e n t h o u g h t h e i n h e r e n t s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e c a m p g r o u n d s i n d i c a t e r e l a t i v e l y l o w e x c l u s i o n c o s t s . H a n y f r e e - r i d e r s w e r e t h e r e s u l t , a l o n g w i t h a s s o c i a t e d g r u m b l i n g f r o m t h e m i n o r i t y t h a t d i d p a y w h i l e r e c o g n i z i n g t h a t o t h e r s d i d n o t . A n i n t e r e s t i n g e f f e c t i s a l s o w o r t h n o t i n g f o r m a n y o f t h e f r e e - r i d e r s . T h e r e i s a d e g r e e o f “ p s y c h i c d i s c o m f o r t ” a s s o c i a t e d w i t h n o t p a y i n g w h e n y o u k n o w y o u a r e s u p p o s e d t o . T h i s s e e m s p a r t l y a t t r i b u t a b l e t o g u i l t ( h e i g h t e n e d w h e n c a m p i n g w i t h a f a m i l y ) a n d p a r t l y t o f e a r o f b e i n g c a u g h t b y t h e a u t h o r i t i e s . T h i s i s s i g n i f i c a n t s i n c e 2 6 2 i t t e n d s t o d e c r e a s e a n y u n i n t e n d e d i n c o m e d i s t r i b u t i o n b e n e f i t s a s s o c i a t e d w i t h t h i s s t r u c t u r e . F u r t h e r m o r e , i f l o w e r i n c o m e g r o u p s p a i d t h e f e e w h i l e s o m e h i g h e r i n c o m e u s e r s d i d n o t , t h e i n c o m e d i s t r i b u t i o n e f f e c t s c o u l d b e t h e o p p o s i t e o f t h a t d e s i r e d w i t h n o n - p a y i n g h i g h e r i n c o m e u s e r s b e i n g s u b s i d i z e d . U n d e r t h i s s t r u c t u r e , t h e l a c k o f r e v e n u e p r o d u c e d f o r l o c a l m a n a g e m e n t a l s o r e s u l t s i n a l l o f t h e p e r f o r m a n c e p r o b l e m s n o t e d u n d e r t h e “ n o f e e “ s y s t e m . N o i s e , v a n d a l i s m , d e t e r i o r a t i n g e n v i r o n m e n t a l q u a l i t y , l o w s e c u r i t y , a n d m e d i o c r e m a i n t e n a n c e g e n e r a l l y a r e e v i d e n t . I t m u s t b e m a d e c l e a r t h a t t h e p e r f o r m a n c e d e s c r i b e d h e r e i s r e l e v a n t t o t h e H t . L e m m o n c a m p g r o u n d s a n d t h e m a n y o t h e r p u b l i c l a n d s c a m p g r o u n d s w h e r e a p p r o p r i a t e d r e c r e a t i o n f u n d s a r e i n s u f f i c i e n t t o e f f e c t i v e l y c o n t r o l a c c e s s , c o l l e c t u s e r f e e s , a n d m a i n t a i n f a c i l i t i e s . H o w e v e r , t h e r e a r e e x c e p t i o n s w h e r e a p p r o p r i a t i o n s a r e a d e q u a t e t o m i t i g a t e t h e s e p r o b l e m s . I t h a s b e e n n o t e d e l s e w h e r e t h a t N a t i o n a l P a r k S e r v i c e r e c r e a t i o n f u n d i n g h a s g e n e r a l l y b e e n s u p e r i o r t o t h a t o f t h e F o r e s t S e r v i c e . C o n s e q u e n t l y , m a n y P a r k S e r v i c e c a m p g r o u n d s w h i c h a r e o p e r a t e d b y t h e a g e n c y e f f e c t i v e l y c o l l e c t u s e r f e e s a n d f a c i l i t i e s a r e m a i n t a i n e d a t a r e l a t i v e l y h i g h l e v e l . T h i s i s o c c a s i o n a l l y f o u n d a t w e l l - f u n d e d n a t i o n a l f o r e s t s i t e s b u t i t i s b y n o m e a n s t h e t y p i c a l c a s e . R e c e n t t r e n d s i n d i c a t e t h a t r e c r e a t i o n f u n d i n g t o t h e P a r k S e r v i c e i s d r o p p i n g d r a m a t i c a l l y , r e s u l t i n g i n m a n y o f t h e p e r f o r m a n c e i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h t h e M t . L e m m o n s i t u a t i o n u n d e r a g o v e r n m e n t p r o v i s i o n s t r u c t u r e w h e r e r e v e n u e i s n o t r e t a i n e d l o c a l l y . D e s p i t e t h e s e p r o b l e m s 5 1 % o f P a r k S e r v i c e m a n a g e r s s u r v e y e d i n d i c a t e d a p r e f e r e n c e f o r a g e n c y p r o v i s i o n o f c a m p g r o u n d s . T h e l o w e r p e r c e n t a g e o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s f a v o r i n g a g e n c y o p e r a t i o n ( 3 8 % ) m a y i n p a r t b e d u e t o t h e i r l o n g e r e x p e r i e n c e w i t h i n a d e q u a t e a p p r o p r i a t i o n s . t h e c a m p g r o u n d o p e r a t o r . P r o v i d i n g a q u a l i t y e x p e r i e n c e i s r a r e l y o f 2 6 3 D e t a i l s o f s u r v e y r e s u l t s a r e d i s c u s s e d i n C h a p t e r V I . P r i c i n g i s s u e s m a y a t f i r s t a p p e a r i r r e l e v a n t u n d e r s u c h a s t r u c t u r e g i v e n t h e h i g h n u m b e r o f f r e e - r i d e r s . H o w e v e r , t h e s e l f - s e r v e p a y s y s t e m m a y p r o v i d e m o r e i n f o r m a t i o n a b o u t p r i c e e l a s t i c i t i e s t h a n a s t r i c t l y e n f o r c e d f e e s y s t e m u n d e r c o n d i t i o n s w h e r e d e m a n d e x c e e d s s u p p l y . W i t h s e l f - s e r v e , t h e h i g h e r t h e p r i c e , t h e l e s s l i k e l y i t i s a c a m p e r w i l l c h o o s e t o p a y t h e f e e . I n t e r e s t i n g l y , t h i s m a y a c t u a l l y r e f l e c t t h e p r i c e e l a s t i c i t y o f f r e e d o m f r o m g u i l t a n d a p p r e h e n s i o n r a t h e r t h a n t h e p r i c e e l a s t i c i t y o f d e m a n d f o r c a m p i n g . P r i c i n g i s s u e s b e c o m e p a r t i c u l a r l y i m p o r t a n t f o r t h e r e m a i n i n g a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s . F o r - P r o f i t P r i v a t e E n t e r p r i s e : L a r g e l y d u e t o t h e p r o b l e m s h i g h l i g h t e d a b o v e , i n 1 9 9 2 t h e C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t i s s u e d a p r o s p e c t u s t o s o l i c i t c o n c e s s i o n e r i n t e r e s t i n t h e m a n a g e m e n t o f t h e p r i m a r y c a m p g r o u n d s o n M t . L e m m o n . S e v e r a l p r o p o s a l s w e r e s u b m i t t e d a n d H i g h C o u n t r y R e c r e a t i o n t o o k o v e r c a m p g r o u n d o p e r a t i o n s i n t h e s p r i n g o f 1 9 9 2 . H i g h C o u n t r y R e c r e a t i o n o p e r a t e s d o z e n s o f p u b l i c l a n d s c a m p g r o u n d s t h r o u g h o u t t h e w e s t , t h e m a j o r i t y o f w h i c h a r e i n C o l o r a d o . T h e H t . L e m m o n e x p e r i e n c e w i t h H i g h C o u n t r y i s r e p r e s e n t a t i v e o f m a n y p u b l i c l a n d s c o n c e s s i o n e r c a m p g r o u n d s o p e r a t e d u n d e r a f o r - p r o f i t c o r p o r a t e s t r u c t u r e . I t i s o f t e n s u g g e s t e d t h a t t h e f o r - p r o f i t r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s h a v e g r e a t e r i n c e n t i v e t o p r o v i d e a q u a l i t y e x p e r i e n c e t o t h e i r " c u s t o m e r s ” t h a n a l a n d m a n a g e m e n t a g e n c y ; t h i s i n c e n t i v e o f c o u r s e b e i n g p r o f i t . U n d e r s i t u a t i o n s s u c h a s t h a t o f t h e M t . L e m m o n c a m p g r o u n d s , t h e p r o f i t m o t i v e i n d e e d m a k e s f o r a v e r y e f f e c t i v e f e e c o l l e c t i o n p r o c e d u r e ; t h a t i s i f e f f e c t i v e n e s s i s m e a s u r e d a s m i n i m i z i n g t h e n u m b e r o f f r e e - r i d e r s a n d t a k i n g a d v a n t a g e o f t h e l o w e x c l u s i o n c o s t s . C o l l e c t i o n o f e n t r y f e e s b e c o m e s t h e p r i m a r y f o c u s o f 2 6 4 p a r a m o u n t c o n c e r n . T h e r e a s o n f o r t h i s i s q u i t e s i m p l y t h a t i n m o s t c a s e s t h e r e i s n o e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n . H o s t p u b l i c l a n d s c a m p g r o u n d s a r e a s i g n i f i c a n t d i s t a n c e f r o m t r u e s u b s t i t u t e s . F u r t h e r m o r e , t h i s s i t u a t i o n i s e x a c e r b a t e d b y t h e c o m m o n t e n d e n c y t o h a v e a s i n g l e c o n c e s s i o n e r o p e r a t e a l l c a m p g r o u n d s i n t h e i m m e d i a t e a r e a t o t a k e a d v a n t a g e o f e c o n o m i e s o f s c a l e a n d t o m i n i m i z e t h e n e c e s s a r y a g e n c y a d m i n i s t r a t i v e o v e r s i g h t . T h e r e s u l t i n g p e r f o r m a n c e i s p r e d i c t a b l e . I n t h e c a s e o f H t . L e n n o n ( a n d c o m m o n l y s e e n e l s e w h e r e ) t h e o w n e r ( s ) o f t h e o p e r a t i o n a r e r a r e l y p r e s e n t a t t h e c a m p g r o u n d s . A s m o r e a n d m o r e p u b l i c l a n d f a c i l i t i e s a r e t u r n e d o v e r t o c o n c e s s i o n e r s , t h e f e w l a r g e o p e r a t o r s ( o l i g o p o l i s t s ) o v e r s e e a n e v e r - e x p a n d i n g e m p i r e o f c a m p g r o u n d s . S u b s e q u e n t a t t e n t i o n t o d e t a i l s a t a n y g i v e n s i t e d e c l i n e s a c c o r d i n g l y . O n - s i t e e m p l o y e e s r a r e l y h a v e a n y s t a k e i n t h e p r o f i t i n c e n t i v e s o f t h e o w n e r s ; t h e r e f o r e , i n m a n y c a s e s t h e i r c u s t o m e r s e r v i c e a t t i t u d e s a r e f a r i n f e r i o r t o t h a t o f a g e n c y s t a f f a n d v o l u n t e e r s . C o n c e s s i o n e r e m p l o y e e s a r e o f t e n r e t i r e d a n d / o r u n s k i l l e d a n d a r e o f t e n p a i d m i n i m u m w a g e s . W h e n p r o b l e m s a r o s e o n M t . L e m m o n , t h e F o r e s t S e r v i c e c o m m o n l y w a s i n a p o s i t i o n o f h a v i n g n o o n e w i t h c l e a r d e c i s i o n - m a k i n g a u t h o r i t y t o w o r k w i t h l o c a l l y . C o m m u n i c a t i o n s w i t h t h e a b s e n t e e o w n e r w e r e o f t e n t i m e - c o n s u m i n g a n d i n e f f i c i e n t r e s u l t i n g i n h i g h t r a n s a c t i o n s c o s t s f o r t h e a g e n c y . O f t e n , a l l t h a t i s n e c e s s a r y i s t o m a i n t a i n s e r v i c e a n d f a c i l i t i e s a t t h e l e v e l r e q u i r e d t o g a i n p e r m i t r e n e w a l f r o m t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c y . A c o m m o n r e s u l t i s m e d i o c r e m a i n t e n a n c e , m a n y c u s t o m e r c o m p l a i n t s , m i n i m a l p u b l i c e d u c a t i o n a n d i n t e r p r e t a t i o n , a n d a h i g h n e e d f o r a g e n c y o v e r s i g h t . 2 6 5 G e n e r a l l y , a n d t h i s w a s t h e c a s e o n H t . L e m m o n , p u b l i c s e c u r i t y i s e n h a n c e d b y t h e p r e s e n c e o f c o n c e s s i o n s t a f f t h r o u g h o u t t h e d a y a n d n i g h t . D e s t r u c t i v e a n d i n a p p r o p r i a t e b e h a v i o r s s u c h a s l o u d p a r t y i n g a n d v a n d a l i s m w e r e g r e a t l y r e d u c e d . T h e r e f o r e o v e r a l l q u a l i t y o f t h e c a m p i n g e x p e r i e n c e w a s i m p r o v e d a n d q u a l i t y o f t h e e n v i r o n m e n t w a s p r o t e c t e d a t a h i g h e r l e v e l o v e r t h a t o f s e l f - s e r v e g o v e r n m e n t o p e r a t i o n . O f g r e a t e s t i n t e r e s t a n d r e l e v a n c e t o t h i s d i s s e r t a t i o n a r e t h e p r i c i n g i s s u e s a s s o c i a t e d w i t h r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e m a n a g e m e n t . T h e H t . L e m m o n c a m p g r o u n d s s e r v e a s a u s e f u l e x a m p l e f o r e x p l o r i n g t h e s e i s s u e s a s t h e y a p p l y t o m a n y o t h e r p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . P e r c e p t i o n s o f w h a t i s a p p r o p r i a t e p r i c i n g v a r y g r e a t l y . W h e n t h e M t . L e m m o n c a m p g r o u n d s i n c r e a s e d f r o m $ 5 . 0 0 u n d e r t h e s e l f - s e r v e s y s t e m t o $ 7 . 0 0 u n d e r c o n c e s s i o n e r o p e r a t i o n , o n e u s e r c o m p l a i n e d a b o u t t h e " r i p - o f f “ ; h e i n c o r r e c t l y n o t e d t h a t t h e c a m p g r o u n d w a s ” f r e e " w h e n t h e F o r e s t S e r v i c e r a n i t a n d n o w i t s u d d e n l y i n c r e a s e d t o $ 7 . 0 0 . G i v e n t h e l e v e l o f c o n c e r n o v e r p r i c i n g i s s u e s b y t h e u s e r s , t h e c o n c e s s i o n e r s , a n d t h e l a n d m a n a g e r s , i t w o u l d b e e x p e c t e d t h a t c l e a r p o l i c y d i r e c t i o n w o u l d e x i s t w i t h i n t h e a g e n c i e s . I t h a s b e e n r e p e a t e d l y s h o w n t h a t t h i s i s n o t t h e c a s e f o r t h e F o r e s t S e r v i c e a t a n a t i o n a l l e v e l . H o w e v e r , t o f i l l t h e v o i d r e g i o n a l p o l i c i e s h a v e o c c a s i o n a l l y e m e r g e d i n a n a t t e m p t t o g u i d e l a n d m a n a g e r s . T h e r e s u l t i n g d i r e c t i o n p r o v i d e s a c l e a r i n d i c a t i o n o f w h o s e i n t e r e s t s c o u n t i n p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . W h e n t h e p r o s p e c t u s f o r t h e M t . L e m m o n c a m p g r o u n d s w a s p r e p a r e d , t h e C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t i n c l u d e d p r i c e t o b e c h a r g e d t o t h e p u b l i c a s a n e v a l u a t i o n c r i t e r i o n . U p o n r e v i e w b y t h e S o u t h w e s t R e g i o n a l O f f i c e i n A l b u q u e r q u e , t h e a g e n c y a r g u e d t h a t p r i c e s s h o u l d b e e l i m i n a t e d a s a 2 6 6 c r i t e r i o n b e c a u s e " w e h a v e n ' t c o n t r o l l e d p r i c e s c h a r g e d b y p e r m i t h o l d e r s f o r a l m o s t 2 0 y e a r s , s o w h y s h o u l d w e e v a l u a t e t h e i r p r o p o s a l s b a s e d o n p r i c e s c h a r g e d t o t h e p u b l i c " ( U S D A - F 8 , 1 9 9 4 a ) . H o w e v e r , f o r e s t m a n a g e r s r e t a i n e d p r i c e i n t h e p r o s p e c t u s . I n a m o r e f o r m a l s t a t e m e n t o f r e g i o n a l p o l i c y , t h e P a c i f i c S o u t h w e s t R e g i o n ( R e g i o n 5 ) o f t h e F o r e s t S e r v i c e d i s t r i b u t e d a c a m p g r o u n d c o n c e s s i o n p o l i c y g u i d e b o o k i n 1 9 9 2 . T h e o v e r a l l t o n e o f t h e g u i d e i s m a d e e v i d e n t e a r l y o n w i t h t h e a d m o n i t i o n t h a t “ w e h a v e t o k e e p i n m i n d t h a t m a k i n g m o n e y i s g o o d a n d t h e m o t i v e f o r t h e c o n c e s s i o n a i r e . W i t h o u t t h e p r o f i t m o t i v e t h e c o n c e s s i o n a i r e s w i l l d i s a p p e a r " ( U S D A F o r e s t S e r v i c e , 1 9 9 2 , p . 6 ) . A s w i l l b e s e e n i n t h e n e x t s t r u c t u r e ( n o n - p r o f i t e n t e r p r i s e o p e r a t i o n ) t h i s a s s u m e d c o n c l u s i o n i s n o t n e c e s s a r i l y t r u e . H o w e v e r , m a k i n g m o n e y i s u n d e n i a b l y a n e c e s s a r y c o n d i t i o n o f f o r - p r o f i t o p e r a t i o n s . T h e d e b a t e i s n o t o v e r t h e n e c e s s i t y o f p r o f i t b u t t h e n a t u r e a n d m a g n i t u d e o f t h a t p r o f i t a n d t h e a g e n c y r o l e i n t h e d e t e r m i n a t i o n , i f a n y . T h e R e g i o n 5 g u i d e c a s u a l l y d i s m i s s e s t h i s k e y i s s u e i n i t s d i s c u s s i o n o f a p p r o p r i a t e c r i t e r i a f o r e v a l u a t i n g p r o s p e c t i v e c o n c e s s i o n e r s . I n n o t i n g t h a t ” s o m e f o r e s t s w a n t t o g i v e m o r e e m p h a s i s o n f e e s c h a r g e d t h e p u b l i c w h i l e o t h e r s f e e l f e e s t o t h e g o v e r n m e n t a r e m o r e i m p o r t a n t ” t h e g u i d e c o n c l u d e d t h a t ” i n e i t h e r c a s e t h e s e t w o c r i t e r i a a r e c o n f u s i n g a n d n o t u s e f u l i n d e t e r m i n g _ g o o d p u b l i c s e r v i c e ” ( p . 1 4 , e m p h a s i s a d d e d ) . I t i s s a f e t o c o n c l u d e t h a t n e i t h e r t h e p u b l i c l a n d o w n e r s n o r t h e i r e l e c t e d r e p r e s e n t a t i v e s w o u l d a g r e e w i t h s u c h a n a s s e r t i o n . S o a s t o l e a v e n o r o o m f o r l o c a l i n t e r p r e t a t i o n , t h e r e g i o n a l g u i d e g o e s o n t o d i r e c t t h a t " t h e c r i t e r i a [ s i c ] e v a l u a t i n g f e e s p a i d b y t h e p u b l i c w i l l b e d r o p p e d f r o m t h e e v a l u a t i o n c r i t e r i a l i s t . N a t i o n a l d i r e c t i o n i s f o r t h e F o r e s t S e r v i c e n o t t o c o n t r o l f e e s 2 6 7 c h a r g e d b y p e r m i t t e e s . T h i s b e i n g t h e c a s e t h e r e i s n o n e e d t o e v a l u a t e p r o p o s e d r a t e s t o b e c h a r g e d b y c o n c e s s i o n a i r e s " ( p . 1 4 ) . N o s u c h " N a t i o n a l D i r e c t i o n ” h a s b e e n f o u n d i n t h e c o u r s e o f t h i s r e s e a r c h a l t h o u g h i n f o r m a l s t a t e m e n t s b y a g e n c y o f f i c i a l s s u p p o r t t h i s p h i l o s o p h y . W h e n s u r v e y e d , 8 3 % o f F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s s t a t e d t h a t t h e y b e l i e v e t h e a g e n c y h a s a r e s p o n s i b i l i t y t o c o n t r o l c o n c e s s i o n e r p r i c e s . F u r t h e r m o r e , 4 8 % b e l i e v e t h a t i t i s a g e n c y p o l i c y t o d o s o ; 3 0 % r e p o r t n o t k n o w i n g w h a t t h e a g e n c y p o l i c y i s o n t h i s i s s u e . W h e n a s k e d i f p r i c e s h o u l d b e a n e v a l u a t i o n c r i t e r i o n , 8 7 % a g r e e d t h a t i t s h o u l d b e ( i n c l u d i n g 8 5 % o f r e s p o n d e n t s f r o m R e g i o n 5 ) ; 3 0 % t h o u g h t i t w a s a g e n c y p o l i c y t o i n c l u d e p r i c e a s a c r i t e r i o n , 1 3 % d i s a g r e e d a n d a s i g n i f i c a n t 5 7 % d i d n o t k n o w . T w e n t y - n i n e p e r c e n t o f R e g i o n 5 r e s p o n d e n t s a g r e e d t h a t i t w a s a g e n c y p o l i c y a n d 5 2 % d i d n o t k n o w . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t m a n y o f t h e s u r v e y r e s p o n d e n t s w e r e r e c r e a t i o n s t a f f o f f i c e r s w i t h p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y f o r r e c r e a t i o n p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n a t t h e f o r e s t l e v e l . I t i s e v i d e n t t h a t s o m e o f t h e p o o r l y e v a l u a t e d a n d i l l - c o n c e i v e d c o n c e s s i o n e r p o l i c y s t a t e m e n t s a r e t o t a l l y o u t o f s t e p w i t h t h e v i e w s o f a g e n c y l a n d m a n a g e r s a n d a r e b e i n g d e v e l o p e d a n d i m p l e m e n t e d w i t h o u t l i n e o f f i c e r k n o w l e d g e o r i n v o l v e m e n t . S u r v e y r e s p o n d e n t s f u r t h e r e m p h a s i z e d t h e i r c o n c e r n s o v e r p r i c i n g t h r o u g h t h e i r p r e f e r e n c e f o r l o w e r p r i c e s o v e r h i g h e r r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t . S i x t y - n i n e p e r c e n t o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s i n d i c a t e d t h a t T r e a s u r y r e t u r n s w e r e l e s s i m p o r t a n t t h a n l o w e r p r i c e s . Y e t t h e R e g i o n 5 g u i d e , w h i l e i g n o r i n g p r i c e s a s a c r i t e r i o n , r a t e s c o n c e s s i o n e r s b a s e d o n t h e i r ” £ 2 5 2 1 f e e s p a i d t o t h e g o v e r n m e n t " . T h e g u i d e c l e a r l y a r t i c u l a t e s t h e c r i t e r i o n a s f o l l o w s , ” I n e v a l u a t i n g t h e r e v e n u e t o b e p a i d t h e g o v e r n m e n t , t h e h i g h e s t t o t a l [ r e v e n u e ] w o u l d 2 6 8 r e c e i v e t h e h i g h e s t r a t i n g w h e r e : ( T o t a l c o s t t o p u b l i c ) x ( % b i d ) - R e v e n u e ( f e e s ) t o G o v e r n m e n t “ . A p p l y i n g t h i s p o l i c y a c t u a l l y r e w a r d s t h a t p r o s p e c t i v e c o n c e s s i o n e r w h i c h a c k n o w l e d g e s u p f r o n t t h a t t h e y a r e g o i n g t o c h a r g e t h e p u b l i c t h e g r e a t e s t a m o u n t t o u s e t h e p u b l i c l y o w n e d c a m p g r o u n d s . T h i s d i r e c t i o n c o m p l e t e l y i g n o r e s t h e f a c t t h a t p r i c e e l a s t i c i t i e s a r e u n k n o w n ; h o w e v e r w i t h t h e c o m m o n c a s e o f d e m a n d e x c e e d i n g s u p p l y a n d r e l a t i v e l y i n e l a s t i c s i t u a t i o n s s u c h a s M t . L e m m o n , t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n p r i c e t o t h e p u b l i c a n d a h i g h e r e v a l u a t i o n r a t i n g i s d i r e c t l y p r o p o r t i o n a l ( b i d p e r c e n t a g e s b e i n g c o n s t a n t ) ; t h i s p r o d u c e s e x a c t l y t h e o p p o s i t e e f f e c t s u p p o r t e d b y s u r v e y r e s p o n d e n t s a n d t h e p u b l i c . T h i s r e g i o n a l d i r e c t i o n i s a p p l i c a b l e t o t h e b u s i e s t r e c r e a t i o n r e g i o n i n t h e n a t i o n a l f o r e s t s y s t e m , i n c l u d i n g s e v e n t e e n l a r g e f o r e s t s i n t h e S t a t e o f C a l i f o r n i a . E l s e w h e r e , w h e n p r i c i n g o f c a m p g r o u n d s i s m e n t i o n e d i n p o l i c y s t a t e m e n t s i t i s g e n e r a l l y i n t h e c o n t e x t o f a s s u r i n g t h a t t h e f o r e s t s a r e n o t c h a r g i n g t o o l i t t l e r a t h e r t h a n t o o m u c h . I n a c l e a r d e m o n s t r a t i o n o f w h o s e i n t e r e s t s c o u n t i n p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n m a n a g e m e n t , t h e F o r e s t S e r v i c e h a s r e p e a t e d l y c o n t e n d e d t h a t c a m p g r o u n d p r i c e s s h o u l d n o t b e l e s s t h a n t h o s e c h a r g e d b y p r i v a t e c a m p g r o u n d o p e r a t o r s o n p r i v a t e l a n d ; t h e a p p a r e n t l o g i c o f t h i s a r g u m e n t b e i n g t h a t i t i s u n f a i r t o t h e p r i v a t e l a n d s c a m p g r o u n d i f i t i s c h e a p e r t o c a m p o n p u b l i c l a n d s . T h i s i s e s s e n t i a l l y a n a r g u m e n t f o r a f o r m o f p r i c e r e g u l a t i o n u s i n g a p r i c e f l o o r r a t h e r t h a n a p r i c e c e i l i n g i n a n e f f o r t t o s i m u l a t e c o m p e t i t i o n . A s n o t e d b y B a u m o l a n d B l i n d e r ( 1 9 7 9 , p . 4 9 4 ) : M a n y o b s e r v e r s , n o t a b l y e c o n o m i s t s , m a i n t a i n t h a t t h i s a p p r o a c h t o p r i c i n g i s a p e r v e r s i o n o f t h e i d e a o f c o m p e t i t i o n . T h e v i r t u e o f c o m p e t i t i o n i s t h a t w h e r e i t o c c u r s f i r m s f o r c e o n e a n o t h e r t o s u p p l y c o n s u m e r s w i t h p r o d u c t s o f h i g h q u a l i t y a t 1 2 ! 2 6 9 p r i c e s . I f c o m p e t i t i o n d o e s n o t d o t h i s , i t l o s e s i t s p u r p o s e b e c a u s e t o t h e e c o n o m i s t i t i s a m e a n s t o a n e n d , n o t a n e n d i n i t s e l f . A n a r r a n g e m e n t u n d e r w h i c h f i r m s a r e e n a b l e d t o c o e x i s t o n l y b y p r e v e n t i n g t h e m f r o m c o m p e t i n g w i t h o n e a n o t h e r p r e s e r v e s t h e a p p e a r a n c e o f c o m p e t i t i o n b u t d e s t r o y s i t s s u b s t a n c e . E v e n w i t h s u c h f u n d a m e n t a l o p p o s i t i o n a s i d e , t h e p o l i c y i s b a s e d o n t h e a s s u m p t i o n t h a t t h e p r i v a t e a n d p u b l i c c a m p i n g e x p e r i e n c e s a r e t r u e l y s u b s t i t u t e s f o r o n e a n o t h e r . T h i s m a y o c c a s i o n a l l y b e t r u e f o r h o t d o g s o r t e e - s h i r t s b u t i t i s r a r e l y t h e c a s e f o r c a m p g r o u n d s . O f t e n t h e c l i e n t e l e f r e q u e n t i n g p r i v a t e c a m p g r o u n d s a r e v e r y d i f f e r e n t f r o m t h a t v i s i t i n g n a t i o n a l f o r e s t c a m p g r o u n d s . T h i s d i s t i n c t i o n m a y g r a d u a l l y b l u r i f m o r e i n t e n s e l y d e v e l o p e d c a m p g r o u n d s a r e c o n s t r u c t e d o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d s b u t o f t e n t h e l a n d i t s e l f a n d t h e a s s o c i a t e d v i e w s a n d s e t t i n g d i f f e r e n t i a t e t h e p r i v a t e a n d p u b l i c c a m p i n g e x p e r i e n c e s . M a n y a n a l o g i e s a r e p o s s i b l e t o h i g h l i g h t t h e p o t e n t i a l f a i l i n g s o f t h e p o l i c y . A s t h e a g e n c i e s m o v e t o w a r d c h a r g i n g g e n e r a l a c c e s s f e e s ( a n d h a v i n g c o n c e s s i o n e r s c o l l e c t t h e s e f e e s ) , w i l l t h e p r i v a t e c a m p g r o u n d p r i c e c o m p a r a b i l i t y a p p r o a c h p r e v a i l ? C o n s i d e r t h e i m p l i c a t i o n s o f t h e N a t i o n a l F o r e s t s o f T e x a s c h a r g i n g h u n t e r s t h e s a m e a c c e s s f e e a s t h a t c h a r g e d t o h u n t o n p r i v a t e r a n c h e s i n T e x a s . T h e i s s u e i s f u r t h e r c o m p l i c a t e d w h e n t h e p r i v a t e s u p p l i e r i s t h e s o l e s o u r c e o n p r i v a t e l a n d s , e s s e n t i a l l y o p e r a t i n g a l o c a l m o n o p o l y . w h a t p o s s i b l e b a s i s c o u l d t h e r e b e f o r d e m a n d i n g t h a t a p u b l i c c a m p g r o u n d c h a r g e t h e s a m e f e e a s a p r i v a t e c a m p g r o u n d u n d e r s u c h c o n d i t i o n s ? C o n s i d e r t h e i m p l i c a t i o n s o f h a v i n g t h e l a r g e p r i v a t e s u p p l i e r s v e n t u r i n g i n t o t h e p u b l i c l a n d s c a m p g r o u n d b u s i n e s s a s i s b e i n g e n c o u r a g e d b y s o m e w i t h i n t h e F o r e s t S e r v i c e . I f a g i v e n s u p p l i e r c o n t r o l s t h e l o c a l m a r k e t a n d a s s o c i a t e d p r i c i n g o n p r i v a t e l a n d s , a n d 2 7 0 p u b l i c c a m p g r o u n d s a r e r e q u i r e d t o c h a r g e n o l e s s t h a n t h e p r i v a t e , a n d t h e p r i v a t e s u p p l i e r a l s o m a n a g e s t h e p u b l i c c a m p g r o u n d s , t h e r e s u l t i s n o t d i f f i c u l t t o p r e d i c t . P r i c e s a t p r i v a t e l a n d s c a m p g r o u n d s o p e r a t i n g i n a c o m p e t i t i v e m a r k e t w o u l d r e f l e c t t h e n e e d f o r a r e a s o n a b l e r a t e o f r e t u r n o n t h e i n v e s t m e n t i n l a n d a n d c a p i t a l . W h e n a f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r t a k e s o v e r t h e m a n a g e m e n t o f a n e x i s t i n g p u b l i c l a n d s c a m p g r o u n d , n o c a p i t a l o u t l a y f o r l a n d i s n e c e s s a r y a n d m i n i m a l t o n o c a p i t a l i n v e s t m e n t i n f a c i l i t i e s i s r e q u i r e d . N e c e s s a r y f i n a n c i a l o u t l a y i s g e n e r a l l y f o r m o b i l e a s s e t s w i t h h i g h s a l v a g e v a l u e . W h y t h e n s h o u l d t h e p r i c e c h a r g e d b y t h i s c o n c e s s i o n e r b e e q u i v a l e n t t o t h a t c h a r g e d b y t h e p r i v a t e o p e r a t o r ? T h e p u b l i c l a n d o w n e r s p a i d f o r t h e c a m p g r o u n d d e v e l o p m e n t a n d t h e p r i c e t h e y a r e c h a r g e d t o c a m p a t t h e i r f a c i l i t y s h o u l d l o g i c a l l y b e a m a t t e r o f p u b l i c p o l i c y , n o t a t t h e d i s c r e t i o n o f t h e f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r s e l e c t e d t o o p e r a t e t h e i r f a c i l i t y f o r t h e m . T h e ' l e t t h e m a r k e t p r e v a i l " a t t i t u d e p r e v a l e n t i n F o r e s t S e r v i c e p o l i c i e s c a n e f f e c t i v e l y b e u s e d a s a r a t i o n i n g d e v i c e i n a r e a s f o r w h i c h d e m a n d e x c e e d s a v a i l a b l e s u p p l y , a s i s t h e c a s e a t m a n y c a m p g r o u n d s i t e s . A n e x c e l l e n t e x a m p l e o f t h i s s i t u a t i o n i s f o u n d i n M a d e r a C a n y o n o n t h e C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t . T h i s c a n y o n r e c r e a t i o n a r e a i s r e n o w n e d f o r i t s r i c h d i v e r s i t y o f p l a n t a n d a n i m a l l i f e ; f a c i l i t i e s a r e l i m i t e d h o w e v e r a n d t h e F o r e s t S e r v i c e h a s d e t e r m i n e d t h a t 1 6 4 v e h i c l e s a t o n e t i m e i s t h e c a p a c i t y o f t h e C a n y o n . A n e n t r y s t a t i o n c o n t r o l s a c c e s s t o e n f o r c e t h e c a p a c i t y l i m i t . L i t e r a l l y t h o u s a n d s o f v e h i c l e s w o u l d v i s i t t h e a r e a o n a b u s y w e e k e n d i f n o t f o r t h e l i m i t . M a n y o f t h e s e v i s i t o r s l i v e i n h i g h i n c o m e r e t i r e m e n t c o m m u n i t i e s . A l t h o u g h n o f e e i s c u r r e n t l y c h a r g e d , a v o l u n t a r y d o n a t i o n i s s u g g e s t e d . I f r u n b y a c o n c e s s i o n e r u n d e r a l a i s s e z f a i r e p o l i c y , t h e m a r k e t - d e t e r m i n e d p r i c e 2 7 1 fl e r ' a c c e s s w o u l d b e p r o h i b i t i v e f o r m a n y t r a d i t i o n a l u s e r s o f t h e a r e a . A : f i r s t - c o m e , f i r s t - s e r v e d s t r u c t u r e a v o i d s t h i s i n c o m e d i s c r i m i n a t i n g r e s u l t ( o f c o u r s e t h o s e l i v i n g g r e a t e r d i s t a n c e f r o m t h i s c a n y o n a r e a t s o m e w h a t o f a d i s a d v a n t a g e ) . M a d e r a C a n y o n i s a n e x t r e m e c a s e b u t t o a l e s s e r e x t e n t a s i m i l a r s i t u a t i o n e x i s t s f o r t h e M t . L e m o n c a m p g r o u n d s a n d m a n y o t h e r n a t i o n a l f o r e s t s i t e s . G i v e n t h a t o n e g o a l o f t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s i s t o p r o v i d e i n t e r p r e t i v e a n d e d u c a t i o n a l p r o g r a m s a t m a n y r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s , i n c l u d i n g c a m p g r o u n d s , a n u n i n t e n d e d p e r f o r m a n c e r e s u l t o f p r i c e r a t i o n i n g i s t o l i m i t a c c e s s t o e d u c a t i o n p r o g r a m s t o h i g h e r i n c o m e g r o u p s . T h i s w o u l d s e e m t o b e a n u n a c c e p t a b l e r e s u l t f r o m a s o c i e t a l s t a n d p o i n t . H i g h C o u n t r y R e c r e a t i o n r e m a i n e d a s t h e c o n c e s s i o n e r o n M t . L e m m o n f o r t w o y e a r s . D u r i n g t h i s p e r i o d l o c a l a g e n c y m a n a g e r s p e r m i t t e d t h e c a m p i n g p r i c e t o r i s e o n l y m o d e s t l y . A p p a r e n t a g e n c y p o l i c y n o t w i t h s t a n d i n g , w e r e i t n o t f o r l o c a l m a n a g e r s h o l d i n g d o w n p r i c e s , m a n y t r a d i t i o n a l n a t i o n a l f o r e s t u s e r s m a y h a v e b e e n p r i c e d o u t o f t h e i r c a m p g r o u n d s . U n d e r t h e f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r , r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y w e r e m i n i m a l a n d r e v e n u e r e t a i n e d a t t h e l o c a l l e v e l w a s i n s i g n i f i c a n t . A n a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e w a s n e e d e d . N o n - P r o f i t P r i v a t e E n t e r p r i s e : B y o n l y i s s u i n g a o n e - y e a r p e r m i t t o H i g h C o u n t r y R e c r e a t i o n ( w h i c h w a s r e n e w e d o n c e ) , t h e F o r e s t S e r v i c e k e p t i t s o p t i o n s o p e n f o r c o n s i d e r i n g a l t e r n a t i v e s i n t h e e v e n t o f u n s a t i s f a c t o r y p e r f o r m a n c e . O n e s u c h a l t e r n a t i v e b e c a m e e v i d e n t d u r i n g 1 9 9 2 . I n t h a t y e a r t h e A r i z o n a B o y s R a n c h ( A B R ) a n o n - p r o f i t d e t e n t i o n / d e v e l o p m e n t p r o g r a m f o r t r o u b l e d y o u n g m e n a g e s 1 6 - 1 8 , o p e n e d a f a c i l i t y a d j a c e n t t o t h e C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t . I n t h e i r f i r s t y e a r o f o p e r a t i o n t h e r a n c h c o n t r i b u t e d o v e r 5 0 , 0 0 0 h o u r s o f l a b o r t o a g o n o n e o f t h e m a j o r c o n c e s s i o n e r s h a d p a s t e x p e r i e n c e i n c a m p g r o u n d 2 7 2 r e c r e a t i o n p r o j e c t s o n t h e S a n t a C a t a l i n a R a n g e r D i s t r i c t , i n c l u d i n g c a m p g r o u n d r e n o v a t i o n a n d m a i n t e n a n c e . T h i s p a r t n e r s h i p g e n e r a t e d t h e i d e a o f h a v i n g t h e A B R f u l l y m a n a g e t h e M t . L e m o n c a m p g r o u n d c o n c e s s i o n s . H o w e v e r , i t w a s n e c e s s a r y f o r t h e m t o s u c c e s s f u l l y c o m p e t e a g a i n s t o t h e r i n t e r e s t e d p a r t i e s f o r t h a t r i g h t . A p r o s p e c t u s w a s i s s u e d i n l a t e 1 9 9 2 ; i t s o l i c i t e d i n t e r e s t f r o m s e v e n p r o s p e c t i v e c o n c e s s i o n e r s , i n c l u d i n g t h e B o y s R a n c h a n d L & L I n c . , m n e o f t h e l a r g e s t p u b l i c c a m p g r o u n d c o n c e s s i o n e r s i n t h e U n i t e d S t a t e s . T h e r o l e o f t r a n s a c t i o n s c o s t s b e c a m e e v i d e n t a t t h i s p o i n t . I n o r d e r t o p r o t e c t t h e i r l a r g e m a r k e t s h a r e , t h e c o r p o r a t e c a m p g r o u n d c o n c e s s i o n e r s a r e g e n e r a l l y n o t w e l c o m i n g o f c o m p e t i t i o n f r o m n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s . T h e i r i n t e r e s t s a r e w e l l - r e p r e s e n t e d b y t h e e v a l u a t i o n c r i t e r i a u s e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e t o a s s e s s p r o s p e c t u s r e s p o n d e n t s . A s w i l l b e s e e n , t h e s e c r i t e r i a a r e e s s e n t i a l l y a f o r m o f t r a n s a c t i o n c o s t b e t w e e n t h e a g e n c y a n d n o n - p r o f i t i n t e r e s t s . A l t h o u g h t h e A B R a n d m a n y o t h e r n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s h a v e l e g i t i m a t e a n d s u b s t a n t i a l s o c i e t a l b e n e f i t s , t h e a c h i e v e m e n t o f t h e s e s o c i a l g o a l s i s n o t a p e r m i t t e d c r i t e r i o n b y w h i c h a g e n c i e s m a y e v a l u a t e c o m p e t i n g c o n c e s s i o n e r s . A s n o t e d e a r l i e r , t h e l o c a l m a n a g e r ' s d i s c r e t i o n i n s e l e c t i n g e v a l u a t i o n c r i t e r i a h a s b e e n r e s t r i c t e d i n s o m e a r e a s , t h e e x t r e m e c a s e b e i n g t h e P a c i f i c S o u t h w e s t R e g i o n w h e r e r e g i o n - w i d e c r i t e r i a a r e s p e c i f i e d . T h e s e c r i t e r i a p l a c e h e a v y e m p h a s i s o n p a s t e x p e r i e n c e i n c a m p g r o u n d m a n a g e m e n t , t h e r e b y p r o t e c t i n g e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s f r o m n e w e n t r i e s i n t o t h e i r m a r k e t . T h i s i n o r d i n a t e e m p h a s i s s e e m s m i s p l a c e d g i v e n t h e r e l a t i v e s i m p l i c i t y o f c a m p g r o u n d o p e r a t i o n a n d t h e r e l a t i v e l y m i n o r i n v e s t m e n t i n c a p i t a l a s s e t s r e q u i r e d . I t s h o u l d b e r e m e m b e r e d b y t h e a g e n c i e s t h a t n o t m a n y y e a r s 2 7 3 o p e r a t i o n s a n d m o s t h a d l i m i t e d f i n a n c i a l r e s o u r c e s . T o d a y , f i n a n c i a l b a c k i n g a n d p a s t e x p e r i e n c e a r e t h e t w o h i g h e s t p r i o r i t y c r i t e r i a . F u r t h e r m o r e , u n d e r t h e n u m e r i c a l r a n k i n g s y s t e m u s e d i n R e g i o n 5 o f t h e F o r e s t S e r v i c e , b i d d e r s a r e a w a r d e d p o i n t s f o r p a s t s a t i s f a c t o r y p e r f o r m a n c e b u t n o t p e n a l i z e d f o r a n u n s a t i s f a c t o r y r e c o r d . B y n o t r e c o g n i z i n g p r i c e t o t h e p u b l i c a s a c r i t e r i o n a n d e m p h a s i z i n g t h e c r i t e r i a n o t e d a b o v e , a s y s t e m h a s b e e n c r e a t e d w h i c h i s r i p e f o r c o l l u s i o n a m o n g t h e h a n d f u l o f l a r g e c o n c e s s i o n e r s . A s t h e p u b l i c l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s m o v e i n t o c a m p g r o u n d c o n c e s s i o n i n g i n g r e a t e r n u m b e r s e a c h y e a r , t h e s e f e w e x p e r i e n c e d o p e r a t o r s h a v e a m p l e o p p o r t u n i t y f o r e x p a n d i n g t h e i r b u s i n e s s e s w i t h l i t t l e f e a r o f c o m p e t i t i o n f r o m n e w e n t r i e s a n d t h e r e f o r e w i t h o u t p r e s s u r e t o s u b s t a n t i a l l y i n c r e a s e r e t u r n s l o c a l l y o r n a t i o n a l l y . P r i c e - s e t t i n g c o l l u s i o n i s a l s o a p o s s i b l e o u t c o m e w h e n t h e a g e n c y f a i l s t o p l a y a r e g u l a t o r y r o l e o n p r i c i n g . L a r g e l y d u e t o t h e a b o v e c o n s i d e r a t i o n s , i t p r o v e d d i f f i c u l t f o r t h e A r i z o n a B o y s R a n c h t o e f f e c t i v e l y c o m p e t e f o r t h e M t . L e m m o n c a m p g r o u n d s . I t w a s t h e o p i n i o n o f s e v e r a l F o r e s t S e r v i c e r e c r e a t i o n s p e c i a l - u s e a u t h o r i t i e s t h a t t h e c o n c e s s i o n s h o u l d h a v e b e e n a w a r d e d t o L & L b a s e d p r i m a r i l y o n t h e i r p a s t e x p e r i e n c e . T h e p a s t v o l u n t a r y a s s i s t a n c e p r o v i d e d b y t h e A B R i n c a m p g r o u n d m a i n t e n a n c e p r o v e d a d e q u a t e t o m e e t t h e e x p e r i e n c e r e q u i r e m e n t b u t i t t o o k a s u b s t a n t i a l l y l a r g e r m o n e t a r y c o n t r i b u t i o n t o t h e g o v e r n m e n t f o r t h e A B R t o b e a w a r d e d t h e p e r m i t ; a n d t h i s d e c i s i o n w a s n o t w h o l l y s u p p o r t e d b y a g e n c y p e r s o n n e l . A f t e r s e l e c t i o n , L & L I n c . f o r m a l l y r e q u e s t e d w r i t t e n d o c u m e n t a t i o n o f t h e r a t i o n a l e f o r t h e d e c i s i o n i n c l u d i n g a n a n a l y s i s o f t h e e v a l u a t i o n c r i t e r i a . M a r k e t s h a r e i s r a r e l y f o r f e i t e d t o a n e w e n t r y w i t h o u t a f i g h t . T h e s e l e c t i o n o f t h e A B R w a s u p h e l d . 2 7 4 A s e v i d e n c e t h a t m a n a g i n g p u b l i c c a m p g r o u n d s i s n o t a s o p h i s t i c a t e d e n t r e p r e n e u r i a l e n t e r p r i s e , t h e p e r f o r m a n c e o f t h e A B R i n t w o y e a r s o f o p e r a t i o n h a s b e e n o u t s t a n d i n g . C u s t o m e r c o m p l a i n t s h a v e b e e n p r a c t i c a l l y n o n - e x i s t e n t a n d m a n y c o m p l i m e n t s h a v e b e e n r e c e i v e d . M a i n t e n a n c e i s f a r s u p e r i o r t o t h a t o f t h e f o r m e r f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r , a s i s t h e l e v e l o f r e c o n s t r u c t i o n a n d f a c i l i t y i m p r o v e m e n t . C o o r d i n a t i o n w i t h t h e F o r e s t S e r v i c e h a s b e e n g r e a t l y i m p r o v e d a n d a g e n c y p r e s e n c e i s e n h a n c e d t h r o u g h A B R f u n d i n g o f a F o r e s t S e r v i c e r e s i d e n t l i a i s o n . S a l a r y f o r t h i s l i a i s o n r e p r e s e n t s o n l y a p o r t i o n o f t h e f i n a n c i a l r e t u r n w h i c h t h e A B R i s m a k i n g t o t h e g o v e r n m e n t . A s u b s t a n t i a l a m o u n t i s a l s o d o n a t e d f o r r e c r e a t i o n f a c i l i t y i m p r o v e m e n t s . T h e B o y s R a n c h h a s s e v e r a l b o y s a n d s u p e r v i s o r s r e s i d i n g a t t h e c a m p g r o u n d s r e s u l t i n g i n v e r y l i t t l e r o w d i n e s s o r v a n d a l i s m . I n n o v a t i v e v i s i t o r s e r v i c e p r o g r a m s s u c h a s d e v e l o p m e n t o f a s m a l l s t o r e f o r g r o c e r i e s , f i r e w o o d a n d f i s h i n g s u p p l i e s h a v e b e e n i m p l e m e n t e d i n c o o p e r a t i o n w i t h t h e F o r e s t S e r v i c e . O f e q u a l i m p o r t a n c e , t h e A B R o p e r a t i o n p r o v i d e s a v a l u a b l e a n d m u c h - n e e d e d e d u c a t i o n a l a n d w o r k e n v i r o n m e n t f o r t h e y o u n g m e n . T h e o p p o r t u n i t y t o w o r k a t t h e c a m p g r o u n d s i s c o n s i d e r e d a m u c h s o u g h t - a f t e r g o a l a t t h e B o y s R a n c h . O n l y t o p p e r f o r m e r s a r e r e w a r d e d w i t h t h i s o p p o r t u n i t y . M o s t o f t h e s e y o u n g m e n h a v e n e v e r h e l d j o b s o f a n y k i n d a n d h a v e h a d b o t h l e g a l a n d f a m i l y p r o b l e m s i n t h e p a s t . I n a d d i t i o n t o p h y s i c a l l a b o r s k i l l s , t h e c a m p g r o u n d a n d s t o r e o p e r a t i o n s o f f e r t h e c h a n c e t o d e v e l o p p e r s o n a l i n t e r a c t i o n a n d b u s i n e s s m a n a g e m e n t s k i l l s . F o r t h e f i r s t t i m e i n t h e i r l i v e s t h e y o u n g m e n h a v e h o p e o f b e c o m i n g p r o d u c t i v e m e m b e r s o f s o c i e t y a n d n o t a b u r d e n o n t h e l e g a l a n d p e n a l s y s t e m s . A l t h o u g h a c h i e v e m e n t o f t h e s e i m p o r t a n t s o c i a l g o a l s i s n o t 2 7 5 o f f i c i a l l y r e c o g n i z e d b y a g e n c y e v a l u a t i o n c r i t e r i a , i t i s c l e a r l y a m e a s u r e o f s u b s t a n t i v e p e r f o r m a n c e f o r p u b l i c p o l i c y a n a l y s i s . I t i s a l s o o b v i o u s l y r e c o g n i z e d a s s u c h b y t h e p u b l i c l a n d v i s i t o r s w h o r e g u l a r l y c o m m e n t o n t h e s o c i a l v a l u e o f t h e F o r e s t S e r v i c e - A B R p a r t n e r s h i p . R e l a t e d t o t h i s l a s t p o i n t i t i s i n t e r e s t i n g t o n o t e t h a t c o m p l a i n t s a b o u t p r i c i n g h a v e d r o p p e d s u b s t a n t i a l l y u n d e r t h e A B R s t r u c t u r e . T h e r e i s n o d o u b t t h a t t h i s i s a t l e a s t i n p a r t d u e t o t h e r e c o g n i t i o n o n t h e p a r t o f c a m p e r s t h a t t h e i r p a y m e n t i s g o i n g t o s u p p o r t a w o r t h w h i l e s o c i a l p r o g r a m a s w e l l a s t o s u p p o r t i n g t h e i r c a m p g r o u n d s . T h i s i n t u r n r e f l e c t s w e l l o n t h e F o r e s t S e r v i c e a s o p p o s e d t o t h e p e r c e p t i o n o f t h e a g e n c y t u r n i n g o v e r r e s p o n s i b i l i t y o f p u b l i c c a m p g r o u n d m a n a g e m e n t t o a f o r - p r o f i t e n t i t y . B e c a u s e t h e A B R i s n o t s e e k i n g t o m a x i m i z e p r o f i t s f r o m t h e c a m p g r o u n d o p e r a t i o n , r e g u l a t i o n o f p r i c i n g i s n o t a s i m p o r t a n t a n i s s u e a s w i t h f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r s . H o w e v e r , o n e u n e x p e c t e d r e s u l t h a s s u r f a c e d . C o s t s o f o p e r a t i o n u n d e r t h e A B R s t r u c t u r e a r e s u b s t a n t i a l l y h i g h e r t h a n t h o s e e x p e r i e n c e d b y H i g h C o u n t r y R e c r e a t i o n a n d m o s t f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r s . A s n o t e d a b o v e , c o n c e s s i o n e r s g e n e r a l l y p a y l o w w a g e s t o r e t i r e e s a n d / o r u n s k i l l e d e m p l o y e e s . I n a d d i t i o n , t h e y h i s t o r i c a l l y h a v e c o n t r i b u t e d v e r y l i t t l e t o t h e l o c a l s i t e o r t o t h e g o v e r n m e n t . I n c o n t r a s t , A B R c o n t r i b u t i o n s h a v e b e e n s u b s t a n t i a l , i n p a r t t o o u t - c o m p e t e e x p e r i e n c e d c o n c e s s i o n e r s t o g a i n t h e c o n c e s s i o n p e r m i t . L a b o r c o s t s f o r t h e B o y s R a n c h o p e r a t i o n a r e a l s o s i g n i f i c a n t l y h i g h e r t h a n f o r f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r s . W h i l e t h e y o u n g m e n a r e p a i d l o w w a g e s , a l l f o o d a n d l o d g i n g i s p r o v i d e d . T h e s e c a n b e c o n s i d e r e d c o s t s o f l a b o r w h i c h a r e n o t i n c u r r e d b y m o s t o p e r a t o r s . M o r e i m p o r t a n t l y , t h e A B R e m p l o y s s e v e r a l a d u l t s u p e r v i s o r s t o p r o v i d e 2 7 6 d i r e c t i o n a n d c o u n s e l t o t h e b o y s . T h e s e s u p e r v i s o r s a r e r e l a t i v e l y w e l l - p a i d a n d a c c o u n t f o r a l a r g e p o r t i o n o f t h e t o t a l l a b o r c o s t . A n o f t e n - r e p e a t e d b e n e f i t o f c a m p g r o u n d c o n c e s s i o n i n g i s t h e p o s i t i v e e c o n o m i c i m p a c t b r o u g h t a b o u t b y t h e w a g e s p a i d t o c o n c e s s i o n e m p l o y e e s . W h i l e a d u b i o u s c l a i m f o r m i n i m u m w a g e r e t i r e e s , i t i s c e r t a i n l y n o t a b l e f o r w e l l - p a i d A B R p r o f e s s i o n a l s t a f f . W i t h o u t f u r t h e r s u b s i d y o f t h e B o y s R a n c h p r o g r a m f r o m o t h e r s o u r c e s , c a m p g r o u n d f e e s m u s t b e a d e q u a t e t o c o v e r a l l c o s t s o f o p e r a t i o n i n c l u d i n g p a y m e n t s t o t h e g o v e r n m e n t . A l t e r n a t i v e l y , t h e s e p a y m e n t s c o u l d b e l o w e r e d o r e l i m i n a t e d t o k e e p p r i c e s a t a l o w e r l e v e l . T h i s l a t t e r o p t i o n m a y b e p r o t e s t e d b y t h o s e c o n c e s s i o n e r s w h i c h l o s t t h e p e r m i t o p p o r t u n i t y d u e t o A B R ' s l a r g e r i n i t i a l p a y m e n t b i d . S u r v e y r e s u l t s s h e d s o m e l i g h t o n t h i s i s s u e f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f a g e n c y m a n a g e r s . W h e n a s k e d i f i t i s p r e f e r a b l e t o h a v e h i g h e r r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y t h a n t o h a v e l o w e r p r i c e s f o r r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s o n l y 2 0 ‘ o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s a g r e e d . J u s t 1 4 ‘ a g r e e d i t i s p r e f e r a b l e t o h a v e h i g h e r p r o f i t s f o r c o n c e s s i o n e r s v e r s u s l o w e r p r i c e s f o r u s e r s . H o w e v e r , 5 8 % f i n d i t p r e f e r a b l e t o h a v e h i g h e r r e t u r n s t o t h e l o c a l u n i t t h a n t o h a v e l o w e r p r i c e s . L o w e r i n g t h e A B R c o n t r i b u t i o n t o t h e S a n t a C a t a l i n a R a n g e r D i s t r i c t i n o r d e r t o h o l d p r i c e s d o w n a p p a r e n t l y w o u l d n o t b e t h e p r e f e r r e d o p t i o n o f m o s t r e s p o n d e n t s . R e t a i n i n g T r e a s u r y - b o u n d f e e s a t t h e l o c a l l e v e l w o u l d b e p r e f e r r e d b y a g e n c y m a n a g e r s . I n f a c t i t i s e v i d e n t t h a t t h e r e i s a n e g a t i v e i n c e n t i v e f o r a g e n c y m a n a g e r s t o s e e k h i g h e r T r e a s u r y r e t u r n s . S u c h r e t u r n s c o m e a t t h e e x p e n s e o f h i g h e r u s e r p r i c e s a n d l e s s r e v e n u e a v a i l a b l e t o t h e l o c a l a r e a . T h e a g e n c y ' s d e s i r e t o i m p r o v e l o c a l c o n d i t i o n s w i t h o u t u s i n g a p p r o p r i a t e d f u n d s o f t e n l e a d s t o s u p p o r t i n g s o m e p r o g r a m s a n d 2 7 7 f a c i l i t i e s w i t h r e v e n u e s c o l l e c t e d e l s e w h e r e . F o r e x a m p l e , o n M t . L e m m o n , t h e A r i z o n a B o y s R a n c h m a i n t a i n s a n u m b e r o f s c e n i c h i g h w a y v i s t a s i n a d d i t i o n t o t h e c a m p g r o u n d s . A c c e s s t o t h e s e o v e r l o o k s i s f r e e o f c h a r g e . I n a s e n s e , t h e f e e s c o l l e c t e d f r o m c a m p g r o u n d u s e r s c r o s s - s u b s i d i z e s o m e f r e e - u s e f a c i l i t i e s o n t h e m o u n t a i n . A l t h o u g h t h i s i s n o t a s i g n i f i c a n t c o s t f a c t o r o n M t . L e m m o n g i v e n t h e s u b s t a n t i a l A B R s t a f f i n g , s i m i l a r s t r u c t u r e s e l s e w h e r e r e s u l t i n s u b s t a n t i a l c r o s s - s u b s i d i z a t i o n . O n e s u c h e x a m p l e w a s p r e s e n t e d i n t h e D e n a l i N a t i o n a l P a r k c a s e s t u d y . I n t h e c a s e o f t h e S a n t a C a t a l i n a M o u n t a i n s , t h e " c o n t r i b u t e d “ v i s t a p o i n t m a i n t e n a n c e i s a n o t h e r e x a m p l e o f s u p e r i o r p e r f o r m a n c e b y t h e A B R v e r s u s t h e p r e v i o u s f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r . F r a n c h i s e B i d d i n g ; T h e c o n c e p t o f f r a n c h i s e b i d d i n g a s d e t a i l e d i n C h a p t e r I V i s a p p l i c a b l e t o c a m p g r o u n d c o n c e s s i o n i n g w i t h b o t h n o n - p r o f i t a n d f o r - p r o f i t e n t e r p r i s e s . T h e f o r m o f t h e b i d d i n g m a y b e a s p r o p o s e d b y D e m s e t z ( 1 9 6 8 ) , w i t h a w a r d m a d e t o t h e c o m p e t i t o r w h i c h p r o p o s e s t h e l o w e s t p r i c e t o t h e p u b l i c . A l t e r n a t i v e l y , a w a r d m a y b e b a s e d o n t h e h i g h e s t l u m p - s u m b i d o r g r e a t e s t p e r c e n t a g e r e t u r n o f g r o s s r e v e n u e s . A s s u m i n g c o m p a r a b l e l e v e l s o f e x p e r i e n c e o f t h e c o m p e t i t i v e b i d d e r s , t h i s l a t t e r a p p r o a c h i s t h e o n e o f t e n a d o p t e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e a n d t o a l e s s e r e x t e n t t h e P a r k S e r v i c e . A s n o t e d i n C h a p t e r I V , w i t h a d e q u a t e c o m p e t i t i o n a n d n o c o l l u s i o n a m o n g b i d d e r s , f r a n c h i s e b i d d i n g b a s e d o n h i g h e s t r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t m i g h t t h e o r e t i c a l l y c a p t u r e s o m e m o n o p o l y p r o f i t s i n t h e f o r m o f t h e f r a n c h i s e f e e a n d r e t u r n t h e m t o t h e T r e a s u r y . H o w e v e r , a c t u a l c a m p g r o u n d c o n c e s s i o n e r r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t i n d i c a t e t h a t t h e c u r r e n t s y s t e m d o e s n o t c a p t u r e a s i g n i f i c a n t p o r t i o n o f m o n o p o l y p r o f i t s . F u r t h e r m o r e , s u c h a s c h e m e a c t u a l l y e n c o u r a g e s e x p l o i t a t i o n o f m o n o p o l y p o w e r b y t h e e n t e r p r i s e , w i t h p r i c i n g w e l l i n e x c e s s o f a v e r a g e 2 7 8 c o s t s t o b e e x p e c t e d . T h i s r e s u l t i s c o m p l e t e l y c o u n t e r t o t h a t d e s i r e d u n d e r a f r a n c h i s e b i d d i n g s y s t e m a s p r o p o s e d b y D e m s e t z ( 1 9 6 8 ) , S t i g l e r ( 1 9 6 8 , 1 9 7 4 ) a n d o t h e r s w h e r e p r i c e l e v e l i s t h e k e y c r i t e r i o n . C o m p a r e t h i s w i t h t h e p o s i t i o n t a k e n i n F o r e s t S e r v i c e c o n c e s s i o n e r d i r e c t i v e s r e f e r e n c e d a b o v e w h e r e i n p r i c e i s c o n s i d e r e d t o b e a n i n a p p r o p r i a t e c r i t e r i o n . T h i s p o s i t i o n s e e m s t o b e b a s e d o n t h e p r e m i s e t h a t c o n s i d e r a t i o n o f p r i c e i n t e r f e r e s w i t h t h e w o r k i n g s o f t h e m a r k e t a n d t h a t q u a l i t y m a y b e c o m p r o m i s e d . A s a d d r e s s e d t h r o u g h o u t t h i s p a p e r , t h e f i r s t p r e m i s e i s c l e a r l y f a u l t y ; t h e s e c o n d d o e s w a r r a n t s o m e a t t e n t i o n h o w e v e r . F o r r e l a t i v e l y s i m p l e b u s i n e s s o p e r a t i o n s s u c h a s c a m p g r o u n d s a n d p i c n i c a r e a o p e r a t i o n s , s p e c i f i c a t i o n o f q u a l i t y e x p e c t a t i o n s i s q u i t e s i m p l e . T h i s t h e n a l l o w s i m p l e m e n t a t i o n o f f r a n c h i s e b i d d i n g i n i t s s i m p l e s t f o r m a s s u p p o r t e d b y i t s p r o p o n e n t s . I f a s i g n i f i c a n t q u a l i t y d i f f e r e n t i a l i s e x p e c t e d a m o n g c o m p e t i t i v e b i d d e r s , b i d s o n p r i c e - q u a l i t y p a c k a g e s m a y b e a s s e s s e d . S o m e a u t h o r s e m p h a s i z e t h e i m p o r t a n c e o f t h e q u a l i t y c r i t e r i o n m o r e t h a n o t h e r s ; f o r e x a m p l e , B e r g a n d T s c h i r h a r t ( 1 9 8 8 , p . 4 8 6 ) c o n t e n d t h a t a t a m i n i m u m , p r i c e a n d q u a l i t y m u s t b e e v a l u a t i o n c r i t e r i a . A g a i n , t h i s i s l a r g e l y a f u n c t i o n o f t h e c o m p l e x i t y o f t h e b u s i n e s s i n q u e s t i o n a n d t h e e a s e w i t h w h i c h q u a l i t y r e q u i r e m e n t s c a n b e s p e c i f i e d i n t h e p r o s p e c t u s / c o n t r a c t . I n d e e d , m o s t o f t h e c r i t i q u e s o f f r a n c h i s e b i d d i n g ( s e e C h a p t e r I V , p p . 1 5 6 - 1 6 4 ) h a v e f o c u s e d o n s i t u a t i o n s w h e r e e n t e r p r i s e c o m p l e x i t y r e s u l t s i n r e q u i r e d a g e n c y o v e r s i g h t a t a l e v e l c o m p a r a b l e t o t h a t o f a r e g u l a t o r y b o d y , t h u s d e f e a t i n g t h e p u r p o r t e d b e n e f i t s o f t h e f r a n c h i s e b i d d i n g s y s t e m . T h e s e c r i t i c i s m s s e e m p a r t i c u l a r l y v a l i d f o r l a r g e , c o m p l e x r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s s u c h a s r e s o r t h o t e l s o r l a r g e s k i a r e a o p e r a t i o n s w h e r e a l l o r m o s t o f t h e c a p i t a l a s s e t s a r e p r i v a t e l y o w n e d 2 7 9 a n d l o n g c o n t r a c t s s o m e t i m e s n e c e s s a r y . H o w e v e r , w h e n t h e m a j o r i t y o f f a c i l i t i e s a r e p u b l i c l y o w n e d , i s s u e s o f a s s e t s p e c i f i c i t y , c o n t r a c t l e n g t h , a n d c o n t r a c t u a l c o s t s i n g e n e r a l a r e l e s s w o r r i s o m e t h a n p o s t u l a t e d b y W i l l i a m s o n ( 1 9 8 5 ) a n d o t h e r s . T h i s i s o f t e n t h e c a s e w i t h m a n y p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s i n c l u d i n g m o s t c a m p g r o u n d s , p i c n i c a r e a s , b o a t l a u n c h e s , v i s t a p o i n t s , a n d g e n e r a l a c c e s s / m a i n t e n a n c e c o n c e s s i o n s . I n t h o s e c a s e s , f r a n c h i s e b i d d i n g a p p e a r s v e r y p r o m i s i n g . T h i s s c h e m e h a s n o t b e e n e m p l o y e d o n M t . L e m m o n . S u m m a r y - - C a s e E x a m p l e # 4 C a m p g r o u n d s a r e r e p r e s e n t a t i v e o f m a n y p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s w h e r e t h e v a l u e o f t h e s i t e i s p r i m a r i l y a f u n c t i o n o f t h e l a n d v a l u e i t s e l f a n d e x i s t i n g i m p r o v e m e n t s c o n s t r u c t e d t h r o u g h a p p r o p r i a t e d t a x r e v e n u e . S u c h f a c i l i t i e s a r e t r u l y a n d w h o l l y o w n e d b y t h e p u b l i c a s o p p o s e d t o s k i a r e a s f o r e x a m p l e , w h e r e l a r g e c a p i t a l i n v e s t m e n t s a n d a d j a c e n t p r i v a t e l a n d a r e o f t e n i n v o l v e d . T h e r e s u l t s u n d e r t h i s s i t u a t i o n a r e s u m m a r i z e d i n T a b l e 5 . 4 . A l t h o u g h e a c h p u b l i c l a n d c a m p g r o u n d m a y o f f e r d i f f e r i n g s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s , t h e M t . L e m m o n e x a m p l e d i s c u s s e d h e r e i s c o n s i d e r e d a t y p i c a l c a s e : a p u b l i c l y - o w n e d f a c i l i t y w i t h r e l a t i v e l y l o w e x c l u s i o n c o s t s , i n c o m p a t i b l e u s e a t p e a k p e r i o d s w h e r e d e m a n d e x c e e d s s u p p l y , i n e l a s t i c s u p p l y w i t h n o o r f e w a v a i l a b l e s u b s t i t u t e s , v e r y l o w m a r g i n a l c o s t s , s u b s t a n t i a l e c o n o m i e s o f s c a l e a n d p o t e n t i a l f o r m o n o p o l y p r i c i n g . C a m p g r o u n d s a n d r e l a t e d f a c i l i t i e s s u c h a s p i c n i c a r e a s h a v e t r a d i t i o n a l l y b e e n o p e r a t e d d i r e c t l y b y t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s . D e c l i n i n g b u d g e t s f o r r e c r e a t i o n m a n a g e m e n t h a v e r e s u l t e d i n p o o r e s i r p r e n t o n i e t t i fi t o e r p p m - o r c o f m o d r e s i r p n r o e i t t n i e t e p t fi o m r o p c - r m o o f r f f e t a d l e u t d e d t e a t g e r n c c l e e u t t o o g r r e U p R p - - d i e y e n n s l e h o y a o t s r y l e e w o t c s f l s e o u n e p u g s d - h n r i o i o e fi e v g o s n i i q r s s n y t w a c u i l e e i a i e l e a i t e r o n l h v l c t c a t d p e s v o b f h o e t l o u s T i f e o e l i s i e s r y d r e t e s l w t c b u c : t s g n d t t e i f i e o a s o r u t e o c i i s s r t c c h c l p s y h s n s s o t d s p p c w o l d - n s s n s u m e s s o e n u i e a u a e o e t i s o f o c b e e a t u i e c t a c x e u e i v i r t e i o s c t n d s fl s o i e fi n n n r a l r s d s u t u f a s d b s n d d l c t s i i o e e u n n c i s n i i s i y d l o g l a c e t l a l a a t u l c i a s e o x m t n l r e c a n r e o o p f a s t a i e a l l f f a c / u y l n a o c i t c g s i e r y m m i t p l s r r n p p i c i n u w fl e g t o n u i i e e l a n s f m o r n c o b a p w n b p y f t n m o a o c o a a o n r a u a h o r o w o o i L E C M M I P C T p c c p c g m p N c d o - - - - - - - - - - T a b l e 5 . 4 - S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e ; C a s e E x a m p l e # 4 - M t . L e m m o n C a m p g r o u n d s S i t u a t i o n ( C h a r a c t e r i s t i c s c o m m o n t o a l l s t r u c t u r e s L S t r u c t u r e P e r f o r m a n c e - I n c e n t i v e f o r c o s t m i n i m i z a t i o n - M o n o p o l y p r o fi t s r e t a i n e d b y p r i v a t e e n t e r p r i s e - L i t t l e i n c e n t i v e f o r q u a l i t y s e r v i c e ( s o l e p r o v i d e r ) - L i t t l e i n c e n t i v e f o r p r o t e c t i o n o f e n v i r o n m e n t a l q u a l i t y - U n w i l l i n g r i d e r s s u p p o r t b a s i c f a c i l i t i e s a n d i n f r a s t r u c t u r e ; n o f r e e - r i d e r s - L o w e r i n c o m e p u b l i c l a n d o w n e r s e x c l u d e d - S u b s t a n t i a l a g e n c y o v e r s i g h t c o s t s - N e g a t i v e p u b l i c a c c e p t a n c e - I n c o n s i s t e n t w i t h j u d i c i a l p r e c e d e n t - L i t t l e i n c e n t i v e f o r p r o d u c t i o n e f fi c i e n c y - P r i c e e q u a l a v e r a g e c o s t s i n c l u d i n g e q u i t a b l e r a t e - o f - r e t u r n - U n w i l l i n g r i d e r s s u p p o r t b a s i c f a c i l i t i e s a n d i n f r a s t r u c t u r e ; n o f r e e - r i d e r s - L i t t l e i n c e n t i v e f o r q u a l i t y s e r v i c e ( s o l e s u p p l i e r ) - L i t t l e i n c e n t i v e f o r p r o t e c t i o n o f e n v i r o n m e n t a l q u a l i t y 2 8 0 e v i h n o t t n i , a i t o e l n e n g a m w i i n a a a c d d e l s o s e t d n n c c e e f t c a u o c i e o n t i i g s n a t e r o s e r r n p e t t v t t n e i i i o l l t i w ) i i t e s r c o e h t s f s i c h c c s p s d c o a r a r n a t s o g c l y n r i e a t o o a o ; d d c g f e f e l e s t f o d t i a t i c f , i i t t r o g e s a h r o m l l r ( r h r r e r a - o - t u o v u e e o q i u t c p p u t r v i u t e e x p o p y e g b e y c n o r a r r p i a s p n o p ) e m e r o g r l r f f u y u e r s e e a o m e m g f s o - s r c o a o u n v e o a t f t f g v e i s s s n v i f r h r n d r n q n o v t r o e e e t a v t i e e e h e e g i - g y t e l v ; ; s t i i t d d n c m i s o a c a o i i a e r e t c t r r r o a r e e u n s o n p l u c p l u c p r p n r o a t w ) e h r c e l c t e t n a y a g a g n p t r t i c r c a c n e g n e n y p g c u n n e m a l u t a o n q t i o o u r e u a n i i s p n i i g r l i n h l r t a a c o e s ( a g s t a t l l n r b t d t a e e d i i r e u e s n p t r l s l s l l s s o fi u e i i a a s i s c c c l l u o n t r w r i b b o i i s v r w o w d n a u c g o s f f u u t n r e n r o r e c n o n n o d n r n o o S S P P G P G P U L P U r e a c e ( g i g i i - - - - - - - - - - - - e s i r p r e s ) . t n o e i t h n c e n n e c i v o r c i t a r e s ( fi t e f 4 r . u 5 t e l c u r o i r t p e - p n m o o c b n a t S m l s y r b e f d f e o d r r e a n T ) a o c r w n e o a ) i l f o w c i d u e r ( d s p e q e t t s ) a c u e t . t n o l t a u o t g r s i g r n t p s r e i e w d t o d n l i c e p b ( E ( [ R - S i t u a t i o n ( C h a r a c t e r i s t i c s c o m m o n t o a l l s t r u c t u r e s ) ‘ P e r f o r m a n c e 2 8 1 e o l e e v i a v i t n n f c i o t m c n o o c o c l fi t b l i y e t w t r m t r u t i a s i e a f s i f a n o e s s e s o e o o r a n o r t n a c l o n l l p e l t g p d c e i t u m u i fi g s o n n e e h o o g g s c o c e y r d o b d e g n e t a c i r n e h l e i r fi e c n t f e t h p v g l a i r r V i s h a c g s a e g - o u c s e r u v i e c r i c o y c e ; n r r u e d r i c y e e a t i n o t h r u e p m o r i o f m l o i n t v d d o m i t v e i e p l n e h c i r y r i d c o z a g r n l t r p n t r t t i i o n t y f a a v e i f m a e y i c c o a u n b d o g e s d o f e l n u q e e r t m n a s t d i i y b n m r r c u d r e a u t n o c t r l o l e r y n a p n P r l q s g o e d f o i a y fi h t e e p y i o i v a o f p t i m l t f r p l t t l n c c e e a r t u i u p n e i w i a y u r r j fi u l y n t b o t f q e s c o s u e P w p c e s m y fi n a g c r f U n u e n d v i ; i t e c t n e n o q e f e n m e s ; e o e e fi e p n e n t i d o e f e n g p t o u i i r n i i a p o t i v v i r n o o r v o i s c o o l h s s s a t r y t n i r t c i i m n p r c a i o o v v i i e w e - o n v s r a o n v n c f o p s n e x e n f n o a s o h a o i u e s o r o r f i g v e a p p e e m t t h e t n r p r S F C L I E H R P e m c a n t t t o c S U - - - - - - - - - - - ) . t n o c ( e 4 r . u 5 t e l b c u r n o i s i v o g r n p i c t i n r t p a S T ) . e m t n s o r c e v l o a g n i t g c t r n o c ( e r a i M D - n o m m ) s o e n c r u o s t i c c t u i a r t u s t t i s i r l S e l t a o t c a r a h C ( 2 8 2 n f c y t n o t s r c e n r i e t h l s o s i e c l t c o i e s o e c e l s l r m v e v l i r i fi e n o d y o d m s e u d o t t o o f c o c c u t a c i s i n e n e r e b s o P t o p r o / i d z r o r c e y l a e e r t o g ; e o d t d e e i g e r y o c l t n - n e u i t - e e i i e u c r i u r f a e p d r n r l r d t l g d n r s n o i a a s t n c c i n u e f o r r n l t u x c d c s a b i ) u d y s a e s n o u n a n a V r f l a m n r u i s s c a s b d e e r n o s v e a r i o t t r t f s n r r r ; a d u i f t o e p i g o s p e t o s a r a b l i r a i t s n e e s f n f r o t u u u b n r r l o f i u s s h a t o o - u o t s e o o l f s e g s i v s x d t v u n g u l s e e e a n r d b b p i P s i a fi m i r n s n a u e s a d m r s r fi " s a f v t v f e e t t e f e a o i t i s a ( n f u r s t u t b s o n d n i r m r r y n c n e d t e i y x e i t i t a o p g s t o r o s p n n c s c n b e e c e n c o n ; n t d c e t g n n e y e t b e y l a e ; i l c d r n i - m e n m m a i l c e i n n u i z y d e o f i n m n g e s t r i g i r p u f s l o n e o l o r o e p c e r g n d u r p o o r r l e r i o a a m o i e o i s r k r k l a a c i i f c r s a l p c s m t n w n c e s e w e c fi e p p v i r p e b e t d S v a n r a o o a o f e e u e n p e i u r e " L L P A U L M e r f e c s a p s T f f M L - - - - - - - - - - e u n e ) v . . e 8 . t n r n U e u . n 8 e . n v U o h e i i ( ( o o c r t s s ( i d i i h d n 4 v v t w n . o g o i u u 5 r r n w f f e l b a p i t c i n r e p l l g p a a t n r r n i e e e c n n i T e e m m t r n n g g s p r r o o o e c e y t t ) ) v v l o o d o e d y y g e e r r g g n n u p u a t r c e e v r e r r t o r s s u u a c a t t e e e n r o i e r i J A M r T r T D - I - I n o m m o c ) s s c e i r n t u o s t i i c t u r a r e u t t c s t a i r l S l a h a c o t t n e r e h n I ( S t r u c t u r e 2 8 3 f c n s o n o t y g n y c n i s e l i e n o i s i v i u t c d i c n s s i c n h fi fi o m u o e t t r o f g o i F e c f f c u e b r e n i s s e o e t t P o n H i e r c h n o ( y n n e v g o y c i g o e i i c a c t r p n e i c o e s n u e c c b r r u c p l r d e t a s r t r d t e i s i i r t o ; o f t o e i o l t l t u f t c s n f e c e a s e v e a o a n d l r o a s s o m t n s s a b o o o r o s e r c t p o i r r r p l g n p t d u d o r o o s e p s s p l b o t e t p n e s i e f a s o e u i s c o n r e h s e o u s c e t c o u v o b a u t u ) r r t r a l o e p i f s o P a v r r r i n h u o e d x e i p s s d s i y n m c r r s u a s a c f t e p s f e e i n b e e n v e a e a v t i r v d " s a c s i d l d a s e t e t i i a t a i v i t i b t r s e t m y u n r t c t c n e u n c b n n a o i n r u s h r p e y r t e c ; l s t e p e g e e e g n d c m n b b n c o y c e b m m a n e ' - n m e n o n c e i u e n u a e i t p r n m i v d d r fi i n l g e r o r o l i g n e l g t o b t p i n a r o m o i f p i a e i o o c i l e i a l r d d c i o o r e w n c m t v r p w g v r e w f r v i o o o t f fi a l t o , e n r l n s w a a o t n S t n e u i n n e f n o n v r M U i e a s N i c e e c p p L S " U S L G G - — - - - - - - - - — e r e u n e v e n r o i h s t i i v w u o t c g r n p i u c l e v e l t i n r l e a p m c t o n s l r o e c t a v o d e g g e a n t r i c a e e t v r e i A r D - ) . t n o c ( | r t S n o m m ) s o e n c r u o s t i c c t u i a r t u s t s t i i r l S e l t a o t c a r a h C ( T a b l e 5 . 4 ( c o n t . ) 2 8 4 t c d l l e a s y e c s s n t u l l d fi t r o n e e o n o c e s i t c s c d r o o e u fi u e s s y m e p c f t o n l d m l s t l e o o a h e e t o t n a r n s s n h c g c n s o e i , a o g o i i w e v b ; t i i e i r b l r s t c g d e n d n t s i d e n a n e l a u a f b r m z i e / a z a u e r n o d r v d e e d o l r y e d c m f - m n o i g o t e e i i a d r a v c e a m o d i a t d i e t n n l r i r r o f n , r e n o a s r s a p o a f f i i r / b v a i o r d n r m p o t h t r a i c d u e s s s c a w o n e fi o p f s e p c s o n s e t e s e u a n P r t s n s e r v fi f e y f o s r e e i o s a p o e t v o i c n d t i t r e e r e i m t x n i i r p r t t p l l p c y e n l e u u e n s n a r o i r c c n a e t y g o c o e s c t t u i n l f f c n c p n c c n i u u l m d u n i a a g d s , i r i e o r o r e n p r t e g l t t v e y d n c i c n l r t s s e u i o d o i a a i o s e s r u r n l w m o w i l l i b h c r w e f a f r n t o o e c x u n e n u n o o P S U M L L P G f i b i q a e o - - - - - - - - ) . t n o e u n e n v o e i c r ( e 4 r s i h v t . u l o i 5 t r w e v c p e u g e l l t n r b t a S T n i l e a c m i c r o p l n r e y t a v l o o d g p e n t i o c a n e t o r e i M r D - n o m m ) s o e n c r u o s t i c c t u i a r t u s t i t s i r l S e l t a o t c a r a h C ( 2 8 5 a n d c a p i t a l i n v e s t m e n t a r e f u l l y c a p t u r e d b y c o n c e s s i o n e r s w h o d o n o t 2 8 6 p e r f o r m a n c e o f t h e d i r e c t a g e n c y p r o v i s i o n s t r u c t u r e . I n a b i l i t y t o r e t a i n u s e r f e e s a t t h e l o c a l l e v e l h a s e x a c e r b a t e d t h e p o o r p e r f o r m a n c e l e a d i n g a g e n c i e s t o c o n s i d e r a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s i n c l u d i n g c o n c e s s i o n e r o p e r a t i o n . T h e M t . L e m m o n e x p e r i e n c e w i t h f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r s i s f a i r l y i n d i c a t i v e o f t h e p e r f o r m a n c e t o b e e x p e c t e d u n d e r t h i s s t r u c t u r e . M a i n t e n a n c e a n d i m p r o v e m e n t s w i l l g e n e r a l l y b e a t t h a t l e v e l d e e m e d n e c e s s a r y t o r e t a i n t h e p e r m i t a n d c o n s i d e r a b l e a g e n c y o v e r s i g h t i s r e q u i r e d t o m o n i t o r p e r m i t c o m p l i a n c e . C o m m u n i c a t i o n a n d c o o r d i n a t i o n i s h a m p e r e d b y t h e a b s e n t e e n a t u r e o f t h e c o n c e s s i o n o w n e r , t h e o n l y p e r s o n w i t h a p r o f i t i n c e n t i v e . O n - s i t e e m p l o y e e s a r e o f t e n p o o r l y t r a i n e d a n d h a v e l i t t l e d e c i s i o n - m a k i n g a u t h o r i t y . W i t h d e m a n d r e g u l a r l y e x c e e d i n g s u p p l y , i n c e n t i v e s f o r h i g h c u s t o m e r s a t i s f a c t i o n a r e l o w . A t t e m p t s t o c a p t u r e m o n o p o l y p r o f i t s f r o m a p u b l i c l y - o w n e d f a c i l i t y a r e t o b e e x p e c t e d w i t h o u t d i r e c t a g e n c y r e g u l a t i o n o f p r i c i n g . G i v e n t h a t s u c h r e g u l a t i o n i s o f t e n n o t f o r t h c o m i n g , p r i c i n g w h i c h d i s c r i m i n a t e s a g a i n s t t r a d i t i o n a l l o w i n c o m e g r o u p s m a y r e s u l t ; i n m a n y c a s e s o f l i m i t e d s u p p l y , a c t u a l p r i c e r a t i o n i n g o f u s e i s a l i k e l y o u t c o m e . W i t h a g e n c y p r i c e c o n t r o l s , i n e v i t a b l e c o n f l i c t s a r i s e w i t h t h e c o n c e s s i o n e r a n d t h e p u b l i c o v e r t h e a p p r o p r i a t e p r i c e l e v e l a n d a s s o c i a t e d p r o f i t s . A s d e t a i l e d i n t h e S a b i n o C a n y o n S h u t t l e c a s e e x a m p l e , F o r e s t S e r v i c e s u p p o r t f o r l o c a l p r o f i t r e g u l a t i o n h a s b e e n n o n - e x i s t e n t . R e l i a n c e o n p r i c e c o m p a r a b i l i t y w i t h p r i v a t e l a n d c a m p g r o u n d e n t e r p r i s e s o f t e n r e s u l t s i n i r r e l e v a n t c o m p a r i s o n s o f t o t a l l y d i f f e r e n t r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e s . F u r t h e r m o r e , t h e s u b s t a n t i a l p r o p o r t i o n o f p r i v a t e - l a n d c a m p g r o u n d p r i c e s w h i c h c o v e r s c o s t o f l a n d a l w a y s a v a i l a b l e t o l o c a l a g e n c y m a n a g e r s , i n p a r t d u e t o r e s t r i c t i v e 2 8 7 i n c u r t h e s e c o s t s o n p u b l i c l a n d . I f p r i v a t e l a n d c a m p g r o u n d p r i c e c o m p a r a b i l i t y i s d e t e r m i n e d t o b e a d e s i r a b l e g o a l ( b a s e d o n p r o t e c t i n g t h e i n t e r e s t s o f s u c h c a m p g r o u n d o w n e r s ) t h e a g e n c i e s s h o u l d a s s u r e t h a t t h e p u b l i c ( g o v e r n m e n t ) i s t h e b e n e f i c i a r y o f t h i s i n f l a t e d p r i c e l e v e l a n d 3 2 5 t h e c o n c e s s i o n e r s . N o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s o c c a s i o n a l l y e x p r e s s a n i n t e r e s t i n o p e r a t i n g p u b l i c l a n d c a m p g r o u n d s . I n s o m e c a s e s t h e i r m o t i v e s a r e n o d i f f e r e n t t h a n t h o s e o f f o r - p r o f i t e n t e r p r i s e s , t h a t i s t o g e n e r a t e a s m u c h r e v e n u e a s p o s s i b l e t o s u p p o r t t h e i r b r o a d o r g a n i z a t i o n a l g o a l s a n d b u r e a u c r a c y . P e r f o r m a n c e o f s u c h a n o r g a n i z a t i o n w i l l c o m m o n l y b e c o m p a r a b l e t o t h e f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r . H o w e v e r , s o m e n o n - p r o f i t e n t e r p r i s e s e n t e r i n t o a c a m p g r o u n d o p e r a t i o n w i t h v e r y d i f f e r e n t g o a l s w h i c h m a y g r e a t l y i m p r o v e p e r f o r m a n c e . L o c a l " g r a s s r o o t s " o r g a n i z a t i o n s s u c h a s “ F r i e n d s " g r o u p s m a y h a v e p r o t e c t i o n a n d e n h a n c e m e n t o f t h e l o c a l e n v i r o n m e n t a n d t h e a s s o c i a t e d r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e a s t h e i r p r i m a r y g o a l . M a i n t e n a n c e , s i t e i m p r o v e m e n t s , c u s t o m e r s e r v i c e , e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n , a n d u s e r s e c u r i t y w i l l b e n e f i t a c c o r d i n g l y . O t h e r g r o u p s , i n c l u d i n g t h e A r i z o n a B o y s R a n c h , m a y h a v e a d d i t i o n a l s o c i a l g o a l s s u c h a s y o u t h d e v e l o p m e n t p r o g r a m s . W h e n c o u p l e d i n p a r t n e r s h i p w i t h a g e n c y g o a l s , s u p e r i o r p e r f o r m a n c e i s l i k e l y . A l t h o u g h p r i c i n g i s s u e s r e m a i n t o b e r e s o l v e d , t h e t r a d e o f f s a r e r e a d i l y a p p a r e n t f o r l o c a l m a n a g e r s t o a s s e s s . " S e l l i n g ” t h e p u b l i c o n h i g h e r p r i c e s t o a c h i e v e a c c e p t a b l e s o c i a l g o a l s a n d / o r l o c a l s i t e i m p r o v e m e n t s i s a n e a s i e r j o b t h a n s e l l i n g h i g h e r p r o f i t s f o r c o n c e s s i o n e r s o r h i g h e r r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y . U n f o r t u n a t e l y , t h e o p p o r t u n i t y t o d e v e l o p p a r t n e r s h i p s w i t h n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s w i t h c o m p a t i b l e g o a l s i s n o t t o b e r e t a i n e d l o c a l l y - 2 8 8 c o n c e s s i o n e r e v a l u a t i o n c r i t e r i a b e i n g s p e c i f i e d b y t h e a g e n c y . T h e u s e o f f r a n c h i s e b i d d i n g f o r t h e M t . L e m m o n C a m p g r o u n d s a n d f o r p u b l i c c a m p g r o u n d s i n g e n e r a l p r o v i d e s a n a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e w o r t h y o f c o n s i d e r a t i o n b y l a n d m a n a g e r s . A n e f f e c t i v e f r a n c h i s e b i d d i n g s y s t e m s h o u l d a d h e r e t o t h e b a s i c p r i n c i p l e f o r w h i c h t h i s s c h e m e i s d e v i s e d ; t h a t i s , t o i n t r o d u c e t h e c o m p e t i t i v e f o r c e s o f t h e m a r k e t t o r e d u c e m o n o p o l y p r i c i n g w h e n c o m p e t i t i v e e n t r y i s i m p o s s i b l e . E x i s t i n g a g e n c y p o l i c i e s w h i c h s o m e w h a t m i m i c f r a n c h i s e b i d d i n g b u t i g n o r e p r i c i n g f a i l t o a c h i e v e t h e f u n d a m e n t a l g o a l o f t h e s y s t e m . D u e t o t h e l o w c a p i t a l i n v e s t m e n t r e q u i r e d o f t h e c o n c e s s i o n e r s a n d t h e p u b l i c o w n e r s h i p o f m o s t f a c i l i t i e s , f r a n c h i s e b i d d i n g f o r c a m p g r o u n d s a v o i d s m a n y o f t h e p i t f a l l s i d e n t i f i e d f o r t h i s s t r u c t u r e u n d e r m o r e c o m p l e x b u s i n e s s e n t e r p r i s e s . D e s p i t e t h e r a p i d m o v e m e n t t o w a r d s c o n c e s s i o n e r c a m p g r o u n d m a n a g e m e n t , i t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t m a n y w i t h i n t h e a g e n c i e s p r e f e r d i r e c t : a g e n c y p r o v i s i o n . T h i s i s e s p e c i a l l y t r u e i f t h e e x i s t i n g p o l i c y i s c h a n g e d t o a l l o w c a m p g r o u n d a n d p i c n i c a r e a r e v e n u e s t o b e r e t a i n e d l o c a l l y . U n d e r t h i s s c e n a r i o , 6 3 % o f F o r e s t S e r v i c e a n d 6 4 % o f P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s p r e f e r r e d a g e n c y c a m p g r o u n d o p e r a t i o n w i t h o n l y 1 8 % ° f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s p r e f e r r i n g p r i v a t e e n t e r p r i s e . T h e b a l a n c e h a d n o p r e f e r e n c e . T h e f i g u r e s a r e m o r e d r a m a t i c f o r p i c n i c a r e a s w i t h 6 9 % o f F o r e s t S e r v i c e a n d 8 7 % o f P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s f a v o r i n g a g e n c y p r o v i s i o n a n d o n l y 1 4 % a n d 1 3 % p r e f e r r i n g p r i v a t e e n t e r p r i s e r e s p e c t i v e l y . H o w e v e r , i n o r d e r t o c o n s i s t e n t l y a c h i e v e s a t i s f a c t o r y p e r f o r m a n c e u n d e r t h e d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n 8 t i l - “ m m - l i l f e , l a w a n d p o l i c y m u s t b e c h a n g e d t o p e r m i t t h e b u l k o f r e v e n u e s 2 8 9 C h a p t e r S u m m a r y F o u r c a s e e x a m p l e s h a v e b e e n p r e s e n t e d w h i c h r e p r e s e n t a r a n g e o f s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s a s d e t a i l e d i n C h a p t e r I V . E a c h s e t o f c h a r a c t e r i s t i c s r e s u l t s i n d i f f e r i n g i n t e r d e p e n d e n c i e s a m o n g p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n u s e s a n d u s e r s . C o n s e q u e n t l y , a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s a n d t h e i r e x p e c t e d p e r f o r m a n c e m u s t b e e v a l u a t e d i n d e p e n d e n t l y f o r e a c h u n i q u e s i t u a t i o n . P o l i c y s t a t e m e n t s b a s e d o n b r o a d g e n e r a l i t i e s a n d / o r m a n d a t e d p r o t e c t i o n o f i n t e r e s t s o f s p e c i f i c g r o u p s a r e l i k e l y t o p r o d u c e u n i n t e n d e d p e r f o r m a n c e d i f f i c u l t i e s i n m a n y s i t u a t i o n s . C H A P T E R V I P E R S P E C T I V E S O P A G E N C Y P E R S O N N E L I n t r o d u c t i o n T h e p r e c e d i n g c h a p t e r s h a v e d e t a i l e d a n u m b e r o f i n c o n s i s t e n c i e s a n d i n a d e q u a c i e s i n e x i s t i n g p o l i c y c o n c e r n i n g t h e m a n a g e m e n t o f p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . I n s o m e c a s e s t h e l a c k o f c l e a r l y a r t i c u l a t e d a g e n c y p o l i c y h a s r e s u l t e d i n i n f o r m a l n a t i o n a l , r e g i o n a l , a n d / o r l o c a l d i r e c t i o n w h i c h h a s b e e n p o o r l y e v a l u a t e d p r i o r t o i s s u a n c e . O f t e n t h e s e i n f o r m a l / l o c a l d i r e c t i v e s a r e s i m p l y r e p r e s e n t a t i v e o f t h e v i e w s o f a h a n d f u l o f a g e n c y e m p l o y e e s w h o d o n o t h a v e a u t h o r i t y f o r f o r m u l a t i n g f a r - r e a c h i n g p u b l i c p o l i c y . T h i s w a s c l e a r l y d e m o n s t r a t e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e P a c i f i c S o u t h w e s t c a m p g r o u n d e x a m p l e d i s c u s s e d i n C h a p t e r V . P e r s o n a l c o m m u n i c a t i o n s w i t h F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l h a v e i n d i c a t e d b o t h a n i g n o r a n c e o f o r a d i s r e g a r d f o r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e p o l i c i e s . T h i s p a t t e r n a p p e a r s l e s s p r e v a l e n t a m o n g P a r k S e r v i c e p e r s o n n e l . F u r t h e r , w h e n a g e n c y ” p o l i c y " w a s a r t i c u l a t e d t o F o r e s t S e r v i c e f i e l d e m p l o y e e s , t h e r e w a s o f t e n a g e n e r a l p h i l o s o p h i c a l d i s a g r e e m e n t w i t h t h e a g e n c y p o s i t i o n . T h i s a n e c d o t a l i n f o r m a t i o n i n d i c a t e d t h e n e e d f o r a m o r e d e t a i l e d s u r v e y o f t h e p e r s p e c t i v e s o f k e y a g e n c y p e r s o n n e l r e g a r d i n g r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e m a n a g e m e n t . T h i s c h a p t e r p r e s e n t s t h e r e s u l t s o f a s u r v e y o f F o r e s t S e r v i c e a n d P a r k S e r v i c e e m p l o y e e s i n v o l v e d w i t h r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e m a n a g e m e n t 2 9 0 2 9 1 a n d a d m i n i s t r a t i o n . T h e s u r v e y w a s d i s t r i b u t e d p r i m a r i l y t o l i n e o f f i c e r s ( i . e . , p a r k s u p e r i n t e n d e n t s , f o r e s t s u p e r v i s o r s , d i s t r i c t r a n g e r s ) a n d t o r e c r e a t i o n m a n a g e m e n t p e r s o n n e l a t t h e u n i t m a n a g e m e n t ( p a r k o r f o r e s t ) l e v e l . S u r v e y i n t e n t , d e s i g n , d a t a a n a l y s i s , a n d c o n c l u s i o n s a r e a d d r e s s e d . S u r v e y r e s u l t s a r e a l s o f o u n d e l s e w h e r e i n t h i s d o c u m e n t ( d e t a i l s a r e i n A p p e n d i x A ) , a n d t h e y h a v e p a r t i c u l a r r e l e v a n c e t o t h e c a s e e x a m p l e s o f C h a p t e r V . I n t e n t o f t h e S u r v e y I t h a s b e e n d e m o n s t r a t e d t h a t t h e r e a r e n o t a b l e d i f f e r e n c e s b e t w e e n t h e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e p o l i c i e s o f t h e P a r k S e r v i c e a n d F o r e s t S e r v i c e . T h i s i s i n l a r g e p a r t d u e t o t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 b u t i t m a y a l s o r e f l e c t s o m e p h i l o s o p h i c a l d i v e r g e n c e b e t w e e n a d m i n i s t r a t i v e p e r s o n n e l w i t h i n t h e t w o a g e n c i e s . O n e p u r p o s e o f t h e s u r v e y i s t o e x a m i n e w h e t h e r s u c h a d i v e r g e n c e i n a t t i t u d e s d o e s i n d e e d e x i s t o r w h e t h e r p o l i c y i n c o n s i s t e n c i e s a r e d u e t o o t h e r p o l i t i c a l i n f l u e n c e s . R e l a t e d t o t h i s , i t i s h y p o t h e s i z e d t h a t P a r k S e r v i c e m a n a g e r s c o n s i d e r r e g u l a t i o n o f p r i c e s o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s t o b e a r e s p o n s i b i l i t y o f t h e a g e n c y w h e r e a s F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s m o r e o f t e n c o n s i d e r s u c h r e g u l a t i o n t o b e i n a p p r o p r i a t e . S i m i l a r l y , i t c a n b e c o n j e c t u r e d t h a t a g e n c y p o l i c i e s a r e i n c o n s i s t e n t w i t h t h e v i e w s o f f i e l d p e r s o n n e l , p a r t i c u l a r l y t h e l i n e o f f i c e r s r e s p o n s i b l e f o r i m p l e m e n t i n g t h e p o l i c i e s . W h e n p o s s i b l e , c o m p a r i s o n s a r e d r a w n b e t w e e n s u r v e y r e s p o n d e n t s ' p e r s p e c t i v e s a n d a p p a r e n t a g e n c y p o s i t i o n s t h r o u g h o u t t h e c h a p t e r . S u c h a c o m p a r i s i o n s h o u l d p r o v i d e u s e f u l i n s i g h t f o r p o l i c y - m a k e r s a n d t h e p u b l i c o w n e r s o f t h e n a t i o n a l p a r k s a n d f o r e s t s . M u c h o f t h e f o c u s o f t h i s d i s s e r t a t i o n p e r t a i n s t o t h e p r o p o s i t i o n 2 9 2 t h a t p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s r e p r e s e n t a f o r m o f p u b l i c u t i l i t y , a n d s h o u l d b e m a n a g e d a s s u c h . T h e r e f o r e , i t i s i m p o r t a n t t o a s c e r t a i n t h e d e g r e e t o w h i c h a g e n c y p e r s o n n e l a g r e e w i t h t h i s f u n d a m e n t a l p o s i t i o n . T h e g e n e r a l c o n c e p t o f t h e p u b l i c u t i l i t y i s f a m i l i a r t o m o s t A m e r i c a n s , a n d i s a s s u m e d t o b e s o f o r t h e r e l a t i v e l y w e l l - e d u c a t e d p a r t i c i p a n t s o f t h i s s u r v e y . A d i r e c t i n q u i r y i s d e e m e d a p p r o p r i a t e t o d e t e r m i n e i f t h e r e s p o n d e n t s s u p p o r t o r r e j e c t t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m . W h e t h e r a c k n o w l e d g i n g r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a s p u b l i c u t i l i t i e s o r n o t , a n e c d o t a l e v i d e n c e i n d i c a t e s t h a t a g e n c y m a n a g e r s v i e w s o m e r e c r e a t i o n s e r v i c e s a s m o r e a p p r o p r i a t e l y p r o v i d e d b y t h e p u b l i c s e c t o r a n d o t h e r s b y t h e p r i v a t e s e c t o r , s o m e w i t h p r i c e r e g u l a t i o n a n d s o m e w i t h o u t . A g o a l o f t h e s u r v e y i s t o d e t e r m i n e i f t h e r e i s s o m e c o n s i s t e n c y o f p e r s p e c t i v e o n t h i s p o i n t a m o n g a g e n c y p e r s o n n e l a n d b e t w e e n a g e n c i e s . F i n a l l y , i t h a s b e e n s t a t e d b y a g e n c y o f f i c i a l s t h a t t h e c u r r e n t p r o c e d u r e s f o r o b t a i n i n g f r a n c h i s e f e e s f r o m r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s a s s u r e a f a i r a n d a p p r o p r i a t e r e t u r n t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . I t w i l l b e u s e f u l t o t e s t w h e t h e r t h i s p o s i t i o n i s h e l d b y t h e s u r v e y r e s p o n d e n t s a n d w h e t h e r t h e r e i s a g r e e m e n t o v e r t h e a p p r o p r i a t e d e s t i n a t i o n o f c o n c e s s i o n r e t u r n s . T h e s u r v e y i s f o r m u l a t e d t o h e l p a n s w e r t h r e e g e n e r a l q u e s t i o n s : ( 1 ) A r e t h e r e s p o n d e n t s a w a r e o f w h a t t h e i r a g e n c y p o l i c i e s a r e r e g a r d i n g r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e i s s u e s ? ( 2 ) W h a t a r e m a n a g e r s ' p e r s o n a l v i e w s o n r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e i s s u e s a n d a r e t h e a g e n c y p o l i c i e s c o n s i s t e n t w i t h t h e i r p e r s o n a l p e r s p e c t i v e s ? ( 3 ) I s t h e r e a s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e b e t w e e n t h e v i e w s o f F o r e s t 2 9 3 S e r v i c e a n d P a r k S e r v i c e m a n a g e r s o n r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e i s s u e s ? T h e a n s w e r s t o t h e s e q u e s t i o n s s h o u l d p r o v e u s e f u l t o p o l i c y - m a k e r s , o t h e r a g e n c y p e r s o n n e l , a n d t h e v a r i o u s p u b l i c i n t e r e s t s i n f u t u r e e v a l u a t i o n s o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e p o l i c y . S u r v e y M e t h o d s D e s i g n , d i s t r i b u t i o n a n d r e s p o n s e r a t e s a r e d i s c u s s e d i n t h i s s e c t i o n . I n t o t a l , 3 4 q u e s t i o n s w e r e a s k e d . m a z e Q u e s t i o n s 1 t h r o u g h 3 2 w e r e f o r m u l a t e d a s s t a t e m e n t s w i t h r e s p o n d e n t s i n d i c a t i n g w h e t h e r t h e y s t r o n g l y a g r e e d , a g r e e d , d i s a g r e e d , s t r o n g l y d i s a g r e e d , d i d n o t k n o w o r h a d n o o p i n i o n . Q u e s t i o n s 3 3 a n d 3 4 r e q u i r e d t h e r e s p o n d e n t s t o i n d i c a t e t h e i r p r e f e r e n c e f o r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e p r o v i s i o n f o r a w i d e a r r a y o f r e c r e a t i o n o p p o r t u n i t i e s , i . e . g o v e r n m e n t a g e n c y p r o v i s i o n , p r i v a t e e n t e r p r i s e , o r n o p r e f e r e n c e . T h i s d e s i g n f o r m a t w a s s e l e c t e d l a r g e l y d u e t o r e l a t i v e e a s e i t p r o v i d e s f o r d a t a s u m m a r i z a t i o n a n d a n a l y s i s . T h e n e c e s s i t y o f s i m p l e d i g i t a l r e s p o n s e w a s a p p a r e n t l y f r u s t r a t i n g f o r s o m e r e s p o n d e n t s a s w a s t h e o m i s s i o n o f s o m e a s p e c t s o f c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t n o t a d d r e s s e d b y t h e s u r v e y . A l t h o u g h r e g r e t t a b l e , i t w a s i n t e n d e d t o g a i n a s m u c h i n f o r m a t i o n a s p o s s i b l e w i t h o u t a n e x t r e m e l y t i m e - c o n s u m i n g s u r v e y . A n o p p o r t u n i t y f o r n a r r a t i v e c o m m e n t w a s p r o v i d e d a t t h e e n d o f e a c h s u r v e y . T h r e e i t e r a t i o n s o f t h e s u r v e y w e r e t e s t e d o n a s a m p l e o f a g e n c y e m p l o y e e s t o a s s e s s t h e r e s p o n s e t i m e a s w e l l a s t h e d e g r e e o f c l a r i t y o r a m b i g u i t y o f t h e q u e s t i o n s . S e v e r a l q u e s t i o n s w e r e e i t h e r d r o p p e d o r r e w o r d e d t o m i n i m i z e t h e a m b i g u i t y a s a r e s u l t o f t h i s p r e - t e s t i n g . A c o m p l e t e c o p y o f t h e s u r v e y a n d a s s o c i a t e d d i s t r i b u t i o n l e t t e r s 2 9 4 a r e p r e s e n t e d i n A p p e n d i x A . D i s t r i b u t i o n a n d R e s p o n s e R a t e T h e s u r v e y w a s d i s t r i b u t e d v i a e l e c t r o n i c m a i l t o F o r e s t S e r v i c e a n d P a r k S e r v i c e p e r s o n n e l . I n t h e r a r e c a s e s w h e r e e l e c t r o n i c m a i l w a s u n a v a i l a b l e , U . S . P o s t a l S e r v i c e d e l i v e r y w a s e m p l o y e d . F o r n o n - r e s p o n d e n t s , a f o l l o w - u p l e t t e r a n d s u r v e y w a s s e n t w h i c h s u b s t a n t i a l l y i m p r o v e d s u r v e y r e s p o n s e . A s u m m a r y o f d i s t r i b u t i o n a n d r e s p o n s e r a t e s i s p r e s e n t e d i n T a b l e s 6 . 1 a n d 6 . 2 . F o r e s t S e r v i c e e m p l o y e e s r e c e i v i n g a s u r v e y i n c l u d e d : * W a s h i n g t o n D . C . H e a d q u a r t e r s - R e c r e a t i o n S t a f f S p e c i a l i s t s * N i n e R e g i o n a l O f f i c e s - R e c r e a t i o n S t a f f S p e c i a l i s t s * N a t i o n a l F o r e s t s - A l l F o r e s t S u p e r v i s o r s - A l l R e c r e a t i o n S t a f f O f f i c e r s - D i s t r i c t R a n g e r s o f r e c r e a t i o n - i n t e n s i v e r a n g e r d i s t r i c t s w h e n k n o w n , o t h e r w i s e r a n d o m l y s e l e c t e d . M i n i m u m o f o n e d i s t r i c t p e r f o r e s t . T h e r a t e s o f r e s p o n s e v a r i e d s u b s t a n t i a l l y a m o n g t h e s e l e c t e d s a m p l e g r o u p s . T h i s i s n o t s u r p r i s i n g g i v e n t h e v a r y i n g d e g r e e s o f i n t e r e s t i n t h e s u b j e c t m a t t e r a n d t h e p e r c e i v e d t i m e d e m a n d s o f t h e p o s i t i o n s s u r v e y e d . I t s h o u l d b e n o t e d t h a t i n f o r m a l n o t i f i c a t i o n f r o m t h e W a s h i n g t o n O f f i c e t o t h e r e g i o n a l o f f i c e s r e g a r d i n g t h e ” u n o f f i c i a l " n a t u r e o f t h i s s u r v e y m a y h a v e s i g n i f i c a n t l y r e d u c e d r e s p o n s e r a t e s f r o m t h e s e o f f i c e s . T o t a l F o r e s t S e r v i c e r e s p o n s e w a s 5 7 % i f t h e W 0 a n d R O s a r e e x c l u d e d a n d 5 4 % i f t h e y a r e i n c l u d e d . 2 9 5 T a b l e 6 . 1 - ~ D i s t r i b u t i o n a n d R e s p o n s e R a t e - F o r e s t S e r v i c e E m p l o y e e G r o u p f _ § g n § # R e t u r n e d R e s p o n s e R a t e D i s t r i c t R a n g e r s 1 3 5 9 3 6 9 % R e c . S t a f f O f f i c e r s 1 1 3 6 1 5 4 % F o r e s t S u p e r v i s o r s 1 2 2 5 7 4 7 % W O 6 R O R e c . S t a f f 5 0 1 3 2 6 % T o t a l 4 2 0 2 2 4 5 3 % T o t a l w / o u t W O / R O 3 7 0 2 1 1 5 7 % P a r k S e r v i c e e m p l o y e e s r e c e i v i n g a s u r v e y i n c l u d e d : * M a t i o n a l P a r k s - N a t i o n a l P a r k S u p e r i n t e n d e n t s S u p e r i n t e n d e n t s o f s e l e c t e d N a t i o n a l R e c r e a t i o n A r e a s a n d N a t i o n a l S e a s h o r e s . ( S e e A p p e n d i x A f o r a c o m p l e t e l i s t i n g o f a l l r e s p o n d i n g P a r k S e r v i c e u n i t s ) . T h i r t y - s i x P a r k u n i t s r e s p o n d e d ; f o r f o u r u n i t s , t w o s e p a r a t e r e s p o n s e s w e r e r e c e i v e d r e s u l t i n g i n a t o t a l o f 4 0 P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s . A l t h o u g h t h e s u r v e y w a s d i s t r i b u t e d t o u n i t s u p e r i n t e n d e n t s w i t h t h e s t a t e d i n t e n t b e i n g f o r t h e m t o p e r s o n a l l y c o m p l e t e t h e s u r v e y , t h e a s s i g n m e n t w a s s o m e t i m e s d e l e g a t e d t o t h e r e c r e a t i o n m a n a g e m e n t s p e c i a l i s t f o r t h e p a r k u n i t . T h e t o t a l s a m p l e s i z e f o r t h e P a r k S e r v i c e d o e s n o t w a r r a n t s e p a r a t i n g t h i s d a t a i n t o s a m p l e p o p u l a t i o n s o f s u p e r i n t e n d e n t s a n d r e c r e a t i o n s p e c i a l i s t s . T h e P a r k S e r v i c e d a t a i s t h e r e f o r e c o n s i d e r e d a s a s i n g l e p o p u l a t i o n s a m p l e . 2 9 6 T a b l e 6 . 2 - - D i s t r i b u t i o n a n d R e s p o n s e R a t e - P a r k S e r v i c e E m p l o y e e G r o u p # S e n t # R e t u r n e d R e s p o n s e R a t e S u p e r i n t e n d e n t s 5 7 4 0 7 0 % o r D e s i g n e e T o t a l 5 7 4 O 7 0 % T h e s u m m a r y r e s p o n s e r a t e f o r t h e s u r v e y i n c l u d i n g b o t h a g e n c i e s i s 2 6 4 o u t o f 4 7 7 d i s t r i b u t e d f o r a t o t a l o f 5 5 % r e s p o n d i n g . T h i s i n c r e a s e s t o 5 9 % i f t h e W a s h i n g t o n O f f i c e a n d R e g i o n a l O f f i c e s o f t h e F o r e s t S e r v i c e a r e d r o p p e d f r o m c o n s i d e r a t i o n . D a t a A n a l y s i s R e g p o n s e s u m m a r y d i s c u s s i o n T h e 3 4 q u e s t i o n s ( w i t h s u b - p a r t s ) a n d r e q u e s t e d b i o g r a p h i c a l i n f o r m a t i o n r e s u l t e d i n 7 8 c o l u m n s o f d a t a b e i n g g e n e r a t e d b y e a c h o f t h e s u r v e y s a n a l y z e d , f o r a t o t a l o f o v e r 2 0 , 0 0 0 u n i t s o f d a t a . T h e s e d a t a w e r e t a b u l a t e d i n a s p r e a d s h e e t p r o g r a m f o r e a s e o f h a n d l i n g . F o r e a c h t y p e o f i n f o r m a t i o n , b a s i c s u m m a r y s t a t i s t i c s w e r e c a l c u l a t e d . A m o n g t h e d i s a g g r e g a t i o n s o f i n t e r e s t w e r e s u m m a r i e s b y a g e n c y ( F o r e s t S e r v i c e a n d P a r k S e r v i c e ) , b y p o s i t i o n ( f o r F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l ) , a n d b y F o r e s t S e r v i c e r e g i o n . T h e r e s u l t s o f t h i s s u m m a r y a n a l y s i s a r e d e t a i l e d i n A p p e n d i x A . S e v e r a l p o i n t s o f i n t e r e s t a r e d i s c u s s e d b e l o w . F u r t h e r a n a l y s i s w a s n e c e s s a r y t o t e s t t h e h y p o t h e s i s t h a t s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e s i n r e s p o n s e e x i s t a m o n g r e s p o n d e n t g r o u p s , m o s t n o t a b l y b e t w e e n a g e n c i e s a n d b e t w e e n F o r e s t S e r v i c e p o s i t i o n s . T h e s t a t i s t i c a l m e t h o d s e m p l o y e d a n d t h e r e s u l t s o f t h i s a n a l y s i s a r e a g a i n d e t a i l e d i n A p p e n d i x A w i t h s a l i e n t p o i n t s a d d r e s s e d i n t h i s c h a p t e r . T h e C h i - s q u a r e t e s t o f i n d e p e n d e n c e ( O t t , 1 9 7 7 , p p . 2 9 4 - 2 9 9 ) w a s f o u n d t o b e a u s e f u l t o o l f o r a s s e s s i n g t h e s i g n i f i c a n c e o f v a r i a b i l i t y a m o n g r e s p o n d e n t p o p u l a t i o n s . A g g r e g a t i o n s o f q u e s t i o n s w e r e u s e d t o s i m p l i f y t h e d i s c u s s i o n o f r e s u l t s i n d i c a t e t h a t 5 1 % o f a l l r e s p o n d e n t s e i t h e r s t r o n g l y a g r e e o r 2 9 7 r e s u l t s . T h i s a g g r e g r a t i o n r e s u l t e d i n s e v e n g e n e r a l c a t e g o r i e s , c o n s i s t i n g o f q u e s t i o n s i n v o l v i n g : ( 1 ) R e s p o n d e n t s ' v i e w s o n t h e c u r r e n t d i s t r i b u t i o n o f r e v e n u e s f r o m p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s ; ( 2 ) R e s p o n d e n t s ' v i e w s o n t h e t r a d e o f f s b e t w e e n r e v e n u e g e n e r a t i o n / d i s t r i b u t i o n a n d u s e r p r i c e s ; ( 3 ) R e s p o n d e n t s ' v i e w s r e g a r d i n g t h e c o n c e p t o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a s p u b l i c s e r v i c e p r o v i d e r s a n d / o r p u b l i c u t i l i t i e s ; ( 4 ) R e s p o n d e n t s ' v i e w s o f p r i c e r e g u l a t i o n o f p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s ; ( 5 ) R e s p o n d e n t s ‘ v i e w s o n c o m p e t i t i o n a n d a p p r o p r i a t e c r i t e r i a f o r e v a l u a t i n g p o t e n t i a l c o n c e s s i o n e r s ; ( 6 ) R e s p o n d e n t s ' p r e f e r e n c e s f o r a g e n c y o r p r i v a t e e n t e r p r i s e p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s ; a n d ( 7 ) R e s p o n d e n t s ' k n o w l e d g e o f a g e n c y p o l i c y o n r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e i s s u e s . G e n e r a l r e s u l t s f o r e a c h o f t h e a b o v e c a t e g o r i e s a r e s u m m a r i z e d b e l o w . E a c h s p e c i f i c q u e s t i o n n u m b e r i s i d e n t i f i e d f o r e a s e o f c r o s s - r e f e r e n c i n g w i t h s t a t i s t i c a l a n a l y s i s r e s u l t s w h i c h a r e p r e s e n t e d i n A p p e n d i x A . * R e s p o n d e n t s ' v i e w s o n t h e c u r r e n t d i s t r i b u t i o n o f r e v e n u e s f r o m p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . T h e r e h a s b e e n m u c h d e b a t e o v e r w h e t h e r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a r e p a y i n g a n a d e q u a t e s h a r e o f t h e i r r e v e n u e t o t h e f e d e r a l T r e a s u r y a n d / o r t o t h e l o c a l l a n d m a n a g e m e n t u n i t s . Q u e s t i o n s 1 t h r o u g h 4 w e r e d e s i g n e d t o a s s e s s t h i s i s s u e f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f t h e l a n d m a n a g e r s . T h e 2 9 8 a g r e e t h a t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i s r e c e i v i n g a f a i r r e t u r n f r o m t h e c o n c e s s i o n e r s o p e r a t i n g o n t h e i r u n i t s a s o p p o s e d t o 4 1 % d i s a g r e e i n g o r s t r o n g l y d i s a g r e e i n g ( Q u e s t i o n 1 ) . T h e r e i s a s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e h o w e v e r b e t w e e n t h e F o r e s t S e r v i c e ( F S ) a n d t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e ( R P S ) r e s p o n d e n t s , w i t h t h e m a j o r i t y o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s ( 5 4 % ) i n a g r e e m e n t v e r s u s o n l y 3 3 % o f P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s . S i x t y - f o u r p e r c e n t o f N P S r e s p o n d e n t s w e r e i n d i s a g r e e m e n t v e r s u s o n l y 3 7 % o f F S r e s p o n d e n t s . B o t h a g e n c i e s i n d i c a t e d t h a t t h e i r l o c a l u n i t s w e r e n o t r e c e i v i n g a f a i r r e t u r n f r o m l o c a l c o n c e s s i o n e r s ( Q u e s t i o n 2 ) . T h e r e w a s o v e r w h e l m i n g a g r e e m e n t a m o n g t h e N P S r e s p o n d e n t s ( 8 0 % ) b u t l e s s s o w i t h t h e F S r e s p o n d e n t s ( 6 0 % ) . W h e n t h e q u e s t i o n o f o v e r a l l n a t i o n w i d e r e t u r n s f r o m c o n c e s s i o n e r s t o t h e p u b l i c l a n d o w n e r s w a s p o s e d ( Q u e s t i o n 3 ) , i t i s i n t e r e s t i n g t o n o t e t h a t t h e p e r c e n t a g e b e l i e v i n g t h e p u b l i c i s r e c e i v i n g a f a i r r e t u r n i s s i g n i f i c a n t l y l o w e r t h a n t h o s e b e l i e v i n g t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i s g e t t i n g a f a i r r e t u r n f r o m t h e o p e r a t i o n s o n t h e i r h o m e u n i t s . O n l y 2 8 % o f t o t a l r e s p o n d e n t s ( 3 0 % o f F S a n d 1 8 % o f N P S ) f e e l t h a t t h e p u b l i c i s g e t t i n g a f a i r r e t u r n f r o m p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s . T h i s f i n d i n g i s o f i n t e r e s t i n l i g h t o f t h e s t a t e d F o r e s t S e r v i c e p o s i t i o n t h a t t h e c u r r e n t s y s t e m a s s u r e s f a i r r e t u r n s ( s e e C h a p t e r I I I , p . 9 7 ) . O n e a r e a o f s t r o n g a g r e e m e n t b e t w e e n b o t h a g e n c i e s i s t h a t a h i g h e r p e r c e n t a g e o f c o n c e s s i o n e r r e v e n u e n e e d s t o s t a y a t t h e l o c a l l a n d m a n a g e m e n t u n i t . W h e n a s k e d i f r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y s h o u l d b e l o w e r e d i n o r d e r t o k e e p m o r e r e v e n u e l o c a l l y ( Q u e s t i o n 4 ) , 8 0 % o f F S a n d 7 3 % o f M P 8 p e r s o n n e l a g r e e d o r s t r o n g l y a g r e e d . S t a t i s t i c a l l y s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e s w e r e o b s e r v e d a m o n g d i s t r i c t r a n g e r s , f o r e s t s u p e r v i s o r s , a n d r e c r e a t i o n s t a f f o f f i c e r s w i t h i n t h e 2 9 9 F o r e s t S e r v i c e o n t h e q u e s t i o n o f w h e t h e r t h e p u b l i c ( n a t i o n w i d e ) w a s g e n e r a l l y r e c e i v i n g f a i r r e t u r n s f r o m c o n c e s s i o n e r s ( Q u e s t i o n 3 ) . W h i l e 4 6 % o f f o r e s t s u p e r v i s o r s a g r e e d w i t h t h i s s t a t e m e n t , 2 9 % p e r c e n t o f r e c r e a t i o n s t a f f o f f i c e r s a n d o n l y 1 9 % o f d i s t r i c t r a n g e r s a g r e e d . * R e s p o n d e n t s ' v i e w s o n t h e t r a d e o f f s b e t w e e n r e v e n u e g e n e r a t i o n / d i s t r i b u t i o n a n d u s e r p r i c e s . T h r o u g h o u t t h i s d i s s e r t a t i o n a f u n d a m e n t a l q u e s t i o n h a s i n v o l v e d t h e d e g r e e t o w h i c h t h e p u b l i c a n d p o l i c y - m a k e r s s h o u l d b e c o n c e r n e d w i t h t h e p r i c e s w h i c h p u b l i c l a n d u s e r s a r e c h a r g e d f o r r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s o n p u b l i c l a n d s . G e n e r a l l y , i f p r i c e s a r e l o w e r e d r e v e n u e s a r e r e d u c e d a n d t h e a m o u n t a v a i l a b l e f o r t h e T r e a s u r y , t h e l o c a l m a n a g e m e n t u n i t , a n d e n t e r p r i s e p r o f i t i s r e d u c e d p r o p o r t i o n a t e l y . T h e r e a r e w i n n e r s a n d l o s e r s a n d t h e i s s u e n e e d i n g r e s o l u t i o n i s w h o s e i n t e r e s t s c o u n t . Q u e s t i o n s 9 - 1 1 s h e d s o m e l i g h t o n a g e n c y m a n a g e r s ' v i e w s o n t h i s i s s u e . N o s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e b e t w e e n F o r e s t S e r v i c e j o b p o s i t i o n s w a s o b s e r v e d i n t h i s s e t o f q u e s t i o n s . B o t h a g e n c i e s ' r e s p o n d e n t s d i s a g r e e o r s t r o n g l y d i s a g r e e w i t h t h e p r o p o s a l t h a t i t i s p r e f e r a b l e t o h a v e h i g h e r r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y t h a n t o h a v e l o w e r p r i c e s f o r r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s o n p u b l i c l a n d s ( 6 9 % F 8 , 7 2 % N P S ) . T h e m a j o r i t y g e t s e v e n l a r g e r w h e n a s k e d i f h i g h e r p r o f i t s f o r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s w e r e p r e f e r a b l e t o l o w e r p r i c e s f o r u s e r s ( Q u e s t i o n 1 1 ) ; 7 3 % o f F S a n d 9 5 % o f N P S r e s p o n d e n t s d i s a g r e e d o r s t r o n g l y d i s a g r e e d w i t h t h i s p r o p o s i t i o n . T h e s e r e s u l t s s t r o n g l y s u g g e s t t h a t b o t h a g e n c i e s a r e v e r y c o n c e r n e d o v e r t h e p r i c i n g o f g o o d s a n d s e r v i c e s t o t h e p u b l i c . H o w e v e r , a s o m e w h a t f u z z i e r p i c t u r e e m e r g e s w h e n a s k e d i f h i g h e r r e t u r n s t o t h e l o c a l u n i t a r e p r e f e r a b l e t o l o w e r p r i c e s f o r r e c r e a t i o n m a j o r i t y a g r e e m e n t . W h e n a s k e d i n Q u e s t i o n 1 5 i f e n t e r p r i s e s w h i c h a r e 3 0 0 g o o d s a n d s e r v i c e s ( Q u e s t i o n 1 0 ) . I n t h i s s c e n a r i o , 5 8 % o f F S a n d 5 2 % o f N P S r e s p o n d e n t s a g r e e d o r s t r o n g l y a g r e e d . A p p a r e n t l y t h e d e s i r e f o r i n c r e a s e d f u n d i n g a t t h e l o c a l l e v e l o v e r r i d e s c o n c e r n s o v e r p r i c i n g f o r m a n y r e s p o n d e n t s . T h e a p p a r e n t r a t i o n a l e b e i n g t h a t a l t h o u g h u s e r s m a y b e p a y i n g m o r e , a t l e a s t t h e i r f e e s a r e r e s u l t i n g i n i m p r o v e m e n t s a t t h e a r e a s b e i n g v i s i t e d . T h i s t h i n k i n g w a s o f t e n r e f l e c t e d i n t h e o p t i o n a l c o m m e n t s e c t i o n o f t h e s u r v e y . * R e s p o n d e n t s ' v i e w s r e g a r d i n g t h e c o n c e p t o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a s p u b l i c s e r v i c e p r o v i d e r s a n d / o r p u b l i c u t i l i t i e s . T h i s g r o u p o f q u e s t i o n s i s d e s i g n e d t o a s s e s s t h e d e g r e e t o w h i c h p u b l i c l a n d s m a n a g e r s ' v i e w r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a s o t h e r t h a n s i m p l y i n d e p e n d e n t b u s i n e s s e s s u b j e c t t o m a r k e t f o r c e s w h i c h j u s t h a p p e n t o b e l o c a t e d o n p u b l i c l a n d s . T h i s p o s i t i o n i s a t l e a s t i n p a r t i n d i c a t e d b y t h e o v e r w h e l m i n g m a j o r i t y w h i c h v i e w t h e p u b l i c a s " o w n e r s " o f t h e p u b l i c l a n d s ( 9 2 % o f t o t a l r e s p o n d e n t s t o Q u e s t i o n 1 2 ) . F u r t h e r m o r e , 9 3 % o f a l l r e s p o n d e n t s b e l i e v e t h a t p r i v a t e e n t e r p r i s e s s h o u l d o n l y b e p e r m i t t e d t o o p e r a t e o n p u b l i c l a n d s i f t h e y a r e d e t e r m i n e d b y t h e p u b l i c a n d t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s t o b e i n t h e ” p u b l i c i n t e r e s t " ( Q u e s t i o n 1 3 ) . I t i s a l s o a c k n o w l e d g e d b y 9 5 % o f N P S a n d 7 9 % o f F S r e s p o n d e n t s t h a t s o m e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s o n p u b l i c l a n d s a r e g r a n t e d m o n o p o l y o p e r a t i n g c o n d i t i o n s t h r o u g h t h e i r p e r m i t s ( Q u e s t i o n 1 4 ) . T h e s e t h r e e e l e m e n t s a r e a l l i n d i c a t i v e o f e n t e r p r i s e s w h i c h t h e S u p r e m e C o u r t h a s r e p e a t e d l y f o u n d m e e t i n g t h e d e f i n i t i o n o f b u s i n e s s e s “ a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t " a n d t h e r e b y s u b j e c t t o a g e n c y p r i c e r e g u l a t i o n ( s e e C h a p t e r I V , p p . 1 4 2 - 1 4 8 ) . H o w e v e r , w h e n t h e q u e s t i o n w a s p o s e d d i r e c t l y t h e r e i s f a r f r o m 3 0 1 g i v e n a p e r m i t / c o n t r a c t t o o p e r a t e w i t h o u t c o m p e t i t i o n o n p u b l i c l a n d s b e c a u s e t h e y a r e s e r v i n g i n t h e p u b l i c i n t e r e s t a r e a n a l o g o u s t o m o r e t r a d i t i o n a l l y r e c o g n i z e d p u b l i c u t i l i t i e s s u c h a s p o w e r o r m a s s t r a n s i t c o m p a n i e s , t h e r e s p o n s e s a r e v e r y m u c h m i x e d . T h e r e i s , h o w e v e r , a g o o d d e a l o f c o n s i s t e n c y b e t w e e n a g e n c i e s . F o r t h e F S , 4 0 % a g r e e d o r s t r o n g l y a g r e e d , 2 5 % d i d n o t k n o w o r h a d n o o p i n i o n , a n d 3 6 % d i s a g r e e d o r s t r o n g l y d i s a g r e e d . S i m i l a r r e s u l t s w e r e f o u n d f o r t h e N P S w i t h 4 0 % a g r e e i n g o r s t r o n g l y a g r e e i n g , 2 0 % n o t k n o w i n g o r w i t h o u t o p i n i o n , a n d 4 0 % d i s a g r e e i n g o r s t r o n g l y d i s a g r e e i n g . T h e n e a r l y i d e n t i c a l r e s u l t s b e t w e e n a g e n c i e s a r e s o m e w h a t s u r p r i s i n g g i v e n t h e h i s t o r i c a l r e c o g n i t i o n b y t h e N P S o f t h e p u b l i c u t i l i t y m o d e l f o r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s ( C h a p t e r I I , p p . 2 6 - 2 8 ) . T h e r e l e v a n c e o f t h i s m o d e l n o l o n g e r a p p e a r s e v i d e n t t o m a n y N P S m a n a g e r s . * R e s p o n d e n t s ' v i e w s o n p r i c e r e g u l a t i o n o f p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . T h i s g r o u p o f s e v e n q u e s t i o n s r e p r e s e n t s t h e c o r e o f t h e s u r v e y a n d t h e p a p e r i n g e n e r a l . I t h a s b e e n r e p e a t e d l y s h o w n t h a t t h e F o r e s t S e r v i c e f a i l s t o f o r m a l l y a c k n o w l e d g e a n a g e n c y r o l e i n p r i c e r e g u l a t i o n . T h e P a r k S e r v i c e r e c o g n i z e s t h e r o l e b u t i m p l e m e n t s i t t o v a r y i n g d e g r e e s . T h e p e r s p e c t i v e o f a g e n c y p e r s o n n e l d e a l i n g o n a d a i l y b a s i s w i t h r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s p r o v i d e s u s e f u l i n s i g h t f o r p o l i c y - m a k e r s . C e r t a i n l y t h e r e i s n o d o u b t i n t h e m i n d s o f t h e r e s p o n d i n g N P S p e r s o n n e l t h a t t h e i r a g e n c y h a s a l e g a l £ 1 5 3 2 t o r e g u l a t e p r i c e s c h a r g e d t o t h e p u b l i c f o r g o o d s a n d s e r v i c e s p r o v i d e d b y p r i v a t e e n t e r p r i s e o n p u b l i c l a n d s ( Q u e s t i o n 1 6 ) . F u l l y 1 0 0 % i n d i c a t e d t h a t t h e y a g r e e d o r ’ s t r o n g l y a g r e e d w i t h t h i s s t a t e m e n t , w i t h 4 5 % s t r o n g l y a g r e e i n g . F o r e s t 3 0 2 S e r v i c e p e r s o n n e l a r e n o t q u i t e s o s u r e . O n l y 1 1 % s t r o n g l y a g r e e d , w i t h 4 6 % a g r e e i n g f o r a t o t a l o f 5 7 % i n a g r e e m e n t . F o r t y - t h r e e F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s ( 1 9 % ) a d m i t t e d t o n o t k n o w i n g a n d a s u b s t a n t i a l 2 4 % ( 5 5 r e s p o n d e n t s ) d i s a g r e e d o r s t r o n g l y d i s a g r e e d t h a t t h e y h a d s u c h a l e g a l r i g h t . T h i s r e s u l t i s s i g n i f i c a n t a n d r e f l e c t s a f u n d a m e n t a l i n c o n s i s t e n c y b e t w e e n t h e t w o a g e n c i e s . O n a m a j o r i s s u e s u c h a s a n a g e n c y ' s l e g a l r i g h t s r e g a r d i n g p e r m i t t e e a d m i n i s t r a t i o n , t h e r e i s a l a r g e d e g r e e o f c o n f u s i o n a n d d i s a g r e e m e n t w i t h i n k e y m a n a g e m e n t p e r s o n n e l . D u r i n g s u r v e y t e s t i n g a n d d i s t r i b u t i o n i t w a s s o m e t i m e s r e p o r t e d b y l i n e o f f i c e r s ( p a r t i c u l a r l y f o r e s t s u p e r v i s o r s ) t h a t t h e y c o u l d n o t b e e x p e c t e d t o b e w e l l - v e r s e d i n a l l r e l e v a n t l a w s , r e g u l a t i o n s , a n d p o l i c i e s . T h e y n o t e d t h a t t h e y r e l i e d o n t h e i r a p p r o p r i a t e s t a f f o f f i c e r s t o b e f a m i l i a r w i t h s u c h f a c t s . I t i s w o r t h n o t i n g t h e r e f o r e , t h a t n o s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e w a s f o u n d b e t w e e n F S p o p u l a t i o n s ( j o b p o s i t i o n s ) o n t h i s q u e s t i o n o f l e g a l r i g h t s . I n f a c t , t h e r e s p o n s e d i s t r i b u t i o n a m o n g s u p e r v i s o r s , d i s t r i c t r a n g e r s , a n d r e c r e a t i o n s t a f f o f f i c e r s w a s r e m a r k a b l y s i m i l a r . I f a n y t h i n g , t h e g r e a t e s t a m o u n t o f c o n f u s i o n o n t h e q u e s t i o n o f l e g a l r i g h t t o r e g u l a t e i s e x h i b i t e d b y t h e s t a f f o f f i c e r s . W h e n r e p h r a s e d t o a s s e s s w h e t h e r t h e y f e l t t h e i r a g e n c y h a d a r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e p r i c e s , t h e d i f f e r e n c e b e t w e e n a g e n c i e s i s l e s s e n e d , y e t r e m a i n s s i g n i f i c a n t ( Q u e s t i o n 1 7 ) . O n l y 1 6 % o f F S r e s p o n d e n t s i n d i c a t e d t h e y s t r o n g l y a g r e e d v e r s u s 5 3 % o f N P S r e s p o n d e n t s . H o w e v e r , 6 7 % o f F S r e s p o n d e n t s a g r e e d w i t h t h e s t a t e m e n t r e s u l t i n g i n a l a r g e m a j o r i t y o f F S r e s p o n d e n t s ( 8 4 % ) a g r e e i n g o r s t r o n g l y a g r e e i n g ; n i n e t y - f i v e p e r c e n t o f N P S r e s p o n d e n t s a g r e e d o r s t r o n g l y a g r e e d . T h e F 8 r e s u l t p r o v i d e s a n i n t e r e s t i n g c o m p a r i s o n w i t h 3 0 3 t h e p r i o r q u e s t i o n o n l e g a l r i g h t s . O f t h e 5 7 % a g r e e i n g t h a t t h e r i g h t e x i s t s , 9 0 % a l s o r e c o g n i z e t h e r e s p o n s i b i l i t y . O f t h e 8 4 % a c k n o w l e d g i n g t h e r e s p o n s i b i l i t y , 1 9 % a d m i t n o t k n o w i n g i f t h e y h a v e t h e l e g a l r i g h t t o r e g u l a t e a n d 2 0 % f e e l t h a t t h e l e g a l a u t h o r i z a t i o n d o e s n o t e x i s t . T h i s l a t t e r g r o u p o f F o r e s t S e r v i c e e m p l o y e e s a p p a r e n t l y b e l i e v e s t h a t l e g a l r e s t r a i n t s a r e k e e p i n g t h e m f r o m f u l f i l l i n g t h e i r p e r s o n a l r e s p o n s i b i l i t y ; a n i m p o r t a n t f i n d i n g , e s p e c i a l l y i f i t i s a n i n c o r r e c t a s s u m p t i o n o n t h e i r p a r t . S o m e f u r t h e r l i g h t i s s h e d o n t h i s i s s u e b y Q u e s t i o n 1 8 w h i c h s i m p l y a s k s i f t h e r e s p o n d e n t ' s u n i t c u r r e n t l y p l a y s a r o l e i n r e g u l a t i n g p r i c e s o f c o n c e s s i o n e r s . S i x t y - n i n e p e r c e n t o f F S a n d 9 7 % o f N P S a g r e e d t h a t t h e y d i d . F o r t h e F S , t h i s r e s u l t i s i n t r i g u i n g . I t i m p l i e s t h a t a s i z e a b l e n u m b e r o f u n i t s a r e r e g u l a t i n g p r i c e s i n c a s e s w h e r e t h e m a n a g e r s e i t h e r d o n ' t k n o w i f t h e y h a v e a l e g a l r i g h t t o d o s o o r i n f a c t b e l i e v e t h e y d o n o t h a v e t h a t r i g h t . S t i l l , 3 0 % o f F S r e s p o n d e n t s s t a t e t h a t t h e y a r e n o t c u r r e n t l y r e g u l a t i n g p r i c e s a s o p p o s e d t o o n l y 1 2 % n o t a c k n o w l e d g i n g a r e s p o n s i b i l i t y t o d o s o . T h i s a g a i n i n d i c a t e s t h a t a v a r i e t y o f f a c t o r s i n c l u d i n g v a g u e a g e n c y d i r e c t i o n a n d p e r c e i v e d l e g a l c o n s t r a i n t s m a y b e a f f e c t i n g t h e a b i l i t y o f m a n a g e r s t o f u l f i l l w h a t t h e y o f t e n r e c o g n i z e a s t h e i r r e s p o n s i b i l i t y . H a v i n g i d e n t i f i e d t h a t t h e v a s t m a j o r i t y o f r e s p o n d e n t s ( 8 5 % ) f e e l t h a t a g e n c i e s h a v e a r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e p r i c e s , Q u e s t i o n s 2 0 - 2 2 a r e d e s i g n e d t o i d e n t i f y t h e f o r m o f r e g u l a t i o n w i t h w h i c h t h e r e s p o n d e n t s f e e l m o s t c o m f o r t a b l e . I t w a s g e n e r a l l y a c c e p t e d t h a t w h e n p o s s i b l e , p r i c e s s h o u l d b e r e g u l a t e d b a s e d o n t h e p r i c e s o f c o m p a r a b l e s e r v i c e s b e i n g p r o v i d e d c o m p e t i t i v e l y o n p r i v a t e l a n d s ( Q u e s t i o n 2 0 ) . E i g h t y p e r c e n t o f F S a n d 9 7 % o f N P S r e s p o n d e n t s w e r e i n a g r e e m e n t w i t h t h i s s t a t e m e n t . 3 0 4 H o w e v e r , i n t h e a b s e n c e o f c o m p a r a b l e s e r v i c e s b e i n g p r o v i d e d u n d e r e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n o n p u b l i c o r p r i v a t e l a n d s , a n o v e r w h e l m i n g m a j o r i t y b e l i e v e t h a t p r i c e r e g u l a t i o n s h o u l d b e b a s e d o n a n a s s e s s m e n t o f t h e e n t e r p r i s e ' s c o s t s a n d r e v e n u e s a l l o w i n g f o r a ” r e a s o n a b l e " r a t e o f r e t u r n o n i n v e s t m e n t ( Q u e s t i o n 2 2 ) . T h i s p o s i t i o n w a s t a k e n b y 8 4 % o f F S a n d 8 7 % o f N P S r e s p o n d e n t s . A l t h o u g h t h i s i s c o n s i s t e n t w i t h N P S p o l i c y i t i s a p p a r e n t l y i n c o n g r u e n t w i t h t h e F o r e s t S e r v i c e s t a n c e o n t h e i s s u e ( s e e C h a p t e r I I I , p p . 8 5 - 8 8 ) , i n d i c a t i n g a m a j o r r i f t b e t w e e n u n i t m a n a g e r s ' p h i l o s o p h y a n d a r t i c u l a t e d a g e n c y p o s i t i o n . F i n a l l y , Q u e s t i o n 2 3 ( w i t h s u b - p a r t s " a ” t h r o u g h " n " ) i d e n t i f i e s 1 4 s p e c i f i c r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s c o m m o n l y f o u n d o n p u b l i c l a n d s . T h e r e s p o n d e n t s w e r e a s k e d t o i n d i c a t e w h i c h o f t h e s e e n t e r p r i s e s ' p r i c e s s h o u l d b e r e g u l a t e d b y t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s i n t h e a b s e n c e o f e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n . W h e r e a s 8 4 % o f F S a n d 9 5 % o f N P S a g r e e t h a t $ 3 g e n e r a l t h e a g e n c i e s h a v e a r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e , Q u e s t i o n 2 3 d e t e r m i n e s i f t h i s r e s p o n s i b i l i t y i s c o n s i s t e n t a c r o s s a l l e n t e r p r i s e s o r v a r i e s d e p e n d i n g o n t h e t y p e o f r e c r e a t i o n a c t i v i t y . T h e l a t t e r i s s h o w n t o b e t h e c a s e f o r t h e F o r e s t S e r v i c e . A l t h o u g h t h e f u l l r e s u l t s a r e a v a i l a b l e i n A p p e n d i x A , a n u m b e r o f o b s e r v a t i o n s a r e w a r r a n t e d h e r e . F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s s h o w e d s i g n i f i c a n t v a r i a t i o n i n v i e w d e p e n d i n g o n t h e s e r v i c e o f f e r e d , r a n g i n g f r o m t h e 8 1 % f o r a c c e s s f e e s t o a s l i t t l e a s 3 9 % s u p p o r t i n g p r i c e r e g u l a t i o n f o r g i f t s h o p s a n d b o o k s t o r e s . S o m e w h a t s u r p r i s i n g l y , s u c h h i g h l y d e v e l o p e d a n d h i g h l y d i s c r e t i o n a r y a c t i v i t i e s a s d o w n h i l l s k i i n g a n d r e s o r t l o d g i n g r e s u l t e d i n s t r o n g s u p p o r t f o r r e g u l a t i o n ; 6 7 % o f F S r e s p o n d e n t s a g r e e d w i t h r e g u l a t i o n f o r s k i a r e a s a n d 5 4 % f o r h o t e l s . S i g n i f i c a n t v a r i a t i o n o c c u r r e d a m o n g F o r e s t S e r v i c e R e g i o n s f o r a n u m b e r o f a c t i v i t i e s ; d o w n h i l l s k i i i n g s e r v e s a s a g o o d e x a m p l e . I n t h e 3 0 5 l a r g e s t s k i i n g r e g i o n , t h e R o c k y M o u n t a i n s ( w i t h 3 2 s k i a r e a s u n d e r p e r m i t o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d ) , a s t r o n g s p l i t i n v i e w s t o w a r d s r e g u l a t i o n o f s k i p r i c e s w a s s h o w n , w i t h 5 0 % f a v o r i n g r e g u l a t i o n a n d 4 1 % o p p o s e d . I n t h e S o u t h e r n R e g i o n , 8 7 % s u p p o r t p r i c e r e g u l a t i o n f o r d o w n h i l l s k i i n g w i t h o n l y 6 % o p p o s e d . T h i s R e g i o n h a s n o s k i a r e a s o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d . C o n v e r s e l y , t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s u n i v e r s a l l y s u p p o r t e d p r i c e r e g u l a t i o n f o r a l l l i s t e d r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s . I n a l l c a s e s , t h e p e r c e n t a g e a g r e e i n g o r s t r o n g l y a g r e e i n g w a s 9 3 % o r h i g h e r ; a g r e e m e n t o f 9 8 % w a s c o m m o n a n d i n c l u d e d s u c h e n t e r p r i s e s a s d o w n h i l l s k i i n g , h o t e l s , f o o d s e r v i c e s , a n d g i f t s h o p s . T h i s r e s u l t c l e a r l y s h o w s s o m e s i g n i f i c a n t p h i l o s o p h i c a l d i v e r g e n c e b e t w e e n t h e a g e n c y p o p u l a t i o n s s a m p l e d . * R e s p o n d e n t s ' v i e w s o n c o m p e t i t i o n a n d a p p r o p r i a t e c r i t e r i a f o r e v a l u a t i n g p o t e n t i a l c o n c e s s i o n e r s . I t w a s n o t e d a b o v e t h a t b o t h a g e n c i e s a c k n o w l e d g e d t h a t r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a r e o f t e n g r a n t e d m o n o p o l y o p e r a t i n g c o n d i t i o n s t h r o u g h t h e p e r m i t t i n g / c o n t r a c t i n g p r o c e s s . T h i s w o u l d s e e m t o p u t a h e a v y b u r d e n o n t h e a g e n c y m a n a g e r s t o a s s u r e t h a t t h e p r o c e s s f o r s e l e c t i n g a n d r e t a i n i n g c o n c e s s i o n e r s i s f a i r a n d i m p a r t i a l t o b o t h t h e u s e r / o w n e r s o f t h e p u b l i c l a n d s a n d t o o t h e r s i n t e r e s t e d i n o p e r a t i n g e n t e r p r i s e s o n t h e s e l a n d s . T h i s s u b j e c t i s c u r r e n t l y r e c e i v i n g a g o o d d e a l o f i n t e r e s t i n t h e U . S . C o n g r e s s a s t h e y w r e s t l e w i t h c o n c e s s i o n s r e f o r m b i l l s . O n e s p e c i f i c p o i n t o f c o n t e n t i o n i s t h e d e g r e e t o w h i c h e x i s t i n g p e r m i t t e e s s h o u l d b e g i v e n a p r e f e r e n t i a l r i g h t o f r e n e w a l . T h e t w o a g e n c i e s s u r v e y e d r e s p o n d e d v e r y s i m i l a r l y t o t h i s i s s u e . W h e n a s k e d i f c o n c e s s i o n e r s t h a t h a v e b e e n o p e r a t i n g s a t i s f a c t o r i l y s h o u l d b e g i v e n a 3 0 6 n o n - c o m p e t i t i v e p r e f e r e n t i a l r i g h t o f r e n e w a l w h e n t h e i r c o n t r a c t / p e r m i t h a s e x p i r e d ( Q u e s t i o n 2 5 ) , 5 2 % o f F S a n d 5 5 % o f N P S r e s p o n d e n t s d i s a g r e e d o r s t r o n g l y d i s a g r e e d . E i g h t p e r c e n t o f F S a n d 7 % o f N P S r e s p o n d e n t s r e p o r t e d t h a t t h e y d i d n o t k n o w o r h a d n o o p i n i o n o n t h e i s s u e . T h i s i n d i c a t e s t h a t t h e r e i s a g o o d d e a l o f d i s a g r e e m e n t w i t h i n t h e a g e n c i e s o n g r a n t i n g r e n e w a l p r e f e r e n c e . E v a l u a t i o n o f c o m p e t i t i v e p r o p o s a l s o f r e c r e a t i o n s e r v i c e o p e r a t o r s i s a n o t h e r a r e a o f c o n t r o v e r s y a n d s o m e c o n f u s i o n w i t h i n t h e a g e n c i e s . A l t h o u g h 8 9 % o f F S r e s p o n d e n t s i n d i c a t e d t h a t t h e y a g r e e o r s t r o n g l y a g r e e t h a t t h e a m o u n t o f r e t u r n t o t h e g o v e r n m e n t s h o u l d b e a n e v a l u a t i o n c r i t e r i o n ( Q u e s t i o n 2 6 ) , 3 8 % a d m i t t o n o t k n o w i n g t h e a g e n c y p o l i c y o n t h i s p o i n t ( Q u e s t i o n 2 7 ) . G i v e n t h e d i s t r i b u t i o n o f t h e r e s p o n s e s i t i s a l s o e v i d e n t t h a t o t h e r s d o n o t k n o w t h e a g e n c y p o l i c y b u t e l e c t e d t o s p e c u l a t e o n e w a y o r t h e o t h e r . S i m i l a r l y , 7 5 % o f N P S r e s p o n d e n t s s u p p o r t u s i n g r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t a s a n e v a l u a t i o n c r i t e r i o n , b u t t h e d i s t r i b u t i o n o f r e s p o n s e s o n t h e i r k n o w l e d g e o f a g e n c y p o l i c y o n t h i s i s s u e i n d i c a t e s a g o o d d e a l o f c o n f u s i o n . T h a t i s , 6 0 % b e l i e v e t h e N P S p o l i c y d i r e c t s t h e u s e o f t h i s c r i t e r i o n , 2 0 % d o n o t b e l i e v e t h i s t o b e t h e a g e n c y p o l i c y , a n d 2 0 % a c k n o w l e d g e n o t k n o w i n g . T h e r e s u l t s a r e e v e n m o r e d r a m a t i c w h e n t h e i s s u e o f p r i c i n g a s a n e v a l u a t i o n c r i t e r i o n i s a d d r e s s e d . E i g h t y - s e v e n p e r c e n t o f F S a n d 6 2 % o f N P S r e s p o n d e n t s s u p p o r t u s i n g t h e p r i c e w h i c h p r o s p e c t i v e c o n c e s s i o n e r s p l a n t o c h a r g e t o t h e p u b l i c a s a s e l e c t i o n c r i t e r i o n ( Q u e s t i o n 2 8 ) . A l t h o u g h t h e s e a r e b o t h s u b s t a n t i a l m a j o r i t i e s , t h e y r e p r e s e n t a s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e b e t w e e n a g e n c i e s . I t i s l i k e l y t h a t t h i s d i f f e r e n c e r e s u l t s f r o m t h e s t r o n g s u p p o r t a n d a c t u a l i m p l e m e n t a t i o n o f p r i c e r e g u l a t i o n ( a f t e r s e l e c t i o n ) b y t h e N P S a n d t h e 3 0 7 l a c k o f i m p l e m e n t a t i o n o f s u c h b y t h e F S . F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l a p p a r e n t l y f i n d t h a t t h e o n l y o p p o r t u n i t y t o i n f l u e n c e p r i c i n g c o m e s a t t h e s e l e c t i o n s t a g e g i v e n t h e l a c k o f a g e n c y s u p p o r t t o d o s o d u r i n g p e r m i t a d m i n i s t r a t i o n . D e s p i t e t h e f a c t t h a t 8 7 % o f F S r e s p o n d e n t s s u p p o r t u s i n g p r i c e a s a c r i t e r i o n f o r e v a l u a t i o n , t h e r e i s a c o n s i d e r a b l e v o i d i n u n d e r s t a n d i n g o f a g e n c y p o s i t i o n o n t h e i s s u e . W h e n a s k e d i f i t i s n a t i o n a l o r r e g i o n a l p o l i c y t h a t p r i c e b e a c r i t e r i o n ( Q u e s t i o n 2 9 ) , 5 7 % p e r c e n t a d m i t t e d t o n o t k n o w i n g ; f u r t h e r m o r e , o f t h e r e m a i n d e r , 3 0 % t h o u g h t i t E g g p o l i c y a n d 1 3 % t h o u g h t i t w a s n o t . I t s h o u l d a l s o b e n o t e d t h a t t h e l e v e l o f k n o w l e d g e o n t h i s p o i n t a p p e a r s n o h i g h e r a m o n g r e c r e a t i o n s t a f f o f f i c e r s t h a n l i n e o f f i c e r s . A l t h o u g h f e w e r s t a f f o f f i c e r s a d m i t t e d t o n o t k n o w i n g t h e p o l i c y ( 4 4 % v e r s u s 6 4 % f o r l i n e o f f i c e r s ) , 3 2 % o f s t a f f o f f i c e r s s t a t e d t h a t p o l i c y d i r e c t e d t h a t p r i c e g h g g l g b e a c r i t e r i o n a n d 2 4 % s t a t e d t h a t t h e p o l i c y d i r e c t s o t h e r w i s e . T h e c o n f u s i o n i s o b v i o u s . S i m i l a r r e s u l t s w e r e f o u n d f o r t h e P a r k S e r v i c e w i t h 3 1 % s t a t i n g t h e y d i d n o t k n o w , 2 3 % t h i n k i n g i t w a s p o l i c y , a n d 4 6 % b e l i e v i n g i t n o t t o b e p o l i c y . G i v e n t h a t a t l e a s t o n e F S R e g i o n ( t h e P a c i f i c S o u t h w e s t R e g i o n ) h a s d i s t r i b u t e d a d i r e c t i o n d o c u m e n t o n c o n c e s s i o n e r m a n a g e m e n t w h i c h s p e c i f i c a l l y s t a t e s t h a t p r i c e s h o u l d 3 2 5 b e a n e v a l u a t i o n c r i t e r i o n ( s e e C h a p t e r I I I , p . 8 5 ) , t h e p r e v i o u s q u e s t i o n w a s r e p h r a s e d t o a s k i f t h e a g e n c y p o l i c y w a s i n d e e d t h a t p r i c e s h o u l d n o t b e a c r i t e r i o n . T h e p e r c e n t o f r e s p o n d e n t s i n d i c a t i n g t h a t t h e y d i d n ' t k n o w w e n t u p t o 6 2 % f o r t h e F S a n d 3 8 % f o r t h e N P S . T h i r t y - s i x p e r c e n t o f N P S r e s p o n d e n t s a g r e e d a n d 2 7 % o f N P S d i s a g r e e d . I n o t h e r w o r d s , t h e y d o n o t k n o w . O n l y 1 9 % o f P a c i f i c S o u t h w e s t R e g i o n r e s p o n d e n t s c o r r e c t l y s t a t e d t h a t 3 0 8 t h e i r R e g i o n a l O f f i c e d i r e c t i o n w a s t o n o t i n c l u d e p r i c e a s a c r i t e r i o n . * R e s p o n d e n t s ' p r e f e r e n c e s f o r a g e n c y o r p r i v a t e e n t e r p r i s e p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s . T h r o u g h o u t t h i s d i s s e r t a t i o n , t h e r e s p e c t i v e r o l e s o f t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s a n d p r i v a t e e n t e r p r i s e h a v e b e e n a d d r e s s e d f r o m a n u m b e r o f p e r s p e c t i v e s . T h e m o s t f u n d a m e n t a l i s s u e i n v o l v i n g t h e s e r e s p e c t i v e r o l e s i s s i m p l y w h i c h e n t i t y i s m o s t s u i t a b l e f o r p r o v i d i n g t h e g o o d s a n d s e r v i c e s d e m a n d e d b y t h e p u b l i c l a n d o w n e r s . T h e r e i s m u c h d e b a t e i n t h e e c o n o m i c s l i t e r a t u r e o n t h e g e n e r a l s u b j e c t o f p u b l i c v e r s u s p r i v a t e e n t e r p r i s e , s o m e o f w h i c h i s r e v i e w e d i n C h a p t e r s I I I a n d I V . T h e a l t e r n a t i v e s a r e e x p l o r e d i n s o m e d e t a i l f o r p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n c a s e s t u d i e s i n C h a p t e r V . T h e c a s e s t u d y a n a l y s i s i n d i c a t e d t h a t e x i s t i n g l a w , r e g u l a t i o n , a n d p o l i c y o f t e n l i m i t e d a g e n c i e s f r o m a c h i e v i n g o p t i m a l p e r f o r m a n c e f r o m d i r e c t a g e n c y p r o v i s i o n ; t h e m o s t s i g n i f i c a n t l i m i t i n g f a c t o r b e i n g t h e a g e n c i e s ' i n a b i l i t y t o r e t a i n l o c a l l y - c o l l e c t e d r e v e n u e s a t t h e l o c a l m a n a g e m e n t u n i t l e v e l . C o n s e q u e n t l y , t w o q u e s t i o n s w e r e f o r m u l a t e d t o p r o v i d e i n s i g h t i n t o a g e n c y p e r s o n n e l v i e w s o n t h e a p p r o p r i a t e m e c h a n i s m f o r p r o v i d i n g r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s . Q u e s t i o n 3 3 a n d i t s a s s o c i a t e d l 4 s u b p a r t s a s k e d f o r t h e r e s p o n d e n t s ' p r e f e r e n c e f o r a g e n c y p r o v i s i o n , p r i v a t e e n t e r p r i s e p r o v i s i o n , o r ” n o p r e f e r e n c e " u n d e r t h e p r e v a i l i n g e x i s t i n g p o l i c y w h e r e b y a l l o r m o s t o f t h e r e c e i p t s f r o m a g e n c y - p r o v i d e d g o o d s a n d s e r v i c e s a r e s e n t t o t h e U . S . T r e a s u r y . Q u e s t i o n 3 4 r e p h r a s e s t h e q u e s t i o n , a s k i n g a g a i n f o r t h e r e s p o n d e n t s ' p r e f e r e n c e s b u t u n d e r a r e f o r m e d p o l i c y w h i c h w o u l d r e t a i n a l l o r m o s t o f t h e r e c e i p t s f r o m a g e n c y - p r o v i d e d g o o d s a n d s e r v i c e s a t t h e l o c a l m a n a g e m e n t u n i t . 3 0 9 U n d e r t h e e x i s t i n g p o l i c y c o n s t r a i n t s , t h e r e i s a c l e a r p r e f e r e n c e o n t h e p a r t o f b o t h a g e n c i e s f o r p r i v a t e e n t e r p r i s e p r o v i s i o n f o r t h e b u l k o f t h e f o u r t e e n s e r v i c e s l i s t e d . N o t a b l e e x c e p t i o n s i n c l u d e p i c n i c a r e a s , p a r k i n g / e n t r y f e e s t o p u b l i c l a n d s , a n d c a m p g r o u n d s . I n t h e c a s e o f p i c n i c k i n g , 5 8 % o f F S a n d 8 7 % o f M P 8 r e s p o n d e n t s p r e f e r r e d a g e n c y p r o v i s i o n . A s u b s t a n t i a l n u m b e r o f F S r e s p o n d e n t s ( 2 5 % ) e x p r e s s e d “ n o p r e f e r e n c e “ . T h e n u m b e r s f o r e n t r y / p a r k i n g f e e s t a t i o n s a r e s i m i l a r w i t h 5 3 % o f F 8 a n d 7 7 % o f N P S r e s p o n d e n t s o p t i n g f o r a g e n c y p r o v i s i o n . T h e r e l a t i v e l y l a r g e n u m b e r o f F S e m p l o y e e s p r e f e r r i n g p r i v a t e e n t e r p r i s e p r o v i s i o n f o r a c c e s s f e e s ( 3 0 % ) r e f l e c t s t h e d e g r e e t o w h i c h s o m e a g e n c y p e r s o n n e l s u p p o r t t u r n i n g o v e r r e c r e a t i o n m a n a g e m e n t o f t h e f o r e s t s t o t h e p r i v a t e s e c t o r . S i x t e e n p e r c e n t o f F S r e s p o n d e n t s e x p r e s s e d ” n o p r e f e r e n c e “ . T h e c a t e g o r y o f r e c r e a t i o n a c t i v i t y w h i c h r e s u l t e d i n t h e m o s t m i x e d r e s u l t s w a s c a m p g r o u n d s . U n d e r e x i s t i n g p o l i c y , 3 8 % o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s i n d i c a t e d a p r e f e r e n c e f o r a g e n c y p r o v i s i o n , 3 5 % f o r p r i v a t e e n t e r p r i s e p r o v i s i o n , a n d 2 7 % e x p r e s s e d “ n o p r e f e r e n c e " . P a r k S e r v i c e r e s u l t s y i e l d e d 5 1 % f o r a g e n c y , 4 1 % p r i v a t e , a n d 8 % “ n o p r e f e r e n c e ” . G i v e n t h a t t h e d e c i s i o n o f h o w t o p r o v i d e c a m p g r o u n d s e r v i c e s l a r g e l y r e s t s a t t h e l o c a l l e v e l , i t i s e v i d e n t t h a t t h i s d e c i s i o n m a y b e h e a v i l y i n f l u e n c e d b y t h e p e r s o n a l v i e w s o f t h e l o c a l a r e a m a n a g e r s . T h i s i s o n e a r e a w h e r e a n a l y s i s o f d a t a d i s a g g r e g a t e d b y F o r e s t S e r v i c e R e g i o n p r o v i d e d s o m e s i g n i f i c a n t i n s i g h t . W h e r e a s t h e R o c k y M o u n t a i n a n d I n t e r m o u n t a i n R e g i o n s e x p r e s s e d a s t r o n g p r e f e r e n c e f o r p r i v a t e p r o v i s i o n ( 5 2 % a n d 6 7 % r e s p e c t i v e l y ) , o n l y 1 0 % o f t h e S o u t h e r n R e g i o n r e s p o n d e n t s p r e f e r r e d p r i v a t e p r o v i s i o n w i t h 6 4 % p r e f e r r i n g p u b l i c p r o v i s i o n . S i m i l a r r e g i o n a l d i f f e r e n c e s w e r e f o u n d f o r s u c h o t h e r b a s i c p u b l i c l a n d s s e r v i c e s a s p i c n i c a r e a s a n d e n t r y / p a r k i n g f e e s . 3 1 0 U n d e r e x i s t i n g p o l i c y , t h e r e m a i n d e r o f l i s t e d s e r v i c e s ( e x c e p t b o a t l a u n c h e s ) i n d i c a t e d h e a v y p r e f e r e n c e f o r p r i v a t e e n t e r p r i s e p r o v i s i o n . F u l l d e t a i l s a r e p r e s e n t e d i n A p p e n d i x A , T a b l e A - 1 . A s s u m i n g a r e f o r m e d p o l i c y a l l o w i n g r e t e n t i o n o f r e c e i p t s a t t h e l o c a l l e v e l , a s i g n i f i c a n t i n c r e a s e i n p r e f e r e n c e f o r a g e n c y p r o v i s i o n i s i n d i c a t e d i n s e v e r a l c l a s s e s o f a c t i v i t y , y e t a n o v e r a l l p r e f e r e n c e f o r p r i v a t e e n t e r p r i s e p r o v i s i o n r e m a i n e d f o r m o s t a c t i v i t i e s . F o r F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s , p r e f e r e n c e f o r a g e n c y p r o v i s i o n r o s e f r o m 5 8 % t o 6 9 % f o r p i c n i c k i n g , f r o m 3 8 % t o 6 3 % f o r c a m p g r o u n d s , a n d f r o m 5 3 % t o 7 3 % f o r e n t r y / p a r k i n g f e e s . L e s s s u b s t a n t i a l b u t s o m e w h a t i n t e r e s t i n g i n c r e a s e s w e r e s h o w n f o r s u c h r e v e n u e g e n e r a t o r s a s b o o k s t o r e s a n d v e n d i n g m a c h i n e s , y e t t h e h e a v y m a j o r i t y s t i l l f a v o r e d p r i v a t e e n t e r p r i s e i n t h e s e s i t u a t i o n s . O n e c a t e g o r y o f p a r t i c u l a r r e l e v a n c e t o t h e c a s e e x a m p l e s o f t h i s d i s s e r t a t i o n i s p r o v i s i o n o f s h u t t l e b u s e s w h e n t h e u s e o f p e r s o n a l v e h i c l e s i s b a n n e d . T h e F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s i n d i c a t e s t r o n g p r e f e r e n c e f o r p r i v a t e p r o v i s i o n u n d e r e i t h e r p o l i c y s c e n a r i o , 9 2 % w i t h e x i s t i n g p o l i c y a n d 8 9 % i f r e v e n u e c a n b e r e t a i n e d b y t h e l o c a l a g e n c y . T h e P a r k S e r v i c e m a j o r i t y a l s o f a v o r s p r i v a t e p r o v i s i o n f o r s h u t t l e s e r v i c e s b u t w i t h a s u b s t a n t i a l n u m b e r ( 3 5 % ) o p t i n g f o r a g e n c y p r o v i s i o n i f r e v e n u e c a n b e r e t a i n e d l o c a l l y . G i v e n t h e c o n t r o v e r s i a l n a t u r e o f l i m i t i n g p e r s o n a l v e h i c l e a c c e s s a n d t h e p r i c i n g i m p l i c a t i o n s a s s o c i a t e d w i t h c o n t r o l l i n g a c c e s s t o p u b l i c l a n d s , t h i s i s a n a r e a w h i c h m a y r e c e i v e m o r e s c r u t i n y i n c o m i n g y e a r s . T h e r e s u l t s a l s o b e g t h e q u e s t i o n o f w h y s o m e a c t i v i t i e s s u c h a s c a m p g r o u n d s a r e f a v o r e d f o r a g e n c y p r o v i s i o n a n d o t h e r s s u c h a s s h u t t l e b u s e s a r e n o t . T h e c o m p l e x i t i e s o f s h u t t l e o p e r a t i o n a r e o f t e n n o t s u b s t a n t i a l l y d i f f e r e n t t h a n a l a r g e c a m p g r o u n d a n d t h e r e v e n u e p o t e n t i a l ( i f t h a t i s a d e s i r e d 3 1 1 g o a l ) i s s i g n i f i c a n t . T h e a n s w e r m a y b e n o t h i n g m o r e t h a n a g e n c y t r a d i t i o n . H o w e v e r , b u r e a u c r a t i c c o n s t r a i n t s s u c h a s c e i l i n g s o n n u m b e r s o f a g e n c y p e r s o n n e l m a y p l a y a s i g n i f i c a n t r o l e . * R e s p o n d e n t s ' k n o w l e d g e o f a g e n c y p o l i c y o n r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e i s s u e s . T h i s c a t e g o r y o f q u e s t i o n s h a s b e e n t o u c h e d u p o n a b o v e i n r e g a r d t o e v a l u a t i o n c r i t e r i a f o r c o n c e s s i o n e r s e l e c t i o n . I n t o t a l , e i g h t q u e s t i o n s w e r e d e s i g n e d t o a s s e s s r e s p o n d e n t f a m i l i a r i t y w i t h k e y c o n c e s s i o n e r p o l i c i e s . T h e r e s u l t s a r e n o t e n c o u r a g i n g . T h e m e a n v a l u e o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s a n s w e r i n g " D o n ' t K n o w “ t o p o l i c y - k n o w l e d g e q u e s t i o n s i s o v e r 4 1 % f o r t h e e i g h t q u e s t i o n s . F u r t h e r m o r e , t h e d i s t r i b u t i o n o f r e s p o n s e s b e t w e e n t h o s e a g r e e i n g a n d d i s a g r e e i n g i n d i c a t e s t h a t m a n y m o r e d o n o t k n o w b u t w e r e r e l u c t a n t t o a d m i t i t o n t h e s u r v e y . F o r e x a m p l e , w h e n a s k e d i f u n d e r c u r r e n t p o l i c y i t i s p e r m i s s i b l e t o w a i v e a p o r t i o n o f c o n c e s s i o n e r r e t u r n s ( f r a n c h i s e f e e s ) t o t h e T r e a s u r y i n o r d e r t o r e t a i n a p o r t i o n a t t h e l o c a l l e v e l , 3 4 % w e r e i n a g r e e m e n t , 3 2 % a c k n o w l e d g e d n o t k n o w i n g , a n d 3 5 % d i s a g r e e d . T h i s i s a n o t a b l e d i s t r i b u t i o n o n a k e y i s s u e , a n i s s u e o f c o n c e r n t o m a n a g e r s w h i c h s u r f a c e d r e p e a t e d l y i n t h e o p t i o n a l c o m m e n t s s e c t i o n o f t h e s u r v e y . T h e r e i s a n o b v i o u s n e e d f o r c l e a r n a t i o n a l d i r e c t i o n o n p o l i c y q u e s t i o n s s u c h a s t h i s . A n o t h e r e x a m p l e o f n o t e i s Q u e s t i o n 1 9 w h i c h a d d r e s s e s w h e t h e r r e g i o n a l a n d n a t i o n a l p o l i c y s t a t e s t h a t t h e a g e n c y s h o u l d r e g u l a t e p r i c e s c h a r g e d b y c o n c e s s i o n e r s . I t w a s d e m o n s t r a t e d a b o v e t h a t t h e v a s t m a j o r i t y o f b o t h a g e n c y g r o u p s f e l t i t w a s t h e i r r e s p o n s i b i l i t y t o d o s o b u t t h a t t h e r e w a s s o m e c o n f u s i o n o v e r l e g a l r i g h t s . C o n f u s i o n o v e r a g e n c y p o l i c y i s a l s o e v i d e n t . A m o n g F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s , 3 1 2 4 8 % b e l i e v e d t h a t t h e a g e n c y p o l i c y d i r e c t s t h e m t o r e g u l a t e p r i c e s , 3 0 % a d m i t n o t k n o w i n g , a n d 2 2 % i n t e r p r e t t h e p o l i c y a s d i r e c t i n g t h e m t o n o t r e g u l a t e . T h i s c o n f u s i o n s e e m s i n e x p l i c a b l e o n s u c h a n i m p o r t a n t a s p e c t o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e m a n a g e m e n t a n d a d m i n i s t r a t i o n . F u r t h e r m o r e , b a s e d o n w h a t l i t t l e p o l i c y d i r e c t i o n t h i s p a p e r h a s b e e n a b l e t o i d e n t i f y ( s e e f o r e x a m p l e C h a p t e r I I I , p p . 8 5 - 8 8 ) , t h e 4 8 % o f r e s p o n d e n t s w h i c h b e l i e v e p r i c e r e g u l a t i o n i s d i r e c t e d b y F o r e s t S e r v i c e p o l i c y a r e i n e r r o r . T h e f i n d i n g s a r e n o t q u i t e s o g r i m f o r t h e P a r k S e r v i c e . F o r i n s t a n c e , o n Q u e s t i o n 2 0 a d d r e s s i n g a g e n c y p o l i c y o n p r i c e r e g u l a t i o n , 9 7 % c o r r e c t l y a g r e e d t h a t r e g u l a t i o n o f p r i c e s w a s d i r e c t e d b y t h e i r a g e n c y . H o w e v e r , o n t h e p r e v i o u s l y a d d r e s s e d q u e s t i o n o f w h e t h e r a p o r t i o n o f T r e a s u r y - b o u n d f r a n c h i s e f e e s c o u l d b e r e t a i n e d l o c a l l y , 5 7 % i n d i c a t e d y e s , 3 1 % n o , a n d 1 3 % a c k n o w l e d g e d n o t k n o w i n g . I t i s a l s o w o r t h h i g h l i g h t i n g t h e r e s u l t s f o r Q u e s t i o n 8 g i v e n t h e r e l e v a n c e t o t h e c a s e e x a m p l e s i n C h a p t e r V . T h i s q u e s t i o n a d d r e s s e s w h e t h e r o r n o t u n d e r c u r r e n t p o l i c y a n d r e g u l a t i o n s i t i s p e r m i s s i b l e t o w a i v e o r d e c r e a s e r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y i n e x c h a n g e f o r a l o w e r p r i c e o f g o o d s a n d s e r v i c e s o f f e r e d t o t h e p u b l i c . A l t h o u g h a s u b s t a n t i a l n u m b e r o f r e s p o n d e n t s i n d i c a t e d t h e y d i d n o t k n o w ( 3 3 % o f F S a n d 3 4 % o f N P S ) , t h e l a r g e m a j o r i t y o f b o t h a g e n c i e s d i s a g r e e d t h a t t h i s w a s p e r m i s s i b l e ( 6 0 % o f F S a n d 5 7 % o f N P S ) . Y e t t h i s s e e m s t o b e p r e c i s e l y w h a t i s b e i n g d o n e a t D e n a l i N a t i o n a l P a r k ( s e e C h a p t e r V , p p . 2 3 2 - 2 3 7 ) w i t h t h e f u l l k n o w l e d g e o f t h e a g e n c y a n d t h e A l a s k a n C o n g r e s s i o n a l d e l e g a t i o n . T h i s i s b u t o n e m o r e e x a m p l e o f t h e c o n f u s i n g a n d c o n t r a d i c t o r y p o l i c i e s a n d p r a c t i c e s c u r r e n t l y i n e v i d e n c e i n b o t h t h e F o r e s t S e r v i c e a n d t h e P a r k S e r v i c e . 3 1 3 C h a p t e r S u m m a r y a n d C o n c l u s i o n s C h a p t e r I i n t r o d u c e d s e v e r a l h y p o t h e s e s a s s o c i a t e d w i t h t h e s u r v e y p o r t i o n o f t h i s d i s s e r t a t i o n . T h e y a r e a d d r e s s e d i n t h e s u m m a r y c h a p t e r a n d A p p e n d i x A . T h i s c h a p t e r ( a l o n g w i t h t h e a s s o c i a t e d A p p e n d i x A ) h a s o f f e r r e d s o m e i n s i g h t i n t o t h e p e r s p e c t i v e s o f a s u b s t a n t i a l c r o s s - s e c t i o n o f a g e n c y p e r s o n n e l d i r e c t l y i n v o l v e d w i t h t h e m a n a g e m e n t a n d a d m i n i s t r a t i o n o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . I t h a s b e e n d e m o n s t r a t e d t h a t s u b s t a n t i a l c o n f u s i o n a n d d i s a g r e e m e n t e x i s t s r e g a r d i n g e x i s t i n g a g e n c y p o l i c i e s . T h i s i s t r u e t o a l e s s e r e x t e n t f o r t h e P a r k S e r v i c e t h a n f o r t h e F o r e s t S e r v i c e , b u t i t r e m a i n s s i g n i f i c a n t i n e i t h e r c a s e . R e s o l u t i o n o f t h i s i n t e r n a l c o n f u s i o n w o u l d s e e m w a r r a n t e d . I n s o m e s i t u a t i o n s , a g e n c y p o s i t i o n i s t o s o m e d e g r e e d i c t a t e d b y l a w . H o w e v e r , t h i s i s o f t e n n o t t h e c a s e a n d p o l i c y m a y b e s t r i c t l y a f u n c t i o n o f a g e n c y d i s c r e t i o n . I n s u c h c a s e s , f a i l u r e t o p r o v i d e c l e a r n a t i o n a l d i r e c t i o n m a y r e s u l t i n a m b i g u o u s a n d / o r p o o r l y c o n s i d e r e d i n f o r m a l p o l i c y a t v a r i o u s l e v e l s i n t h e o r g a n i z a t i o n . A t a m i n i m u m , t h e m a n a g e r s u l t i m a t e l y r e s p o n s i b l e f o r i m p l e m e n t i n g s u c h p o l i c i e s a t t h e f i e l d l e v e l s h o u l d b e c o n s u l t e d a n d a f u l l e v a l u a t i o n o f p o l i c y i m p l i c a t i o n s e x a m i n e d . T h i s s u r v e y h a s p r o v i d e d s u b s t a n t i a l i n s i g h t i n t o t h e p e r s p e c t i v e s o f t h e s e m a n a g e r s . T h e r e s u l t s p r o v i d e s o m e i n d i c a t i o n a s t o w h y e x i s t i n g p o l i c i e s a r e n o t a l w a y s e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t e d . Q u i t e s i m p l y , i f p o l i c i e s a r e p o o r l y a r t i c u l a t e d a n d / o r c o n t r a r y t o m a n a g e r s ' p e r s o n a l v i e w s , w i t h l i t t l e o v e r s i g h t i t i s g e n e r a l l y e a s y t o i g n o r e s u c h p o l i c i e s . T h e r e s u l t s o f t h e s u r v e y s h o u l d p r o v e u s e f u l t o a g e n c y a d m i n i s t r a t o r s a n d e l e c t e d o f f i c i a l s a s f u t u r e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e p o l i c i e s a r e c o n s i d e r e d . C H A P T E R V I I S U M M A R Y , C O N C L U S I O N S , A N D R E C O M M E N D A T I O N S I n s u m m a r y , I c a n n o t p r o v i d e y o u w i t h s t r a i g h t f o r w a r d a n s w e r s t o y o u r q u e s t i o n s a b o u t c o n c e s s i o n a g r e e m e n t s . I c a n n o t a n s w e r t h e s e q u e s t i o n s b e c a u s e t h e a g e n c i e s h a v e n o t d o n e a p a r t i c u l a r l y g o o d j o b o f m a n a g i n g t h e i r c o n c e s s i o n p r o g r a m s ( C o n g r e s s i o n a l T e s t i m o n y o f G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e , M a r c h 1 9 9 1 ) . A g e n c i e s h a v e w o r k e d c l o s e l y , a n d g e n e r a l l y e f f e c t i v e l y a n d s u c c e s s f u l l y , w i t h c o n c e s s i o n e r s a n d p e r m i t t e e s t o p r o v i d e g o o d s a n d s e r v i c e s e s s e n t i a l t o t h e e n j o y m e n t o f v i s i t o r s ( U S D I I n t e r a g e n c y T a s k F o r c e R e p o r t , 1 9 9 2 , p . 2 6 ) . T o d a y w e a r e h e r e t o t e l l y o u t h a t v e r y l i t t l e h a s c h a n g e d o v e r t h e p a s t t h r e e y e a r s . I n s h o r t , M r . C h a i r m a n , t h e a g e n c i e s a r e s t i l l n o t d o i n g a g o o d j o b o f m a n a g i n g c o n c e s s i o n e r s ( M a y 1 9 9 3 C o n g r e s s i o n a l T e s t i m o n y o f G A O ) . A r e t h e a b o v e q u o t e s c o n t r a d i c t o r y ? N o t n e c e s s a r i l y . W h e r e a s t h e i n t e r a g e n c y t a s k f o r c e o n r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s c o n t e n d s t h a t t h e p u b l i c l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s ” h a v e w o r k e d c l o s e l y , a n d g e n e r a l l y e f f e c t i v e l y a n d s u c c e s s f u l l y , w i t h c o n c e s s i o n e r s a n d p e r m i t t e e s " , t h i s d o e s n o t p r e c l u d e t h e G A O c o n c l u s i o n t h a t a g e n c i e s a r e n o t d o i n g a g o o d j o b o f m a n a g i n g c o n c e s s i o n e r s . I t d o e s , o f c o u r s e , b e g t h e q u e s t i o n o f w h a t i t m e a n s t o " d o a g o o d j o b o f m a n a g i n g ” t h e s e o p e r a t i o n s . A n d t h i s i s a f u n d a m e n t a l q u e s t i o n p o s e d b y t h i s d i s s e r t a t i o n . M o r e s p e c i f i c a l l y , i n t h e p r o c e s s o f m a n a g i n g p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s , w h o s e i n t e r e s t s a r e c l e a r l y s e r v e d b y t h e m a n a g i n g a g e n c i e s , w h o s e i n t e r e s t s a r e a s s u m e d t o b e s e r v e d , a n d w h o s e a r e i g n o r e d ? T h e a n s w e r s t o t h e s e q u e s t i o n s h a v e b e e n s o u g h t t h r o u g h a 3 1 4 3 1 5 r e v i e w o f h i s t o r i c a l a n d c o n t e m p o r a r y a g e n c y p o l i c y a n d t h e a p p l i c a t i o n o f t h i s p o l i c y i n a s e r i e s o f c a s e e x a m p l e s . A s p r e s e n t e d i n C h a p t e r I , t h e r e a r e f o u r s t u d y o b j e c t i v e s : ( 1 ) T o r e v i e w a n d i l l u s t r a t e t h e a p p l i c a b i l i t y o f a p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m f o r a n a l y s i s o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e p o l i c y ; ( 2 ) T o e v a l u a t e t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m v i s - a - v i s s t a t u s q u o a g e n c y p o l i c i e s a n d a l t e r n a t i v e i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s ; ( 3 ) T o a s s e s s t h e p e r s p e c t i v e s o f k e y a g e n c y p e r s o n n e l r e g a r d i n g r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e m a n a g e m e n t i s s u e s t h r o u g h a w r i t t e n s u r v e y ; a n d ( 4 ) T o p r o p o s e l a w a n d p o l i c y c h a n g e s t o i m p r o v e t h e m a n a g e m e n t a n d p e r f o r m a n c e o f p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . T h e f i r s t t h r e e o b j e c t i v e s h a v e b e e n a c c o m p l i s h e d i n C h a p t e r s 1 1 t h r o u g h V I a n d a r e r e v i e w e d t h r o u g h o u t t h i s s u m m a r y c h a p t e r . O b j e c t i v e f o u r i s a d d r e s s e d a t t h e e n d o f t h e c h a p t e r . S u m m a r y a n d C o n c l u s i o n s B y g l e a n i n g i n f o r m a t i o n f r o m t h e p r e v i o u s c h a p t e r s , t h e s u m m a r y a n d c o n c l u s i o n s o f t h i s d i s s e r t a t i o n a r e o f f e r e d w i t h i n t h e c o n t e x t o f t h e s t u d y ' s t h r e e h y p o t h e s e s . H y p o t h e s i s # 1 : P u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n s e r v i c e s a r e ” a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t " ( a s d e f i n e d b y t h e U . S . S u p r e m e C o u r t ) a n d n o t s u b s t a n t i v e l y d i s t i n g u i s h a b l e f r o m " t r a d i t i o n a l " p u b l i c u t i l i t i e s a n d a r e , t h e r e f o r e , l e g a l l y s u b j e c t t o g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n . T h i s h y p o t h e s i s i s a d d r e s s e d i n t h e c o n t e x t o f a r e v i e w o f t h e I ' p u b l i c i n t e r e s t " d o c t r i n e a n d r e l a t e d i s s u e s i n p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n . 3 1 6 T h e “ P u b l i c I n t e r e s t " D o c t r i n e : A s d e t a i l e d i n C h a p t e r I V , t h e S u p r e m e C o u r t o f t h e U n i t e d S t a t e s h a s e s t a b l i s h e d s u b s t a n t i a l l e g a l p r e c e d e n t r e g a r d i n g t h e r i g h t s o f t h e g o v e r n m e n t t o r e g u l a t e p r i v a t e e n t e r p r i s e s . T h e r e h a s b e e n c o n s i s t e n t a g r e e m e n t i n t h e C o u r t ' s r u l i n g s t h a t r e g u l a t i o n i s n o t o n l y p e r m i s s i b l e b u t i n f a c t o f t e n n e c e s s a r y w h e n t h e b u s i n e s s i n q u e s t i o n w a s ” a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t . " s u b s e q u e n t j u d i c i a l d e b a t e h a s f o c u s e d o n d e t e r m i n i n g w h e n a b u s i n e s s m e e t s t h i s “ p u b l i c i n t e r e s t ” c r i t e r i o n . T h e k e y e a r l y r e f e r e n c e t o t h e p u b l i c i n t e r e s t d o c t r i n e i n H u n n v s . I l i n o i s ( 1 8 7 7 ) s t a t e d t h a t “ p r o p e r t y d o e s b e c o m e c l o t h e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t w h e n u s e d i n a m a n n e r t o m a k e i t o f p u b l i c c o n s e q u e n c e , a n d a f f e c t t h e c o m m u n i t y a t l a r g e . W h e n , t h e r e f o r e , o n e d e v o t e s h i s p r o p e r t y t o a u s e i n w h i c h t h e p u b l i c h a s a n i n t e r e s t , h e , i n e f f e c t , g r a n t s t o t h e p u b l i c a n i n t e r e s t i n t h a t u s e , a n d m u s t s u b m i t t o b e c o n t r o l l e d b y t h e p u b l i c f o r t h e c o m m o n g o o d . ” C l e a r l y , e n t r e p r e n e u r s l o o k i n g t o p r o f i t f r o m r e c r e a t i o n i s t / o w n e r s o f p u b l i c l a n d s w h i l e o p e r a t i n g o n t h e s e p u b l i c l a n d s f a l l w i t h i n t h i s b r o a d c a t e g o r y o f p u b l i c i n t e r e s t e n t e r p r i s e s . W h i l e g e n e r a l l y g a i n i n g a r e p u t a t i o n f o r b e i n g p r o - b u s i n e s s , t h e S u p r e m e C o u r t o f t h e 1 9 2 0 s f u r t h e r e l a b o r a t e d u p o n a n d s u b s t a n t i a t e d t h e c o n c l u s i o n s r e a c h e d i n e a r l i e r c a s e s r e g a r d i n g t h e r o l e o f g o v e r n m e n t i n r e g u l a t i n g p r i v a t e e n t e r p r i s e s . T h e C o u r t i d e n t i f i e d t h r e e c l a s s e s o f b u s i n e s s e s w h i c h w e r e s a i d t o b e s u f f i c i e n t l y " c l o t h e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t “ t o w a r r a n t r e g u l a t i o n . A l t h o u g h e a c h o f t h e t h r e e c l a s s e s i s r e l e v a n t t o p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s , o f p a r t i c u l a r i n t e r e s t h e r e a r e “ t h o s e [ b u s i n e s s e s ] w h i c h a r e c a r r i e d o n u n d e r t h e a u t h o r i t y o f a p u b l i c g r a n t o f p r i v i l e g e s w h i c h e i t h e r e x p r e s s l y o r i m p l i e d l y i m p o s e s t h e a f f i r m a t i v e d u t y o f r e n d e r i n g a p u b l i c s e r v i c e d e m a n d e d b y a n y 3 1 7 m e m b e r o f t h e p u b l i c " ( q u o t e d i n B a r n e s , 1 9 4 4 , p . 1 3 ) . T h i s i s c o n s i s t e n t w i t h w h a t B a r n e s a n d o t h e r s h a v e r e f e r r e d t o a s t h e " i m p l i e d - c o n t r a c t t h e o r y “ , w h i c h h o l d s t h a t b u s i n e s s e s s u b j e c t t o r e g u l a t i o n a r e t h o s e w h i c h e n j o y r i g h t s o r p r i v i l e g e s f r o m t h e g o v e r n m e n t . B u s i n e s s e s w h i c h o p e r a t e u n d e r s p e c i a l a u t h o r i z a t i o n s , s u c h a s p e r m i t s , f r a n c h i s e s , o r c o n t r a c t s w h i c h g i v e t h e m t h e r i g h t t o o c c u p y p u b l i c l a n d s w i t h t h e i r s t r u c t u r e s a n d e q u i p m e n t a r e i n c l u d e d i n t h i s c a t e g o r y . I t i s n o t e w o r t h y t h a t e v e n t h e m o r e i n d u s t r y - o r i e n t e d m e m b e r s o f t h e S u p r e m e C o u r t h a v e a c c e p t e d t h i s t h e o r y . I n h i s d i s s e n t i n M u n n v . I l l i n o i s , M r . J u s t i c e F i e l d a r g u e d t h a t “ i t i s o n l y w h e r e s o m e r i g h t o r p r i v i l e g e i s c o n f e r r e d b y t h e g o v e r n m e n t u p o n t h e o w n e r , t h a t t h e c o m p e n s a t i o n t o b e r e c e i v e d b y h i m b e c o m e s a l e g i t i m a t e m a t t e r o f r e g u l a t i o n . S u b m i s s i o n t o t h e r e g u l a t i o n o f c o m p e n s a t i o n i n s u c h c a s e s i s a n i m p l i e d c o n d i t i o n o f t h e g r a n t “ ( B a r n e s , 1 9 4 4 , p . 1 4 ) . S i m i l a r l y , M r . J u s t i c e S u t h e r l a n d h e l d t h a t r e g u l a t i o n o f p r i c e a n d s e r v i c e w e r e a p p r o p r i a t e f o r s e r v i c e s ” m a d e p u b l i c b e c a u s e t h e p r i v i l e g e o f m a i n t a i n i n g t h e m h a s b e e n g r a n t e d b y t h e g o v e r n m e n t ” ( I b i d . ) . T h e a p p l i c a b i l i t y t o p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s i s e v i d e n t . E a c h o f t h e c a s e s t u d i e s p r e s e n t e d i n C h a p t e r V r e p r e s e n t s t h e t y p i c a l s i t u a t i o n w h e r e b y b u s i n e s s e s a r e g r a n t e d t h e o p p o r t u n i t y t o o p e r a t e o n p u b l i c l a n d s , o f t e n u s i n g p u b l i c f a c i l i t i e s , u n d e r t h e t e r m s o f a s p e c i a l u s e p e r m i t o r c o n t r a c t . T h e g r a n t i n g o f s u c h p e r m i t s h a s g e n e r a l l y b e e n c o n s i d e r e d s u f f i c i e n t p r i m a f a c i e b a s i s t o j u s t i f y g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n . H o w e v e r , a s B a r n e s a s t u t e l y o b s e r v e d , “ i t w o u l d b e a m i s t a k e t o f i n d i n t h e g r a n t o f p r i v i l e g e s t h e s o u r c e o f t h e p u b l i c i n t e r e s t . I n d e e d , i t i s t h e p r e v i o u s l y e x i s t i n g p u b l i c i n t e r e s t w h i c h j u s t i f i e s t h e g r a n t o f s p e c i a l p r i v i l e g e s t o t h e b u s i n e s s " ( p . 1 5 ) . R e l a t e d t o t h i s p o i n t 3 1 8 i t i s w o r t h n o t i n g t h a t t h e P a r k S e r v i c e d o e s n o t a c c e p t u n s o l i c i t e d b u s i n e s s p r o p o s a l s , b u t o n l y i s s u e s a p r o s p e c t u s o r o t h e r w i s e a p p r o v e s a b u s i n e s s v e n t u r e i f t h e a g e n c y d e e m s i t i s i n t h e p u b l i c i n t e r e s t a n d c o m m e n s u r a t e w i t h p a r k v a l u e s . A l t h o u g h t h e F o r e s t S e r v i c e d o e s r e v i e w u n s o l i c i t e d p r o p o s a l s , i t w i l l s i m i l a r l y o n l y a p p r o v e n e w b u s i n e s s e s i n t h e n a t i o n a l f o r e s t s i f i t i s c o n s i d e r e d t o b e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t t o d o s o . T h i s s h o u l d n o t b e s u r p r i s i n g g i v e n t h a t t h e s e a r e p u b l i c l y - o w n e d l a n d s . B a s e d o n t h i s f a c t a l o n e , i t i s s a f e t o c o n c l u d e t h a t r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s o n p u b l i c l a n d s a r e ” a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t " t o a d e g r e e n e c e s s a r y t o w a r r a n t r e g u l a t i o n . T h i s p o s i t i o n i s f u r t h e r s u p p o r t e d b y t h e S u p r e m e C o u r t r u l i n g i n t h e S o u t h w e s t e r n B e l l T e l e p h o n e c a s e w h e r e t h e m a j o r i t y o p i n i o n h e l d t h a t r e g u l a t i o n i s a p p r o p r i a t e w h e n “ t h e c o m p a n y i s t h e s u b s t i t u t e f o r t h e S t a t e i n t h e p e r f o r m a n c e o f a p u b l i c s e r v i c e , t h u s b e c o m i n g a p u b l i c s e r v a n t " ( B a r n e s p . 1 6 ) . T h i s " g o v e r n m e n t - f u n c t i o n t h e o r y “ i s d i r e c t l y a p p l i c a b l e t o m a n y r e c r e a t i o n s e r v i c e s o f f e r e d o n p u b l i c l a n d s . A l t h o u g h d e b a t a b l e w i t h r e g a r d t o m a j o r r e s o r t f a c i l i t i e s , t h e p r e c e d e n t w o u l d c e r t a i n l y i n c l u d e t h e c a s e s t u d y e x a m p l e s o f t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s p u t i n p l a c e i n l i e u o f p r i v a t e v e h i c l e s a n d t h o s e p r i v a t e e n t e r p r i s e s p r e v i o u s l y o p e r a t e d b y t h e g o v e r n m e n t , s u c h a s c a m p g r o u n d s a n d p i c n i c a r e a s , w h i c h c l e a r l y a r e s e r v i n g " a s a s u b s t i t u t e f o r t h e S t a t e " i n t h e p r o v i s i o n o f t h e s e r v i c e . C o n s i s t e n t w i t h t h i s j u d i c i a l t h e o r y , r e g u l a t i o n h a s c o m m o n l y b e e n a p p l i e d w h e n a g o o d o r s e r v i c e w h i c h h a d p r e v i o u s l y b e e n p r o v i d e d b y t h e g o v e r n m e n t h a s b e e n “ d i v e s t e d “ a n d t r a n s f e r e d t o t h e p r i v a t e s e c t o r . J o n e s , T a n d e n , a n d V o g e l s a n g ( 1 9 8 0 , p . 1 8 6 ) h a v e n o t e d t h a t s u c h s i t u a t i o n s o f t e n i n v o l v e n a t u r a l m o n o p o l y c h a r a c t e r i s t i c s , a t l e a s t o n a l o c a l l e v e l , a n d a s s u c h , “ t h e g o v e r n m e n t w o u l d n o t w a n t t h e f i r m a f t e r 3 1 9 d i v e s t i t u r e t o c h o o s e t h e u n c o n s t r a i n e d p r o f i t - m a x i m i z i n g p r i c e . ” C o n s u m e r f e a r s r e g a r d i n g d i v e s t i t u r e a r e c o m m o n l y a d d r e s s e d t h r o u g h r e g u l a t i o n . W h e n t h e “ d i v e s t i t u r e ” i n v o l v e s o p e r a t i o n o f a n e n t e r p r i s e w h i c h i n c l u d e s p u b l i c l y - o w n e d l a n d , r o a d s , a n d f a c i l i t i e s ( s u c h a s c a m p g r o u n d s a n d p i c n i c a r e a s ) , t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r p r i c e c o n s t r a i n t u n d e r t h e p u b l i c i n t e r e s t d o c t r i n e g a i n s c l a r i t y . “ N a t u r a l H o n o p o l i e s ' / P u b l i c U t i l i t i e s : T h e r e w o u l d , o f c o u r s e , b e n o n e e d f o r C o u r t - s a n c t i o n e d g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n f o r b u s i n e s s e s " a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t " i f t h e s e e n t e r p r i s e s w e r e n o n e t h e l e s s o p e r a t i n g i n a c o m p e t i t i v e e n v i r o n m e n t . U n f o r t u n a t e l y t h i s i s r a r e l y t h e c a s e f o r p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . M o r e c o m m o n l y , t h e p e r m i t o r c o n t r a c t g r a n t e d b y t h e g o v e r n m e n t c a r r i e s w i t h i t t h e p o t e n t i a l f o r s i g n i f i c a n t m a r k e t p o w e r ; o f t e n t i m e s , a s o l e o p e r a t o r i s s e l e c t e d f o r s e r v i c e p r o v i s i o n r e s u l t i n g i n l o c a l m o n o p o l y c o n d i t i o n s . E a c h o f t h e C h a p t e r V c a s e e x a m p l e s f o l l o w e d t h i s p a t t e r n . T h i s i s n o t a n u n e x p e c t e d r e s u l t f o r b u s i n e s s e s w h i c h a r e a p p r o v e d b y t h e g o v e r n m e n t t o p r o v i d e a p u b l i c s e r v i c e . A s d e t a i l e d i n C h a p t e r I I , S t e p h e n M a t h e r ( f i r s t D i r e c t o r o f t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e ) a r r i v e d a t t h e c o n c l u s i o n t h a t a s i n g l e f i r m , p r o t e c t e d f r o m c o m p e t i t i o n , w o u l d b e s t s e r v e t h e p u b l i c i n t e r e s t i n t h e n a t i o n a l p a r k s . F o r t h e m o s t p a r t , t h i s p h i l o s o p h y h o l d s t o d a y . S i m i l a r l y , t h e F o r e s t S e r v i c e h a s a l s o g r a n t e d u t i l i t y - l i k e m o n o p o l y s t a t u s a t m a n y n a t i o n a l f o r e s t l o c a t i o n s ( f o r a n e a r l y e x a m p l e s e e t h e M t . H o o d T i m b e r l i n e L o d g e r e f e r e n c e i n C h a p t e r I I ) . I n f a c t , m o r e o f t e n t h a n n o t , t h e F o r e s t S e r v i c e r e c r e a t i o n p e r m i t t i n g p r o c e s s g r a n t s l o c a l m o n o p o l y s t a t u s t o t h e s e l e c t e d p e r m i t t e e . I n a n d o f i t s e l f , t h e r e i s n o t h i n g i n a p p r o p r i a t e w i t h s u c h a p o l i c y . I t h a s b e e n s t a t e d r e p e a t e d l y t h r o u g h o u t t h i s s t u d y t h a t a 3 2 0 s i n g l e f i r m , p r o t e c t e d f r o m c o m p e t i t i o n , m a y b e a l o g i c a l m e a n s t o a c c o m p l i s h a g e n c y g o a l s . T h i s v i e w i s c o n s i s t e n t w i t h t h a t o f m a n y e c o n o m i s t s . B a u m o l a n d B l i n d e r ( 1 9 7 9 ) a r e r e p r e s e n t a t i v e : ' . . . p o l i c y m a k e r s m a y w e l l j u d g e t h a t m o n o p o l y i s t h e m o r e e f f e c t i v e w a y t o s e r v e t h e p u b l i c i n t e r e s t . B e c a u s e m o n o p o l y i s c h e a p e r , s o c i e t y m a y n o t w a n t t o h a v e c o m p e t i t i o n ; a n d i f f r e e c o m p e t i t i o n i s n o t s u s t a i n a b l e , i t w i l l n o t e v e n h a v e a c h o i c e i n t h e m a t t e r ' I ( p . 4 9 1 ) . S i m i l a r l y , T r a i n ( 1 9 9 1 ) n o t e s t h a t w h e n c o s t s o f p r o d u c t i o n a r e s u c h t h a t i t i s l e s s e x p e n s i v e f o r o n e f i r m t o m e e t m a r k e t d e m a n d , “ i n t h i s s i t u a t i o n i t i s o p t i m a l , f r o m a c o s t p e r s p e c t i v e , t o h a v e o n l y o n e f i r m . K o r e f u n d a m e n t a l l y , a c o n d i t i o n r e q u i r e d f o r c o m p e t i t i o n ( t h a t i s n u m e r o u s f i r m s ) c o n f l i c t s w i t h t h e a t t a i n m e n t o f t h e b e n e f i t s o f c o m p e t i t i o n ( n a m e l y , p r o d u c t i o n a t l o w e s t p o s s i b l e c o s t , w h i c h r e q u i r e s o n e f i r m ) " ( p . 1 ) . T h e t e r m " n a t u r a l m o n o p o l y “ h a s o f t e n b e e n u s e d w h e n s u c h c o n d i t i o n s a r e p r e v a l e n t . O t h e r a u t h o r s h a v e p o i n t e d t o s u p p l y c h a r a c t e r i s t i c s o f g o o d s a s d e t e r m i n a n t s o f t h e i r t e n d e n c y t o r e s u l t i n m o n o p o l y . B a r n e s ( 1 9 4 2 ) a r g u e d t h a t t h e “ e c o n o m i c b a s i s o f a m o n o p o l y m a y b e f o u n d i n t h e n a t u r a l l i m i t a t i o n s o n t h e s u p p l y ; i n t h e l i m i t a t i o n s o n t h e n u m b e r o f l o c a t i o n s s u i t a b l e f o r t h e b u s i n e s s ; i n t h e c h a r a c t e r o f t h e p r o d u c t w h i c h l i m i t s t h e a r e a o f d i s t r i b u t i o n ; i n t h e i m m e d i a c y a n d u r g e n c y o f t h e n e e d f o r t h e s e r v i c e ( t h e i n n k e e p e r , t h e t a x i c a b ) ; o r i n t h e s u p e r i o r i t y o f s e r v i c e b y a m o n o p o l y w h i c h l e a d s t o a p u b l i c p o l i c y o f r e s t r i c t i n g e n t r y " ( p . 1 8 ) . T h e s e c r i t e r i a c l e a r l y a p p l y t o p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s . P a r k a n d f o r e s t c o n c e s s i o n s n o t o n l y e x h i b i t t h e e c o n o m i e s o f s c a l e a n d s c o p e p r o d u c i n g t h e o n e - f i r m e f f i c i e n c i e s n o t e d a b o v e , t h e y a r e a l s o l o c a t e d i n u n i q u e n a t u r a l s e t t i n g s s o m e t i m e s f a r f r o m u r b a n s u p p l y 3 2 1 c e n t e r s , t h u s f u r t h e r c o n t r i b u t i n g t o s i n g l e f i r m e f f i c i e n c y . T h e s e l o c a t i o n s r e s u l t i n t h e n a t u r a l l i m i t a t i o n s o n s u p p l y a n d l i m i t e d n u m b e r o f p o t e n t i a l c o m p e t i t o r s r e f e r e n c e d b y B a r n e s . F u r t h e r m o r e , d e s i r e f o r p r o d u c t i o n e f f i c i e n c y m a y n o t b e t h e o n l y r e a s o n f o r t h e g r a n t i n g o f l o c a l r e c r e a t i o n s e r v i c e m o n o p o l i e s . P u b l i c l a n d s m a n a g e r s o f t e n m u s t a t t e m p t t o p r o t e c t b o t h t h e n a t u r a l e n v i r o n m e n t a n d t h e n a t u r e o f t h e e x p e r i e n c e w h i c h v i s i t o r s t o p a r k s a n d f o r e s t s a r e s e e k i n g . H e n c e , t h e d e s i r e t o r e m o v e t h e “ a m u s e m e n t p a r k b a r k e r s ' a n d t h e c r a s s c o m p e t i t i v e c o m m e r c i a l i s m s o e v i d e n t i n t h e e a r l y y e a r s a t Y o s e m i t e , Y e l l o w s t o n e , a n d e l s e w h e r e ( s e e C h a p t e r I I ) . T h i s p o i n t w a s a l s o e m p h a s i z e d i n t h e c a s e e x a m p l e s ; f o r i n s t a n c e , m u l t i p l e - f i r m c o m p e t i t i o n f o r t r a n s p o r t a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n i n S a b i n o C a n y o n w o u l d r e s u l t i n u n w a n t e d c o n f u s i o n a n d c o n g e s t i o n . A g e n c y o r p u b l i c - s p e c i f i e d s o c i a l g o a l s c o u p l e d w i t h o n e - f i r m p r o d u c t i o n e f f i c i e n c y p r e s e n t v a l i d a r g u m e n t s f o r g r a n t i n g l o c a l c o n c e s s i o n m o n o p o l i e s . T h e s e a r g u m e n t s r e i n f o r c e d M a t h e r ' s c o n t e n t i o n t h a t r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i d e r s s h o u l d b e v i e w e d a s p u b l i c u t i l i t i e s , a t e r m h e c o m m o n l y e m p l o y e d w h e n r e f e r r i n g t o r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s y e t o n e w h i c h i s n e v e r a p p l i e d t o c o n t e m p o r a r y p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . T h e p o i n t i s m a d e h e r e t h a t t h e p u b l i c u t i l i t y l a b e l i s s t i l l v e r y v a l i d i n m a n y i n s t a n c e s . I n h i s a s s e s s m e n t o f t h e e c o n o m i c c h a r a c t e r i s t i c s o f p u b l i c u t i l i t e s , M a r t i n G l a e s e r ( 1 9 2 5 ) p o i n t e d t o m a n y o f t h e s a m e t r a i t s w h i c h h a v e b e e n o u t l i n e d a b o v e f o r n a t u r a l m o n o p o l i e s , i n c l u d i n g n a t u r a l l i m i t a t i o n s a s t o a s o u r c e o f s u p p l y , s c a r c i t y o f a d v a n t a g e o u s s i t e s , a n d c o n d i t i o n s w h e r e e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n h a s b e e n d e t e r r e d b y t h e g o v e r n m e n t . P e r h a p s n o t h r e e f e a t u r e s b e t t e r d e s c r i b e t h e m a j o r i t y o f p u b l i c r e c r e a t i o n b u s i n e s s e s . G l a e s e r e m p h a s i z e d t h a t e n t e r p r i s e s w h i c h 3 2 2 h a v e b e e n g r a n t e d n o n - c o m p e t i t i v e r i g h t s o f o p e r a t i o n h a v e , a l m o s t w i t h o u t d i s s e n t , b e e n c o n s i d e r e d a s u t i l i t i e s a n d t h e r e f o r e , ” p e r s o n s a r e f r e e t o e n t e r u p o n a p u b l i c s e r v i c e e n t e r p r i s e , b u t h a v i n g e n t e r e d u p o n a n u n d e r t a k i n g o f t h i s c h a r a c t e r t h e y a r e c o n s t r a i n e d b y t h e p e c u l i a r s y s t e m o f r i g h t s a n d d u t i e s " ( G l a e s e r , 1 9 2 5 , p . 1 8 4 ) . T h i s l i n e o f t h i n k i n g i s c o n s i s t e n t w i t h t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s ' p o s i t i o n t h a t b u s i n e s s p e r m i t s f o r o p e r a t i o n o n p u b l i c l a n d s s h o u l d o n l y b e g r a n t e d w h e n d e t e r m i n e d t o b e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . T h e t e r m s o f t h e p e r m i t , o r “ p e c u l i a r s y s t e m o f r i g h t s a n d d u t i e s ” , a r e t h e s o u r c e o f d e b a t e . B a r n e s ( 1 9 4 2 , p . 4 2 ) a d d r e s s e d t h i s p o i n t i n n o t i n g : " P u b l i c u t i l i t i e s a r e d i s t i n g u i s h e d f r o m o t h e r b u s i n e s s e s b y t h e f o r m a l o b l i g a t i o n s t o t h e p u b l i c w h i c h a r e e x p o s e d u p o n s u c h c o m p a n i e s . . . U t i l i t y e n t e r p r i s e s m u s t b e p r e p a r e d a t a l l t i m e s t o r e n d e r a s e r v i c e t h a t i s a d e q u a t e b o t h i n q u a l i t y a n d i n q u a n t i t y . . . I n t h e a b s e n c e o f a n a l t e r n a t i v e , t h e c o n s u m e r m u s t t a k e t h e s e r v i c e f r o m t h e o n l y u t i l i t y a v a i l a b l e , a n d i t i s , t h e r e f o r e , a p p r o p r i a t e t h a t t h e c o m p a n y s h o u l d b e u n d e r a l e g a l o b l i g a t i o n t o p r o v i d e t h e s e r v i c e a t a r e a s o n a b l e p r i c e " ( p . 4 2 ) . C o n s i d e r t h e a p p l i c a b i l i t y o f t h i s a x i o m t o p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s i n S a b i n o C a n y o n a n d D e n a l i N a t i o n a l P a r k , o r p u b l i c c a m p g r o u n d s a n d p i c n i c a r e a s , o r c o n t r o l l e d a c c e s s t o p u b l i c l a n d s , o r t o s c o r e s o f o t h e r p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . T h u s , i n a f f i r m a t i o n o f H y p o t h e s i s # 1 , t h e s e b u s i n e s s e s h a v e b e e n s h o w n t o b e a n a l o g o u s t o " t r a d i t i o n a l " p u b l i c u t i l i t i e s . H o w e v e r , i t d o e s n o t f o l l o w t h a t t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s h a v e a c k n o w l e d g e d t h e i r p u b l i c u t i l i t y c h a r a c t e r . t h a t t h e f e d e r a l p a r k s w e r e p e r f e c t s e t t i n g s f o r r e g u l a t e d m o n o p o l i e s . 3 2 3 H y p o t h e s i s # 2 : C u r r e n t i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s ( p o l i c i e s ) f a i l t o r e c o g n i s e t h e c o u r t - d e f i n e d ” p u b l i c i n t e r e s t " a n d p u b l i c u t i l i t y c h a r a c t e r o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s o n p u b l i c l a n d s . D u e t o s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e s b e t w e e n t h e t w o a g e n c i e s , t h i s h y p o t h e s i s i s a d d r e s s e d s e p a r a t e l y f o r t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e a n d t h e F o r e s t S e r v i c e . N a t i o n a l P a r k S e r v i c e : A s d e t a i l e d i n C h a p t e r I I , c o n c e r n s o v e r c o m m e r c i a l i s m a n d e x p l o i t a t i o n o f m o n o p o l y p o w e r e m e r g e d i n t h e n i n e t e e n t h c e n t u r y i n Y e l l o w s t o n e a n d Y o s e m i t e P a r k s . " S p e c u l a t i o n , t r a f f i c , a n d g a i n " w e r e s a i d t o b e t h e d o m i n a n t f e a t u r e s o f m a n a g e m e n t a t Y o s e m i t e ( C h a p t e r I I , p . 1 5 ) . A r e p o r t o f t h e S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r i n 1 8 9 2 d e c l a r e d t h a t t h e ” h o t e l c h a r g e s w e r e h i g h , f o r p r i m i t i v e a c c o m m o d a t i o n s , t h e c h a r g e s f o r s t a b l i n g o r h i r i n g v e h i c l e s o r s a d d l e a n i m a l s w a y b e y o n d a l l r e a s o n , a n d a s a r e s u l t t h e p a r k w a s i n a c c e s s i b l e e x c e p t t o p e r s o n s o f a m p l e t i m e a n d m e a n s " ( I s e , 1 9 6 1 , p . 7 3 ) . T h e s e r e f e r e n c e s i n d i c a t e a n e a r l y r e c o g n i t i o n o f t h e n e e d f o r g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n i n t h e b u s i n e s s o p e r a t i o n s a t t h e p a r k s . H o w e v e r , t h e c o n c e p t o f t h e s e b u s i n e s s e s a s p u b l i c u t i l i t i e s h a d n o t y e t b e e n i n t r o d u c e d . R e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s w e r e f o r m a l l y a c k n o w l e d g e d t o b e a f o r m o f p u b l i c u t i l i t y d u r i n g S t e p h e n H a t h e r ' s r e i g n a s t h e f i r s t D i r e c t o r o f t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e ( 1 9 1 6 - 1 9 2 8 ) . I n d e e d , h e s u b m i t t e d a n n u a l c o n c e s s i o n e r r e p o r t s t o C o n g r e s s u n d e r t h e " p u b l i c u t i l i t y s e r v i c e s “ h e a d i n g . M a t h e r a n d h i s a s s i s t a n t , H o r a c e A l b r i g h t , w e r e w e l l a w a r e o f ‘ t h e r e l a t i v e s u c c e s s o f t h e f e w “ n e a r - m o n o p o l y " n a t i o n a l p a r k c z o n c e s s i o n s , w h i c h w e r e g e n e r a l l y o p e r a t e d b y t h e r a i l r o a d c o m p a n i e s . t h e y h o p e d t o r e p r o d u c e t h i s s t r a t e g y i n o t h e r p a r k s . M a t h e r b e l i e v e d 3 2 4 H e m a d e i t c l e a r t h a t c o n c e s s i o n e r s w i l l i n g t o o p e r a t e u n d e r t h e r e g u l a t e d m o n o p o l y s y s t e m w o u l d b e n o t o n l y i n t e r e s t e d i n p r o f i t s , b u t w o u l d a l s o h a v e t o p o s s e s s a s t r o n g s e n s e o f p a r k v a l u e s a n d p u b l i c s e r v i c e . M a t h e r f a c e d c o n s i d e r a b l e o p p o s i t i o n f r o m m e m b e r s o f C o n g r e s s t o w h o m t h e i d e a o f e n c o u r a g i n g m o n o p o l i e s i n t h e p a r k s w a s a n a t h e m a . B u t h e w a s a v e r y p e r s u a s i v e s a l e s m a n . M a t h e r e f f e c t i v e l y a r g u e d t h a t m o n o p o l i e s i n t h e n a t i o n a l p a r k s w e r e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t ; h i s p o s i t i o n w a s t h a t t h e r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s w e r e s i m p l y a n o t h e r f o r m o f p u b l i c u t i l i t y a n d w o u l d b e r e g u l a t e d a s s u c h . H o w e v e r , t h e d e g r e e t o w h i c h t h e P a r k S e r v i c e a c t u a l l y f u n c t i o n e d a s a r e g u l a t o r y a g e n c y i n t h e s e e a r l y y e a r s i s q u e s t i o n a b l e . M a t h e r ' s p r i m a r y m o t i v a t i o n f o r s e t t i n g u p t h e m o n o p o l y c o n c e s s i o n e r s s e e m s l a r g e l y t o l u r e p r i v a t e c a p i t a l i n t o t h e p a r k s b y a s s u r i n g l o n g - t e r m s e c u r i t y a n d p r o t e c t i o n f r o m c o m p e t i t i o n ; i n t h i s h e w a s v e r y s u c c e s s f u l . A s p r i c e a n d o p e r a t i o n a l r e g u l a t i o n b e c a m e m o r e p r e v a l e n t i n t h e 1 9 3 0 s a f t e r M a t h e r ' s d e a t h , m a n y c o n c e s s i o n e r s e x p r e s s e d s u r p r i s e a n d d i s m a y t h a t t h e P a r k S e r v i c e w o u l d “ i n t e r f e r e “ w i t h t h e i r b u s i n e s s e s . I r o n i c a l l y , i t s e e m s t h a t w i t h t h e p a s s i n g o f t h e ” p u b l i c u t i l i t y " l a b e l ( l a s t u s e d i n a g e n c y r e p o r t s i n 1 9 3 4 ) , t h e c o n c e s s i o n e r s w e r e b e g i n n i n g t o b e r e g u l a t e d a s o n e w o u l d e x p e c t u t i l i t i e s t o b e . M u c h o f t h e d e b a t e r e g a r d i n g c o n c e s s i o n e r o p e r a t i o n s i n t h e n a t i o n a l p a r k s s i n c e t h e 1 9 3 0 s h a s f o c u s e d o n i s s u e s s u r r o u n d i n g t h e m o n o p o l y s t a t u s g r a n t e d t o m a n y c o n c e s s i o n e r s a n d t h e a s s o c i a t e d l i m i t s o n c o m p e t i t i o n p r o v i d e d b y a g e n c y p o l i c i e s . I n 1 9 6 3 , t h r e e s e p a r a t e g o v e r n m e n t r e p o r t s r e v i e w i n g c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t w e r e i s s u e d , e a c h c o n c l u d i n g t h a t t h e P a r k S e r v i c e c o n c e s s i o n c o n t r a c t s " m a d e l i t t l e e c o n o m i c s e n s e a n d t h a t t h e g o v e r n m e n t ' s p o l i c i e s a m o u n t e d t o 3 2 5 s u b s i d i z a t i o n o f a n i n d u s t r y t h a t n o l o n g e r n e e d e d i t ” ( H a n t e l l , p . 2 3 ) . D e s p i t e s u c h c r i t i c i s m s , t h e a g e n c y p o l i c i e s w e r e g r a n t e d t h e s t a t u s o f l a w b y t h e p a s s a g e o f t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 . T h i s a c t , w h i c h r e m a i n s u n a m e n d e d t o t h i s d a y , e s s e n t i a l l y r e i n f o r c e d t h e c o n c e p t o f e n c o u r a g i n g r e g u l a t e d m o n o p o l i e s i n t h e n a t i o n a l p a r k s . T h e s u b s t a n c e o f t h e C o n g r e s s i o n a l d e b a t e o v e r t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t i s r e v i e w e d i n s o m e d e t a i l i n C h a p t e r I I . A l t h o u g h t h e t e r m “ p u b l i c u t i l i t y “ w a s n e v e r a p p l i e d , t h e n a t u r e o f t h e d e b a t e w a s i n d i c a t i v e o f t h a t t o b e e x p e c t e d f o r g o v e r n m e n t o v e r s i g h t o f u t i l i t i e s . T h o s e d e f e n d i n g t h e l e g i s l a t i o n a r g u e d t h a t c o m p e t i t i o n a m o n g c o n c e s s i o n e r s w o u l d b e c o u n t e r t o t h e p u b l i c i n t e r e s t a n d t h e f o c u s s h o u l d b e o n p r o v i d i n g g o o d s e r v i c e a t r e a s o n a b l e c o s t t o t h e u s e r s t h r o u g h p r o t e c t e d m o n o p o l i e s . O p p o s i t i o n t o t h e b i l l m i r r o r e d m u c h o f t h e c r i t i c i s m f o u n d i n t h e t h r e e 1 9 6 3 r e p o r t s . T h e c o m p e t i t i o n v e r s u s m o n o p o l y i s s u e w a s h i g h l i g h t e d b y R e p r e s e n t a t i v e J a c k B r o o k s o f T e x a s : “ T h e w h o l e p u r p o s e o f t h i s b i l l i s t o r e m o v e a l l c o m p e t i t i o n f r o m p a r k c o n c e s s i o n e r c o n t r a c t s a n d t o e n a c t i n t o l a w p e r p e t u a l m o n o p o l i e s i n o u r n a t i o n a l p a r k s . . . I n s h o r t , t h e e n t i r e b i l l i s s o l e l y i n t h e i n t e r e s t o f t h e c o n c e s s i o n e r s a n d p r i m a r i l y a t t h e e x p e n s e o f t h e p u b l i c . “ T h i s t h e m e h a s b e e n e c h o e d m a n y t i m e s s i n c e p a s s a g e o f t h e l e g i s l a t i o n . R e c e n t G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e r e p o r t s c o n t i n u e t o c r i t i c i z e t h e l a w a s o v e r l y p r o t e c t i v e o f c o n c e s s i o n e r i n t e r e s t s t h r o u g h t h e g r a n t i n g o f m o n o p o l y o p e r a t i n g c o n d i t i o n s . T h e f i n d i n g s o f t h e s e s t u d i e s h a v e b e e n r e v i e w e d i n C h a p t e r s 1 1 a n d I I I . I t i s w o r t h n o t i n g t h a t t h e t e r m “ p u b l i c u t i l i t y " a s a p p l i e d t o p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s h a s b e e n a p p l i e d i n a t l e a s t o n e i n s t a n c e i n t h e l i t e r a t u r e . I n h i s d i s t i n g u i s h e d c o v e r a g e o f N a t i o n a l P a r k S e r v i c e p o l i c y , J o h n I s e ( 1 9 6 1 ) c o n c l u d e d t h a t a " p a r k b u s i n e s s i s t o c o n c e s s i o n e r s a s a f o r m o f p u b l i c u t i l i t y o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d . 3 2 6 a p u b l i c u t i l i t y , a n d a s s u c h s h o u l d n o t y i e l d h i g h p r o f i t s . . . b u t t h e y s h o u l d m a k e e n o u g h s o t h a t t h e y c a n o f f e r a d e q u a t e s e r v i c e , a n d m a k e s u c h a d d i t i o n s t o f a c i l i t i e s a s a r e n e e d e d “ ( p . 6 1 1 ) . T h e r e i s n o r e a s o n f o r t h i s a r g u m e n t t o n o t a p p l y e q u a l l y t o n a t i o n a l f o r e s t r e c r e a t i o n b u s i n e s s e s . W h e n s u r v e y e d f o r t h i s d i s s e r t a t i o n , P a r k S e r v i c e m a n a g e r s i n d i c a t e d a s t r o n g r e c o g n i t i o n o f t h e s p e c i a l c h a r a c t e r o f p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . N i n e t y - f i v e p e r c e n t a g r e e d t h a t t h e s e b u s i n e s s e s a r e g r a n t e d m o n o p o l i e s ; 1 0 0 $ b e l i e v e t h a t t h e a g e n c y h a s a l e g a l r i t t o r e g u l a t e p r i c e s o f c o n c e s s i o n e r s , a n d 9 5 ‘ a c k n o w l e d g e a r e s p o n s i b i l i t y t o d o s o . T h e s e v i e w s a r e c o n s i s t e n t w i t h P a r k S e r v i c e p o l i c y w h i c h e x p l i c i t l y r e c o g n i z e s a n a g e n c y r o l e i n r e g u l a t i o n o f c o n c e s s i o n e r s , i n c l u d i n g p r i c e r e g u l a t i o n . S i g n i f i c a n t r e s o u r c e s a r e d e d i c a t e d t o t h i s p r o g r a m ( h o w e v e r , t h e r e a r e o c c a s i o n a l p r o b l e m s i n i m p l e m e n t a t i o n a s w i l l b e s e e n i n t h e n e x t s e c t i o n o n H y p o t h e s i s # 3 ) . T h u s , a l t h o u g h t h e t e r m ” p u b l i c u t i l i t y ” i s n o l o n g e r u s e d , t h i s p o l i c y s u b s t a n t i a t e s a g e n c y r e c o g n i t i o n o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a s p e r m i t t e d m o n o p o l i e s w i t h p u b l i c u t i l i t y c h a r a c t e r i s t i c s w a r r a n t i n g r e g u l a t o r y o v e r s i g h t . H y p o t h e s i s # 2 i s f a l s e w i t h r e g a r d t o t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . F o r e s t S e r v i c e : W i t h o u t t h e e a r l y l e a d e r s h i p o f t h e u t i l i t y - m i n d e d S t e v e n M a t h e r a n d i n t h e a b s e n c e o f l e g i s l a t i o n s u c h a s t h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t ( w h i c h a p p l i e s s t r i c t l y t o t h e P a r k S e r v i c e ) , d i f f e r i n g F o r e s t S e r v i c e p o l i c i e s h a v e e v o l v e d b a s e d p r i m a r i l y o n t h e p e r s o n a l p h i l o s o p h i e s o f a g e n c y a d m i n i s t r a t o r s a s i n f l u e n c e d b y i n t e r e s t e d p a r t i e s s u c h a s t h e r e c r e a t i o n s e r v i c e s i n d u s t r y . U n l i k e t h e P a r k S e r v i c e u n d e r M a t h e r , t h e r e a r e n o e a r l y r e f e r e n c e s 3 2 7 I n d e e d , t h e r o o t s o f t h e a g e n c y ' s r e l a t i v e l y l a i s s e z f a i r e a p p r o a c h s e e m t o h a v e b e e n e s t a b l i s h e d e a r l y i n t h e c e n t u r y . T h e I ‘ U s e B o o k “ ( t h e f i r s t F o r e s t S e r v i c e m a n u a l ) e m p h a s i z e d t h a t ” l e g i t i m a t e i m p r o v e m e n t s a n d b u s i n e s s e n t e r p r i s e s w i l l b e e n c o u r a g e d “ ( i n R o b i n s o n , p . 9 ) , y e t n o m e n t i o n w a s m a d e o f a g e n c y o v e r s i g h t o f t h e s e e n t e r p r i s e s o r f o r t h e n e e d t o a s s u r e t h a t p r i c i n g w a s h e l d a t a " r e a s o n a b l e " l e v e l . H o w e v e r , s o m e r e c o g n i t i o n o f t h e s o c i a l v a l u e o f n a t i o n a l f o r e s t r e c r e a t i o n a n d t h e c o m m e n s u r a t e p r i c i n g i s s u e s e m e r g e d b y t h e 1 9 3 0 s . A n a g e n c y d o c u m e n t d e t a i l i n g t h e I ' B a s i c P r i n c i p l e s G o v e r n i n g R e c r e a t i o n M a n a g e m e n t o n t h e N a t i o n a l F o r e s t s “ d i r e c t e d t h a t " t h e G o v e r n m e n t w i l l i n s t a l l a n d o p e r a t e s i m p l e , m o d e r a t e - r a t e r e s o r t s i n o r d e r t o i n s u r e a p p r o p r i a t e a n d t i m e l y d e v e l o p m e n t s a n d p r o v i s i o n o f a d e q u a t e s e r v i c e a t t h e l o w e s t f e a s i b l e r a t e s . W h e r e p u b l i c f u n d s a r e n o t a v a i l a b l e f o r t h i s p u r p o s e , s u c h i n s t a l l a t i o n s w i l l b e p e r m i t t e d b y p r i v a t e e n t e r p r i s e , b u t u n d e r p e r m i t r e q u i r e m e n t s w h i c h r e t a i n g o v e r n m e n t c o n t r o l o f t h e t y p e o f d e v e l o p m e n t a n d t h e q u a l i t y a n d c o s t o f s e r v i c e s r e n d e r e d “ ( U S D A - P S , 1 9 4 0 , p . 2 8 7 , e m p h a s i s a d d e d ) . T h i s p o l i c y s t a t e m e n t n o t o n l y r e p r e s e n t s a n i m p o r t a n t r e f e r e n c e t o a r e g u l a t o r y r o l e f o r t h e a g e n c y b u t i t h i g h l i g h t s t h e f a c t t h a t t h e p r i v a t e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s w e r e r e c o g n i z e d a s f u l f i l l i n g t h e r o l e o f t h e a g e n c y w h e n ” p u b l i c f u n d s a r e n o t a v a i l a b l e " . T h i s i s c o n s i s t e n t w i t h t h e g o v e r n m e n t - f u n c t i o n t h e o r y o f r e g u l a t i o n d i s c u s s e d e a r l i e r . D u r i n g t h i s p e r i o d t h e r e w a s a g r o w i n g r e c o g n i t i o n b y t h e F o r e s t S e r v i c e o f t h e s o c i a l s i g n i f i c a n c e o f t h e n a t i o n a l f o r e s t s i n t h e p r o v i s i o n o f o u t d o o r r e c r e a t i o n . T h e 1 9 4 0 a g e n c y p u b l i c a t i o n n o t e d t h a t ” t h e j o b o f g e n e r a l r e c r e a t i o n i s g r a d u a l l y b e i n g a c c o r d e d t h e s a m e b a s i c i m p o r t a n c e a s t h a t o f g e n e r a l e d u c a t i o n . I t h a s b e c o m e a p u b l i c r e s p o n s i b i l i t y , r e c o g n i z e d a l i k e b y c o u n t y , S t a t e , a n d F e d e r a l 3 2 8 G o v e r n m e n t s ” ( U S D A - F 8 , 1 9 4 0 , p . 2 8 ) . C e r t a i n l y t h i s q u o t e i n d i c a t e s t h a t t h e ” p u b l i c i n t e r e s t ” n a t u r e o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s o n t h e p u b l i c l a n d s w a s a c k n o w l e d g e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e a t t h e t i m e . A p e r v a s i v e t h e m e o f t h e 1 9 4 0 d o c u m e n t ( a t t r i b u t e d t o c o - a u t h o r R o b e r t M a r s h a l l ) i s t h a t , t o t h e e x t e n t p o s s i b l e , t h e n a t i o n a l f o r e s t s s h o u l d b e a v a i l a b l e t o c i t i z e n s o f a l l i n c o m e l e v e l s . M a r s h a l l a r g u e d t h a t " t h e s e a r e t h e p e o p l e ' s f o r e s t s . T h e y n e e d a n d h a v e t h e r i g h t t o u s e t h e m f o r t h e i r p l e a s u r e . . . m o s t o f t h e m f a l l w i t h i n t h e l o w e r i n c o m e b r a c k e t s . T h e p u b l i c f o r e s t s o f f e r t h e o n l y c h a n c e f o r m a n y o f t h e m t o g e t s o m e c h a n g e a n d r e s t . A n d i t i s c o n c e i v a b l e t h a t t h e r e s t o r a t i o n o f h e a l t h a n d s p i r i t w h i c h f o r e s t o u t i n g s v i s i b l y p r o d u c e w i l l b e w o r t h a s m u c h t o t h e N a t i o n i n t h e e n d a s a l l t h e m a t e r i a l n a t i o n a l - f o r e s t c r o p s " ( p . 1 1 5 ) . T h i s e a r l y r e c o g n i t i o n o f t h e s o c i a l i m p o r t a n c e , i n d e e d , t h e u t i l i t y - l i k e n a t u r e , o f n a t i o n a l f o r e s t r e c r e a t i o n i s w o r t h y o f c o n t e m p l a t i o n i n t o d a y ' s c l i m a t e o f l a i s s e z f a i r e e n t r e p r e n e u r i a l c o n c e s s i o n i n g o f f o r e s t r e c r e a t i o n o p p o r t u n i t i e s . I t i s d i f f i c u l t t o a s c e r t a i n h o w a n d w h e n t h e a g e n c y m i n d s e t c h a n g e d f r o m t h i s p e r s p e c t i v e . A s l a t e a s 1 9 6 7 , a n i n t e r n a l F o r e s t S e r v i c e s t u d y o n d e t e r m i n i n g a p p r o p r i a t e f r a n c h i s e f e e s p r o p o s e d f e e r a t e s " t h a t w o u l d 5 1 1 2 ! a p e r m i t t e e t o r e a l i z e a 1 5 p e r c e n t r e t u r n o n i n v e s t m e n t " ( G A O , 1 9 9 3 , p . 2 5 , e m p h a s i s a d d e d ) . T h e g o a l o f t h i s p r o p o s a l s e e m s n o t t o h a v e b e e n t o r e g u l a t e m o n o p o l y p o w e r t o p r o t e c t r e c r e a t i o n i s t i n t e r e s t s , b u t r a t h e r t o c a p t u r e a s m u c h o f t h e p o t e n t i a l m o n o p o l y p r o f i t f o r t h e T r e a s u r y a s p o s s i b l e . N o n e t h e l e s s , i t i s a n o b v i o u s r e c o g n i t i o n o f s o m e r e g u l a t o r y r e s p o n s i b i l i t y o f t h e a g e n c y . T h i s p o l i c y w a s n o t i m p l e m e n t e d a n d n o s u b s e q u e n t r e f e r e n c e t o p r o f i t c o n t r o l h a s b e e n f o u n d . T h e F o r e s t S e r v i c e i s a p p a r e n t l y c o n t e n t t o d e c l a r e t h a t t h e y 3 2 9 " r e t a i n t h e r i g h t ” t o r e g u l a t e p r i c e s i f t h e y w i s h . B u t a s r e p o r t e d b y t h e G A O ( 1 9 9 3 , p . 1 0 ) , " t h e y h a v e n o p o l i c y o f r e v i e w i n g p r i c e s a n d g e n e r a l l y d o n o t q u e s t i o n c o n c e s s i o n e r s ' p r i c e s . R a t h e r , t h e y l e a v e t h e p r i c e s c h a r g e d t o m a r k e t f o r c e s i n t h e a r e a . " T h e f a l l a c y o f t h i s m a r k e t r e l i a n c e a r g u m e n t i n t h e f a c e o f a c k n o w l e d g e d l o c a l m o n o p o l i e s i s e v i d e n t a n d i t h a s b e e n a m p l y r e f u t e d i n t h i s p a p e r . I t i s t e l l i n g t h a t i n 1 9 9 3 t h e G A O r e p o r t e d t h a t t h e y f o u n d n o i n s t a n c e s w h e r e a c o n c e s s i o n e r r e q u e s t f o r a p r i c e i n c r e a s e w a s d e n i e d o r r e d u c e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e . A l t h o u g h t h e r e a p p e a r s t o b e s o m e r e l u c t a n c e t o f o r m a l i z e t h e a g e n c y ' s p o l i c y ( n o o f f i c i a l n a t i o n a l s t a t e m e n t o f t h e p o l i c y w a s f o u n d ) , a n u m b e r o f e x a m p l e s h a v e b e e n p r e s e n t e d i n t h i s s t u d y w h i c h p r o v i d e s u b s t a n t i a l e v i d e n c e o f t h e p r e v a i l i n g F o r e s t S e r v i c e p h i l o s o p h y . F o r e x a m p l e , t h e P a c i f i c S o u t h w e s t R e g i o n o f t h e F o r e s t S e r v i c e ( R e g i o n 5 ) p u b l i s h e d a c o n c e s s i o n m a n a g e m e n t d i r e c t i o n d o c u m e n t i n O c t o b e r o f 1 9 9 3 w h i c h s t a t e s t h a t “ N a t i o n a l D i r e c t i o n i s f o r t h e F o r e s t S e r v i c e n o t t o c o n t r o l f e e s c h a r g e d b y p e r m i t t e e s . T h i s b e i n g t h e c a s e t h e r e i s n o n e e d t o e v a l u a t e p r o p o s e d r a t e s t o b e c h a r g e d b y c o n c e s s i o n a i r e s ” ( U S D A - F 8 , 1 9 9 3 , p . 1 4 , e m p h a s i s a d d e d ) . S i m i l a r l y , t h e S o u t h w e s t R e g i o n a l O f f i c e ( R e g i o n 3 ) a u t h o r i t i e s i n c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t , u p o n r e v i e w o f a c a m p g r o u n d p r o s p e c t u s , s u g g e s t e d t h a t p r i c e s t o t h e p u b l i c b e e l i m i n a t e d a s a n e v a l u a t i o n c r i t e r i o n . T h e y s u p p o r t e d t h i s p o s i t i o n b y a r g u i n g , ” W e h a v e n ' t c o n t r o l l e d p r i c e s c h a r g e d b y p e r m i t h o l d e r s f o r a l m o s t 2 0 y e a r s , s o w h y s h o u l d w e e v a l u a t e t h e i r p r o p o s a l s b a s e d o n p r i c e s c h a r g e d t o t h e p u b l i c ” ( U S D A - F 8 , 1 9 9 4 a ) . T h i s p o s i t i o n w a s m o s t r e c e n t l y a r t i c u l a t e d i n a l e t t e r f r o m t h e 3 3 0 D e p u t y R e g i o n a l F o r e s t e r o f t h e S o u t h w e s t R e g i o n t o t h e S u p e r v i s o r o f t h e C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t i n w h i c h i t w a s s t a t e d t h a t ” t h e F o r e s t S e r v i c e i s n o t c o n c e r n e d w i t h t r y i n g t o d e t e r m i n e ' e x c e s s , ’ o r e v e n ' n o r m a l ' p r o f i t l e v e l s f o r o u r p e r m i t h o l d e r s . T o d o s o w o u l d p l a c e u s i n a n i n d e f e n s i b l e l e g a l p o s i t i o n r e g a r d i n g i n t e r f e r e n c e w i t h t h e h o l d e r ' s r i g h t s ” ( U S D A - F 8 , 1 9 9 5 ) . T h e r e i s a d e q u a t e e v i d e n c e t o s u p p o r t H y p o t h e s i s # 2 ; t h a t i s , t h e F o r e s t S e r v i c e d o e s n o t a c c e p t t h a t r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a r e a f o r m o f p u b l i c u t i l i t y f o r w h i c h a g e n c y r e g u l a t i o n i s a p p l i c a b l e . T h i s t h e r e f o r e l e a d s t o t h e c o n c l u s i o n t h a t t h e a g e n c y d o e s n o t a c k n o w l e d g e t h e s e b u s i n e s s e s a s b e i n g “ a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t “ a s d e f i n e d b y t h e S u p r e m e C o u r t . H y p o t h e s i s ’ 3 : F a i l u r e t o r e c o g n i s e t h e p u b l i c u t i l i t y c h a r a c t e r o f p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s r e s u l t s i n m i s s e d o p p o r t u n i t i e s f o r p e r f o r m a n c e e n h a n c e m e n t i n m a n y s i t u a t i o n s . I n t r o d u c t i o n : I t h a s b e e n s h o w n t h a t n a t i o n a l a n d r e g i o n a l F o r e s t S e r v i c e p o l i c i e s a d v o c a t e a l a i s s e z f a i r e a p p r o a c h t o r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s w h e r e a s t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e r e c o g n i z e s a r e g u l a t o r y r o l e f o r t h e a g e n c y . H o w e v e r , i t i s i m p o r t a n t t o u n d e r s t a n d t h a t t h e e x t r e m e s a r e r a r e l y t h e r e a l i t y . D e s p i t e a p p a r e n t a g e n c y p o l i c y t o t h e c o n t r a r y , m a n y l o c a l F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s d o i n d e e d r e g u l a t e c o n c e s s i o n e r s t o v a r y i n g d e g r e e s . L i k e w i s e , s o m e P a r k S e r v i c e m a n a g e r s p a y l i p s e r v i c e t o r e g u l a t i o n a n d a s s u m e t h a t ” t h e m a r k e t " w i l l a s s u r e s a t i s f a c t o r y p e r f o r m a n c e . T h i s e m p i r i c a l r e a l i t y b l u r s t h e d i s t i n c t i o n b e t w e e n t h e a g e n c i e s a n d t h e s u b s e q u e n t p e r f o r m a n c e o f t h e i r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . S i m i l a r l y , w h e n t h e p u b l i c u t i l i t y c h a r a c t e r o f a n e n t e r p r i s e i s 3 3 1 a c k n o w l e d g e d t h r o u g h i t s d i r e c t p r o v i s i o n b y a p u b l i c a g e n c y , o n e c a n n o t a s s u m e t h a t p e r f o r m a n c e w i l l b e s u b s t a n t i v e l y d i f f e r e n t t h a n u n d e r u n r e g u l a t e d p r i v a t e e n t e r p r i s e . I f t h e a g e n c y m o d e l s i t s o p e r a t i o n a n d i t s p r i c i n g a f t e r s i m i l a r p r i v a t e - l a n d e n t e r p r i s e s , s o m e a s p e c t s o f p e r f o r m a n c e c a n b e e x p e c t e d t o b e c o m p a r a b l e . T h e a n a l y s i s p r e s e n t e d i n t h i s d i s s e r t a t i o n h a s o f f e r e d a p a r a d i g m b y w h i c h t o a s s e s s t h e p e r f o r m a n c e o f a l t e r n a t i v e p o l i c y s t r u c t u r e s ( s e e T a b l e 7 . 1 f o r a s u m m a r y ) . A s d i s c u s s e d i n C h a p t e r I V , p o t e n t i a l l y a p p l i c a b l e c r i t e r i a f o r e v a l u a t i n g p e r f o r m a n c e m a y i n c l u d e e f f i c i e n c y ( i n p r o d u c t i o n a n d i n p r i c i n g ) , p r e s e n c e o r a b s e n c e o f m o n o p o l y p o w e r , d i s t r i b u t i o n o f i n c o m e , q u a l i t y o f t h e r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e ( i n c l u d i n g u s e r s e c u r i t y ) , d e g r e e o f e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n , a c h i e v e m e n t o f p u b l i c / a g e n c y - s p e c i f i e d g o a l s , p u b l i c a c c e p t a n c e , a n d f l e x i b i l i t y i n m e e t i n g f u t u r e , a l t e r n a t i v e g o a l s . G e n e r a l a p p l i c a t i o n w a s c o n s i d e r e d i n C h a p t e r I V a n d s p e c i f i c p e r f o r m a n c e a s s e s s m e n t o f p u b l i c l a n d s c a s e e x a m p l e s w a s e v a l u a t e d i n C h a p t e r V . A s u m m a r y a s r e l a t e d t o H y p o t h e s i s # 3 i s p r e s e n t e d h e r e i n o r d e r t o p u t t h e p e r f o r m a n c e a s s e s s m e n t i n c o n t e x t w i t h t h e r e l e v a n t e c o n o m i c a n d j u d i c i a l t h e o r y w h i c h w a s d e t a i l e d i n C h a p t e r I V . T h e “ P u b l i c G o o d ” E x t r e m e : M a n y p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n o p p o r t u n i t i e s h a v e b e e n s h o w n t o r e p r e s e n t t h e e x t r e m e c a s e w h e r e m a r g i n a l c o s t a p p r o a c h e s z e r o , t h e r e i s n o n - e x c l u s i v i t y o f u s e , a n d e x c l u s i o n c o s t s a r e p r o h i b i t i v e l y h i g h . I n s u c h c a s e s , v i a b l e s t r u c t u r a l a l t e r n a t i v e s a r e l i m i t e d . T h e c o n c l u s i o n s h e r e a r e c o n s i s t e n t w i t h t h o s e c o m m o n l y f o u n d i n t h e l i t e r a t u r e . B a u m o l a n d B l i n d e r ( 1 9 7 9 , p . 6 1 3 ) a r e r e p r e s e n t a t i v e : ” t h e b a s i c p r i n c i p l e s o f o p t i m a l r e s o u r c e a l l o c a t i o n c a l l f o r p r o v i s i o n t o a n y o n e w h o w a n t s [ t h e g o o d o r s e r v i c e ] a t n o c h a r g e . I n a w o r d , n o t o n l y i s i t o f t e n ) ? s ) e s s o e m t W r o / d r L o t y o o n a / c n d n e c y n e h s t a e d e i ? c p i c u c s u l n w y i O r o ? a t f a e e t s l e fi i r u s r i f e l r o g r q t e p l a u t n w b o i o l c n l r r e g h i w g o o p a i s t t m x i i s s i p y c o e l / s y o n s t p l c a i r y o i l n c u e d e g i t P n x o h o m e c v u n o u s p p a e e n g ( W p i i e ) o i o f j d / p n o o t s c o a e s h h t e o w ? a s n r t f t s i c r y s c n t r o s e r c n p o i i o r i o r r n o a n l e p d m e c v w r w e c a t a h m t n e i s f e n s p s o m w s y y g i r f u e r o n n u f r s n o c c a e o e s n r n n n g n l i y s c f o m f i e n e o t o e e o a a o c e c f n o v e a t t d n i c i t t c r i e s e y o v s i e g l r t y e i s t t - c c i n c n e u t i i n i i P i c i s l s s e o l h e e i a e e l l n r s s s e a t i t c W h a e f a w e c t n n f c b l r d h fi r n r x f u o o x u c f f n r o t ( W E E I E Q C C E P F P E U A t p ( - - - - - - - - - - - - - - - h h t t t i i a w w e n n n t a y t e e t o o o o a r v e t i i i i v u t a e s s s s i r r a v i i i p v i t h g r y p v v v i r a i u r o o o p e t l r t r r r p r T a fi o t o c p p p r l fi t c o t r fi f u o r o fi r t s l p o t t t p o t - r n n n r - r d S p e e e e n d p r m m m o o - s - e e n n n u r f n n n n r i r r r o d d u a o o g e n s i i d r d p i r e e e t b t t e e f n e v v v e e o o o e r r g g g g t t d d e e e e e t n a a e e e s s s s s r e e i l l t t i i i i t t a t u u h u u r r a a r r e t c c c n n h a g g l l c p p p p e e e e e c n r e e e e e e u u r r r r r r r v v r r g g a t t t t e i i o i n n r e e e e p n n n n D D D U U R R F n r r e e e e o - - - - - - - - ) e c n e s p i h d n d d e n n s o a d a e u i y s s n p n e o d i r t e a t u n s n l t p a e a t l r u l e t i c u t f fi s i o i r e r d s s p e l e n b s i p t I a d u t e m s a h i c o s s S o o t f s u s m s s o u t r s f c e f g e s o n e s s e d o o s t o n s e l y c t b s c n a c c d w a / o n i o f t c d 1 8 9 1 , i m h c S m o r r n i e p i u o a t r l o f o i e a e i m t i n c i t s m g y S p s c y i o a t — a i i b e d ( u m u t i s t l l l e e n d p r t o l l n n s i i c c o i a a i b o p i g n x r r x o v c u e a o c p a I J E E P T d S A E D f m - - - - - - - - - - A T a b l e 7 . 1 - A p p l i c a t i o n o f t h e S i t u a t i o n , S t r u c t u r e , P e r f o r m a n c e P a r a d i g m t o P u b l i c L a n d s R e c r e a t i o n ( A l t e r n a t i v e P r o p e r t y fi g h t s E v a l u a t e d ) 3 3 2 3 3 3 i m p o s s i b l e t o c h a r g e a m a r k e t p r i c e , i t i s o f t e n u n d e s i r a b l e a s w e l l . A n y n o n - z e r o p r i c e w o u l d d i s c o u r a g e s o m e u s e r s f r o m e n j o y i n g t h e g o o d ; b u t t h i s w o u l d b e i n e f f i c i e n t s i n c e o n e m o r e p e r s o n ' s e n j o y m e n t o f t h e g o o d c o s t s s o c i e t y n o t h i n g . ” I t i s f o r t h e s e r e a s o n s t h a t s u c h g o o d s a r e c o m m o n l y p r o v i d e d b y t h e g o v e r n m e n t . U n f o r t u n a t e l y , p e r f o r m a n c e d i f f i c u l t i e s a r e i n e v i t a b l e . W i t h d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n a n d n o u s e r f e e s , s u b s i d i e s m u s t b e p r o v i d e d . T h i s r e s u l t s i n t h e u n w i l l i n g r i d e r e f f e c t s d i s c u s s e d i n C h a p t e r s I V a n d V . C o m m o n l y , a n d i n c r e a s i n g l y , t h e s u b s i d i e s p r o v i d e d t h r o u g h t a x r e v e n u e s a r e i n s u f f i c i e n t t o a c h i e v e s a t i s f a c t o r y p e r f o r m a n c e i n t h e a r e a s o f e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n , u s e r s e c u r i t y , a n d q u a l i t y e x p e r i e n c e s . C o n s e q u e n t l y , a g e n c i e s h a v e s o m e t i m e s l o o k e d t o a l t e r n a t i v e s o u r c e s o f r e v e n u e t o s u p p o r t t h e s e r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e s . C o r p o r a t e a n d / o r n o n - p r o f i t s p o n s o r s h i p h a s s o m e t i m e s p r o v e n e f f e c t i v e ( t h i s o p t i o n i s a d d r e s s e d f u r t h e r u n d e r t h e " R e c o m m e n d a t i o n s " s e c t i o n a t t h e c o n c l u s i o n o f t h i s c h a p t e r ) . C r o s s - s u b s i d i z a t i o n w i t h g o o d s a n d s e r v i c e s w i t h l o w e x c l u s i o n c o s t s i s a l s o f o u n d . T h i s , o f c o u r s e , r e s u l t s i n u n w i l l i n g r i d e r s w h o a r e p a y i n g e x c e s s i v e f e e s ( i n e x c e s s o f e i t h e r m a r g i n a l c o s t o r a v e r a g e c o s t ) f o r t h e s u p p o r t i n g s e r v i c e s . M a r g i n a l C o s t P r i c i n g : I n t h e a b o v e s i t u a t i o n , h i g h e x c l u s i o n c o s t s m a k e i t i m p o s s i b l e t o c h a r g e u s e r f e e s a n d s u b s i d y o f s o m e f o r m i s n e c e s s a r y . M o r e c o m m o n l y , e x c l u s i o n c o s t s a r e l o w e n o u g h t o p e r m i t f e e c o l l e c t i o n ; t h e a v a i l a b l e s t r u c t u r e s i n c r e a s e a c c o r d i n g l y . T h e l e v e l o f p r i c i n g t h u s b e c o m e s a f o c a l p o i n t o f a d e b a t e w h i c h h a s b e e n w e l l - c o v e r e d i n t h e l i t e r a t u r e . U n d e r p r e v a i l i n g e c o n o m i c t h e o r y , o p t i m a l p r i c i n g i s a c k n o w l e d g e d t o b e a t t h e l e v e l o f m a r g i n a l c o s t . A s d e t a i l e d i n C h a p t e r I V , H o t e l l i n g ( 1 9 3 8 ) a n d o t h e r s h a v e p r e s e n t e d s t r o n g a r g u m e n t s f o r m a r g i n a l c o s t 3 3 4 p r i c i n g e v e n i n t h e e x t r e m e c a s e w h e r e m a r g i n a l c o s t a p p r o a c h e s z e r o . C i t i n g t h e c l a s s i c e x a m p l e o f a b r i d g e , H o t e l l i n g n o t e s t h a t " c h a r g i n g a t o l l , h o w e v e r s m a l l , c a u s e s s o m e p e o p l e t o w a s t e t i m e a n d m o n e y i n g o i n g a r o u n d b y l o n g e r b u t c h e a p e r w a y s , a n d p r e v e n t s o t h e r s f r o m c r o s s i n g . T h e h i g h e r t h e t e l l , t h e g r e a t e r i s t h e d a m a g e . " I t h a s b e e n r e p e a t e d l y n o t e d t h r o u g h o u t t h i s d i s s e r t a t i o n t h a t r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s c o m m o n l y e x h i b i t s t r o n g e c o n o m i e s o f s c a l e w i t h d e c l i n i n g m a r g i n a l c o s t s . M a r g i n a l c o s t s a p p r o a c h i n g z e r o a r e n o t u n u s u a l . I n s u c h c a s e s , i f e f f i c i e n t p r i c i n g a t m a r g i n a l c o s t i s t o b e a c h i e v e d , t h e r e s u l t i s s i m i l a r t o t h a t d e s c r i b e d a b o v e f o r h i g h e x c l u s i o n c o s t s ; s u b s i d i e s a r e e s s e n t i a l t o c o v e r c o s t s a n d p u b l i c p r o v i s i o n i s t h e l o g i c a l s t r u c t u r a l c h o i c e . H o w e v e r , t h e p e r f o r m a n c e p r o b l e m s w i t h m a r g i n a l c o s t p r i c i n g a n d s u b s i d i e s a r e s u b s t a n t i a l , p a r t i c u l a r l y w h e n t h e l e v e l o f s u b s i d y i s i n a d e q u a t e t o p r o v i d e q u a l i t y s e r v i c e a n d e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n . A s a r e s u l t , p r i c i n g h a s g e n e r a l l y n o t b e e n a t t h e s o - c a l l e d " f i r s t - b e s t " m a r g i n a l c o s t l e v e l . F o r e n t e r p r i s e s w i t h n a t u r a l m o n o p o l y c h a r a c t e r i s t i c s ( i n c l u d i n g s t r o n g e c o n o m i e s o f s c a l e a n d s c o p e ) , t h e a p p r o p r i a t e p o l i c y i s t o p u r s u e a p r i c e w h i c h e q u a l s a v e r a g e t o t a l c o s t s , o f t e n r e f e r r e d t o a s " s e c o n d - b e s t " p r i c i n g . " S e c o n d - b e s t ” A v e r a g e C o s t P r i c i n g : B y c h a r g i n g a p r i c e e q u a l t o a v e r a g e t o t a l c o s t , t h e n e c e s s i t y f o r s u b s i d i e s i s e l i m i n a t e d . A v e r a g e t o t a l c o s t s h o u l d i n c l u d e t h a t w h i c h i s n e c e s s a r y t o p r o v i d e a q u a l i t y r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e a n d u s e r s e c u r i t y w h i l e p r o t e c t i n g t h e n a t u r a l e n v i r o n m e n t . T h i s o u t c o m e c a n b e a c h i e v e d w i t h e i t h e r g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o r t h r o u g h p r i v a t e e n t e r p r i s e o p e r a t i n g o n t h e g o v e r n m e n t ' s b e h a l f . I n t h e l a t t e r c a s e , s u b s t a n t i a l a g e n c y o v e r s i g h t i s o f t e n n e c e s s a r y t o a s s u r e a g e n c y / p u b l i c g o a l s a r e a c h i e v e d a n d p r i c e s r e m a i n 3 3 5 a t a v e r a g e c o s t . E g g p l a t o r y P o l i c i e s : T h e p u b l i c u t i l i t y / n a t u r a l m o n o p o l y c h a r a c t e r o f m a n y p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s h a s b e e n e m p h a s i z e d t h r o u g h o u t t h i s p a p e r a n d s h o w n t o b e v a l i d i n H y p o t h e s i s # 1 . T h e s t a t e d p o l i c i e s o f t h e P a r k S e r v i c e g e n e r a l l y a c k n o w l e d g e t h i s a s p e c t o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e a s d e m o n s t r a t e d i n H y p o t h e s i s # 2 . A t t h e c o r e o f t h i s p o l i c y i s t h e r e c o g n i z e d n e e d t o r e g u l a t e r e c r e a t i o n b u s i n e s s e s s o a s t o m e e t s p e c i f i e d g o a l s w h i l e p r e v e n t i n g e x p l o i t a t i o n o f m o n o p o l y p o w e r ; t h e p o t e n t i a l f o r m o n o p o l y p o w e r b e i n g m a d e p o s s i b l e b y t h e a g e n c y p o l i c y o f r e s t r i c t i n g o r e l i m i n a t i n g c o m p e t i t i o n t h r o u g h t h e c o n t r a c t i n g / p e r m i t p r o c e s s . B a u m o l a n d B l i n d e r ( 1 9 7 9 ) , a m o n g o t h e r s , h a v e n o t e d t h a t m a n y o f t h e i n d u s t r i e s l e g a l l y s u b j e c t t o r e g u l a t i o n a r e n o t n e c e s s a r i l y p u r e m o n o p o l i e s , ” b u t i n c l u d e f i r m s t h a t n o n e t h e l e s s p o s s e s s s o m u c h m a r k e t p o w e r t h a t t h e i r r e g u l a t i o n i s c o n s i d e r e d t o b e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t ” ( p . 4 8 8 ) . R e g u l a t i o n o f p u b l i c u t i l i t i e s h a s e m e r g e d a s t h e c o m m o n m e t h o d f o r c o p i n g w i t h i n d u s t r i e s w i t h e c o n o m i e s o f s c a l e a n d s c o p e , o r o t h e r u n i q u e c h a r a c t e r i s t i c s r e s u l t i n g i n m o n o p o l y p o w e r . A l l o w i n g t h e s i n g l e f i r m t o s e r v e t h e m a r k e t i s o f t e n t o s o c i e t y ' s a d v a n t a g e b y a v o i d i n g d u p l i c a t i o n o f c o m m o n c o s t s . Y e t e v e n t h o u g h s o c i e t y m a y h a v e r e c o n c i l e d i t s e l f t o m o n o p o l y , i t g e n e r a l l y d o e s n o t w a n t t h e m o n o p o l y f i r m t o d o w h a t e v e r i t w a n t s w i t h i t s m a r k e t p o w e r . T h u s , t h e f o c u s o f p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n h a s b e e n o n t h e d e t e r m i n a t i o n o f a p p r o p r i a t e “ r e a s o n a b l e " p r i c e s t o t h e c o n s u m e r s a n d c o m m e n s u r a t e " r e a s o n a b l e " r e t u r n s t o t h e p r o d u c e r . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t t h e w i d e l y a c c e p t e d p r i n c i p l e i s t h a t t h e a c c e p t a b l e r a t e o f r e t u r n f o r t h e r e g u l a t e d e n t e r p r i s e s h o u l d b e d e t e r m i n e d b a s e d o n f a i r c o m p e n s a t i o n b y t h e f i r m ' s c u s t o m e r s f o r u s e o f 3 3 6 t h e o w n e r ' s c a p i t a l . F o r p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s , t h e r e i s n o p r i v a t e i n v e s t m e n t i n l a n d a n d i n s o m e c a s e s , s u c h a s m o s t c a m p g r o u n d s a n d p i c n i c a r e a s , t h e r e i s l i t t l e t o n o p r i v a t e c a p i t a l i n v e s t m e n t i n f a c i l i t i e s . T h e l a n d a n d i m p r o v e m e n t s a r e 2 3 3 3 3 b y t h e c u s t o m e r s . A l t h o u g h t h e P a r k S e r v i c e p o l i c i e s a r e g e n e r a l l y d e s i g n e d t o a c h i e v e t h e r e g u l a t o r y r e s u l t s o u t l i n e d a b o v e , a l t e r n a t i v e g o a l s a n d p o l i t i c a l e x p e d i e n c y o f t e n a f f e c t a c t u a l p e r f o r m a n c e . T h i s p o i n t w i l l b e r e v i s i t e d . L a i s s e z F a i r e P o l i c i e s : A ” l e t t h e m a r k e t p r e v a i l ” a t t i t u d e t o w a r d s p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s d i d n o t o r i g i n a t e w i t h t h e F o r e s t S e r v i c e . R e c a l l f r o m C h a p t e r I I t h a t o n e o f t h e e a r l y Y e l l o w s t o n e s u p e r i n t e n d e n t s , R o b e r t B . C a r p e n t e r , o b s e r v e d t h a t t h e ” p a r k w a s c r e a t e d t o b e a n i n s t r u m e n t o f p r o f i t t o t h o s e w h o w e r e s h r e w d e n o u g h t o g r a s p t h e o p p o r t u n i t y “ ( S a x , 1 9 8 1 , p . 1 6 ) . I n t h e s e e a r l y y e a r s , t h e P a r k S e r v i c e d i d n o t h i n g t o d i s c o u r a g e d u n b r i d l e d e n t r e p r e n e u r s h i p . T h e r e s u l t s p r o v e d u n s a t i s f a c t o r y t o m a n y c r i t i c s . R e f e r r i n g t o Y o s e m i t e , I s e ( 1 9 6 1 ) q u o t e s f r o m R o b e r t U n d e r w o o d J o h n s o n , e d i t o r o f t h e ” C e n t u r y M a g a z i n e ” i n 1 8 9 0 : " I t i s t o o e v i d e n t l y t r u e t h a t t h e a r t i s t i c i n s t i n c t - i f i t h a s e v e r e x i s t e d i n c o n n e c t i o n w i t h t h e m a n a g e m e n t o f t h e V a l l e y - h a s b e e n s a c r i f i c e d t o t h e c o m m e r c i a l " ( I s e , 1 9 6 1 , p . 7 1 ) . A l t h o u g h m u c h h a s c h a n g e d s i n c e t h e 1 8 9 0 5 , o n e t h i n g h a s n o t ; e n t r e p r e n e u r s w i l l t a k e f u l l a d v a n t a g e o f a n y o p p o r t u n i t y o f f e r e d t o t h e m i n p u r s u i t o f p r o f i t . C o n c e r n s o v e r u n s a t i s f a c t o r y p e r f o r m a n c e o f l a i s s e z f a i r e p o l i c i e s l e d t o c h a n g e s i n p u b l i c l a n d s m a n a g e m e n t . R e g u l a t i o n o f d e v e l o p m e n t a n d r e s t r i c t i o n s o n o p e n c o m p e t i t i o n b e c a m e c o m m o n p l a c e o n b o t h n a t i o n a l p a r k s a n d n a t i o n a l f o r e s t s . H o w e v e r , a g e n c y p o l i c i e s o n p r i c e r e g u l a t i o n a r e o n e e x a m p l e w h e r e p o l i c y r e p o r t e d t h a t C o u r t r u l i n g s w h i c h a r o s e f r o m c h a l l e n g e s t o f r a n c h i s i n g 3 3 7 d i v e r g e n c e h a s o c c u r r e d . A c h i e v e m e n t o f n e i t h e r m a r g i n a l n o r a v e r a g e c o s t p r i c i n g s e e m s t o b e a r e l e v a n t c o n c e r n u n d e r F o r e s t S e r v i c e p o l i c y . T h e d i s c u s s i o n o f H y p o t h e s i s # 2 c l e a r l y i n d i c a t e d t h a t t h i s a g e n c y i s c o n t e n t t o a l l o w p r i c e s t o b e d e t e r m i n e d b y ” t h e m a r k e t ” e v e n i n t h e c o m m o n s i t u a t i o n w h e r e n o c o m p e t i t i v e m a r k e t e x i s t s . T h i s p o l i c y f a i l s t o m e e t a n y t e s t o f p r o d u c t i o n e f f i c i e n c y a n d s h o w s c o m p l e t e d i s r e g a r d f o r e q u i t y c o n c e r n s . N o a t t e m p t i s m a d e t o c u r t a i l m o n o p o l y p o w e r . F u r t h e r m o r e , i t h a s b e e n s h o w n i n t h e c a s e e x a m p l e s t h a t u n d e r p r o t e c t e d m o n o p o l y c o n d i t i o n s , e n t r e p r e n e u r i a l i n c e n t i v e s a r e s t i f l e d r e s u l t i n g i n m e d i o c r e q u a l i t y e x p e r i e n c e s a n d l i t t l e a t t e n t i o n t o c u s t o m e r s a t i s f a c t i o n . T a k e n t o t h e e x t r e m e , t h e p r e v a i l i n g a t t i t u d e t h a t t h e e c o n o m i c i n t e r e s t s o f t h e e n t e r p r i s e a r e p a r a m o u n t c a n a l s o r e s u l t i n d e g r a d a t i o n o f e n v i r o n m e n t a l q u a l i t y d u e t o a g e n c y u n w i l l i n g n e s s t o i m p o s e o p e r a t i n g c o n s t r a i n t s o r f i n a n c i a l l y b u r d e n s o m e m i t i g a t i o n m e a s u r e s o n t h e c o n c e s s i o n e r . A l t h o u g h p e r h a p s n o t e x p l i c i t l y s t a t e d , i t c a n b e r e a s o n a b l y a s s u m e d t h a t a p r i m a r y g o a l o f a g e n c y p o l i c y i s t h a t i t b e l e g a l . E v e n t h i s m o s t f u n d a m e n t a l m e a s u r e o f s t r u c t u r a l p e r f o r m a n c e i s s t r e t c h e d t h i n u n d e r t h e l a i s s e z f a i r e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e p o l i c i e s o f t h e F o r e s t S e r v i c e . M a n y r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s a r e e s s e n t i a l l y f r a n c h i s e s w h i c h a r e p r o t e c t e d f r o m c o m p e t i t i o n b y t h e i r e x c l u s i v e a g e n c y - g r a n t e d p e r m i t s . A s n o t e d m a n y t i m e s , t h e r e m a y b e v a l i d j u s t i f i c a t i o n f o r s u c h e x c l u s i v e p e r m i t s i n “ n a t u r a l m o n o p o l y " s i t u a t i o n s l i k e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . H o w e v e r , w h e n t h e s e f r a n c h i s e s a r e e s t a b l i s h e d , c e r t a i n l e g a l o b l i g a t i o n s f a l l o n t h e p e r m i t t i n g e n t i t y . T h i s p o i n t h a s b e e n a d d r e s s e d i n n u m e r o u s j u d i c i a l p r e c e d e n t s . B a l d w i n ( 1 9 8 9 , p . 1 4 ) c o n s u m p t i o n o f p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s t o h i g h e r 3 3 8 e m p h a s i z e d t h a t : ” t h e s t a t e c o u l d n o t b y s u c h c o n t r a c t s v o i d t h e b a s i c p o w e r s o f t h e s t a t e . . . F r a n c h i s e s t h a t v o i d e d t h e s e p o w e r s w e r e r u l e d t o b e i l l e g a l . . . F r a n c h i s e s t h a t a l i e n a t e d t h e s e b a s i c r i g h t s w e r e t h o s e t h a t w e r e i n o r d i n a t e l y l o n g o r o n e s w h e r e s o m e u n r e a s o n a b l e p r i v i l e g g s u c h a s f r e e d o m f r o m p r i c e r e g u l a t i o n , w a s g r a n t e d “ ( e m p h a s i s a d d e d ) . T h e c o n t r a d i c t i o n w i t h t h e F o r e s t S e r v i c e p o s i t i o n i s e v i d e n t . T h e a r g u m e n t t h a t t h e f o r c e s o f t h e m a r k e t m a k e r e g u l a t i o n u n n e c e s s a r y i s s i m p l y u n t e n a b l e b e c a u s e t y p i c a l l y t h e r e i g _ g g c o m p e t i t i v e m a r k e t . T h e G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e ( G A O ) r e c o g n i z e d t h e f a l l a c y i n s u c h t h i n k i n g w h e n i t c o n c l u d e d i n 1 9 8 0 t h a t i n m a n y c a s e s , " p u b l i c d e m a n d i s h i g h e n o u g h t h a t t h e c o n c e s s i o n e r c a n s e l l i t s p r o d u c t , r e g a r d l e s s o f q u a l i t y , a t a l m o s t a n y p r i c e ” ( G A O , 1 9 8 0 , p . 5 8 ) . W h i l e t h i s m a y b e a b i t o f a n e x a g g e r a t i o n , i t i s t r u e t h a t h i g h d e m a n d s a n d l i m i t e d s u p p l y w i t h v i r t u a l l y n o c o m p e t i t i v e s u b s t i t u t e s c a n o f t e n r e s u l t i n e x o r b i t a n t p r i c i n g . B a r r i e r s t o c o m p e t i t i v e e n t r y a r e a s a l i e n t f e a t u r e o f m a n y p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . W h e n a g e n c y - i m p o s e d c o n s t r a i n t s r e s u l t i n a p o l i c y o f n o - e n t r y , t h e b u r d e n i s o b v i o u s l y p l a c e d o n t h e g o v e r n m e n t t o p r o t e c t c o n s u m e r s f r o m t h e p o t e n t i a l o f m o n o p o l y b e h a v i o r , a m o n o p o l y w h i c h t h e g o v e r n m e n t c r e a t e s a n d s u s t a i n s . S h e r m a n ( 1 9 8 9 ) c a u t i o n e d t h a t w h e n t h e g o v e r n m e n t g r a n t s e x c l u s i v e o p e r a t i n g r i g h t s , " w i t h o u t c o m p e t i t i o n i n t h e f o r m o f f r e e e n t r y , a s i n g l e s u p p l i e r m u s t b e e x p e c t e d t o f o l l o w m a n y u n d e r s t a n d a b l e t e n d e n c i e s o f m o n o p o l i e s . " I n a d d i t i o n t o m o n o p o l y p r i c i n g , i t i s c o m m o n f o r t h e q u a l i t y o f s e r v i c e t o s u f f e r w h e n t h e r e i s n o t h r e a t o f a l t e r n a t e s u p p l i e r s . A l s o , w i t h h i g h d e m a n d , p r i c i n g c a n b e u s e d a s m e a n s o f r a t i o n i n g o u t t h e l i m i t e d s u p p l y . T h e e f f e c t i s t o l i m i t o n a ” s i m i l a r " s e r v i c e f o u n d a t p l a c e s l i k e S a b i n o C a n y o n o n t h e 3 3 9 i n c o m e g r o u p s w h i l e d i s c r i m i n a t i n g a g a i n s t l o w e r i n c o m e g r o u p s . A t t h e e x t r e m e , t h e l o w e r i n c o m e g r o u p s a r e d e n i e d a c c e s s t o t h e i r p u b l i c l a n d s . E m p i r i c a l R e a l i t y : W h i l e a c c e p t a n c e o f H y p o t h e s i s # 2 s u p p o r t s t h e p o s i t i o n t h a t P a r k S e r v i c e p o l i c i e s a c k n o w l e d g e a p u b l i c u t l i l i t y c h a r a c t e r o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s w h i l e F o r e s t S e r v i c e p o l i c i e s d o n o t , t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e s e p o l i c i e s h a s r e s u l t e d i n w i d e l y d i f f e r i n g s t r u c t u r e s a n d a s s o c i a t e d p e r f o r m a n c e o n t h e n a t i o n a l p a r k s a n d n a t i o n a l f o r e s t s . D e s p i t e t h e a s s e r t i o n o f o n e F o r e s t S e r v i c e " e x p e r t " o n r e c r e a t i o n p e r m i t t e e s t h a t t h e a g e n c y h a s n o t c o n t r o l l e d p r i c e s c h a r g e d b y p e r m i t h o l d e r s f o r a l m o s t 2 0 y e a r s ( U S D A F o r e s t S e r v i c e , 1 9 9 4 a ) , t h e r e a l i t y i s t h a t F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s r e g u l a r l y m a k e a n e f f o r t t o c o n t r o l c o n c e s s i o n e r p r i c e s . S u r v e y r e s u l t s i n d i c a t e t h a t 6 7 ‘ o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s r e p o r t e d t h a t t h e y c u r r e n t l y p l a y a r o l e i n r e g u l a t i n g t h e p r i c e s c h a r g e d b y c o n c e s s i o n e r s . F u r t h e r m o r e , i n t h e a b s e n c e o f e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n , 8 4 ! o f F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s b e l i e v e d t h a t r e g u l a t i o n s h o u l d b e b a s e d o n a n a s s e s s m e n t o f t h e e n t e r p r i s e ' s c o s t s a n d r e v e n u e s a l l o w i n g f o r a “ r e a s o n a b l e “ r a t e o f r e t u r n o n i n v e s t m e n t . N i n e t y p e r c e n t o f P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s h e l d t h i s p o s i t i o n . H o w e v e r , m o r e c o m m o n l y b o t h F o r e s t S e r v i c e a n d P a r k S e r v i c e p e r s o n n e l t e n d t o c o n s t r a i n p r i c e s b a s e d o n t h o s e f o u n d e l s e w h e r e f o r ” s i m i l a r “ g o o d s a n d s e r v i c e s . T h e p r o b l e m w i t h t h i s a p p r o a c h i s t h a t t h e “ c o m p a r a b l e " g o o d s a n d s e r v i c e s u p o n w h i c h p r i c e s a r e b a s e d m a y n o t b e c u r r e n t l y o f f e r e d i n a c o m p e t i t i v e e n v i r o n m e n t e i t h e r . F o r e x a m p l e , i f t h e P a r k S e r v i c e i s d e c i d i n g h o w m u c h t o a l l o w a n e w s h u t t l e b u s s e r v i c e t o c h a r g e i n Z i o n N a t i o n a l P a r k , i t m a y b a s e t h e p e r m i t t e d p r i c e 3 4 0 C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t . I f t h e S a b i n o C a n y o n p r i c e w a s u n c o n s t r a i n e d i n t h e a b s e n c e o f c o m p e t i t i o n , i t i s a n i n a p p r o p r i a t e b a s i s f o r c o m p a r i s o n . T h e s y s t e m a c t u a l l y p r o l i f e r a t e s a n d s a n c t i o n s p r i c i n g i n e x c e s s o f a v e r a g e c o s t s ; y e t t h e a g e n c y m a n a g e r s h o n e s t l y b e l i e v e t h e y a r e ” r e g u l a t i n g ” t h e p e r m i t t e e s ' p r i c e s . T h e r e s u l t i n g p e r f o r m a n c e p r o b l e m s m a y n o t b e s i g n i f i c a n t f o r p r i c i n g o f p r o d u c t s s u c h a s p o s t c a r d s w h e r e a f a i r l y w e l l - e s t a b l i s h e d m a r k e t p r i c e i s a v a i l a b l e f o r c o m p a r i s o n . H o w e v e r , r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s o n p u b l i c l a n d s o f t e n o f f e r u n i q u e e x p e r i e n c e s i n u n i q u e s e t t i n g s f o r w h i c h t r u l y c o m p a r a b l e s u b s t i t u t e s o n p u b l i c o r p r i v a t e l a n d a r e d i f f i c u l t o r i m p o s s i b l e t o f i n d . W h e n o n e o r t w o " s i m i l a r “ e n t e r p r i s e s a r e l o c a t e d , t h i s s m a l l s a m p l e m a y b e i n a p p r o p r i a t e l y u s e d f o r p r i c e s e t t i n g . T h i s p o i n t i s i m p o r t a n t . W h e r e a s t h e F o r e s t S e r v i c e p o l i c i e s s e e m t o e x p l i c i t l y d e n y a r e g u l a t o r y r o l e , m a n a g e r s n o t o n l y r e c o g n i z e s u c h a r o l e b u t a r e a t t e m p t i n g t o i m p l e m e n t i t ; g e n e r a l l y t h e i m p l e m e n t a t i o n h a s t a k e n t h e f o r m o f p r i c e c o m p a r a b i l i t y . A n d , t h o u g h P a r k S e r v i c e p o l i c i e s d e c l a r e t h a t r e g u l a t i o n i s n e c e s s a r y a n d a p p r o p r i a t e , t h e n a t u r e o f t h e i r i m p l e m e n t a t i o n o f t e n r e s u l t s i n p r i c e s w h i c h a r e b a s e d o n t h e s a m e i n a p p r o p r i a t e c o m p a r i s o n s a s t h e F o r e s t S e r v i c e . T h e s u b s e q u e n t e m p i r i c a l p e r f o r m a n c e o f t h e t w o a g e n c i e s i s i n d i s t i n g u i s h a b l e i n s o m e c a s e s . A n o t h e r f a c t o r w h i c h b l u r s t h e d i s t i n c t i o n b e t w e e n a g e n c y p e r f o r m a n c e i s s i m p l y t h e p e r s o n a l p h i l o s o p h i c a l b i a s e s o f k e y p e r s o n n e l . S u c h b i a s e s c a n l e a d a F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r t o a g g r e s s i v e l y p u r s u e r e g u l a t i o n i n a p p a r e n t c o n t r a d i c t i o n t o a g e n c y p o l i c y o r a l t e r n a t i v e l y r e s u l t i n a m i s g u i d e d l a i s s e z f a i r e P a r k S e r v i c e m a n a g e r o v e r - r u l i n g a g e n c y p o l i c y i n f a v o r o f a c o n c e s s i o n e r ' s i n t e r e s t s . i t s p u r p o s e b e c a u s e t o t h e e c o n o m i s t i t i s a m e a n s t o a n e n d , n o t a n e n d 3 4 1 A n e x a m p l e w a s n o t e d i n C h a p t e r I I I . U n d e r q u e s t i o n i n g f r o m t h e G A O i n 1 9 8 0 , t h e C h i e f o f C o n c e s s i o n s a t Y e l l o w s t o n e N a t i o n a l P a r k o f f e r e d t h a t , i n h i s o p i n i o n , t h e a p p a r e n t l y h i g h l o d g i n g r a t e s i n Y e l l o w s t o n e w e r e ” n o t o u t o f l i n e " ( G A O , 1 9 8 0 , p . 5 7 ) . H e b a s e d t h i s a s s e s s m e n t l a r g e l y o n t h e a e s t h e t i c b e n e f i t s o f l o d g i n g w i t h i n t h e P a r k . H o w e v e r , P a r k S e r v i c e g u i d e l i n e s u n d e r w h i c h t h e s e r a t e s w e r e a p p r o v e d s t a t e t h a t “ t h e a t t r a c t i o n v a l u e o f t h e p a r k i t s e l f , w h i c h v i s i t o r s a l r e a d y o w n b y v i r t u e o f t h e i r c i t i z e n s h i p , s h o u l d n o t b e c o n s i d e r e d i n a p p r o v i n g r a t e s " ( G A O , 1 9 8 0 , p . 5 7 , e m p h a s i s a d d e d ) . T h i s l a t t e r p o i n t w o u l d s e e m t o b e e q u a l l y v a l i d f o r a l l p u b l i c l a n d s . W h y t h e n , s h o u l d a n e n t e r p r i s e o n s c e n i c p u b l i c l a n d s b e p r i c e d a t t h e l e v e l o f a s i m i l a r e n t e r p r i s e o n l e s s s c e n i c p r i v a t e l a n d ? T h e u n c o n s t r a i n e d p r i c e o f a s h u t t l e b u s r i d e i n a u n i q u e p r i v a t e l y - o w n e d c a n y o n p r o v i d e s n o i n s i g h t i n t o t h e a p p r o p r i a t e l e v e l o f p r i c i n g f o r a s h u t t l e b u s r i d e i n l i e u o f p e r s o n a l v e h i c l e s i n a p u b l i c l y - o w n e d c a n y o n . D e s p i t e t h i s l o g i c , t h e F o r e s t S e r v i c e h a s r e p e a t e d l y c o n t e n d e d t h a t p u b l i c l a n d e n t e r p r i s e s s u c h a s c a m p g r o u n d s s h o u l d n o t c h a r g e l e s s t h a n p r i v a t e c a m p g r o u n d o p e r a t o r s o n p r i v a t e l a n d ; t h e a p p a r e n t r a t i o n a l e o f t h i s a r g u m e n t b e i n g t h a t i t i s u n f a i r t o t h e p r i v a t e l a n d s c a m p g r o u n d i f i t i s c h e a p e r t o c a m p o n p u b l i c l a n d s . T h i s i s e s s e n t i a l l y a n a r g u m e n t f o r a f o r m o f p r i c e r e g u l a t i o n u s i n g a p r i c e f l o o r r a t h e r t h a n a p r i c e c e i l i n g i n a n e f f o r t t o s i m u l a t e c o m p e t i t i o n . B a u m o l a n d B l i n d e r ( 1 9 7 9 , p . 4 9 4 ) h a v e r e f e r r e d t o s u c h s c h e m e s a s ' a p e r v e r s i o n o f t h e i d e a o f c o m p e t i t i o n . ” T h e y n o t e t h a t " t h e v i r t u e o f c o m p e t i t i o n i s t h a t w h e r e i t o c c u r s f i r m s f o r c e o n e a n o t h e r t o s u p p l y c o n s u m e r s w i t h p r o d u c t s o f h i g h q u a l i t y a t 1 2 ! p r i c e s . I f c o m p e t i t i o n d o e s n o t d o t h i s , i t l o s e s 3 4 2 i n i t s e l f . A n a r r a n g e m e n t u n d e r w h i c h f i r m s a r e e n a b l e d t o c o e x i s t o n l y b y p r e v e n t i n g t h e m f r o m c o m p e t i n g w i t h o n e a n o t h e r p r e s e r v e s t h e a p p e a r a n c e o f c o m p e t i t i o n b u t d e s t r o y s i t s s u b s t a n c e . ” U n f o r t u n a t e l y t h i s i s t o o o f t e n t h e r e s u l t o f p r i c e r e g u l a t i o n a s i m p l e m e n t e d b y b o t h t h e F o r e s t S e r v i c e a n d t h e P a r k S e r v i c e . T o o o f t e n , t h e g o a l o f p r i c e c o m p a r a b i l i t y i s t o p r o t e c t t h e i n t e r e s t s o f t h e r e c r e a t i o n s e r v i c e s i n d u s t r y a t t h e e x p e n s e o f t h e p u b l i c l a n d o w n e r s . I n d u s t r y p r e s s u r e i s s o m e t i m e s r e s p o n s i b l e f o r t h e l a c k o f s u b s t a n t i v e d i f f e r e n c e b e t w e e n t h e p e r f o r m a n c e o f F o r e s t S e r v i c e a n d P a r k S e r v i c e s t r u c t u r e s . T h i s p r e s s u r e a t l e a s t p a r t i a l l y e x p l a i n s t h e F o r e s t S e r v i c e ' s r e l u c t a n c e t o a d o p t a r e g u l a t o r y p o s t u r e . A l t h o u g h t h e h i g h v i s i b i l i t y o f P a r k S e r v i c e c o n c e s s i o n e r p r o g r a m s h a s m a d e r e c o g n i t i o n o f r e g u l a t o r y r e s p o n s i b i l i t y n e c e s s a r y , i n d u s t r y p r e s s u r e h a s s o m e t i m e s w e a k e n e d t h e a c t u a l i m p l e m e n t a t i o n . I t h a s b e e n n o t e d e l s e w h e r e i n t h i s p a p e r t h a t c o n f r o n t a t i o n s w i t h r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s a r e r a r e l y v i e w e d a s c a r e e r e n h a n c i n g . A s o b s e r v e d b y P r o m o ( 1 9 9 2 , p . 1 7 8 ) , ” b e c a u s e p a r k a d m i n i s t r a t o r s f e a r c o n c e s s i o n p o w e r a n d p r e s s u r e , t h e y t r e a d l i g h t l y , a c q u i e s c e , a n d r a t i o n a l i z e . " T h e r e s u l t s a r e p r e d i c t a b l e . A 1 9 7 5 r e p o r t b y t h e G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e f o u n d t h a t t h e “ P a r k S e r v i c e h a d n o t e f f e c t i v e l y m o n i t o r e d a n d e v a l u a t e d c o n c e s s i o n e r p r i c e s t o e n s u r e t h a t t h e y a r e r e a s o n a b l e “ ( a s n o t e d i n G A O , 1 9 8 0 , p . 5 5 ) . A f o l l o w u p s t u d y b y t h e G A O i n 1 9 8 0 c o n c l u d e d t h a t g u i d e l i n e s i s s u e d b y t h e a g e n c y i n 1 9 7 7 ( p a r t i a l l y i n r e s p o n s e t o t h e 1 9 7 5 c r i t i c i s m ) s t i l l d i d n o t a s s u r e t h a t r e a s o n a b l e r a t e s w e r e b e i n g c h a r g e d . A m o n g t h e c o n c e r n s o f t h e G A O w e r e : ” t h e r a t e e v a l u a t o r c a n e a s i l y o v e r l o o k a p r o b l e m r a t h e r t h a n c o n f r o n t t h e c o n c e s s i o n e r ; r a t e a p p r o v a l i s n o t g i v e n e m p h a s i s a s a h i g h p r i o r i t y i t e m f o r p a r k m a n a g e m e n t ; a n d 3 4 3 S u p e r i n t e n d e n t s a r e c o n c e r n e d w i t h t h e p o l i t i c a l i m p a c t o f h o l d i n g d o w n r a t e s u n d e r t h e s y s t e m “ ( G A O , 1 9 8 0 , p . 5 9 ) . P e r f o r m a n c e d i f f i c u l t i e s i n a s s u r i n g e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n a n d e x p e r i e n c e q u a l i t y a r e a l s o p r e v a l e n t f o r t h e s a m e r e a s o n s . P e r h a p s t h e g r e a t e s t s i n g l e f a c t o r k e e p i n g t h e p e r f o r m a n c e o f a g e n c y p r i c i n g p o l i c i e s f r o m g r e a t l y d i v e r g i n g i s t h e i n o r d i n a t e a n d g r o w i n g e m p h a s i s o n e n t e r p r i s e r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t a s a p r i m a r y c r i t e r i o n f o r m e a s u r i n g p r o g r a m s u c c e s s . T h e d e b a t e o v e r t h e a p p r o p r i a t e l e v e l o f r e t u r n s ( f r a n c h i s e f e e s ) i s c e r t a i n l y n o t n e w . T h e i s s u e i s r e v i e w e d i n s o m e d e t a i l i n C h a p t e r I I I . T h e f o c u s ( a s o r c h e s t r a t e d b y t h e r e c r e a t i o n i n d u s t r y ) h a s o f t e n b e e n o n t h e a l l e g e d t r a d e o f f s b e t w e e n f r a n c h i s e f e e s a n d q u a l i t y o f t h e r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e . O f g r e a t e r i n t e r e s t i n t h i s s u m m a r y i s t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n g o v e r n m e n t r e t u r n s a n d p r i c e s c h a r g e d t o p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n i s t s . ( A n a c c e p t a b l e l e v e l o f s e r v i c e q u a l i t y b e i n g t a k e n a s a r e q u i r e m e n t o f r e t a i n i n g t h e r i g h t t o o p e r a t e t h e e n t e r p r i s e . ) T h e p r i c e v e r s u s r e t u r n s d e b a t e w a s a r t i c u l a t e d b y N a t i o n a l P a r k S e r v i c e D i r e c t o r N e w t o n D r u r y i n 1 9 4 6 : “ S o m e b e l i e v e t h a t t h e c o n c e s s i o n s s h o u l d p a y m o r e i n t o t h e g o v e r n m e n t t r e a s u r y . M y o w n o p i n i o n i s t h a t e v e n m o r e i m p o r t a n t i s t h e o b t a i n i n g o f m o d e r a t e r a t e s f o r t h e p u b l i c p a t r o n i z i n g t h e c o n c e s s i o n s “ ( H u m m e l , 1 9 8 7 , p . 1 3 6 ) . T h e p o s i t i o n o f D r u r y a n d o t h e r s t h a t l o w p r i c e s t o t h e p u b l i c s h o u l d n o t b e s a c r i f i c e d f o r i n c r e a s e d r e v e n u e s i s g e n e r a l l y c o n s i s t e n t w i t h t h e e c o n o m i c s l i t e r a t u r e o n m o n o p o l y / p u b l i c u t i l i t y r e g u l a t i o n a n d a s s o c i a t e d f r a n c h i s e b i d d i n g . F o r e x a m p l e , C r e w a n d Z u p a n ( 1 9 9 1 ) c o n s i d e r e d p u r s u i t o f “ n o n - p r i c e “ c o m p e n s a t i o n ( s u c h a s p a y m e n t s t o t h e g o v e r n m e n t ) t o b e t h e m o s t s i g n i f i c a n t o b s t r u c t i o n t o t h e p r o m o t i o n o f e f f i c i e n c y t h r o u g h f r a n c h i s e b i d d i n g f o r e x c l u s i v e g o v e r n m e n t o p e r a t i n g 3 4 4 p e r m i t s . S i m i l a r l y , B a r n e s ( 1 9 4 4 , p . 2 2 8 ) s u g g e s t e d t h a t b y f o l l o w i n g t h e a p p r o p r i a t e o b j e c t i v e o f h o l d i n g u s e r c h a r g e s t o t h e l e v e l n e c e s s a r y t o c o v e r c o s t s , t h e r e i s o r d i n a r i l y n o j u s t i f i c a t i o n f o r f r a n c h i s e f e e s . H e c o n t e n d e d t h a t i f r e g u l a t i o n a n d / o r o p e n c o m p e t i t i o n f o r t h e f r a n c h i s e i s s u c c e s s f u l , “ t h e r e a r e n o e x c e s s p r o f i t s t o b e r e c a p t u r e d t h r o u g h t h e f r a n c h i s e t a x . “ O b v i o u s l y i f t h e a g e n c y i n s i s t s o n s u c h f e e s n o n e t h e l e s s , i t m u s t b e r e c o g n i z e d t h a t t h e f e e s ( e s s e n t i a l l y a t a x ) b e c o m e p a r t o f t h e o p e r a t i n g c o s t s o f t h e e n t e r p r i s e a n d w i l l u l t i m a t e l y b e b o r n e b y t h e p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n i s t . D e s p i t e s u c h a d m o n i t i o n s , b y f a r t h e g r e a t e s t r e c e n t e m p h a s i s h a s b e e n o n m a i n t a i n i n g t h e v i a b i l i t y o f t h e e n t e r p r i s e w h i l e i n c r e a s i n g d o l l a r r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t . C o n s e q u e n t l y , p e r f o r m a n c e o f P a r k S e r v i c e p o l i c y h a s o f t e n f a i l e d t o a c h i e v e i t s r e g u l a t o r y g o a l s . T h e d e s i r e f o r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e r e v e n u e h a s r e l e g a t e d p r i c i n g t o a s u b o r d i n a t e c o n c e r n . T h e u n d e r l y i n g v a l u e j u d g e m e n t s o f t h i s p o s i t i o n h a v e b e e n l a r g e l y i g n o r e d . I f t h e F o r e s t S e r v i c e a n d P a r k S e r v i c e w e r e e q u a l l y e f f e c t i v e i n c a p t u r i n g m o n o p o l y p r o f i t s f o r g o v e r n m e n t r e t e n t i o n , e m p i r i c a l p e r f o r m a n c e w o u l d b e t h a t m u c h m o r e c o m p a r a b l e . H o w e v e r , s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e s i n a p p r o a c h e s t o r e v e n u e r e t e n t i o n h a v e p r o d u c e d c o n t r a s t s i n p e r f o r m a n c e . S o m e P a r k S e r v i c e m a n a g e r s h a v e n e g o t i a t e d a g r e e m e n t s w i t h c o n c e s s i o n e r s w h e r e b y f r a n c h i s e f e e s t o t h e T r e a s u r y h a v e b e e n l o w e r e d o r e n t i r e l y e x t i n g u i s h e d i n e x c h a n g e f o r “ n o n - T r e a s u r y r e t u r n s “ , g e n e r a l l y i n t h e f o r m o f p a y m e n t s a n d / o r i m p r o v e m e n t s a t t h e l o c a l p a r k l e v e l . T h e F o r e s t S e r v i c e h a s b e e n f a r m o r e c o n s e r v a t i v e i n t h i s r e g a r d , o f t e n c o n s i d e r i n g s u c h a g r e e m e n t s t o b e a u g m e n t a t i o n o f f e d e r a l a p p r o p r i a t i o n s a n d i n c o n s i s t e n t w i t h C o n g r e s s i o n a l i n t e n t . 3 4 5 G i v e n t h e i r a b i l i t y t o s u p p o r t p a r k p r o g r a m s w i t h c o n c e s s i o n e r r e v e n u e , l o c a l P a r k S e r v i c e o f f i c i a l s a r e b e c o m i n g i n c r e a s i n g l y a g g r e s s i v e i n t h e i r p u r s u i t o f h i g h e r r e t u r n s f r o m c o n c e s s i o n e r s . T h e a b i l i t y t o k e e p t h e s e r e t u r n s a t t h e l o c a l l e v e l i s t h e k e y t o t h i s a g g r e s s i v e n e s s . I n t h e n e w c o n c e s s i o n e r c o n t r a c t a t Y o s e m i t e N a t i o n a l P a r k ( t h e l a r g e s t c o n c e s s i o n c o n t r a c t i n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t ) , t h e e n t i r e r e t u r n t o t h e g o v e r n m e n t c o n s i s t s o f n o n - T r e a s u r y c o m p e n s a t i o n . O n t h e o t h e r h a n d , t h e i n c e n t i v e f o r F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s t o c o n f r o n t c o n c e s s i o n e r s t o i n c r e a s e r e t u r n s i s l i m i t e d i f t h e s e f e e s a r e s i m p l y f o r w a r d e d t o t h e T r e a s u r y . T h i s d i f f e r e n c e i n i n t e r p r e t a t i o n o f w h a t i s i l l e g a l a u g m e n t a t i o n o f a p p r o p r i a t i o n s i s e m e r g i n g a s a s i g n i f i c a n t f a c t o r i n d i f f e r e n t i a t i n g b e t w e e n t h e p e r f o r m a n c e o f F o r e s t S e r v i c e a n d P a r k S e r v i c e c o n c e s s i o n e r p r o g r a m s . C o n g r e s s i o n a l l y - d i r e c t e d c o n s i s t e n c y s e e m s a p p r o p r i a t e . E x i s t i n g a g e n c y m e t h o d s f o r c a l c u l a t i n g f r a n c h i s e f e e s h a v e y i e l d e d m e a g e r r e t u r n s . A s a r e s u l t , a g e n c y m a n a g e m e n t o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s h a s b e e n w i d e l y c r i t i c i z e d i n t h e C o n g r e s s a n d t h e m e d i a . T h e s u b s t a n c e o f t h i s c r i t i c i s m i s d e t a i l e d i n C h a p t e r I I I ; f o r s u m m a r y p u r p o s e s i t i s s u f f i c i e n t t o n o t e t h a t c o n c e s s i o n e r r e t u r n s g e n e r a l l y a v e r a g e i n t h e r a n g e o f t w o t o t h r e e p e r c e n t o f g r o s s r e v e n u e s . F o r s k i a r e a s , t h e l a r g e s t g e n e r a t o r o f r e c r e a t i o n r e v e n u e o n t h e f e d e r a l l a n d s , r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y h a v e b e e n a t r o u g h l y 1 . 8 p e r c e n t o f g r o s s r e v e n u e . S u c h a b s u r d l y l o w f i g u r e s a r e e a s y t o c r i t i c i z e . H o w e v e r , b y f o c u s i n g o n t h a t i s s u e a l o n e , t h e e q u a l l y i m p o r t a n t i s s u e o f p r i c i n g i s o b s c u r e d . A l t h o u g h s t r u c t u r e s w h i c h a t t e m p t t o c a p t u r e m o n o p o l y p r o f i t s f o r t h e g o v e r n m e n t a r e i n c o n s i s t e n t w i t h e c o n o m i c t h e o r y a n d r e s u l t i n i n e f f i c i e n t p r i c i n g w e l l a b o v e a v e r a g e c o s t s , t h e y a t l e a s t h a v e t h e 3 4 6 b e n e f i t o f r e t a i n i n g t h e s e p r o f i t s f o r p u b l i c u s e ; t h i s a p p r o a c h i s m o s t e a s i l y r a t i o n a l i z e d i f t h e r e v e n u e i s u s e d t o i m p r o v e c o n d i t i o n s a t t h e a r e a o f f e e c o l l e c t i o n . ( I f t h i s r e s u l t i s d e s i r e d h o w e v e r , i t m a y o f t e n b e p r e f e r a b l e t o p r o v i d e t h e s e r v i c e d i r e c t l y b y t h e g o v e r n m e n t . T h i s p o i n t i s a d d r e s s e d i n t h e r e c o m m e n d a t i o n s s e c t i o n o f t h i s c h a p t e r . ) N o r a t i o n a l i z a t i o n e x i s t s f o r a p o l i c y w h i c h m a k e s n o e f f o r t t o m i t i g a t e m o n o p o l y p o w e r o f a p e r m i t t e e a n d y e t f a i l s t o c a p t u r e a s u b s t a n t i v e p o r t i o n o f s u b s e q u e n t m o n o p o l y p r o f i t s f o r p u b l i c b e n e f i t . A c a s e h a s b e e n m a d e t h a t s t a t e d p o l i c i e s n o t w i t h s t a n d i n g , a c t u a l e m p i r i c a l i m p l e m e n t a t i o n o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e m a n a g e m e n t h a s r e s u l t e d i n f a i l u r e s o f b o t h t h e F o r e s t S e r v i c e a n d t h e P a r k S e r v i c e t o c o n s i s t e n t l y t r e a t p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a s p u b l i c u t i l i t i e s . P e r s o n a l p h i l o s o p h i e s o f m a n a g e r s , p o o r l y a r t i c u l a t e d a g e n c y p o l i c i e s , l a c k o f o v e r s i g h t , p r e s s u r e f r o m t h e r e c r e a t i o n s e r v i c e s i n d u s t r y , a n d f o c u s o n c o n c e s s i o n e r r e t u r n s t o t h e g o v e r n m e n t h a v e r e s u l t e d i n l i t t l e a t t e n t i o n o n t h e p r i m a r y g o a l o f u t i l i t y / n a t u r a l m o n o p o l y m a n a g e m e n t , q u a l i t y s e r v i c e a t e f f i c i e n t a n d e q u i t a b l e p r i c i n g . A l t h o u g h e a c h a g e n c y h a s i n i t s o w n w a y a t t e m p t e d t o a d d r e s s t h e m a n y i s s u e s s u r r o u n d i n g r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e m a n a g e m e n t ( s e e C h a p t e r I I I ) , t h e r e p o r t s o f t h e G A O a n d t h e f i n d i n g s o f t h i s d i s s e r t a t i o n c o n t i n u e t o c a s t d o u b t o v e r m a n a g e m e n t e f f e c t i v e n e s s . A n a l y s i s o f t h e c a s e e x a m p l e s i n d i c a t e s t h a t i n s o m e s i t u a t i o n s , f a i l u r e t o a c k o w l e d g e t h e p u b l i c u t i l i t y m o d e l h a s r e s u l t e d i n t h e f o l l o w i n g p e r f o r m a n c e : ( 1 ) P r i c e s t o t h e p u b l i c h a v e n o t b e e n r e f l e c t i v e o f t h e c o s t s t r u c t u r e o f t h e o p e r a t i o n . T h i s p o s i t i o n i s c o u n t e r t o p r e v a i l i n g l i t e r a t u r e o n t h e s u b j e c t o f n a t u r a l m o n o p o l i e s a n d p u b l i c u t i l i t i e s a n d r e f l e c t s l i e n g c a u l r u c e o d r n b e s y l b p e t x h e e t n h s e s a g o a a e s n s c o i c e i s t a e n d d h w t i h t e p o c r n o c v e i s d s i i n o g n t h e e r s , s t e h r e v r i e c b e y a i r n e c r e a s i n g 3 4 7 c o n c e r n f o r n e i t h e r e f f i c i e n c y n o r e q u i t y . I t i s a l s o i n c o n s i s t e n t w i t h s t a t e d a g e n c y o b j e c t i v e s t h a t r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s b e a v a i l a b l e t o a l l p u b l i c l a n d o w n e r s a t “ r e a s o n a b l e “ c o s t . A t t h e e x t r e m e , l o w e r i n c o m e f a m i l i e s h a v e b e e n e s s e n t i a l l y p r e c l u d e d f r o m a c c e s s i n g s o m e p u b l i c l a n d s d u e t o p r i c i n g o f m o n o p o l y c o n c e s s i o n e r s . T o s o m e d e g r e e t h e s u b j e c t i v e a s s e s s m e n t o f “ r e a s o n a b l e c o s t “ i s u n n e c e s s a r y . I f t h e r e a r e m o n o p o l y c o n d i t i o n s a n d n o a g e n c y a t t e m p t s t o c o n t r o l p r i c e , i t c a n b e a r g u e d t h a t t h e r e i s p r i m a f a c i e e v i d e n c e o f t h e f a i l u r e t o m e e t t h e “ r e a s o n a b l e c o s t “ o b j e c t i v e . ( 2 ) D e s p i t e t h e p r e s e n c e o f m o n o p o l y p r o f i t s , f r a n c h i s e f e e s r e t u r n e d t o t h e p u b l i c a r e g e n e r a l l y l e s s t h a n 2 . 5 t o f g r o s s r e v e n u e s . A s g r e a t e r e m p h a s i s i s p l a c e d o n a t t e m p t i n g t o i n c r e a s e t h e s e r e t u r n s , u s e r p r i c e s w i l l r i s e a c c o r d i n g l y . ( 3 ) T h e r e a r e f r e q u e n t c o m p l a i n t s b y p u b l i c l a n d u s e r s t h a t e n v i r o n m e n t a l c o n c e r n s h a v e b e e n s u b o r d i n a t e t o t h e f i n a n c i a l i n t e r e s t s o f f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n e r s . M i t i g a t i n g m e a s u r e s w h i c h m i g h t a f f e c t r e v e n u e s a r e g e n e r a l l y o p p o s e d . U n r e s t r i c t e d a d v e r t i s i n g t o i n c r e a s e t o u r i s t t r a f f i c a n d r e v e n u e h a s e x a c e r b a t e d c o n f l i c t s w i t h o t h e r u s e r s . ( 4 ) U s e r s a n d t h e a g e n c i e s h a v e n o t e d t h a t s o m e m o n o p o l y c o n c e s s i o n e r s a r e n o t “ c u s t o m e r - s e r v i c e o r i e n t e d , “ b u t r a t h e r a r e s i m p l y i n t e r e s t e d i n m a x i m i z i n g r e v e n u e g e n e r a t i o n . T h i s b e h a v i o r i s c o n s i s t e n t w i t h w h a t o n e w o u l d e x p e c t f r o m a p r o t e c t e d m o n o p o l i s t w i t h r e l a t i v e l y s t a b l e a n d i n e l a s t i c d e m a n d . ( 5 ) E f f o r t s b y l o c a l a g e n c y a d m i n i s t r a t o r s t o i m p r o v e s e r v i c e , l o w e r p r i c e s , o r r a i s e f e e s a r e n o t w e l l - r e c e i v e d b y o p e r a t o r s , r e s u l t i n g i n o c c a s i o n a l t h r e a t s o f l e g a l a c t i o n . I n e f f i c i e n t a d m i n i s t r a t i v e a n d 3 4 8 t h e c o s t s o f s e r v i c e p r o v i s i o n . I f p e r f o r m a n c e f a i l u r e c o u l d b e s u m m e d u p s u c c i n c t l y , i t p e r h a p s i s b e s t a r t i c u l a t e d a s t h e p l a c i n g o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s i n d u s t r y i n t e r e s t s o v e r t h o s e o f t h e p u b l i c l a n d o w n e r s . T h e r e s u l t s a r e u n s a t i s f a c t o r y . H y p o t h e s i s # 3 h a s b e e n s h o w n t o b e t r u e . T h a t i s , f a i l u r e t o r e c o g n i z e t h e p u b l i c u t i l i t y c h a r a c t e r o f p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s r e s u l t s i n m i s s e d o p p o r t u n i t i e s f o r p e r f o r m a n c e e n h a n c e m e n t i n m a n y s i t u a t i o n s . T h e a r g u m e n t i s n o t t h a t t h e u t i l i t y m o d e l w o u l d n e c e s s a r i l y i m p r o v e p e r f o r m a n c e i n a l l c a s e s , b u t r a t h e r t h a t f a i l u r e t o c o n s i d e r t h e m o d e l w i l l m i s s o p p o r t u n i t i e s f o r i m p r o v e m e n t . A f t e r a s s e s s m e n t o f a l t e r n a t i v e s , i f a n o n - u t i l i t y p e r s p e c t i v e i s t h e s e l e c t e d c o u r s e o f a c t i o n , a t l e a s t t h e t r a d e o f f s w i l l h a v e b e e n d i s p l a y e d f o r t h e d e c i s i o n - m a k e r s a n d i n t e r e s t e d p a r t i e s t o r e v i e w . S u r v e y H y p o t h e s e s : C h a p t e r I i n t r o d u c e d s e v e r a l h y p o t h e s e s a s s o c i a t e d w i t h t h e s u r v e y p o r t i o n o f t h i s d i s s e r t a t i o n . T h e y a r e a d d r e s s e d i n d e t a i l i n A p p e n d i x A . T h e r e s u l t s o f t h e s t a t i s t i c a l a n a l y s i s s u p p o r t i n g t h e s e h y p o t h e s e s a r e p r e s e n t e d i n C h a p t e r V I a n d A p p e n d i x A . S u r v e y H y p o t h e s e s 2 , 4 , a n d 7 a r e o f p a r t i c u l a r i n t e r e s t f o r p u r p o s e s o f t h i s s u m m a r y . S u r v e y H y p o t h e s i s # 2 : P a r k S e r v i c e m a n a g e r s c o n s i d e r r e g u l a t i o n o f p r i c e s o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s t o b e a r e s p o n s i b i l i t y o f t h e a g e n c y ; F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s c o n s i d e r s u c h r e g u l a t i o n t o b e i n a p p r o p r i a t e ( S u r v e y Q u e s t i o n 1 7 ) . T h e s u r v e y r e s u l t s p r o v e t h e P a r k S e r v i c e p o r t i o n o f t h i s h y p o t h e s i s t o b e t r u e . A l t h o u g h a l a r g e p e r c e n t a g e o f b o t h P a r k S e r v i c e a n d F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s a g r e e d o r s t r o n g l y a g r e e d t h a t t h e i r a g e n c i e s h a d a 3 4 9 r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e p r i c e s ( 9 5 ‘ a n d 8 4 3 r e s p e c t i v e l y ) , t h e r e i s s t a t i s t i c a l l y s i g n i f i c a n t v a r i a t i o n i n a g e n c y r e s p o n s e l a r g e l y d u e t o d i f f e r e n c e i n t h e n u m b e r o f “ s t r o n g l y a g r e e “ r e s p o n s e s v e r s u s s i m p l y “ a g r e e “ . M o r e P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s i n d i c a t e d t h a t t h e y s t r o n g l y a g r e e d . H o w e v e r , g i v e n t h e l a r g e m a j o r i t y r e c o g n i z i n g t h e r e s p o n s i b i l i t y w i t h i n e a c h a g e n c y , t h e s e c o n d p o r t i o n o f t h e h y p o t h e s i s i s p r o v e n f a l s e d u e t o t h e F o r e s t S e r v i c e r e s p o n s e s . I t s h o u l d b e n o t e d t h a t t h e r e w a s s i g n i f i c a n t v a r i a t i o n i n t h e l e v e l o f s u p p o r t f o r p r i c e r e g u l a t i o n f o r s p e c i f i c g o o d s a n d s e r v i c e s ( Q u e s t i o n 2 3 ) , w i t h t h e F o r e s t S e r v i c e l e s s l i k e l y t o s u p p o r t r e g u l a t i o n f o r h i g h l y d e v e l o p e d e n t e r p r i s e s s u c h a s h o t e l s a n d f o o d s e r v i c e s . S u r v e y H y p o t h e s i s # 4 : T h e r e i s s i g n i f i c a n t c o n f u s i o n a n d l a c k o f k n o w l e d g e a m o n g m a n a g e r s r e g a r d i n g a g e n c y p o l i c y o n c o n c e s s i o n e r - r e l a t e d i s s u e s . T h i s h y p o t h e s i s w a s p r o v e n t o b e t r u e . F o r t h e e i g h t q u e s t i o n s s p e c i f i c a l l y d e s i g n e d t o a s s e s s t h e r e s p o n d e n t s ' k n o w l e d g e o f a g e n c y p o l i c y , t h e F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l h a d a n a v e r a g e o f 4 1 % r e s p o n d i n g t h a t t h e y d i d n o t k n o w t h e p o l i c y . T h e P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s a v e r a g e d 2 2 ‘ a c k n o w l e d g i n g “ n o t k n o w i n g “ , b u t a s p o i n t e d o u t a b o v e , t h e d i s t r i b u t i o n o f t h o s e a g r e e i n g a n d d i s a g r e e i n g o n c e r t a i n q u e s t i o n s i n d i c a t e s c o n s i d e r a b l y m o r e c o n f u s i o n t h a n j u s t t h a t s h o w n b y t h o s e a d m i t t i n g t h e y d o n o t k n o w t h e p o l i c y . 0 f m o s t i n t e r e s t f r o m a F o r e s t S e r v i c e s t a n d p o i n t i s t h e d i s t r i b u t i o n o f r e s p o n s e s o n t h e q u e s t i o n o f w h e t h e r a g e n c y p o l i c y d i r e c t s t h a t p r i c e s o f c o n c e s s i o n e r s s h o u l d b e r e g u l a t e d ( Q u e s t i o n 1 9 ) . T h i r t y p e r c e n t a c k n o w l e d g e t h e y d o n o t k n o w t h e p o l i c y ; b u t p e r h a p s o f g r e a t e r i m p o r t a n c e i s t h e 4 8 § t h a t b e l i e v e a g e n c y p o l i c y d i r e c t s p r i c e r e g u l a t i o n w h e n i n f a c t t h e r e a r e i n d i c a t i o n s t h a t t h i s i s n o t t h e 3 5 0 c a s e . T h e f a c t t h a t t h i s d i s s e r t a t i o n w a s u n a b l e t o s p e c i f i c a l l y c i t e a n o f f i c i a l n a t i o n a l s o u r c e o f F o r e s t S e r v i c e p o l i c y o n t h i s a n d o t h e r c o n c e s s i o n e r i s s u e s i s s u b s t a n t i a l e v i d e n c e s u p p o r t i n g t h e h y p o t h e s i s . A l t h o u g h s o m e c o n f u s i o n o n p o l i c y w a s a l s o s h o w n t o e x i s t a m o n g P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s , t h e C o n c e s s i o n e r P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 a n d t h e N P S H a n d b o o k N u m b e r N P S - 4 8 p r o v i d e r e a d i l y a c c e s s i b l e s o u r c e s o f p o l i c y d i r e c t i o n ; s i m i l a r d i r e c t i o n i s n o t a v a i l a b l e t o F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l . S u r v e y H y p o t h e s i s # 7 - C u r r e n t a g e n c y p o l i c i e s a s s o c i a t e d w i t h r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n a n d c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t a r e i n c o n s i s t e n t w i t h t h e v i e w s o f P a r k S e r v i c e a n d F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s . A b r o a d v i e w o f t h i s h y p o t h e s i s i s o b t a i n e d b y e x a m i n i n g s u r v e y Q u e s t i o n 3 w h i c h a d d r e s s e s t h e d e g r e e t o w h i c h m a n a g e r s f e e l t h a t p u b l i c l a n d o w n e r s a r e r e c e i v i n g a f a i r r e t u r n f r o m c o n c e s s i o n e r s o p e r a t i n g o n f e d e r a l l a n d s . F i f t y p e r c e n t o f F o r e s t S e r v i c e a n d 6 5 $ o f P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s d i s a g r e e d t h a t a f a i r r e t u r n w a s b e i n g r e a l i z e d b y t h e p u b l i c c l e a r l y i n d i c a t i n g t h a t t h e v i e w s o f a s i g n i f i c a n t n u m b e r o f m a n a g e r s a r e i n c o n s i s t e n t w i t h a g e n c y p o l i c i e s r e g a r d i n g m e t h o d s f o r d e t e r m i n i n g c o n c e s s i o n e r r e t u r n s . 0 n t h e m o r e s p e c i f i c i s s u e o f w h e t h e r t h e i r p a r t i c u l a r p a r k o r f o r e s t u n i t w a s r e c e i v i n g a f a i r r e t u r n f r o m c o n c e s s i o n e r s o p e r a t i n g o n t h e u n i t , t h e l e v e l o f d i s s a t i s f a c t i o n i n c r e a s e d t o 6 0 % o f F o r e s t S e r v i c e a n d 7 9 ‘ o f P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s . T h i s i n d i c a t e s a d i s a g r e e m e n t w i t h f e d e r a l p o l i c y w i t h i n b o t h a g e n c i e s r e g a r d i n g t h e m a n n e r i n w h i c h c o n c e s s i o n e r r e v e n u e s a r e d i s t r i b u t e d . O f p a r t i c u l a r i m p o r t a n c e t o t h i s h y p o t h e s i s a r e Q u e s t i o n s 1 7 a n d 2 2 . W h e r e a s 8 3 % o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s a g r e e t h a t l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s h a v e a r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e p r i c e s c h a r g e d t o 3 5 1 t h e p u b l i c a n d 8 4 % b e l i e v e t h a t r e g u l a t i o n s h o u l d b e b a s e d o n a l l o w i n g a r e a s o n a b l e r a t e o f r e t u r n o n i n v e s t m e n t i n t h e a b s e n c e o f e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n , s t a t e d a g e n c y p o l i c y i s c o u n t e r t o t h i s p r e v a i l i n g p h i l o s o p h y ( s e e C h a p t e r 1 1 1 , p p . 8 5 - 8 8 ) . T h e 9 5 % o f P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s a g r e e i n g t h a t r e g u l a t i o n i s a n a g e n c y r e s p o n s i b i l i t y i s c o n s i s t e n t w i t h P a r k S e r v i c e p o l i c y . N i n e t y p e r c e n t o f P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s s u p p o r t r a t e - o f — r e t u r n r e g u l a t i o n w h e n e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n i s l a c k i n g ; t h i s i s g e n e r a l l y c o n s i s t e n t w i t h p o l i c y b u t s u c h r e g u l a t i o n i s v e r y m u c h t h e e x c e p t i o n u p o n i m p l e m e n t a t i o n . L a s t l y , s e v e r a l r e f e r e n c e s h a v e b e e n m a d e t o F o r e s t S e r v i c e p o l i c y s t a t e m e n t s w h i c h d e c l a r e t h e u s e o f p r o p o s e d p r i c e s a s a n i n a p p r o p r i a t e c r i t e r i o n f o r e v a l u a t i n g p r o s p e c t i v e c o n c e s s i o n e r s . Y e t 8 7 % o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s b e l i e v e t h a t t h e p r i c e w h i c h c o n c e s s i o n e r s p l a n t o c h a r g e t h e p u b l i c £ 2 2 2 l § , b ° a n e v a l u a t i o n c r i t e r i o n . T h i s i s a h i g h l y s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e b e t w e e n t h e v i e w s o f m a n a g e r s a n d a p p a r e n t a g e n c y p o l i c y . T h e s u r v e y a n a l y s i s p r e s e n t e d i n C h a p t e r V I a n d A p p e n d i x A o f f e r s i n s i g h t i n t o t h e p e r s p e c t i v e s o f a s u b s t a n t i a l c r o s s - s e c t i o n o f a g e n c y p e r s o n n e l d i r e c t l y i n v o l v e d w i t h t h e m a n a g e m e n t a n d a d m i n i s t r a t i o n o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . I t i s i m p o r t a n t t o c o n s i d e r t h e s e p e r s p e c t i v e s w h e n f o r m u l a t i n g p o l i c y a n d i m p l e m e n t a t i o n g u i d e l i n e s i n o r d e r t o a s s u r e t h a t i m p l e m e n t a t i o n w i l l a c t u a l l y t a k e p l a c e . I t h a s b e e n s h o w n t h a t c u r r e n t p o l i c i e s a r e n o t a l w a y s c o n s i s t e n t w i t h t h e v i e w s o f k e y a g e n c y p e r s o n n e l a n d i m p l e m e n t a t i o n h a s s u f f e r e d a c c o r d i n g l y , s o m e t i m e s t o t h e d e t r i m e n t o f p e r f o r m a n c e , s o m e t i m e s n o t . T h e f i n a l s e c t i o n o f t h i s d i s s e r t a t i o n w i l l o f f e r r e c o m m e n d a t i o n s f o r a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s f o r m a n a g e m e n t o f p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . O n e f a c t o r i n f l u e n c i n g t h e s e r e c o m m e n d a t i o n s i s t h e d e g r e e 3 5 2 t o w h i c h t h e y a r e c o n s i s t e n t w i t h t h e v i e w s o f a g e n c y m a n a g e r s r e s p o n s i b l e f o r i m p l e m e n t a t i o n . R e c o m m e n d a t i o n s I n t r o d u c t i o n T h e p r o p o s a l s o f f e r e d h e r e a r e n o t d e s i g n e d t o r e s o l v e a l l i s s u e s s u r r o u n d i n g p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e m a n a g e m e n t . I n r e c e n t y e a r s , a n u m b e r o f o t h e r s t u d i e s h a v e a d d r e s s e d s p e c i f i c c o n c e s s i o n i n g c o n c e r n s i n c l u d i n g c o n t r a c t t e r m s , p o s s e s s o r y i n t e r e s t , a n d c a l c u l a t i o n o f f r a n c h i s e f e e r e t u r n s t o t h e T r e a s u r y ( s e e C h a p t e r I I I ) . T h e r e c o m m e n d a t i o n s s u g g e s t e d i n t h i s d i s s e r t a t i o n f o c u s o n t h e f a c t t h a t t h e l a n d s i n q u e s t i o n a r e o w n e d b y a l l A m e r i c a n c i t i z e n s a n d o n t h e w i d e l y a c c e p t e d v i e w t h a t r e c r e a t i o n b u s i n e s s e s s h o u l d b e p e r m i t t e d t o o p e r a t e o n p u b l i c l a n d s i f a n d o n l y i f t h e y a r e d e t e r m i n e d t o b e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . A s s u c h , t h e r e a r e c e r t a i n d u t i e s i m p o s e d o n t h e g o v e r n m e n t t o e n s u r e t h e p r o t e c t i o n o f a b r o a d l y d e f i n e d c l a s s o f p u b l i c i n t e r e s t s w h e n m a n a g i n g t h e s e e n t e r p r i s e s . T h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h i s s t u d y r e l a t e t o t h o s e g o v e r n m e n t a l o b l i g a t i o n s . I t h a s b e e n s o m e t i m e s a s s u m e d t h a t w h a t i s g o o d f o r t h e r e c r e a t i o n b u s i n e s s i s g o o d f o r t h e p u b l i c i n g e n e r a l ; g i v e n t h e f i n d i n g s o f t h i s d i s s e r t a t i o n , t h i s v i e w i s c l e a r l y u n a c c e p t a b l e . S i m i l a r l y , e v e r y e f f o r t i s m a d e t o a v o i d t h e t r a p o f p r e s u m i n g t h a t t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f f e r e d h e r e s h o u l d a p p l y i n a l l c a s e s . T o o o f t e n t h i s i s a f a i l u r e o f p o l i c y p r o n o u n c e m e n t s . A c a s e w a s m a d e i n C h a p t e r I V t h a t t h e s p e c i f i c i n t e r d e p e n d e n c i e s a s s o c i a t e d w i t h e a c h s i t u a t i o n m u s t b e e x a m i n e d a s i f t h e y r e p r e s e n t a u n i q u e s e t o f c i r c u m s t a n c e s . A p p r o p r i a t e p o l i c y s t r u c t u r e s w i l l v a r y a c c o r d i n g l y . H o w e v e r , i n t h e c o u r s e o f t h i s r e s e a r c h , i t h a s b e c o m e e v i d e n t t h a t m a n y p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n 3 5 3 e n t e r p r i s e s s h a r e c o m m o n s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s ; s o m e g e n e r a l i z a t i o n r e g a r d i n g p o l i c y r e c o m m e n d a t i o n s i s t h e r e f o r e c o n s i d e r e d a p p r o p r i a t e . A P r o p o s e d P a r a d i g ! S h i f t F u n d a m e n t a l c h a n g e i s n e c e s s a r y i n t h e w a y i n w h i c h m a n y a g e n c y p e r s o n n e l a n d e l e c t e d o f f i c i a l s v i e w p u b l i c l a n d s b u s i n e s s e s . D e b a t e o v e r r e l a t i v e l y m i n o r a d j u s t m e n t s i n t h e a m o u n t o f m o n e y c o n c e s s i o n e r s r e t u r n t o t h e T r e a s u r y s h e d s l i t t l e l i g h t o n t h e l a r g e r p o l i c y c o n s i d e r a t i o n s . T h e m o s t b r o a d y e t s i g n i f i c a n t r e c o m m e n d a t i o n o f f e r e d b y t h i s d i s s e r a t i o n i s t h a t t h e p a r a d i g m f o r d e a l i n g w i t h r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s b e a l t e r e d t o m o r e a d e q u a t e l y r e f l e c t t h e o w n e r s h i p r i g h t s o f t h e p u b l i c a n d t h e u t i l i t y — l i k e n a t u r e o f m a n y r e c r e a t i o n b u s i n e s s e s o p e r a t i n g o n t h e p u b l i c l a n d . T h e p r o p o s e d p a r a d i g m i s b e s t i l l u s t r a t e d a l l e g o r i c a l l y a s p r e s e n t e d i n A p p e n d i x B . T h e p r i m a r y m e s s a g e c o n v e y e d i n t h e a l l e g o r y i s t h a t p u b l i c l a n d o w n e r s h a v e a p e r s o n a l s t a k e i n h o w t h e i r l a n d s a r e m a n a g e d a n d t h e y w o u l d n o t k n o w i n g l y s u b m i t t o p o l i c i e s w h i c h a r e n o t i n t h e i r b e s t i n t e r e s t . T h e s i m p l i s t i c s c e n a r i o o f f e r e d i n A p p e n d i x B i s n o t i n t e n d e d t o r e p r e s e n t a l l o f t h e c o m p l e x i t i e s a s s o c i a t e d w i t h r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e d e c i s i o n - m a k i n g . H o w e v e r , t h e p o i n t t o b e m a d e i s t h a t t h e s e d e c i s i o n s h a v e t h e p o t e n t i a l t o a f f e c t m a n y p u b l i c l a n d o w n e r s . T o a s s u m e t h a t t h e i n t e r e s t s o f t h e r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i d e r s a n d t h o s e u s e r s o f a m p l e m e a n s a r e p a r a m o u n t i s t o i g n o r e t h e f a c t t h a t t h e s e e n t e r p r i s e s a r e c l e a r l y “ a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t “ a s d e f i n e d b y t h e U . S . S u p r e m e C o u r t a n d n e e d t o b e m a n a g e d a c c o r d i n g l y . C o n s i s t e n t w i t h t h i s p h i l o s o p h y a n d c o n s i s t e n t w i t h t h e f i n d i n g s o f t h i s d i s s e r t a t i o n , t h e f o l l o w i n g r e c o m m e n d a t i o n s a r e p r o p o s e d . 3 5 4 R e c o m m e n d a t i o n # l - - R e t e n t i o n o f U s e r F e e s a t L o c a l L e v e l E x i s t i n g c o n s t r a i n t s w h i c h e s s e n t i a l l y p r e c l u d e d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o f m a n y r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s s h o u l d b e r e m o v e d . S p e c i f i c a l l y , t h e r e q u i r e m e n t t h a t 8 5 s o f u s e r f e e s m u s t b e f o r w a r d e d t o t h e U . S . T r e a s u r y m u s t b e c h a n g e d . T h i s r e g u l a t i o n p r o v i d e s n o i n c e n t i v e f o r i n n o v a t i v e , e n t r e p r e n e u r i a l t h i n k i n g o n t h e p a r t o f a g e n c y l a n d m a n a g e r s a n d u l t i m a t e l y r e s u l t s i n f e e a r e a s b e i n g t u r n e d o v e r t o p r i v a t e o p e r a t o r s ; o f t e n a g a i n s t t h e w i l l o f p u b l i c l a n d o w n e r s . T h e l a r g e m a j o r i t y o f r e c e i p t s ( a t l e a s t 7 5 % ) s h o u l d b e r e t a i n e d l o c a l l y . T h i s r e c o m m e n d a t i o n w o u l d b e i m m e d i a t e l y e f f e c t i v e i n i m p r o v i n g p e r f o r m a n c e i n t h o s e s i t u a t i o n s w h e r e e x c l u s i o n c o s t s a r e r e l a t i v e l y l o w a n d w h e r e t h e b u l k o f n e c e s s a r y f a c i l i t i e s a r e a l r e a d y i n p l a c e . T h i s w o u l d i n c l u d e e x i s t i n g p i c n i c k i n g a n d c a m p i n g g r o u n d s a n d g e n e r a l a c c e s s t o d e v e l o p e d r e c r e a t i o n s i t e s . I n s o m e c a s e s , r e l a t e d b u r e a u c r a t i c c o n s t r a i n t s s u c h a s h i r i n g c e i l i n g s o n t h e n u m b e r s o f a g e n c y p e r s o n n e l w o u l d a l s o n e e d t o b e r e l a x e d . R e c o m m e n d a t i o n # 2 - - F i n a n c i n g 4 f o r P u b l i c E n t e r p r i s e s I n c o n j u n c t i o n w i t h r e t e n t i o n o f u s e r f e e s a t t h e l o c a l l e v e l , t h e s e c o n d r e c o m m e n d a t i o n i s t h a t i t s h o u l d b e p e r m i s s i b l e f o r a l o c a l a g e n c y - m a n a g e d s i t e t o a c q u i r e f i n a n c i n g f o r r e c r e a t i o n s e r v i c e c a p i t a l i n v e s t m e n t s . L o a n s w o u l d b e r e p a i d t h r o u g h u s e r f e e s . T h i s r e c o m m e n d a t i o n w o u l d p r o v e i n s t r u m e n t a l i n m o v i n g t h e a g e n c i e s i n t o m e a n i n g f u l m a n a g e m e n t p a r t n e r s h i p s w i t h t h e l a n d o w n e r s . A h i g h l e v e l o f p e r f o r m a n c e w o u l d b e a n t i c i p a t e d i n s u c h p u b l i c u t i l i t y - l i k e s e r v i c e s a s t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s a n d e d u c a t i o n a l t o u r s e r v i c e s w h e r e c u r r e n t r e g u l a t i o n s p r e c l u d e g o v e r n m e n t p r o v i s i o n w h e n a p p r o p r i a t i o n s a r e n o t a v a i l a b l e f o r e q u i p m e n t p u r c h a s e , a s i s c o m m o n l y t h e c a s e . F i n a n c i n g c o u l d p o s s i b l y b e d o n e u s i n g b o n d i s s u a n c e t h r o u g h 3 5 5 n o n - p r o f i t e n t i t i e s w i t h b o n d s b e i n g p a i d o f f b y a s p e c i f i e d p o r t i o n o f u s e r f e e s . S u c h a p r o g r a m h a s t h e p o t e n t i a l t o r a i s e m i l l i o n s o f d o l l a r s f o r s e r v i c e p r o v i s i o n a n d f a c i l i t y m a n a g e m e n t w i t h o u t d i r e c t p r i v a t e e n t e r p r i s e i n v o l v e m e n t i n m a n a g e m e n t . R e c o m m e n d a t i o n # 3 - - P o l i c y C o n s i s t e n c y W h e t h e r t h e a b o v e r e c o m m e n d a t i o n s a r e a d o p t e d o r n o t , c o n s i s t e n t p o l i c y i s n e e d e d a c r o s s a g e n c i e s f o r d e a l i n g w i t h p r i v a t e c o n c e s s i o n e r s w h e n t h a t s t r u c t u r e i s c h o s e n t o p r o v i d e p u b l i c r e c r e a t i o n s e r v i c e s i n l i e u o f g o v e r n m e n t p r o v i s i o n . T h i s p o i n t h a s b e e n m a d e r e p e a t e d l y f o r d e c a d e s , y e t m a j o r d i f f e r e n c e s i n c o n c e s s i o n e r p o l i c y p e r s i s t . D e s p i t e v a g u e s t a t e m e n t s f r o m t h e F o r e s t S e r v i c e t h a t t h e i r “ m i s s i o n “ i s d i f f e r e n t t h a n t h a t o f t h e P a r k S e r v i c e a n d o t h e r I n t e r i o r D e p a r t m e n t a g e n c i e s , t h e r e i s s i m p l y n o b a s i s f o r s i g n i f i c a n t p h i l o s o p h i c a l v a r i a t i o n i n l a n d m a n a g e m e n t a g e n c y p o l i c i e s r e g a r d i n g c o n c e s s i o n e r s . O f c o u r s e , t h e r e i s e v e n l e s s j u s t i f i c a t i o n f o r m a j o r v a r i a t i o n i n p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n g i g h i g a n a g e n c y , a s h a s b e e n s h o w n t o b e c o m m o n . A c c e p t a n c e o f t h e p u b l i c u t i l i t y p a r a d i g m w o u l d b e a n i m p o r t a n t s t e p t o w a r d s a c h i e v i n g p o l i c y c o n s i s t e n c y . R e c e m m e n d a t i o n # 4 - - R e g g l a t i o n o f P r i c i n g I t i s n o t a p o p u l a r p o s i t i o n t o b e s e e n a s a n a d v o c a t e o f g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n o f p r i v a t e e n t e r p r i s e . G o l d b e r g ( 1 9 7 6 ) r e c o g n i z e d t h i s i n l a b e l i n g h i s e s s a y o n t h e s u b j e c t “ t h e c a s e a g a i n s t t h e c a s e a g a i n s t r e g u l a t i o n . “ H o w e v e r , t h i s d i s s e r t a t i o n h a s p r e s e n t e d e v i d e n c e t h a t p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s o f t e n f i t t h e m o l d o f b u s i n e s s e s f o r w h i c h r e g u l a t i o n i s b o t h l e g a l a n d a p p r o p r i a t e . I t s h o u l d b e u n d e r s t o o d t h a t t h e r e c o m m e n d a t i o n f o r a g e n c i e s t o r e g u l a t e c o n c e s s i o n e r p r i c e s i s n o t n e w . F o r i n s t a n c e , a r e p o r t f r o m t h e B u r e a u o f t h e B u d g e t ( f o r w a r d e d t o a g e n c y h e a d s b y P r e s i d e n t J o h n s o n i n 1 9 6 7 ) d e c l a r e d t h a t , 3 5 6 “ a g e n c i e s h a v e t h e r e s p o n s i b i l i t y o f a s s u r i n g t h e p u b l i c o f f a i r a n d c o m p e t i t i v e p r i c i n g p o l i c i e s b y c o n c e s s i o n e r s . P r i c e s f o r t h e f a c i l i t i e s a n d s e r v i c e s o f f e r e d g e n e r a l l y m u s t b e w i t h i n t h e r e a c h o f a s m u c h o f t h e p u b l i c a s p o s s i b l e . R e g u l a t i o n o f c o n c e s s i o n e r o p e r a t i o n s c o n s t i t u t e s a n e c e s s a r y a n d a p p r o p r i a t e p r o t e c t i o n o f t h e p u b l i c i n t e r e s t “ ( B u r e a u o f B u d g e t , 1 9 6 6 , p . 1 6 , e m p h a s i s a d d e d ) . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t t h i s r e p o r t a p p l i e d t o a l l a g e n c i e s , n o t s i m p l y t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . I t i s d i f f i c u l t t o r e c o n c i l e t h e F o r e s t S e r v i c e ' s l a i s s e z f a i r e p o s i t i o n w i t h t h i s E x e c u t i v e O f f i c e s t a t e m e n t o f f e d e r a l p o l i c y . G i v e n t h e c u r r e n t e m p h a s i s o n c o n c e s s i o n i n g o f t r a d i t i o n a l l y g o v e r n m e n t - p r o v i d e d r e c r e a t i o n s e r v i c e s , t h e r e c o m m e n d a t i o n t o r e g u l a t e p r i c e s i s m o r e v a l i d t h a n i t w a s i n 1 9 6 7 . T h i s i s n o t a “ o n e s i z e f i t s a l l “ p r e s c r i p t i o n . A n u m b e r o f v a r i a b l e s d i s t i n g u i s h t h e d e g r e e t o w h i c h r e g u l a t i o n i s a p p r o p r i a t e , i n c l u d i n g t h e e x t e n t o f p o t e n t i a l m o n o p o l y p o w e r , t h e a v a i l a b i l i t y o f t r u e s u b s t i t u t e s , l o c a l s u p p l y / d e m a n d r e l a t i o n s h i p s , t h e n a t u r e o f t h e c l i e n t e l e , a n d t h e t e r m s a n d p r i v i l e g e s g r a n t e d b y t h e o p e r a t i n g p e r m i t . I f s e l l i n g p r o d u c t s f o r w h i c h a c l e a r m a r k e t i s e s t a b l i s h e d a n d f o r w h i c h t r u l y c o m p a r a b l e s u b s t i t u t e s a r e a v a i l a b l e ( e . g . T - s h i r t s o r h o t d o g s ) , p r i c i n g s h o u l d b e b a s e d o n t h e e s t a b l i s h e d m a r k e t p r i c e . H o w e v e r , f o r u n i q u e p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e x p e r i e n c e s w h e r e t h e l a n d a n d f a c i l i t i e s a r e o w n e d b y t h e u s e r s , p r i c e c o m p a r a b i l i t y t o “ s i m i l a r “ s e r v i c e s o n p r i v a t e l a n d w i t h e n t i r e l y d i f f e r e n t c o s t s t r u c t u r e s i s i l l o g i c a l . A t a m i n i m u m , i f s u c h a p o l i c y i s c o n t i n u e d , i t s h o u l d b e a s s u r e d t h a t a n y r e v e n u e i n e x c e s s o f a v e r a g e t o t a l c o s t s ( i n c l u d i n g p r o f i t ) i s r e t a i n e d b y t h e g o v e r n m e n t a n d n o t b y a p r i v a t e c o n c e s s i o n e r . R e c o m m e n d a t i o n # 5 - - F r a n c h i s e B i d d i n g T o a v o i d t h e p o t e n t i a l p i t f a l l s o f t r a d i t i o n a l r a t e o f r e t u r n 3 5 7 r e g u l a t i o n h i g h l i g h t e d i n C h a p t e r I V , i t i s r e c o m m e n d e d t h a t t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s c a r e f u l l y c o n s i d e r t h e a p p l i c a t i o n o f f r a n c h i s e b i d d i n g t o r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n i n g . A l t h o u g h n o t a p a n a c e a , t h i s a p p r o a c h ( d i s c u s s e d a t l e n g t h i n C h a p t e r I V ) h a s t h e p o t e n t i a l t o g r e a t l y m i t i g a t e t h e i l l e f f e c t s o f n a t u r a l m o n o p o l y s i t u a t i o n s w i t h o u t r e s o r t i n g t o a g e n c y p r i c e r e g u l a t i o n . W h e n t h e p r e s e n c e o f m u l t i p l e c o m p e t i n g f i r m s p r o v i d i n g a p u b l i c s e r v i c e i s n e i t h e r e f f i c i e n t n o r e n v i r o n m e n t a l l y s o u n d , f r a n c h i s e b i d d i n g i n t r o d u c e s c o m p e t i t i o n 5 2 ; t h e m a r k e t i n a n e f f o r t t o s i m u l a t e t h e e f f e c t s o f c o m p e t i t i o n g i g h i g t h e m a r k e t . W i t h d u e a t t e n t i o n t o q u a l i t y s e r v i c e , t h e b i d d i n g p r o c e d u r e a w a r d s t h e f r a n c h i s e t o t h e f i r m w i l l i n g t o p r o v i d e t h e s e r v i c e a t t h e l o w e s t p r i c e t o u s e r s . T h e s t r u c t u r e w o u l d b e m o s t e f f e c t i v e i n s i t u a t i o n s i n v o l v i n g e n t e r p r i s e s w i t h r e l a t i v e l y l o w a n d / o r m o b i l e c a p i t a l a s s e t s . S u c h s i t u a t i o n s a r e c o m m o n o n p u b l i c l a n d s . M a n a g e m e n t o f e x i s t i n g c a m p g r o u n d s o r t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s a r e e x a m p l e s . D e s p i t e t h e p o t e n t i a l b e n e f i t s o f f r a n c h i s e b i d d i n g , n o e x a m p l e s h a v e b e e n f o u n d f o r r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n i n g o n f e d e r a l l a n d s . A l t h o u g h r e c e n t a g e n c y r h e t o r i c a n d g o v e r n m e n t r e p o r t s e m p h a s i z e t h e n e e d t o g e n e r a t e g r e a t e r c o m p e t i t i o n f o r c o n c e s s i o n e r p e r m i t s , t h e c l e a r f o c u s ( i n a d d i t i o n t o a s s u r i n g q u a l i t y s e r v i c e ) h a s b e e n o n a w a r d i n g t h e p e r m i t s t o t h o s e b i d d i n g t h e h i g h e s t r e t u r n t o t h e g o v e r n m e n t . I n f a c t , i t h a s b e e n d e m o n s t r a t e d t h a t a g e n c y p o l i c y s o m e t i m e s e x p l i c i t l y p r o h i b i t s t h e u s e o f p r o p o s e d p r i c e a s a c o n c e s s i o n e r e v a l u a t i o n c r i t e r i o n . T h e e f f e c t o f t h i s s k e w e d a p p r o a c h t o s e l e c t i n g s e r v i c e p r o v i d e r s i s t o a c t u a l l y e n c o u r a g e p r i c i n g a b o v e a v e r a g e c o s t s , t h e v e r y r e s u l t t h a t f r a n c h i s e b i d d i n g i s d e s i g n e d t o p r e v e n t . F r a n c h i s e b i d d i n g i s w o r k a b l e e v e n i n t h e p r e s e n c e o f o t h e r m i s g u i d e d p o l i c i e s , s u c h a s r e q u i r i n g t h a t p u b l i c c a m p g r o u n d s c h a r g e n o 3 5 8 l e s s t h a n p r i v a t e - l a n d c a m p g r o u n d s . I f , b a s e d o n f l a w e d r e a s o n i n g a n d / o r p o l i t i c a l p r e s s u r e , t h e a g e n c y i n s i s t s o n c h a r g i n g t h e l a n d o w n e r s m o r e t h a n t h e l o w e s t b i d d e r i s w i l l i n g t o c h a r g e ( i n o r d e r t o k e e p t h e p r i c e a r t i f i c i a l l y h i g h ) , t h e n a s u r c h a r g e c o u l d b e a d d e d t o t h e p r i c e o f t h e s e r v i c e a n d t h a t p o r t i o n o f t h e t o t a l f e e w o u l d g o d i r e c t l y t o t h e g o v e r n m e n t . A l t h o u g h q u e s t i o n a b l e f r o m b o t h a n e f f i c i e n c y a n d e q u i t y s t a n d p o i n t , s u c h a p r o c e d u r e a t l e a s t r e t u r n s t h e m o n o p o l y r e n t s t o t h e p u b l i c ( t h e o w n e r s ) a n d n o t t o t h e c o n c e s s i o n e r a t t h e e x p e n s e o f t h e o w n e r s . R e c o m m e n d a t i o n # 6 - - R e m o v e l o f I n a p p r o p r i a t e “ P r i c e F l o o r s “ R e l a t e d t o t h e p r i o r d i s c u s s i o n i s t h e r e c o m m e n d a t i o n t h a t “ p r i c e f l o o r s “ , s u c h a s d e m a n d i n g t h a t p r i c e s b e b a s e d o n n o n - c o m p a r a b l e p r i v a t e - s e c t o r o p e r a t i o n s , b e r e m o v e d f r o m a g e n c y p o l i c y . S u c h p o l i c i e s e x a c e r b a t e e f f i c i e n c y a n d e q u i t y p r o b l e m s i n p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n p r i c i n g a n d h a v e n o e c o n o m i c b a s i s . R e c o m m e n d a t i o n # 7 - - S a l e o f P e r m i t P r i v i l e g g g A n o t e w o r t h y e x a m p l e o f p e r m i t t r a n s f e r p r o c e d u r e s h a v i n g a d i r e c t e f f e c t o n p r i c i n g w a s d e t a i l e d i n C h a p t e r I I I . W h e r e a s t h e a g e n c i e s d o n o t f o r m a l l y a c k n o w l e d g e a m a r k e t v a l u e f o r r e c r e a t i o n s p e c i a l u s e p e r m i t s , i t i s c o m m o n l y o b s e r v e d t h a t p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n b u s i n e s s e s a r e b o u g h t a n d s o l d a t p r i c e s w e l l i n e x c e s s o f t h e v a l u e o f t h e c o n c e s s i o n e r - o w n e d e q u i p m e n t a n d f a c i l i t i e s . T h i s “ w i n d f a l l “ p r o f i t f r o m s a l e o f a p e r m i t i s p r i m a r i l y r e f l e c t i v e o f t h e b e n e f i t s o b t a i n e d f r o m b e i n g a n e x c l u s i v e s e r v i c e p r o v i d e r o n p u b l i c l a n d s , o f t e n p r o t e c t e d f r o m c o m p e t i t i o n . U n d e r e x i s t i n g p o l i c i e s , t h e n e w p e r m i t h o l d e r c h a r g e s r a t e s t o p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n i s t s a t a l e v e l s u f f i c i e n t t o c o v e r h i s c o s t s o f p e r m i t a c q u i s i t i o n , w h i l e r e a l i z i n g a n a c c e p t a b l e r a t e o f r e t u r n . T h e s e u s e t h e d e p r e c i a t e d v a l u e o f t h e i r p r o p e r t y o n f e d e r a l t a x r e t u r n s , t h i s 3 5 9 r a t e h i k e s a r e o f t e n a c c e p t e d w i t h o u t q u e s t i o n b y t h e a g e n c i e s ( m o s t n o t a b l y t h e F o r e s t S e r v i c e ) a s s i m p l y t h e r e s u l t o f t h e f o r c e s o f t h e m a r k e t . T o a v o i d t h i s r e s u l t , i t m u s t b e c l e a r t o p r e s e n t a n d p o t e n t i a l r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s t h a t t h e g o v e r n m e n t i s i n n o w a y r e s p o n s i b l e f o r a s s u r i n g t h e m a p r o f i t a b l e t r a n s a c t i o n i f t h e y d e c i d e t o s e l l t h e i r o p e r a t i o n . I t i s r e c o m m e n d e d t h a t p e r m i t t r a n s f e r s a n d e x p i r i n g p e r m i t s s h o u l d b e h a n d l e d i n t h e s a m e m a n n e r . G i v e n a d e q u a t e a d v a n c e n o t i c e b y t h e c u r r e n t o p e r a t o r , t h e a g e n c i e s s h o u l d i s s u e a p r o s p e c t u s s o l i c i t i n g f r a n c h i s e b i d s a n d a w a r d t h e c o n t r a c t t o t h e s u p e r i o r b i d d e r . C o m p e n s a t i o n f o r p r i v a t e l y - o w n e d f a c i l i t i e s o n p u b l i c l a n d s s h o u l d b e d e t e r m i n e d b y a n i n d e p e n d e n t t h i r d p a r t y b a s e d o n o r i g i n a l c o s t s l e s s d e p r e c i a t i o n . R e c o m m e n d a t i o n # 8 - - M o d i f i c s t i o n o f P e r m i t / C o n t r a c t T e r m s T h e r e a r e a n u m b e r o f a d d i t i o n a l p e r m i t m o d i f i c a t i o n s w h i c h c a n h e l p t o a l l e v i a t e m a n y o f t h e c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t p r o b l e m s i d e n t i f i e d b y t h e G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e r e p o r t s d i s c u s s e d i n C h a p t e r I I I . S o m e s u g g e s t e d p o l i c y c h a n g e s a r e o f f e r e d w i t h i n t h e c o n t e x t o f t h a t c h a p t e r . O f p a r t i c u l a r n o t e a r e t h e i s s u e s o f p o s s e s s o r y i n t e r e s t , p r e f e r e n t i a l r i g h t s t o a d d i t i o n a l s e r v i c e s a n d o f r e n e w a l , a n d c o n t r a c t l e n g t h . P o l i c y c h a n g e s s h o u l d b e d e s i g n e d t o s t i m u l a t e f a i r a n d o p e n c o m p e t i t i o n f o r c o n c e s s i o n p e r m i t s . R e g a r d i n g p o s s e s s o r y i n t e r e s t , i t i s r e c o m m e n d e d t h a t t h e p o l i c y f o l l o w s t h a t p r o p o s e d b y R e p r e s e n t a t i v e J a n M e y e r s ( R - K a n s a s ) i n h e r H o u s e B i l l o n c o n c e s s i o n s r e f o r m . M e y e r s p r o p o s e d t o r e q u i r e c o n c e s s i o n e r s t o v a l u e t h e i r s t r u c t u r e s a t t h e i r o r i g i n a l c o s t - - l e s s s c h e d u l e d d e p r e c i a t i o n . S h e a r g u e s t h a t “ s i n c e c o n c e s s i o n e r s c u r r e n t l y 3 6 0 i s a n e q u i t a b l e m a n n e r t o v a l u e c o n c e s s i o n e r s ' i n v e s t m e n t s “ ( M e y e r s , 1 9 9 3 , p . 4 ) . T h e 1 9 9 2 C o n c e s s i o n s M a n a g e m e n t T a s k F o r c e r e p o r t ( U S D I , 1 9 9 2 ) p r e p a r e d b y t h e D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r r e c o m m e n d e d t h a t a n y f u t u r e p l a c e m e n t o f a p o s s e s s o r y i n t e r e s t p r o v i s i o n i n a c o n c e s s i o n a g r e e m e n t “ s h o u l d r e q u i r e a f i n d i n g t h a t c i r c u m s t a n c e s w a r r a n t t h a t i t i s i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . “ C o n s i s t e n t w i t h R e p r e s e n t a t i v e M e y e r s , t h e r e p o r t f u r t h e r r e c o m m e n d s t h a t w h e n p o s s e s s o r y i n t e r e s t i s g r a n t e d , c o m p e n s a t i o n w i l l n o t e x c e e d “ b o o k v a l u e , “ t h a t i s , t h e a c t u a l i n i t i a l c a p i t a l i n v e s t m e n t l e s s t h e d e p r e c i a t i o n t h a t h a s b e e n t a k e n b y t h e c o n c e s s i o n e r s a s a b u s i n e s s e x p e n s e ( p . 4 0 ) . T h i s r e c o m m e n d a t i o n i s s u p p o r t e d h e r e . P r e f e r e n t i a l r i g h t o f r e n e w a l a n d p r e f e r e n t i a l r i g h t t o a d d i t i o n a l s e r v i c e s h a v e s i m p l y o u t l i v e d t h e i r u s e f u l n e s s . G A O s t a f f h a v e r e c e n t l y t e s t i f i e d t h a t s i n c e t h e p r e f e r e n t i a l r i g h t o f c o n t r a c t r e n e w a l ( a t a m i n i m u m ) g r a n t s e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r s t h e r i g h t t o m a t c h a n y b e t t e r o f f e r f o r a n e w c o n t r a c t , “ i t p u t s a c h i l l i n g e f f e c t o n a t t e m p t s t o a d d m o r e c o m p e t i t i o n t o t h e c o n t r a c t a w a r d p r o c e s s “ ( G A O T e s t i m o n y , 1 9 9 3 , p . 5 ) . T h e r e i s e v i d e n c e t o i n d i c a t e t h i s i s t r u e . T h e t i m e a n d e x p e n s e o f p r e p a r i n g a c o m p e t i t i v e b i d o n a m a j o r c o n c e s s i o n p r o s p e c t u s i s s u b s t a n t i a l . K n o w i n g t h a t t h e e x i s t i n g o p e r a t o r c a n s i m p l y w a i t a n d m a t c h y o u r b i d t o r e t a i n h i s c o n c e s s i o n d o e s l i t t l e t o e n t i c e m a n y s e r i o u s c o m p e t i t o r s . A n a u d i t r e p o r t b y t h e I n t e r i o r D e p a r t m e n t ' s I n s p e c t o r G e n e r a l f o u n d t h a t o f 2 9 c o n t r a c t s u p f o r r e n e w a l b e t w e e n 1 9 8 5 a n d 1 9 8 9 , 2 8 w e r e a w a r d e d t o t h e e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r w h o s u b m i t t e d t h e 2 2 1 1 o f f e r f o r t h e c o n t r a c t ( M e y e r s , 1 9 9 3 ) . O n t h e r e l a t e d i s s u e o f a n e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r ' s p r e f e r e n t i a l c o n t i n u e t o m o n i t o r q u a l i t y a n d a d m i n i s t e r t h e p e r m i t s , a n d , i n t h e c a s e 3 6 1 r i g h t t o p r o v i d e a d d i t i o n a l s e r v i c e s , t h e 1 9 9 2 C o n c e s s i o n s M a n a g e m e n t T a s k F o r c e r e p o r t c o n c l u d e d t h a t “ t h i s p r e f e r e n t i a l r i g h t n o l o n g e r s e r v e s t h e i n t e r e s t o f t h e p u b l i c “ ( U S D I , 1 9 9 2 , p . 3 9 ) . I t i s r e c o m m e n d e d t h a t b o t h o f t h e s e p r e f e r e n t i a l r i g h t s b e e l i m i n a t e d . R e g a r d i n g c o n t r a c t l e n g t h , t h e r e c o m m e n d a t i o n t h e 1 9 9 2 T a s k F o r c e r e p o r t i s a g a i n s u p p o r t e d . T h e r e p o r t s t a t e s t h a t c o n c e s s i o n a g r e e m e n t s s h o u l d b e l i m i t e d “ t o t h e s h o r t e s t p e r i o d p r a c t i c a l , w i t h a n o r m a l m a x i m u m o f 1 5 y e a r s “ ( p . 3 5 ) . I n c a s e s w h e r e c o n c e s s i o n e r c a p i t a l i n v e s t m e n t s a r e r e l a t i v e l y l o w , t h e l e n g t h s h o u l d b e c o n s i d e r a b l y s h o r t e r . W h i l e n o t a p r i m a r y f o c u s o f t h i s d i s s e r t a t i o n , t h e s e i s s u e s h a v e b e a r i n g o n t h e e x p e c t e d p e r f o r m a n c e o f a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s , i n c l u d i n g s i g n i f i c a n t i n f l u e n c e o n p r i c i n g . R e c o m m e n d a t i o n # 9 - - P u b l i c P r o v i s i o n o f R e c r e a t i o n S e r v i c e s R e c o m m e n d a t i o n s 1 a n d 2 p r o p o s e d m o d i f i c a t i o n s t o e x i s t i n g p o l i c i e s w h i c h e f f e c t i v e l y p r e c l u d e s a t i s f a c t o r y p e r f o r m a n c e u n d e r g o v e r n m e n t p r o v i s i o n i n m a n y s i t u a t i o n s . C o n t i n g e n t u p o n a d o p t i o n o f t h e s e r e c o m m e n d a t i o n s i s t h e p r o p o s a l t h a t d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n b e u t i l i z e d o n a r e g u l a r b a s i s i n t h e p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n s e r v i c e s . F e d e r a l r e c r e a t i o n a p p r o p r i a t i o n s a r e i n s u f f i c i e n t t o m a i n t a i n t h e o p e n a c c e s s a r e a s o f t h e p a r k s a n d f o r e s t s a n d a l s o m a n a g e t h e r e c r e a t i o n s e r v i c e s f o r w h i c h f e e c o l l e c t i o n i s p o s s i b l e ; t h e r e f o r e , t h e s e r v i c e s w h i c h c a n c o m m a n d a f e e a r e n o w r o u t i n e l y b e i n g t r a n s f e r r e d t o t h e p r i v a t e s e c t o r . T h e i r o n i c r e s u l t b e i n g t h a t t h e r e c r e a t i n g p u b l i c / o w n e r s a r e c h a r g e d m o r e a n d t h e g o v e r n m e n t r e c e i v e s l e s s t h a n i t w o u l d i f i t o p e r a t e d t h e f a c i l i t i e s d i r e c t l y a n d r e t a i n e d t h e r e c e i p t s l o c a l l y . I n a d d i t i o n , u n d e r p r i v a t e o p e r a t i o n t h e a g e n c i e s m u s t 3 6 2 o f t h e P a r k S e r v i c e a t l e a s t , c o n t r o l p r i c e s t o a s s u r e t h e p u b l i c i s c h a r g e d a t a “ r e a s o n a b l e “ l e v e l . N o n e o f t h e t r a n s a c t i o n s c o s t s a s s o c i a t e d w i t h t h i s a d m i n i s t r a t i v e o v e r s i g h t a r e r e i m b u r s e d f r o m c o n c e s s i o n e r r e c e i p t s . T h e g o v e r n m e n t p r o v i s i o n s t r u c t u r e w o u l d h e l p r e s o l v e m a n y o f t h e “ l e v e l o f d e v e l o p m e n t “ i s s u e s d i s c u s s e d i n C h a p t e r I I I . F u r t h e r m o r e , n o n - f i n a n c i a l g o a l s s u c h a s e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n , e x p e r i e n c e q u a l i t y , a n d m i n i m i z a t i o n o f c o n g e s t i o n c o u l d b e p u r s u e d m u c h m o r e r e a d i l y t h a n w i t h a f o r - p r o f i t o p e r a t o r . A t a m i n i m u m , t h e p u b l i c , t h e a g e n c i e s , a n d t h e C o n g r e s s c o u l d f o c u s o n t h e r e l e v a n t t r a d e o f f s a n d m o r e e a s i l y a d d r e s s t h e q u e s t i o n o f w h o s e i n t e r e s t s c o u n t . T h e o r e t i c a l l y , t h e g o v e r n m e n t p r o v i d e r c o u l d e x p l o i t m o n o p o l y p o w e r m u c h l i k e t h e f o r - p r o f i t o p e r a t o r . H o w e v e r , w h i l e i t i s p o s s i b l e t o f i n d c a s e s o f p u b l i c l y o p e r a t e d f a c i l i t i e s b e i n g r u n s o a s t o c a p t u r e m o n o p o l y p r o f i t s , t h e s e a r e r e l a t i v e l y r a r e . S h e r m a n ( 1 9 8 9 , p . 6 3 ) h a s o b s e r v e d t h a t t h e l a c k o f p r o f i t m o t i v e b y t h e g o v e r n m e n t c a n s o m e t i m e s b e b e n e f i c i a l , “ f o r i t a l l o w s p u b l i c l y r e s p o n s i b l e a t t e n t i o n t o n o n f i n a n c i a l g o a l s , a s i s e x p e c t e d o f a b u r e a u c r a c y , a n d i t m i g h t a v o i d t h e d i s t o r t i o n s c a u s e d b y m o n o p o l y p r i c i n g . “ D e s p i t e t h e p o t e n t i a l b e n e f i t s , e n t e r p r i s e s a r e o f t e n t r a n s f e r r e d t o p r i v a t e h a n d s b e c a u s e a d m i n i s t r a t i v e r u l e s c o n s t r a i n p u b l i c p r o v i d e r s f r o m a c h i e v i n g s p e c i f i e d g o a l s , s u c h a s c o l l e c t i o n o f r e v e n u e s u f f i c i e n t t o c o v e r c o s t s . T h e s e a d m i n i s t r a t i v e c o n s t r a i n t s c a n b e t h e s o u r c e o f s u b s t a n t i a l i n e f f i c i e n c i e s . J o n e s e t a 1 . ( 1 9 9 0 , p . 1 8 4 ) o b s e r v e d t h a t r u l e s o f t e n d e t e r m i n e t h e o u t c o m e : “ I f t h e p u b l i c e n t e r p r i s e c a n s u c c e s s f u l l y m i m i c t h e b e h a v i o r o f t h e f i r m a f t e r d i v e s t i t u r e , t h e n d i v e s t i t u r e d o e s n o t p a y i n t e r m s o f n e t b e n e f i t s . “ I f p o s t - d i v e s t i t u r e p o l i c y w i l l p e r m i t m o n o p o l y p r o f i t s , t h e n t h e r e i s e v e r y r e a s o n t o 3 6 3 c o l l e c t t h e s e r e n t s u n d e r p u b l i c p r o v i s i o n a n d r e t u r n t h e m t o t h e p u b l i c c o f f e r s . I f s u c h p r i c i n g i s d e e m e d i n a p p r o p r i a t e u n d e r p u b l i c p r o v i s i o n , i t i s e q u a l l y i n a p p r o p r i a t e a f t e r t r a n s f e r t o a p r i v a t e s e c t o r p r o v i d e r . T h e r e i s s t r o n g s u p p o r t a m o n g s u r v e y r e s p o n d e n t s f o r d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o f m a n y r e c r e a t i o n s e r v i c e s , i n c l u d i n g p i c n i c a r e a s , c a m p g r o u n d s , a n d g e n e r a l a c c e s s c o n t r o l . W i t h t h e a d o p t i o n o f r e c o m m e n d a t i o n s 1 a n d 2 , i t i s p r o p o s e d h e r e t h a t t h e s e s e r v i c e s , a t a m i n i m u m , b e o p e r a t e d b y t h e a g e n c i e s . A d d i t i o n a l a n a l y s i s i s n e e d e d t o d e t e r m i n e t h e c o s t s a n d b e n e f i t s o f g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o f o t h e r s e r v i c e s m o r e c o m m o n l y p r o v i d e d b y t h e p r i v a t e s e c t o r . R e c o m m e n d a t i o n # 1 0 - - N o n - P r o f i t P r o v i s i o n o f R e c r e a t i o n S e r v i c e s I n i n s t a n c e s w h e r e g o v e r n m e n t p r o v i s i o n i s d e e m e d i n a p p r o p r i a t e , o r i f p o l i c y c h a n g e s a r e n o t m a d e t o a l l o w a g e n c i e s t o r e t a i n r e c e i p t s l o c a l l y , g r e a t e r e m p h a s i s s h o u l d b e p l a c e d o n t h e o p t i o n o f h a v i n g n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s m a n a g e p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . T h e f o c u s o f r e c o m m e n d a t i o n # 1 0 i s o n t h o s e o p e r a t i o n s w h i c h d o n o t r e q u i r e v e r y l a r g e i n i t i a l c a p i t a l i n v e s t m e n t s . R e c o m m e n d a t i o n # 1 1 p r o p o s e s a r o l e f o r n o n - p r o f i t p r o v i s i o n w h e n h i g h i n v e s t m e n t i s n e c e s s a r y . B a u m o l ( 1 9 8 0 , p . 3 0 0 ) n o t e d t h a t “ i t s e e m s i m p o r t a n t t o d i s t i n g u i s h s i t u a t i o n s i n w h i c h t h e r e i s s o m e s p e c i a l b a s i s f o r r e l i a n c e o n i d e a l i s m , o n s o c i a l p r e s s u r e , o n s p e c i a l e n t h u s i a s m . I n s u c h c a s e s a n o n - p r o f i t - m a k i n g e n t e r p r i s e . . . m a y o p e r a t e w i t h n o t e w o r t h y e f f i c i e n c y . “ C l e a r l y , r e c r e a t i o n s e r v i c e s p r o v i s i o n o n p u b l i c l a n d s f i t s t h e c r i t e r i a . H o w e v e r , i f t h e m o t i v e s o f t h e n o n - p r o f i t i n q u e s t i o n a r e t o g e n e r a t e r e v e n u e f o r o t h e r p u r p o s e s , i n c l u d i n g e x p e n s e s o f s u s t a i n i n g t h e i r a d m i n i s t r a t i v e s t a f f , t h e r e s u l t c a n b e e x p e c t e d t o b e s i m i l a r t o 3 6 4 t h a t o f f o r - p r o f i t s . T h e r e c o m m e n d a t i o n h e r e i s t h a t a g e n c i e s s h o u l d f o s t e r r e l a t i o n s h i p s w i t h l o c a l , “ g r a s s - r o o t s “ n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s w h o s e p r i m a r y g o a l i s t o i m p r o v e l o c a l c o n d i t i o n s a n d l o c a l r e c r e a t i o n o p p o r t u n i t i e s ; i n B a u m o l ' s w o r d s t h e o r g a n i z a t i o n m u s t h a v e i d e a l i s m a n d s p e c i a l e n t h u s i a s m f o r t h e l o c a l a r e a . A s w i t h g o v e r n m e n t p r o v i s i o n , e x p l o i t a t i o n o f m o n o p o l y p o w e r i s s t i l l a p o s s i b i l i t y w i t h a n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n i f t h i s i s p e r m i t t e d b y t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c y . I n s u c h a c a s e , t h e p r o f i t s f r o m t h e o p e r a t i o n c o u l d b e u s e d t o i m p r o v e f a c i l i t i e s i n t h e a r e a , t o m i n i m i z e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s , t o i m p r o v e u s e r s e c u r i t y t h r o u g h s u p p o r t o f a g e n c y p a t r o l o f f i c e r s , a n d / o r t o p r o v i d e f o r s o m e i n c o m e r e d i s t r i b u t i o n t h r o u g h s u p p o r t o f s o c i a l p r o g r a m s i n t h e c o m m u n i t y o r t h r o u g h p r i c e r e d u c t i o n s f o r l o w i n c o m e g r o u p s . O n t h e o t h e r h a n d , i f m o n o p o l y p r o f i t s w e r e c o n s i d e r e d b y t h e a g e n c y a n d t h e n o n - p r o f i t t o b e i n a p p r o p r i a t e , p r i c e s c o u l d b e l o w e r e d t o l e v e l s a p p r o a c h i n g a v e r a g e c o s t s . I n t h e c a s e o f t h e F o r e s t S e r v i c e , s u c h a c o o p e r a t i v e r e l a t i o n s h i p w i t h t h e e n t e r p r i s e w o u l d k e e p t h e l o c a l a g e n c y p e r s o n n e l c o n s i s t e n t w i t h c u r r e n t a g e n c y p o l i c y w h i c h c o n t e n d s t h a t p r i c e s o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s s h o u l d n o t b e r e g u l a t e d ; a l l d e c i s i o n s o n w h o s e i n t e r e s t s c o u n t c o u l d b e b a s e d o n b i l a t e r a l a g r e e m e n t w i t h t h e o p e r a t o r . I t h a s b e e n s u g g e s t e d t h a t t h e m a n a g e m e n t o f n o n - p r o f i t e n t e r p r i s e s m a y b e l e s s c o s t e f f i c i e n t t h a n f o r - p r o f i t s . I f t h e r e w a s l o c a l e v i d e n c e o f t h i s b e i n g t h e c a s e , s a l a r y i n c e n t i v e s c o u l d b e o f f e r e d t o t h e o p e r a t i o n ' s m a n a g e m e n t s t a f f i n a n e f f o r t t o i m p r o v e e f f i c i e n c y . H o w e v e r , t h e r e i s n o r e a s o n t o b e l i e v e t h a t a n o n - p r o f i t e n t e r p r i s e w i t h a s a l a r i e d o p e r a t i n g s t a f f g o v e r n e d b y a b o a r d w i l l n o t b e a t l e a s t a s c o s t e f f i c i e n t a n d q u i t e l i k e l y m o r e u s e r - o r i e n t e d t h a n a f o r - p r o f i t m o n o p o l i s t . 3 6 5 L a s t l y , i t w a s n o t e d i n t h e c a m p g r o u n d c a s e e x a m p l e i n C h a p t e r V t h a t n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s w i t h s o c i a l g o a l s a r e o f t e n w e l l - r e c e i v e d b y r e c r e a t i o n i s t s . C o m p l a i n t s o v e r u s e r f e e s a r e s i g n i f i c a n t l y r e d u c e d w h e n t h e u s e r / o w n e r s o f t h e p u b l i c l a n d s r e c o g n i z e t h a t t h e i r p a y m e n t i s g o i n g t o s u p p o r t a w o r t h w h i l e s o c i a l p r o g r a m a s w e l l a s t o s u p p o r t i n g t h e r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s . , T h i s i n t u r n r e f l e c t s w e l l o n t h e p u b l i c l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s a s o p p o s e d t o t h e p e r c e p t i o n o f t h e a g e n c y t u r n i n g o v e r r e s p o n s i b i l i t y o f p u b l i c c a m p g r o u n d m a n a g e m e n t t o a f o r - p r o f i t e n t i t y . U n f o r t u n a t e l y , t h e o p p o r t u n i t y t o d e v e l o p p a r t n e r s h i p s w i t h n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s w i t h c o m p a t i b l e g o a l s i s n o t a l w a y s a v a i l a b l e t o l o c a l a g e n c y m a n a g e r s , i n p a r t d u e t o r e s t r i c t i v e c o n c e s s i o n e r e v a l u a t i o n c r i t e r i a b e i n g s p e c i f i e d b y t h e a g e n c y . I t i s t h e r e f o r e r e c o m m e n d e d t h a t a c h i e v e m e n t o f w i d e l y r e c o g n i z e d s o c i e t a l g o a l s b e a c k n o w l e d g e d a s l e g i t i m a t e e v a l u a t i o n c r i t e r i a i n s e l e c t i n g r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r s . R e c o m m e n d a t i o n # 1 1 - ~ “ C o r p o r a t e ” N o n - P r o f i t P r o v i s i o n W h e n a d e c i s i o n h a s b e e n m a d e t h a t a l a r g e , c a p i t a l - i n t e n s i v e r e c r e a t i o n f a c i l i t y i s i n t h e p u b l i c i n t e r e s t d e s p i t e p o t e n t i a l e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s , s m a l l , l o c a l n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s w i l l g e n e r a l l y n o t b e l i k e l y t o e f f e c t i v e l y c o m p e t e . H o w e v e r , i t i s r e c o m m e n d e d t h a t t h e n o n - p r o f i t p r o v i s i o n o p t i o n s t i l l b e e v a l u a t e d u s i n g a “ c o r p o r a t e “ n o n - p r o f i t a p p r o a c h . T h e r e c o m m e n d a t i o n m a d e h e r e i s c o n s i s t e n t w i t h t h a t p r o p o s e d b y S a x ( 1 9 8 1 ) , w h o s u g g e s t e d t h e p o s s i b i l i t y o f “ r e v i v i n g i n m o d e r n g u i s e M a t h e r ' s s c h e m e o f r e c r u i t i n g m a j o r e n t e r p r i s e s t o p r o v i d e m i n i m u m p r o f i t , o r e v e n n o n - p r o f i t s h o w c a s e s . “ T h e i d e a c e r t a i n l y i s w o r t h y o f c o n s i d e r a t i o n . G i v e n t h e p r e c e d e n t o f l a r g e c o r p o r a t i o n s p r o v i d i n g 3 6 6 s u b s t a n t i a l s p o n s o r s h i p o f p u b l i c t e l e v i s i o n , r a d i o , t h e a r t s , a n d t h e O l y m p i c s , s u p p o r t f o r q u a l i t y p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n s e r v i c e s i s n o t f a r f e t c h e d . N o n - p r o f i t c o r p o r a t i o n s , s u p p o r t e d b y p r i v a t e g r a n t s , c o u l d m a n a g e t h e f a c i l i t i e s i n c o o p e r a t i o n w i t h t h e a g e n c i e s t o m i n i m i z e e n v i r o n m e n t a l d a m a g e a n d e m p h a s i z e a c t i v i t i e s w h i c h a r e c o n g r u e n t w i t h t h e p u b l i c g o a l s f o r t h e a r e a . C l o s i n g g g e m a r k s “ P o l i c y i s s u e s t h u s b e c o m e w h i c h o r w h o s e r i g h t s w i l l g o v e r n m e n t o p e r a t e t o e f f e c t i v e l y s e c u r e . . . S i m p l y p u t , t h e q u e s t i o n o f w h o s e i n t e r e s t s t h e s t a t e w i l l b e u s e d t o e f f e c t u a t e r e d u c e s i n p a r t t o t h e q u e s t i o n o f w h i c h s p e c i f i c i n t e r e s t s o r v a l u e s w i l l d o m i n a t e i n a p a r t i c u l a r c a s e “ ( S a m u e l s , q u o t e d i n M e r c u r o a n d R y a n , 1 9 8 4 , p . 3 6 ) . S a m u e l s ' q u o t e p e r h a p s b e s t s u m m a r i z e s t h e i s s u e s r a i s e d i n t h i s d i s s e r t a t i o n . I t h a s b e e n a r g u e d t h a t f o r p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n p o l i c y , t h e i n t e r e s t s o f p r i v a t e r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i d e r s h a v e d o m i n a t e d . T h e r e i s n o t h i n g n e c e s s a r i l y w r o n g w i t h t h i s i n a n d o f i t s e l f . W h a t i s t r o u b l i n g i s w h e n a n a g e n c y f o r m u l a t e s p o l i c y , ( o r p e r h a p s w o r s e , d o e s n o t r e c o g n i z e t h e n e e d t o f o r m u l a t e p o l i c y ) o n a n i s s u e a n d f a i l s t o r e c o g n i z e t h e u n d e r l y i n g a s s u m p t i o n s t h e y a r e m a k i n g o n t h e a s s i g n m e n t o f r i g h t s . S o m e t h i n g i s a m i s s w h e n p o l i c y i s i m p o s e d w i t h o u t a n y d u e c o n s i d e r a t i o n o f t h e i m p l i c a t i o n s f o r t h e a f f e c t e d p a r t i e s o r w h e n t h e p o o l o f a f f e c t e d p a r t i e s c o n s i d e r e d i s t o o n a r r o w i n s c o p e . S i m i l a r l y , f a i l u r e t o a r t i c u l a t e a c l e a r p o l i c y g r a n t s d e f a c t o r i g h t s o n t h e s t a t u s q u o p o w e r - h o l d e r s , d i s c o u n t i n g t h e r e l e v a n t e f f e c t s o n o t h e r i n t e r e s t e d p a r t i e s . U n f o r t u n a t e l y , s u c h h a s o f t e n b e e n t h e c a s e w i t h r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n s p o l i c y . 3 6 7 P u b l i c l a n d r e c r e a t i o n o p p o r t u n i t i e s i n t h e U n i t e d S t a t e s a r e q u i c k l y e v o l v i n g t o w a r d s a l o o s e l y r e g u l a t e d n e t w o r k o f p r i v a t e e n t r e p r e n e u r i a l v e n t u r e s . T h e m o v e m e n t a w a y f r o m d i r e c t a g e n c y p r o v i s i o n a n d t h e l o s s o f e a r l y N a t i o n a l P a r k S e r v i c e r e c o g n i t i o n o f p r i v a t e c o n c e s s i o n e r s a s a f o r m o f p u b l i c s e r v i c e u t i l i t y h a s s h i f t e d t h e “ r i g h t s “ s t r u c t u r e a w a y f r o m t h e u s e r / o w n e r s o f t h e p u b l i c l a n d s i n t o t h e h a n d s o f t h o s e w h o s t a n d t o p r o f i t f r o m c o n t r o l l i n g a c c e s s t o t h e s e l a n d s . I s u g g e s t t h a t t h i s s h i f t w a s n o t b a s e d o n a n y c a r e f u l l y d e v e l o p e d , t h o u g h t f u l p o l i c y a n a l y s i s b u t i s s i m p l y t h e r e s u l t o f t h e a g e n c i e s ' i n a b i l i t y u n d e r e x i s t i n g l a w a n d p o l i c y t o m a n a g e r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s e f f e c t i v e l y . T h o s e t h a t f e e l g o o d a b o u t f o r - p r o f i t c o n c e s s i o n i n g a s t h e s o l u t i o n t o p u b l i c f a c i l i t y o p e r a t i o n p r o b l e m s h a v e n o t p a u s e d t o c o n s i d e r t h e b r o a d e r p o l i c y i s s u e s w h i c h t h i s “ s o l u t i o n “ h a s s u r f a c e d . M o s t n o t a b l y , o r a t l e a s t m o s t s u c c i n c t l y , w h o s e i n t e r e s t s c o u n t ? S c h m i d o b s e r v e d t h a t , “ t o h a v e a r i g h t t o a n a s p e c t o f a r e s o u r c e i s t o b e a b l e t o d e n y i t s u s e t o a n o t h e r o r p o s s i b l y t o e x t r a c t a p a y m e n t i n e x c h a n g e f o r y o u r c o n s e n t . . . o w n e r s h i p i n f l u e n c e s w h o s e i n t e r e s t s a r e r e a l i z e d a n d w h o s e a r e f o r e g o n e “ ( 1 9 7 8 , p . 4 0 ) . O w n e r s h i p i n f l u e n c e s w h o s e i n t e r e s t s a r e r e a l i z e d a n d w h o s e a r e f o r e g g n g . I t c a n n o t b e r e p e a t e d e n o u g h . T h i s i s a n e s s e n t i a l c o n c e p t f o r r e c r e a t i o n p o l i c y - m a k i n g . T o s t a t e t h a t a c o n c e s s i o n e r s h o u l d b e p e r m i t t e d t o c h a r g e w h a t e v e r t h e “ m a r k e t “ w i l l b e a r i s t o i m p l y , o r m o r e a c c u r a t e l y t o g g g g g , o w n e r s h i p . J o h n S t u a r t M i l l s u g g e s t e d “ t h e r e a s o n w h y l a n d o w n e r s a r e a b l e t o r e q u i r e r e n t f o r t h e i r l a n d i s t h a t i t i s a c o m m o d i t y w h i c h m a n y w a n t , a n d w h i c h n o o n e c a n o b t a i n b u t f r o m t h e m “ ( q u o t e d i n E v a n s , 1 9 9 1 , p . 3 ) . H o w d o w e r e c o n c i l e t h i s f u n d a m e n t a l p r i n c i p l e w i t h a s i t u a t i o n w h e r e b y a n e n t i t y p e r m i t t e d t o o c c u p y u n i q u e 3 6 8 h i g h - v a l u e d l a n d s d e m a n d s “ r e n t s “ f r o m t h e v e r y p e o p l e t h a t o w n t h e l a n d ? I f , a s a m a t t e r o f i n f o r m e d p u b l i c p o l i c y , i t i s a g r e e d b y t h e l a n d o w n e r s t h a t a n o p e r a t i o n s h o u l d b e p e r m i t t e d o n t h e i r l a n d t o p r o v i d e a n e e d e d p u b l i c u t i l i t y , t h e s e r v i c e p r o v i d e r s h o u l d b e r e g u l a t e d a c c o r d i n g l y . O n t h e o t h e r h a n d , i f t h e o w n e r s d o n o t a g r e e t h a t t h e o p e r a t i o n i s f u n c t i o n i n g a s a u t i l i t y i n p r o v i d i n g a n e e d e d p u b l i c s e r v i c e y e t t h e y p e r m i t t h e o p e r a t i o n n o n e t h e l e s s , t h e o n l y p o s s i b l e m o t i v a t i o n w o u l d b e t o m a x i m i z e t h e r e v e n u e t h i s e n t e r p r i s e c o u l d b r i n g t o t h e o w n e r s ' c o f f e r s . I n t h e c a s e o f p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s , a c a s e h a s b e e n m a d e t h a t n e i t h e r t h e p u b l i c u t i l i t y n o r t h e r e n t m a x i m i z a t i o n a p p r o a c h h a s b e e n a d o p t e d . I n d e e d , i n s o m e c a s e s , a l a i s s e z f a i r e p o l i c y h a s b e e n e n d o r s e d , e f f e c t i v e l y t r a n s f e r r i n g p r o p e r t y r i g h t s t o t h e e n t e r p r i s e . C o c h r a n ' s c o m m e n t s o n s u c h a p o s i t i o n o f f e r a f i t t i n g c l o s e : I f o n e w e r e t o t a k e a p u r p o s e f u l , a m o r a l l o o k a t t h e f u t u r e a n d a s k h i m s e l f , a n d h i s g e n e r a t i o n , ' W h a t d o w e w a n t t o d o w i t h i t ? ‘ h e w o u l d f i n d t h a t m e a n i n g f u l a l t e r n a t i v e s w e r e a v a i l a b l e . B u t o n l y i f w e m a k e a c l e a r l y d e f i n e d c h o i c e r e g a r d i n g t h e m o r a l a s s u m p t i o n w e c h o o s e t o u s e . . . T h e o n l y a l t e r n a t i v e i s o n e o f l a i s s e z f a i r e i n d i f f e r e n c e . A n d t h e c o n s e q u e n c e s o f t h a t m o r a l p o s i t i o n , f o r l a i s s e z f a i r e i n d i f f e r e n c e i s e q u a l l y a m o r a l p o s i t i o n , w i l l b e t h a t m e a n i n g f u l a l t e r n a t i v e s a r e n o t m a d e a v a i l a b l e a n d k n o w n t o s o c i e t y ( i n M e r c u r o a n d R y a n , 1 9 8 4 , p . 3 6 ) . A P P E N D I C E S A P P E N D I X A A N A L X S I S 0 F S U R V E Y O F A G E N C Y P E R S O N N E L T h i s a p p e n d i x p r o v i d e s s u p p o r t i n g t e c h n i c a l i n f o r m a t i o n f o r C h a p t e r V I w h i c h s u m m a r i z e d t h e r e s u l t s o f a s u r v e y o f k e y a g e n c y p e r s o n n e l . I n c l u d e d a r e : a l i s t i n g o f r e s p o n d i n g a n d n o n - r e s p o n d i n g F o r e s t S e r v i c e a n d P a r k S e r v i c e u n i t s ; a d i s c u s s i o n o f t h e h y p o t h e s e s a s s o c i a t e d w i t h t h e s u r v e y ; t h e d i s t r i b u t i o n o f s u r v e y r e s p o n s e s f o r e a c h q u e s t i o n a n d t h e r e s u l t s o f t h e C h i - s q u a r e t e s t o f i n d e p e n d e n c e b e t w e e n a g e n c i e s ; d i s t r i b u t i o n o f r e s p o n s e s a n d C h i - s q u a r e t e s t r e s u l t s a m o n g F o r e s t S e r v i c e p o s i t i o n s ; a s u m m a r y a n d d i s c u s s i o n o f d i f f e r e n c e s i n r e s p o n s e s a m o n g F o r e s t S e r v i c e R e g i o n s i n c l u d i n g s i g n i f i c a n t C h i - s q u a r e t e s t r e s u l t s . R e s p o n d i n g Z N a t i o n a l F o r e s t s ( n u m b e r o f r e s p o n s e s i f > 1 ) R e g i o n O n e : C l e a r w a t e r N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) I d a h o P a n h a n d l e N a t i o n a l F o r e s t s ( 3 ) N e z P e r c e N a t i o n a l F o r e s t B e a v e r h e a d N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) B i t t e r r o o t N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) C u s t e r N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) F l a t h e a d N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) G a l l a t i n N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) H e l e n a N a t i o n a l F o r e s t H o o t e n a i N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) L e w i s a n d C l a r k N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) L o l o N a t i o n a l F o r e s t R e g i o n T w o : A r a p a h o a n d R o o s e v e l t N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) G r a n d M e s a , U n c o m p a h g r e , a n d G u n n i s o n N a t i o n a l F o r e s t P i k e a n d S a n I s a b e l N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) S a n J u a n - R i o G r a n d e N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) W h i t e R i v e r N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) N e b r a s k a N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) 3 6 9 3 7 0 B l a c k H i l l s N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) B i g h o r n N a t i o n a l F o r e s t S h o s h o n e N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) R e g i o n T h r e e : A p a c h e - S i t g r e a v e s N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) C o c o n i n o N a t i o n a l F o r e s t ( 4 ) C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t ( 6 ) R a i b a b N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) P r e s c o t t N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) T o n t o N a t i o n a l F o r e s t ( 4 ) C a r s o n N a t i o n a l F o r e s t C i b o l a N a t i o n a l F o r e s t G i l a N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) L i n c o l n N a t i o n a l F o r e s t ( 4 ) S a n t a F e N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) R e g i o n F o u r : C a r i b o u N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) C h a l l i s N a t i o n a l F o r e s t P a y e t t e N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) S a l m o n N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) S a w t o o t h N a t i o n a l F o r e s t T a r g h e e N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) H u m b o l d t / T o i y a b e N a t i o n a l F o r e s t s A s h l e y N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) F i s h l a k e N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) M a n t i - L a S a l N a t i o n a l F o r e s t U i n t a N a t i o n a l F o r e s t W a s a t c h - C a c h e N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) B r i d g e r - T e t o n N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) R e g i o n F i v e : A n g e l e s N a t i o n a l F o r e s t : C l e v e l a n d N a t i o n a l F o r e s t E l d o r a d o N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) I n y o N a t i o n a l F o r e s t L a k e T a h o e B a s i n M a n a g e m e n t U n i t M e n d o c i n o N a t i o n a l F o r e s t M o d o c N a t i o n a l F o r e s t P l u m a s N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) S a n B e r n a r d i n o N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) S e q u o i a N a t i o n a l F o r e s t S h a s t a - T r i n i t y N a t i o n a l F o r e s t S i e r r a N a t i o n a l F o r e s t S i x R i v e r s N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) S t a n i s l a u s N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) T a h o e N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) R e g i o n S i x : D e s c h u t e s N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) F r e m o n t N a t i o n a l F o r e s t M a l h e u r N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) M t . H o o d N a t i o n a l F o r e s t O c h o c o N a t i o n a l F o r e s t R o g u e R i v e r N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) S i s k i y o u N a t i o n a l F o r e s t S i u s l a w N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) U m a t i l l a N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) 3 7 1 U m p q u a N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) W a l l o w a - W h i t m a n N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) W i l l a m e t t e N a t i o n a l F o r e s t W i n e m a N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) C o l v i l l e N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) G i f f o r d P i n c h o t N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) M t . B a k e r - S n o q u a l m i e N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) O k a n o g a n N a t i o n a l F o r e s t O l y m p i c N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) W e n a t c h e e N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) R e g i o n E i g h t : N a t i o n a l F o r e s t s i n A l a b a m a O u c h i t a N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) O z a r k - S t . F r a n c i s N a t i o n a l F o r e s t s N a t i o n a l F o r e s t s i n F l o r i d a C h a t t a h o o c h e e a n d O c o n e e N a t i o n a l F o r e s t s ( 4 ) D a n i e l B o o n e N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) X i s a t c h i e N a t i o n a l F o r e s t N a t i o n a l F o r e s t s i n M i s s i s s i p p i ( 2 ) N a t i o n a l F o r e s t s i n N o r t h C a r o l i n a ( 2 ) C a r i b b e a n N a t i o n a l F o r e s t F r a n c i s M a r i o n a n d S u m p t e r N a t i o n a l F o r e s t s ( 3 ) C h e r o k e e N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) N a t i o n a l F o r e s t s i n T e x a s G e o r g e W a s h i n g t o n N a t i o n a l F o r e s t J e f f e r s o n N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) R e g i o n N i n e : S h a w n e e N a t i o n a l F o r e s t H o o s i e r N a t i o n a l F o r e s t ( 3 ) H i a w a t h a N a t i o n a l F o r e s t H u r o n - M a n i s t e e N a t i o n a l F o r e s t s ( 3 ) O t t a w a N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) C h i p p e w a N a t i o n a l F o r e s t S u p e r i o r N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) W h i t e M o u n t a i n N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) W a y n e N a t i o n a l F o r e s t A l l e g h e n y N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) G r e e n M o u n t a i n a n d F i n g e r L a k e s N a t i o n a l F o r e s t M o n o n g a h e l a N a t i o n a l F o r e s t C h e q u a m e g o n N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) R e g i o n T e n : C h u g a c h N a t i o n a l F o r e s t ( 2 ) T o n g a s s N a t i o n a l F o r e s t - C h a t h a m A r e a ( 2 ) T o n g a s s N a t i o n a l F o r e s t - K e t c h i k a n A r e a ( 3 ) T o n g a s s N a t i o n a l F o r e s t - S t i k i n e A r e a ( 2 ) S u m m a r y : O u t o f 1 2 1 N a t i o n a l F o r e s t s s u r v e y e d , a t l e a s t o n e r e s p o n s e w a s r e c e i v e d f r o m 1 1 1 F o r e s t s f o r a t o t a l o f 9 1 . 7 % . M u l t i p l e r e s p o n d e n t s o n m a n y u n i t s a c c o u n t f o r t h e t o t a l o f 2 2 6 F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s . R e s p o n s e s w e r e n o t r e c e i v e d f r o m : D e e r l o d g e N a t i o n a l F o r e s t r e s p o n d e n t s o u t o f 5 8 d i s t r i b u t e d f o r a 6 9 S r e s p o n s e r a t e . U n i t s n o t 3 7 2 M e d i c i n e B o w N a t i o n a l F o r e s t R o u t t N a t i o n a l F o r e s t B o i s e N a t i o n a l F o r e s t D i x i e N a t i o n a l F o r e s t K l a m a t h N a t i o n a l F o r e s t L a s s e n N a t i o n a l F o r e s t L o s P a d r e s N a t i o n a l F o r e s t M a r k T w a i n N a t i o n a l F o r e s t N i c o l e t N a t i o n a l F o r e s t R e s p o n d i n g N a t i o n a l P a r k S e r v i c e U n i t s ( n u m b e r o f r e s p o n s e s i f > 1 ) A c a d i a N a t i o n a l P a r k B i g B e n d N a t i o n a l P a r k B i g h o r n C a n y o n N a t i o n a l R e c r e a t i o n A r e a B i s c a y n e N a t i o n a l P a r k C a p e H a t t e r a s N a t i o n a l S e a s h o r e C a r l s b a d C a v e r n s N a t i o n a l P a r k C h a t t a h o o c h e e R i v e r N a t i o n a l R e c r e a t i o n A r e a D e n a l i N a t i o n a l P a r k ( 2 ) E v e r g l a d e s N a t i o n a l P a r k G a t e w a y N a t i o n a l R e c r e a t i o n A r e a G l a c i e r B a y N a t i o n a l P a r k G l a c i e r N a t i o n a l P a r k ( 2 ) G l e n C a n y o n N a t i o n a l R e c r e a t i o n A r e a G r a n d C a n y o n N a t i o n a l P a r k ( 2 ) G r e a t S m o k e y M o u n t a i n s N a t i o n a l P a r k H o t S p r i n g s N a t i o n a l P a r k I s l e R o y a l s N a t i o n a l P a r k K i n g s C a n y o n N a t i o n a l P a r k L a k e M e a d N a t i o n a l R e c r e a t i o n A r e a L a s s e n V o l c a n i c N a t i o n a l P a r k M o u n t R a i n i e r N a t i o n a l P a r k N a t i o n a l C a p i t a l P a r k s - C e n t r a l N a t i o n a l C a p i t a l P a r k s - E a s t N o r t h C a s c a d e s N a t i o n a l P a r k O l y m p i c N a t i o n a l P a r k O r e g o n C a v e s N a t i o n a l M o n u m e n t P a d r e I s l a n d N a t i o n a l S e a s h o r e P e t r i f i e d F o r e s t N a t i o n a l P a r k P o i n t R e y e s N a t i o n a l S e a s h o r e R o c k y M o u n t a i n N a t i o n a l P a r k S a g u a r o N a t i o n a l P a r k S e q u o i a N a t i o n a l P a r k W o l f T r a p F a r m P a r k W r a n g e l l - S t E l i a s N a t i o n a l P a r k Y o s e m i t e N a t i o n a l P a r k ( 2 ) Z i o n N a t i o n a l P a r k S u m m a r y : O u t o f 5 8 N a t i o n a l P a r k S e r v i c e U n i t s s u r v e y e d , a t l e a s t o n e r e s p o n s e w a s r e c e i v e d f r o m 3 6 u n i t s f o r a t o t a l o f 6 2 . 1 % . M u l t i p l e r e s p o n s e s o n f o u r u n i t s a c c o u n t f o r t h e N P S t o t a l o f 4 0 s u r v e y I n g e n e r a l , w h e n c o m p a r e d t o t h e F o r e s t S e r v i c e , t h e P a r k S e r v i c e 3 7 3 r e s p o n d i n g i n c l u d e d : A r c h e s N a t i o n a l P a r k B a d l a n d s N a t i o n a l P a r k B r y c e C a n y o n N a t i o n a l P a r k C a n y o n l a n d s N a t i o n a l P a r k C a p i t o l R e e f N a t i o n a l P a r k C h a n n e l I s l a n d s N a t i o n a l P a r k C r a t e r L a k e N a t i o n a l P a r k D i n o s a u r N a t i o n a l M o n u m e n t G a t e s o f t h e A r c t i c N a t i o n a l P a r k G r a n d T e t o n N a t i o n a l P a r k H a w a i i V o l c a n o e s N a t i o n a l P a r k L a k e C h e l a n N a t i o n a l R e c r e a t i o n A r e a M a m m o t h C a v e N a t i o n a l P a r k M o u n t R u s h m o r e N a t i o n a l M e m o r i a l N a t u r a l B r i d g e s N a t i o n a l M o n u m e n t R e d w o o d N a t i o n a l P a r k S a n t a M o n i c a M o u n t a i n s N R A S h e n a n d o a h N a t i o n a l P a r k V i r g i n I s l a n d s N a t i o n a l P a r k V o y a g e u r s N a t i o n a l P a r k W i n d C a v e N a t i o n a l P a r k Y e l l o w s t o n e N a t i o n a l P a r k T h e s u m m a r y r e s p o n s e r a t e f o r t h e s u r v e y i n c l u d i n g b o t h a g e n c i e s i s 2 5 1 o u t o f 4 2 7 d i s t r i b u t e d f o r a t o t a l o f 5 9 t r e s p o n d i n g . S u r v e y H y p o t h e s e s C h a p t e r I i n t r o d u c e d s e v e r a l h y p o t h e s e s a s s o c i a t e d w i t h t h e s u r v e y p o r t i o n o f t h i s d i s s e r t a t i o n . T h e y a r e a d d r e s s e d h e r e . Q u e s t i o n n u m b e r s a r e i d e n t i f i e d f o r e a s e o f c r o s s - r e f e r e n c i n g w i t h t h e t a b l e s i n t h i s a p p e n d i x . S u r v e y H y p o t h e s i s # 1 : T h e v i e w s o f P a r k S e r v i c e p e r s o n n e l v a r y f r o m t h o s e o f F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l o n a n u m b e r o f i m p o r t a n t c o n c e s s i o n - r e l a t e d i s s u e s . A l t h o u g h t h e r e a r e s i m i l a r i t i e s b e t w e e n a g e n c i e s o n m a n y q u e s t i o n s , s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e s w e r e n o t e d a s w e l l . R e f e r t o A p p e n d i x A ( T a b l e A - l ) , f o r t h e r e s u l t s o f s t a t i s t i c a l s i g n i f i c a n c e ( C h i - s q u a r e ) t e s t s . p r i c e s o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s t o b e a r e s p o n s i b i l i t y o f t h e a g e n c y ; 3 7 4 r e s p o n d e n t s : * a r e l e s s l i k e l y t o f e e l t h a t t h e g o v e r n m e n t a n d t h e p u b l i c i s g e t t i n g a f a i r r e t u r n f r o m p u b l i c l a n d r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s ( Q u e s t i o n s 1 a n d 3 ) : * a r e f a r m o r e l i k e l y t o a c k n o w l e d g e t h e l e g a l r i g h t o f t h e i r a g e n c y t o r e g u l a t e p r i c e s o f c o n c e s s i o n e r s ( Q u e s t i o n 1 6 ) ; * a r e m o r e l i k e l y t o a c k n o w l e d g e t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e i r a g e n c y t o r e g u l a t e p r i c e s o f c o n c e s s i o n e r s ( a l a r g e m a j o r i t y o f b o t h a g e n c i e s r e c o g n i z e d t h i s r e s p o n s i b i l i t y ) ( Q u e s t i o n 1 7 ) ; * a r e f a r m o r e l i k e l y t o c u r r e n t l y b e e n g a g i n g i n p r i c e r e g u l a t i o n o n t h e i r m a n a g e m e n t u n i t s ( Q u e s t i o n 1 8 ) ; * a r e m o r e l i k e l y t o f a v o r p r i c e r e g u l a t i o n o f a f u l l r a n g e o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e g o o d s a n d s e r v i c e s i n c l u d i n g v e r y d e v e l o p e d f a c i l i t i e s s u c h a s h o t e l s a n d r e s t a u r a n t s ( Q u e s t i o n 2 3 ) ; * a r e m o r e l i k e l y t o a d v e r t i s e w i d e l y f o r c o m p e t i t i v e i n t e r e s t w h e n a n e x i s t i n g c o n c e s s i o n e r p e r m i t e x p i r e s ( Q u e s t i o n 2 4 ) ; * a r e l e s s l i k e l y t o a g r e e t h a t p r i c e t o b e o f f e r r e d t o t h e u s e r s h o u l d b e a c r i t e r i o n w h e n e v a l u a t i n g p r o p o s a l s f r o m c o n c e s s i o n e r s ( Q u e s t i o n 2 8 ) . T h i s s e e m s t o b e a r e s u l t o f a n a g e n c y p o l i c y w h i c h r e g u l a t e s p r i c e s o f c o n c e s s i o n e r s v e r s u s a m o r e l a i s s e z f a i r e a p p r o a c h o f t h e F o r e s t S e r v i c e w h o s e e m p l o y e e s f e e l t h a t t h e b e s t o p p o r t u n i t y f o r c o n t r o l l i n g p r i c e i s a t t h e p r o p o s a l e v a l u a t i o n s t a g e ; a n d * a r e m o r e l i k e l y t o f a v o r g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o f g o o d s a n d s e r v i c e s o v e r p r i v a t e e n t e r p r i s e . H o w e v e r , t h i s v a r i e d s u b s t a n t i a l l y b y t h e t y p e o f e n t e r p r i s e i n q u e s t i o n ( s e e A p p e n d i x A f o r a n a l y s i s o f t h i s p o i n t ) ( Q u e s t i o n s 3 3 a n d 3 4 ) . S u r v e y H y p o t h e s i s # 2 : P a r k S e r v i c e m a n a g e r s c o n s i d e r r e g u l a t i o n o f o f F S r e s p o n d e n t s a g r e e d w i t h t h e p r o p o s i t i o n v e r s u s 3 6 % i n d i s a g r e e m e n t 3 7 5 F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s c o n s i d e r s u c h r e g u l a t i o n t o b e i n a p p r o p r i a t e ( Q u e s t i o n 1 7 ) . T h i s h y p o t h e s i s i s t o u c h e d u p o n a b o v e b u t i s w o r t h h i g h l i g h t i n g g i v e n t h e i m p o r t a n c e o f t h e p o i n t t o t h i s d i s s e r t a t i o n . A l t h o u g h a l a r g e p e r c e n t a g e o f b o t h P a r k S e r v i c e a n d F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s a g r e e d o r s t r o n g l y a g r e e d w i t h t h i s p o s i t i o n ( 9 5 s a n d 8 4 s r e s p e c t i v e l y ) , t h e r e i s s t a t i s t i c a l l y s i g n i f i c a n t v a r i a t i o n i n a g e n c y r e s p o n s e l a r g e l y d u e t o d i f f e r e n c e i n t h e n u m b e r o f “ s t r o n g l y a g r e e “ r e s p o n s e s v e r s u s s i m p l y “ a g r e e “ . F a r m o r e P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s i n d i c a t e d t h a t t h e y s t r o n g l y a g r e e d . H o w e v e r , g i v e n t h e l a r g e m a j o r i t y r e c o g n i z i n g t h e r e s p o n s i b i l i t y w i t h i n e a c h a g e n c y , t h e h y p o t h e s i s i s p r o v e n f a l s e . I t s h o u l d b e n o t e d t h a t t h e r e w a s s i g n i f i c a n t v a r i a t i o n i n t h e l e v e l o f s u p p o r t f o r p r i c e r e g u l a t i o n f o r s p e c i f i c g o o d s a n d s e r v i c e s ( Q u e s t i o n 2 3 ) , w i t h t h e F o r e s t S e r v i c e l e s s l i k e l y t o s u p p o r t r e g u l a t i o n f o r h i g h l y d e v e l o p e d e n t e r p r i s e s s u c h a s h o t e l s a n d f o o d s e r v i c e s . S u r v e y H y p o t h e s i s # 3 : T h e m a j o r i t y o f n e i t h e r P a r k S e r v i c e n o r F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l r e c o g n i s e p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n s e r v i c e s t o b e a f o r m o f p u b l i c u t i l i t y ( Q u e s t i o n 1 5 ) . A l t h o u g h b o t h a g e n c i e s s t r o n g l y s u p p o r t e d t h e v i e w s t h a t t h e p u b l i c l a n d s a r e i n d e e d o w n e d b y t h e p u b l i c , t h a t b u s i n e s s e s s h o u l d o n l y b e p e r m i t t e d t o o p e r a t e w h e n d e t e r m i n e d t o b e i n t h e g r e a t e r “ p u b l i c i n t e r e s t “ , a n d t h a t s o m e o f t h e s e e n t e r p r i s e s a r e g r a n t e d m o n o p o l y o p e r a t i n g c o n d i t i o n s t h r o u g h t h e i r p e r m i t s , n e i t h e r a g e n c y ' s r e s p o n d e n t s a g r e e d i n m a j o r i t y n u m b e r s t h a t t h e c o n c e s s i o n s w e r e a n a l o g o u s t o t r a d i t i o n a l p u b l i c u t i l i t i e s . T h e h y p o t h e s i s i s t h e r e f o r e s h o w n t o b e t r u e . H o w e v e r , t h e d i s t r i b u t i o n o f r e s p o n s e s d o e s r e f l e c t s o m e s u b s t a n t i a l s u p p o r t f o r t h e p u b l i c u t i l i t y m o d e l . T h i r t y - n i n e p e r c e n t S u r v e y H y p o t h e s i s # 5 : T h e r e i s n o s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e b e t w e e n t h e 3 7 6 w i t h 2 5 S e x p r e s s i n g n o o p i n i o n . S i m i l a r l y , a m o n g N P S r e s p o n d e n t s 4 1 % a g r e e d , 4 l t d i s a g r e e d , a n d 1 8 t h a d n o o p i n i o n . S u r v e y H y p o t h e s i s # 4 : T h e r e i s s i g n i f i c a n t c o n f u s i o n a n d l a c k o f k n o w l e d g e a m o n g m a n a g e r s r e g a r d i n g a g e n c y p o l i c y o n c o n c e s s i o n e r - r e l a t e d i s s u e s . T h i s h y p o t h e s i s w a s p r o v e n t o b e t r u e . F o r t h e e i g h t q u e s t i o n s s p e c i f i c a l l y d e s i g n e d t o a s s e s s t h e r e s p o n d e n t s ' k n o w l e d g e o f a g e n c y p o l i c y , t h e F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l h a d a n a v e r a g e o f 4 1 % r e s p o n d i n g t h a t t h e y d i d n o t k n o w t h e p o l i c y . T h e P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s a v e r a g e d 2 2 $ a c k n o w l e d g i n g “ n o t k n o w i n g “ , b u t a s p o i n t e d o u t a b o v e , t h e d i s t r i b u t i o n o f t h o s e a g r e e i n g a n d d i s a g r e e i n g o n c e r t a i n q u e s t i o n s i n d i c a t e s c o n s i d e r a b l y m o r e c o n f u s i o n t h a n j u s t t h a t s h o w n b y t h o s e a d m i t t i n g t h e y d o n o t k n o w t h e p o l i c y . O f m o s t i n t e r e s t f r o m a F o r e s t S e r v i c e s t a n d p o i n t i s t h e d i s t r i b u t i o n o f r e s p o n s e s o n t h e q u e s t i o n o f w h e t h e r a g e n c y p o l i c y d i r e c t s t h a t p r i c e s o f c o n c e s s i o n e r s s h o u l d b e r e g u l a t e d ( Q u e s t i o n 1 9 ) . T h i r t y p e r c e n t a c k n o w l e d g e t h e y d o n o t k n o w t h e p o l i c y ; b u t p e r h a p s o f g r e a t e r i m p o r t a n c e i s t h e 4 8 % t h a t b e l i e v e a g e n c y p o l i c y d i r e c t s p r i c e r e g u l a t i o n w h e n i n f a c t t h e r e a r e i n d i c a t i o n s t h a t t h i s i s n o t t h e c a s e . T h e f a c t t h a t t h i s d i s s e r t a t i o n w a s u n a b l e t o s p e c i f i c a l l y c i t e a n o f f i c i a l n a t i o n a l s o u r c e o f F o r e s t S e r v i c e p o l i c y o n t h i s a n d o t h e r c o n c e s s i o n e r i s s u e s i s s u b s t a n t i a l e v i d e n c e s u p p o r t i n g t h e h y p o t h e s i s . A l t h o u g h s o m e c o n f u s i o n o n p o l i c y w a s a l s o s h o w n t o e x i s t a m o n g P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s , t h e C o n c e s s i o n e r P o l i c y A c t o f 1 9 6 5 a n d t h e N P S H a n d b o o k N u m b e r N P S - 4 8 p r o v i d e r e a d i l y a c c e s s i b l e s o u r c e s o f p o l i c y d i r e c t i o n ; s i m i l a r d i r e c t i o n i s n o t a v a i l a b l e t o F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l . t h e p o l i c y w e r e c h a n g e d w h e r e b y t h e b u l k o f r e v e n u e i s r e t a i n e d l o c a l l y , 3 7 7 v i e w s o f F o r e s t S e r v i c e r e c r e a t i o n m a n a g e m e n t s p e c i a l i s t s a n d F o r e s t S e r v i c e l i n e o f f i c e r s o n r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e i s s u e s . T h i s h y p o t h e s i s w a s s h o w n t o b e t r u e o n t h e l a r g e m a j o r i t y o f s u r v e y q u e s t i o n s ( s e e T a b l e A - 2 i n A p p e n d i x A ) . A f e w e x c e p t i o n s a r e w o r t h n o t i n g h o w e v e r . W h i l e 4 2 % o f f o r e s t s u p e r v i s o r s a n d 4 0 ‘ o f r e c r e a t i o n s t a f f o f f i c e r s b e l i e v e t h a t t h e i r u n i t s a r e r e c e i v i n g a f a i r r e t u r n f r o m l o c a l c o n c e s s i o n e r s , o n l y 2 4 ‘ o f d i s t r i c t r a n g e r s a g r e e w i t h t h i s p o s i t i o n ( Q u e s t i o n 2 ) . I t c o u l d b e a r g u e d t h a t t h e r a n g e r s a r e i n a b e t t e r p o s i t i o n t o a s s e s s l o c a l r e t u r n s t h a n p e r s o n n e l l o c a t e d i n t h e s u p e r v i s o r ' s o f f i c e . P e r h a p s a s a r e s u l t o f t h e a b o v e , t h e p e r c e n t o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s a g r e e i n g t h a t t h e p u b l i c ( i n g e n e r a l ) i s g e t t i n g a g o o d d e a l f r o m c o n c e s s i o n e r s o n p u b l i c l a n d s a l s o v a r i e s a c r o s s a g e n c y p o s i t i o n s ( Q u e s t i o n 3 ) . F o r t y - s i x p e r c e n t o f F o r e s t s u p e r v i s o r s a g r e e w h i l e o n l y 1 9 ‘ o f d i s t r i c t r a n g e r s s u p p o r t t h i s c o n t e n t i o n . S t a f f o f f i c e r s f a l l i n b e t w e e n a t 2 9 ‘ i n a g r e e m e n t . S o m e v a r i a t i o n a m o n g p o s i t i o n s w a s f o u n d o n t h e i s s u e o f t h e r e s p o n d e n t s ’ p r e f e r e n c e s f o r p u b l i c o r p r i v a t e p r o v i s i o n o f r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s ( Q u e s t i o n s 3 3 a n d 3 4 ) . A l t h o u g h c o n s i s t e n t l y i n f a v o r o f p r i v a t e p r o v i s i o n f o r m o s t a c t i v i t i e s , p i c n i c k i n g a n d c a m p i n g p r o d u c e s o m e d i f f e r i n g o p i n i o n s u n d e r t h e e x i s t i n g p o l i c y w h e r e b y t h e b u l k o f r e v e n u e i s r e t u r n e d t o t h e U . S . T r e a s u r y . W h e r e a s o n l y 4 7 ‘ o f s u p e r v i s o r s f e e l p i c n i c k i n g s h o u l d b e p r o v i d e d b y t h e F o r e s t S e r v i c e , 6 4 ‘ o f r a n g e r s s e e t h i s a c t i v i t y a s a p p r o p r i a t e l y p r o v i d e d b y t h e a g e n c y . A s i m i l a r r e s u l t i s f o u n d f o r c a m p g r o u n d s w i t h o n l y 3 2 % o f s u p e r v i s o r s s u p p o r t i n g a g e n c y p r o v i s i o n ( 4 4 ‘ f a v o r i n g p r i v a t e ) v e r s u s 4 5 ‘ o f r a n g e r s p r e f e r r i n g a g e n c y p r o v i s i o n ( 3 0 ‘ f a v o r i n g p r i v a t e ) . I f r c e o s n p s o e n n i s s i u b s l a i m t o y n f o f r o g c p e r s i t r e s r p u e e g r u v l i a s t o i r o s n , o d f i c t o r n i c c s e t s s r i a o n n g e e r r s s , , t a h n r e d e r i c s r e s a t t r i o o g n n e 3 7 8 a l l t h r e e F o r e s t S e r v i c e p o s i t i o n s h e a v i l y s u p p o r t p i c n i c k i n g , c a m p i n g , a n d e n t r a n c e / p a r k i n g f e e s o p e r a t e d d i r e c t l y b y t h e a g e n c y . I n a d m i t t i n g t h e i r i g n o r a n c e o f s o m e r e c r e a t i o n c o n c e s s i o n e r p o l i c i e s , f o r e s t s u p e r v i s o r s a n d d i s t r i c t r a n g e r s s o m e t i m e s c o n t e n d e d t h a t t h e r e c r e a t i o n s t a f f o f f i c e r s w o u l d h a v e m o r e f a m i l i a r i t y w i t h a g e n c y r u l e s a n d r e g u l a t i o n s r e g a r d i n g r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e m a n a g e m e n t t h a n l i n e o f f i c e r s . U p o n i n i t i a l r e v i e w , t h e r e s u l t s w o u l d s e e m t o i n d i c a t e t h i s i s t h e c a s e ; b u t m e a s u r e m e n t o f r e s p o n d e n t k n o w l e d g e m u s t b e c a r e f u l l y i n t e r p r e t e d f r o m t h e d a t a . F o r t h e e i g h t q u e s t i o n s s p e c i f i c a l l y d e s i g n e d t o a s s e s s r e s p o n d e n t k n o w l e d g e o f a g e n c y p o l i c y , a n a v e r a g e p e r c e n t a g e o f t h o s e a n s w e r i n g “ d o n ' t k n o w “ h a s b e e n c a l c u l a t e d f o r e a c h o f t h e t h r e e p o s i t i o n g r o u p s . T h e r e s u l t s a r e s i g n i f i c a n t b u t m a y b e m i s l e a d i n g . O n a v e r a g e f o r t h e e i g h t q u e s t i o n s , 5 0 ‘ o f t h e f o r e s t s u p e r v i s o r s a n d 5 1 ‘ o f d i s t r i c t r a n g e r s a c k n o w l e d g e n o t k n o w i n g t h e p o l i c y i n q u e s t i o n . O n l y 3 1 ‘ o f s t a f f o f f i c e r s a d m i t n o t k n o w i n g ; t h i s i s a s u b s t a n t i a l n u m b e r b u t s i g n i f i c a n t l y l e s s t h a n t h e l i n e o f f i c e r s . H o w e v e r , t h e d i s t r i b u t i o n o f s t a f f o f f i c e r r e s p o n s e s f o r s o m e k e y q u e s t i o n s c l e a r l y s h o w s t h a t t h e r e i s m o r e c o n f u s i o n o n p o l i c y t h a n t h a t i n d i c a t e d b y t h e p e r c e n t a g e a c k n o w l e d g i n g t h e y d o n o t k n o w . I n s e v e r a l i n s t a n c e s , t h e p e r c e n t a g e s a g r e e i n g a n d d i s a g r e e i n g a r e f a i r l y e v e n l y d i s t r i b u t e d i n d i c a t i n g t h a t m a n y o f t h e s t a f f o f f i c e r s g u e s s e d i n c o r r e c t l y . O n e e x p l a n a t i o n f o r t h e l o w e r p e r c e n t a g e o f “ d o n ' t k n o w “ r e s p o n s e s a m o n g r e c r e a t i o n s t a f f o f f i c e r s i s t h e i r g r e a t e r r e l u c t a n c e t o a d m i t l a c k o f k n o w l e d g e i n t h e i r s t a f f a r e n a t h a n t h a t o f t h e l i n e o f f i c e r s . L a s t l y , i t s h o u l d b e n o t e d t h a t o n t h e k e y q u e s t i o n o f a g e n c y i s s o m e s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e e x h i b i t e d a t t h e e x t r e m e s , w i t h t h e 3 7 9 s t a f f o f f i c e r s . R e g u l a t i o n i s f e l t t o b e a g e n c y r e s p o n s i b i l i t y b y 8 4 ‘ , 8 5 ‘ , a n d 8 2 ‘ , r e s p e c t i v e l y . S u r v e y H y p o t h e s i s # 6 : T h e r e i s n o s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e a m o n g F o r e s t S e r v i c e r e g i o n s o n r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e i s s u e s . T h e r e s p o n d e n t s a m p l e s i z e s f o r e a c h o f t h e n i n e R e g i o n s o f t h e F o r e s t S e r v i c e a r e n o t p a r t i c u l a r l y l a r g e , r a n g i n g f r o m a s f e w a s 1 0 f o r R e g i o n 1 0 ( A l a s k a ) t h r o u g h 3 7 f o r R e g i o n 6 , ( P a c i f i c N o r t h w e s t ) ; h o w e v e r t h e y d o i n d i c a t e s o m e s t a t i s t i c a l l y s i g n i f i c a n t v a r i a t i o n a m o n g r e g i o n s o n a n u m b e r o f i s s u e s , t h e r e b y s h o w i n g t h e h y p o t h e s i s t o b e f a l s e . R e f e r t o A p p e n d i x A f o r s t a t i s t i c a l r e s u l t s . F o r Q u e s t i o n 1 4 , w h i c h s t a t e s t h a t s o m e c o n c e s s i o n e r s a r e g r a n t e d m o n o p o l y o p e r a t i n g c o n d i t i o n s , a s u b s t a n t i a l v a r i a t i o n w a s o b s e r v e d a m o n g s e v e r a l o f t h e r e g i o n s . R e g i o n 5 ( P a c i f i c S o u t h w e s t ) w a s s h o w n t o b e f a r l e s s a c c e p t i n g o f t h i s s t a t e m e n t t h a n o t h e r s . W h i l e 7 0 ‘ o f t h e P a c i f i c N o r t h w e s t r e p o n d e n t s b e l i e v e t h e a g e n c y h a s a l e g a l r i g h t t o r e g u l a t e p r i c e s ( 1 1 ‘ d i s a g r e e i n g ) o n l y 3 9 % o f I n t e r m o u n t a i n R e g i o n a n d 4 7 ‘ o f P a c i f i c S o u t h w e s t R e g i o n r e s p o n d e n t s r e c o g n i z e t h e r i g h t t o r e g u l a t e w i t h 3 1 ‘ a n d 3 8 % d i s a g r e e i n g , r e s p e c t i v e l y ( Q u e s t i o n 1 6 ) . T h e v a r i a t i o n a m o n g t h e r e m a i n i n g r e g i o n s i s n o t s i g n i f i c a n t a n d g e n e r a l l y f a l l s b e t w e e n t h e t w o e x t r e m e s . V a r i a t i o n o n t h e i s s u e o f a g e n c y r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e p r i c e s ( Q u e s t i o n 1 7 ) w a s s h o w n t o b e s t a t i s t i c a l l y s i g n i f i c a n t , h o w e v e r t h i s r e s u l t s t e m s p r i m a r i l y f r o m t h e d i f f e r e n c e a m o n g r e g i o n s i n r e s p o n d i n g w i t h “ s t r o n g l y a g r e e “ v e r s u s “ a g r e e “ . T h e v a r i a t i o n a m o n g r e g i o n s r e g a r d i n g t h e a p p r o p r i a t e n e s s o f p r i c e r e g u l a t i o n v a r i e s s u b s t a n t i a l l y d e p e n d i n g o n t h e n a t u r e o f t h e p a r t i c u l a r r e c r e a t i o n g o o d s o r s e r v i c e ( Q u e s t i o n 2 3 ) . I n g e n e r a l , t h e r e s e e m s t h a t t h o s e r e g i o n s c u r r e n t l y u t i l i z i n g p r i v a t e c o n c e s s i o n e r s a r e 3 8 0 S o u t h e r n R e g i o n ( R e g i o n 8 ) e m e r g i n g a s t h e m o s t p r o - r e g u l a t i o n a n d t h e I n t e r m o u n t a i n R e g i o n ( R e g i o n 4 ) t h e m o s t a n t i - r e g u l a t i o n , t h e s e v e n o t h e r r e g i o n s f a l l i n g i n b e t w e e n . O n e f i n d i n g o f p a r t i c u l a r i n t e r e s t i s t h a t 8 7 ‘ o f S o u t h e r n R e g i o n r e s p o n d e n t s f e l t t h a t t h e p r i c e s o f d o w n h i l l s k i i n g s h o u l d b e r e g u l a t e d v e r s u s 5 0 ‘ f o r t h e R o c k y M o u n t a i n R e g i o n . T h e e x p l a n a t i o n f o r t h i s d i f f e r e n c e i s u n c l e a r b u t i t i s w o r t h n o t i n g t h a t t h e S o u t h e r n R e g i o n h a s t h e f e w e s t s k i a r e a s i n t h e n a t i o n a l f o r e s t s y s t e m a n d t h e R o c k y M o u n t a i n R e g i o n t h e m o s t . A d d i t i o n a l v a r i a t i o n w a s n o t e d a m o n g t h e n i n e F o r e s t S e r v i c e r e g i o n s i n p r e f e r e n c e f o r p u b l i c a g e n c y v e r s u s p r i v a t e p r o v i s i o n o f g o o d s a n d s e r v i c e s ( Q u e s t i o n s 3 3 a n d 3 4 ) . A l t h o u g h t h e r e w a s s t r o n g p r e f e r e n c e f o r p r i v a t e p r o v i s i o n f o r t h e m a j o r i t y o f t h e a c t i v i t i e s , m e a n i n g f u l d i f f e r e n c e s w e r e o b s e r v e d i n t h r e e o f t h e c l a s s e s o f m o s t i n t e r e s t t o p u b l i c l a n d m a n a g e r s , p i c n i c k i n g , c a m p i n g , a n d e n t r y / p a r k i n g f e e s . T h e r e f o r e , a g r o u p i n g o f t h e s e t h r e e w a s a s s e s s e d f o r r e g i o n a l v a r i a t i o n u n d e r b o t h e x i s t i n g p o l i c y ( b u l k o f r e v e n u e t o T r e a s u r y ) a n d r e v i s e d p o l i c y ( b u l k o f r e v e n u e r e t a i n e d l o c a l l y ) . T h e r e s u l t s a r e s i g n i f i c a n t . U n d e r e x i s t i n g p o l i c y ( Q u e s t i o n 3 3 ) , 7 0 % o f S o u t h e r n R e g i o n r e s p o n d e n t s i n d i c a t e d a p r e f e r e n c e f o r a g e n c y p r o v i s i o n o f t h e p i c n i c k i n g , c a m p i n g , a c c e s s f e e c o m p o s i t e g r o u p ; o n l y 9 % o p t e d f o r p r i v a t e p r o v i s i o n , w i t h t h e b a l a n c e i n d i c a t i n g n o p r e f e r e n c e . T h e t e n d e n c y f o r S o u t h e r n r e g i o n r e s p o n d e n t s t o p r e f e r F o r e s t S e r v i c e p r o v i s i o n o f t h e s e t r a d i t i o n a l , b a s i c s e r v i c e s i s o b v i o u s . A v e r y d i f f e r e n t p a t t e r n i s e v i d e n t f r o m t h e d a t a o f t h e P a c i f i c S o u t h w e s t R e g i o n w h e r e 3 1 % f a v o r g o v e r n m e n t p r o v i s i o n , 4 8 % p r e f e r p r i v a t e p r o v i s i o n , a n d 2 1 ‘ e x p r e s s e d n o p r e f e r e n c e . V a r i a t i o n a m o n g t h e o t h e r r e g i o n s w a s l e s s d r a m a t i c b u t s t i l l s i g n i f i c a n t . T o s o m e d e g r e e i t 3 8 1 m o r e l i k e l y t o i n d i c a t e a p r e f e r e n c e f o r t h e m , w h i l e t h o s e r e g i o n s n o t e m p l o y i n g t h i s m a n a g e m e n t o p t i o n a r e l e s s l i k e l y t o p r e f e r i t . A s i n m o s t s i t u a t i o n s , w e t e n d t o b e c o m f o r t a b l e w i t h w h a t w e a r e f a m i l i a r . I f t h e p o l i c y w a s c h a n g e d t o p e r m i t r e v e n u e t o b e r e t a i n e d l o c a l l y ( Q u e s t i o n 3 4 ) , t h e d i f f e r e n c e s a m o n g r e g i o n s a r e l e s s e n e d b u t r e m a i n s i g n i f i c a n t . T h e S o u t h e r n R e g i o n r e s p o n d e n t s ' p r e f e r e n c e f o r a g e n c y p r o v i s i o n r i s e s t o 8 4 ‘ w i t h o n l y 5 ‘ p r e f e r r i n g p r i v a t e e n t e r p r i s e ; t h e P a c i f i c S o u t h w e s t m a j o r i t y f a v o r s a g e n c y p r o v i s i o n u n d e r t h e r e v i s e d p o l i c y ( 5 6 ‘ ) b u t a s u b s t a n t i a l n u m b e r ( 3 0 ‘ ) s t i l l p r e f e r p r i v a t e e n t e r p r i s e . A s u n d e r e x i s t i n g p o l i c y , t h e r e m a i n i n g r e g i o n s f a l l b e t w e e n t h e s e e x t r e m e s . O n e c u r i o u s r e s u l t w a s t h e s i g n i f i c a n t v a r i a t i o n i n p r e f e r e n c e f o r p r i v a t e v e r s u s p u b l i c p r o v i s i o n o f b o o k s t o r e s i f r e v e n u e c o u l d b e r e t a i n e d l o c a l l y . T h e s i g n i f i c a n c e w a s p r i m a r i l y d u e t o t h e u n u s u a l l y h i g h p r e f e r e n c e ( r e l a t i v e t o o t h e r r e g i o n s ) o f t h e S o u t h w e s t R e g i o n ( R e g i o n 3 ) f o r p u b l i c a g e n c y m a n a g e m e n t o f b o o k s t o r e s . I t s e e m s l i k e l y t h a t t h i s r e g i o n h a s a h i g h l e v e l o f d i s s a t i s f a c t i o n w i t h t h e e x i s t i n g p r i v a t e , n o n - p r o f i t i n t e r p r e t i v e a s s o c i a t i o n ( s ) w h i c h c u r r e n t l y m a n a g e t h e b o o k s t o r e s . S u r v e y H y p o t h e s i s # 7 - C u r r e n t a g e n c y p o l i c i e s a s s o c i a t e d w i t h r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i s i o n a n d c o n c e s s i o n s m a n a g e m e n t a r e i n c o n s i s t e n t w i t h t h e v i e w s o f P a r k S e r v i c e a n d F o r e s t S e r v i c e m a n a g e r s . A b r o a d v i e w o f t h i s h y p o t h e s i s i s o b t a i n e d b y e x a m i n i n g s u r v e y Q u e s t i o n 3 w h i c h a d d r e s s e s t h e d e g r e e t o w h i c h m a n a g e r s f e e l t h a t p u b l i c l a n d o w n e r s a r e r e c e i v i n g a f a i r r e t u r n f r o m c o n c e s s i o n e r s o p e r a t i n g o n f e d e r a l l a n d s . F i f t y p e r c e n t o f F o r e s t S e r v i c e a n d 6 5 % o f P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s d i s a g r e e d t h a t a f a i r r e t u r n w a s b e i n g r e a l i z e d b y t h e p u b l i c c l e a r l y i n d i c a t i n g t h a t t h e v i e w s o f a s i g n i f i c a n t n u m b e r o f i s ' V E 3 1 : y m u c h t h e e x c e p t i o n u p o n i m p l e m e n t a t i o n . 3 8 2 m a n a g e r s a r e i n c o n s i s t e n t w i t h a g e n c y p o l i c i e s . 0 n t h e m o r e s p e c i f i c i s s u e o f w h e t h e r t h e i r p a r t i c u l a r p a r k o r f o r e s t u n i t w a s r e c e i v i n g a f a i r r e t u r n f r o m c o n c e s s i o n e r s o p e r a t i n g o n t h e u n i t , t h e l e v e l o f d i s s a t i s f a c t i o n i n c r e a s e d t o 6 0 ‘ o f F o r e s t S e r v i c e a n d 7 9 ‘ o f P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s . T h i s i n d i c a t e s a d i s a g r e e m e n t w i t h f e d e r a l p o l i c y w i t h i n b o t h a g e n c i e s r e g a r d i n g t h e m a n n e r i n w h i c h c o n c e s s i o n e r r e v e n u e s a r e d i s t r i b u t e d . N u m e r o u s F o r e s t S e r v i c e q u o t e s h a v e b e e n u s e d i n t h i s p a p e r t o s u b s t a n t i a t e t h e c l a i m t h a t t h e a g e n c y p o l i c y a p p a r e n t l y v i e w s p r o f i t s o f c o n c e s s i o n e r s t o b e a m a t t e r f o r “ t h e m a r k e t “ t o d e t e r m i n e . Y e t 7 3 % o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s b e l i e v e i t i s p r e f e r a b l e t o h a v e l o w e r p r i c e s f o r r e c r e a t i o n g o o d s a n d s e r v i c e s o n p u b l i c l a n d s t h a n t o h a v e h i g h e r p r o f i t s f o r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . N i n e t y - f i v e p e r c e n t o f P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s b e l i e v e d l o w e r p r i c e s t o o k p r i o r i t y o v e r h i g h e r p r o f i t s . T h e l a t t e r i s c o n s i s t e n t w i t h P a r k S e r v i c e p o l i c y a l t h o u g h i m p l e m e n t a t i o n h a s a t t i m e s b e e n i n e f f e c t i v e . O f p a r t i c u l a r i m p o r t a n c e t o t h i s h y p o t h e s i s a r e Q u e s t i o n s 1 7 a n d 2 2 . W h e r e a s 8 3 % o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s a g r e e t h a t l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s h a v e a r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e p r i c e s c h a r g e d t o t h e p u b l i c a n d 8 4 ‘ b e l i e v e t h a t r e g u l a t i o n s h o u l d b e b a s e d o n a l l o w i n g a r e a s o n a b l e r a t e o f r e t u r n o n i n v e s t m e n t i n t h e a b s e n c e o f e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n ; s t a t e d a g e n c y p o l i c y i s c o u n t e r t o t h i s p r e v a i l i n g p h i l o s o p h y ( s e e C h a p t e r I I I , p p . 8 5 - 8 8 ) . T h e 9 5 % o f P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s a g r e e i n g t h a t r e g u l a t i o n i s a n a g e n c y r e s p o n s i b i l i t y i s C o n s i s t e n t w i t h P a r k S e r v i c e p o l i c y . N i n e t y p e r c e n t o f P a r k S e r v i c e z " ‘ l ’ o n d e n t s s u p p o r t r a t e - o f - r e t u r n r e g u l a t i o n w h e n e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n 1 ' l l l s t k i n g ; t h i s i s g e n e r a l l y c o n s i s t e n t w i t h p o l i c y b u t s u c h r e g u l a t i o n 3 8 3 L a s t l y , s e v e r a l r e f e r e n c e s h a v e b e e n m a d e t o F o r e s t S e r v i c e p o l i c y s t a t e m e n t s w h i c h d e c l a r e t h e u s e o f p r o p o s e d p r i c e s a s a n i n a p p r o p r i a t e c r i t e r i o n f o r e v a l u a t i n g p r o s p e c t i v e c o n c e s s i o n e r s . Y e t 8 7 % o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s b e l i e v e t h a t t h e p r i c e w h i c h c o n c e s s i o n e r s p l a n t o c h a r g e t h e p u b l i c 2 3 2 2 1 2 b e a n e v a l u a t i o n c r i t e r i o n . T h i s i s a h i g h l y s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e b e t w e e n t h e v i e w s o f m a n a g e r s a n d a p p a r e n t a g e n c y p o l i c y . T h e d e g r e e t o w h i c h a g e n c y p e r s o n n e l c o n c u r w i t h a g e n c y p o l i c i e s v a r i e s t o s o m e d e g r e e d e p e n d i n g o n t h e s p e c i f i c i s s u e a n d t h e a g e n c y i n q u e s t i o n . I n g e n e r a l P a r k S e r v i c e r e s p o n d e n t s w e r e m o r e i n l i n e w i t h p o l i c y p h i l o s o p h y t h a n F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s . Y e t f o r b o t h a g e n c i e s i t h a s b e e n s h o w n t o b e t r u e t h a t s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e s e x i s t . T h i s i s p a r t i c u l a r l y t r u e f o r t h e F o r e s t S e r v i c e . T h e s e h y p o t h e s e s ( a l o n g w i t h C h a p t e r s V I a n d A p p e n d i x A ) h a v e o f f e r e d s o m e i n s i g h t i n t o t h e p e r s p e c t i v e s o f a s u b s t a n t i a l c r o s s - s e c t i o n o f a g e n c y p e r s o n n e l d i r e c t l y i n v o l v e d w i t h t h e m a n a g e m e n t a n d a d m i n i s t r a t i o n o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . I t i s i m p o r t a n t t o c o n s i d e r t h e s e p e r s p e c t i v e s w h e n f o r m u l a t i n g p o l i c y a n d i m p l e m e n t a t i o n g u i d e l i n e s i n o r d e r t o a s s u r e t h a t i m p l e m e n t a t i o n w i l l a c t u a l l y t a k e p l a c e . I t h a s b e e n s h o w n t h a t c u r r e n t p o l i c i e s a r e n o t a l w a y s c o n s i s t e n t w i t h t h e v i e w s o f k e y a g e n c y p e r s o n n e l a n d i m p l e m e n t a t i o n h a s s u f f e r e d a c c o r d i n g l y , s o m e t i m e s t o t h e d e t r i m e n t o f p e r f o r m a n c e , s o m e t i m e s n o t . T h e f i n a l s e c t i o n o f t h i s d i s s e r t a t i o n w i l l o f f e r r e c o m m e n d a t i o n s f o r a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s f o r m a n a g e m e n t o f p u b l i c l a n d s r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . O n e f a c t o r i n f l u e n c i n g t h e s e r e c o m m e n d a t i o n s i s t h e d e g r e e t o w h i c h t h e y a r e c o n s i s t e n t w i t h t h e v i e w s o f a g e n c y m a n a g e r s r e s p o n s i b l e f o r i m p l e m e n t a t i o n . 3 8 4 R e s p o n s e S u m m a r y a n d R e s u l t s o f C h i - s q u a r e T e s t o f I n d e p e n d e n c e T a b l e A 1 b e l o w p r e s e n t s a s u m m a r y o f s u r v e y r e s p o n s e s s o r t e d b y a g e n c y ( F S a n d N P S ) . I m m e d i a t e l y f o l l o w i n g i s a s e c o n d t a b l e ( T a b l e A 2 ) s u m m a r i z i n g r e s p o n s e s f o r e a c h o f t h e t h r e e c a t e g o r i e s o f F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t p o s i t i o n s , f o r e s t s u p e r v i s o r s ( F S ) , d i s t r i c t r a n g e r s ( D R ) , a n d r e c r e a t i o n s t a f f o f f i c e r s / s p e c i a l i s t s ( 8 0 ) . D a t a s h o w n i s p e r c e n t a g e o f r e s p o n d e n t s r e p l y i n g w i t h “ s t r o n g l y a g r e e “ ( S A ) , “ a g r e e “ ( A ) , “ n o o p i n i o n o r “ d o n ' t k n o w “ ( N O / D R ) , “ d i s a g r e e “ ( D ) , o r “ s t r o n g l y d i s a g r e e “ ( S D ) . P e r c e n t a g e s a r e r e p o r t e d t o t h e n e a r e s t w h o l e n u m b e r . T h e C h i - s q u a r e t e s t o f i n d e p e n d e n c e h a s b e e n u t i l i z e d t o a s s e s s t h e s i g n i f i c a n c e o f r e s p o n s e v a r i a t i o n b e t w e e n N a t i o n a l P a r k S e r v i c e a n d F o r e s t S e r v i c e r e s p o n d e n t s , a c r o s s p o s i t i o n s w i t h i n t h e F o r e s t S e r v i c e ( F o r e s t S u p e r v i s o r s , D i s t r i c t R a n g e r s , a n d R e c r e a t i o n S t a f f O f f i c e r s ) , a n d a c r o s s t h e n i n e F o r e s t S e r v i c e R e g i o n s . T h e r e s u l t s f o r a g e n c y a n d p o s i t i o n d i f f e r e n c e s a r e p r e s e n t e d f o r e a c h q u e s t i o n i n t h e t a b l e s A 1 a n d A 2 b e l o w . F i n d i n g s o f i m p o r t a n c e r e g a r d i n g r e g i o n a l d i f f e r e n c e s a r e p r e s e n t e d f o l l o w i n g t h e t a b l e s a n d i n T a b l e A 3 . L e v e l s o f s i g n i f i c a n c e a r e r e p o r t e d a t t h e . 1 0 , . 0 5 , . 0 2 5 , . 0 1 , a n d . 0 0 5 l e v e l s . C h i - s q u a r e t e s t r e s u l t s b e l o w t h e . 1 0 c r i t i c a l v a l u e a r e r e p o r t e d a s n o t s i g n i f i c a n t . 5 5 0 S 2 S 0 0 . . N N 5 0 0 . 6 9 . 1 1 9 4 . 4 2 5 1 2 1 6 3 3 0 0 0 0 2 2 1 1 9 3 4 2 3 1 S S S S S S S S P P P P F F F F N N N N r i a f n y e l y s t e i r e r b b a u e s a - u t - r , f e g r e . a s i n s r e h n d s n i e r o s a s l t e s i n a o t f i a n e s e i v i e c h r p t i o o r n i r c t a n t i o c r s e p l n i a o T a e n u n y s l s f e n o r c n . e s s u n a c e t e u e o a w r S g r f e d r i o c g e . n e u e a t s n n h a U i a t m l o i . d d s e t l e l t r t e n i e l r a a d r c v r a h e l t m l h e u T n e n n p o v i l y g c a t e o n . l n a l i e a o e o r r a e a c c w a o e S l y m n f t e i t r . s d . e c i n t t n t r l f a i t e a n v r e r U i e o n s h b f r f m i b e r s e i m l e r n u u n d s a n u n i u e o o u , i e n p n h t v o c t o e p t e n a t w w o i v a e . t e r e o i i t e r r g l r o g e r r u s n h t o n n o e l e n c r m e o u t r e d s e p t t l l e i y r r o v h i e l , m e s e a a a c r e d t t h r o e d r p l l a l f c n n c a a g o e h e b n e u m o o r g c l o r a u r t l n e i i e o k l a e e o . s o c o a g g r c o n f n ' t n p r n e r i e o n t e e o e i s y o i r fi h h s a l e u v u m t t r s i i v n g t d n t u v s i m h e r o o i r a n i r a n r s e T e e r Y I u m e r e a h / G c e d U t e c n o d w p e t u d n d n . e p . . e o . s . o r a i o r o n r t 1 c o l 5 a i T r o y 2 r f 3 i a 4 w t T a b l e A l - D i s t r i b u t i o n o f R e s p o n s e s b y A g e n c y F S N P S 5 1 0 3 6 4 3 M R E S P O N D E N T S M ) A G E N C Y S A A N Q Z D K [ 2 S D Q M L E X E L , 2 9 1 5 2 9 4 4 3 0 9 3 [ \ 3 5 1 5 3 6 5 4 3 8 3 7 3 9 4 3 C H I - 6 2 8 2 3 . 7 1 2 4 2 6 7 . 5 3 C " ) 2 2 2 2 2 1 . 8 5 S I G N I F I C A N C E 3 8 5 5 2 0 5 2 S 0 N . . 6 7 . 2 1 6 1 . 1 1 2 1 1 8 6 2 0 1 1 2 2 ) 4 8 D % 1 3 5 2 5 3 2 3 3 1 0 3 1 1 3 4 8 3 1 1 1 1 ( S T K N D E Z D Q . N N ) d ' t O P n S o c E A ( R 1 A e l b a T Y C N S S S S S S S S P P P P F F F F E G A N N N N s i t o k r t o i r t f . i t " e i o o t c o t r a , o t d c l t i o , s s w n i e , s n n n s r i r b n v s c s f l s n r o n n o " e n o k p u s r i o l u i d i r o r f - l p e u i t t u t n i r u n t c b t e a t i l l t t e e r i e i u a e r l e a e a h o " r r p k w l v u r c r u g e f p - o l t o p g o a e r e l e n r s i r r u n l e l o o g e r f e s t o n e a " h e n a a l r o i d a e e r r e h g d w s M c t o t . r h l d a n r o d r o g i c t e i o e n f f t a c n c r e a s l e n i a e a e o t r a f y e e e v e — d d e y c y g g p h s i f v v r c i c a a e e t n t . n s c t m o a o h / e / m h i l s x n i h v v a a s r l o t l r t e e e i h a i o h p o e e e d o i p o c v m d n a a c c t n t l p m p i i t e e w w i x x r r s a t a n t v y t o e e e fi w t t n n p h o n e y o o e e n n r n r v e n r l a s e b h d r o r u r o i i i t T l e e e m p r . r s a e r t u s r e o l y l d r e y y e y y u v c a m u c i c e v e b b n f g h e r r r r l e i i e u u l r g u u T a b o n s s r r r - d r s n s s s i e o l s T s s p r e s a a r a a i n a e a p d . i i s s . d d c . d e e e a r e e t ' n m m m i n n r U i r r r o g . G . o r r . a U U I e e n - T l T k T T o t e s g r d e e e . . e e c n p d a n p r . s h a h . . s b h h e a n r o o f 6 7 G t i a w n t 7 r 8 l i 9 t t o I i F S N P S S A 7 7 1 7 F ! N 2 7 5 0 5 3 M 2 1 6 9 3 4 3 3 2 9 5 3 5 2 S D 1 1 C H I - 1 1 . 4 4 N A “ N A * * S I G N I F I C A N C E L E X E L N A " N A * * 3 8 6 S 0 2 0 1 2 5 5 5 N . 0 0 0 . . . 0 0 2 6 I 9 4 9 2 H . . 7 . 6 . 1 C 1 8 4 2 . 2 1 1 2 5 7 3 ' 3 5 8 0 0 3 3 5 1 1 ) % ( S T N E 9 8 D . 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W h e n p o s s i b l e , p r i c e s s h o u l d b e r e g u - F S 1 7 6 3 8 1 2 l a t e d b a s e d o n t h e p r i c e s o f c o m p a r a b l e N P S 5 0 4 8 O 2 s e r v i c e s b e i n g p r o v i d e d c o m p e t i t i v e l y o n 2 4 . 7 3 . 0 0 5 p r i v a t e l a n d s . C O 2 1 . P u b l i c r e c r e a t i o n s e r v i c e p r i c e s s h o u l d F S 3 3 5 1 6 4 4 2 b e b a s e d o n p r i c e s o f c o m p a r a b l e p r i v a t e N P S 5 4 0 7 3 3 1 5 l a n d s s e r v i c e s e v e n w h e n t h e p r i v a t e l a n d s 1 6 . 9 2 . 0 0 5 F e n t e r p r i s e s a r e o p e r a t i n g w i t h o u t e f f e c t i v e l o c a l c o m p e t i t i o n . 2 2 . I n t h e a b s e n c e o f c o m p a r a b l e s e r v i c e s F S 1 6 6 8 b e i n g p r o v i d e d u n d e r e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n N P S 1 3 7 4 o n p u b l i c o r p r i v a t e l a n d s , p r i c e r e g u l a t i o n 1 1 . 4 7 . 0 2 5 s h o u l d b e b a s e d o n a n a s s e s s m e n t o f t h e I e n t e r p r i s e ' s c o s t s a n d r e v e n u e s a l l o w i n g f o r a " r e a s o n a b l e " r a t e o f r e t u r n o n i n v e s t m e n t . V ) 0 0 G O 3 8 9 E C N L A E C V I E F I L N G I S - I H C D S ) 2 1 2 % 1 5 5 0 0 0 0 . . 5 3 0 5 . . 4 4 3 5 0N 1 3 ( S T K N D E Z D Q N N O P S A E R A 9 2 2 1 2 0 4 6 4 4 S 5 5 5 0 1 1 X C N S S S E C A t s . , n s n - d o e e i m c t i i n v a o l v e r i c r g p t i e a s l e s i P F F N ) d e p n b n m n u d a e o p c a n m c i a n d v e v s n r o a e i d s t o r l s b e r a c s o e r e e r g h o n f a f e t o g i d n y o s f i b o s o w e g c n e d h o c e e l n e c t h l o n t a o c w e f l s u n e g t w ( s e e s b e a h e a t r v h e h t r e r w i o s b p f e n y d i s I l c b e c u n u b e l t s l t e u t h o o S H d . i e 3 r h g e 2 a s d p - - T a b l e A 1 ( c o n t ' d ) . N - P i c n i c A r e a s F S 1 2 6 8 6 1 2 N P S 4 0 4 3 1 0 7 0 2 1 . 8 0 . 0 0 5 M - D o w n h i l l s k i i n g F S 1 3 5 2 9 2 3 N P S 4 3 5 3 2 2 0 2 6 . 2 4 . 0 0 5 M - S h u t t l e b u s e s ( w h e n c a r s a r e a n o p t i o n ) F S 5 4 5 1 3 3 4 N P S 3 5 5 6 2 5 2 4 6 . 2 1 . 0 0 5 N N 5 0 . 2 5 . 0 0 5 - F o o d S e r v i c e s F S 8 4 4 1 3 3 2 N P S 4 8 5 0 0 2 3 9 0 E C N L A 0 5 5 5 6 0 0 0 0 0 0 . . . . 6 3 0 0 9 6 . . 4 6 2 3 7 5 9 4 . . 3 1 3 6 0 1 4 5 5 1 4 7 5 2 1 5 C E I X F E I L N G I S I H C 2 1 3 ) % ( S T N E D N O P S E 6 5 6 3 3 5 6 0 6 4 5 5 R 5 5 8 5 8 1 1 4 5 3 5 S S S S S S P P P F F F N N N w s e t i s n o i t a e r c e r o a t s ) s d d e n s e e f y r t u n n E u i / o t r n g o p c k k ( m a r o a o . C P B 3 2 - - - s e r o t g n i s T a b l e A 1 ( c o n t ' d ) . 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C o n c e s s i o n e r s t h a t h a v e b e e n o p e r a t i n g F S 6 3 5 4 6 6 s a t i s f a c t o r i l y s h o u l d b e g i v e n a n o n c o m p e - N P S 8 3 0 7 4 0 1 5 t i t i v e p r e f e r e n t i a l r i g h t o f r e n e w a l w h e n 4 . 1 6 N S t h e i r c o n t r a c t / p e r m i t h a s e x p i r e d . 0 0 F 1 [ \ v 2 6 . W h e n e v a l u a t i n g p r o p o s a l s s u b m i t t e d i n F 8 1 7 7 2 r e s p o n s e t o a p r o s p e c t u s , t h e a m o u n t o f r e - N P S 2 5 5 0 t u r n t o t h e g o v e r n m e n t S h o u l d b e a c r i t e r i o n . 1 1 . 1 6 . 0 2 5 0 0 O F " ( \ 3 9 2 5 0 0 . 1 0 . 4 8 9 0 . 1 3 . 4 1 2 1 4 2 1 1 7 3 5 3 2 2 1 1 2 7 8 8 6 4 3 3 0 6 1 6 3 3 2 1 5 2 S S S S P P F F N N t a t h o t n o t - e r s y t - d c . l i s u l l o o a h p s y l p r i o l e f a c r o e s e o l a n c p i o r d n e n r g a i o l b p h h s r e i t t t g u n p o f s a n n i e r h t o t a u i o e t i a e c z g n / i a o l e . ) d ' t n o c ( 1 A e l b a T d t a n t n a n g . a s n o i t a d e v e l g r g e r e c o h r a r o t e n t f a p o i h n z o r n fi d a g e c o i r e a i n e r p a h r c b g e g s t i o i t r t - i i r n l h o o b I N t c a u e p fi c a n . i . r e o 0 u 2 h r e r 3 p b 3 t t p R E S P O N D E N T S ( % ) C H I - S I G N I F I C A N C E Q u e — m g ) ! 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U n d e r c u r r e n t p o l i c y w h e r e a l l o r - S h u t t l e b u s e s ( w h e n c a r s a r e a n o p t i o n ) - H o t e l s m o s t o f t h e r e c e i p t s f r o m a g e n c y - p r o v i d e d F S N P S F S N P S F S N P S 5 8 8 - r t x 1 7 1 3 9 2 8 3 9 1 7 3 9 4 1 0 0 C H I - 3 9 4 E C N A L C E I I F I I E L N G I S ! 4 t I ! * 1 * * A A N N Q t - * J ! 1 3 l l I I A H Q C * * A A Q N N S E C N E O R N E ) E % ( S E Y E R P E C N E B E S E I T R D R A V I 5 8 0 7 2 5 8 5 2 1 0 0 E P 4 9 9 3 9 1 F V I R R . E O ) R d R ' P P t n P E I N o E c ( E Y D Q 1 I A V 8 1 N 0 2 0 e O E 3 5 l Q R b a T P A Y B Y Q N S S S S S S P P P F F F E N N N G A w 9 ) s s d e e c d i n u v u n s i p r o t o e n S r g o c ( d p o m o a . 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P B G V 3 - 2 - - - N N V ) N N V ) N N V ) O W N 4 0 7 S N I H C 3 7 8 5 . . 0 3 1 1 0 3 . 5 ) 1 3 3 2 5 3 4 2 9 0 3 3 8 9 % ( S T N 2 1 E D N O P S E R . ) d ' t n o c ( 2 A e l b a T % 6 4 2 4 5 8 9 9 1 5 5 5 5 4 3 7 6 7 0 1 1 1 8 0 1 1 1 2 S S R O R O R O S S R O F F F F S S S S D D D D g i n n - - o n . i e t p d e i e r r t e a f n r m e t o i t e o i r p c m t c h o w b n n n l o u n o . e s e a e w s m a e d b u a b e a l r d n n i a e s e e p v o v x r a i e p e l h u t o 2 o s e s s h h g , f o 1 9 c i v r e r s t a e p u t t a h h g n b t h t t n e d i e g c l r i i m p s s r r l a u n s m t e o o r ) d e a e u n p i l h r e d p i S e u u g n / o t / v a i o y v a n t s l e g e c s i r a o i e r t r r e t e n f e o t h n t c e e t e n t o c t o n r s c fi o a n o p h c ( o C W f t t u . O 3 - e s r v i i i p n . t e t . r s 5 a i h 6 u e 2 2 r t t t s 2 S I G N I F I C A N C E L E X E L 2 4 . Y o u r u n i t w i d e l y a d v e r t i s e s t o d e t e r m i n e i f t h e r e i s c o m p e t i t i v e i n t e r e s t i n o p e r a t i n g a n F e n t e r p r i s e w h e n a n e x i s t i n g r e c r e a t i o n e n t e r - p r i s e p e r m i t i s e x p i r i n g . 1 5 1 6 1 7 W 3 0 3 3 4 2 1 0 O V V ) M 0 0 0 I I I - 1 1 2 ( \ V O O D C I n 1 3 . 2 6 . 1 0 N S N S 4 0 8 E C N A L C I F I E “ V S E N N L G I S S 5 0 . S N N 5 7 . 2 1 0 7 4 9 . . 6 8 1 1 2 . 1 2 3 5 . 4 4 9 3 1 1 2 3 7 9 2 2 2 8 4 1 3 7 6 2 6 1 6 6 4 7 6 4 1 1 1 3 6 6 2 2 2 S R O S R O F F S S D D t a - n t s s t ) % ( S T N E D N O P S E R . ) d ' t n o c ( 2 A e l b a T a t o a a i h e h h o n e n i o t e c o i t a t b t n a n i g y i y y t d d a c r u n l c c l l . r o p s s i p e i i s u u l a a a o l e v l l l t o o m c o n e h h h o o a p p e fi c p o p s b . t s s o . l s s n l s l o c r t a l a p r a l a d c , c p n a l s o i i e n a - n fi g o n o s u r n n o s o l e l l r i o o b i o i b b a p i p o t t p h a o s s o o d i t p g t u u - n a a o a n p p r n r p l n r n i r o s r o s e e e t p u o f p t r r e r r h p h n a o f o g p c o g o h t t o / n e d i m h u g s l / n t / o o f n e o t d i d i t t n n t c n a o a i v c n t n w a r i a a a y a d d i e u l l t e a v a v u i l e u e e t e r b g l g r t i l l p w u r r a e n a o . a a o n o l t v v n n f s r p u a a p o g e a c o o p d h h n e t i v e e i i p m n r g p h g g a o e a e o r c c r e s n t e e h o o l i o t f f e e r p c r n o r r i s e o n r t o i s s s n t o b b e o p c i t o p i o o o i i i t n r h t t t i h e t t i r t s b e l I W I I I g h r c r e e e c r e u t c t c a i a n u o p t . . t . i i . i . r i t 7 e 8 9 0 r r r r h h e 1 o a n 2 3 3 f o 2 2 z r w c b p p c c ( q c r i t e r i o n . F S D R S O F S D R S O 1 2 1 1 1 5 O N O v — t v — fl v u - O O 0 0 O O 1 1 6 1 5 2 6 0 C H I F ‘ M v - d . 0 1 4 0 9 E C N A C L I S N 5 7 . 7 2 O 2 F E I N Y G I E S L Q H - I Q C Q S D S D K ) 1 2 2 3 7 9 % D ( Z S T O N 6 7 5 5 4 4 E N D N A O P A S S E R N . ) Q d ' t I n o c I 4 4 3 1 2 2 0 5 3 1 ( 2 A e l b a I S S R O F D S O T P o t - e r s t - y l p r i o l e f a c r o e e r d n e n r g a i e h h t t s n o f s i o e t i a e c z g n i a e n t g a n g e . a s r c e w r o h e t n o i t t fi p d a o r n z i r n e a h p a g c - i i g r n l h o o b N t a u n p fi . r e o 2 r u h 3 t t p 4 1 0 E C N A L C E I V F S N * * * E S I N L G I S fl - Q I Q H S C E C N E R E O E N 1 E % R 3 P S E E Y S C I B E N R T E E R D E I A P V R I V E F R . I O E ) d P R R N ' P P E t n o c ( Y E C D N 2 I E A V e O C l R A b a T P Y H N Q D I S Q R N ? “ 4 * 3 1 . 3 4 5 6 2 1 1 2 8 5 9 9 8 7 4 7 4 6 5 S S R O S R O R O F F D S D D S F S d e d r - o ) n i o i f r v v . - i S e e t o o o . s d b p r r l U p i e l p e r t a s - e c r p y h r n o e c t e e i l r y t n r s o e n e e c e t e h c g f n w a e e e t i n v r g t y r e m p a a c s e o n a e r a s r a o c v i r s r e e i l u h r r n o f a o o p t p s y d i t s y p b e e e i c t t e i a n t t a e r c v i o c c s t n e r r n e h g w n i ( i s M u d s e r i m e a i k r e s r r c n e s i e e s u e i l e r v b r h p d l o h A e t , n t a i y r c d n f a p h r f y i o n . s b n u o n e l t t U w w s c u t d e h a n i o o . P D e o l s c o e h S 3 e r w i o o a 3 m T g s t b e r - - - m F " 9 2 8 9 8 5 2 9 2 1 2 6 4 . 2 7 N S * * 0 0 1 1 4 1 1 E C N A C I F I N G I S - I H 6 7 . C 3 O N ) % ( S E Y C B E N E E T R D A V I 3 5 8 2 2 2 2 7 8 5 0 6 E 9 8 9 4 3 3 I F V R . 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G V 3 3 - - 9 w R O S I H Q N B V A G E N C Y E N I E R P R I S E B R E E E R E N C E M L E V E L N O M V ' N O 9 3 8 9 9 3 5 a n \ N N N V - O u t fi t t e r / g u i d e s e r v i c e s F S D R S O 1 ‘ 5 0 0 0 4 1 4 E C N A L C I E V F I E N L G I S S N * * * S N - 6 I 6 H C O N ) % ( S E Y C N B E T A V I R P E E R D E I F V E O R R P P M W W W W . 0 6 7 6 1 1 1 3 6 3 6 0 9 9 4 3 1 1 1 8 8 8 8 9 9 S R O S S R O R O F S F F S S D D D l l t a a . ) n o t e y w d i a c o e b h n l - t r n e e t p y o o c a e i o r b s y n m e f e e e c h d g e a r r n t g s m o g n e r p e f n a e r a a u o c h r i o e f h v h r c a y c a s c a r t s e e e e t s t y r r p a b o e i d c f w n i n e c a d o e w y e n s i c r s s i i i r s n a h w ( s l a p e , d i e v s h o t o p t o i o e r e n r r f u g t e n p A o h d l e n c u b e l t e a t f d c e e i t s n t I i o e t c u o a v l w m t . e o P i v i h S 4 r r e h r 3 o b p t p - - T a b l e A 2 ( c o n t ' d ) . - D o w n h i l l S k i i n g P R O V I D E 7 1 6 7 7 1 o o 1 1 * * * * * * N S S I S I ! 4 1 5 E C N A C I F I N G I S - * * * * * * * * * S S S N N N I ! * * I ” - 4 * * I * * * C O 0 N 3 O 1 ) % ( S E Y C N B E E E R D E I F V . E O ) d R R ' P P t n o c ( T A V I R P E D 2 I 6 2 9 0 6 2 2 9 6 8 8 8 9 9 9 9 8 9 A V 1 1 9 8 7 2 e O l R b a T P S S R O R O S R O F F F S S S D D D ) d e n n a b e r a s r a c n e h w ( ) d e s e s e c u s n u i b t e n s l o l t c t ( u e t h o i v r e S d o o . S H F 4 3 - - - V O N ' I — i N O N C N N - C a m p g r o u n d s F S 6 1 2 3 1 6 D R 6 3 1 9 1 8 S O 6 6 1 6 1 8 0 . 9 8 N S 4 1 6 E C N A L C I F E * * V * S N I E N L G I S M E S S N N C * 2 3 N 5 5 * . . * 6 6 E R E E E O R N B ) E % ( S S I R E Y C B B E N R E E T R D E I A E V I F V N I R . O E E ) P R d R V ' P P t C n o N c E ( E 2 I D Q A A V e V O l R b B P a N T Q I I 1 1 6 0 3 0 4 0 4 4 5 2 2 1 7 6 2 0 8 6 0 3 1 2 2 2 7 8 6 2 1 1 I S R O S R O S S R O R O S D D F S S F F D D S F S Q R ; u s d n a l c i l b m M s ) d e e h u c n n i u t a n l o c t ( a o . B p o t s e e f y r t n e / g n i k r a P 4 3 - - - M a r i n a s - B o o k s t o r e s 4 1 4 1 4 4 6 4 6 3 6 7 7 5 7 9 8 5 1 3 1 6 6 1 0 1 0 V O W C H I - * * * 4 1 7 N S * * * E C N A C I F I N G I S - I H C ) % ( S E Y C B E N E E T R D A V I 5 * * 0 . S N 3 2 7 3 . . 9 5 * S N * * * 0 0 2 2 2 5 4 0 1 1 4 5 0 2 0 5 7 6 1 E 9 8 8 8 8 8 7 8 9 I F V R . O E ) P d R R ' P P t n o c ( E D . l e v e l 0 1 . 2 t I A V 4 6 0 0 8 1 1 5 8 1 1 1 1 1 4 e O l R b a T P S R O S R O S R O F F S F D D S D S W a t n a c fi ' 1 3 t o n . e l ] r b a a e t l o C n . s r a e p s p e h s g r u e o c h t fi t e f l O y a f f l a l a c e e v s e n t v s n e n e l o l o i u t g c 0 0 e i 1 1 t r s . . r s s e c i t s v r t t c e i a e t a i m a n t e e f n s t f a n t o s i e c n o a s w ) h e c fi a d i c e . fi g r n e a d c i i n fi n e u n s i p t o n h o s c t a u g i n l o b i l u M i n g g / S g t f i s m a g r n e t i o o a s - t s n i n n t h i o o o t o t C s d N i i ( n f i e fi t u o N t t r = N a a a = i i e = * . G V O p 4 - 3 - - = r r S a a p * * N * * * v a v O O 4 1 8 4 1 9 S u m m a r y o f D i f f e r e n c e s A m o n g g F o r e s t S e r v i c e R e g i p n s : R e s p o n s e d a t a h a s a l s o b e e n d i s a g g r e g a t e d f o r r e s p o n d e n t s w i t h i n e a c h o f t h e n i n e F o r e s t S e r v i c e r e g i o n s . T h e c o m p l e t e d a t a a r e n o t p r e s e n t e d h e r e b u t a r e a v a i l a b l e f r o m t h e a u t h o r . R e s u l t s o f s i g n i f i c a n t C h i - s q u a r e t e s t s o f i n d e p e n d e n c e a r e s u m m a r i z e d b e l o w . Q u e s t i o n # 1 4 - - “ S o m e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s o n p u b l i c l a n d s a r e e s s e n t i a l l y g r a n t e d m o n o p o l y o p e r a t i n g c o n d i t i o n s t h r o u g h t h e p e r m i t t i n g / c o n t r a c t i n g p r o c e s s . “ W h i l e o n l y m o d e s t l y s i g n i f i c a n t w h e n a l l n i n e R e g i o n s a r e c o n s i d e r e d a s a g r o u p ( C h i - s q u a r e v a l u e 4 4 . 9 0 s i g n i f i c a n t a t . 1 0 l e v e l ) , s o m e R e g i o n s s h o w m o r e s i g n i f i c a n t v a r i a t i o n . F o r e x a m p l e , i f R e g i o n s 5 , 6 , 8 , a n d 9 a r e e v a l u a t e d s e p a r a t e l y , t h e C h i - s q u a r e v a l u e o f 2 3 . 5 0 p r o v e s t o b e s i g n i f i c a n t a t t h e . 0 2 5 l e v e l . E x a m i n a t i o n o f t h e d a t a i n d i c a t e s t h a t t h e r e l u c t a n c e o f R e g i o n 5 ( P a c i f i c S o u t h w e s t ) t o a c k n o w l e d g e t h e m o n o p o l y c h a r a c t e r i s t i c s o f c o n c e s s i o n e r s a s c o m p a r e d t o o t h e r r e g i o n s i s l a r g e l y r e s p o n s i b l e f o r t h e v a r i a t i o n . T h i s i s a n i m p o r t a n t r e s u l t g i v e n t h e e x t e n s i v e r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e p r o g r a m i n R e g i o n 5 . Q u e s t i o n # 1 6 - - “ L a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s h a v e a l e g a l r i g h t t o r e g u l a t e t h e p r i c e s c h a r g e d t o t h e p u b l i c f o r s e r v i c e s p r o v i d e d b y p r i v a t e e n t e r p r i s e s o n p u b l i c l a n d s . “ A l t h o u g h t h e r e a p p e a r s t o b e n o t a b l e v a r i a t i o n a m o n g s o m e o f t h e F o r e s t S e r v i c e r e g i o n s ( s e e R e g i o n s 5 , 6 , a n d 8 ) , t h e C h i - s q u a r e t e s t d i d n o t p r o v e s i g n i f i c a n t a t t h e . 1 0 l e v e l . Q u e s t i o n # 1 7 - - “ L a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s h a v e a r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e t h e p r i c e s c h a r g e d t o t h e p u b l i c f o r s e r v i c e s p r o v i d e d b y p r i v a t e e n t e r p r i s e s o n p u b l i c l a n d s . “ U n l i k e q u e s t i o n # 1 6 , a w i d e m a j o r i t y w i t h i n a l l R e g i o n s a g r e e w i t h t h i s s t a t e m e n t . T h e C h i - s q u a r e s t a t i s t i c ( 4 8 . 5 3 ) i n d i c a t e s s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e a t t h e . 0 5 l e v e l 4 2 0 a m o n g R e g i o n s b u t t h i s i s p r i m a r i l y d u e t o t h e v a r i a t i o n b e t w e e n t h o s e r e s p o n d i n g w i t h “ a g r e e “ v e r s u s “ s t r o n g l y a g r e e “ , a l e s s i m p o r t a n t f i n d i n g t h a n d i f f e r e n c e s i n a g r e e m e n t v e r s u s d i s a g r e e m e n t . Q u e s t i o n # 2 3 - — “ I n t h e a b s e n c e o f e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n , p r i c e s f o r t h e f o l l o w i n g g o o d s a n d s e r v i c e s s h o u l d b e r e g u l a t e d b y t h e l a n d m a n a g e m e n t a g e n c i e s w h e n t h e g o o d o r s e r v i c e i s p r o v i d e d b y p r i v a t e c o n c e s s i o n e r s o n p u b l i c l a n d s . “ F o u r t e e n d i f f e r e n t g o o d s o r s e r v i c e s w e r e l i s t e d i n t h i s q u e s t i o n . S i g n i f i c a n t v a r i a t i o n a m o n g R e g i o n s w a s n o t p r e v a l e n t f o r a n y s i n g l e a c t i v i t y w h e n a l l R e g i o n s w e r e e v a l u a t e d . H o w e v e r , f o r s o m e a c t i v i t i e s t h e r e p r o v e d t o b e w i d e v a r i a t i o n a m o n g c e r t a i n R e g i o n s : * F o r d o w n h i l l s k i i n g , t h e C h i - s q u a r e s t a t i s t i c u s i n g R e g i o n s 8 , 9 , 2 , a n d 6 w a s 2 1 . 2 2 T h i s i s s i g n i f i c a n t a t t h e . 0 5 l e v e l . I n t e r e s t i n g l y , t h o s e R e g i o n s w i t h o u t e x t e n s i v e d o w n h i l l s k i i n g s t r o n g l y s u p p o r t e d p r i c e r e g u l a t i o n w h i l e t h o s e w i t h m a n y s k i a r e a s g e n e r a l l y w e r e n o t a s s u p p o r t i v e . * F o r o u t f i t t e r a n d g u i d e s e r v i c e s , t h e C h i - s q u a r e s t a t i s t i c u s i n g r e g i o n s 2 , 4 , 8 , 9 , a n d 1 0 w a s 2 1 . 7 7 T h i s i s s i g n i f i c a n t a t t h e . 0 5 l e v e l . A s w i t h s k i i n g , t h o s e R e g i o n s w i t h l a r g e o u t f i t t e r a n d g u i d e o p e r a t i o n s w e r e g e n e r a l l y l e s s s u p p o r t i v e o f p r i c e r e g u l a t i o n t h a n t h o s e w i t h o u t s u c h p r o g r a m s . Q u e s t i o n # 2 9 - - “ I t i s r e g i o n a l a n d / o r n a t i o n a l p o l i c y t h a t t h e p r i c e t o b e c h a r g e d t o t h e p u b l i c s h o u l d b e a c r i t e r i o n f o r e v a l u a t i n g p r o p o s a l s . “ A l t h o u g h s i g n i f i c a n t v a r i a t i o n w a s n o t f o u n d w h e n a l l R e g i o n s w e r e i n c l u d e d , t h e C h i - s q u a r e s t a t i s t i c f o r R e g i o n s 3 , 4 , 6 , 8 , a n d 9 w a s 2 5 . 8 7 . T h i s i s s i g n i f i c a n t a t t h e . 1 0 l e v e l . A s n o t e d i n C h a p t e r V I , t h e l a r g e n u m b e r o f r e s p o n d e n t s a n s w e r i n g w i t h “ d o n ‘ t k n o w “ o n t h i s q u e s t i o n i s i n d i c a t i v e o f t h e h i g h l e v e l o f a g e n c y c o n f u s i o n o n 4 2 1 t h i s p o i n t . T h i s c o n f u s i o n w a s c o m m o n t o a l l R e g i o n s . Q u e s t i o n # 3 3 - - “ U n d e r c u r r e n t p o l i c y w h e r e a l l o r m o s t o f t h e r e c e i p t s f r o m a g e n c y - p r o v i d e d g o o d s a n d s e r v i c e s a r e s e n t t o t h e U . S . T r e a s u r y , i n d i c a t e y o u r p r e f e r e n c e b e t w e e n p r o v i s i o n b y t h e a g e n c y o r p r o v i s i o n b y a p e r m i t t e d p r i v a t e e n t e r p r i s e f o r e a c h o f t h e r e c r e a t i o n s e r v i c e s l i s t e d b e l o w . D e s i g n a t e y o u r p r e f e r e n c e w i t h a n “ X “ . T h e r e s u l t s f o r Q u e s t i o n 3 3 a r e s u m m a r i z e d i n T a b l e A 3 f o r t h o s e a c t i v i t i e s w h e r e s i g n i f i c a n t v a r i a t i o n w a s o b s e r v e d a c r o s s R e g i o n s . - I H C O N ) % ( S E Y C N B E T A V I R P E E R D E I F V E O R R P P 2 0 . 7 2 8 6 7 4 6 3 3 6 6 7 7 0 0 . . . . . . . . . . . . . 0 8 3 2 3 7 9 9 8 1 7 3 0 3 2 3 3 2 2 2 2 1 1 4 1 1 2 6 6 7 3 1 0 . . . . . . . 3 2 9 4 8 0 1 8 0 8 3 . . 1 1 2 2 2 3 0 0 9 8 2 6 2 2 4 . . . . . . . . . 0 0 2 1 5 8 2 4 2 5 6 4 6 6 2 7 7 5 4 5 6 8 9 R R R R R 0 1 R 2 R d e d r - o i i f r v v - . o o S e e o r . b r s d i e l U p l r e p t a - e p c r y h r n o e c e t e s i l r y t n r s e c e e e t o n h f n g e c w a e e e t i m y m n v r g t e r s e p a a c i o v r e r s e i m l u f r h r n o p a o o t p 2 t s y d i t t s y p b e e e n e r i c t t e i a n t a e r 5 c c v i o s c s d r i e m r i u d r e s r r e a c e s n i e e i r v p e r h e t d f d A h , o n a t y r a p r f i y p c g n o u . o n U w s c s n b m t d e a a n i h o s o e e o P c l . r 3 o o i e a - 3 b s e m C - n u o r T a b l e A 3 - P r e f e r e n c e f o r P r o v i s i o n b y F o r e s t S e r v i c e R e g i o n 2 2 2 2 2 4 P R O V I D E 4 4 . 4 1 9 . 1 3 5 . 3 3 4 . 8 2 5 . 9 5 2 . 4 4 7 . 1 4 3 . 5 S I G N I F I C A N C E . 0 5 4 2 2 E C N A L C I E V F 5 0 0 . " S E N I N L G I S M - E 7 9 I H Q . C N 6 3 E R E E E 1 4 . 1 2 1 8 8 6 5 9 3 1 3 2 7 9 0 0 0 0 0 O . 5 8 . . . . R . . . . . . . . . . . . N 9 8 1 1 B 2 2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 2 6 5 9 8 7 5 8 2 6 2 6 4 4 5 1 0 0 . 3 0 . ) % E ( S S I E Y R C N E B E P E R T D A 6 2 9 6 3 5 9 1 3 2 4 0 0 0 R E . . . E I V F V I J R N . O E ) P d R R E ' P P Y t n o c ( C E N D E . . . . . . . . . . . 9 3 1 3 2 8 8 8 6 6 0 0 5 2 2 3 4 4 2 2 3 3 3 4 4 2 2 1 3 I 3 7 5 9 1 5 3 1 1 8 7 8 7 0 0 0 0 0 0 A G . V . . . . . . . . . . . . . . . . . . e O A 1 4 4 5 5 7 3 4 6 3 5 5 5 5 4 4 3 4 3 4 0 0 0 1 0 9 1 4 8 1 7 3 7 4 8 9 7 0 l b a T R P I D N O I Q E R ) d e u n m i t n o m c ( s 9 d n u o r g p m a C . 3 3 5 R , g n i p m a C , c i s e n e c F i y P r f t o n E e / t g i n s o i k r p a m P o C d - n a P a r k i n g / E n t r y F e e s R 5 R 6 R 8 R 9 R 1 0 R 1 R 2 R 3 R 4 R 5 R 6 R 8 R 9 R 1 0 R 1 R 2 R 3 R 4 6 6 . 7 3 0 . 6 9 . 7 3 3 . 3 0 . 0 4 2 3 * ‘ " * S N 2 3 . 8 1 E C N A C I F I N G I S ” 5 0 0 . - 2 I H C 7 . 5 6 4 5 5 0 O . . . . N 3 1 1 2 2 2 0 5 ) % ( S E Y C N B E E E T A 6 4 R D 6 7 . . V . . 0 5 8 6 2 2 E I F V I R . E O ) P R d R ' P P t n o c ( E D 3 I 1 9 2 3 A V . . . . e O l R b a T P 6 9 9 3 5 6 4 4 6 8 9 R R R 0 1 R ) d e u n i t n o c ( e t i s o p m o C 3 3 9 w R E Q I O N B V A G E N C Y E N I E R P R I S E E R E E E R E N C E S Q Q fl L E V E L . 3 4 . I f t h e p o l i c y w e r e c h a n g e d s o t h a t a l l o r m o s t o f t h e r e c e i p t s f r o m a g e n c y - p r o v i d e d g o o d s a n d s e r v i c e s r e m a i n e d a t t h e l o c a l u n i t , i n d i c a t e y o u r p r e f e r e n c e b e t w e e n p r o v i s i o n b y t h e a g e n c y o r b y p r i v a t e e n t e r p r i s e f o r e a c h o f t h e b e l o w . - P i c n i c A r e a s 6 5 . 4 1 5 . 4 1 9 . 2 5 7 . 1 2 3 . 8 1 9 7 0 . 6 1 7 . 6 1 1 . 8 7 3 . 9 1 3 . 0 1 3 . 1 5 2 . 4 2 8 . 6 1 9 . 0 R 6 7 5 . 0 1 1 . 1 1 3 . 9 R 8 8 1 . 7 3 . 3 1 0 . 0 R 9 6 6 . 7 4 . 8 2 8 . 6 R 1 0 6 6 . 0 0 . 0 3 4 . 0 E Q E E E 4 2 4 E C N A C I F I N G I S - I H C O N ) % ( S E Y C N B E E E T ‘ V ’ S N 8 0 . 1 2 R D V . . . . . . . . . . . . . . . 9 9 . 2 . . 7 A 9 2 6 6 3 9 7 6 5 3 1 0 1 0 E 2 8 0 3 5 3 1 8 0 6 0 I 3 1 4 3 1 1 9 I 1 1 1 2 2 2 2 3 2 2 2 2 0 0 F V R . E O ) P R d R ' P P t n o c ( 3 A . . . . . . . . 6 9 6 9 4 6 4 9 e l b a T 5 2 0 2 7 0 9 1 5 5 8 4 6 6 6 6 0 . 0 5 1 2 3 4 5 6 8 9 9 1 1 0 0 R R R R R R R R R R R w s e e F y r t n E / g n i k r a P - - C a m p g r o u n d s R 1 R 2 R 3 R 4 R 5 R 6 R 8 P R O V I D E 6 6 . 7 7 1 . 4 7 3 . 5 6 5 . 2 6 1 . 9 8 0 . 6 8 3 . 9 7 1 . 4 6 0 . 0 R E G I Q N B X A Q E N C V E N I E R E R I S E P R E E E R E N C E M L E V E L 2 2 . 2 2 8 . 6 1 1 . 8 1 3 . 0 1 4 . 3 1 6 . 7 1 6 . 1 1 9 . 0 5 0 . 0 7 . 4 1 9 . 5 2 . 9 1 3 . 0 9 . 5 8 . 3 6 . 5 1 4 . 3 4 0 . 0 2 3 . 0 0 N S " 4 2 5 ~ 5 0 0 . 1 2 . 1 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 3 1 9 6 O . . . 8 . . . . . . . . . . . . . . N 8 1 1 1 1 1 1 1 1 4 0 . 3 3 0 3 9 5 6 6 5 6 9 4 0 0 0 2 4 ) % ( S E Y C N B E E E R D E I F V T A V I R . E O ) P R d R ' P P t n o c ( E D 3 3 8 6 2 . . . . . 0 . 4 7 0 . . 2 . 2 1 3 0 0 0 0 2 2 2 2 3 1 5 1 3 I 0 0 0 0 0 0 A V . . . . . . . . . . . . 0 0 0 0 0 5 1 6 7 6 7 7 . . . . . . 4 5 0 9 0 2 7 0 6 5 3 6 2 9 0 9 5 0 e 3 7 6 O 1 1 1 6 6 5 7 5 8 6 l R b a T P 1 2 4 3 5 8 6 9 R R R R R R R R 0 1 R d n a , g n i p m a C , c i n c s i e P e f F o y e r t t i n E s / o g p n m i s e r o t s k o o k o B C r - - a P m e m e s R 1 R 2 R 3 R 4 R 5 R 6 R 8 R 9 R 1 0 9 6 . 0 8 1 . 0 6 5 . 0 9 1 . 0 8 6 . 0 7 5 . 0 8 4 . 0 7 6 . 0 9 0 . 0 C H I - 2 7 . 2 4 S I G N I F I C A N C E . O S ’ W ‘ 4 2 6 L E V E L fl - Q I Q H C S E C N E R E E E R O N ) % ( B S E Y E S C I B E N T R E E R D E I A B V R F V E I R . J E O ) P d N R R ' P P t n o c ( E X E C D N 3 I A V E e O Q l R A b a P V T E N O I G E R w * = N o t s i g n i fi c a n t a t . 1 0 l e v e l . H o w e v e r , n o t e l a r g e v a r i a t i o n a m o n g s o m e r e g i o n s s u c h a s R 4 a n d R 8 . * * = H i g h l y s i g n i fi c a n t a t . 0 0 5 l e v e l . T h i s r e p r e s e n t s i m p o r t a n t v a r i a t i o n a m o n g r e g i o n s o n t h e t h r e e m o s t p r e v a l e n t s e r v i c e s p r o v i d e d o n n a t i o n a l f o r e s t l a n d s . * * * = N o t s i g n i fi c a n t a t . 1 0 l e v e l , b u t n o t e v a r i a t i o n a m o n g s o m e r e g i o n s a s R 5 a n d R 8 . " = N o t s i g n i fi c a n t a t . 1 0 l e v e l , b u t a g a i n n o t e v a r i a t i o n a m o n g s o m e r e g i o n s s u c h a s R 6 a n d R 8 v e r s u s R 2 a n d R 5 . U s i n g j u s t t h e s e f o u r r e g i o n s t h e C h i - s q u a r e s t a t i s t i c 1 3 . 3 2 w h i c h i s s i g n i fi c a n t a t t h e . 0 5 l e v e l . M = N o t s i g n i fi c a n t a t . 1 0 l e v e l b u t s o m e n o t a b l e v a r i a t i o n . ’ W ‘ = T h i s i s s o m e w h a t s u r p r i s i n g a n d i s l a r g e l y d u e t o t h e d i f f e r e n c e s h o w n f o r R e g i o n 3 . T h i s w o u l d s e e m t o i n d i c a t e d i s s a t i s f a c t i o n w i t h t h e c u r r e n t p r i v a t e b o o k s t o r e O p e r a t o r ( s ) i n t h a t r e g i o n . ~ = A s w i t h Q u e s t i o n 3 3 , t h i s i s i m p o r t a n t fi n d i n g g i v e n t h e m o v e m e n t t o w a r d s m o r e f e e s f o r t h e s e p o p u l a r a c t i v i t i e s . I t i s c l e a r t h a t s o m e r e g i o n s s u c h a s R 6 a n d R 8 s t r o n g l y f a v o r I g o v e r n m e n t p r o v i s i o n w h e r e a s o t h e r s s u c h a s R 2 a n d R 5 a r e r e l a t i v e l y m o r e s u p p o r t i v e o f p r i v a t e e n t e r p r i s e s . S I G N I F I C A N C E 4 2 7 A P P E N D I X B A P R O P O S E D P A R A D I G M S H I F T : A V I L L A G E A L L E G O R ! F u n d a m e n t a l c h a n g e i s n e c e s s a r y i n t h e w a y i n w h i c h m o s t a g e n c y p e r s o n n e l a n d e l e c t e d o f f i c i a l s v i e w p u b l i c l a n d s b u s i n e s s e s . T h e p r o p o s e d p a r a d i g m i s b e s t i l l u s t r a t e d a l l e g o r i c a l l y . T h e s p e c i f i c p o l i c y r e c o m m e n d a t i o n s i n C h a p t e r V I I f l o w l o g i c a l l y f r o m t h e a l l e g o r i c a l m o d e l . T h e a l l e g o r y a p p l i e d h e r e i s u s e f u l f o r f o c u s i n g r e c r e a t i o n i s s u e s o n a s m a l l e r s c a l e , s p e c i f i c a l l y a t t h e s c a l e o f a m o u n t a i n v i l l a g e . A s s u m e t h a t a s i z e a b l e a m o u n t o f l a n d i s h e l d i n c o m m o n b y t h e v i l l a g e r s , i n c l u d i n g a s m a l l l a k e w i t h p i c n i c k i n g a n d a c a m p g r o u n d , a s c e n i c c a n y o n w i t h a p a v e d a c c e s s r o a d a n d r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s , a n d a n u n d e v e l o p e d m o u n t a i n w i t h v a l u a b l e w i l d l i f e h a b i t a t , p o p u l a r h i k i n g t r a i l s , a n d t e r r a i n s u i t a b l e t o a l p i n e s k i i n g . A l l e x i s t i n g f a c i l i t i e s h a v e b e e n b u i l t a n d m a i n t a i n e d w i t h g e n e r a l v i l l a g e r e v e n u e s . A n u m b e r o f p r o p o s a l s h a v e r e c e n t l y c o m e b e f o r e t h e v i l l a g e c o u n c i l r e g a r d i n g t h e m a n a g e m e n t o f t h e v i l l a g e l a n d s . A r e s o u r c e m a n a g e m e n t a d m i n i s t r a t o r h a s b e e n e m p l o y e d b y t h e v i l l a g e t o h e l p t h e m r e s o l v e t h e i s s u e s r a i s e d b y t h e p r o p o s a l s . A c o m m u n i t y f o r u m f o r d i s c u s s i n g p r o p o s e d s o l u t i o n s i s b e i n g h e l d . S o m e o f t h e v i l l a g e r s h a v e e x p r e s s e d t h e c o n c e r n t h a t , t h r o u g h t h e i r t a x e s , t h e y a r e h e l p i n g t o p a y f o r o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e p i c n i c k i n g , c a m p i n g , a n d r o a d f a c i l i t i e s e v e n t h o u g h t h e y r a r e l y u s e 4 2 8 4 2 9 t h e s e f a c i l i t i e s . T h e r e i s c u r r e n t l y n o c h a r g e f o r t h e u s e o f t h e r e c r e a t i o n s i t e s . T h e o n g o i n g o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e h a s b e c o m e a d r a i n o n t h e v i l l a g e t r e a s u r y . A l t e r n a t i v e s a r e b e i n g c o n s i d e r e d w h i c h w o u l d r a i s e r e v e n u e t h r o u g h u s e r f e e s ; t h e r e i s s o m e o p p o s i t i o n t o t h i s p r o p o s a l . W h e t h e r o r n o t t h e v i l l a g e c h o o s e s t o o p e r a t e t h e p i c n i c k i n g a n d c a m p i n g f a c i l i t i e s t h e m s e l v e s o r w i t h a p r i v a t e c o n c e s s i o n e r , t h e c o u n c i l a g r e e s t h a t i t i s r e a s o n a b l e t o c o n s i d e r u s e r f e e s . W i t h o u t t h e f u l l s u p p o r t o f a l l v i l l a g e r s , i t i s l i k e l y t h a t t a x s u b s i d i z a t i o n w i l l f a l l s h o r t o f t h e l e v e l n e c e s s a r y t o c o n t i n u e t o p r o v i d e a s a f e , c l e a n , h i g h - q u a l i t y e x p e r i e n c e . E n v i r o n m e n t a l q u a l i t y m a y s u f f e r . A l t h o u g h m o s t o f t h e v i l l a g e r s a g r e e w i t h t h e c o n c e p t o f u s e r f e e s , t h e r e i s c o n s i d e r a b l e d e b a t e o v e r h o w h i g h t h e f e e s s h o u l d b e . A n u m b e r o f s u g g e s t i o n s a r e o f f e r e d . A l o c a l e n t r e p r e n e u r s u g g e s t s t h a t t h e p r i c e s h o u l d b e d e t e r m i n e d b y " t h e m a r k e t " , t h a t i s , w h a t e v e r u s e r s a r e w i l l i n g t o p a y ; h e n o t e s t h a t h e w o u l d b e w i l l i n g t o t a k e o n t h i s v e n t u r e . ‘ G i v e n t h e p o p u l a r i t y o f t h e s i t e a n d t h e l a c k o f a v a i l a b l e s u b s t i t u t e s , t h e e x p e c t a t i o n i s t h a t a r a t h e r h i g h p r i c e c o u l d b e c h a r g e d , w e l l i n e x c e s s o f a v e r a g e t o t a l c o s t s . T h e v i l l a g e c o u n c i l i s i n t r i g u e d . T h e y s p e c u l a t e t h a t t h e r e v e n u e w h i c h i s r e c e i v e d i n e x c e s s o f a v e r a g e t o t a l c o s t s ( m o n o p o l y r e n t ) c o u l d b e r e t u r n e d t o t h e v i l l a g e c o f f e r s f o r o t h e r c o m m u n i t y p r o j e c t s . T h i s i s n o t w h a t t h e e n t r e p r e n e u r h a d i n m i n d ; h e a r g u e s t h a t t h e c o n c e s s i o n e r s h o u l d r e t a i n t h e b u l k o f t h e p r o f i t w i t h a s m a l l p e r c e n t a g e g o i n g t o t h e v i l l a g e t r e a s u r y . T h e l e v e l o f l a u g h t e r s i g n a l s t h a t h i s p r o p o s a l h a s n o t b e e n t a k e n s e r i o u s l y . T h e h i r e d n a t u r a l r e s o u r c e a d m i n i s t r a t o r s u g g e s t s t h a t t h e p r i c e b e t h e s a m e a s t h a t o f a p r i v a t e c a m p g r o u n d a n d p i c n i c a r e a l o c a t e d s o m e 4 3 0 d i s t a n c e a w a y . S h e a r g u e s t h a t i t w o u l d b e u n f a i r t o c h a r g e l e s s t h a n t h e p r i v a t e - l a n d o p e r a t o r . T h e v i l l a g e r s a r e p u z z l e d b y t h i s p r o p o s a l . T h e p r i v a t e c a m p g r o u n d h a s b e e n i n p l a c e f o r s e v e r a l y e a r s w i t h n o o t h e r l o c a l c o m p e t i t i o n . T h e v i l l a g e r s h a v e a l w a y s f e l t t h a t t h e p r i c e s e e m e d h i g h b u t t h e y r e c o g n i z e d t h a t t h e o w n e r h a d t o p a y f o r t h e l a n d a n d t h e c a p i t a l i n v e s t m e n t i n t h e f a c i l i t i e s s o t h e y h a d n o b a s i s t o j u d g e t h e a p p r o p r i a t e n e s s o f t h e o p e r a t i o n ' s f e e s . T h e y n o t e t h a t t h e y o w n t h e v i l l a g e c o m m o n s a n d t h e a s s o c i a t e d f a c i l i t i e s . T h e y w o n d e r w h a t p o s s i b l e r e l a t i o n t h e r e i s b e t w e e n t h e i r c o s t s t r u c t u r e f o r o p e r a t i o n o f t h e c o m m o n s a n d t h a t o f t h e p r i v a t e - l a n d e n t e r p r i s e . H o w e v e r , o n c e a g a i n t h e v i l l a g e c o u n c i l i s i n t r i g u e d . T h e p r i v a t e o p e r a t o r i s c h a r g i n g a n a m o u n t w e l l i n e x c e s s o f t h e v i l l a g e ' s a v e r a g e t o t a l c o s t s . T h e c o u n c i l a g a i n s p e c u l a t e s t h a t t h e e x c e s s r e v e n u e c o u l d b e r e t u r n e d t o t h e v i l l a g e t r e a s u r y . A s e c o n d l o c a l e n t r e p r e n e u r v o i c e s d i s a g r e e m e n t , a r g u i n g t h a t t h e e x c e s s s h o u l d g o t o t h e p e r m i t t e d c o n c e s s i o n e r . H e i s a l s o l a u g h e d o u t o f t h e m e e t i n g . T h e v i l l a g e r s w h i c h u s e t h e l o c a l f a c i l i t i e s i n s i s t t h e y s h o u l d p a y n o m o r e t h a n i s n e c e s s a r y t o c o v e r t h e a v e r a g e c o s t s , r e g a r d l e s s o f w h a t t h e p r i v a t e - l a n d o p e r a t o r i s c h a r g i n g . T h i s p o i n t i s a r g u e d m o s t v o c i f e r o u s l y b y t h e l o w e r i n c o m e m e m b e r s o f t h e c o m m u n i t y w h o t e n d t o u s e t h e l o c a l s i t e s m o r e f r e q u e n t l y s i n c e t h e y h a v e f e w e r l e i s u r e a l t e r n a t i v e s t h a n t h e w e a l t h i e r v i l l a g e r s . T h e r e s o u r c e m a n a g e r , f o r f e a r o f l o s i n g h e r j o b , s e e s n o p o i n t i n p u s h i n g t h i s p o i n t f u r t h e r , d e s p i t e p r o m i s e s m a d e t o t h e o w n e r s o f t h e p r i v a t e - l a n d c a m p g r o u n d t o r e p r e s e n t t h e i r i n t e r e s t s . A l o c a l e c o n o m i s t a r g u e s t h a t w i t h t h e f a c i l i t i e s a l r e a d y i n p l a c e , t h e f e e s h o u l d j u s t b e e q u i v a l e n t t o t h e m a r g i n a l c o s t o f e a c h u s e r . H e c o n t e n d s t h i s w o u l d b e t h e m o s t e f f i c i e n t p r i c e a n d w o u l d r e s u l t i n t h e 4 3 1 o p t i m a l a l l o c a t i o n o f r e s o u r c e s . I t i s p o i n t e d o u t b y t h e c o u n c i l t h a t t h i s p r i c e i s w e l l b e l o w t h e a v e r a g e t o t a l c o s t o f o p e r a t i o n a n d s i g n i f i c a n t s u b s i d i e s w o u l d s t i l l b e n e c e s s a r y . T h e e c o n o m i s t t h e n p r o p o s e s a " s e c o n d b e s t ” a l t e r n a t i v e t o c h a r g e a f e e w h i c h w o u l d j u s t c o v e r t h e a v e r a g e t o t a l c o s t s . T h e v i l l a g e r s a g r e e t h i s i s f a i r . T h e a v e r a g e t o t a l c o s t w o u l d n e e d t o i n c l u d e a " r e a s o n a b l e r a t e o f r e t u r n " i f a p r i v a t e c o n c e s s i o n e r m a n a g e s t h e a r e a . T h e c o u n c i l a g r e e s t o d o a n a s s e s s m e n t t o s e e i f t h e y c a n o p e r a t e t h e f a c i l i t y m o r e c h e a p l y t h e m s e l v e s t h e r e b y h o l d i n g d o w n u s e r f e e s ( o r a l t e r n a t i v e l y , r e t u r n i n g t h e s a v i n g s t o t h e c o m m u n i t y ) . T h e n e x t i s s u e b e f o r e t h e v i l l a g e c o u n c i l i s a p r o p o s a l t o b a n p r i v a t e v e h i c l e s i n t h e l o c a l s c e n i c c a n y o n d u e t o c o n c e r n s o v e r c o n g e s t i o n , p o l l u t i o n , a n d i m p a c t s t o f l o r a a n d f a u n a . A m a s s t r a n s i t s y s t e m i n l i e u o f p e r s o n a l v e h i c l e s i s b e i n g c o n s i d e r e d . S o m e v i l l a g e r s s e e t h i s p r o p o s a l a s a n i n f r i n g e m e n t o n t h e i r p e r s o n a l f r e e d o m , n o t i n g t h a t t h e y o w n t h e c a n y o n a n d t h e i r t a x d o l l a r s h e l p e d p a y f o r t h e a c c e s s r o a d a n d o t h e r f a c i l i t i e s . P r o p o n e n t s o f t h e p r i v a t e v e h i c l e c l o s u r e a r g u e t h a t t h e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m i s d e s i g n e d t o b e n e f i t t h e v i l l a g e r s a n d t h e i r c a n y o n a n d , n o t t o w o r r y , v i l l a g e r s o f a l l i n c o m e l e v e l s w i l l s t i l l b e a b l e t o v i s i t . A s w i t h t h e c a m p g r o u n d , i t i s s u g g e s t e d t h a t t h e b u s s e r v i c e s h o u l d n o t b e s u b s i d i z e d b y t h e g e n e r a l v i l l a g e f u n d s , b u t r a t h e r s h o u l d g e n e r a t e a t l e a s t e n o u g h r e v e n u e t o c o v e r t h e c o s t s o f p r o v i s i o n . I t i s d e c i d e d t h a t t h e v i l l a g e w o u l d n o t w a n t m u l t i p l e b u s s y s t e m s c o m p e t i n g i n t h e C a n y o n a s t h i s w o u l d n o t o n l y r e s u l t i n u n n e c e s s a r y c o n g e s t i o n b u t w o u l d r e d u c e e f f i c i e n c y b y f a i l i n g t o c a p t u r e t h e e c o n o m i e s o f s c a l e a s s o c i a t e d w i t h a s i n g l e o p e r a t o r . T h e r e i s a g r e e m e n t t o a u t h o r i z e o n e s y s t e m a n d t o b l o c k e n t r y o f c o m p e t i t o r s . O n c e a g a i n , t h e i s s u e o f 4 3 2 p r i c e i s d e b a t e d . M a r g i n a l c o s t p r i c i n g i s a g a i n r e j e c t e d a s i n s u f f i c i e n t t o m e e t t o t a l c o s t s . T h e r e s o u r c e a d m i n i s t r a t o r s t r a n g e l y s u g g e s t s t h a t t h e p r i c e s h o u l d b e s e t b y t h e s e l e c t e d m o n o p o l y c o n c e s s i o n e r b a s e d o n w h a t e v e r f o l k s a r e w i l l i n g t o p a y . T h e v i l l a g e r s h a v e a h a r d t i m e g r a s p i n g w h y t h e y w o u l d c h o o s e t o b a n t h e m s e l v e s f r o m d r i v i n g i n t h e i r o w n c a n y o n a n d t h e n a l l o w t h e c o m p a n y t h e y h a v e s e l e c t e d t o p r o v i d e t h e t r a n s p o r t a t i o n s e r v i c e t o ' 3 ‘ c h a r g e t h e m w h a t e v e r t h e m o n o p o l i s t d e e m e d t o b e a p p r o p r i a t e . T h e c o u n c i l a g a i n p o n d e r s t h e p o t e n t i a l m o n o p o l y r e n t t h i s s c h e m e c o u l d b r i n g t o t h e c o m m u n i t y ' s g e n e r a l f u n d ; h o w e v e r , a " s o p h i s t i c a t e d ” 1 L p r o c e d u r e f o r c a l c u l a t i n g t h e a p p r o p r i a t e t r e a s u r y r e t u r n s i s o f f e r e d b y I t h e r e s o u r c e a d m i n i s t r a t o r w h i c h d e t e r m i n e s t h a t 2 - 3 % o f t h e c o n c e s s i o n e r s g r o s s r e v e n u e w o u l d b e a f a i r a n d e q u i t a b l e f e e f o r t h e r i g h t t o o p e r a t e t h e m o n o p o l y . T h i s d r a w s a p p l a u s e f r o m t h o s e h o p i n g t o r u n t h e s h u t t l e s e r v i c e a n d q u i z z i c a l s t a r e s f r o m t h e v i l l a g e r s a n d t h e c o u n c i l m e m b e r s . T h e c o u n c i l s u g g e s t s t h a t t h e y c a n r u n t h i s r e l a t i v e l y s i m p l e p u b l i c u t i l i t y o p e r a t i o n w i t h v i l l a g e e m p l o y e e s a n d r e t a i n a n y r e v e n u e a b o v e t o t a l c o s t s f o r t h e c o m m u n i t y . A f t e r s o m e d e b a t e t h a t p r i c e s h o u l d j u s t e q u a l a v e r a g e t o t a l c o s t s , i t i s a g r e e d t h a t t h e c o u n c i l ' s p r o p o s a l s h o u l d b e a d o p t e d o n t h e c o n d i t i o n t h a t a n y p r o f i t b e e a r m a r k e d f o r p r o t e c t i o n a n d e n h a n c e m e n t o f t h e c a n y o n a n d f o r a s s u r i n g t h a t l o w e r i n c o m e v i s i t o r s a r e n o t d e n i e d a c c e s s . T h e s i m p l i s t i c s c e n a r i o d e p i c t e d a b o v e i s o b v i o u s l y n o t i n t e n d e d t o r e p r e s e n t a l l o f c o m p l e x i t i e s a s s o c i a t e d w i t h r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e d e c i s i o n - m a k i n g . H o w e v e r , t h e p o i n t t o b e m a d e i s t h a t t h e s e d e c i s i o n s h a v e t h e p o t e n t i a l t o a f f e c t m a n y p u b l i c l a n d o w n e r s . T o a s s u m e t h a t t h e i n t e r e s t s o f t h e r e c r e a t i o n s e r v i c e p r o v i d e r s a n d t h o s e u s e r s o f 4 3 3 a m p l e m e a n s t o p a y f e e s a r e p a r a m o u n t i s t o i g n o r e t h e f a c t t h a t t h e s e e n t e r p r i s e s a r e c l e a r l y “ a f f e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t “ a n d n e e d t o b e m a n a g e d a c c o r d i n g l y . I t i s e v i d e n t t h a t w i t h i n t h e o v e r a l l c o n t e x t o f t h e m o u n t a i n v i l l a g e a n a l o g y , s p e c i f i c s i t u a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s v a r y d e p e n d i n g o n t h e n a t u r e o f t h e p r o p o s a l . A p p r o p r i a t e s t u c t u r e s t o b e c o n s i d e r e d v a r y a c c o r d i n g l y . G i v e n t h e p r i m a r y g o a l o f s e r v i n g t h e p u b l i c i n t e r e s t , d i r e c t g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o f m a n y r e c r e a t i o n s e r v i c e s i s w o r t h y o f c o n s i d e r a t i o n . W h e r e a s t h e v i l l a g e r s c a n r e a d i l y f o c u s o n t h e t r a d e o f f s a s s o c i a t e d w i t h a l t e r n a t i v e s t r u c t u r e s , i n c l u d i n g g o v e r n m e n t p r o v i s i o n , i n s t i t u t i o n a l o b s t r u c t i o n s h a v e g r e a t l y l i m i t e d t h e v i a b l e o p t i o n s a v a i l a b l e t o p u b l i c l a n d o w n e r s i n t h e u n i t e d S t a t e s . C o n s e q u e n t l y , t h e a g e n c y a d m i n i s t r a t o r s i n c r e a s i n g l y r e l y o n p r i v a t e s e c t o r s t r u c t u r e s a n d c o m e t o e q u a t e t h e i n t e r e s t s o f t h e p r i v a t e e n t r e p r e n e u r s w i t h t h e p u b l i c i n t e r e s t . P e r f o r m a n c e s u f f e r s a c c o r d i n g l y . C h a p t e r I 1 . S e e U . S . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e , 1 9 8 8 b , 1 9 9 1 c a n d d , 1 9 9 2 a a n d b , 1 9 9 3 a , b , a n d c . 2 . U . S . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e , 1 9 9 2 b . C h a p t e r I I 1 . S e e , f o r e x a m p l e , F o r e s t s ( 1 9 8 4 ) , I s e ( 1 9 6 1 ) , R u n t e ( 1 9 7 9 ) , S h a n k l a n d ( 1 9 5 1 ) , E v e r h a r t ( 1 9 8 3 ) . 2 . S e e R o b i n s o n ( 1 9 7 5 ) , K a u f m a n ( 1 9 6 0 ) , P i n c h o t ( 1 9 4 7 ) , S t e e n ( 1 9 7 6 ) 3 . F o r e s t R e s e r v e A c t o f 1 8 9 1 . 4 . F o r e s t M a n a g e m e n t A c t o f 1 8 9 7 , c o m m o n l y r e f e r r e d t o a s t h e O r g a n i c A c t . 5 . F o r a f u l l a c c o u n t o f t h i s e p i s o d e , s e e P i n c h o t ( 1 9 4 7 ) . 6 . S h a n k l a n d ( 1 9 5 1 ) g i v e s a n e x c e l l e n t a c c o u n t o f t h e l i f e a n d t i m e s o f S t e p h e n M a t h e r . 7 . N o r e c e n t N a t i o n a l P a r k S e r v i c e p o l i c y s t a t e m e n t s e x p l i c i t l y r e c o g n i z e t h e r e g u l a t e d m o n o p o l y a n d p u b l i c u t i l i t y c h a r a c t e r o f r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s . 8 . T h e T e r m P e r m i t A c t . A n a c t o f M a r c h 4 , 1 9 1 5 , 3 8 S t a t . 1 1 0 1 , a s a m e n d e d ; 1 6 U . S . C . 4 9 7 . 9 . F o r a n o v e r v i e w s e e P o w e l l ( 1 9 8 4 ) p p . 8 0 - 8 2 a n d M a n t e l l ( 1 9 7 9 ) p p . 1 9 - 2 3 . 1 0 . D e s c r i b e d i n d e t a i l i n “ O u r H e r i t a g e : A P l a n f o r i t s P r o t e c t i o n a n d U s e , W a s h i n g t o n , D . C . , G P O , 1 9 5 6 . l l . 7 8 S t a t . 8 9 0 ( 1 9 6 4 ) , 1 6 U . S . C . 1 1 3 1 - 1 1 3 6 . 1 2 . 7 8 S t a t . 2 1 5 ( 1 9 6 0 ) , 1 6 U . S . C . 5 2 8 - 5 3 1 . 1 3 . F o r a m o r e d e t a i l e d a c c o u n t o f M i n e r a l K i n g , s e e S a x ( 1 9 8 0 ) a n d R o b i n s o n ( 1 9 7 5 ) . 1 4 . S e e C h a p t e r I V , p p . 1 4 1 - 1 4 9 f o r a n o v e r v i e w o f r e l e v a n t S u p r e m e C o u r t r u l i n g s . A l s o B a r n e s ( 1 9 4 2 ) a n d B a l d w i n ( 1 9 8 9 ) . 4 3 4 4 3 5 1 5 . H . R . R e p o r t 3 0 6 , 8 8 t h C o n g r e s s , f i r s t s e s s i o n ( 1 9 6 3 ) . 1 6 . H . R . R e p o r t 1 1 7 , 8 8 t h C o n g r e s s , f i r s t s e s s i o n ( 1 9 6 3 ) . 1 7 . U . S . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e , “ R e p o r t o n R e c o m m e n d e d P o l i c y G u i d e l i n e s f o r t h e A d m i n i s t r a t i o n o f C o n c e s s i o n C o n t r a c t s , ” W a s h i n g t o n , D . C . , G P O , ( 1 9 6 3 ) . 1 8 . P u b l i c L a w 8 9 - 2 4 9 . 1 9 . S e e G A O , 1 9 9 3 c . C h a p t e r I I I 1 . S e e , f o r e x a m p l e , t h e 1 9 9 3 t e s t i m o n y o f G e o r g e E . C a m p s e n , J r . , H o u s e S u b c o m m i t t e e o n E n v i r o n m e n t , E n e r g y , a n d N a t u r a l R e s o u r c e s , C o m m i t t e e o n G o v e r n m e n t O p e r a t i o n s . M a y 2 7 , 1 9 9 3 . 2 . R e p . J a n M e y e r s ' b i l l c a l l s f o r c o m p l e t e r e m o v a l o f a n y p r e f e r e n t i a l r i g h t s o f r e n e w a l . 3 . C o n v e r s a t i o n w i t h M a r q u i t a M c C r o n e , U S D A F o r e s t S e r v i c e , J u n e 7 , 1 9 9 4 . 4 . S e e t e s t i m o n y o f G e o r g e W e n d t , p . 6 . 5 . A s i m i l a r s i t u a t i o n e x i s t s f o r g o v e r n m e n t l i v e s t o c k p e r m i t s . A l t h o u g h t h e a g e n c y c o n t e n d s ( a n d t h e c o u r t s h a v e a g r e e d ) t h a t t h e p e r m i t s r e p r e s e n t a g e n c y g r a n t e d " p r i v i l e g e s ” w h i c h c a n b e r e v o k e d w i t h o u t c o m p e n s a t i o n , t h e y a r e c o m m o n l y b o u g h t a n d s o l d a l o n g w i t h r a n c h o p e r a t i o n s a t p r i c e s w e l l a b o v e t h e r a n c h a s s e t v a l u e s . 6 . U S D I , N a t i o n a l P a r k S e r v i c e H a n d b o o k , N P S - 4 8 ( 1 9 6 3 ) . 7 . A r i z o n a D a i l y S t a r , T u c s o n , A r i z o n a , F e b r u a r y 1 3 , 1 9 9 4 . 8 . I b i d . 9 . S e e , f o r e x a m p l e , G A O / R C E D - 8 8 - 9 4 , M a y , 1 9 8 8 . 1 0 . B a s e d o n 1 9 9 4 l e t t e r f r o m t h e C h i e f o f t h e U S D A F o r e s t S e r v i c e . C h a p t e r I V 1 . F o r d e t a i l e d r e v i e w s e e S c h m i d ( 1 9 7 8 ) . N S e e , f o r e x a m p l e , H a e f e l e ( 1 9 7 4 , p . 5 8 ) , B a u m o l a n d B l i n d e r ( 1 9 7 9 , p . 6 1 3 ) . U B e r g a n d T s c h i r h a r t ( 1 9 8 8 ) , S h a r k e y ( 1 9 9 1 ) , R a n d a l l ( 1 9 8 1 ) . 4 . S e e H o t e l l i n g ( 1 9 3 8 ) , V i c k r e y i n C o a s e ( 1 9 7 0 ) . 4 3 6 5 . F o r m o r e d e t a i l e d d i s c u s s i o n o f R a m s e y P r i c i n g , s e e T r a i n ( 1 9 9 1 ) , S h e r m a n ( 1 9 8 9 ) , B e r g a n d T s c h i r h a r t ( 1 9 8 8 ) . 6 . U S D A F o r e s t S e r v i c e m e m o d a t e d J u n e 2 9 , 1 9 9 4 f r o m D e p u t y R e g i o n a l F o r e s t e r , S o u t h w e s t R e g i o n , t o C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t S u p e r v i s o r . 7 . S e e B a r n e s ( 1 9 4 2 ) p p . 1 - 3 . 8 . 9 4 U . S . 1 1 3 - 1 5 4 ( 1 8 7 7 ) q u o t e d i n B a r n e s ( 1 9 4 2 ) . 9 . G e r m a n A l l i a n c e I n s u r a n c e C o . v . K a n s a s , 2 3 3 U . S . 3 8 9 ( 1 9 1 4 ) q u o t e d i n B a r n e s ( 1 9 4 2 ) , p . 4 . 1 0 . S e e f o r e x a m p l e T y s o n a n d B r o t h e r v . B a n t o n , 2 7 3 U . S . 4 1 8 - 4 5 6 ( 1 9 2 7 ) a n d R i b n i k v . M c B r i d e , 2 7 7 U . S . 3 5 0 ( 1 9 2 8 ) q u o t e d i n B a r n e s ( 1 9 4 2 ) p p . 7 - 9 . 1 1 . I n W o l f f P a c k i n g C o . v . I n d u s t r i a l C o u r t , 2 6 2 U . S . 5 2 2 ( 1 9 2 3 ) , q u o t e d i n B a r n e s ( 1 9 4 2 ) p . 6 . 1 2 . 2 9 1 U . S . 5 0 2 ( 1 9 3 4 ) i n B a r n e s ( 1 9 4 2 ) p . 1 0 . 1 3 . 1 6 9 U . S . 4 6 6 , 5 4 4 ( 1 8 9 8 ) q u o t e d i n B a r n e s ( 1 9 4 2 ) p . 1 6 . 1 4 . 2 6 2 U . S . 2 7 6 , 2 9 1 q u o t e d i n B a r n e s ( 1 9 4 2 ) p . 1 6 . 1 5 . F o r d e t a i l e d r e v i e w s e e S h e r m a n ( 1 9 8 9 ) , B e r g a n d T s c h i r h a r t ( 1 9 8 8 ) , K a h n ( 1 9 7 1 ) , a n d P h i l l i p s ( 1 9 6 5 ) . 1 6 . S e e J o s k o w a n d S c h a l e n s e ( 1 9 8 6 ) p . 6 . 1 7 . F o r d e t a i l e d d i s c u s s i o n s e e C r e w a n d K l e i n d o r f e r ( 1 9 8 6 ) , B e r g a n d T s c h i r h a r t ( 1 9 8 8 ) . 1 8 . S e e H o w a r d T h o m p s o n i n C r e w , e d . , ( 1 9 9 2 ) p . 9 8 o r B e r g a n d T s c h i r h a r t ( 1 9 8 8 ) p . 5 1 9 . 1 9 . F o r e x a m p l e , s e e T r a i n ( 1 9 9 1 ) . 2 0 . S e e f o r i n s t a n c e W i l l i a m s o n ( 1 9 8 5 ) p p . 9 5 - 9 6 , K l e i n a n d L e f f l e r ( 1 9 8 1 ) , K l e i n ( 1 9 8 0 ) . 2 1 . F o r d i s c u s s i o n p u r p o s e s t h e t e r m “ c o n t r a c t " i s u s e d i n t e r c h a n g e a b l y w i t h ” p e r m i t . “ A n y p u r p o r t e d d i f f e r e n c e s f o r r e c r e a t i o n e n t e r p r i s e s a r e g e n e r a l l y b l u r r e d b y a g e n c y p o l i c i e s . 2 2 . W i l l i a m s o n ( 1 9 7 6 a n d 1 9 8 5 ) , B a l d w i n ( 1 9 8 9 ) . 2 3 . I n J o n e s , T a n d o n , a n d V o g e l s a n g ( 1 9 9 0 ) p . 3 . 2 4 . F o r f u r t h e r i n s i g h t i n t o t h e s e r e l a t i o n s h i p s , s e e S c h m i d ( 1 9 7 8 ) . 2 5 . S e e B a u m o l ( 1 9 8 0 ) , M e y e r ( 1 9 7 5 ) , F l o y d , G r a y a n d S h o r t ( 1 9 8 4 ) . 4 3 7 C h a p t e r V 1 . F r o m U S D A F o r e s t S e r v i c e m e m o “ H i s t o r y o f S h u t t l e S y s t e m i n s a b i n o C a n y o n , “ O c t o b e r 2 4 , 1 9 8 8 , p . l . 2 . C o n v e r s a t i o n s w i t h F o r e s t S e r v i c e p e r s o n n e l a t S a b i n o C a n y o n , S a n t a C a t a l i n a R a n g e r D i s t r i c t , C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t . 3 . U S D A F o r e s t S e r v i c e m e m o , O c t o b e r 2 4 , 1 9 8 8 , p . l . 4 . " F r e e “ g o v e r n m e n t - o w n e d s h u t t l e s a r e p r o v i d e d a t M e s a V e r d e , G r a n d C a n y o n , a n d C a n y o n l a n d s N a t i o n a l P a r k s , a m o n g o t h e r s . 5 . U S D A F o r e s t S e r v i c e T e r m S p e c i a l U s e P e r m i t d a t e d M a y 2 0 , 1 9 8 5 . 6 . F r o m ” N o t e s o n S a b i n o C a n y o n , ” a t t a c h e d t o O c t o b e r 2 4 , 1 9 8 8 F o r e s t S e r v i c e m e m o . J 7 . U S D A F o r e s t S e r v i c e m e m o f r o m S o u t h w e s t r e g i o n a l a c c o u n t a n t F r a n k P i c k l e t o C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t S u p e r v i s o r , O c t o b e r 2 , 1 9 8 9 . 8 . S e e n o t e # 5 , p . 1 2 . 9 . u n d e r t h e t e r m s o f a n ' I n t e r m i m A g r e e m e n t " , S a b i n o C a n y o n T o u r s , I n c . i s p a y i n g a p p r o x i m a t e l y 5 . 3 t o f a n n u a l g r o s s r e v e n u e t o t h e l o c a l F o r e s t S e r v i c e u n i t f o r o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f f a c i l i t i e s u s e d b y t h e s h u t t l e c u s t o m e r s . 1 0 . B a s e d o n c o n v e r s a t i o n s w i t h l o c a l F o r e s t S e r v i c e a d m i n i s t r a t o r s . 1 1 . T h e a u t h o r i s u n a b l e t o d i s c l o s e a c t u a l c o s t s a n d n e t r e v e n u e s o f c o n c e s s i o n e r e n t e r p r i s e s d u e t o l a w s p r o t e c t i n g t h e c o n f i d e n t i a l i t y o f f i n a n c i a l d a t a . H o w e v e r , t h e R e g i o n a l A c c o u n t a n t f o r t h e S o u t h w e s t R e g i o n h a s s u b s t a n t i a t e d t h a t p r o f i t s a t S C T , I n c . a r e " e x c e s s i v e . ” 1 2 . C h a n g e i s t h e r e s u l t o f a n a m e n d m e n t t o t h e L a n d a n d W a t e r C o n s e r v a t i o n F u n d A c t . 1 3 . E x a c t c o s t f i g u r e s m a y n o t b e d i s c l o s e d d u e t o f i n a n c i a l c o n f i d e n t i a l i t y o f t h e c u r r e n t o p e r a t o r . 1 4 . C o n v e r s a t i o n s w i t h S o u t h w e s t R e g i o n a l O f f i c e o f f i c i a l s i n d i c a t e t h i s a l t e r n a t i v e w i l l n o t b e a p p r o v e d . 1 5 . B a s e d o n p e r s o n a l c o m m u n i c a t i o n w i t h S a n t a C a t a l i n a R a n g e r D i s t r i c t r e c r e a t i o n p e r s o n n e l . L I S T O F R E F E R E N C E S L I S T O F R E F E R E N C E S A l b r i g h t , H o r a c e M . 1 9 8 5 . T h e B i r t h o f t h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . S a l t L a k e C i t y , U t a h : H o w e B r o t h e r s . B a l d w i n , J o h n R . 1 9 8 9 . R e g u l a t o r y F a i l u r e a n d R e n e w a l : T h e E v o l u t i o n o f t h e N a t u r a l M o n o p o l y C o n t r a c t . O t t a w a , C a n a d a : C a n a d i a n G o v e r n m e n t P u b l i s h i n g C e n t r e , C a t a l o g u e N o . 8 0 2 2 - 1 5 7 / 1 9 8 9 2 . B a r n e s , I r s t o n R . 1 9 4 2 . T h e E c o n o m i c s o f P u b l i c U t i l i t y R e g u l a t i o n . N e w Y o r k : F . S . C r o f t s & C o . B a u m o l , W i l l i a m J . 1 9 5 2 . W e l f a r e E c o n o m i c s a n d t h e T h e o r y o f t h e S t a t e . C a m b r i d g e : H a r v a r d U n i v e r s i t y P r e s s . B a u m o l , W i l l i a m , J . a n d A l a n S . B l i n d e r . 1 9 7 9 . E c o n o m i c s P r i n c i p l e s a n d P o l i c y . N e w Y o r k : H a r c o u r t B r a c e J o v a n o v i c h . B a u m o l , W i l l i a m J . 1 9 8 0 . P u b l i c a n d P r i v a t e E n t e r p r i s e i n a M i x e d E c o n o g y . N e w Y o r k : S t . M a r t i n ' s P r e s s . B e r g , S a n f o r d V . a n d J o h n T s c h i r h a r t . 1 9 8 8 . N a t u r a l M o n o p o l i j e g u l a t i o n . N e w Y o r k : C a m b r i d g e U n i v e r s i t y P r e s s . B o y e r , K e n n e t h D . 1 9 8 1 . " T e s t i n g t h e A p p l i c a b i l i t y o f t h e N a t u r a l M o n o p o l y C o n c e p t “ I n A p p l i c a t i o n s o f E c o n o m i c P r i n c i p l e s i n P u b l i c U t i l i t y I n d u s t r i e s , W e r n e r S i c h e l a n d T h o m a s G . G i e s , e d s . A n n A r b o r M I : U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n . C a m p s e n , G e o r g e E . J r . 1 9 9 3 . S t a t e m e n t t o U . S . H o u s e o f R e p r e s e n t a t i v e s , S u b c o m m i t t e e o n E n v i r o n m e n t , E n e r g y a n d N a t u r a l R e s o u r c e s , C o m m i t t e e o n G o v e r n m e n t O p e r a t i o n s , P u b l i c L a n d s C o n c e s s i o n s P o l i c i e s . C l a w s o n , M a r i o n a n d J a c k L . K n e t s c h . 1 9 6 6 . E c o n o m i c s o f O u t d o o r R e c r e a t i o n . B a l t i m o r e : T h e J o h n s H o p k i n s P r e s s . C o a s e , R . H . 1 9 4 6 . " T h e M a r g i n a l C o s t C o n t r o v e r s y . ” E c o n o m i c s , 1 3 : 1 6 9 - 1 8 2 . C o a s e , R . H . 1 9 7 0 . “ T h e T h e o r y o f P u b l i c U t i l i t y P r i c i n g a n d i t s A p p l i c a t i o n . ” T h e B e l l J o u r n a l o f E c o n o m i c s , 1 : 1 1 3 - 1 2 8 . C o h e n , B o n n i e . 1 9 9 3 . O p e n i n g S t a t e m e n t t o H o u s e C o m m i t t e e o n G o v e r n m e n t O p e r a t i o n s , “ M a n a g i n g R e c r e a t i o n C o n c e s s i o n e r s . " 4 3 8 4 3 9 C o m a n o r , W i l l i a m S . 1 9 7 0 . ' S h o u l d N a t u r a l M o n o p o l i e s B e R e g u l a t e d . ” S t a n f o r d L a w R e v i e w , 2 2 : 5 1 0 - 1 8 . C o u r s e y , D o n , R . M a c k I s a a c , M a r g a r e t L u k e a n d V e r n o n L . S m i t h . 1 9 8 4 . “ M a r k e t C o n t e s t a b i l i t y i n t h e P r e s e n c e o f S u n k ( e n t r y ) C o s t s . “ T h 2 R a n d J o u r n a l o f E c o n o m i c s , 1 5 : 6 9 - 8 4 . C r a i n , W i l l i a m M a r k a n d R o b e r t B . E k e l u n d , J r . 1 9 7 6 . " C h a d w i c k a n d D e m s e t z o n C o m p e t i t i o n a n d R e g u l a t i o n . “ J o u r n a l o f L a w a n d E c o n o m i c s , 1 9 : 1 4 9 - 1 6 2 . C r e w , M i c h a e l A . , e d . 1 9 9 1 . C o m p e t i t i o n a n d t h e R e g u l a t i o n o f U t i l i t i e s . N o r w e l l , M A : K l u w e r . C r e w , M i c h a e l A . , e d . 1 9 9 2 . E c o n o m i c I n n o v a t i o n s i n P u b l i c U t i l i t y R e g g l a t i o n . B o s t o n : K l u w e r . C r e w , M . A . a n d P . R . K l e i n d o r f e r . 1 9 8 6 . T h e E c o n o m i c s o f P u b l i c U t i l i t y R e g g l a t i o n . C a m b r i d g e : T h e M I T P r e s s . D a h l m a n , C a r l . 1 9 7 9 . ” P r o b l e m s o f E x t e r n a l i t y . ” J o u r n a l o f L a w a n d E c o n o m i c s , 2 2 : 1 4 1 - 1 6 2 . D a v i e s , D a v i d G . 1 9 7 1 . “ T h e E f f i c i e n c y o f P u b l i c v e r s u s P r i v a t e F i r m s , T h e C a s e o f A u s t r a l i a ' s T w o A i r l i n e s . " J o u r n a l o f L a w a n d E c o n o m i c s , 1 4 : 1 4 9 - 1 6 5 . D e m s e t z , H a r o l d . 1 9 6 8 . ” W h y R e g u l a t e U t i l i t i e s ? " J o u r n a l o f L a w a n d E c o n o m i c s , 1 1 : 5 5 - 6 6 . D e m s e t z , H a r o l d . 1 9 . " D o C o m p e t i t i o n a n d M o n o p o l i s t i c C o m p e t i t i o n D i f f e r ? ” J o u r n a l o f P o l i t i c a l E c o n o m y , 1 4 6 - 1 4 8 . D e m s e t z , H a r o l d . 1 9 7 1 . " O n t h e R e g u l a t i o n o f I n d u s t r y : A R e p l y . " J o u r n a l o f P o l i t i c a l E c o n o m y , 7 9 : 3 5 6 - 3 6 3 . E v a n s , A l a n W . 1 9 9 . " O n M o n o p o l y R e n t . " L a n d E c o n o m i c s , 6 7 ( 1 ) : l - l 4 . E v e r h a r t , W i l l i a m C . 1 9 7 2 . T h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . N e w Y o r k : P r a e g e r . E v e r h a r t , W i l l i a m C . 1 9 8 3 . T h e N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . B o u l d e r , C o l o r a d o : W e s t v i e w P r e s s . F l o y d , R o b e r t H . , C l i v e 8 . G r a y , a n d R . P . S h o r t . 1 9 8 4 . P u b l i c E n t e r p r i s e i n M i x e d E c o n o m i e s . W a s h i n g t o n , D . C . : I n t e r n a t i o n a l M o n e t a r y F u n d . F o r e s t s , R o n a l d A . 1 9 8 4 . A m e r i c a ' s N a t i o n a l P a r k s a n d T h e i r K e e p e r s . W a s h i n g t o n , D . C . : R e s o u r c e s f o r t h e F u t u r e , I n c . F r o m e , M i c h a e l . 1 9 9 2 . E g g r e e n i n g f t h e N a t i o n a l P a r k s . T u c s o n , A r i z o n a : T h e u n i v e r s i t y o f A r i z o n a P r e s s . 4 4 0 G l a e s e r , M a r t i n G . 1 9 2 5 . " T h e M e a n i n g o f P u b l i c U t i l i t y - A S o c i o l o g i c a l I n t e r p r e t a t i o n . ” J o u r n a l o f L a n d a n d P u b l i c U t i l i t y E c o n o m i c s , 1 : 1 7 6 - 1 8 8 . G o l d b e r g , V i c t o r P . 1 9 7 6 . ” R e g u l a t i o n a n d A d m i n i s t e r e d C o n t r a c t s . ” T h e B e l l J o u r n a l o f E c o n o m i c s , 7 : 4 2 6 - 4 5 0 . G o l d b e r g , V i c t o r P . 1 9 7 7 . “ C o m p e t i t i v e B i d d i n g a n d t h e P r o d u c t i o n o f P r e c o n t r a c t I n f o r m a t i o n . ” T h e B e l l J o u r n a l o f E c o n o m i c s , 8 : 2 5 0 - 2 6 1 . H a e f e l e , E d w i n T . , e d . 1 9 7 4 . T h e G o v e r n a n c e o f C o m m o n P r o p e r t y R e s o u r c e s . B a l t i m o r e : J o h n s H o p k i n s U n i v e r s i t y P r e s s . H a r r i s o n , G l e n n W . a n d M i c h a e l M c K e e . 1 9 8 5 . “ M o n o p o l y B e h a v i o r , D e c e n t r a l i z e d R e g u l a t i o n , a n d C o n t e s t a b l e M a r k e t s : A n E x p e r i m e n t a l E v a l u a t i o n . ” R a n d J o u r n a l o f E c o n o m i c s , 1 6 ( 1 ) : 5 1 - 6 9 . H o l t e r m a n , S . E . 1 9 7 2 . ' E x t e r n a l i t i e s a n d P u b l i c G o o d s . " E c o n o m i c s , 7 8 - 8 7 . H o t e l l i n g , H a r o l d , 1 9 3 8 . ” T h e G e n e r a l W e l f a r e i n R e l a t i o n t o P r o b l e m s o f T a x a t i o n a n d o f r a i l w a y a n d u t i l i t y r a t e s . ” E c o n o m e t r i c s , 6 : 2 4 2 - 2 6 9 . H u m m e l , D o n . 1 9 8 7 . S t e a l i n g t h e N a t i o n a l P a r k s . B e l l e v u e , W a s h i n g t o n : F r e e E n t e r p r i s e P r e s s . I s e , J o h n . 1 9 2 0 . T h e U n i t e d S t a t e s F o r e s t P o l i c y . N e w H a v e n , C T : Y a l e U n i v e r s i t y P r e s s . I s e , J o h n . 1 9 6 1 . O u r N a t i o n a l P a r k P o l i c y : A C r i t i c a l H i s t o r y . B a l t i m o r e : J o h n H o p k i n s u n i v e r s i t y P r e s s . J o n e s , L e r o y P . , P a n k a j T a n d o n , a n d I n g o V o g e l s a n g . 1 9 9 0 . S e l l i n g P u b l i c E n t e r p r i s e s : A C o s t - B e n e f i t M e t h o d o l o g y . C a m b r i d g e : T h e M I T P r e s s . J o s k o w , P a u l L . a n d R i c h a r d S c h m a l e n s e e . 1 9 8 6 . “ I n c e n t i v e R e g u l a t i o n F o r E l e c t r i c U t i l i t i e s . ” Y a l e J o u r n a l o n R e g u l a t i o n , 4 : 1 - 4 3 . K a h n e m a n , D a n i e l , J a c k K n e t s c h , a n d R i c h a r d T h a l e r . 1 9 8 6 . " F a i r n e s s a s a C o n s t r a i n t o n P r o f i t S e e k i n g : E n t i t l e m e n t s i n t h e M a r k e t . ” A m e r i c a n E c o n o m i c R e v i e w , 7 6 : 7 2 8 - 7 4 1 . K l e i n , B e n j a m i n , 1 9 8 0 . ” T r a n s a c t i o n C o s t D e t e r m i n a n t s o f ' U n f a i r ' C o n t r a c t u a l A r r a n g e m e n t s . ” A m e r i c a n E c o n o m i c R e v i e w , 7 0 : 3 5 6 - 3 6 2 . K l e i n , B e n j a m i n a n d K e i t h B . L e f f l e r . 1 9 8 1 . " T h e R o l e o f M a r k e t F o r c e s i n A s s u r i n g C o n t r a c t u a l P e r f o r m a n c e . ” J o u r n a l o f P o l i t i c a l E c o n o m y , 8 9 : 6 1 5 - 6 4 1 . K o o n t z , H a r o l d a n d R i c h a r d W . G a b l e . 1 9 5 6 . P u b l i c C o n t r o l o f E c o n o m i c E n t e r p r i s e . N e w Y o r k : M c G r a w - H i l l . 4 4 1 K r u t i l l a , J o h n V . 1 9 6 7 . " C o n s e r v a t i o n R e c o n s i d e r e d . " A m e r i c a n E c o n o m i c R e v i e w , 5 7 : 7 7 7 - 7 8 6 . K r u t i l l a , J o h n V . a n d A n t h o n y C . F i s h e r . 1 9 7 5 . T h e E c o n o m i c s o f N a t u r a l E n v i r o n m e n t s . W a s h i n g t o n , D . C . : R e s o u r c e s f o r t h e F u t u r e . L o e b , M a r t i n a n d W e s l e y A . M a g a t . 1 9 7 9 . ' A D e c e n t r a l i z e d M e t h o d f o r U t i l i t y R e g u l a t i o n . " J o u r n a l o f L a w a n d E c o n o m i c s , 2 2 : 3 9 9 - 4 0 4 . M a n t e l l , M i c h a e l . 1 9 7 9 . I ' P r e s e r v a t i o n a n d U s e : C o n c e s s i o n s i n t h e N a t i o n a l P a r k s . “ E c o l o g y L a w Q u a r t e r l y , 8 ( 1 ) : 1 - 5 4 . M e r c u r o , N i c h o l a s . 1 9 8 9 . L a w a n d E c o n o m i c s . B o s t o n : K l u w e r A c a d e m i c P u b l i s h e r s . M e r c u r o , N i c h o l a s a n d T i m o t h y P . R y a n . 1 9 8 4 . L a w ; E c o n o m i c s a n d P u b l i c P o l i c y . G r e e n w i c h , C o n n e c t i c u t : J A I P r e s s . M e y e r , R o b e r t A . 1 9 7 5 . ” P u b l i c l y O w n e d v s . P r i v a t e l y O w n e d U t i l i t i e s : A P o l i c y C h o i c e . “ T h e R e v i e w o f E c o n o m i c s a n d S t a t i s t i c s , 6 2 ( 4 ) : 3 9 1 - 3 9 9 . M e y e r s , J a n . 1 9 9 3 . O p e n i n g S t a t e m e n t t o H o u s e C o m m i t t e e o n G o v e r n m e n t O p e r a t i o n s , ” M a n a g i n g R e c r e a t i o n C o n c e s s i o n e r s . ” M i s h a n , E . J . 1 9 8 1 . E c o n o m i c E f f i c i e n c y a n d S o c i a l W e l f a r e . L o n d o n : G e o r g e A l l e n a n d U n w i n . M i s h a n , E . J . 1 9 8 1 . I n t r o d u c t i o n t o N o r m a t i v e E c o n o m i c s . N e w Y o r k : O x f o r d U n i v e r s i t y P r e s s . M i s h a n , E z r a J . 1 9 6 7 . T h e C o s t s o f E c o n o m i c G r o w t h . N e w Y o r k : P r a e g e r . M i s h a n , E . J . 1 9 6 9 . W e l f a r e E c o n o m i c s : A n A s s e s s m e n t . A m s t e r d a m : N o r t h - H o l l a n d P u b l i s h i n g C o . O t t , L y m a n . 1 9 7 7 . A n I n t r o d u c t i o n t o S t a t i s t i c a l M e t h o d s a n d D a t a A n a l y s i s . N o r t h S c i t u a t e , M A : D u x b u r y P r e s s . P e a c o c k , A l a n T . a n d C h a r l e s K . R o w l e y . 1 9 7 2 . " W e l f a r e E c o n o m i c s a n d t h e P u b l i c R e g u l a t i o n o f N a t u r a l M o n o p o l y . “ J o u r n a l o f P u b l i c E c o n o m i c s , 1 : 2 2 7 - 2 4 4 . P e g r u m , D u d l e y F . 1 9 6 5 . P u b l i c R e g u l a t i o n o f B u s i n e s s . H o m e w o o d , I l l i n o i s : R i c h a r d D . I r w i n . P h i l l i p s , A l m e r i n a n d O l i v e r E . W i l l i a m s o n , e d s . 1 9 6 7 . P r i c e s : I s s u e s i n T h e o r y , P r a c t i c e s , a n d P u b l i c P o l i c y . P h i l a d e l p h i a : U n i v e r s i t y o f P e n n s y l v a n i a P r e s s . P h i l l i p s , C h a r l e s F . J r . 1 9 6 5 . T h e E c o n o m i c s o f R e g u l a t i o n . H o m e w o o d I l l i n o i s : R i c h a r d D . I r w i n . P h i l l i p s , C h a r l e s F . J r . 1 9 8 8 . T h e R e g u l a t i o n o f P u b l i c U t i l i t i e s . A r l i n g t o n , V i r g i n i a : P u b l i c U t i l i t i e s R e p o r t s , I n c . 4 4 2 P i d e r i t , J o h n J . 1 9 9 3 . T h e E t h i c a l F o u n d a t i o n s o f E c o n o m i c s . W a s h i n g t o n , D . C . : G e o r g e t o w n U n i v e r s i t y P r e s s . P i n c h o t , G i f f o r d . 1 9 8 7 . B r e a k i n g N e w G r o u n d . W a s h i n g t o n , D . C . : I s l a n d P r e s s . P o s n e r , R i c h a r d A . 1 9 6 9 . “ N a t u r a l M o n o p o l y a n d I t s R e g u l a t i o n . " S t a n f o r d L a w R e v i e w , 2 1 : 5 4 8 - 6 4 3 . P o s n e r , R i c h a r d A . 1 9 7 1 . ” T a x a t i o n b y R e g u l a t i o n . " B e l l J o u r n a l o f E c o n o m i c s a n d M a n a g e m e n t S c i e n c e , 2 : 2 2 - 5 0 . P o s n e r , R i c h a r d A . 1 9 7 2 . " T h e A p p r o p r i a t e S c o p e o f R e g u l a t i o n i n t h e C a b l e T e l e v i s i o n I n d u s t r y . “ T h e B e l l J o u r n a l o f E c o n o m i c s a n d M a n a g e m e n t S c i e n c e , 3 : 9 8 - 1 2 9 . P o s n e r , R i c h a r d A . 1 9 7 4 . “ T h e o r i e s o f E c o n o m i c R e g u l a t i o n . ” T h e B e l l J o u r n a l o f E c o n o m i c s a n d M a n a g e m e n t S c i e n c e , 5 ( 2 ) : 3 3 5 - 3 5 8 . P o w e l l , B r u c e . 1 9 8 4 . " A n A n a l y s i s o f N a t i o n a l P a r k S e r v i c e P o l i c i e s f o r C o n c e s s i o n s M a n a g e m e n t . “ M . S . T h e s i s , C o l o r a d o S t a t e U n i v e r s i t y . P r a g e r , R o b i n A . 1 9 8 9 . ” F r a n c h i s e B i d d i n g f o r N a t u r a l M o n o p o l y : T h e C a s e o f C a b l e T e l e v i s i o n i n M a s s a c h u s e t t s . ” J o u r n a l o f R e g u l a t o r y E c o n o m i c s , 1 : 1 1 5 - 1 3 2 . P r e n d e r g a s t , J o s e p h . 1 9 9 3 . T e s t i m o n y b e f o r e t h e H o u s e G o v e r n m e n t O p e r a t i o n s S u b c o m m i t t e e o n E n v i r o n m e n t , E n e r g y a n d N a t u r a l R e s o u r c e s C o n c e r n i n g M a n a g e m e n t o f R e c r e a t i o n P e r m i t s o n F e d e r a l L a n d s . P u b l i c L a w 8 9 - 2 4 9 ; 7 9 S t a t . 9 6 9 . 1 9 6 5 . L a w s o f 8 9 t h C o n g r e s s , 1 s t s e s s i o n . N a t i o n a l P a r k s - C o n c e s s i o n P o l i c i e s , O c t o b e r 1 9 6 5 . R a n d a l l , A l a n . 1 9 8 1 . R e s o u r c e E c o n o m i c s . C o l u m b u s , O h i o : G r i d P u b l i s h i n g . R i o r d a n , M i c h a e l H . a n d D a v i d E . M . S a p p i n g t o n . 1 9 8 7 . " A w a r d i n g M o n o p o l y F r a n c h i s e s . " T h e A m e r i c a n E c o n o m i c R e v i e w , 7 7 ( 3 ) 3 7 5 - 3 8 7 . R o b i n s o n , G l e n 0 . 1 9 7 5 . T h e F o r e s t S e r v i c e , A S t u d y i n P u b l i c L a n d M a n a g g m e n t . B a l t i m o r e , M a r y l a n d : J o h n H o p k i n s U n i v e r s i t y P r e s s . R u n t e , A l f r e d . 1 9 7 9 . N a t i o n a l P a r k s : T h e A m e r i c a n E x p e r i e n c e . L i n c o l n , N e b r a s k a : U n i v e r s i t y o f N e b r a s k a P r e s s . S a m u e l s , W a r r e n J . a n d A . A l l a n S c h m i d . 1 9 8 1 . L a w a n d E c o n o m i c s : A n I n s t i t u t i o n a l P e r g p e c t i v e . B o s t o n : M a r t i n u s N i j h o f f . S a v a a s , E . S . 1 9 8 2 . “ P r i v a t e a n d P u b l i c - T h e R e c o r d , " I n , P u b l i c S e r v i c e s a n d t h e P r i v a t e A l t e r n a t i v e . L o n d o n : G o v e r n m e n t U n i o n R e v i e w . S a x , J o s e p h L . 1 9 8 1 . ” F r e e E n t e r p r i s e i n t h e W o o d s . ” N a t u r a l H i s t o r y , 9 1 ( 6 ) : 1 4 - 2 5 . 4 4 3 S a x , J o s e p h L . 1 9 8 0 . M o u n t a i n s W i t h o u t H a n d r a i l s , R e f l e c t i o n s o n t h e N a t i o n a l P a r k s . A n n A r b o r , M i c h i g a n : T h e U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n P r e s s . S c h m a l e n s e e , R . 1 9 7 9 . T h e C o n t r o l o f N a t u r a l M o n o p o l i e s . L e x i n g t o n , M A : L e x i n g t o n B o o k s . S c h m i d , A . A l l a n . 1 9 7 8 . P r o p e r t y , P o w e r , a n d P u b l i c C h o i c e . N e w Y o r k : P r a e g e r . S c h m i d , A . A . 1 9 8 1 . ” P r e d i c t i n g t h e P e r f o r m a n c e o f A l t e r n a t i v e I n s t i t u t i o n s " I n L a w a n d E c o n o m i c s : A n I n s t i t u t i o n a l P e r s p e c t i v e , W a r r e n J . S a m u e l s a n d A . A l l a n S c h m i d , e d s . B o s t o n : M a r t i n u s N i j h o f f , 7 6 - 9 4 . S c i t o v s k y , T i b o r . 1 9 5 1 . W e l f a r e a n d C o m p e t i t i o n . C h i c a g o : R i c h a r d D . I r w i n , I n c . S h a n k l a n d , R o b e r t . 1 9 5 1 . S t e v e M a t h e r o f t h e N a t i o n a l P a r k s . N e w Y o r k : A l f r e d A . K n o p f . S h a r k a n s k y , I r a . 1 9 7 9 . W i t h e r t h e S t a t e ? C h a t h a m , N . J . : C h a t h a m H o u s e P u b l i s h e r s . S h a r k e y , W . W . 1 9 7 9 . ' A D e c e n t r a l i z e d M e t h o d f o r U t i l i t y R e g u l a t i o n : A C o m m e n t . ” J o u r n a l o f L a w a n d E c o n o m i c s , 2 2 : 4 0 5 - 4 0 7 . S h e p e r d , W i l l i a m G . 1 9 8 4 . ” C o n t e s t a b i l i t y v s . C o m p e t i t i o n . " T h 3 A m e r i c a n E c o n o m i c R e v i e w , 7 4 ( 4 ) : 5 7 2 - 5 8 7 . S h e r m a n , R o g e r . 1 9 8 9 . T h e R e g u l a t i o n o f M o n o p o l y . N e w Y o r k : C a m b r i d g e U n i v e r s i t y P r e s s . ' S i c h e l , W e r n e r a n d T h o m a s G . G i e s , e d s . 1 9 8 1 . A p p l i c a t i o n s o f E c o n o m i c P r i n c i p l e s i n P u b l i c U t i l i t y I n d u s t r i e s . A n n A r b o r , M I : U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n . S i n d e n , J o h n A . a n d A l b e r t C . W o r r e l l . 1 9 7 9 . U n p r i c e d V a l u e s : D e c i s i o n s W i t h o u t M a r k e t P r i c e s . N e w Y o r k : J o h n W i l e y a n d S o n s . S t e e n , H a r o l d K . 1 9 7 6 . T h e U . S . F o r e s t S e r v i c e : A H i s t o r y . S e a t t l e : U n i v e r s i t y o f W a s h i n g t o n P r e s s . S t i g l e r , G e o r g e J . 1 9 7 5 . T h e C i t i z e n a n d t h e S t a t e : E s s a y s o n R e g g l a t i o n . C h i c a g o : T h e U n i v e r s i t y o f C h i c a g o P r e s s . S t r o u p , R i c h a r d L . a n d J o h n A . B a d e n . 1 9 8 3 . N a t u r a l R e s o u r c e s : B u r e a u c r a t i c M y t h s a n d E n v i r o n m e n t a l M a n a g e m e n t . C a m b r i d g e : B a l l i n g e r P u b l i s h i n g C o . S u t t o n , A n n a n d M y r o n . 1 9 6 5 . G u a r d i n g t h e T r e a s u r e d L a n d s . P h i l a d e l p h i a : J . B . L i p p i n c o t t . 4 4 4 S y n a r , R e p r e s e n t a t i v e M i k e . 1 9 9 3 . O p e n i n g S t a t e m e n t t o H o u s e C o m m i t t e e o n G o v e r n m e n t O p e r a t i o n s , ” M a n a g i n g R e c r e a t i o n C o n c e s s i o n e r s . ” T e l s e r , L . G . 1 9 6 9 . ' O n t h e R e g u l a t i o n o f I n d u s t r y : A N o t e . “ J o u r n a l o f P o l i t i c a l E c o n o m y , 7 7 : 9 3 7 - 9 5 2 . T e l s e r , L . G . 1 9 7 1 . ' O n t h e R e g u l a t i o n o f I n d u s t r y : R e j o i n d e r . " J o u r n a l o f P o l i t i c a l E c o n o m y , 7 9 : 3 6 4 - 3 6 5 . T h e C o n c e s s i o n s P o l i c y A c t . 1 9 6 5 . 1 6 U . S . C . 2 0 ( P u b l i c L a w 8 9 - 2 4 9 , O c t o b e r 9 , 1 9 6 5 , 7 9 S t a t . 9 6 9 ) . T h e M u l t i p l e U s e - - S u s t a i n e d Y i e l d A c t . 1 9 6 0 . 1 6 U . S . C . 9 3 1 c - 9 3 1 d ( P u b l i c L a w 8 6 - 5 1 7 , J u n e 1 2 , 1 9 6 0 , 7 4 S t a t . 2 1 5 ) . T h e Y e l l o w s t o n e N a t i o n a l P a r k A c t . 1 8 7 2 . 1 6 U . S . C . 2 1 ( 4 2 n d C o n g r e s s , C h a p t e r 2 2 , M a r c h , 1 , 1 8 7 2 , 1 7 S t a t . 3 2 ) . T h e C o n s e r v a t i o n F o u n d a t i o n . 1 9 8 5 . N a t i o n a l P a r k s F o r a N e w G e n e r a t i o n : V i s i o n s , R e a l i t i e s , P r o s p e c t s . W a s h i n g t o n , D . C . : T h e C o n s e r v a t i o n F o u n d a t i o n . T r a i n , K e n n e t h E . 1 9 9 1 . O p t i m a l R e g u l a t i o n : T h e E c o n o m i c T h e o r y o f N a t u r a l M o n o p o l y . C a m b r i d g e : T h e M I T P r e s s . T r e b i n g , H a r r y M . 1 9 7 6 . " T h e C h i c a g o S c h o o l v e r s u s P u b l i c U t i l i t y R e g u l a t i o n . “ J o u r n a l o f E c o n o m i c I s s u e s , 1 0 ( 1 ) : 9 7 - 1 2 6 . T r e b i n g , H a r r y M . 1 9 8 1 . “ E q u i t y , E f f i c i e n c y , a n d t h e V i a b i l i t y o f P u b l i c U t i l i t y R e g u l a t i o n . “ I n A p p l i c a t i o n s o f E c o n o m i c P r i n c i p l e s i n P u b l i c U t i l i t y I n d u s t r i e s , W e r n e r S i c h e l a n d T h o m a s G . G i e s , e d s . A n n A r b o r M I : U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n . T u l l o c k , G o r d o n . 1 9 7 0 . P r i v a t e W a n t s , P u b l i c M e a n s . N e w Y o r k : B a s i c B o o k s . T u r v e y , R . , e d . 1 9 6 8 . P u b l i c E n t e r p r i s e . B a l t i m o r e : P e n g u i n B o o k s . U . S . B u r e a u o f t h e B u d g e t . 1 9 6 6 . S t u d y o f C o n c e s s i o n s o n F e d e r a l L a n d s A v a i l a b l e f o r P u b l i c R e c r e a t i o n . U . S . C o n g r e s s , H o u s e o f R e p r e s e s e n t a t v e s . 1 9 7 6 . “ N a t i o n a l P a r k S e r v i c e P o l i c i e s D i s c o u r a g e C o m p e t i t i o n , G i v e C o n c e s s i o n e r s T o o G r e a t A V o i c e i n C o n c e s s i o n M a n a g e m e n t . “ J o i n t R e p o r t b y t h e C o m m i t t e e o n G o v e r n m e n t O p e r a t i o n s a n d t h e C o m m i t t e e o n S m a l l B u s i n e s s . H o u s e R e p o r t N o . 9 4 - 8 6 9 . W a s h i n g t o n D . C . : G o v e r n m e n t P r i n t i n g O f f i c e . U . S . D . A . F o r e s t S e r v i c e . 1 9 4 0 . F o r e s t O u t i n g s b y T h i r t y F o r e s t e r s , e d i t e d b y R u s s e l l L o r d . U . S . G o v e r n m e n t P r i n t i n g O f f i c e . U . S . D . A . F o r e s t S e r v i c e . 1 9 7 7 . " I n v i t a t i o n t o P r o v i d e a P u b l i c T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m i n S a b i n o C a n y o n R e c r e a t i o n A r e a . ” C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t . A v a i l a b l e a t S a n t a C a t a l i n a R a n g e r D i s t r i c t O f f i c e . 4 4 5 . D . A . F o r e s t S e r v i c e . 1 9 8 8 a . “ T i m e l e s s H e r i t a g e : A H i s t o r y o f t h e F o r e s t S e r v i c e i n t h e S o u t h w e s t , “ F S - 4 0 9 . . D . A . F o r e s t S e r v i c e . 1 9 8 8 b . M e m o r a n d u m e n t i t l e d " H i s t o r y o f t h e S h u t t l e S y s t e m i n S a b i n o C a n y o n , “ O c t o b e r 2 4 , 1 9 8 8 . A v a i l a b l e f r o m a u t h o r . . D . A . F o r e s t S e r v i c e . 1 9 8 9 . M e m o r a n d u m f r o m S o u t h w e s t R e g i o n a l A u d i t o r F r a n k P i c k l e t o C o r o n a d o F o r e s t S u p e r v i s o r d a t e d O c t o b e r 2 , 1 9 8 9 . A v a i l a b l e f r o m a u t h o r . . D . A . F o r e s t S e r v i c e . 1 9 9 3 . “ T h e C a m p g r o u n d C o n c e s s i o n a i r e C o m p a n i o n , ” P a c i f i c S o u t h w e s t R e g i o n , S a n F r a n c i s c o , C A . . D . A . F o r e s t S e r v i c e . 1 9 9 4 . M e m o r a n d u m f r o m S o u t h w e s t D e p u t y R e g i o n a l F o r e s t e r F o r r e s t C a r p e n t e r t o C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t S u p e r v i s o r d a t e d J u n e 2 9 , 1 9 9 4 . A v a i l a b l e f r o m a u t h o r . . D . A . F o r e s t S e r v i c e . 1 9 9 4 . M e m o r a n d u m f r o m S o u t h w e s t D e p u t y R e g i o n a l F o r e s t e r J o h n K i r k p a t r i c k t o C o r o n a d o N a t i o n a l F o r e s t S u p e r v i s o r d a t e d S e p t e m b e r 8 , 1 9 9 4 . A v a i l a b l e f r o m a u t h o r . . D . I . N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . 1 9 6 3 . C o n c e s s i o n s P o l i c y H a n d b o o k , N P S - 4 8 . ( R e v i s e d 1 9 9 5 ) . . D . I . N a t i o n a l P a r k S e r v i c e . 1 9 7 0 . O u r H e r i t a g e : A P l a n f o r i t s P r o t e c t i o n a n d U s e . ” M i s s i o n 6 6 , “ W a s h i n g t o n , D . C . : G o v e r n m e n t P r i n t i n g O f f i c e . . D . I . 1 9 9 2 . ” R e p o r t o f t h e C o n c e s s i o n s M a n a g e m e n t T a s k F o r c e R e g a r d i n g C o m m e r c i a l R e c r e a t i o n a l A c t i v i t i e s o n F e d e r a l L a n d s . " . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 8 0 . B e t t e r M a n a g e m e n t o f N a t i o n a l P a r k C o n c e s s i o n s C a n I m p r o v e S e r v i c e s P r o v i d e d t o t h e P u b l i c , G A O C E D - 8 0 - 1 0 2 . . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 8 8 a . P a r k s a n d R e c r e a t i o n : P a r k S e r v i c e M a n a g e r s R e p o r t S h o r t f a l l s i n M a i n t e n a n c e F u n d i n g , G A O / R C E D - 8 8 - 9 1 B R . . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 8 8 b . P r o b l e m s w i t h F e e S y s t e m s f o r R e s o r t s O p e r a t i n g o n F o r e s t S e r v i c e L a n d s , G A O / R C E D - 8 8 - 9 4 . . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 9 0 . N a t i o n a l F o r e s t s : S p e c i a l R e c r e a t i o n A r e a s N o t M e e t i n g y E s t a b l i s h e d O b j e c t i v e s , G A O / R C E D - 9 0 - 2 7 . . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 9 1 a . F o r e s t S e r v i c e : D i f f i c u l t C h o i c e s F a c e t h e F u t u r e o f t h e R e c r e a t i o n P r o g r a m , G A O / R C E D - 9 1 - 1 1 5 . . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 9 1 b . P a r k s a n d R e c r e a t i o n : R e s o u r c e L i m i t a t i o n s A f f e c t C o n d i t i o n o f F o r e s t S e r v i c e R e c r e a t i o n S i t e s , G A O / R C E D - 9 1 - 4 8 . . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 9 1 c . T e s t i m o n y : C h a n g e s N e e d e d i n t h e F o r e s t S e r v i c e ' s R e c r e a t i o n P r o g r a m , G A O / T - R c e d - 9 1 - 1 0 . 4 4 6 U . S . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 9 1 d . T e s t i m o n y : R e c r e a t i o n C o n c e s s i o n e r s O p e r a t i n g y o n F e d e r a l L a n d s , G A O / T - R C E D - 9 1 - 1 6 . U . S . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 9 2 a . F e d e r a l L a n d s : O v e r s i g h t o f L o n g - T e r m C o n c e s s i o n e r s , G A O / R C E D - 9 2 - 1 2 8 B R . U . S . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 9 2 b . F e d e r a l L a n d s : I m p r o v e m e n t s N e e d e d i n M a n a g i n g C o n c e s s i o n e r s , G A O / R C E D - 9 l - 1 6 3 . U . S . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 9 3 a . F e d e r a l L a n d s : I m p r o v e m e n t s N e e d e d i n M a n a g i n g S h o r t - T e r m C o n c e s s i o n e r s , G A O / R C E D - 9 3 - l 7 7 . U . S . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 9 3 c . F e d e r a l L a n d : L i t t l e P r o g r e s s M a d e i n I m p r o v i n g O v e r s i g h t o f C o n c e s s i o n e r s , G A O / T - R C E D - 9 3 - 4 2 . U . S . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 9 3 d . F o r e s t S e r v i c e : L i t t l e A s s u r a n c e T h a t F a i r M a r k e t V a l u e F e e s a r e C o l l e c t e d F r o m S k i A r e a s , G A O / R C E D - 9 3 - 1 0 7 . U . S . G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e . 1 9 9 6 . C o n c e s s i o n s C o n t r a c t i n g : G o v e r n m e n t w i d e R a t e s o f R e t u r n , G A O / G G D - 9 6 - 8 6 . W a l s h , A n n e m a r i e H a u c k . 1 9 7 8 . T h e P u b l i c ' s B u s i n e s s : T h e P o l i t i c s a n d P r a c t i c e s o f G o v e r n m e n t C o r p o r a t i o n s . C a m b r i d g e : T h e M I T P r e s s . W e n d t , G e o r g e . 1 9 9 3 . S t a t e m e n t t o U . S . H o u s e o f R e p r e s e n t a t i v e s , s u b c o m m i t t e e o n E n v i r o n m e n t , E n e r g y a n d N a t u r a l R e s o u r c e s , C o m m i t t e e o n G o v e r n m e n t O p e r a t i o n s , P u b l i c L a n d s C o n c e s s i o n s P o l i c i e s . W i l l i a m s , P e t e r W . a n d R a n d y S t u t m a n , e d s . 1 9 7 8 . P e r s p e c t i v e s o n C o n c e s s i o n M a n a g e m e n t : S e l e c t e d P a p e r s . L o g a n , U T : U t a h S t a t e U n i v e r s i t y I n s t i t u t e o f O u t d o o r R e c r e a t i o n a n d T o u r i s m . W i l l i a m s o n , O l i v e r E . 1 9 7 2 . ” D o m i n a n t F i r m s a n d t h e M o n o p o l y P r o b l e m : M a r k e t F a i l u r e C o n s i d e r a t i o n s . ” R e p r i n t 2 5 2 , W a s h i n g t o n , D . C . : T h e B r o o k i n g s I n s t i t u t e . W i l l i a m s o n , O l i v e r E . 1 9 7 6 . “ F r a n c h i s e B i d d i n g f o r N a t u r a l M o n o p o l i e s - i n G e n e r a l a n d W i t h R e s p e c t t o C A T V . " T h e B e l l J o u r n a l o f E c o n o m i c s , 7 : 7 3 - 1 0 4 . W i l l i a m s o n , O l i v e r E . 1 9 7 9 . ” T r a n s a c t i o n - C o s t E c o n o m i c s : T h e G o v e r n a n c e o f C o n t r a c t u a l R e l a t i o n s . " J o u r n a l o f L a w a n d E c o n o m i c s , 2 2 : 3 - 6 1 . W i l l i a m s o n , O l i v e r E . 1 9 8 5 . T h e E c o n o m i c I n s t i t u t i o n s o f C a p i t a l i s m . N e w Y o r k : T h e F r e e P r e s s . W o l f , C h a r l e s J r . , ' A T h e o r y o f N o n m a r k e t F a i l u r e : F r a m e w o r k f o r I m p l e m e n t a t i o n A n a l y s i s . “ T h e J o u r n a l o f L a w a n d E c o n o m i c s , 1 0 7 - 1 3 9 . Z a j a c , E d w a r d E . 1 9 7 8 . F a i r n e s s o r E f f i c i e n c y : A n I n t r o d u c t i o n t o P u b l i c U t i l i t y P r i c i n g . C a m b r i d g e : B a l l i n g e r P u b l i s h i n g C o . 4 4 7 Z a j a c , E d w a r d E . 1 9 8 5 . ” P e r c e i v e d E c o n o m i c J u s t i c e : T h e E x a m p l e o f P u b l i c U t i l i t y R e g u l a t i o n “ I n C o s t A l l o c a t i o n : M e t h o d s L P r i n c i p l e s , A p p l i c a t i o n s , H . P e y t o n Y o u n g , e d . A m s t e r d a m : N o r t h - H o l l a n d , 1 1 9 - 1 5 3 . Z a s l o w s k y , D y a n . 1 9 8 3 . " B l a c k C a v a l r y o f C o m m e r c e : H o t e l s , H o t D o g s , a n d t h e C o n c e s s i o n e r S y n d r o m e . " W i l d e r n e s s , 4 6 : 2 5 - 3 2 . Z u p a n , M a r k A . 1 9 8 9 a . ' N o n p r i c e C o n c e s s i o n s a n d t h e E f f e c t o f F r a n c h i s e B i d d i n g S c h e m e s o n c a b l e C o m p a n y C o s t s . " A p p l i e d E c o n o m i c s , 2 1 : 3 0 5 - 3 2 4 . Z u p a n , M a r k A . 1 9 8 9 b . “ T h e E f f i c a c y o f F r a n c h i s e B i d d i n g S c h e m e s i n t h e C a s e o f C A T V : S o m e S y s t e m a t i c E v i d e n c e . ” J o u r n a l o f L a w a n d E c o n o m i c s , 3 2 : 4 0 1 - 4 5 6 . T A T E N I V . L I B R Q R I E S | I l m ‘ i n w m m M 3 0 1 5 7 1 9 6 9 7 M I C H I G A N 3 W W 3 1 2 9