M v : 2 ’ E 7 I V » J “ . ; , a - , * r a : I w ‘ a n . - m m n I « , . _ ’ ! ' 3 . i t ; ' L . . 1 7 . . " - . . " - w ‘ u u l ‘ x s ’ c m \ . 9 2 1 ; “ E : Z o e - l T H E S I S L I B R A R Y M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y T h i s i s t o c e r t i f y t h a t t h e d i s s e r t a t i o n e n t i t l e d T o x i c S u b s t a n c e s & F e d e r a l W a t e r P o l i c y : A p p l i c a t i o n o f K i n g d o m ' s M o d e l o f A g e n d a C h a n g e t o T h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t o f 1 9 7 2 p r e s e n t e d b y J o n M a c D o n a g h - D u m l e r h a s b e e n a c c e p t e d t o w a r d s f u l fi l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r P h . D . ‘ d e g r e e i n R e s o u r c e D e v e l o p m e n t M a j o r p r o e s s o r D a t e J u l y 1 3 , 2 0 0 0 M S U i s a n A f fi r m a t i v e A c t i o n / E q u a l O p p o r t u n i t y I n s t i t u t i o n 0 - 1 2 7 7 1 P L A C E I N R E T U R N B O X t o r e m o v e t h i s c h e c k o u t f r o m y o u r r e c o r d . T O A V O I D F I N E S r e t u r n o n o r b e f o r e d a t e d u e . M A Y B E R E C A L L E D w i t h e a r l i e r d u e d a t e i f r e q u e s t e d . D A T E D U E D A T E D U E ‘ D A T E D U E 1 1 / 0 0 c J C I R C I D a t o o u e p e s - p . “ T I E O C X A I T G R C I E U S N T O A B O L S F A N N T K A I K E S C G W D E A O S T N E A P P T L H A O R Y L F A W A A G G R T E N E M D R E A E E P N O C T L H Y N I A O C F : G 1 O E 9 7 T 2 A ' V N S O R M Q D L D E I F O E D U U A M L E E L T I B y J o n M a c D o n a g h - D u m l e r A D I S S E R T A T I O N S u b m i t t e d t o M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y i n p a r t i a l f u l fi l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r t h e d e g r e e o f D O C T O R O F P H I L O S O P H Y D e p a r t m e n t o f R e s o u r c e D e v e l o p m e n t 2 0 0 0 A B S T R A C T T O X I C S U B S T A N C E S A N D F E D E R A L W A T E R P O L I C Y : A P P L I C A T I O N O F K I N G D O N ’ S M O D E L O F A G E N D A C H A N G E T o T H E G R E A T L A K E S W A T E R Q U A L I T Y A G R E E M E N T O F 1 9 7 2 B y J o n M a c D o n a g h - D u m l e r T h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t o f 1 9 7 2 r e p r e s e n t e d v e r y s i g n i fi c a n t c h a n g e i n t h e f e d e r a l g o v e m m e n t ’ s a g e n d a b e c a u s e i t p r o v i d e d f o r w a t e r p o l l u t i o n p r o g r a m s a n d m e a s u r e s f o r t o x i c s u b s t a n c e s d i s c h a r g e d i n t o t h e G r e a t L a k e s w h e r e n o n e p r e v i o u s l y e x i s t e d . T h e a g e n d a c h a n g e w a s m o s t a p p a r e n t i n r e l a t i o n t o f e d e r a l w a t e r p o l i c i e s e s t a b l i s h e d u n d e r t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 6 5 t h a t e s t a b l i s h e d a n a t i o n a l p o l i c y o n w a t e r p o l l u t i o n f o r t h e fi r s t t i m e b u t g a v e t h e S t a t e s p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y f o r i m p l e m e n t i n g p o l l u t i o n c o n t r o l p r o g r a m s . I n p a r t i c u l a r , t h e G r e a t L a k e s S t a t e s d i d n o t h a v e e f f e c t i v e w a t e r p o l l u t i o n p o l i c i e s f o r t o x i c s u b s t a n c e s , s u c h a s m e r c u r y o r p e s t i c i d e s . T h i s r e s e a r c h u s e d a s t r u c t u r e d , f o c u s e d c o m p a r i s o n m e t h o d t o t e s t t h e a p p l i c a b i l i t y o f l G n g d o n ’ s m o d e l t o t h e G r e a t L a k e s c a s e f o r t o x i c s u b s t a n c e s . K i n g d o n ’ s “ p o l i c y p r o c e s s s t r e a m s ” m o d e l p o s t u l a t e s a s e t o f f a c t o r s a n d a n a g e n d a c h a n g e p r o c e s s t h a t d e t e r m i n e h o w p r o b l e m s a r e p e r c e i v e d i m p o r t a n t e n o u g h f o r g o v e r n m e n t t o d o s o m e t h i n g a b o u t t h e m ; p o l i c y p r o p o s a l s a r e p e r c e i v e d a s v i a b l e a n d w o r t h s u p p o r t i n g ; a n d , d e c i s i o n m a k e r s v i e w s u p p o r t f o r g o v e r n m e n t a c t i o n b y i m p o r t a n t c o n s t i t u e n c i e s a n d g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s . O r i g i n a l a r c h i v a l r e c o r d s , p u b l i s h e d g o v e r n m e n t d o c u m e n t s a n d t h e o p e n l i t e r a t u r e w e r e u s e d t o t e s t t h e m o d e l . T h e r e s e a r c h f o u n d t h a t , w h i l e K i n g d o n ’ s m o d e l c a n n o t b e s t r i c t l y a p p l i e d t o a l l a s p e c t s o f t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t c a s e i t i s u s e f u l f o r u n d e r s t a n d i n g h o w p o l i c y i s s u e s m o v e u p i n p r i o r i t y o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . T h u s , t h e e s s e n t i a l f a c t o r s r e q u i r e d w i t h i n e a c h p o l i c y p r o c e s s s t r e a m ; t h e p r o b l e m s , p o l i t i c s a n d p o l i c i e s s t r e a m s g e n e r a l l y o p e r a t e d a s K i n g d o n ’ s m o d e l i n d i c a t e d t h e y s h o u l d . T h e m a j o r e x c e p t i o n w a s t h e o p e r a t i o n o f t h e p o l i c i e s s t r e a m b e c a u s e p a r t i c i p a n t s f r o m o t h e r p r o c e s s s t r e a m s b e c a m e s i g n i f i c a n t l y i n v o l v e d i n d e v e l o p i n g p o l i c y p r o p o s a l s . T h e m o d e l p o s i t s t h a t t h e t h r e e p r o c e s s s t r e a m s o p e r a t e i n d e p e n d e n t l y . T h u s , K i n g d o n ’ s m o d e l , w h i c h i s p r e d i c a t e d o n a n i n d e p e n d e n c e a m o n g t h e p a r t i c i p a n t s o f t h e p o l i c y p r o c e s s s t r e a m s d u r i n g t h e d u r a t i o n o f t h e a g e n d a C h a n g e p r o c e s s , c o u l d n o t b e s u c c e s s f u l l y a p p l i e d t o a n y p a r t o f t h e p r o c e s s i n t h i s c a s e s t u d y . C o p y r i g h t b y J o n M a c D o n a g h - D u m l e r 2 0 0 0 D E D I C A T I O N T h i s d i s s e r t a t i o n i s d e d i c a t e d t o E t t a . H e r p a t i e n c e a n d u n s h a k e a b l e c o n fi d e n c e s u s t a i n e d u s b o t h d u r i n g m a n y l o n g h o u r s s o t h a t I c o u l d f u l fi l l t h e s e i m p o r t a n t a s p i r a t i o n s f o r m y l i f e a n d o u r l i f e t o g e t h e r . T h r o u g h o u t t h i s j o u r n e y s h e g a v e w i t n e s s t o t h e l e s s o n s o f s c r i p t u r e t h a t t e a c h , “ T h e o n e w h o f e a r s t h e L o r d a n d h o l d s t o t h e l a w w i l l o b t a i n W i s d o m . S h e ( w i s d o m ) w i l l f e e d h i m w i t h t h e b r e a d o f u n d e r s t a n d i n g , a n d g i v e h i m t h e w a t e r o f w i s d o m t o d r i n k ” ( S i r a c h 1 5 : 1 , 3 . R S V ) . A C K N O W L E D G M E N T S T h e a u t h o r w o u l d l i k e t o g r a t e f u l l y a c k n o w l e d g e t h e h e l p f u l s u p p o r t o f h i s d o c t o r a l c o m m i t t e e . T h e i r e x p e r t i s e a n d i n s i g h t s c o n t r i b u t e d t o a s c h o l a r l y e n v i r o n m e n t f o r p r e p a r i n g a n d d e f e n d i n g t h i s d i s s e r t a t i o n t h a t , a s i t s h o u l d b e w a s a c a p s t o n e e x p e r i e n c e . A n d I e s p e c i a l l y w o u l d l i k e t o r e c o g n i z e D r . M i c h a e l K a m r i n , w h o m e n t o r e d m y e f f o r t s b y p o i n t i n g o u t l i m i t a t i o n s w i t h o u t i m p o s i n g t h e m a n d p r o v i d i n g c r i t i c a l i n s i g h t s w i t h o u t c r e a t i n g a f e a r o f l e a r n i n g . v i T A B L E O F C O N T E N T S L I S T O F T A B L E S x i i L I S T O F F I G U R E S x i v L I S T O F A C R O N Y M S x v C H A P T E R 1 . I N T R O D U C T I O N 1 C H A P T E R 2 . L I T E R A T U R E R E V I E W 5 2 . 1 K i n g d o n ’ S M o d e l a n d P o l i c y T h e o r y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 2 . 1 . A A l t e r n a t i v e F r a m e w o r k s 6 2 . 1 . 8 K i n g d o n ’ s F r a m e w o r k 7 2 . 1 . 8 . 1 T h e G o v e m m e n t ’ s A g e n d a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2 . 1 . 8 . 2 P o l i c y E n t r e p r e n e u r s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2 . 1 . 8 3 P r o b l e m s S t r e a m 1 3 2 . 1 . 8 . 4 P o l i t i c s S t r e a m 1 8 2 . 1 . 8 . 5 P o l i c i e s S t r e a m 2 3 2 . 1 . 8 . 6 T h e D e c i s i o n A g e n d a 2 7 2 . 2 P o l i c y C o n t e x t 3 1 2 . 2 . A G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t 3 1 2 . 2 . 8 F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 7 2 . . 4 1 v i i C H A P T E R 3 . R E S E A R C H D E S I G N A N D M E T H O D S 3 . 1 K i n g d o n ’ s F r a m e w o r k a n d t h e R e s e a r c h H y p o t h e s e s 3 . 2 R e s e a r c h D e s i g n . . . . . 3 . 2 . A P h a s e s o f t h e R e s e a r c h D e s i g n . 3 . 2 . 8 G e n e r a l R e s e a r C h D e s i g n l s s u e s . . . . . . . . 3 . 3 M e a s u r e m e n t o f V a r i a b l e s . . . 3 . 4 R e s e a r c h Q u e s t i o n s a n d V a r i a b l e s . . 3 . 4 . A P r o b l e m s S t r e a m . . . 3 . 4 . 8 P o l i t i c s S t r e a m 3 . 4 . C P o l i c i e s S t r e a m . . . 3 . 4 . D D e c i s i o n A g e n d a 3 . 5 D a t a C o l l e c t i o n l n s t r u m e n t s a n d M e t h o d s 3 . 6 D a t a C o l l e c t i o n P r o c e s s . . . 3 . 7 D a t a A n a l y s i s . . . . . . . . . . . . . . . . C H A P T E R 4 . P R O B L E M S S T R E A M A N A L Y S I S 4 . 1 W h i c h v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e d t h e p r o b l e m a s i m p o r t a n t a n d b e c a m e i n v o l v e d i n C h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a ? 4 . 2 H o w d i d e n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n s b e c o m e p e r c e i v e d b y v i s i b l e . . . . . . e n t r e p r e n e u r s t o b e a p r o b l e m ? 4 . 3 H o w d i d e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s b e c o m e p e r c e i v e d b y v i s i b l e . . . . . . e n t r e p r e n e u r s t o b e i m p o r t a n t ? 4 . 4 P r o b l e m s S t r e a m S u m m a r y v i i i 4 6 4 8 4 9 4 9 5 1 5 3 5 3 5 5 5 5 5 7 5 8 6 0 6 2 6 3 6 3 7 5 8 3 8 9 C H A P T E R 5 . P O L I T I C S S T R E A M A N A L Y S I S 9 2 5 . 1 W h i c h v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e d t h a t t h e r e w a s b r o a d . . . . . . . . . 9 2 s u p p o r t f o r c h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a ? 5 . 2 H o w d i d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h e s u p p o r t b y p u b l i c . . 1 0 0 c o n s t i t u e n c i e s f o r c h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a ? 5 . 3 H o w d i d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h e s u p p o r t b y . . . . . . . . . 1 0 4 g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s f o r c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ’ 5 a g e n d a ? 5 . 4 H o w d i d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h e s u p p o r t b y . . . . . . . 1 2 4 o r g a n i z e d p o l i t i c a l a c t o r s f o r C h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ’ 5 a g e n d a ? 5 . 5 P o l i t i c s S t r e a m S u m m a r y 1 4 4 C H A P T E R 6 . P O L I C I E S S T R E A M A N A L Y S I S . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 4 6 6 . 1 W h i c h h i d d e n e n t r e p r e n e u r s d e v e l o p e d p r o p o s a l s f o r 1 4 6 a l t e r n a t i v e a c t i o n s ? 6 . 2 W h y d i d h i d d e n e n t r e p r e n e u r s d e v e l o p p r o p o s a l s f o r 1 5 2 a l t e r n a t i v e a c t i o n s ? 6 . 3 W h a t w e r e t h e m e a n s u s e d t o d e v e l o p p r o p o s a l s f o r 1 5 8 a l t e r n a t i v e a c t i o n s ? 6 . 4 W h y d i d h i d d e n e n t r e p r e n e u r s r e a c h c o n s e n s u s ? 1 6 0 6 . 5 H o w d i d h i d d e n e n t r e p r e n e u r s r e a c h c o n s e n s u s ? . . 1 6 6 6 . 6 P o l i c i e s S t r e a m S u m m a r y 1 7 1 C H A P T E R 7 . D E C I S I O N A G E N D A A N A L Y S I S . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 7 5 7 . 1 P r o b l e m s - P o l i c i e s W i n d o w . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 7 5 7 . 2 P o l i t i c s - P o l i c i e s W i n d o w . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 8 0 7 . 3 D e C I S I o n A g e n d a 1 8 5 C H A P T E R 8 . C O N C L U S I O N S A N D R E C O M M E N D A T I O N S . . 8 . 1 C o n C I U S I o n s 8 . 1 . A H y p o t h e s i s H 1 : T h e P r o b l e m s S t r e a m 8 . 1 . 8 H y p o t h e s i s H 2 : T h e P o l i t i c s S t r e a m 8 . 1 . C H y p o t h e s i s H 3 : T h e P o l i c i e s S t r e a m . . . . . . . . . . . . . . . 8 . 1 . D H y p o t h e s i s H D A : T h e D e c i s i o n A g e n d a . . 8 . 1 . E C o n c l u s i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 . 2 R e c o m m e n d a t i o n s . . . . . . . . . . . . . . A P P E N D I X A — S p e c i a l R e p o r t b y t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t . . . . . . . C o m m i s s i o n o n P o t e n t i a l O i l P o l l u t i o n , E u t r o p h i c a t i o n a n d P o l l u t i o n f r o m W a t e r c r a f t : R e c o m m e n d a t i o n s . A P P E N D I X 8 - T a s k F o r c e o n t h e I m p r o v e m e n t o f t h e . . . . . . . E f f e c t i v e n e s s o f W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s — F i n a l R e p o r t . C i r c u l a r 1 7 5 o f 0 5 / 2 8 / 7 1 . A P P E N D I X C — R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N e g o t i a t e a n . . . . . . E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r A f fi r m a t i v e A c t i o n t o C o m b a t W a t e r P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m . B a c k g r o u n d , D i s c u s s i o n a n d R e c o m m e n d a t i o n s . C i r c u l a r 1 7 5 o f 0 5 / 2 8 / 7 1 . A P P E N D I X D - M e m o r a n d u m o f L a w : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t B e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a a n d C a n a d a . C i r c u l a r 1 7 5 o f 0 5 / 2 8 / 7 1 . A P P E N D I X E - F i n a l R e p o r t o f t h e C a n a d a - U n i t e d S t a t e s . . J o i n t W o r k i n g G r o u p o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n . C i r c u l a r 1 7 5 o f 0 5 l 2 8 / 7 1 . A P P E N D I X F - R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o C o n c l u d e a G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . C i r c u l a r 1 7 5 o f 0 3 1 2 9 1 7 2 . 1 9 2 1 9 2 1 9 3 1 9 4 1 9 6 1 9 9 2 0 1 2 0 3 2 0 6 2 0 7 2 1 2 2 2 1 2 3 2 2 4 6 2 8 5 A P P E N D I X G — M e m o r a n d u m o f L a w : G r e a t L a k e s W a t e r 2 9 3 Q u a l i t y A g r e e m e n t B e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a a n d C a n a d a . C i r c u l a r 1 7 5 o f 0 3 / 2 9 / 7 2 . B I B L I O G R A P H Y 3 1 5 x i T a b l e 3 . 1 T a b l e 3 . 2 T a b l e 3 . 3 T a b l e 3 . 4 T a b l e 4 . 1 T a b l e 4 . 2 T a b l e 4 . 3 T a b l e 4 . 4 T a b l e 5 . 1 T a b l e 5 . 2 T a b l e 5 . 3 T a b l e 5 . 4 T a b l e 5 . 5 T a b l e 6 . 1 T a b l e 6 . 2 T a b l e 6 . 3 T a b l e 6 . 4 T a b l e 6 . 5 T a b l e 6 . 6 T a b l e 7 . 1 L I S T O F T A B L E S V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n f o r P r o b l e m s S t r e a m V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n f o r P o l i t i c s S t r e a m . . . . . V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n f o r P o l i c i e s S t r e a m . . . . . . . . . . . V a r i a b l e S p e c i f i c a t i o n f o r D e c i s i o n A g e n d a H 1 . 1 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . . . . . V i s i b l e E n t r e p r e n e u r s a n d P r o b l e m s S t r e a m A c t i v i t i e s . . . H 1 . 2 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . . H 1 . 3 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . . H 2 . 1 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n H 2 . 2 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n H 2 . 3 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n F e d e r a l A u t h o r i t i e s f o r T o x i c S u b s t a n c e s P r o v i s i o n s . . H 2 4 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n H 3 . 1 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . H i d d e n E n t r e p r e n e u r s a n d P o l i c i e s S t r e a m A c t i v i t i e s . . H 3 . 2 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n H 3 . 3 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n H 3 . 4 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n H 3 . 5 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . H D A 4 . 1 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n x i i 5 4 5 6 5 7 5 8 6 3 7 4 7 5 8 3 9 2 1 0 0 1 0 4 1 2 1 1 2 4 1 4 6 1 5 0 1 5 2 1 5 8 1 6 0 1 6 6 1 7 5 T a b l e 7 . 2 H D A 4 . 2 V a r i a b l e S p e c i f i c a t i o n 1 8 0 T a b l e 7 . 3 H D A 4 . 3 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n 1 8 5 x i i i L I S T O F F I G U R E S F i g u r e 2 . 1 K i n g d o n ’ s M o d e l o n g e n d a C h a n g e . F i g u r e 7 . 1 P r o b l e m s - P o l i c i e s W i n d o w w i t h i n t h e G L W Q A P o l i c y P r o c e s s . F i g u r e 7 . 2 P o l i t i c s - P o l i c i e s W i n d o w w i t h i n t h e G L W Q A P o l i c y P r o c e s s F i g u r e 7 . 3 D e c i s i o n A g e n d a w i t h i n t h e G L W Q A P o l i c y P r o c e s s . . x i v 1 0 1 7 8 1 8 2 1 8 8 C E Q E P A F O I A F W P C A G L W Q A l 8 I J C J W G N A R A N E P A N R C O P A P b e W P c h W R N C S O C M A L I S T O F A C R O N Y M S C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y U S . E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y F r e e d o m o f l n f o r r n a t i o n A c t F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t l n t e m a t i o n a l B o a r d s f o r L o w e r L a k e s R e f e r e n c e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n C a n a d i a n - U n i t e d S t a t e s J o i n t W o r k i n g G r o u p N a t i o n a l A r c h i v e s a n d R e c o r d s A d m i n i s t r a t i o n N a t i o n a l E n v i r o n m e n t a l P o l i c y A c t N a t i o n a l R e s e a r c h C o u n c i l O r g a n i z e d P o l i t i c a l A c t o r P r o b l e m s - P o l i c i e s W i n d o w P o l i t i c s - P o l i c i e s W i n d o w R e p u b l i c a n N a t i o n a l C o m m i t t e e S y n t h e t i c O r g a n i c C h e m i c a l M a n u f a c t u r e r s A s s o c i a t i o n C H A P T E R 1 . I N T R O D U C T I O N C o n c e r n f o r p o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s w a s f o r m a l i z e d i n A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 w h e n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s a g r e e d t h a t “ b o u n d a r y w a t e r s s h a l l n o t b e p o l l u t e d o n e i t h e r s i d e t o t h e i n j u r y o f h e a l t h o r p r o p e r t y o n t h e o t h e r ” ( l J C 1 9 9 8 , p 9 8 ) . H o w e v e r , w i t h e c o n o m i c g r o w t h i n t h e G r e a t L a k e s B a s i n c a m e p o l l u t i o n f r o m m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s ; i n 1 9 5 1 t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n r e c o m m e n d e d f o r t h e fi r s t t i m e W a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s f o r L a k e S t . C l a i r , i n c l u d i n g t h e w a t e r s a b o v e a n d b e l o w t h e l a k e ( l J C 1 9 5 1 , p p . 1 3 - 2 2 ) . T h e p r i n c i p a l f o c u s o f t h e s e O b j e c t i v e s w a s o n p a r t i c u l a r c a t e g o r i e s o f t o x i c p o l l u t a n t s , s u c h a s p h e n o l i c a n d c y a n i d e w a s t e s . O n l y 1 9 y e a r s l a t e r L a k e S t . C l a i r w a s a g a i n f o u n d t o b e p o l l u t e d , t h i s t i m e w i t h m e r c u r y - c o n t a i n i n g w a s t e s f r o m c h e m i c a l p l a n t s o n b o t h s i d e s o f t h e b o r d e r ( T u m e y 1 9 7 0 ; U P I 1 9 7 0 ) . I m p r o v e d p o l l u t i o n c o n t r o l p r o g r a m s w e r e C l e a r l y n e e d e d ; t h u s , C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s a g r e e d t o n e g o t i a t e a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t f o r w a t e r q u a l i t y a p p l i c a b l e t o a l l o f t h e G r e a t L a k e s , n o t j u s t t o s p e c i fi c w a t e r b o d i e s ( S t a t e 1 9 7 3 ) . V i e w e d f r o m t h e f r a m e w o r k o f g o v e r n m e n t p o l i c y a n d p o l i c y m a k i n g , t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t o f 1 9 7 2 w a s i m p o r t a n t b e c a u s e i t i n d i c a t e d t h a t f u n d a m e n t a l c h a n g e s h a d o c c u r r e d i n t h e e n v i r o n m e n t a l a g e n d a o f t h e U n i t e d S t a t e s g o v e r n m e n t ( S t a t e 1 9 7 3 ) . C h a n g e s i n t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a w e r e r e fl e c t e d i n t w o p r e c e d e n t s e s t a b l i s h e d b y t h e A g r e e m e n t , o n e i n i n t e r n a t i o n a l e n v i r o n m e n t a l l a w a n d a n o t h e r i n p o l l u t i o n c o n t r o l o f t o x i c s u b s t a n c e s . A s f o r t h e fi r s t a s p e c t o f a g e n d a c h a n g e , t h e U S . g o v e m m e n t ’ s i n t e r e s t i n n e g o t i a t i n g a n a g r e e m e n t i n d i c a t e d n o t o n l y g r o w i n g l o c a l a n d r e g i o n a l i n t e r e s t i n t h e s e e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s , b u t a l s o e m e r g i n g i n t e r n a t i o n a l a t t e n t i o n , s u c h a s t h e U n i t e d N a t i o n s C o n f e r e n c e o n t h e H u m a n E n v i r o n m e n t p l a n n e d f o r 1 9 7 2 ( B i l d e r 1 9 7 1 , p g . 4 7 1 ) . A l s o , t h e A g r e e m e n t w a s d e s c r i b e d b y U S . a n d C a n a d i a n o f fi c i a l s a s t h e fi r s t e n v i r o n m e n t a l a g r e e m e n t b e t w e e n s o v e r e i g n s t a t e s w i t h s h a r e d b o u n d a r y w a t e r s a n d w a s c o n s i d e r e d t o b e a n i n t e r n a t i o n a l m o d e l f o r s i m i l a r a g r e e m e n t s i n t h e w o r l d ( S m i t h 1 9 7 1 ) . I n c o m p a r i s o n t o t h e d e a r t h o f e x p e r i e n c e i n i n t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o n a n d e n v i r o n m e n t a l l a w p r i o r t o 1 9 7 2 , t h e A g r e e m e n t a p p e a r e d t o b r a k e s i g n i fi c a n t n e w g r o u n d ( B i l d e r 1 9 7 1 , p g . 4 7 2 ) . T h i s r e s e a r c h f o c u s e d o n t h e s e c o n d a s p e c t o f c h a n g e i n t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a t h a t i n v o l v e d t o x i c s u b s t a n c e s . T h e p r o v i s i o n s o f t h e A g r e e m e n t r e p r e s e n t e d v e r y s i g n i fi c a n t c h a n g e b e c a u s e t h e y e s t a b l i s h e d s p e c i fi c w a t e r p o l l u t i o n p r o g r a m s a n d m e a s u r e s f o r t o x i c s u b s t a n c e s d i s c h a r g e d i n t o t h e G r e a t L a k e s w h e r e n o n e p r e v i o u s l y e x i s t e d . T h e S t a t e s h a d n o t p r o v i d e d t h e s e p r o g r a m s e v e n t h o u g h t h e y h e l d p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y f o r w a t e r p o l l u t i o n p r o g r a m s u n d e r t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 6 5 ( 3 3 U . S . C . 1 1 5 1 ( b ) ) . M o r e o v e r , s u b s e q u e n t a m e n d m e n t s t o t h e A g r e e m e n t i n 1 9 7 8 a n d 1 9 8 7 e x p a n d e d t h e n u m b e r o f t o x i c s u b s t a n c e s a n d t h a t i n d i c a t e d c o n t i n u i n g i n t e r e s t i n t h i s p o l i c y p r o b l e m ( U n i t e d S t a t e s 1 9 7 8 ; U n i t e d S t a t e s 1 9 8 8 ) . C o n g r e s s a l s o h a d t a k e n a s p e c i a l i n t e r e s t i n t h e p r o b l e m o f t o x i c s u b s t a n c e s i n t h e G r e a t L a k e s . I n 1 9 9 0 , C o n g r e s s p a s s e d t h e G r e a t L a k e s C r i t i c a l P r o g r a m s A c t t h a t t a r g e t e d t h e s e m a t e r i a l s f o r s p e c i a l p o l l u t i o n c o n t r o l m e a s u r e s ( U n i t e d S t a t e s 1 9 9 1 ) . S p e c i fi c a l l y , t h e A c t r e q u i r e d t h e G r e a t L a k e s S t a t e s t o a d o p t f e d e r a l w a t e r q u a l i t y c r i t e r i a f o r t o x i c s u b s t a n c e s i n t h e i r w a t e r p o l l u t i o n p r o g r a m s ; t h e g o a l w a s t o a c h i e v e u n i f o r m p r o g r a m s a m o n g t h e S t a t e s ( E P A 1 9 9 5 ) . T h i s c o n t i n u e d i n t e r e s t a m o n g p o l i c y m a k e r s s u g g e s t e d t h a t i t w o u l d b e i m p o r t a n t t o c a r e f u l l y i n v e s t i g a t e t h e p o l i c y p r o c e s s , s u c h a s w h a t f a c t o r s c a u s e d t h e a g e n d a t o c h a n g e o r p r e v e n t e d i t f r o m d o i n g s o ; w h a t w e r e t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e p a r t i c i p a n t s i n v o l v e d i n t h e p r o c e s s o f c h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a ; o r , w h a t d e t e r m i n e d t h e i m p o r t a n c e o f a p a r t i c u l a r t o x i c s u b s t a n c e p r o b l e m o n t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a ? A l s o , i t w o u l d b e u s e f u l t o u n d e r s t a n d h o w t h e s e f a c t o r s c o n t r i b u t e d t o t h e p r o c e s s o f C h a n g e w h e n a n i m p o r t a n t p o l i c y p r o b l e m h a d b e e n i d e n t i fi e d a n d p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e g o v e r n m e n t a c t i o n w e r e r e a d i l y a v a i l a b l e . T h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t p r o v i d e d a c a s e o f s i g n i fi c a n t a g e n d a c h a n g e . M o s t i m p o r t a n t , t h i s c a s e w a s c h o s e n b e c a u s e t h e p r o v i s i o n s o f t h e A g r e e m e n t c l e a r l y r e v e a l e d a c h a n g e i n f e d e r a l w a t e r p o l i c y f o r t o x i c . s u b s t a n c e s . T h e a g e n d a c h a n g e w a s m o s t a p p a r e n t i n r e l a t i o n t o f e d e r a l w a t e r p o l i c i e s e s t a b l i s h e d u n d e r t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 6 5 . S p e c i fi c a l l y , t h e t o x i c s u b s t a n c e s ” p r o v i s i o n s i n t h e 1 9 7 2 A g r e e m e n t i n d i c a t e d t h e y h a d a h i g h e r p r i o r i t y o n t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a t h a n t h o s e u n d e r t h e 1 9 6 5 A c t , s u c h a s f o r H a z a r d o u s S u b s t a n c e s C o n t r o l ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 2 ( a ) ) . T h e g o a l o f t h i s r e s e a r c h w a s t o b e t t e r u n d e r s t a n d h o w t h e p r o c e s s o f a g e n d a c h a n g e o p e r a t e s f o r f e d e r a l w a t e r p o l i c y c o n c e r n e d w i t h t o x i c s u b s t a n c e s . T h e m e t h o d o l o g i c a l a p p r o a c h i n v o l v e d t e s t i n g t h e a p p l i c a b i l i t y o f K i n g d o n ’ s m o d e l o f a g e n d a c h a n g e i n t h e c a s e o f t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t ( K i n g d o n 1 9 9 5 ) . T h e “ p o l i c y p r o c e s s s t r e a m s ” m o d e l b y K i n g d o n p o s t u l a t e s a s e t o f f a c t o r s t h a t a d v a n c e a p o l i c y p r o b l e m o n t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a t o t h e p o i n t w h e r e d e c i s i o n m a k e r s a r e r e a d y t o t a k e a u t h o r i t a t i v e a c t i o n ( K i n g d o n 1 9 9 5 ) . T h e s e f a c t o r s d e t e r m i n e h o w p r o b l e m s a r e p e r c e i v e d i m p o r t a n t e n o u g h f o r g o v e r n m e n t t o d o s o m e t h i n g a b o u t t h e m ; p o l i c y p r o p o s a l s a r e p e r c e i v e d a s v i a b l e a n d w o r t h s u p p o r t i n g ; a n d , d e c i s i o n m a k e r s v i e w s u p p o r t f o r g o v e r n m e n t a c t i o n b y i m p o r t a n t c o n s t i t u e n c i e s a n d g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s . C H A P T E R 2 . L I T E R A T U R E R E V I E W 2 . 1 . K i n g d o n ’ s M o d e l a n d P o l i c y T h e o r y M a n y p r o b l e m s v i e f o r a t t e n t i o n o n t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a ; s o m e a r e a c t e d o n w h i l e o t h e r s a r e i g n o r e d . T h e K i n g d o n m o d e l p o s i t s t h r e e i n d e p e n d e n t p r o c e s s e s - p r o b l e m s , p o l i t i c s a n d p o l i c i e s - t o e x p l a i n h o w a n d w h y p o l i c y p r o b l e m s a n d t h e i r s o l u t i o n s r i s e t o p r o m i n e n c e o n t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 8 - 2 0 ) . I n a d d i t i o n , w h e n d e c i s i o n m a k e r s b e g i n t o g i v e s e r i o u s a t t e n t i o n t o a p r o b l e m , a p o l i c y w i n d o w o p e n s a n d t h a t p r e p a r e s t h e w a y f o r a n a u t h o r i t a t i v e p o l i c y d e c i s i o n . T h i s p o l i c y p r o c e s s m o d e l a d o p t s a c o n v e n t i o n a l d e fi n i t i o n o f p u b l i c p o l i c y ; i t i s s i m p l y “ w h a t e v e r g o v e r n m e n t s c h o o s e t o d o o r n o t t o d o ” ( D y e 1 9 9 8 , p p . 1 - 1 0 ) . M o r e o v e r , t h e c o n c e p t o f a p o l i c y p r o c e s s , a s u s e d i n t h i s r e s e a r c h , i n c l u d e s a l l o f t h e a c t i o n s t a k e n t o p r e p a r e g o v e r n m e n t o f fi c i a l s t o m a k e a n a u t h o r i t a t i v e p o l i c y d e c i s i o n . 5 U n d e r s t a n d i n g p u b l i c p o l i c y p r o c e s s e s r e q u i r e s a n a l y t i c a l f r a m e w o r k s t h a t c a n p r o d u c e t e s t a b l e h y p o t h e s e s a b o u t t h e c a u s e s a n d c o n s e q u e n c e s o f p u b l i c p o l i c y a n d p o l i c y p r o c e s s e s . M o r e o v e r , m o d e l s o f p o l i c y m a k i n g a i m t o g e n e r a t e r e l i a b l e s c i e n t i fi c fi n d i n g s w h i c h a r e g e n e r a l l y r e l e v a n t t o o t h e r g o v e r n m e n t a g e n c i e s a n d p o l i c y c o n t e x t s a n d h o l d t r u e o v e r r e p e a t e d p o l i c y c y c l e s . P o l i c y a n a l y s i s f o c u s e s o n o n e o r m o r e a s p e c t s o f t h e f o l l o w i n g : ( a ) c o n t e n t o f t h e p o l i c y , ( b ) s o c i o e c o n o m i c a n d p o l i t i c a l i n fl u e n c e s o n p o l i c y c o n t e n t , ( c ) i m p a c t o f i n s t i t u t i o n s a n d p o l i t i c s o n p o l i c y p r o c e s s e s , a n d ( d ) e v a l u a t i o n o f t h e i n t e n d e d a n d u n i n t e n d e d c o n s e q u e n c e s o f t h e p o l i c y ( D y e 1 9 9 8 , p p . 1 3 - 3 8 ) . T h e d i s c u s s i o n o f v a r i o u s p o l i c y p r o c e s s f r a m e w o r k s b e l o w s u m m a r i z e s i m p o r t a n t c o n c e p t s f r o m t h e p o l i t i c a l s c i e n c e l i t e r a t u r e . 2 . 1 . A . A l t e r n a t i v e F r a m e w o r k s I n s t i t u t i o n a l T h e o r y h o l d s t h a t p o l i c y m a k i n g o c c u r s p r i m a r i l y w i t h i n g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s f o l l o w i n g “ r u l e s ” w h i c h a r e t h e c o l l e c t i o n o f r o u t i n e s , p r o c e d u r e s , r o l e s , o r g a n i z a t i o n a l f o r m s a n d t e c h n o l o g i e s d e v e l o p e d t o g u i d e a n d s u p p o r t p o l i t i c a l a c t i o n s ( H e i d e n h e i m e r 1 9 9 0 ; M a r c h 1 9 8 9 ) . A r e l a t e d m o d e l , S y s t e m s T h e o r y , p o s i t s t h a t p u b l i c p o l i c y i s a r e s p o n s e t o e n v i r o n m e n t a l i n p u t s i n t o t h e p o l i t i c a l s y s t e m ( E a s t o n 1 9 6 5 ) . T h e s y s t e m t r a n s l a t e s t h e s e i n p u t s i n t o a u t h o r i t a t i v e d e c i s i o n s t h r o u g h i n t e r r e l a t e d i n s t i t u t i o n s . G r o u p T h e o r y a n d G r o u p E q u i l i b r i u m l o o k a t p o l i c y m a k i n g b e g i n n i n g w i t h i n d i v i d u a l a c t o r s w h o a r e i n s i d e o r o u t s i d e o f g o v e r n m e n t a n d w h o s h a r e i n t e r e s t s i n j o i n i n g t o g e t h e r w i t h o t h e r s t o b r i n g t h e i r d e m a n d s t o t h e g o v e r n m e n t ( T r u m a n 1 9 5 1 ) . T h e p o l i c y t h a t e m e r g e s f r o m t h i s p r o c e s s r e p r e s e n t s a p o l i t i c a l e q u i l i b r i u m a m o n g t h e v a r i o u s g r o u p i n t e r e s t s ( D y e 1 9 9 8 ) . A r e l a t e d f r a m e w o r k i s l n c r e m e n t a l i s m t h a t s t r e s s e s c o n t i n u a t i o n o f p r e v i o u s p o l i c i e s ; c h a n g e s t o p o l i c y o c c u r o n l y t h r o u g h i n c r e m e n t a l m o d i fi c a t i o n s ( L i n d b l o m 1 9 5 9 ) . U n d e r t h e E l i t e T h e o r y a n d E l i t e P r e f e r e n c e m o d e l , p o l i c y m a k i n g r e fl e c t s p r i m a r i l y t h e p r e f e r e n c e s a n d v a l u e s o f e l i t e d e c i s i o n m a k e r s w h o a r e r e l a t i v e l y h o m o g e n e o u s i n t h e s e r e s p e c t s . M o s t o r d i n a r y c i t i z e n s a r e a p a t h e t i c a n d n o t w e l l i n f o r m e d a b o u t t h e i s s u e s s o t h e y h a v e l i m i t e d i n fl u e n c e ( D y e 1 9 9 0 b ) . R a t i o n a l T h e o r y a n d M a x i m u m S o c i a l G a i n v i e w a r a t i o n a l p o l i c y a s a c h i e v i n g t h e m a x i m u m s o c i a l g a i n f o r a l l s o c i a l , p o l i t i c a l , a n d e c o n o m i c v a l u e s g a i n e d o r l o s t b y t h e p o l i c y . A l s o , G a m e T h e o r y f o c u s e s o n c o m p e t i t i v e p o l i c y m a k i n g c h o i c e s t h a t d e p e n d o n w h a t o t h e r p o l i c y a c t o r s C h o o s e ( D y e 1 9 9 2 ) . “ M i n i m a x ” s t r a t e g i e s o p t i m i z e p o l i c y p a y o f f s . P u b l i c C h o i c e T h e o r y c o n s i d e r s g o v e r n m e n t p o l i c i e s a s o l u t i o n t o c e r t a i n f a i l u r e s o f t h e m a r k e t p l a c e s u c h a s i n p r o v i d i n g p u b l i c g o o d s ; e . g . , g o o d s a n d s e r v i c e s l i k e n a t i o n a l d e f e n s e t o w h i c h e v e r y o n e m u s t h a v e a c c e s s i f a n y o n e i n d i v i d u a l i s a l l o w e d t o h a v e a c c e s s ( B u c h a n a n 1 9 6 2 ) . E x t e r n a l i t i e s a r e a t y p e o f m a r k e t f a i l u r e w h i c h g o v e r n m e n t p o l i c i e s a d d r e s s t h r o u g h r e g u l a t i o n s , p e n a l t i e s , fi n e s , e t c . T h i s m o d e l a l s o r e c o g n i z e s t h e d i v e r g e n c e b e t w e e n t h e “ m e d i a n v o t e r " a n d p o l i t i c i a n s w h o , a l o n g w i t h b u r e a u c r a t s , h a v e v e s t e d i n t e r e s t s i n p o l i c y m a k i n g p r o c e s s e s . T h e l a t t e r g r o u p t e n d s t o c o n t r i b u t e t o “ p o l i t i c a l f a i l u r e ” b y o v e r s u p p l y i n g p u b l i c g o o d s a n d s e r v i c e s a n d o v e r t a x i n g t h e p u b l i c . G o v e r n m e n t p o l i c i e s a l s o f a i l b y p r o v i d i n g “ q u a s i - p u b l i c g o o d s ” w h i c h p r e f e r e n t i a l l y b e n e fi t s o m e s e c t o r s s o t h a t w e l l - o r g a n i z e d i n t e r e s t g r o u p s e m e r g e t o p r e s s f o r e x p a n d i n g o r a t l e a s t c o n t i n u i n g t h e i r b e n e fi t s . 2 . 1 . 8 . K i n g d o n ’ s F r a m e w o r k I n g e n e r a l , t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s c o n s i s t s o f : a g e n d a s e t t i n g f o r d e c i s i o n m a k i n g ; s p e c i f y i n g a l t e r n a t i v e p o l i c y p r o p o s a l s ; a r r i v i n g a t a n a u t h o r i t a t i v e d e c i s i o n a m o n g t h e p o l i c y p r o p o s a l s i d e n t i fi e d ; a n d , i m p l e m e n t i n g t h e p o l i c y d e c i s i o n ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 2 - 4 ) . T h e K i n g d o n f r a m e w o r k d e s c r i b e s t h e fi r s t t w o , a g e n d a s e t t i n g a n d s p e c i f y i n g a l t e r n a t i v e s f o r a c t i o n , a s p r e - d e c i s i o n p r o c e s s e s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 9 6 - 2 0 1 ) . A n i s s u e o n t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a a d v a n c e s t o a h i g h e r p r i o r i t y s t a t u s w h e n a p o l i c y w i n d o w o p e n s . P o l i c y w i n d o w s a r e d e s c r i b e d b e l o w a n d a r e s i m p l y a n o p p o r t u n i t y f o r g o v e r n m e n t a c t i o n o n a n i s s u e o r i n i t i a t i v e ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 6 6 - 1 9 5 ) . 2 . 1 . 8 . 1 . T h e G o v e m m e n t ’ s A g e n d a I t i s i m p o r t a n t t o d i f f e r e n t i a t e a m o n g s e v e r a l m e a n i n g s o f a g e n d a . T h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a i s c h a r a c t e r i s t i c a l l y b r o a d a n d c o n s i s t s o f t h e c u r r e n t s e t o f i s s u e s t h a t p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n t h e p r o b l e m s a n d p o l i t i c s s t r e a m s a r e g i v i n g s e r i o u s a t t e n t i o n t o ; t h e s e t w o s t r e a m s a r e w h e r e a n d w i t h w h o m a g e n d a s e t t i n g o c c u r s . M o r e o v e r , a t a n y g i v e n p o i n t i n t i m e t h e r e i s a s u b s e t o f t h i s a g e n d a , t h e d e c i s i o n a g e n d a , t h a t h a s m o r e v i s i b i l i t y a n d a c t i v i t y a n d , t h e r e f o r e , a h i g h e r s t a t u s i n t h e p o l i c y p r o c e s s . A p o l i c y i s s u e m o v e s u p o n t o t h e d e c i s i o n a g e n d a w h e n t h e c o m p o n e n t s o f a l l t h r e e p r o c e s s s t r e a m s w o r k t o g e t h e r t o c o u p l e t h e p o l i c y i s s u e s a n d p o l i t i c s w i t h t h e a l t e r n a t i v e s f o r a c t i o n . O b v i o u s l y , d e c i s i o n m a k e r s t e n d t o f o c u s p r i m a r i l y o n t h e d e c i s i o n a g e n d a t h a t c o n t a i n s t h e m o s t i m p o r t a n t i t e m s f o r a u t h o r i t a t i v e a c t i o n ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 6 6 - 1 6 8 , 1 7 2 - 1 7 9 ) . D i f f e r e n t f o r c e s s h a p e a n d d i r e c t h o w t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a i s s e t a n d h o w a l t e r n a t i v e s f o r a c t i o n a r e s p e c i fi e d . K i n g d o n i d e n t i fi e s t h r e e k i n d s o f p o l i c y p r o c e s s s t r e a m s : t h e p r o b l e m s s t r e a m i d e n t i fi e s a n d d e fi n e s p r o b l e m s f o r g o v e r n m e n t a c t i o n ; t h e p o l i t i c s s t r e a m b r i n g s f o r w a r d p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s ; a n d , t h e p o l i c i e s s t r e a m d e v e l o p s a l t e r n a t i v e s f o r a u t h o r i t a t i v e a c t i o n t h a t a r e a p p l i e d t o t h e p r o b l e m s o r i n i t i a t i v e s . T h e s e p r o c e s s s t r e a m s a r e c o n t i n u o u s l y a t w o r k i n p o l i c y m a k i n g a n d t h e y f u n c t i o n i n d e p e n d e n t l y o f e a c h o t h e r . A s i n d i c a t e d a b o v e , K i n g d o n ’ s m o d e l f o c u s e s o n h o w p r o b l e m s a n d p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s a r e c o u p l e d t o g e t h e r w i t h p r o p o s e d a l t e r n a t i v e s f o r a c t i o n ; t h e s e i t e m s t h e n m o v e u p o n t o t h e d e c i s i o n a g e n d a w h e r e t h e y a r e r e a d y f o r a n a u t h o r i t a t i v e d e c i s i o n . F i g u r e 2 . 1 p r e s e n t s a c a u s a l n e t w o r k s h o w i n g t h e m a i n f e a t u r e s o f K i n g d o n ’ s m o d e l . I t i s w o r t h e m p h a s i z i n g t h a t t h e e n d p o i n t o f t h i s m o d e l i s t h e d e c i s i o n a g e n d a t h a t h o l d s r e l a t i v e l y f e w i t e m s r e a d y f o r a n a u t h o r i t a t i v e d e c i s i o n ; t h e m o d e l a t t e m p t s t o e x p l a i n h o w t h e p o l i c y p r o c e s s o p e r a t e s u p t o t h i s p o i n t b u t d o e s n o t g o f u r t h e r . 2 . 1 . 8 . 2 . P o l i c y E n t r e p r e n e u r s T h e t e r m , p o l i c y e n t r e p r e n e u r , d o e s n o t r e f e r s o l e l y t o p a r t i c i p a n t s i n t h e p o l i c i e s p r o c e s s s t r e a m ; r a t h e r , i t r e f e r s t o a l l t h o s e w h o f u n c t i o n w i t h i n t h e t h r e e p r o c e s s s t r e a m s . T h e y b r i n g f o r w a r d a d e fi n e d p r o b l e m o r p o l i t i c a l i n i t i a t i v e f o r s e t t i n g t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a , d e v e l o p p o l i c y a l t e r n a t i v e s f o r a c t i o n t h a t c a n b e a p p l i e d t o t h e s e p r o b l e m s a n d i n i t i a t i v e s a n d m e d i a t e i n t e r a c t i o n s a m o n g o t h e r p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n t h e p r o c e s s s t r e a m s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 2 2 - 1 2 4 ) . T h e y m a y b e l o c a t e d i n s i d e o f g o v e r n m e n t , s u c h a s i n e l e c t e d o r a p p o i n t e d p o s i t i o n s o r o u t s i d e o f g o v e r n m e n t i n a c a d e m i a , c o n s u l t i n g fi r m s o r i n t e r e s t g r o u p s . W h a t d e fi n e s t h i s g r o u p i s t h e i r r e a d i n e s s t o i n v e s t t h e i r r e s o u r c e s , s u c h a s t i m e , i d e a s , o r r e p u t a t i o n , w i t h t h e e x p e c t a t i o n o f a f u t u r e r e t u r n . I n a d d i t i o n , b e c a u s e t h e y a d v o c a t e a n d p r o m o t e i d e a s t h e i r p a r t i c i p a t i o n p r e p a r e s t h e l a r g e r p o l i c y c o m m u n i t y a n d p o l i t i c a l c o n s t i t u e n c i e s f o r n e w a p p r o a c h e s t o p o l i c y i s s u e s , e v e n i f i t i s o n l y a u n i q u e c o m b i n a t i o n o f e x i s t i n g D E C I S I O N A G E N D A P r o b l e m s - P o l i t i c s - P o l i c i e s S t r e a m s P o l i c y E n t r e p r e n e u r s I I I I P R O B L E M S - P O L I C I E S W I N D O W a P O L I T I C S - P O L I C I E S A i E I I P O L I C I E S S T R E A M A l t e r n a t i v e s f o r A c t i o n H i d d e n E n t r e p r e n e u r s W I N D O W P r o b l e m I s s u e s G O V E R N M E N T A L A G E N D A P o l i t i c a l I s s u e s P R O B L E M S S T R E A M W s i b l e E n t r e p r e n e u r s V i s i b l e E n t r e p r e n e u r s t P O L I T I C S S T R E A M l E n v i r o n m e n t a l a n d S o c i a l C o n d i t i o n s I F i g u r e 2 . 1 K i n g d o n ’ s M o d e l o f A g e n d a C h a n g e . 1 0 o n e s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 8 1 - 1 8 3 , 2 0 4 - 2 0 5 ) . F o r e x a m p l e , t h e y s e e k t o d e fi n e a p o l i c y i s s u e a s o n e k i n d o f p r o b l e m a n d n o t a n o t h e r , a d v o c a t e a p o l i t i c a l i n i t i a t i v e o r w o r k t o e d u c a t e t h e g e n e r a l p u b l i c , s p e c i a l i n t e r e s t g r o u p s o r e v e n o t h e r p o l i c y e n t r e p r e n e u r s a b o u t a l t e r n a t i v e s f o r a c t i o n . A l s o , w h e n o p p o r t u n i t i e s a r i s e i n o n e o f t h e t h r e e p r o c e s s s t r e a m s t h e y m u s t b e r e a d y t o t a k e a d v a n t a g e o f t h e m . U n d e r K i n g d o n ’ s m o d e l p o l i c y e n t r e p r e n e u r s c a n f u n c t i o n i n o n e o r b o t h o f t w o m o d e s d e p e n d i n g o n w h i c h p r o c e s s s t r e a m t h e y o p e r a t e i n . “ V i s i b l e ” p o l i c y e n t r e p r e n e u r s p a r t i c i p a t e i n t h e p r o b l e m s a n d p o l i t i c s s t r e a m s w i t h t h e a i m o f s e t t i n g t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a ; t h a t i s , a d d i n g i t e m s t o t h e a g e n d a o r m o v i n g t h e m t o a h i g h e r p r i o r i t y p o s i t i o n o n i t . A s t h e n a m e i m p l i e s t h e y a r e e a s i l y i d e n t i fi a b l e b e c a u s e t h e y a r e t y p i c a l l y a c c e s s i b l e t o a n d o f t e n i n t e r a c t w i t h t h e p r e s s a n d g e n e r a l p u b l i c . T h e y i n c l u d e t h e p r e s i d e n t , h i g h - l e v e l p o l i t i c a l a p p o i n t e e s o n t h e W h i t e H o u s e s t a f f o r i n g o v e r n m e n t b u r e a u c r a c i e s , l e a d e r s i n C o n g r e s s a n d p r o m i n e n t n o n - g o v e m m e n t fi g u r e s i n t h e m e d i a , p u b l i c i n t e r e s t g r o u p s a n d l o b b y i s t s . B y c o n t r a s t , “ h i d d e n " p o l i c y e n t r e p r e n e u r s p a r t i c i p a t e b e h i n d t h e s c e n e s i n t h e p o l i c i e s s t r e a m w i t h t h e g o a l o f p r o p o s i n g c r e d i b l e a n d v i a b l e a l t e r n a t i v e s f o r a c t i o n o n p o l i c y p r o b l e m s t h a t f a l l w i t h i n t h e i r a r e a o f e x p e r t i s e . A s p r o b l e m s r i s e i n p r o m i n e n c e o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a t h e y a d v o c a t e f o r t h e a l t e r n a t i v e s t h a t p r o v i d e a s e t o f e f f e c t i v e p o l i c y c h o i c e s f o r d e c i s i o n m a k e r s . T h e y a r e p r i m a r i l y s p e c i a l i s t s s u c h a s c a r e e r b u r e a u c r a t s , p o l i c y r e s e a r c h e r s , l o w e r l e v e l a d m i n i s t r a t i o n a p p o i n t e e s , a c a d e m i c s , a n d c o n g r e s s i o n a l s t a f f w h o d e v e l o p 1 1 i d e a s a n d s h a r e t h e m w i t h i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 6 8 - 7 0 , 2 0 0 ) . N e v e r t h e l e s s , t h e s e d i s t i n c t i o n s a r e n o t r i g i d b e c a u s e t h e s a m e i n d i v i d u a l m a y p a r t i c i p a t e i n t h e p r o b l e m s s t r e a m a s a v i s i b l e e n t r e p r e n e u r a n d a t s o m e o t h e r t i m e i n t h e p o l i c i e s s t r e a m a s a h i d d e n e n t r e p r e n e u r . T h e y s e r v e d i f f e r e n t r o l e s i n e a c h p r o c e s s s t r e a m a n d a r e i n fl u e n c e d b y f a c t o r s u n i q u e t o t h a t s t r e a m . W h i l e t h e s e d i s t i n c t i o n s a r e n e c e s s a r y f o r d e s c r i b i n g t h e c e n t r a l a c t o r s w i t h i n t h e p r o c e s s s t r e a m s , i t i s e s s e n t i a l t o r e m e m b e r t h a t t h e c r u c i a l i s s u e s f o r K i n g d o n ’ s m o d e l a r e p r o c e s s o n e s . I n o t h e r w o r d s , t h e i n d i v i d u a l a c t o r s a r e i m p o r t a n t b e c a u s e o f t h e u n i q u e r o l e t h e y s e r v e i n t h e p r o c e s s s t r e a m b u t t h e y a r e n o t t h e o n l y f a c t o r s t h a t d e t e r m i n e h o w t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a i s s e t o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s a r e i d e n t i fi e d . R a t h e r , i t i s t h e p r o c e s s e s t h a t o c c u r w i t h i n t h e s t r e a m s t h a t d e t e r m i n e t h e s e o u t c o m e s . T o m a i n t a i n c o h e r e n c e i n p r e s e n t i n g t h i s r e s e a r c h t h e f o l l o w i n g d e fi n i t i o n s a r e u s e d : P o l i c y E n t r e p r e n e u r r e f e r s g e n e r a l l y t o t h o s e i n t h e t h r e e p r o c e s s s t r e a m s w h o p a r t i c i p a t e e s p e c i a l l y t h r o u g h t h e i r c o m m i t m e n t o f r e s o u r c e s ; V i s i b l e E n t r e p r e n e u r r e f e r s s p e c i fi c a l l y t o t h e t h o s e i n t h e p r o b l e m s o r p o l i t i c s s t r e a m s w h o i n t e r a c t w i t h o t h e r s i n t h e i r r e s p e c t i v e p r o c e s s s t r e a m o r w i t h p u b l i c c o n s t i t u e n c i e s a n d i n s t i t u t i o n s ; a n d , H i d d e n E n t r e p r e n e u r r e f e r s t o s p e c i a l i s t s a n d p o l i c y e l i t e s i n t h e p o l i c i e s s t r e a m , s u c h a s g o v e r n m e n t b u r e a u c r a t s , a c a d e m i c s o r e x p e r t s i n i n t e r e s t g r o u p s w h o c o n n e c t t h r o u g h a l o o s e n e t w o r k i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y . 1 2 F u r t h e r m o r e , t h e K i n g d o n m o d e l a s s u m e s t h a t t h e s e p o l i c y e n t r e p r e n e u r s o p e r a t e s o l e l y w i t h i n t h e i r r e s p e c t i v e p o l i c y s t r e a m ; e . g . , v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s o p e r a t e o n l y i n t h e p r o b l e m s o r p o l i t i c s s t r e a m . A l t e r n a t i v e l y , t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s p a r t i c i p a t e e x c l u s i v e l y i n t h e p o l i c i e s s t r e a m . T h u s , t h i s c o n d i t i o n o f t h e m o d e l i m p l i e s t h a t t h e p r o c e s s s t r e a m s o p e r a t e i n d e p e n d e n t l y o f e a c h o t h e r . I n d e p e n d e n c e o f t h e p o l i c y p r o c e s s s t r e a m s i s a c r u c i a l c r i t e r i o n i n t h e a n a l y s e s p r e s e n t e d i n s u b s e q u e n t c h a p t e r s , e s p e c i a l l y C h a p t e r 7 . T h e i n d e p e n d e n t p o l i c y p r o c e s s s t r e a m s - p r o b l e m s , p o l i t i c s a n d p o l i c i e s — a n d t h e i r p a r t i c i p a n t s a r e d i s c u s s e d b e l o w f o l l o w e d b y a d e s c r i p t i o n o f t h e d e c i s i o n a g e n d a a n d c o u p l i n g o f t h e p r o c e s s s t r e a m s . 2 . 1 . 8 . 3 . P r o b l e m s S t r e a m I n t h e p r o b l e m s s t r e a m g o v e r n m e n t o f fi c i a l s r e c o g n i z e a “ p r o b l e m ” a n d w o r k t o d e f i n e i t s s a l i e n t c h a r a c t e r i s t i c s ( L i n d b l o m 1 9 8 0 , p p . 2 4 - 2 5 ) . C o n c e p t u a l l y , t h i s i m p l i e s t h a t t h e p r o c e s s i n t h e p r o b l e m s s t r e a m i s c u m u l a t i v e . T h a t i s , r e c o g n i t i o n g r o w s f r o m s i m p l y a n a w a r e n e s s o f a s o c i a l c o n d i t i o n u n t i l t h e r e i s t h e p e r c e p t i o n o f a “ p r o b l e m ” t h a t p e o p l e b e l i e v e g o v e r n m e n t s h o u l d d o s o m e t h i n g a b o u t ; t h i s e v e n i n c l u d e s p r o b l e m s f o r w h i c h t h e r e m a y b e n o s o l u t i o n i n h a n d . S i t u a t i o n s c o n d u c i v e t o p r o b l e m d e fi n i t i o n a n d a r t i c u l a t i o n i n c l u d e c h a n g e s i n i m p o r t a n t s o c i a l o r e n v i r o n m e n t a l i n d i c a t o r s , t h e r e c u r r i n g n e e d t o m a i n t a i n o n g o i n g g o v e r n m e n t p r o g r a m s , o r a n i n c i d e n t w h i c h c r e a t e s a d i s s o n a n c e w i t h i m p o r t a n t s o c i a l v a l u e s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 9 0 - 1 1 5 ) . C o m p a r a t i v e 1 3 p o l i c y a n a l y s e s , s u c h a s b e t w e e n n a t i o n s , a r e a l s o i m p o r t a n t b e c a u s e t h e s e m a y r e v e a l c o n d i t i o n s o f d i s a d v a n t a g e r e l a t i v e t o t h e a c h i e v e m e n t s o f o t h e r s . T o u n d e r s t a n d t h e o p e r a t i o n o f t h e p r o b l e m s s t r e a m i n a s p e c i fi c p o l i c y c o n t e x t i t i s n e c e s s a r y t o i d e n t i f y t h o s e w h o p a r t i c i p a t e i n i t a s w e l l a s t h e w a y s a n d m e a n s t h a t s o m e p r o b l e m s , a n d n o t o t h e r s , c a p t u r e t h e a t t e n t i o n o f d e c i s i o n m a k e r s . T h e d i s c u s s i o n b e l o w d e s c r i b e s t h r e e e s s e n t i a l a s p e c t s o f t h i s p r o c e s s s t r e a m . 2 . 1 . 8 . 3 . 1 . C h a r a c t e r i s t i c s o f V i s i b l e E n t r e p r e n e u r s T h e K i n g d o n m o d e l c l o s e l y i d e n t i fi e s v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w i t h t h e p r o b l e m s a n d p o l i t i c s s t r e a m s ( s e e t h e p o l i t i c s s t r e a m b e l o w ) ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 6 8 - 7 0 , 1 9 9 ) . V i s i b l e e n t r e p r e n e u r s a r e t y p i c a l l y a c c e s s i b l e t o a n d o f t e n i n t e r a c t w i t h t h e p r e s s a n d g e n e r a l p u b l i c ; t h e y i n c l u d e t h e p r e s i d e n t , h i g h - l e v e l p o l i t i c a l a p p o i n t e e s , l e a d e r s i n C o n g r e s s a n d p r o m i n e n t n o n - g o v e m m e n t fi g u r e s i n t h e m e d i a o r p u b l i c i n t e r e s t g r o u p s . I t i s i m p o r t a n t t o d i s t i n g u i s h t h e d i f f e r e n t o b j e c t i v e s o f t h e t w o p r o c e s s s t r e a m s e v e n t h o u g h t h e s a m e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s c a n b e i n v o l v e d a n d t h e i n t e r m e d i a t e a i m o f b o t h s t r e a m s i s t o a f f e c t t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . I n t h e p r o b l e m s s t r e a m t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r f o c u s e s o n i d e n t i f y i n g a n d d e fi n i n g p r o b l e m s f o r t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . T h o s e i n t h e p o l i t i c s s t r e a m d e v e l o p p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s t h a t t h e y l o b b y t o m o v e o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . T h e u l t i m a t e g o a l o f t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w o r k i n g i n t h e s e s t r e a m s i s t o a f f e c t t h e d e c i s i o n a g e n d a . 1 4 T h o s e w h o a r e i d e n t i fi e d i n t h i s r e s e a r c h f a l l i n t o a t l e a s t o n e o f t h r e e a r e a s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 8 0 - 1 8 1 ) . O n e o f t h e i r e s s e n t i a l q u a l i t i e s i s t h a t t h e y h a v e a l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d . F o r e x a m p l e , t h e y m a y h a v e a p a r t i c u l a r e x p e r t i s e a b o u t t h e p r o b l e m a t h a n d . A n o t h e r i s t h a t t h e y a r e e m p o w e r e d t o s p e a k f o r o t h e r s , f o r e x a m p l e b y v i r t u e o f t h e i r p o s i t i o n a s a p o l i t i c a l l e a d e r . A l s o , t h e y m a y h o l d a n a u t h o r i t a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g p o s i t i o n , s u c h a c o m m i s s i o n C h a i r m a n s h i p . O t h e r i m p o r t a n t C h a r a c t e r i s t i c s a r e t h a t t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r b e k n o w n f o r h i s o r h e r p o l i t i c a l c o n n e c t i o n s o r , a l t e r n a t i v e l y , h a v e a r e p u t a t i o n f o r s u c c e s s f u l n e g o t i a t i o n s k i l l s . T h e c o m b i n a t i o n o f t h e s e q u a l i t i e s i s e s p e c i a l l y i n fl u e n t i a l . P e r s i s t e n c e i s p e r h a p s t h e m o s t i m p o r t a n t q u a l i t y b e c a u s e t h e s u c c e s s f u l o n e s m u s t e x p e n d c o n s i d e r a b l e r e s o u r c e s a d v a n c i n g t h e i r p o l i c y p r o p o s a l s i n v a r i o u s w a y s a n d w h a t e v e r f o r u m f u r t h e r s t h e c a u s e . T h e r e s o u r c e s t h e y t y p i c a l l y e x p e n d i n c l u d e p r e p a r i n g d r a f t s o f p r o p o s a l s , p a p e r s , s p e e c h e s , m e e t i n g s a n d l e t t e r s . 2 . 1 . 8 . 3 . 2 . C h a r a c t e r i s t i c s o f t h e W a y s T h a t C o n d i t i o n s A r e P e r c e i v e d A s P r o b l e m s A n o t h e r p r i n c i p a l c o n c e r n i s h o w e n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n s b e c o m e p e r c e i v e d t o b e p r o b l e m s t h a t g o v e r n m e n t s h o u l d d o s o m e t h i n g a b o u t ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 0 9 - 1 1 3 , 1 9 7 - 1 9 8 ) . T h i s r e s e a r c h c o n s i d e r s t h r e e w a y s t o d e fi n e p r o b l e m s . 1 5 O n e a p p r o a c h e v a l u a t e s e x i s t i n g e n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n s a g a i n s t c o m m o n l y h e l d s o c i a l v a l u e s a b o u t t h e e n v i r o n m e n t u n d e r i d e a l c i r c u m s t a n c e s ; t h a t i s , w h a t e n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n s o u g h t t o b e . T h i s m a y r e v e a l a n t h r o p o g e n i c t h r e a t s t o s o c i a l v a l u e s a n d t h u s i n d i c a t e c h a n g e s t h a t a r e n e e d e d i n t h e g o v e m m e n t ’ s l a w s a n d r e g u l a t i o n s . C o m p a r i s o n w i t h o t h e r c o u n t r i e s o r p o l i t i c a l j u r i s d i c t i o n s i s a n o t h e r w a y t h a t a c o n d i t i o n b e c o m e s p e r c e i v e d a s a p r o b l e m f o r g o v e r n m e n t . P e r c e i v e d i n e q u i t i e s o r i n a d e q u a c i e s t r a n s l a t e i n t o d e m a n d s f o r g o v e r n m e n t a l a c t i o n t o a m e l i o r a t e t h e d i s a d v a n t a g e s b e t w e e n g r o u p s . F i n a l l y , c a t e g o r i z i n g a n e n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n i n a p a r t i c u l a r w a y e n a b l e s t h e c o n d i t i o n t o b e p e r c e i v e d a s a p r o b l e m . T h i s i s o f t e n a g r a d u a l p r o c e s s w h e r e t h e c o n g r u e n c e b e t w e e n c u r r e n t c o n d i t i o n s a n d o l d c a t e g o r i e s b e c o m e s o a m b i g u o u s o r m e a n i n g l e s s t h a t a b r e a k d o w n o c c u r s f o r c i n g n e w c a t e g o r i e s t o e m e r g e . S o m e w h a t p a r a d o x i c a l l y , g o v e r n m e n t o f t e n i s r e l u c t a n t t o m a k e c h a n g e s i n e x i s t i n g c a t e g o r i e s b e c a u s e t h i s u s u a l l y p o s e s a t h r e a t t o s o m e o n e ’ s i n t e r e s t s t h a t a r e p r o t e c t e d u n d e r l a w s t h a t a r e i n e f f e c t . I n e i t h e r c a s e , c h a n g i n g c a t e g o r i e s o r c r e a t i n g n e w o n e s u s u a l l y r e q u i r e s c o n s i d e r a b l e i m p e t u s . 2 . 1 . 8 . 3 . 3 . C h a r a c t e r i s t i c s o f t h e M e a n s 8 y W h i c h P r o b l e m s G a i n A t t e n t i o n A t h i r d a r e a o f c o n c e r n i s t h e m e a n s b y w h i c h p r o b l e m s c o m e t o t h e a t t e n t i o n o f v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 9 0 - 1 0 3 , 1 9 7 - 1 9 8 ) . T h i s r e s e a r c h f o c u s e s o n h o w p r o b l e m s b e c o m e p e r c e i v e d a s i m p o r t a n t t o 1 6 g o v e r n m e n t o f f i c i a l s w h o m u s t p a y a t t e n t i o n t o n u m e r o u s p r o b l e m s , n o t o n l y e n v i r o n m e n t a l o n e s . A c h a n g e i n a s y s t e m a t i c e n v i r o n m e n t a l i n d i c a t o r i s o n e m e a n s t o a l e r t v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s t o t h e m a g n i t u d e o f a p r o b l e m o r a s u d d e n C h a n g e i n i t s s t a t u s . S y s t e m a t i c i n d i c a t o r s a r e f a m i l i a r t o m o s t p e o p l e , i n f o r m a t i o n a b o u t t h e m i s o f t e n r e a d i l y a v a i l a b l e a n d t h e y a r e u s e d a s p o i n t s o f r e f e r e n c e b y d e c i s i o n m a k e r s . F o r e x a m p l e , p u b l i c h e a l t h o f fi c i a l s m o n i t o r t h e q u a l i t y o f a l a k e ’ s w a t e r t o d e t e r m i n e w h e t h e r i t i s s a f e f o r a c o m m u n i t y ’ s w a t e r s u p p l y . I n a d d i t i o n , a f o c u s i n g e v e n t , s u c h a s a c r i s i s , d i s a s t e r o r t h r e a t t o a p o w e r f u l s y m b o l , d r a w s a t t e n t i o n t o t h e p r o b l e m s u c h t h a t i t c a n n o t b e i g n o r e d o n t h e a g e n d a o f g o v e r n m e n t d e c i s i o n m a k e r s . S y m b o l s a r e e f f e c t i v e i n f o c u s i n g a t t e n t i o n o n a p r o b l e m b e c a u s e t h e y p o i g n a n t l y r e v e a l t h e m e a n i n g o f i n d i c a t o r s o f a p r o b l e m t h a t p e o p l e a l r e a d y s e n s e i n a v a g u e o r d i f f u s e w a y . A l s o , f e e d b a c k f r o m g o v e r n m e n t p r o g r a m s o r p o l i c i e s t h a t a r e c u r r e n t l y o p e r a t i n g p r o v i d e i n f o r m a t i o n t o v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s a b o u t n e e d e d c h a n g e s . T h e y i n t e r p r e t t h i s i n f o r m a t i o n a s a p r o b l e m i f i t i n d i c a t e s t h a t i m p l e m e n t a t i o n h a s n o t f o l l o w e d t h e g u i d e l i n e s o f l e g i s l a t i o n o r a d m i n i s t r a t i o n d i r e c t i v e s . A l s o , a p r o b l e m i s a p p a r e n t i f p r o g r a m g o a l s a r e n o t m e t , s u c h a s a m e l i o r a t i o n o f a s i t u a t i o n a t t h e a n t i c i p a t e d c o s t . F i n a l l y , o f fi c i a l s t a k e p a r t i c u l a r n o t i c e o f p r o b l e m s t h a t a r e u n a n t i c i p a t e d c o n s e q u e n c e s o f a p u b l i c p o l i c y . A n y o n e o f t h e s e m e a n s b y i t s e l f u s u a l l y d o e s n o t p r o m o t e a p r o b l e m t o t h e t o p o f t h e g o v e m m e n t ’ s d e c i s i o n a g e n d a w h e r e i t c a n b e a u t h o r i t a t i v e l y a c t e d o n . A t b e s t , o n e o f t h e m c a n C h a n g e t h e l o n g e r - t e r m p e r c e p t i o n o f a p r o b l e m . 1 7 M o r e i m p o r t a n t , t h e y a r e p a r t i c u l a r l y e f f e c t i v e w h e n t h e y o c c u r a l o n g w i t h a n o t h e r s i m i l a r e v e n t o r i f t h e y r e i n f o r c e a p r e v i o u s l y h e l d v i e w . T h u s , a p r o b l e m a d v a n c e s o n t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a i f i t i s a c c o m p a n i e d b y r e l a t e d p o l i c y c o n s i d e r a t i o n s . 2 . 1 . 8 . 4 . P o l i t i c s S t r e a m T h e r e a r e a n u m b e r o f d e fi n i t i o n s O f t h e t e r m s “ p o l i t i c s ” a n d “ p o l i t i c a l " . F o r e x a m p l e , E a s t o n ’ s c l a s s i c u s a g e c o n s i d e r s a n y a c t i v i t y “ p o l i t i c a l ” i f i t i n v o l v e s t h e a u t h o r i t a t i v e a l l o c a t i o n o f p o w e r w h i l e L a s s w e l l r e g a r d s t h e a s s i g n m e n t o f b e n e fi t s a n d c o s t s o f g o v e r n m e n t d e c i s i o n s a s k e y a t t r i b u t e s o f p o l i t i c a l a c t i o n ( E a s t o n 1 9 8 1 ; L a s s w e l l 1 9 5 8 ) . T h e m e a n i n g o f “ p o l i t i c a l ” a s u s e d h e r e i s m o r e r e s t r i c t e d t o p a r t i c u l a r k i n d s o f a c t i o n s b y v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s ; e . g . , b e i n g r e s p o n s i v e t o v o t e r b e h a v i o r , c u r r y i n g t h e f a v o r o f p o w e r f u l i n t e r e s t g r o u p s , o r c o m p e t i n g f o r t h e a c c e s s t o o r u s e o f p o w e r t o a c h i e v e p o l i t i c a l c a r e e r a d v a n c e m e n t ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 4 5 - 1 4 6 ) . T h e p r i n c i p a l a i m o f v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s o p e r a t i n g i n t h i s s t r e a m i s t o a d v a n c e p o l i t i c a l i t e m s o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a o r i n c r e a s e t h e i m p o r t a n c e o f c e r t a i n o n e s a l r e a d y o n i t . A s n o t e d e a r l i e r , t h o u g h t h e s a m e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s c a n b e i n v o l v e d i n t h e p o l i t i c s a n d p r o b l e m s s t r e a m s a n d t h e i r i m m e d i a t e g o a l i n b o t h s t r e a m s i s t o a f f e c t t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a , t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e t w o s t r e a m s u s e d i f f e r e n t m e a n s t o a c h i e v e t h i s g o a l . I n t h e p o l i t i c s s t r e a m v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s d e v e l o p p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s t h a t t h e y l o b b y t o m o v e o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a o r t h e y a d v o c a t e f o r h i g h e r p r i o r i t y s t a t u s f o r e x i s t i n g o n e s . T h o s e w h o o p e r a t e i n t h e p r o b l e m s s t r e a m h a v e s i m i l a r g o a l s : t h e y f o c u s o n i d e n t i f y i n g a n d d e fi n i n g 1 8 p r o b l e m s t o a d d t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a o r o n e n h a n c i n g t h e i m p o r t a n c e o f c e r t a i n p r o b l e m s a l r e a d y o n i t . B u t i n e i t h e r c a s e , t h e U l t i m a t e g o a l o f v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i s t o a f f e c t t h e g o v e r n m e n t ’ s d e c i s i o n a g e n d a . V i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e p o l i t i c s s t r e a m p a y a t t e n t i o n t o p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s a l r e a d y o n t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a , o r s e e k t o a d d a n e w i n i t i a t i v e i f t h e y p e r c e i v e s h i f t s o c c u r r i n g i n o n e o r m o r e o f t h e t h r e e m a i n f a c t o r s t h a t i n fl u e n c e t h i s s t r e a m ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 4 5 - 1 5 9 ) . F i r s t , v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s a d j u s t t h e i r p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s i f t h e y d e t e c t b r o a d o r g e n e r a l s h i f t s i n t h e n a t i o n a l m o o d ; t h a t i s , t h e a t t i t u d e s , p r e f e r e n c e s o r d e m a n d s o f n u m e r i c a l l y l a r g e p u b l i c c o n s t i t u e n c i e s t h a t r e fl e c t h o w t h e y a r e t h i n k i n g a b o u t i s s u e s . T h e n a t i o n a l m o o d c r e a t e s a r e c e p t i v e e n v i r o n m e n t t h a t p r o m o t e s s o m e i t e m s o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a w h i l e i t e x c l u d e s o t h e r s . T h e s e c o n d m a j o r i n fl u e n c e o n t h e p o l i t i c s s t r e a m i s a c h a n g e i n t h e m a k e u p o r c o m p o s i t i o n o f g o v e r n m e n t . F o r e x a m p l e , a n e l e c t i o n m a y t u r n o u t k e y p e o p l e i n p o w e r f u l l e a d e r s h i p r o l e s i n C o n g r e s s , o r e v e n s w i t c h p a r t y c o n t r o l i n o n e o r b o t h h o u s e s , o r f o r c e a c h a n g e i n a d m i n i s t r a t i o n i n t h e e x e c u t i v e b r a n c h . S i m i l a r l y , n e w p o l i t i c a l a p p o i n t m e n t s i n g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s a n d a g e n d a s m a y a l s o s i g n a l s i g n i fi c a n t c h a n g e i n t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a . I n a d d i t i o n , t u r f b a t t l e s a m o n g t h e b r a n c h e s o f g o v e r n m e n t m a y r e t a r d a c t i o n o n a p r o b l e m b e c a u s e o f f r a g m e n t e d j u r i s d i c t i o n . O n t h e o t h e r h a n d , i t m a y i n c r e a s e a t t e n t i o n a n d a c t i o n o n a n a g e n d a i t e m w h e n a f a v o r a b l e o u t c o m e s u d d e n l y a p p e a r s l i k e l y a n d t h u s s e t s o f f c o m p e t i t i o n t o b e fi r s t w i t h a n e w p r o g r a m . T h e 1 9 c o m p o s i t i o n o f g o v e r n m e n t i n t e r m s o f k e y a c t o r s , e l e c t i o n s , a u t h o r i t i e s , r u l e s a n d p r o c e d u r e s g r e a t l y i m p a c t s t h e p o l i t i c s s t r e a m . T h i r d , v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s a d v o c a t e c h a n g e i n t h e p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a i f t h e y s e n s e n e w m o v e m e n t b y p a r t i c u l a r g r o u p s k n o w n t o h a v e a n i n t e r e s t i n c e r t a i n i s s u e s ; o n e o b v i o u s s t r a t e g y w o u l d t h e n b e t o m o v e w i t h t h e m i n t h e s a m e d i r e c t i o n . U n d e r t h i s C i r c u m s t a n c e t h e i r a g e n d a c h o i c e s i n v o l v e d i s c e r n i n g w h i c h w a y t h e b a l a n c e s e e m s t o b e g o i n g ; e . g . , w h e t h e r t h e r e i s d i s s e n s i o n a m o n g v a r i o u s g r o u p s o r , a l t e r n a t i v e l y , s o m e l e v e l o f c o h e s i o n d e v e l o p s a r o u n d a p o l i c y p r o p o s a l o r n e w f o r m u l a t i o n o f a p r o b l e m . T h e n e t e f f e c t i s t h a t t h o s e p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s o n t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a t h a t a r e a l i g n e d w i t h t h e s e f a c t o r s a r e i n a f a v o r a b l e p o s i t i o n t o m o v e f o r w a r d o n t o t h e d e c i s i o n a g e n d a w h i l e t h o s e t h a t a r e n o t r e m a i n s t u c k o r d r o p o f f t h e l i s t . 2 . 1 . 8 . 4 . 1 . C h a r a c t e r i s t i c s o f V i s i b l e E n t r e p r e n e u r s T h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e p o l i t i c s a n d p r o b l e m s s t r e a m s a r e t h e s a m e o r s i m i l a r p a r t i c i p a n t s ( s e e t h e p r o b l e m s s t r e a m a b o v e ) ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 6 8 - 7 0 , 1 9 9 ) . A s b e f o r e , t h e y a r e t y p i c a l l y a c c e s s i b l e t o a n d O f t e n i n t e r a c t w i t h t h e p r e s s a n d g e n e r a l p u b l i c ; t h e y i n c l u d e t h e p r e s i d e n t , h i g h - l e v e l p o l i t i c a l a p p o i n t e e s , l e a d e r s i n C o n g r e s s a n d p r o m i n e n t n o n - g o v e r n m e n t fi g u r e s i n t h e m e d i a o r p u b l i c i n t e r e s t g r o u p s . T o b e e f f e c t i v e i n t h e p o l i t i c s s t r e a m t h e y r e q u i r e t h e s a m e q u a l i t i e s a s t h o s e i n t h e p r o b l e m s s t r e a m : a l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d ; k n o w n p o l i t i c a l c o n n e c t i o n s o r n e g o t i a t i o n s k i l l s ; a n d , p e r s i s t e n c e ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 8 0 - 1 8 1 ) . 2 0 2 . 1 . 8 . 4 . 2 . C h a r a c t e r i s t i c s o f t h e N a t i o n a l M o o d T h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e p o l i t i c s s t r e a m b e l i e v e t h e y c a n a c c u r a t e l y s e n s e w h a t t h e n a t i o n a l m o o d i s a s w e l l a s w h e n c h a n g e s o c c u r i n i t b e c a u s e t h e y h a v e a l o t o f e x p e r i e n c e w i t h a t t e n d i n g t o p a r t i c u l a r g r o u p s a n d p o l i t i c a l e l i t e s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 4 6 - 1 4 9 ) . T h o u g h n o t v e r y c o n c r e t e a n d d i f fi c u l t t o m e a s u r e , t h e n a t i o n a l m o o d r e f e r s t o t h e a t t i t u d e s a n d p e r c e p t i o n s h e l d b y b r o a d p u b l i c c o n s t i t u e n c i e s a b o u t s o c i a l c o n c e r n s o r g o v e r n m e n t p o l i c y a n d p r o g r a m s . I t a l s o r e f e r s t o s o c i a l m o v e m e n t s t h a t i n i t i a l l y m a y n o t h a v e l a r g e n u m b e r s o f s u p p o r t e r s . H o w e v e r , a s a n i s s u e g a i n s s u p p o r t a n d r e c o g n i t i o n i n t h e g e n e r a l p u b l i c , p o l i t i c i a n s ( v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s ) s e n s e t h e e l e c t o r a l b e n e fi t o f s u p p o r t i n g t h e m o v e m e n t a n d C l i m b o n t h e b a n d w a g o n . I t e m s r i s e o r f a l l o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a b a s e d o n t h e i r s e n s e o f c h a n g e s i n t h e n a t i o n a l m o o d . I n s o m e r e s t r i c t e d c a s e s i t i s p o s s i b l e t o d r a w i n f e r e n c e s t h a t s h i f t s i n t h e n a t i o n a l m o o d c a u s e c h a n g e s i n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a ; e . g . , i f t h e r e a r e n u m e r o u s r e p o r t s f r o m v a r i o u s s o u r c e s t h a t a r e c o n g r u e n t w i t h w e l l - d o c u m e n t e d c h a n g e s i n t h e a g e n d a . 2 . 1 . 8 . 4 . 3 . C h a r a c t e r i s t i c s o f G o v e r n m e n t I n s t i t u t i o n s V i s i b l e e n t r e p r e n e u r s r e s p o n d t o t w o m a i n c a t e g o r i e s o f g o v e r n m e n t a l p r o c e s s e s t h a t o c c u r e n t i r e l y w i t h i n g o v e r n m e n t ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 5 3 - 1 5 9 ) . T h e fi r s t i n v o l v e s t h e e f f e c t s o f t u r n o v e r o f k e y p e r s o n n e l t h a t m a y o c c u r w h e n e l e c t i o n s l e a d t o c h a n g e s i n a d m i n i s t r a t i o n s , l e a d e r s h i p i n t h e l e g i s l a t u r e o r k e y p o l i t i c a l a p p o i n t e e s i n g o v e r n m e n t a g e n c i e s . T h e s e a r e k e y o p p o r t u n i t i e s f o r 2 1 v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s t o a d v a n c e n e w i t e m s o n t o t h e a g e n d a o r t o p r e v e n t o t h e r s f r o m b e i n g c o n s i d e r e d . B u t n e w i t e m s c a n a l s o b e m o v e d o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a w h e n a n i n c u m b e n t a d m i n i s t r a t i o n d e c i d e s t o c h a n g e i t s p r i o r i t i e s a n d p u s h n e w i t e m s o n t o t h e o l d a g e n d a . A l t e r n a t i v e l y , a n y o n e o f t h e s e e v e n t s c a n p r e v e n t a p r o b l e m f r o m b e i n g c o n s i d e r e d o n t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a . T h e s e c o n d c a t e g o r y c o n c e r n s g o v e r n m e n t a l j u r i s d i c t i o n ; i n t h i s c a s e s o m e o f t h e m o r e o b v i o u s e f f e c t s a r i s e f r o m r e g u l a t i o n s , s t a t u t e s , c o n s t i t u t i o n s a n d t r e a t i e s . R u l e s g o v e r n t h e i n s t i t u t i o n s o f g o v e r n m e n t a n d a l l o w v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s t o d r a w b o u n d a r i e s s o t h a t s o m e p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s a r e i n c l u d e d o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a w h i l e o t h e r s a r e e x c l u d e d . T h e p o s i t i o n t h a t a g o v e r n m e n t a g e n c y t a k e s o f t e n r e fl e c t s t h e j u r i s d i c t i o n t h a t i s e s t a b l i s h e d b y i n s t i t u t i o n a l r u l e s . T h u s , a n e x i s t i n g r e g u l a t i o n o r s t a t u t e m a y s u p p o r t o r o p p o s e t h e e f f o r t s o f v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s t o a d v a n c e a n i n i t i a t i v e . O v e r l a p i n g o v e r n m e n t a l j u r i s d i c t i o n c a n a l s o c r e a t e t u r f d i s p u t e s o v e r e m e r g i n g a g e n d a i t e m s , s u c h a s a m o n g a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s o r t h e c o m m i t t e e s o f c o n g r e s s . A l t e r n a t i v e l y , c o m p e t i t i o n a m o n g t h e s e v e r y s a m e g r o u p s c a n e n h a n c e t h e o p p o r t u n i t i e s f o r a g e n d a c h a n g e b e c a u s e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w a n t t o b e t h e fi r s t t o c l a i m c r e d i t f o r a n e w p o l i c y i n i t i a t i v e . . 2 . 1 . 8 . 4 . 4 . C h a r a c t e r i s t i c s o f O r g a n i z e d P o l i t i c a l A c t o r s T h e t h i r d f a c t o r i n fl u e n c i n g t h e p o l i t i c s s t r e a m d e a l s w i t h p o l i t i c a l a c t o r s s u c h a s i n t e r e s t g r o u p s o r p o l i t i c a l e l i t e s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 5 0 - 1 5 3 ) . P o l i t i c a l a c t o r s a r e a s u b s e t o f t h e c o n s t i t u e n c y t h a t v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p a y a t t e n t i o n t o i n t h e p o l i t i c s s t r e a m . P o l i t i c a l a c t o r s i n fl u e n c e t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e 2 2 p o l i t i c s s t r e a m b u t o t h e r w i s e d o n o t i n t e n t i o n a l l y c o m m i t t h e i r r e s o u r c e s t o a f f e c t t h e i t e m s o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . F o r e x a m p l e , a v e r y p r o m i n e n t p o l i t i c a l a c t o r d u r i n g t h e n e g o t i a t i o n o f t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t w a s U S . S e n a t o r E d m u n d M u s k i e , C h a i r m a n o f t h e S u b c o m m i t t e e o n A i r a n d W a t e r P o l l u t i o n , w h o w a s p u s h i n g l e g i s l a t i o n t o a m e n d t h e f e d e r a l w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l l a w . I n a d d i t i o n , v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s u s e t w o g e n e r a l s e t s o f c r i t e r i a r e l a t i n g t o c o n s e n s u s a n d c o n fl i c t w h e n t h e y c o n s i d e r i n i t i a t i n g o r j o i n i n g a c o a l i t i o n t h a t i s w o r k i n g f o r c h a n g e s t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . O n t h e o n e h a n d , t h e y w i l l o p p o r t u n i s t i c a l l y a d v o c a t e f o r a p o l i t i c a l i n i t i a t i v e o n t h e a g e n d a i f t h e y p e r c e i v e c o n s e n s u s a m o n g O r g a n i z e d P o l i t i c a l A c t o r s . T y p i c a l i n d i c a t o r s o f c o n s e n s u s a r e t h e l e v e l o f a n d t r e n d i n c o m m u n i c a t i o n s a b o u t t h e i s s u e . O n t h e o t h e r h a n d , v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w i l l n o t s u p p o r t o r m a y e v e n j o i n i n o p p o s i t i o n t o a n i s s u e i f t h e y p e r c e i v e t h e r e i s a c o n fl i c t a m o n g t h e O r g a n i z e d P o l i t i c a l A c t o r s b e c a u s e t h e y d o n o t w a n t t o w a s t e r e s o u r c e s o n a l o s i n g c a u s e . T h e o p p o s i t e c o u l d h a p p e n o f c o u r s e w h e r e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s t a k e u p a c o n t r o v e r s i a l i s s u e b e c a u s e i t s e r v e s t h e i r p u r p o s e ; e a c h v i s i b l e e n t r e p r e n e u r m u s t m a k e t h e i r o w n a s s e s s m e n t o f t h e b a l a n c e b e t w e e n c o n s e n s u s a n d c o n fl i c t . 2 . 1 . 8 . 5 . P o l i c i e s S t r e a m P r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s e m e r g e f r o m t h e p o l i c i e s s t r e a m i n a r a t h e r d i s o r g a n i z e d w a y a s h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i n s i d e a n d o u t s i d e o f g o v e r n m e n t e x p e r i m e n t w i t h v a r i o u s c o n c e p t s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 1 6 - 1 3 0 ) . K i n g d o n e m p l o y s t h e m e t a p h o r o f a “ p o l i c y p r i m e v a l s o u p ” t o e x p l a i n t h i s c h a o t i c 2 3 p r o c e s s . I n t h e n e t w o r k o f t h e p o l i c y c o m m u n i t y i d e a s a n d c o n c e p t s m o v e a r o u n d p r o d u c i n g n e w p o l i c y c o m b i n a t i o n s a n d i n n o v a t i o n s . T h u s , i t i s i m p o s s i b l e t o d e t e r m i n e t h e o r i g i n o f a p o l i c y p r o p o s a l b e c a u s e t h e r e a r e s o m a n y s o u r c e s o f i d e a s . T h e d i s c u s s i o n b e l o w e x a m i n e s t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s a n d t h e f a c t o r s f o r r e a c h i n g c o n s e n s u s o n p r o p o s e d a l t e r n a t i v e a c t i o n s . T y p i c a l o f a l l t h e p r o c e s s s t r e a m s , t h e r e s o u r c e s t h e y c o m m i t e n a b l e t h e m t o e f f e c t i v e l y p a r t i c i p a t e i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . E q u a l l y i m p o r t a n t , p a r t i c i p a t i o n p r o m o t e s a c o h e s i v e p o l i c y c o m m u n i t y t h a t c a n a c h i e v e c o n s e n s u s . A n d c o n s e n s u s a m o n g t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i s n e c e s s a r y i f t h e p r o p o s e d a l t e r n a t i v e a c t i o n s a r e t o s u r v i v e a n d r e c e i v e s e r i o u s c o n s i d e r a t i o n b y p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n t h e o t h e r p r o c e s s s t r e a m s . 2 . 1 . 8 . 5 . 1 . C h a r a c t e r i s t i c s o f H i d d e n E n t r e p r e n e u r s I n t h e p o l i c i e s s t r e a m , h i d d e n e n t r e p r e n e u r s a r e p r i m a r i l y s p e c i a l i s t s s u c h a s c a r e e r b u r e a u c r a t s , p o l i c y r e s e a r c h e r s , l o w e r l e v e l a d m i n i s t r a t i o n a p p o i n t e e s , a c a d e m i c s , c o n s u l t a n t s a n d c o n g r e s s i o n a l s t a f f ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 6 8 - 7 0 , 2 0 0 ) . T h e i r w o r k u s u a l l y i n v o l v e s t e c h n i c a l o r s p e c i a l i z e d k n o w l e d g e a n d a t t e n t i o n t o d e t a i l ; t h i s f o c u s e n a b l e s t h e m t o s i g n i fi c a n t l y i n fl u e n c e t h e a v a i l a b l e s e t o f a l t e r n a t i v e a c t i o n s f r o m w h i c h d e c i s i o n m a k e r s m a k e a u t h o r i t a t i v e c h o i c e s . M o r e o v e r , t h e y w o r k w i t h o t h e r s i n l o o s e l y c o n n e c t e d p o l i c y c o m m u n i t i e s w h o s h a r e t h e i r s p e c i a l i z a t i o n i n t h a t p a r t i c u l a r p o l i c y a r e a . T h e r e s u l t i s a r e l a t i v e l y c o h e s i v e a n d i n t e g r a t e d n e t w o r k t h a t e n g e n d e r s s i m i l a r p r o b l e m s o l v i n g a p p r o a c h e s a n d s h a r e d u n d e r s t a n d i n g o f p o t e n t i a l l y v i a b l e s o l u t i o n s . 2 4 N o n e t h e l e s s , t h e y o f t e n c o m e f r o m q u i t e d i v e r s e i n t e r e s t s a s r e fl e c t e d i n t h e p o s i t i o n s t h e y h o l d i n d i f f e r e n t g o v e r n m e n t a g e n c i e s o r p r o f e s s i o n s . I n a d d i t i o n , t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s s h a r e t h e s a m e t h r e e e s s e n t i a l q u a l i t i e s w i t h p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n t h e o t h e r p r o c e s s s t r e a m s : t h e y h a v e a l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d ; t h e y a r e k n o w n f o r t h e i r p o l i t i c a l c o n n e c t i o n s o r n e g o t i a t i o n s k i l l s ; a n d , t h e y a r e p e r s i s t e n t i n a d v o c a t i n g t h e i r p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n . 2 . 1 . 8 . 5 . 2 . F a c t o r s T h a t I n fl u e n c e H i d d e n E n t r e p r e n e u r s H i d d e n e n t r e p r e n e u r s d e v e l o p p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s f o r t h e f o l l o w i n g r e a s o n s : e l e c t o r a l p o l i t i c s t h a t m o t i v a t e t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r t o s e e k s o m e c r e d i t f o r a d v o c a t i n g c r e d i b l e p o l i c y p r o p o s a l s ; m a t e r i a l o r t a n g i b l e i n c e n t i v e s t h a t h o l d f o r t h t h e p o t e n t i a l f o r g a i n i n w e a l t h o r i n o t h e r m a t e r i a l w a y s w h e n t h e p o l i c y p r o p o s a l i s i m p l e m e n t e d ; p u r p o s i v e i n c e n t i v e s t h a t o c c u r w i t h p a r t i c i p a t i o n b e c a u s e o f s a t i s f a c t i o n d e r i v e d t h r o u g h c o n t r i b u t i n g t o c r e d i b l e p o l i c y s o l u t i o n s ; a n d , s t r a t e g i c i n c e n t i v e s t h a t c o m e w i t h p a r t i c i p a t i o n b e c a u s e i t i s a n o p p o r t u n i t y t o " s o f t e n u p " t h e p o l i c y s y s t e m w i t h p o l i c y c o n c e p t s a n d / o r p r o p o s a l s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 2 2 - 1 3 0 ) . 2 1 . 8 . 5 . 3 . M e a n s F o r D e v e l o p i n g P r o p o s a l s T h e r e a r e t w o c a t e g o r i e s o f i n s t r u m e n t s u s e d f o r d e v e l o p i n g p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s . H i d d e n e n t r e p r e n e u r s w h o a r e i n s i d e g o v e r n m e n t a n d t h e i n s t i t u t i o n a l i n f r a s t r u c t u r e t h a t s u p p o r t s t h e m r e p r e s e n t o n e c a t e g o r y w h i l e t h o s e o n t h e o u t s i d e r e p r e s e n t a n o t h e r . 2 5 T h e c a t e g o r y o f i n s t r u m e n t s f r o m i n s i d e g o v e r n m e n t i n c l u d e s : i n s t i t u t i o n s ; o r g a n i z a t i o n s ; s t a f f i n t h e W h i t e H o u s e a n d E x e c u t i v e O f fi c e ; p o l i t i c a l a p p o i n t e e s ; c a r e e r c i v i l s e r v a n t s ; p o l i c y n e t w o r k r e l a t i o n s h i p s ; a n d , C o n g r e s s i o n a l s t a f f ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 2 1 - 4 4 ) . F o r e x a m p l e , s p e c i a l i s t s o n w a t e r p o l i c y a n d t e c h n o l o g y m a y s e r v e o n a t a s k f o r c e t o c o n d u c t a s t u d y t h a t g e n e r a t e s a l t e r n a t i v e a c t i o n s f o r d e c i s i o n m a k e r s t o c o n s i d e r . I n a d d i t i o n , t h e c a t e g o r y f r o m o u t s i d e g o v e r n m e n t i n c l u d e s : e l e c t o r a l l e v e r a g e b y i n t e r e s t g r o u p s o n e l e c t i o n o u t c o m e s ; c o m m o n a c t i o n w i t h i n a n d a m o n g i n t e r e s t g r o u p s ; a c a d e m i c s a n d c o n s u l t a n t s ; a n d , m e d i a a b i l i t y t o c o m m u n i c a t e d i r e c t l y w i t h t h e p u b l i c o n p o l i c y i s s u e s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 4 5 - 7 0 ) . F o r e x a m p l e , i n t e r e s t g r o u p s t h a t p r o v i d e t e s t i m o n y a t p u b l i c h e a r i n g s c a n b e a m e a n s t o d e m o n s t r a t e t o e l e c t e d o r h i g h l e v e l o f fi c i a l s t h a t t h e r e i s b r o a d s u p p o r t I f o r t h e p r o p o s e d a l t e r n a t i v e a c t i o n s . 2 . 1 . 8 . 5 . 4 . F a c t o r s T h a t I n f l u e n c e R e a c h i n g C o n s e n s u s T h e p r i n c i p a l f a c t o r s t h a t c o n t r i b u t e t o c o n s e n s u s a m o n g h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i n c l u d e : t e c h n i c a l f e a s i b i l i t y w h i c h m e a n s t h a t a p o l i c y p r o p o s a l a p p e a r s f e a s i b l e t o i m p l e m e n t ; c o n g r u e n c e w i t h s o c i a l v a l u e s w h i c h m e a n s t h a t t h e p o l i c y p r o p o s a l a p p e a r s t o a n t i c i p a t e p u b l i c a c q u i e s c e n c e ; c o n g r u e n c e w i t h h i d d e n e n t r e p r e n e u r s ’ o p i n i o n s w h i c h m e a n s t h a t t h e p o l i c y p r o p o s a l a r t i c u l a t e s v a l u e s t h a t a p p e a r a c c e p t a b l e w i t h i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y ; b u d g e t a n d fi n a n c i a l c o n c e r n s w h i c h m e a n s t h a t t h e p o l i c y p r o p o s a l a p p e a r s t o b a l a n c e b o t h b e n e fi t a n d c o s t ; a n d , p o l i t i c a l c u r r e n c y w h i c h m e a n s t h a t t h e p o l i c y p r o p o s a l a p p e a r s a c c e p t a b l e t o e l e c t e d d e c i s i o n m a k e r s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 3 1 - 1 3 9 ) . 2 6 2 . 1 . 8 . 5 . 5 . M e a n s F o r R e a c h i n g C o n s e n s u s D i f f u s i o n i s a c r u c i a l p r o c e s s w h i c h h e l p s h i d d e n e n t r e p r e n e u r s a c h i e v e c o n s e n s u s ; i t f u n c t i o n s w h e n v a r i o u s p r o p o s a l s c i r c u l a t e t h r o u g h t h e p o l i c y c o m m u n i t y ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 3 9 — 1 4 2 ) . T h i s p r o c e s s r e fi n e s t h e p r o p o s a l s o v e r t i m e t h r o u g h r e c o m b i n a t i o n w i t h o t h e r s a n d b y e v a l u a t i o n o f t h e i r c o n c e p t u a l c o n t e n t a n d c o h e r e n c e i n r e l a t i o n t o o t h e r p o p u l a r p o l i c y i d e a s . W h e n c o n s e n s u s b e g i n s t o d e v e l o p a r o u n d o n e o r s e v e r a l i d e a s t h e n a " b a n d w a g o n e f f e c t " p u s h e s f o r w a r d t h e m o s t c r e d i b l e a n d v i a b l e o n e s . T h e b a n d w a g o n e f f e c t t h u s p r o m o t e s c o n s e n s u s w i t h i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y , i n c r e a s e s t h e p a r t i c i p a t i o n o f h i d d e n e n t r e p r e n e u r s a n d a l s o t h e i r d e g r e e o f c o h e s i o n ( m e a n i n g s t r e n g t h o f t h e i r c o n n e c t i o n s a m o n g e a c h o t h e r a n d t o t h e p o l i c y a g e n d a ) . 2 . 1 . 8 . 6 . T h e D e c i s i o n A g e n d a T h e K i n g d o n m o d e l u s e s t h e m e t a p h o r o f “ p o l i c y w i n d o w " t o r e c o g n i z e w h e n t h e r e i s a n o p p o r t u n i t y f o r g o v e r n m e n t a c t i o n ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 6 5 - 1 7 9 ) . P o l i c y w i n d o w s o p e n b e c a u s e t h e r e a p p e a r s t o b e a c o m p e l l i n g p r o b l e m i n n e e d o f a s o l u t i o n o r e v e n t s i n t h e p o l i t i c a l a r e n a c r e a t e o p p o r t u n i t i e s f o r a c t i o n ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 9 4 - 1 9 5 ) . M o r e o v e r , p o l i c y e n t r e p r e n e u r s a r e c o n s t a n t l y w a t c h i n g f o r t h e s e m o m e n t s t o p u s h t h e i r p r o p o s a l s o r d r a w a t t e n t i o n t o a p a r t i c u l a r p r o b l e m ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 7 9 - 1 8 3 ) . T h e p r o b l e m s / p o l i c i e s w i n d o w , p o l i t i c s / p o l i c i e s w i n d o w a n d d e c i s i o n a g e n d a s h o w n i n F i g u r e 2 a r e d i s c u s s e d s e p a r a t e l y b e l o w . 2 7 P o l i c y w i n d o w s c a n o p e n p r e d i c t a b l y s u c h a s w h e n a n e l e c t i o n b r i n g s a c h a n g e i n a d m i n i s t r a t i o n s . T h i s i s c l e a r l y a n o p p o r t u n i t y f o r p o l i c y e l i t e s , a n d t h e r e f o r e a p o l i c y w i n d o w , w h e n t h e n e w s e t o f p o l i t i c a l a c t o r s c a s t s e a r c h f o r a c t i o n a l t e m a t i v e s t h e y c a n c o u p l e w i t h t h e i r u n t e s t e d a g e n d a o f p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s . P o l i c y w i n d o w s c a n a l s o o p e n q u i t e u n p r e d i c t a b l y ; e . g . , w h e n a c r i s i s e v e n t f o c u s e s a t t e n t i o n o n t h e f a i l u r e o f a p a r t i c u l a r g o v e r n m e n t p o l i c y . A c r i s i s e v e n t s e n d s o f fi c i a l s s c r a m b l i n g f o r a c t i o n a l t e r n a t i v e s t h a t w i l l s o l v e t h e p r o b l e m . A p o l i c y w i n d o w p r o v i d e s p o l i c y e n t r e p r e n e u r s a c o n t e x t f r o m w h i c h t h e y c a n e i t h e r a d v o c a t e t h e i r v i e w o f a p r o b l e m , g a i n v i s i b i l i t y f o r t h e i r p o l i c y p r o p o s a l o r l e v e r a g e p o l i t i c a l f o r c e s f o r t h e i r a d v a n t a g e . T h e p o l i c y w i n d o w i s a l s o a s t r o n g m o t i v a t i o n f o r p o l i c y e n t r e p r e n e u r s t o c o m m i t t h e i r r e s o u r c e s t o t h e p o l i c y p r o c e s s b e c a u s e i t i s l i k e l y t o b e w o r t h w h i l e f o r t h e m t o d o s o . I t a l s o h e l p s t o p r i o r i t i z e t h e s e t o f i t e m s o n t h e g o v e m m e n t ’ s d e c i s i o n a g e n d a a s d e c i s i o n m a k e r s w e i g h t h e l i k e l i h o o d o f a p r o p o s a l b e i n g e n a c t e d . T h e p o l i c y w i n d o w i s a n i n t e r v e n i n g v a r i a b l e i n K i n g d o n ’ s m o d e l ( s e e C h a p t e r 3 , M e a s u r e m e n t o f V a r i a b l e s ) . I n i t i a l l y , t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e p r o b l e m s a n d p o l i t i c s s t r e a m s s e t t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a ; t h e y c o n t r o l t h i s p a r t o f t h e p r o c e s s . T h e p o l i c y w i n d o w i s a n o p p o r t u n i t y t o m o v e a n a g e n d a i t e m t o a h i g h e r s t a t u s o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a a n d m a y o c c u r q u i c k l y o r t a k e y e a r s . T h e i m p o r t a n c e o f a p o l i c y w i n d o w i n K i n g d o n ’ s m o d e l i s t h a t w h e n i t o p e n s i t c r e a t e s a n a d d i t i o n a l o p p o r t u n i t y f o r c o u p l i n g a n d s o i s a n i n t e r v e n i n g e v e n t i n t h e p r o c e s s . T h i s i s a n e c e s s a r y c o n d i t i o n f o r m o v i n g t h e a g e n d a i t e m o n t o t h e d e c i s i o n a g e n d a . K i n g d o n p o s i t s t h a t p o l i c y e n t r e p r e n e u r s f r o m t h e 2 8 t h r e e p r o c e s s s t r e a m s m u s t r e a c h c o n s e n s u s t h a t t h e r e i s a c r e d i b l e p r o b l e m , a v i a b l e a l t e r n a t i v e f o r a c t i o n t o a d d r e s s t h e p r o b l e m , a n d t h e s e h a v e t h e s u p p o r t o f p o l i t i c a l c o n s t i t u e n c i e s a n d i n s t i t u t i o n s . 2 . 1 . 8 . 6 . 1 . P r o b l e m s - P o l i c i e s W i n d o w C o u p l i n g b e t w e e n c o m p o n e n t s o f t h e p r o b l e m s a n d p o l i c i e s s t r e a m s o p e n s t h e p r o b l e m s / p o l i c i e s w i n d o w ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 7 2 - 1 8 3 ) . F o r e x a m p l e , w h e n v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s b e g i n t o m o n i t o r a p r o b l e m t h e y a l s o s e e k o u t v i a b l e a l t e r n a t i v e s f o r a c t i o n i n t h e p o l i c i e s s t r e a m . I f t h e r e i s a n o l d p r o b l e m t h a t h a s s i m m e r e d f o r a l o n g t i m e i t m a y s u d d e n l y b e c o m e i m p o r t a n t b e c a u s e n e w a l t e r n a t i v e s f o r a c t i o n o n p r o b l e m s o f t h i s k i n d h i g h l i g h t p r e v i o u s l y u n r e c o g n i z e d r i s k s . T h e c a u s a l n e t w o r k i n F i g u r e 2 . 1 i n d i c a t e s t h a t c o u p l i n g b e t w e e n t h e s e p a i r s o f p r o c e s s s t r e a m s m o v e s i t e m s u p f r o m t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a t o a h i g h e r p r i o r i t y . P o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n t h e s t r e a m s m e d i a t e t h e c o u p l i n g p r o c e s s . 2 . 1 . 8 . 6 . 2 . P o l i t i c s - P o l i c i e s W i n d o w B y t h e s a m e p r o c e s s , c o u p l i n g b e t w e e n c o m p o n e n t s o f t h e p o l i t i c s a n d p o l i c i e s s t r e a m s o p e n s t h e p o l i t i c s / p o l i c i e s w i n d o w ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 7 2 - 1 8 3 ) . P o l i t i c a l e v e n t s , s u c h a s a n e l e c t i o n c h a n g e s t h e s e t o f d e c i s i o n m a k e r s a n d c r e a t e s o p p o r t u n i t i e s f o r m a t c h i n g p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n f r o m t h e p o l i c i e s s t r e a m w i t h t h e p o l i c y i n i t i a t i v e s b r o u g h t i n b y t h e n e w a d m i n i s t r a t i o n w h o a r e e a g e r t o e s t a b l i s h a t r a c k r e c o r d . T h e c a u s a l n e t w o r k i n F i g u r e 2 . 1 i n d i c a t e s t h e c o u p l i n g p r o c e s s a n d t h e k e y r o l e t h a t p o l i c y e n t r e p r e n e u r s h a v e . 2 9 T h e d i s c u s s i o n a b o v e d e s c r i b e s h o w t h e w i n d o w s o p e n t h r o u g h c o u p l i n g m e d i a t e d b y p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n t h e p r o b l e m s — p o l i c i e s s t r e a m s o r p o l i t i c s - p o l i c i e s s t r e a m s . D e c i s i o n m a k e r s p a y s e r i o u s a t t e n t i o n t o t h e s e h i g h s t a t u s i t e m s b e c a u s e a g e n d a i t e m s t h a t m o v e u p t o t h e d e c i s i o n a g e n d a m u s t p a s s t h r o u g h o n e o f t h e s e t w o w i n d o w s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 6 6 - 1 6 8 ) . I t e m s o n t h e d e c i s i o n a g e n d a a r e r e a d y f o r a n a u t h o r i t a t i v e d e c i s i o n o r n e a r l y s o . A s n o t e d e a r l i e r , t h e p r o b l e m s o r p o l i t i c s s t r e a m c o n t r o l s a g e n d a s e t t i n g b e c a u s e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s f r o m e i t h e r o r b o t h s t r e a m s m u s t s u p p o r t a p o l i c y i s s u e b e f o r e i t c a n m o v e o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . S i m i l a r l y , t h e p o l i c i e s s t r e a m c o n t r o l s w h a t a p p e a r s o n t h e d e c i s i o n a g e n d a b e c a u s e n o i t e m m o v e s u p w a r d f r o m t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a u n l e s s a v i a b l e p o l i c y p r o p o s a l i s f i r s t c o u p l e d w i t h ( o r a t t a c h e d t o ) a c r e d i b l e p r o b l e m i n t h e p r o b l e m s - p o l i c i e s w i n d o w o r t o a h i g h l y v i s i b l e p o l i t i c a l i n i t i a t i v e i n t h e p o l i t i c s — p o l i c i e s w i n d o w . O n e o f t h e k e y c o n c e p t s i n K i n g d o n ’ s m o d e l i s t h a t b e f o r e a p o l i c y i s s u e m o v e s o n t o t h e d e c i s i o n a g e n d a a l l t h r e e p r o c e s s s t r e a m s m u s t b e c o u p l e d t o g e t h e r . T h i s m e a n s t h a t t h e r e m u s t b e a c r e d i b l e p r o b l e m , a v i a b l e a l t e r n a t i v e f o r a c t i o n o n t h e p r o b l e m , a n d t h e s e h a v e t h e s u p p o r t o f p o l i t i c a l c o n s t i t u e n c i e s a n d / o r i n s t i t u t i o n s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 7 8 - 1 7 9 ) . T h e p r o c e s s d y n a m i c s o f e a c h s t r e a m a r e d i f f e r e n t a n d i n d e p e n d e n t o f t h e o t h e r s b u t t h e y a l l p l a y e q u a l l y i m p o r t a n t r o l e s . T h e r e f o r e , i n o r d e r t o u n d e r s t a n d h o w t h e g o v e r n m e n t ’ s d e c i s i o n a g e n d a c h a n g e s i t i s n e c e s s a r y t o e l u c i d a t e t h e f a c t o r s o p e r a t i n g w i t h i n e a c h p r o c e s s s t r e a m a s w e l l a s t h e c o u p l i n g o f t h e s e s t r e a m s . 3 0 2 . 2 . P o l i c y C o n t e x t 2 . 2 . A . G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t T h e d i s c u s s i o n b e l o w i n t r o d u c e s t h e k e y f a c t o r s - p o l i c y e n t r e p r e n e u r s , p o l i t i c a l e v e n t s a n d p o l i c y p r o p o s a l s - l e a d i n g u p t o a n d i n c l u d i n g t h e n e g o t i a t i o n o f t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t ( G L W Q A ) . T h e s e f a c t o r s fi g u r e d p r o m i n e n t l y e i t h e r a t c e r t a i n k e y p o i n t s o r f o r t h e d u r a t i o n o f t h e p o l i c y p r o c e s s . T h e c r i t e r i a u s e d t o a s s e s s p r o m i n e n t p a r t i c i p a t i o n i n t h e p o l i c y p r o c e s s w e r e : c o n t r i b u t i o n s t o G r e a t L a k e s r e p o r t s a n d o t h e r e s s e n t i a l i n f o r m a t i o n t h a t p o l i c y e n t r e p r e n e u r s c o n s i d e r e d a s t h e b a s i s f o r t h e i r n e g o t i a t i o n s ; a n d , c o n t r i b u t i o n s t o t h e d e v e l o p m e n t o f p o l i c y p r o p o s a l s t h r o u g h m o r e t h a n o n e c y c l e . O t h e r p e r s o n s a n d e v e n t s t h a t a r e m e n t i o n e d b e l o w m a y n o t b e i n c l u d e d i n r e s p o n s e s t o a l l o f t h e r e s e a r c h q u e s t i o n s i n C h a p t e r s 4 - 6 i f t h e y d i d n o t f u n d a m e n t a l l y c o n t r i b u t e t o t h e p o l i c y p r o c e s s . F o r e x a m p l e , t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e p l a y e d a c e n t r a l r o l e f o r a b o u t s i x m o n t h s d u r i n g 1 9 7 0 a n d i t s r e c o m m e n d a t i o n s w e r e t h e i n i t i a l b a s i s f o r t h e p o s i t i o n o f t h e U S . s e c t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d , p g . 4 ) . H o w e v e r , d u e t o i t s b r i e f d u r a t i o n a n d o v e r l a p w i t h t h e U S . s e c t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p , t h e t a s k f o r c e w a s n o t c o n s i d e r e d i n a l l o f t h e q u e s t i o n s . T h e r e s e a r c h f o r t h e G L W Q A b e g i n s i n O c t o b e r 1 9 6 4 w h e n t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( l J C ) r e c e i v e d a L e t t e r o f R e f e r e n c e ( h e r e a f t e r r e f e r r e d t o a s t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e ) f r o m t h e g o v e r n m e n t s o f C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s ( l J C 1 9 7 0 a , p p . 1 6 1 - 1 6 2 ) . F r o m 1 9 5 0 o n w a r d s , v a r i o u s f o r a h a d d o c u m e n t e d p o l l u t i o n p r o b l e m s i n t h e G r e a t L a k e s ( B i l d e r 1 9 7 1 , p p . 5 0 1 - 5 0 6 ; 3 1 B l o o m fi e l d 1 9 5 8 ; E v a n s 1 9 5 7 ; F W P C A 1 9 6 7 ; F W P C A 1 9 6 8 a ; I J C 1 9 5 1 ; O e m i n g 1 9 6 3 ; O h i o 1 9 6 5 ; P u b l i c H e a l t h S e r v i c e 1 9 6 0 ; S t e i n 1 9 6 3 ) . T h e g o v e r n m e n t s r e s p o n d e d t o t h e s e g r o w i n g c o n c e r n s b y r e q u e s t i n g t h e I J C t o i n v e s t i g a t e w a t e r p o l l u t i o n i n L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e i n t e r n a t i o n a l s e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r ( B i l d e r 1 9 7 1 , p p . 4 9 5 - 5 0 1 ; I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 6 1 - 1 6 2 ; S t a t e 1 9 6 4 ) . T h e I J C e s t a b l i s h e d l n t e m a t i o n a l B o a r d s c o m p o s e d o f g o v e r n m e n t e x p e r t s f r o m t h e f e d e r a l , p r o v i n c i a l a n d s t a t e a g e n c i e s t o c a r r y o u t t h e i n v e s t i g a t i o n ( I J C 1 9 7 0 a , p g . 2 5 ; S t a t e 1 9 6 8 ) . T h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e a l s o a u t h o r i z e d t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s t o u s e e x p e r t p e r s o n n e l f r o m t h e o t h e r t e c h n i c a l a g e n c i e s o f C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s a n d r e l e v a n t i n f o r m a t i o n a n d t e c h n i c a l d a t a ( I J C 1 9 7 0 a , p g . 1 6 2 ; S t a t e 1 9 6 4 ) . T h e U S . t e c h n i c a l a g e n c i e s i n c l u d e d t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n , M i c h i g a n W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n , M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f H e a l t h , N e w Y o r k S t a t e D e p a r t m e n t o f H e a l t h , O h i o D e p a r t m e n t o f H e a l t h , a n d P e n n s y l v a n i a D e p a r t m e n t o f H e a l t h ( I J C 1 9 7 0 a , p g . 1 6 8 ) . E x a m p l e s o f s u p p l e m e n t a r y d a t a s o u r c e s i n c l u d e d p o l l u t i o n s t u d i e s b y C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 8 - 9 , 2 6 ) . I n N o v e m b e r 1 9 6 9 , t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s s u b m i t t e d a t h r e e - v o l u m e f i n a l r e p o r t : “ P o l l u t i o n o f L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e l n t e m a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r : R e p o r t t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ” ( h e r e a f t e r r e f e r r e d t o a s t h e I B F i n a l R e p o r t ) , ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a ; I L E L O W P B 1 9 6 9 b ; I L O L E W P B 1 9 6 9 ) . T o f a c i l i t a t e e v a l u a t i o n o f t h e I B F i n a l R e p o r t , t h e I J C o r g a n i z e d e i g h t p u b l i c h e a r i n g s t h a t w e r e h e l d i n D e c e m b e r 1 9 6 9 , a n d J a n u a r y 3 2 a n d F e b r u a r y 1 9 7 0 , i n N e w Y o r k , O h i o , O n t a r i o a n d P e n n s y l v a n i a ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 2 8 - 3 3 ) . N e a r l y 2 0 0 p e r s o n s f r o m M i c h i g a n , N e w Y o r k , O h i o , O n t a r i o a n d P e n n s y l v a n i a g a v e t e s t i m o n y a n d s e v e r a l h u n d r e d m o r e s u b m i t t e d w r i t t e n c o m m e n t s ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 2 8 - 3 3 , 1 6 9 - 1 7 4 ) . F e d e r a l , s t a t e a n d m u n i c i p a l g o v e r n m e n t s , e l e c t e d o f fi c i a l s , i n d u s t r y , a c a d e m i a , a n d p r i v a t e C i t i z e n s w e r e r e p r e s e n t e d a t t h e h e a r i n g s . T h e I J C d e v e l o p e d a c o m p o s i t e v i e w o f G r e a t L a k e s c o n c e r n s f r o m t h e s e t e s t i m o n i e s a n d s t a t e m e n t s ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 6 9 — 1 7 4 ) . F r o m t h i s c o m p o s i t e o f p u b l i c c o m m e n t s t h e I J C p r e p a r e d i t s t h i r d i n t e r i m r e p o r t , “ S p e c i a l R e p o r t o n P o t e n t i a l O i l P o l l u t i o n , E u t r o p h i c a t i o n , a n d P o l l u t i o n f r o m W a t e r c r a f t ” ( h e r e a f t e r r e f e r r e d t o a s t h e I J C S p e c i a l R e p o r t ) , a n d s u b m i t t e d i t t o t h e g o v e r n m e n t s i n A p r i l ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 3 — 1 4 ; S t a t e 1 9 7 0 a ) . T h e y c o n c l u d e d “ o i l p o l l u t i o n , e u t r o p h i c a t i o n a n d p o l l u t i o n f r o m w a t e r c r a f t s h o u l d b e b r o u g h t t o t h e a t t e n t i o n o f t h e t w o G o v e r n m e n t s a s a m a t t e r o f u r g e n c y ” ; t h e I J C m a d e s i x r e c o m m e n d a t i o n s t h a t i t b e l i e v e d “ r e q u i r e d i m p l e m e n t a t i o n a t t h e e a r l i e s t p o s s i b l e d a t e ” ( I J C 1 9 7 0 a , p g . 1 4 ; I J C 1 9 7 0 b ; S t a t e 1 9 7 0 a ) . I t s h o u l d a l s o b e n o t e d t h a t t h e I J C S p e c i a l R e p o r t ( s e e A P P E N D I X A ) w a s t h e p r i n c i p a l t o p i c o n t h e a g e n d a a t k e y p o l i c y m e e t i n g s w h e r e t h e s t r a t e g i c d i r e c t i o n o f t h e g o v e r n m e n t s ’ w a t e r p o l i c y w a s d i s c u s s e d . T h e s e m e e t i n g s i n v o l v e d h i g h l e v e l g o v e r n m e n t o f fi c i a l s a n d i n c l u d e d : J u n e 2 3 1 9 7 0 , O t t a w a - F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 0 a , M e m o r a n d u m f o r t h e P r e s i d e n t , p g . 2 ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; R o g e r s 1 9 7 0 a ; S c h m i d t 3 3 1 9 7 0 s ; 1 9 7 0 b ) ; a n d , S e p t e m b e r 9 - 1 0 1 9 7 0 , T o r o n t o - G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e ( O W R C 1 9 7 0 a ; O W R C 1 9 7 0 b ) . T h e I J C c o m p i l e d t h e i n f o r m a t i o n f r o m i t s t h r e e i n t e r i m r e p o r t s , a s w e l l a s t h e I B F i n a l R e p o r t t o p r e p a r e i t s fi n a l r e p o r t , “ P o l l u t i o n o f L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e l n t e m a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r ” ( h e r e a f t e r r e f e r r e d t o a s t h e I J C F i n a l R e p o r t ) ; i t s u b m i t t e d t h e F i n a l R e p o r t t o t h e t w o g o v e r n m e n t s i n D e c e m b e r 1 9 7 0 . A m o n g t h e r e p o r t ’ s 2 2 r e c o m m e n d a t i o n s w e r e t h r e e t h a t a d d r e s s e d t o x i c s u b s t a n c e s : t h e “ i n t r o d u c t i o n o f p e r s i s t e n t o r g a n i c c o n t a m i n a n t s s u c h a s h e r b i c i d e s a n d p e s t i c i d e s ” ; t h e “ i n t r o d u c t i o n o f t o x i c m a t e r i a l s f r o m m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s ” ; a n d , t h e “ i n v e s t i g a t i o n o f t h e p o s s i b l e a d v e r s e h e a l t h a n d e c o l o g i c a l e f f e c t s o f s u b s t i t u t e s p r o p o s e d f o r u s e i n l i e u o f o r g a n i c c o n t a m i n a n t s , t o x i c m a t e r i a l s a n d a n y o t h e r s u b s t a n c e s n o w c o n s i d e r e d h a z a r d o u s s u c h a s m e r c u r y a n d p h o s p h o r u s ” ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 4 9 — 1 5 6 ; S t a t e 1 9 7 0 a ) . B y c o n t r a s t , n o n e o f t h e s e c o n c e r n s w e r e p r e s e n t i n t h e I J C S p e c i a l R e p o r t s u b m i t t e d i n A p r i l ( S t a t e 1 9 7 0 a ) . B u t e a r l i e r i n 1 9 7 0 t h e p e r c e p t i o n s i n t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a , c o n c e r n i n g G r e a t L a k e s w a t e r p o l l u t i o n i s s u e s t o o k a s u d d e n a n d d r a m a t i c t u r n . T h i s o c c u r r e d s h o r t l y a f t e r t h e I J C fi n i s h e d p u b l i c h e a r i n g s i n F e b r u a r y a n d s e v e r a l w e e k s b e f o r e i t s u b m i t t e d t h e I J C S p e c i a l R e p o r t t o t h e g o v e r n m e n t s i n A p r i l . T h e d i s c u s s i o n b e l o w d e s c r i b e s t h e r a p i d u n f o l d i n g o f t h i s d r a m a t i c e v e n t . A t a n I J C m e e t i n g o n F e b r u a r y 1 1 i n T o r o n t o , t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a d i s c l o s e d t o o f fi c i a l s f r o m t h e U S . t h a t t h e y h a d i n i t i a t e d w a t e r q u a l i t y s t u d i e s b e c a u s e t h e y w e r e c o n c e r n e d a b o u t p o s s i b l e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n i n t h e G r e a t L a k e s ( S e n a t e 1 9 7 0 , p 9 8 ; T u m e y 1 9 7 0 ) . S u b s e q u e n t l y , o n M a r c h 2 0 t h e C a n a d i a n F o o d a n d D r u g D i r e c t o r a t e i n f o r m e d o f fi c i a l s o f t h e U S . F o o d a n d D r u g A d m i n i s t r a t i o n t h a t L a k e S t . C l a i r fi s h c o n t a i n e d h i g h l e v e l s o f m e r c u r y ( S e n a t e 1 9 7 0 , p g . 3 1 ; T u m e y 1 9 7 0 ) . T h e U S . e m b a s s y i n O t t a w a w a s i n f o r m e d o n M a r c h 2 4 t h a t t h e C a n a d i a n D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s h a d b a n n e d c o m m e r c i a l fi s h i n g i n L a k e S t . C l a i r b e c a u s e o f m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n i n e f f l u e n t d i s c h a r g e d f r o m t h e D o w C h e m i c a l p l a n t a t S a m i a , O n t a r i o ( S m i t h 1 9 7 0 c ) . T h i s w a s f o l l o w e d o n A p r i l 2 w i t h a n o t h e r b a n o n fi s h i n g , t h i s t i m e i n L a k e E r i e , b a s e d o n a s t u d y b y t h e O n t a r i o W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n ( S m i t h 1 9 7 0 b ) . O n A p r i l 2 , t h e G r e a t L a k e s R e g i o n a l D i r e c t o r o f t h e F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y A d m i n i s t r a t i o n m e t i n W a s h i n g t o n w i t h r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e P r o v i n c e o f O n t a r i o , t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a , U S . F o o d a n d D m g A d m i n i s t r a t i o n a n d o t h e r f e d e r a l o f fi c i a l s ( F W Q A m m 1 9 7 1 , p p . 2 1 2 - 2 1 3 ; 1 9 7 0 , p 9 9 6 ) . T h e y e x c h a n g e d i n f o r m a t i o n o n t h e m e r c u r y p r o b l e m ; t h e c o n s e n s u s o f t h e m e e t i n g w a s t h a t “ t h e m e r c u r y p r o b l e m i s s e r i o u s a n d o f i n t e r n a t i o n a l c o n c e r n . " A t t h e d i p l o m a t i c l e v e l t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a r e s p o n d e d t o t h i s i n c i d e n t w i t h a f o r m a l n o t e : “ M e r c u r y C o n t a m i n a t i o n o f B o u n d a r y W a t e r s , " t h a t w a s d e l i v e r e d A p r i l 2 t o t h e U S . e m b a s s y i n O t t a w a ( S e n a t e 1 9 7 0 , p 9 5 9 ; S m i t h 1 9 7 0 a ) . C a n a d a o f f e r e d i t s c o n c l u s i o n t h a t e f fl u e n t f r o m t h e W y a n d o t t e C h e m i c a l C o m p a n y i n M i c h i g a n w a s a s u b s t a n t i a l s o u r c e o f t h e m e r c u r y p o l l u t i o n a n d t h a t u n d e r A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y i t w a s r e q u e s t i n g t h a t t h e U S . g o v e r n m e n t “ t a k e i m m e d i a t e a c t i o n t o r e m e d y t h e p r o b l e m ” . T h e U S . 3 5 e m b a s s y r e p o r t e d t h a t w h e n U n d e r - S e c r e t a r y R i t c h i e , D e p a r t m e n t o f E x t e r n a l A f f a i r s , d e l i v e r e d t h e n o t e , h e o f f e r e d : “ h i s ‘ p e r s o n a l o b s e r v a t i o n ” t h a t t h i s m a t t e r i s l i k e l y ( t o ) c o n t i n u e ( t o ) a t t r a c t w i d e s p r e a d p u b l i c a t t e n t i o n a n d i n t e r e s t . H e n o t e d t h a t p e o p l e a r e b e c o m i n g v e r y e m o t i o n a l a b o u t s u c h m a t t e r s i n C a n a d a a n d t h a t i n e v i t a b l y s u c h f e e l i n g s t e n d t o s p i l l o v e r i n t o o t h e r q u e s t i o n s s u c h a s A r c t i c s o v e r e i g n t y , c o o p e r a t i o n i n e n e r g y m a t t e r s , o i l q u o t a s , a n d e v e n f o r e i g n ( r e a d U . S . ) o w n e r s h i p o f C a n a d i a n i n d u s t r y a n d r e s o u r c e s ” ( S m i t h 1 9 7 0 a ) . T h e S e c r e t a r y o f S t a t e , W i l l i a m R o g e r s , r e s p o n d e d t o C a n a d a ’ s n o t e o n A p r i l 8 w i t h a r e p o r t o n U S . g o v e r n m e n t a c t i o n s i n w h i c h h e “ s u g g e s t e d t h a t t h e t w o g o v e r n m e n t s d i s c u s s t h e p r o b l e m o f m e r c u r y p o l l u t i o n i n a l l b o u n d a r y w a t e r s a t t h e e a r l i e s t o p p o r t u n i t y ' ( R o g e r s 1 9 7 0 c ) . I n a d d i t i o n , t h e S e c r e t a r y o f t h e U S . S e c t i o n o f t h e I J C s e n t a l e t t e r o n A p r i l 8 t o t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e r e q u e s t i n g t h e p r e l i m i n a r y v i e w s o f t h e U S . g o v e r n m e n t o n R e c o m m e n d a t i o n N o . 1 9 o f t h e I B F i n a l R e p o r t ( B u r n s 1 9 7 0 a ) . T h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s h a d r e c o m m e n d e d t o t h e I J C t h a t t h e g o v e r n m e n t s a p p o i n t a b o a r d t h a t w o u l d c o o r d i n a t e j o i n t i n t e r n a t i o n a l p r o g r a m s f o r w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p g . 1 3 ) . P r e s i d e n t N i x o n r e s p o n d e d t o t h e I J C r e q u e s t b y e s t a b l i s h i n g t h e S p e c i a l T a s k F o r c e o n t h e I m p r o v e m e n t o f t h e E f f e c t i v e n e s s o f W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s ; h e d i r e c t e d R u s s e l l T r a i n , C h a i r m a n o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y ( C E O ) , t o c o n s i d e r t h i s r e c o m m e n d a t i o n a n d r e p o r t b a c k t o h i m ( B u r n s 1 9 7 0 a ) . A t a b o u t t h e s a m e t i m e a n i n f o r m a l b u t c r u c i a l e x c h a n g e t o o k p l a c e b e t w e e n D a n i e l P . M o y n i h a n , C o u n s e l o r t o t h e P r e s i d e n t , a n d U n d e r - S e c r e t a r y R i t c h i e ( R o g e r s 1 9 7 0 b ) . T h i s d i s c u s s i o n p r o m p t e d a m o r e f o r m a l d i s c u s s i o n w i t h C a n a d i a n A m b a s s a d o r C a d i e u x i n W a s h i n g t o n o n A p r i l 9 . M o y n i h a n i n f o r m e d A m b a s s a d o r C a d i e u x t h a t P r e s i d e n t N i x o n h a d e s t a b l i s h e d a S p e c i a l T a s k F o r c e o n t h e I m p r o v e m e n t o f t h e E f f e c t i v e n e s s o f W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s ; t h e t a s k f o r c e w o u l d “ c o n d u c t a n o v e r a l l r e v i e w o f t h e p r o b l e m s r e l a t e d t o w a t e r q u a l i t y m a n a g e m e n t o f L a k e E r i e ” ( R o g e r s 1 9 7 0 b ) . M o y n i h a n a l s o p r e s e n t e d t h e A m b a s s a d o r w i t h t h e t e x t o f a d r a f t s t a t e m e n t o n t h e “ U n i t e d S t a t e s P o s i t i o n w i t h R e s p e c t t o P r o b l e m s o f P o l l u t i o n A b a t e m e n t I n a n d U l t i m a t e R e s t o r a t i o n o f L a k e E r i e ” a n d , f u r t h e r , s t a t e d t h a t t h e U S . w a s i n t e r e s t e d i n m a k i n g a j o i n t s t a t e m e n t w i t h C a n a d a o n t h e s e i s s u e s . M o r e o v e r , s i n c e b o t h p a r t i e s d e s i r e d t o m o v e q u i c k l y o n t h i s p r o b l e m , M o y n i h a n e x p l o r e d t h e p o s s i b i l i t y o f “ e s t a b l i s h i n g U S . a n d C a n a d i a n t a s k f o r c e s t o e x a m i n e t h e p r o b l e m s o f p o l l u t i o n o n L a k e E r i e ” ( R o g e r s 1 9 7 0 b ) . C a n a d i a n o f fi c i a l s r e a c t e d p o s i t i v e l y a n d P r e s i d e n t N i x o n a s k e d R u s s e l l T r a i n t o i n i t i a t e d i s c u s s i o n s w i t h t h e C a n a d i a n s o n a l t e r n a t i v e a c t i o n s t h e y c o u l d j o i n t l y u n d e r t a k e ( C E O 1 9 7 1 a , p g . 2 9 ; K i s s i n g e r 1 9 7 1 ) . T h e p a r t i e s a g r e e d t o m e e t o n M a y 2 5 1 9 7 0 i n O t t a w a ( M a c D o n a l d 1 9 7 0 ) . P r i o r t o t h e M a y 2 5 m e e t i n g t h e P r e s i d e n t ’ s T a s k F o r c e d e t e r m i n e d t h a t t h e i r s t u d y w o u l d h a v e t o b e e x p a n d e d t o i n c l u d e a l l o f t h e G r e a t L a k e s a n d t h e y r e c e i v e d W h i t e H o u s e c l e a r a n c e t o d o s o ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 0 a , M e m o r a n d u m f o r t h e P r e s i d e n t , p g . 1 ) . A t t h e r e g i o n a l l e v e l , r e p r e s e n t a t i v e s f r o m O n t a r i o , M i c h i g a n a n d O h i o m e t o n A p r i l 1 0 i n T o r o n t o t o s h a r e i n f o r m a t i o n o n h o w g o v e r n m e n t o f fi c i a l s w e r e m a k i n g d e c i s i o n s o n m e r c u r y c o n t a m i n a t e d fi s h ( D ' l t r i 1 9 7 1 , p p . 2 1 3 - 2 1 4 ; F W Q A 1 9 7 0 , p g . 9 7 ; S e n a t e 1 9 7 0 , p g . 1 0 ; T u m e y 1 9 7 0 ) . F e d e r a l r e p r e s e n t a t i v e s a l s o p a r t i c i p a t e d a s o b s e r v e r s . O n e o f t h e d e c i s i o n s a t t h e m e e t i n g w a s t o 3 7 r e c o m m e n d c o n v e n i n g a c o n f e r e n c e o f G r e a t L a k e s g o v e r n o r s a n d p r e m i e r s . T h u s , t h e P r i m e M i n i s t e r o f O n t a r i o l a t e r c o n v e n e d t h e G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e i n T o r o n t o o n S e p t e m b e r 9 - 1 0 , 1 9 7 0 ( T o w e 1 9 7 0 a ) ( C o w a n 1 9 7 0 ; O W R C 1 9 7 0 a ; O W R C 1 9 7 0 b ) . T h e G o v e r n o r s o f t h e G r e a t L a k e s S t a t e s , s t a t e o f fi c i a l s , a s w e l l a s r e p r e s e n t a t i v e s o f b o t h f e d e r a l g o v e r n m e n t s a n d o t h e r C a n a d i a n p r o v i n c e s a t t e n d e d t h e S e p t e m b e r m e e t i n g ( J o h n s o n 1 9 7 0 ; P e t e r s o n 1 9 7 0 b ) . A t t h e M a y 2 5 h i g h - l e v e l m e e t i n g i n O t t a w a t h e p a r t i e s f o c u s e d t h e i r d i s c u s s i o n o n t h e I J C S p e c i a l R e p o r t s u b m i t t e d t o t h e g o v e r n m e n t s i n A p r i l ( S t a t e M a c D o n a l d 1 9 7 0 , p 9 3 ; R o g e r s 1 9 7 0 a ; S c h m i d t 1 9 7 0 d ; 1 9 7 0 a ) . F u r t h e r a c t i o n w a s c l e a r l y n e e d e d a n d t h e o f fi c i a l s a g r e e d t h a t a n o t h e r h i g h - l e v e l m e e t i n g s h o u l d b e h e l d i n J u n e ( R o g e r s 1 9 7 1 ) . T h e C a n a d i a n s i n p a r t i c u l a r e x p r e s s e d t h e h o p e t h a t t h e M i n i s t e r s ( w h o w o u l d a t t e n d t h e J u n e m e e t i n g ) “ w o u l d a n n o u n c e t h e i r i n t e n t i o n s t o n e g o t i a t e a n e w a g r e e m e n t c o n c e r n i n g w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s ” ( M a c D o n a l d 1 9 7 0 ) . T h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n J u n e 2 3 f o r m a l l y i n i t i a t e d i n t e r g o v e r n m e n t a l d i s c u s s i o n s o n t h e b r o a d e r i s s u e s o f a b a t e m e n t o f G r e a t L a k e s w a t e r p o l l u t i o n . T h e r e p r e s e n t a t i v e s t o t h e M i n i s t e r i a l M e e t i n g w e r e a l l h i g h l e v e l f e d e r a l o f fi c i a l s ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 9 ; 1 9 7 0 b ) . R u s s e l l E . T r a i n , C h a i r m a n o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , l e d t h e U S . d e l e g a t i o n t h a t i n c l u d e d U S . A m b a s s a d o r A d o l p h S c h m i d t a n d r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e , D e p a r t m e n t o f I n t e r i o r , U S . C o a s t G u a r d a n d D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f , p g . 2 ; 1 9 7 0 b ) . 3 8 T h e g o v e r n m e n t s a g r e e d a t t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g t o e s t a b l i s h a J o i n t W o r k i n g G r o u p ( J W G ) t o “ c o n s i d e r c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s a n d i m p l e m e n t i n g p r o g r a m s f o r p o l l u t i o n c o n t r o l " ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p g . 3 ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f , p p . 1 - 2 ; 1 9 7 0 b ) . W a t e r p o l l u t i o n e x p e r t s f r o m f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l a g e n c i e s c o m p r i s e d t h e J W G ( M a n s fi e l d 1 9 7 0 ; T o w e 1 9 7 0 b ) . T h e U S . s e c t i o n o f t h e J W G w a s i n i t i a l l y a s s e m b l e d f r o m t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d , p g . 3 ) . G o r d o n J . M a c D o n a l d , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , c h a i r e d t h e U S . s e c t i o n o f t h e J W G . T h e U S . s e c t i o n i n c l u d e d r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e : G r e a t L a k e s B a s i n C o m m i s s i o n ; D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r ; D e p a r t m e n t o f S t a t e ; D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n ; W a t e r R e s o u r c e s C o u n c i l ; U S . A r m y C o r p . o f E n g i n e e r s ; N a t i o n a l C o u n c i l o n M a r i n e R e s o u r c e s a n d E n g i n e e r i n g D e v e l o p m e n t ; O f fi c e o f S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y ; a n d , D e p a r t m e n t o f H e a l t h , E d u c a t i o n a n d W e l f a r e ( M a n s f i e l d 1 9 7 0 ; S t a t e 1 9 7 1 b ) . T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p m e t b e t w e e n S e p t e m b e r 1 9 7 0 a n d A p r i l 1 9 7 1 ; i t e s t a b l i s h e d t e n s u b - g r o u p s t o w o r k o n v a r i o u s a s p e c t s o f G r e a t L a k e s p o l l u t i o n ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 9 , p p . 7 - 8 ) . T h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e s u b m i t t e d i t s F i n a l R e p o r t o n S e p t e m b e r 2 4 ( s e e A P P E N D I X 8 ) , r e c o m m e n d e d t h a t t h e P r e s i d e n t d i s s o l v e t h e T a s k F o r c e a n d t h e w o r k b e r e a s s i g n e d t o t h e U S . s e c t i o n o f t h e J W G ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d , p g . 2 ) . T h e P r e s i d e n t a p p r o v e d t h i s r e c o m m e n d a t i o n a n d t w o o t h e r s t h a t d e l e g a t e d r e s p o n s i b i l i t y t o t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y f o r c o o r d i n a t i n g t h e p o s i t i o n o f t h e U S . f e d e r a l a g e n c i e s o n t h e I J C F i n a l R e p o r t 3 9 a n d f o r p r e p a r i n g t h e U n i t e d S t a t e s p o s i t i o n f o r n e g o t i a t i o n s w i t h C a n a d a i n t h e J W G ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d , p g . 5 ) . I n A p r i l 1 9 7 1 , t h e J W G fi n i s h e d i t s w o r k a n d a p p r o v e d t h e d r a f t fi n a l r e p o r t : “ F i n a l R e p o r t o f t h e C a n a d a - U n i t e d S t a t e s J o i n t W o r k i n g G r o u p o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n ” ( h e r e a f t e r r e f e r r e d t o a s t h e J W G F i n a l R e p o r t ; s e e A P P E N D I X E ) ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p g . 3 ) . I t r e c o m m e n d e d t h e g o v e r n m e n t s c o n c l u d e a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t w i t h a n n e x e s t o i d e n t i f y s p e c i fi c w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s , c o m m i t m e n t s f o r d e v e l o p i n g w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s a n d t h e p r o g r a m s n e c e s s a r y t o a c h i e v e t h e s e o b j e c t i v e s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p g . 1 9 ) . I n a d d i t i o n , t h e J W G r e v i e w e d i t s F i n a l R e p o r t w i t h t h e I J C i n M a y a n d s u b m i t t e d i t t o t h e g o v e r n m e n t s a t t h e S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n J u n e 1 0 , 1 9 7 1 ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 9 ) . T h e t w o d e l e g a t i o n s a t t h e m e e t i n g a c c e p t e d t h e J W G F i n a l R e p o r t t h a t c o n t a i n e d t h e b a s i c f r a m e w o r k o f a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t o n G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 9 ) . W i t h t h i s f r a m e w o r k a s a b a s i s t h e g o v e r n m e n t s a g r e e d t o n e g o t i a t e a n i n t e r g o v e m m e n t a l a g r e e m e n t ( S t a t e 1 9 7 1 a ; S t a t e 1 9 7 1 b ) . T h e f r a m e w o r k o f t h e p r o p o s e d a g r e e m e n t g e n e r a t e d c o n s i d e r a b l e e n t h u s i a s m ; R u s s e l l T r a i n d e s c r i b e d i t a s “ a n h i s t o r i c fi r s t ” w i t h p r o v i s i o n s t h a t w e r e “ u n p r e c e d e n t e d i n s c o p e ” ( S m i t h 1 9 7 1 ) . M i t c h e l l S h a r p , C a n a d a ’ s E x t e r n a l A f f a i r s S e c r e t a r y , a g r e e d a n d a d d e d t h a t “ t h e a g r e e m e n t w a s t h e m o s t f a r r e a c h i n g e v e r s i g n e d b y t w o c o u n t r i e s i n t h e e n v i r o n m e n t a l fi e l d ” ( S m i t h 1 9 7 1 ) . 4 0 T h e U n i t e d S t a t e s s t m c t u r e d t h e i r n e g o t i a t i n g t e a m i n t w o l e v e l s w i t h t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e a s s i g n e d o v e r a l l r e s p o n s i b i l i t y ( B u r n s 1 9 7 1 ) . T h e fi r s t l e v e l t e a m w a s c o n c e r n e d w i t h t h e b a s i c a g r e e m e n t a n d s u p e r v i s i o n o f t h e n e g o t i a t i o n s ; i t i n c l u d e d h i g h l e v e l r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e , E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y ( E P A ) , U S . C o a s t G u a r d , C E O , a n d A r m y C o r p s o f E n g i n e e r s ( B u r n s 1 9 7 1 ) . T h e s e c o n d l e v e l t e a m w a s r e s p o n s i b l e f o r n e g o t i a t i n g t h e t e c h n i c a l a n n e x e s t o t h e b a s i c a g r e e m e n t ( B u r n s 1 9 7 1 ) . T h i s s e c o n d t e a m , n u m b e r i n g a b o u t fi f t y , i n c l u d e d r e p r e s e n t a t i v e s o f e i g h t a d d i t i o n a l f e d e r a l a g e n c i e s o r d e p a r t m e n t s ( J o h n s o n 1 9 7 1 a ) . F r e d e r i c k O . R o u s e , C h a i r m a n , G r e a t L a k e s B a s i n C o m m i s s i o n , a n d W i l l i a m M a r k s , C h i e f o f W a t e r R e s o u r c e P l a n n i n g , M i c h i g a n W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n , s e r v e d l i a i s o n r o l e s b e t w e e n t h e n e g o t i a t i n g t e a m a n d t h e G r e a t L a k e s S t a t e s ( J o h n s o n 1 9 7 1 C ; N e f 1 9 7 1 a ; N e f 1 9 7 1 b ) . P r i m e M i n i s t e r P i e r r e T r u d e a u a n d P r e s i d e n t N i x o n s i g n e d t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t i n O t t a w a o n A p r i l 1 5 , 1 9 7 2 ( S t a t e 1 9 7 2 ) . 2 . 2 . 8 . F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 7 2 W a t e r q u a l i t y w a s d e t e r i o r a t i n g i n m a n y a r e a s o f t h e U S . w h e n t h e I J C r e c e i v e d t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e f r o m t h e g o v e r n m e n t s i n l a t e 1 9 6 4 ( D a v i e s 1 9 7 0 ; G r a d 1 9 8 5 , p p . 6 8 - 7 2 ; I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 6 1 - 1 6 2 ) . E f f o r t s t o a d d r e s s t h e s e w a t e r q u a l i t y p r o b l e m s a t t h e f e d e r a l l e v e l b e g a n s o m e w h a t e a r l i e r w h e n t h e S e n a t e C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s a p p o i n t e d a S u b c o m m i t t e e o n A i r a n d W a t e r P o l l u t i o n i n 1 9 6 3 w i t h S e n a t o r E d m u n d M u s k i e o f M a i n e a s c h a i r m a n ( G r a d 1 9 8 5 , p p . 6 8 - 7 2 ) . T h e s u b c o m m i t t e e h e l d e x t e n s i v e h e a r i n g s o n t h e F e d e r a l 4 1 W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t , s p e c i fi c a l l y t h e 1 9 5 6 a n d 1 9 6 1 a m e n d m e n t s ( P u b . L . 8 7 - 8 8 ) ( 3 3 U . S . C . 4 6 6 ) . T h e h e a r i n g s d o c u m e n t e d t h e s l o w p a c e o f p o l l u t i o n a b a t e m e n t e f f o r t s a n d t h e p u b l i c h e a l t h p r o b l e m s t h i s w a s c r e a t i n g ( H o u s e C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s 1 9 6 5 ; P r e s i d e n t ' s S c i e n c e A d v i s o r y C o m m i t t e e 1 9 6 5 ; S e n a t e C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s 1 9 6 3 a ; S e n a t e C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s 1 9 6 3 b ) . C o n g r e s s c o n c l u d e d t h e s t a t e s w e r e n o t m o v i n g q u i c k l y e n o u g h o n t h e s e w a t e r p o l l u t i o n p r o b l e m s ( S e n a t e C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s 1 9 7 1 , p p . 1 - 7 ) . T h u s , C o n g r e s s d r a f t e d m a j o r C h a n g e s t o t h e f e d e r a l w a t e r l a w a n d p a s s e d t h e W a t e r Q u a l i t y A c t o f 1 9 6 5 ( P u b . L . 8 9 - 2 3 4 ) ; P r e s i d e n t J o h n s o n s i g n e d i t i n t o l a w o n O c t o b e r 2 ( B a r r y 1 9 7 0 , p p . 1 1 1 4 - 1 6 ) . T h e A c t e s t a b l i s h e d f o r t h e fi r s t t i m e a p r o c e s s f o r s e t t i n g w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s a n d r e q u i r e d t h a t t h e s t a t e s s u b m i t t h e i r s t a n d a r d s f o r f e d e r a l a p p r o v a l b y J u n e 1 9 6 7 ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 0 ( C ) ( 1 ) ; D a v i e s 1 9 7 0 ; G r a d 1 9 8 5 , p g . 7 1 ) . I t a l s o g a v e t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i m p r o v e d e n f o r c e m e n t c a p a b i l i t i e s a g a i n s t p o l l u t e r s o f i n t e r s t a t e w a t e r s w h e r e b y t h e U S . c o u l d p u r s u e l e g a l a c t i o n i f a p o l l u t e r v i o l a t e d t h e s t a t e s ’ s t a n d a r d s f o r i n t e r s t a t e w a t e r s ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 0 ( b ) ) . U n d e r t h e e a r l i e r l a w t h e s t a t e h a d t o g i v e i t s c o n s e n t b e f o r e t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t c o u l d t a k e v i o l a t o r s t o c o u r t ( B a r r y 1 9 7 0 , p p . 1 1 0 7 - 1 1 4 ) . M o s t i m p o r t a n t , C o n g r e s s f o r t h e fi r s t t i m e d e c l a r e d a n a t i o n a l p o l i c y t h a t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t w o u l d a s s e r t l e a d e r s h i p o n a n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n i s s u e . T h e 1 9 6 5 A c t s t a t e d t h a t “ T h e p u r p o s e i s t o e n h a n c e t h e q u a l i t y a n d v a l u e o f o u r w a t e r r e s o u r c e s a n d t o e s t a b l i s h a n a t i o n a l p o l i c y f o r t h e p r e v e n t i o n , 4 2 c o n t r o l , a n d a b a t e m e n t o f w a t e r p o l l u t i o n ” ( 3 3 U . S . C . 1 1 5 1 ( a ) ; G r a d 1 9 8 5 , p p . 6 8 - 7 2 ) . W h e n i t c a m e t o i m p l e m e n t a t i o n , h o w e v e r , C o n g r e s s m a i n t a i n e d t h a t t h e s t a t e s h e l d p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y f o r w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l i n t h e i r j u r i s d i c t i o n s a n d t h a t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t w o u l d l i m i t i t s i n v o l v e m e n t t o p r o v i d i n g fi n a n c i a l a n d t e c h n i c a l a s s i s t a n c e ( 3 3 U . S . C . 1 1 5 1 ( b ) ) . B u t t h e a l l t o o f a m i l i a r p r o b l e m s r e a p p e a r e d a f t e r p a s s a g e o f t h e 1 9 6 5 A c t , t h e m o s t c r i t i c a l b e i n g t h e l a c k o f e f f e c t i v e e n f o r c e m e n t a t t h e s t a t e l e v e l . N o t o n l y w e r e t h e s t a t e s s l o w i n g e t t i n g t h e i r w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s a p p r o v e d , b u t t h e y w e r e r e l u c t a n t t o e n f o r c e t h e m a n d w h e r e p o l l u t i o n c o n t r o l a g e n c i e s h a d b e e n e s t a b l i s h e d t h e y o f t e n w e r e d o m i n a t e d b y i n d u s t r y r e p r e s e n t a t i v e s w h o s e m a n u f a c t u r i n g p l a n t s d i s c h a r g e d a s i g n i fi c a n t s h a r e o f t h e p o l l u t a n t s ( G r a d 1 9 8 5 , p g . 7 1 ) . A n o t h e r f a c t o r w a s t h e p r o t r a c t e d e n f o r c e m e n t c o n f e r e n c e p r o c e d u r e t h a t c o u l d t a k e t w o y e a r s o r m o r e f o r t h e e f f e c t i v e a b a t e m e n t o f a p o l l u t i o n s o u r c e . T h u s , t h e e n f o r c e m e n t p r o c e s s w a s s t i l l s o c u m b e r s o m e u n d e r t h e 1 9 6 5 A c t t h a t i t i m p e d e d a n y e f f e c t i v e a c t i o n . C o n g r e s s r e s p o n d e d t o s o m e o f t h e e n f o r c e m e n t p r o b l e m s a n d p a s s e d t h e W a t e r Q u a l i t y I m p r o v e m e n t A c t o f 1 9 7 0 ( P u b . L . 9 1 - 2 2 4 ) ; P r e s i d e n t N i x o n s i g n e d i t i n t o l a w o n A p r i l 3 , 1 9 7 0 ( B a r r y 1 9 7 0 , p g . 1 1 1 7 - 1 1 2 4 ; U n i t e d S t a t e s 1 9 7 0 a , p p . 9 7 - 1 2 7 8 . 2 6 9 1 - 2 7 5 0 ) . T h e s u b s t a n t i v e p r o v i s i o n s c o n c e r n e d p o l l u t i o n c o n t r o l f o r o i l ( S e c t i o n 1 1 ) , h a z a r d o u s s u b s t a n c e s ( S e c t i o n 1 2 ) , m a r i n e s a n i t a t i o n d e v i c e s ( S e c t i o n 1 3 ) , a n d f e d e r a l f a c i l i t i e s ( S e c t i o n 2 1 ) ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 1 - 1 1 6 3 8 . 1 1 7 1 r e s p e c t i v e l y ) . I t w a s C l e a r t h a t t h e 1 9 7 0 A c t w o u l d n o t a d d r e s s a l l t h e p o l l u t i o n c o n c e r n s a n d t h a t f u r t h e r l e g i s l a t i o n w o u l d b e n e e d e d . T h i s b e c a m e 4 3 v e r y e v i d e n t w h e n t h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n s i t u a t i o n ( d i s c u s s e d a b o v e ) e m e r g e d d r a m a t i c a l l y i n A p r i l a n d M a y ( S e n a t e 1 9 7 0 ; T u r n e y 1 9 7 0 ) . T h e m e r c u r y s i t u a t i o n p r o v i d e d a s i g n i fi c a n t i m p e t u s f o r P r e s i d e n t N i x o n t o i s s u e E x e c u t i v e O r d e r N o . 1 1 5 7 4 i n D e c e m b e r 1 9 7 0 t h a t e s t a b l i s h e d a p o l l u t i o n p e r m i t p r o g r a m u n d e r t h e R e f u s e A c t ( U n i t e d S t a t e s 1 9 7 0 C ) . T h e S e n a t e S u b c o m m i t t e e o n A i r a n d W a t e r P o l l u t i o n , u n d e r S e n a t o r E d m u n d M u s k i e t o o k u p h e a r i n g s o n t h e 1 9 6 5 A c t a s s o o n a s C o n g r e s s c o n v e n e d i n F e b r u a r y 1 9 7 1 ( S e n a t e 1 9 7 1 ) . A g a i n , e n f o r c e m e n t w a s a m a j o r p r o b l e m t h a t t h e s u b c o m m i t t e e i d e n t i fi e d i n i t s r e p o r t o f O c t o b e r 2 8 : “ T h e E P A A d m i n i s t r a t o r m a y b e g i n a c t i o n t o a b a t e p o l l u t i o n o n l y w h e n : 1 . W a t e r q u a l i t y o f i n t e r s t a t e w a t e r s i s r e d u c e d b e l o w t h e e s t a b l i s h e d s t a n d a r d s ; 2 . P o l l u t i o n o r i g i n a t i n g i n o n e S t a t e i s e n d a n g e r i n g t h e h e a l t h o r w e l f a r e o f p e r s o n s i n a n o t h e r S t a t e d o w n s t r e a m ; o r , 3 . T h e G o v e r n o r o f t h e S t a t e i n w h i c h t h e p o l l u t i o n i s o r i g i n a t i n g c o n s e n t s t o t h e p r o p o s e d a c t i o n ” ( S e n a t e 1 9 7 0 , p g . 5 ) . ’ B e c a u s e t h e S t a t e s h a d t h e p r i n c i p a l r e s p o n s i b i l i t y f o r e n f o r c e m e n t o f t h e i r s t a n d a r d s a n d t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t w a s r e s t r a i n e d f r o m a c t i n g e x c e p t u n d e r a n a r r o w s e t o f C i r c u m s t a n c e s , “ a c r i t i c a l d e l a y o f e n f o r c e m e n t f o r i n t e r s t a t e w a t e r q u a l i t y r e s u l t ( e d ) ” ( S e n a t e 1 9 7 0 , p g . 5 ) . I n e f f e c t i v e e n f o r c e m e n t w a s t h e o b v i o u s c o n c l u s i o n . F o r e x a m p l e , o n l y o n e a b a t e m e n t a c t i o n h a d b e e n s u c c e s s f u l l y b r o u g h t i n t h e 2 2 y e a r s s i n c e t h e v e r y fi r s t f e d e r a l w a t e r p o l l u t i o n l a w w a s p a s s e d , F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 4 8 ( B a r r y 1 9 7 0 , p g . 1 1 1 9 ) . A f t e r e x t e n s i v e h e a r i n g s i n t h e s p r i n g a n d f o l l o w e d b y e x e c u t i v e s e s s i o n s o f t h e P u b l i c W o r k s C o m m i t t e e i n t h e f a l l , t h e S e n a t e u n a n i m o u s l y a p p r o v e d t h e i r b i l l , F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t A m e n d m e n t s o f 1 9 7 1 ( S . 2 7 7 0 ) , o n N o v e m b e r 2 a n d s e n t i t t o t h e H o u s e ( B a r fi e l d 1 9 7 2 a ; W a g n e r 1 9 7 1 a ) . L i k e w i s e , t h e H o u s e C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s u n d e r R e p r e s e n t a t i v e J o h n B l a t n i k o f M i n n e s o t a s t a r t e d h e a r i n g s i n M a y t h a t c o n t i n u e d t h r o u g h t h e s u m m e r t a k i n g t e s t i m o n y f r o m h u n d r e d s o f w i t n e s s e s ( B a r fi e l d 1 9 7 2 a ) . B y N o v e m b e r 2 w h e n t h e S e n a t e s e n t o v e r t h e i r b i l l t h e H o u s e P u b l i c W o r k s C o m m i t t e e h a d fi n i s h e d h e a r i n g s b u t h a d n o t y e t r e p o r t e d a b i l l t o t h e f u l l H o u s e . T h e N i x o n a d m i n i s t r a t i o n w a s s t r o n g l y o p p o s e d t o t h e S e n a t e b i l l , S . 2 7 7 0 . T h e y m a n a g e d t o c o n v i n c e t h e H o u s e P u b l i c W o r k s C o m m i t t e e t o r e o p e n h e a r i n g s f o r f o u r d a y s , D e c e m b e r 7 - 1 0 ( A n o n y m o u s 1 9 7 1 ; H o u s e C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s 1 9 7 2 , R u c k e l s h a u s T e s t i m o n y , p p . 1 4 7 - 1 7 1 ; S e n a t e C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s 1 9 7 1 , p p . 1 - 1 0 ; W a g n e r 1 9 7 1 b ) . T h e c o m m i t t e e fi n a l l y r e p o r t e d a b i l l , H R . 1 1 8 9 6 , t o t h e f u l l H o u s e o n D e c e m b e r 1 5 ( B a r fi e l d 1 9 7 2 b ) . T h e b i l l w a s p a s s e d o n M a r c h 2 9 , 1 9 7 2 a n d w e n t t o a c o n f e r e n c e c o m m i t t e e t o r e s o l v e d i f f e r e n c e s i n l a n g u a g e ( H o u s e 1 9 7 2 ) . T h e S e n a t e C o n f e r e n c e R e p o r t w a s i s s u e d o n S e p t e m b e r 2 8 ( U n i t e d S t a t e s 1 9 7 2 b , p p . 3 7 7 6 - 3 8 3 4 ) . B o t h c h a m b e r s p a s s e d t h e b i l l o n O c t o b e r 4 , 1 9 7 2 . I n c l u d e d w e r e a u t h o r i z e d e x p e n d i t u r e s o f 1 8 b i l l i o n d o l l a r s f o r m u n i c i p a l w a s t e t r e a t m e n t f a c i l i t i e s o v e r t h r e e y e a r s ; P r e s i d e n t N i x o n h a d p r o p o s e d s i x b i l l i o n d o l l a r s ( W h i t a k e r 1 9 7 6 , p p . 7 9 - 8 8 ) . T h e n e w l e g i s l a t i o n e x c e e d e d N i x o n ’ s p l a n s f o r t h e f e d e r a l b u d g e t a n d s o h e v e t o e d t h e b i l l . C o n g r e s s o v e r r o d e h i s v e t o o n O c t o b e r 1 8 a n d t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t A m e n d m e n t s o f 1 9 7 2 b e c a m e l a w ( U n i t e d S t a t e s 1 9 7 2 c , p g . 1 0 5 7 ) . 4 5 C H A P T E R 3 . R E S E A R C H D E S I G N A N D M E T H O D S 3 . 1 . K i n g d o n ’ s F r a m e w o r k a n d t h e R e s e a r c h H y p o t h e s e s T h e p r i n c i p a l f o c u s o f t h i s r e s e a r c h i s o n e v a l u a t i n g t h e a p p l i c a b i l i t y o f K i n g d o n ’ s m o d e l t o t h e d e c i s i o n p r o c e s s f o r t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a o n G r e a t L a k e s e n v i r o n m e n t a l p o l i c i e s . U n d e r t h i s m o d e l , t h e a g e n d a o f g o v e r n m e n t i s s e t w i t h i n t h e p r o b l e m s a n d / o r p o l i t i c s s t r e a m s ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 6 - 2 0 ) . H o w s o c i a l o r e n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n s b e c o m e p e r c e i v e d a n d d e fi n e d a s p r o b l e m s a n d h o w g o v e r n m e n t p o l i c y m a k e r s p r i o r i t i z e r e s o u r c e s t h e y a p p l y t o t h e p r o b l e m ’ s s o l u t i o n a r e i m p o r t a n t q u e s t i o n s f o r t h e p r o b l e m s s t r e a m . I n a d d i t i o n , t h e n a t i o n a l m o o d o f p u b l i c c o n s t i t u e n c i e s a n d t h e s u p p o r t o f g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s a r e k e y f a c t o r s i n fl u e n c i n g t h e p o l i t i c s s t r e a m . F i n a l l y , t h e p o l i c y s t r e a m g e n e r a t e s p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s t o a d d r e s s t h e p o l i c y p r o b l e m s . G r o u p s o f p o l i c y e l i t e s o r s p e c i a l i s t s fi g u r e p r o m i n e n t l y i n t h i s s t r e a m . C o h e s i o n a m o n g t h e s e g r o u p s i n c r e a s e s t h r o u g h f o r m a t i o n o f n e t w o r k s i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y ; t h i s , i n t u r n , s i g n i fi c a n t l y i m p a c t s t h e e x t e r n a l p e r c e p t i o n s o f a g e n d a s t a b i l i t y a n d o f f r a g m e n t a t i o n ( o r l a c k t h e r e o f ) i n t h e i r p o l i c y p r o p o s a l s . M o s t i m p o r t a n t , t h e p r o p o s a l s t h e p o l i c y e l i t e s a r e l i k e l y t o s u p p o r t m u s t b e v i e w e d a s t e c h n i c a l l y s o u n d a n d p o l i t i c a l l y v i a b l e . A c c o r d i n g t o K i n g d o n , a p r o b l e m m o v e s u p o n t h e d e c i s i o n a g e n d a w h e n t h e t h r e e s t r e a m s o p e r a t e t o g e t h e r o r c o m p o n e n t s o f t h e m c o u p l e ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 7 8 - 1 7 9 ) . C o u p l i n g o c c u r s w h e n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n a l l t h r e e p r o c e s s s t r e a m s a g r e e t h a t t h e r e i s a c r e d i b l e p r o b l e m , i t h a s a v i a b l e s o l u t i o n a v a i l a b l e a n d t h e r e i s e i t h e r s t r o n g s u p p o r t f o r o r m i n i m a l p o l i t i c a l o p p o s i t i o n t o g o v e r n m e n t a c t i o n ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 6 6 - 1 6 8 ) . T h e p o l i c y d e c i s i o n s c o n c e r n e d w i t h p e r s i s t e n t t o x i c s u b s t a n c e s i n t h e G r e a t L a k e s p r o v i d e a u s e f u l c a s e t o t e s t K i n g d o n ’ s m o d e l . T h e c o n c e p t o f a p o l i c y w i n d o w r e c o g n i z e s t h a t t h e r e a r e t i m e s w h e n t h e r e i s a w i n d o w o f o p p o r t u n i t y f o r g o v e r n m e n t p o l i c y a c t i o n ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 6 5 - 1 7 9 ) . P o l i c y w i n d o w s o p e n b e c a u s e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e p r o b l e m s o r p o l i t i c s s t r e a m s f i r s t p e r c e i v e a c o m p e l l i n g p r o b l e m o r e v e n t s i n t h e p o l i t i c a l a r e n a c r e a t e o p p o r t u n i t i e s f o r a c t i o n ( K i n g d o n 1 9 9 5 , p p . 1 9 4 - 1 9 5 ) . T h e n t h e y s e a r c h f o r v i a b l e a l t e r n a t i v e a c t i o n s t o t a k e a n d s e e k o u t h i d d e n e n t r e p r e n e u r s w h o m a y b e a b l e t o p r o v i d e o n e . I f t h e y a r e s u c c e s s f u l t h e n t h e a g e n d a i t e m m o v e s t o a h i g h e r s t a t u s ; i n t h i s c a s e t h e p o l i c y w i n d o w f u n c t i o n s a s a n i n t e r v e n i n g v a r i a b l e i n t h e p o l i c y p r o c e s s ( s e e C h a p t e r 2 , T h e D e c i s i o n A g e n d a ) . F o r t e s t i n g p u r p o s e s , t h e m o d e l h a s b e e n d e fi n e d i n t e r m s o f a n o v e r a l l h y p o t h e s i s f o r t h e d e c i s i o n a g e n d a a n d t h r e e s u b - h y p o t h e s e s f o r t h e p o l i c y p r o c e s s s t r e a m s . T h e n o t a t i o n f o r t h e d e c i s i o n a g e n d a h y p o t h e s i s i s H D A w h e r e a s n u m b e r s i d e n t i f y e a c h s u b - h y p o t h e s i s a s f o l l o w s : H D A : C o u p l i n g a m o n g t h e p o l i c y p r o c e s s s t r e a m s c h a n g e s t h e g o v e m m e n t ’ s d e c i s i o n a g e n d a w h e n t h e r e i s a c r e d i b l e p r o b l e m , a v i a b l e a l t e r n a t i v e f o r a c t i o n o n t h e p r o b l e m , a n d t h e s e h a v e t h e s u p p o r t , o r a t l e a s t t h e a b s e n c e o f s t r o n g o p p o s i t i o n , o f p o l i t i c a l c o n s t i t u e n c i e s a n d / o r i n s t i t u t i o n s . 4 7 T h e h y p o t h e s e s f o r t h e c r i t i c a l o p e r a t i o n o f t h e p o l i c y p r o c e s s s t r e a m s a r e : H 1 : T h e p r o b l e m s s t r e a m a f f e c t s t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a w h e n v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h a t t h e r e i s a n i m p o r t a n t a n d c r e d i b l e p r o b l e m g o v e r n m e n t s h o u l d d o s o m e t h i n g a b o u t . H 2 : T h e p o l i t i c s s t r e a m a f f e c t s t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a w h e n v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h a t t h e r e i s b r o a d s u p p o r t f o r c h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a t h a t i n c l u d e s p u b l i c c o n s t i t u e n c i e s , g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s a n d o r g a n i z e d p o l i t i c a l a c t o r s . H 3 : T h e p o l i c i e s s t r e a m a f f e c t s t h e s e t o f a l t e r n a t i v e s f o r p o l i c y a c t i o n w h e n h i d d e n e n t r e p r e n e u r s c o m m i t t h e i r r e s o u r c e s t o p a r t i c i p a t e i n t h e p r o c e s s , a n d a c o h e s i v e p o l i c y c o m m u n i t y a r r i v e s a t a c o n s e n s u s a b o u t t h e r e l i a b i l i t y a n d / o r v i a b i l i t y o f t h e p o l i c y p r o p o s a l s . 3 . 2 . R e s e a r c h D e s i g n T h e r e s e a r c h d e s i g n u s e s t h e s t r u c t u r e d , f o c u s e d c o m p a r i s o n m e t h o d t h a t i s a s y s t e m a t i c a p p r o a c h f o r p e r f o r m i n g a s i n g l e c a s e s t u d y ( G e o r g e 1 9 8 5 ) . T h e c o m p a r i s o n i s “ s t r u c t u r e d ” b e c a u s e c r i t e r i a f o r t h e o b s e r v a t i o n s a r e d e fi n e d p r i o r t o g a t h e r i n g t h e d a t a a n d t h e r e s e a r c h q u e s t i o n s p r o v i d e a s t a n d a r d i z e d f o r m a t f o r t h e a n a l y s i s . T h e m e t h o d i s “ f o c u s e d ” b e c a u s e o n l y v a r i a b l e s t h a t a r e r e l e v a n t t o t h e r e s e a r c h o b j e c t i v e s a r e s e l e c t e d f o r t h e a n a l y s i s a n d t e s t i n g o f K i n g d o n ’ s m o d e l . T h e “ c o m p a r i s o n ” i s b e t w e e n K i n g d o n ’ s m o d e l a n d t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t c a s e . 4 8 3 . 2 . A . P h a s e s o f t h e R e s e a r c h D e s i g n T h e r e s e a r c h d e s i g n f o l l o w s t h e a p p r o a c h o f G e o r g e a n d M C K e o w n ( 1 9 8 5 ) f o r t h e o r y - o r i e n t e d c a s e s t u d i e s a n d i n c l u d e s f o u r b a s i c p h a s e s . P h a s e 1 s p e c i fi e s t h e r e s e a r c h p r o b l e m a n d r e s e a r c h o b j e c t i v e s . T h e p r i n c i p a l f o c u s o f t h i s r e s e a r c h i s t o t e s t t h e a b i l i t y o f K i n g d o n ' s m o d e l f o r t h e d e c i s i o n a g e n d a t o e x p l a i n h o w e n v i r o n m e n t a l p o l i c i e s f o r t h e G r e a t L a k e s d e v e l o p . T h e r e s e a r c h o b j e c t i v e s f o c u s o n t h e i n t e r a c t i o n s o f k e y f a c t o r s w i t h i n a n d a m o n g t h e p o l i c y p r o c e s s s t r e a m s p o s i t e d b y K i n g d o n . P h a s e 2 a n a l y z e s t h e c a s e s t u d y o n t h e b a s i s o f t h e c r i t e r i a d e v e l o p e d f o r t h e v a r i a b l e s i d e n t i fi e d i n t h e r e s e a r c h q u e s t i o n s . T h e c a s e a n a l y s i s a t t e m p t s t o e x p l a i n h o w t h e d e c i s i o n a g e n d a c h a n g e d . P h a s e 3 d r a w s t h e i m p l i c a t i o n s f o r t h e m o d e l u s i n g t h e l o g i c o f a n a l y t i c g e n e r a l i z a t i o n t o e v a l u a t e w h e t h e r t h e e m p i r i c a l r e s u l t s a r e c o n s i s t e n t w i t h t h e p r e d i c t i o n s o f t h e t h e o r y ( Y i n 1 9 9 4 , p p . 3 0 - 3 2 ) . P h a s e 4 p r e s e n t s t h e r e s u l t s o f t h e i n v e s t i g a t i o n i n c l u d i n g t h e r e s e a r c h d i l e m m a s e n c o u n t e r e d a n d h o w t h e y w e r e r e s o l v e d . 3 . 2 . 8 . G e n e r a l R e s e a r c h D e s i g n I s s u e s T h e r e s e a r c h d e s i g n a d d r e s s e s t h e p r o b l e m o f a n i n d e t e r m i n a t e d e s i g n ( K i n g 1 9 9 4 , p p . 1 1 8 - 1 2 4 ) . T h i s p r o b l e m a r i s e s w h e n t h e r e a r e m o r e i n f e r e n c e s t h a n o b s e r v a t i o n s o r w h e n a t l e a s t t w o i n d e p e n d e n t v a r i a b l e s a r e c o l l i n e a r ( i . e . , o n e i n d e p e n d e n t v a r i a b l e c o v a r i e s w i t h o n e o r m o r e o t h e r i n d e p e n d e n t v a r i a b l e s ) . T o a d d r e s s t h i s p o t e n t i a l p r o b l e m , a s m a n y i m p l i c a t i o n s o f t h e m o d e l 4 9 a s p o s s i b l e w e r e e x a m i n e d a n d , i f n e c e s s a r y , t h e n u m b e r o f i n d e p e n d e n t v a r i a b l e s w a s r e d u c e d . A n o t h e r p o t e n t i a l c o n c e r n i s b i a s i n t h e a n a l y s i s f r o m o m i t t e d v a r i a b l e s t h a t a r e c o r r e l a t e d w i t h t h e i n d e p e n d e n t a n d d e p e n d e n t v a r i a b l e s ( K i n g 1 9 9 4 , p p . 1 6 8 - 1 8 2 ) . T h e p r o b l e m a r i s e s w h e n e s t i m a t i n g t h e s t r e n g t h o f t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n d e p e n d e n t a n d i n d e p e n d e n t v a r i a b l e s . T h e e s t i m a t e o f s t r e n g t h i s n o t r e l i a b l e i f t h e r e s e a r c h d e s i g n d o e s n o t c o n t r o l f o r t h i s c o v a r i a n c e . I n a d d i t i o n , t h e r e s e a r c h d e s i g n a d d r e s s e s i s s u e s o f v a l i d i t y a n d r e l i a b i l i t y i n s e v e r a l w a y s ( Y i n 1 9 9 4 , p p . 3 2 - 3 8 ) . F i r s t , t h e d e s i g n u s e s t h e c o r r e c t p r o c e d u r e s f o r t h e m e a s u r e m e n t o f t h e v a r i a b l e s a n d t h i s m a i n t a i n s c o n s t r u c t v a l i d i t y . T w o c o m m o n l y u s e d p r o c e d u r e s i n v o l v e c o n v e r g i n g t h e r e s e a r c h fi n d i n g s f r o m m u l t i p l e s o u r c e s o f e v i d e n c e a n d e s t a b l i s h i n g a c h a i n o f e v i d e n c e t h a t d o c u m e n t s t h e s o u r c e a n d i n t e r p r e t a t i o n o f t h e m e a s u r e m e n t s . A t h i r d p r o c e d u r e t h a t r e l i e s o n k e y i n f o r m a n t s t o r e v i e w a d r a f t o f t h e c a s e s t u d y r e p o r t w a s n o t u s e d d u e t o r e s o u r c e l i m i t a t i o n s . S e c o n d , t h e d e s i g n i n v e s t i g a t e s c a u s a l r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n d e p e n d e n t a n d i n d e p e n d e n t v a r i a b l e s i d e n t i fi e d b y t h e m o d e l a n d t h i s e n s u r e s i n t e m a l v a l i d i t y . T h r e e a n a l y t i c t a c t i c s t h a t d o t h i s a r e : p a t t e r n m a t c h i n g t h a t c o m p a r e s t h e p a t t e r n o f m e a s u r e m e n t s o n t h e v a r i a b l e s w i t h t h e o r e t i c a l p r e d i c t i o n s ; e x p l a n a t i o n b u i l d i n g t h a t u s e s a s e r i e s o f i t e r a t i o n s o n t h e c a s e t o d e v e l o p a n a r r a t i v e d e s c r i p t i o n o f c a u s a l l i n k s ; a n d , c o m p l e x t i m e s e r i e s t h a t e v a l u a t e s t h e o b s e r v e d e v e n t s a g a i n s t K i n g d o n ’ s m o d e l . 5 0 T h i r d , t h e d e s i g n i d e n t i fi e s t h e d o m a i n t o w h i c h t h e r e s e a r c h fi n d i n g s c a n b e g e n e r a l i z e d a n d t h i s e s t a b l i s h e s e x t e r n a l v a l i d i t y . T h e r e s e a r c h d e s i g n r e l i e s o n a n a l y t i c a l g e n e r a l i z a t i o n t o g e n e r a l i z e t h e r e s u l t s t o K i n g d o n ’ s b r o a d e r t h e o r y . F i n a l l y , t h e d e s i g n d o c u m e n t s a s m a n y o f t h e r e s e a r c h p r o c e d u r e s a s p o s s i b l e s o t h a t o t h e r s c o u l d r e p e a t t h e s t u d y a n d t h i s a s s u r e s r e l i a b i l i t y . 3 . 3 . M e a s u r e m e n t o f V a r i a b l e s T h e h y p o t h e s e s t o t e s t K i n g d o n ’ s m o d e l p o s i t r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n v a r i a b l e s ; t h e r e a r e o b s e r v a b l e i m p l i c a t i o n s o f t h e s e r e l a t i o n s h i p s s u c h t h a t w h e n i n d e p e n d e n t v a r i a b l e s t a k e o n a c e r t a i n v a l u e , t h e m o d e l p r e d i c t s a s p e c i fi e d v a l u e f o r t h e d e p e n d e n t v a r i a b l e . C a u s a l i n f e r e n c e s a r e s t r o n g e r w h e n t h e o b s e r v a b l e i m p l i c a t i o n s o f t h e m o d e l a r e c o n c r e t e ; t h e n i t i s c l e a r w h a t w o u l d d e m o n s t r a t e t h e a c c u r a c y o f t h e m o d e l a n d a l s o w h a t w o u l d d i f f e r e n t i a t e i t f r o m a l t e r n a t i v e t h e o r i e s ( K i n g 1 9 9 4 , p p . 1 0 9 - 1 1 2 ) . T h e d e p e n d e n t v a r i a b l e i s t h e d e c i s i o n a g e n d a t h a t c h a n g e s w i t h t h e G r e a t L a k e s c a s e . l n t e r v e n i n g v a r i a b l e s a r e t h e p r o b l e m s - p o l i c i e s a n d p o l i t i c s - p o l i c i e s w i n d o w s ( s e e C h a p t e r 2 , T h e D e c i s i o n A g e n d a ) c r e a t e d b y c o u p l i n g b e t w e e n t h e p o l i c y p r o c e s s s t r e a m a n d t h e p r o b l e m s a n d p o l i t i c s s t r e a m s , r e s p e c t i v e l y . T h e r e s e a r c h q u e s t i o n s a n d t h e i n d e p e n d e n t v a r i a b l e s p o s i t e d f o r e a c h p o l i c y p r o c e s s s t r e a m a r e d e s c r i b e d i n m o r e d e t a i l b e l o w . T h e r e s e a r c h d e s i g n i n c l u d e s c o n t r o l v a r i a b l e s i n t h e a n a l y s i s w h e n a p p r o p r i a t e . I f s u f fi c i e n t d a t a w e r e a v a i l a b l e a r a n g e i n v a l u e s o f t h e c o n t r o l v a r i a b l e w e r e u s e d t o r e e x a m i n e t h e b i v a r i a t e r e l a t i o n s h i p s p o s i t e d b y K i n g d o n ’ s m o d e l . I n c l u d i n g a t h i r d ( c o n t r o l ) v a r i a b l e i n t h e b i v a r i a t e a n a l y s i s t e s t s f o r f o u r 5 1 p o s s i b l e o u t c o m e s : n o n - s p u r i o u s n e s s w h e r e t h e r e i s n o c h a n g e i n t h e p o s i t e d r e l a t i o n s h i p b e t w e e n i n d e p e n d e n t a n d d e p e n d e n t v a r i a b l e s ; s p u r i o u s n e s s w h e r e t h e r e i s n o c a u s a l r e l a t i o n s h i p f o u n d b e t w e e n t h e i n d e p e n d e n t a n d d e p e n d e n t v a r i a b l e s b u t t h e r e i s a r e l a t i o n s h i p b e t w e e n e i t h e r j u s t t h e d e p e n d e n t a n d c o n t r o l v a r i a b l e s o r a l l t h r e e ; i n t e r a c t i o n w h e r e t h e c o n t r o l v a r i a b l e a c t s a s a n i n t e r v e n i n g v a r i a b l e b y s p e c i f y i n g t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e i n d e p e n d e n t a n d d e p e n d e n t v a r i a b l e s ; a n d , fi n a l l y , j o i n t c a u s a t i o n w h e r e t h e b o t h t h e i n d e p e n d e n t a n d c o n t r o l v a r i a b l e s a r e c o r r e l a t e d w i t h t h e d e p e n d e n t v a r i a b l e ( M e i e r 1 9 9 7 , p p . 2 6 3 - 2 8 5 ) . I n t h e l a t t e r t h r e e c a s e s t h e c o n t r o l v a r i a b l e i s i n c l u d e d i n t h e a n a l y s i s . T h e e v a l u a t i o n o f K i n g d o n ’ s m o d e l i n v o l v e s r e l a t i n g t h e e m p i r i c a l a n d t h e t h e o r e t i c a l s o t h a t t h e o r y m a k e s s e n s e o f t h e d a t a a n d t h e d a t a i m p r o v e s t h e o r y . T h i s r e q u i r e s t h a t c o m p a r a b l e o b j e c t s o f r e s e a r c h b e e s t a b l i s h e d s o t h a t b o u n d a r i e s ( a r e ) p l a c e d a r o u n d m e a s u r e m e n t o p e r a t i o n s ” ( R a g i n 1 9 9 2 ) . T h e m e a s u r e m e n t s f o r t h e d e p e n d e n t , i n d e p e n d e n t , a n d c o n t r o l v a r i a b l e s f o c u s o n u n i t s . T h e u n i t i s e i t h e r a n o b j e c t o f m e a s u r e m e n t , s u c h a s a p o l i c y p r o b l e m i d e n t i fi e d f o r g o v e r n m e n t a c t i o n , o r a s u b j e c t o f m e a s u r e m e n t , s u c h a s a g o v e r n m e n t o f fi c i a l . N o t e t h a t t h e r e c o u l d b e m u l t i p l e m e a s u r e m e n t s o n a g i v e n u n i t . T h e s e f u n d a m e n t a l u n i t s o f a n a l y s i s a r e t h e b a s i s f o r r e s e a r c h i n g r e l a t i o n s h i p s a m o n g t h e h i g h e r l e v e l u n i t s o f a n a l y s i s s u c h a s t h e p o l i c y p r o c e s s s t r e a m s . O b s e r v a t i o n s r e f e r t o t h e v a l u e s o f t h e v a r i a b l e s f o r e a c h o f t h e u n i t s i d e f ‘ l t i fi e d b y t h e m o d e l . T h e g o v e m m e n t ’ s d e c i s i o n a g e n d a i s t h e d e p e n d e n t v a r i a b l e . T h e V a r i a b l e h a s a n o m i n a l m e a s u r e m e n t t h a t i s d i c h o t o m o u s a n d s t r a i g h t f o r w a r d t o 5 2 o b s e r v e ; t h a t i s , t h e g o v e m m e n t ’ s d e c i s i o n a g e n d a e i t h e r d i d o r d i d n o t c h a n g e ( M e i e r 1 9 9 7 , p p . 1 1 8 - 1 2 0 ) . f o r t h i s p o l i c y i s s u e . T h e v a l u e s o f t h e i n d e p e n d e n t v a r i a b l e s w e r e n o m i n a l ; e . g . , m e a s u r e m e n t s o n t h e t y p e o f a n d r o l e f o r p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n v o l v e d i n t h e p o l i c y p r o c e s s . 3 . 4 . R e s e a r c h Q u e s t i o n s a n d V a r i a b l e s T h e r e s e a r c h q u e s t i o n s e x p l o r e t h e p o l i c y p r o c e s s t o d e t e r m i n e h o w s o m e p r o b l e m s r i s e t o p r o m i n e n c e a n d r e c e i v e a t t e n t i o n o n t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a w h i l e o t h e r s a r e i g n o r e d . T h r e e s e t s o f q u e s t i o n s t r y t o d e t e r m i n e h o w t h e i n d e p e n d e n t p r o c e s s s t r e a m s — p r o b l e m s , p o l i t i c s a n d p o l i c i e s — o p e r a t e . A ' f o u r t h g r o u p o f q u e s t i o n s i n v e s t i g a t e s w h e t h e r t h e d e c i s i o n a g e n d a p r o c e s s w a s a n e c e s s a r y a n d s u f fi c i e n t c o n d i t i o n t o m o v e t h e p e r s i s t e n t t o x i c s u b s t a n c e p r o b l e m o n t o t h e g o v e m m e n t ’ s d e c i s i o n a g e n d a f o r G r e a t L a k e s e n v i r o n m e n t a l p o l i c i e s . S i n c e t h e i m p o r t a n t c o n c e p t s f r o m K i n g d o n ’ s m o d e l w e r e d i s c u s s e d i n C h a p t e r 2 a n d , t h e s e a l o n g w i t h t h e h y p o t h e s e s a b o v e , p r o v i d e t h e n e c e s s a r y b a c k g r o u n d f o r t h e r e s e a r c h q u e s t i o n s a n d t h e i r v a r i a b l e s b e l o w , t h e m a t e r i a l i s n o t r e p e a t e d h e r e . 3 . 4 . A . P r o b l e m s S t r e a m T h e r e s e a r c h q u e s t i o n s f o r t h e p r o b l e m s s t r e a m i n v e s t i g a t e t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o i d e n t i fi e d , d e fi n e d a n d a d v a n c e d G r e a t L a k e s e n v i r o n m e n t a l p o l i c y i s s u e s t h a t m o v e d o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . T h e q u e s t i o n s a l s o t r y t o d e t e r m i n e h o w e n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n s i n t h e G r e a t L a k e s b e c a m e p e r c e i v e d t o b e p r o b l e m s t h a t g o v e r n m e n t s h o u l d d o s o m e t h i n g a b o u t . F i n a l l y , t h e y a s k 5 3 h o w t h e G r e a t L a k e s e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s b e c a m e p e r c e i v e d t o b e i m p o r t a n t ; e . g . , w a s t h e r e a s i g n i fi c a n t c h a n g e i n a n e n v i r o n m e n t a l i n d i c a t o r o r w a s t h e r e s o m e o t h e r m e a n s b y w h i c h a t t e n t i o n w a s f o c u s e d o n t h e s e p r o b l e m s ? T a b l e 3 . 1 p r o v i d e s t h e s p e c i fi c a t i o n s f o r t h e v a r i a b l e s i n t e r m s o f c o n c r e t e a n d o b s e r v a b l e m e a s u r e s . T h e r e s e a r c h q u e s t i o n s a r e : H 1 . 1 : W h i c h v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e d t h e p r o b l e m a s i m p o r t a n t a n d b e c a m e i n v o l v e d i n C h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a ? H 1 . 2 : H o w d i d e n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n s b e c o m e p e r c e i v e d b y v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s t o b e a p r o b l e m ? H 1 . 3 : H o w d i d e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s b e c o m e p e r c e i v e d b y v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s t o b e i m p o r t a n t ? T a b l e 3 . 1 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n f o r P r o b l e m s S t r e a m . R e s e a r c h M e a s u r e m e n t V a r i a b l e Q u e s t i o n T y p e V a r i a b l e D e s c r i p t i o n C o d e H 1 . 1 N o m i n a l V i s i b l e E n t r e p r e n e u r s : p u b l i c o f fi c i a l s ; o p i n i o n V E P B l e a d e r s . C h a r a c t e r i s t i c s : l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d ; k n o w n p o l i t i c a l c o n n e c t i o n s a n d / o r n e g o t i a t i o n s k i l l s ; p e r s i s t e n c e . H 1 . 2 N o m i n a l E n v i r o n m e n t a l C o n d i t i o n s : c o m p a r i s o n a g a i n s t E C P B s o c i a l v a l u e s ; c o m p a r i s o n a g a i n s t o t h e r p o l i t i c a l j u r i s d i c t i o n s ; c a t e g o r i z i n g i n a p a r t i c u l a r w a y . H 1 . 3 N o m i n a l E n v i r o n m e n t a l P r o b l e m s : c h a n g e i n a s y s t e m a t i c E P P B i n d i c a t o r ; f o c u s i n g e v e n t ; f e e d b a c k f r o m g o v e r n m e n t p r o g r a m s a n d p o l i c i e s . 3 . 4 . 8 . P o l i t i c s S t r e a m T h e r e s e a r c h q u e s t i o n s f o r t h e p o l i t i c s s t r e a m i n v e s t i g a t e t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o p e r c e i v e d t h a t t h e r e w a s b r o a d s u p p o r t f o r c h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a . T h e q u e s t i o n s a l s o t r y t o d e t e r m i n e h o w t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e d t h a t t h e r e w a s s u p p o r t f r o m p u b l i c c o n s t i t u e n c i e s , g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s a n d o r g a n i z e d p o l i t i c a l a c t o r s f o r c h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a . T a b l e 3 . 2 p r o v i d e s t h e s p e c i fi c a t i o n s f o r t h e v a r i a b l e s i n t e r m s o f c o n c r e t e a n d o b s e r v a b l e m e a s u r e s . T h e r e s e a r c h q u e s t i o n s a r e : H 2 . 1 : W h i c h v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e d t h a t t h e r e w a s b r o a d s u p p o r t f o r c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a ? H 2 . 2 : H o w d i d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h e s u p p o r t b y p u b l i c c o n s t i t u e n c i e s f o r c h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a ? H 2 . 3 : H o w d i d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h e s u p p o r t b y g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s f o r c h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a ? H 2 . 4 : H o w d i d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h e s u p p o r t b y o r g a n i z e d p o l i t i c a l a c t o r s f o r C h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a ? 3 . 4 . C . P o l i c i e s S t r e a m T h e r e s e a r c h q u e s t i o n s f o r t h e p o l i c i e s s t r e a m i n v e s t i g a t e t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s w h o d e v e l o p p r o p o s a l s f o r a c t i o n a l t e r n a t i v e s t h a t a r e c o n s i d e r e d f o r t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a . T h e q u e s t i o n s a l s o e v a l u a t e t h e f a c t o r s t h a t i n fl u e n c e t h e i r p a r t i c i p a t i o n i n t h e p o l i c y p r o c e s s a n d t h e m e a n s f o r d o i n g s o . 5 5 T a b l e 3 . 2 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n f o r P o l i t i c s S t r e a m . R e s e a r c h M e a s u r e m e n t V a r i a b l e Q u e s t i o n T y p e V a r i a b l e D e s c r i p t i o n C o d e H 2 . 1 N o m i n a l V i s i b l e E n t r e p r e n e u r s : p u b l i c o f fi c i a l s ; o p i n i o n V E P C l e a d e r s . C h a r a c t e r i s t i c s : l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d ; k n o w n p o l i t i c a l c o n n e c t i o n s a n d / o r n e g o t i a t i o n s k i l l s ; p e r s i s t e n c e . H 2 . 2 N o m i n a l N a t i o n a l M o o d : t r e n d i n t h e a t t i t u d e s a n d p e r c e p t i o n s o f t h e p u b l i c a b o u t g o v e r n m e n t N M P C p o l i c i e s o r p r o g r a m s . H 2 . 3 N o m i n a l G o v e r n m e n t I n s t i t u t i o n s : t u r n o v e r o f k e y G I P C p e r s o n n e l ; g o v e r n m e n t a l j u r i s d i c t i o n . H 2 . 4 N o m i n a l O r g a n i z e d P o l i t i c a l A c t o r s : c o n s e n s u s o r c o n fl i c t O P A P C a b o u t c h a n g i n g t h e a g e n d a . I n a d d i t i o n , t h e q u e s t i o n s e x p l o r e t h e f a c t o r s t h a t i n fl u e n c e t h e c o n s e n s u s p r o c e s s a n d s e v e r a l m e a n s t o a c h i e v e i t . T a b l e 3 . 3 p r o v i d e s t h e s p e c i fi c a t i o n s f o r t h e v a r i a b l e s i n t e r m s o f c o n c r e t e a n d o b s e r v a b l e m e a s u r e s . T h e r e s e a r c h q u e s t i o n s a r e : H 3 . 1 : W h i c h h i d d e n e n t r e p r e n e u r s d e v e l o p e d p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s ? H 3 . 2 : W h y d i d h i d d e n e n t r e p r e n e u r s d e v e l o p p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s ? H 3 . 3 : W h a t w e r e t h e m e a n s u s e d t o d e v e l o p p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s ? H 3 . 4 : W h y d i d h i d d e n e n t r e p r e n e u r s r e a c h c o n s e n s u s ? H 3 . 5 : H o w d i d h i d d e n e n t r e p r e n e u r s r e a c h c o n s e n s u s ? 5 6 T a b l e 3 . 3 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n f o r P o l i c i e s S t r e a m . R e s e a r c h Q u e s t i o n H 3 . 1 H 3 . 2 H 3 . 3 H 3 . 4 H 3 . 5 M e a s u r e m e n t T y p e N o m i n a l N o m i n a l N o m i n a l N o m i n a l N o m i n a l V a r i a b l e D e s c r i p t i o n H i d d e n E n t r e p r e n e u r s : s p e c i a l i s t s c o n n e c t e d t h r o u g h p o l i c y n e t w o r k s . C h a r a c t e r i s t i c s : l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d ; k n o w n p o l i t i c a l c o n n e c t i o n s a n d / o r n e g o t i a t i o n s k i l l s ; p e r s i s t e n c e . F a c t o r s o f I n fl u e n c e : e l e c t o r a l p o l i t i c s ; m a t e r i a l o r t a n g i b l e i n c e n t i v e s ; p u r p o s i v e i n c e n t i v e s ; s t r a t e g i c i n c e n t i v e s . I n s t r u m e n t a l M e a n s : i n s t r u m e n t s f r o m i n s i d e g o v e r n m e n t ; i n s t r u m e n t s f r o m o u t s i d e g o v e m m e n t . F a c t o r s o f C o n s e n s u s : t e c h n i c a l f e a s i b i l i t y ; c o n g r u e n c e w i t h s o c i a l v a l u e s ; c o n g r u e n c e w i t h p o l i c y e n t r e p r e n e u r s ; b u d g e t a n d fi n a n c i a l c o n c e r n s ; p o l i t i c a l c u r r e n c y . M e a n s o f C o n s e n s u s : d i f f u s i o n ; b a n d w a g o n e f f e c t . V a r i a b l e C o d e H E P Y F I P Y I M P Y F C P Y M C P Y 3 . 4 . D . D e c i s i o n A g e n d a T h e r e s e a r c h q u e s t i o n s f o r t h e d e c i s i o n a g e n d a p r o c e s s f o c u s o n t h e c o u p l i n g t h a t o c c u r s i n t h e p r o c e s s s t r e a m s . T h e q u e s t i o n s t r y t o d e t e r m i n e w h i c h p a i r s o f p o l i c y p r o b l e m s a n d a c t i o n a l t e r n a t i v e s w e r e c o u p l e d i n t h e p r o b l e m s w i n d o w ; s i m i l a r l y , w h i c h p o l i t i c a l e v e n t s a n d a c t i o n a l t e r n a t i v e s w e r e c o u p l e d i n t h e p o l i t i c s w i n d o w . F i n a l l y , t h e y a s k w h i c h p r o b l e m s , p o l i t i c a l e v e n t s a n d a c t i o n a l t e r n a t i v e s c o u p l e d s o t h a t t h e g o v e m m e n t ’ s d e c i s i o n a g e n d a C h a n g e d ; t h a t i s , a g o v e r n m e n t a l a g e n d a i t e m w a s a d d e d t o t h e d e c i s i o n a g e n d a . T a b l e 3 . 4 p r o v i d e s t h e s p e c i fi c a t i o n s f o r t h e v a r i a b l e s i n t e r m s o f c o n c r e t e a n d o b s e r v a b l e M e a s u r e s . T h e r e s e a r c h q u e s t i o n s a r e : 5 7 H D A 4 . 1 : W h i c h p a i r s o f p o l i c y p r o b l e m s a n d a c t i o n a l t e r n a t i v e s w e r e c o u p l e d i n t h e p r o b l e m s - p o l i c i e s w i n d o w ? H D A 4 . 2 : W h i c h p a i r s o f p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s a n d a c t i o n a l t e r n a t i v e s w e r e c o u p l e d i n t h e p o l i t i c s - p o l i c i e s w i n d o w ? H D A 4 . 3 : W h i c h p o l i c y p r o b l e m s , p o l i t i c a l e v e n t s a n d a c t i o n a l t e r n a t i v e s w e r e c o u p l e d i n t h e d e c i s i o n a g e n d a p r o c e s s ? T a b l e 3 . 4 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n f o r D e c i s i o n A g e n d a . R e s e a r c h M e a s u r e m e n t V a r i a b l e Q u e s t i o n T y p e V a r i a b l e D e s c r i p t i o n C o d e H D A 4 . 1 N o m i n a l P r o b l e m s - P o l i c i e s W i n d o w : p o l i c y p r o b l e m s ; a c t i o n a l t e r n a t i v e s . P B P Y W H D A 4 . 2 N o m i n a l P o l i t i c s - P o l i c i e s \ M n d o w : p o l i t i c a l e v e n t s ; a c t i o n P C P Y W a l t e r n a t i v e s . H D A 4 . 3 N o m i n a l D e c i s i o n A g e n d a C h a n g e : p o l i c y p r o b l e m s ; D A C p o l i t i c a l e v e n t s ; a c t i o n a l t e r n a t i v e s . 3 . 5 . D a t a C o l l e c t i o n I n s t r u m e n t s a n d M e t h o d s T h e r e s e a r c h d e s i g n f o r d a t a c o l l e c t i o n i n v o l v e d r e v i e w i n g d o c u m e n t s a n d r e c o r d s i n v a r i o u s f o r m s . T h e p u b l i s h e d o p e n l i t e r a t u r e i n c l u d e d r e l e v a n t a c a d e m i c s o u r c e s a n d a l s o p u b l i c l y a v a i l a b l e i n f o r m a t i o n s u c h a s n e w s p a p e r s , g o v e r n m e n t r e p o r t s , e t c . I n a d d i t i o n , s e v e r a l o p e n - e n d e d a n d f o c u s e d i n t e r v i e w s w e r e c o n d u c t e d w h e r e k e y a c t o r s c o u l d b e l o c a t e d . A c c o r d i n g t o t h e N a t i o n a l A r c h i v e s a n d R e c o r d s A d m i n i s t r a t i o n ( N A R A ) , t h e a g e n c i e s o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a r e r e q u i r e d b y l a w t o f o l l o w a 2 5 - y e a r r e c o r d r e t e n t i o n r e q u i r e m e n t f o r m o s t o f t h e m e m o r a n d a , l e t t e r s , r e p o r t s a n d 5 8 o t h e r s i m i l a r m a t e r i a l s c r e a t e d i n t h e c o u r s e o f c o n d u c t i n g g o v e r n m e n t b u s i n e s s . T h u s , t h e a u t h o r f o u n d t h a t g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s w e r e s t i l l r e t a i n i n g t h e i r r e c o r d s d a t e d f r o m a b o u t 1 9 7 3 t o 1 9 9 0 . T h e r e w e r e a d d i t i o n a l r e a s o n s w h y t h e s e m a t e r i a l s w e r e n o t a v a i l a b l e . M o s t f e d e r a l a g e n c i e s a n d d e p a r t m e n t s , s u c h a s t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y a n d D e p a r t m e n t o f S t a t e , d o n o t m a k e t h e i r r e c o r d s , s u c h a s l e t t e r s , i n t e m a l r e p o r t s a n d m e m o r a n d a , a v a i l a b l e t o t h e p u b l i c e x c e p t t h r o u g h a F r e e d o m o f I n f o r m a t i o n A c t ( F O I A ) r e q u e s t . T h e F O I A r e q u e s t p r o c e d u r e s r e q u i r e t h a t t h e r e s e a r c h e r p r o v i d e d a t e s , n a m e s a n d o t h e r d e t a i l e d i n f o r m a t i o n f o r t h e d o c u m e n t t h e y w i s h t o r e v i e w . T h i s c r e a t e s a n o b v i o u s d i l e m m a b e c a u s e t h e p u r p o s e o f t h e r e s e a r c h i s t o d i s c o v e r t h i s k i n d o f i n f o r m a t i o n . F i n a l l y , a F O I A r e q u e s t t y p i c a l l y t a k e s a t l e a s t o n e t o t w o y e a r s t o p r o c e s s b e c a u s e f e w g o v e r n m e n t r e s o u r c e s h a v e b e e n m a d e a v a i l a b l e t o h a n d l e t h e s e r e q u e s t s a n d t h e b a c k l o g i s s u c h t h a t t h e r e i s u s u a l l y a b o u t a o n e y e a r w a i t i n g p e r i o d b e f o r e t h e a g e n c y e v e n b e g i n s t o p r o c e s s t h e r e q u e s t . T h e r e f o r e , t h e F O I A r o u t e w a s n o t p u r s u e d . H o w e v e r , i t w a s f o r t u i t o u s t h a t r e c o r d s p e r t a i n i n g t o t h e 1 9 7 2 G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t h a d b e e n r e c e n t l y a r c h i v e d b y N A R A . A r c h i v e d d o c u m e n t s f r o m a n u m b e r o f g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s , s u c h a s t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e a n d C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , w e r e r e s e a r c h e d a t t h e N A R A f a c i l i t y i n C o l l e g e P a r k , M a r y l a n d . S i m i l a r l y , t h e N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s w e r e a v a i l a b l e a t t h e s a m e f a c i l i t y a n d t h e s e p r o v i d e d n u m e r o u s m e m o r a n d a , p o l i c y a n a l y s e s , l e t t e r s a n d o t h e r d o c u m e n t s . 5 9 K e y t o t h i s p a r t o f t h e r e s e a r c h d e s i g n i s t h e d a t a t r i a n g u l a t i o n s t r a t e g y ( Y i n 1 9 9 4 , p p . 7 8 - 1 0 1 ) . U s i n g m u l t i p l e s o u r c e s o f e v i d e n c e c o r r o b o r a t e s , o r t r i a n g u l a t e s , fi n d i n g s a n d c o n t r o l s f o r s o u r c e s o f s e l e c t i o n b i a s . I t a d d r e s s e s c o n s t r u c t v a l i d i t y b y p r o v i d i n g m u l t i p l e m e a s u r e m e n t s o n t h e u n i t s o f K i n g d o n ’ s m o d e l . T h e d a t a f r o m t h e v a r i o u s s o u r c e s w e r e c a t a l o g u e d i n a d a t a b a s e t o p r o v i d e r e l i a b i l i t y f o r t h i s s t u d y . A C h a i n o f e v i d e n c e w a s e s t a b l i s h e d b y o r g a n i z i n g a n d c a t e g o r i z i n g t h e o b s e r v a t i o n s a n d m e a s u r e m e n t s i n a c o m p l e t e a n d r e t r i e v a b l e m a n n e r . 3 . 6 . D a t a C o l l e c t i o n P r o c e s s T h i s p a r t o f t h e r e s e a r c h d e s i g n c o u l d i n t r o d u c e i n v e s t i g a t o r - i n d u c e d s e l e c t i o n b i a s ( K i n g 1 9 9 4 , p p . 1 3 2 - 1 3 5 ) . S o i t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t t h e o p t i o n s f o r c h o o s i n g w h a t u n i t s t o s t u d y w e r e u s u a l l y l i m i t e d b e c a u s e e i t h e r a c c e s s t o d a t a s o u r c e s w a s r e s t r i c t e d o r t h e r e s o u r c e s t o g a i n a c c e s s t o d a t a w e r e l i m i t e d . T h e r e s u l t i n g s e l e c t i o n p r o c e s s m a d e b i a s u n a v o i d a b l e . I t w a s t h e r e f o r e i m p o r t a n t t o d o c u m e n t t h e d a t a c o l l e c t i o n p r o c e s s ; t h i s i n f o r m a t i o n w a s u s e d t o e s t i m a t e t h e d i r e c t i o n a n d m a g n i t u d e o f b i a s d u r i n g t h e a n a l y s i s p r o c e s s . A f u r t h e r c o n c e r n i s t h e s e l e c t i o n p r o c e s s f o r c o n t r o l v a r i a b l e s ; b y d e fi n i t i o n , a c o n t r o l v a r i a b l e i s a n y i n d e p e n d e n t v a r i a b l e t h a t i s n o t s p e c i fi e d b y K i n g d o n ’ s t h e o r y . T h e s e l e c t i o n p r o c e s s f o r a d d r e s s i n g b i a s i s b a s e d o n t w o c r i t e r i a . T h e fi r s t c r i t e r i o n r e c o g n i z e s t h a t t h e r e w o u l d b e n o b i a s i n t h e a n a l y s i s i f a c o n t r o l v a r i a b l e c o r r e l a t e s o n l y w i t h t h e d e p e n d e n t v a r i a b l e . T h o u g h i t w o u l d o b v i o u s l y b e d i f fi c u l t t o p r e d i c t f u t u r e v a l u e s o f t h e d e p e n d e n t v a r i a b l e , t h e 6 0 a n a l y s i s o f t h e r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n i n d e p e n d e n t a n d d e p e n d e n t v a r i a b l e s a s s p e c i fi e d b y t h e m o d e l w o u l d n o t b e b i a s e d . T h e s e c o n t r o l v a r i a b l e s w e r e t h e r e f o r e n o t s e l e c t e d f o r t h e a n a l y s i s b u t w e r e i n c l u d e d , w h e r e a p p r o p r i a t e , i n t h e d i s c u s s i o n o f n e e d e d r e v i s i o n s t o K i n g d o n ’ s t h e o r y . T h e s e c o n d c r i t e r i o n r e c o g n i z e s t h a t t h e r e i s b i a s i n t h e a n a l y s i s i f a c o n t r o l v a r i a b l e i s c a u s a l l y p r i o r t o a n d a l s o c o r r e l a t e s w i t h a n i n d e p e n d e n t v a r i a b l e . T h e a i m i s t o s e l e c t c o n t r o l v a r i a b l e s f o r i n c l u s i o n i n t h e a n a l y s i s , w h e r e a p p r o p r i a t e , a n d t h e n e s t i m a t e t h e d i r e c t i o n a n d m a g n i t u d e o f t h e b i a s i f e n o u g h o b s e r v a t i o n s c o u l d b e m a d e . T h e a n a l y s i s w o u l d a l s o i n c l u d e t h e n e w t h e o r e t i c a l s t a t u s o f t h e v a r i a b l e s . T h e s e l e c t i o n c r i t e r i a f o r d a t a c o l l e c t i o n w e r e r e c o r d e d a s t h e i n f o r m a t i o n w a s e n t e r e d i n t o t h e d a t a l o g t a b l e s . P o t e n t i a l b i a s e s i n t h e d a t a w e r e e v a l u a t e d b e f o r e t h e a n a l y s i s w a s s t a r t e d ( K i n g 1 9 9 4 , p p . 1 5 0 - 1 6 7 ) . C o n t r o l o f t h e i n d e p e n d e n t v a r i a b l e s i s u s u a l l y n o t p o s s i b l e w i t h t h i s r e s e a r c h d e s i g n s o i t w a s i m p o r t a n t t o u n d e r s t a n d a n d d o c u m e n t t h e s o u r c e s a n d b a c k g r o u n d o f t h e u n i t m e a s u r e m e n t s . F o r e x a m p l e , t h e o r i g i n a n d l o c a t i o n o f d o c u m e n t s a n d a r c h i v a l r e c o r d s w e r e n o t e d b e c a u s e t h e r e a s o n s f o r c r e a t i n g a n d r e t a i n i n g t h e s e w e r e n o t a l w a y s c l e a r f r o m t h e r e c o r d a n d t h e s e f a c t o r s w e r e r e l e v a n t t o t h e e v a l u a t i o n o f p o t e n t i a l b i a s i s s u e s . N o n e t h e l e s s , b e c a u s e t h e s o u r c e s a n d t y p e s o f d a t a w e r e o f t e n l i m i t e d a n d s m a l l i n n u m b e r , t h e d a t a w e r e i n t e n t i o n a l l y s e l e c t e d t o b e c o n s i s t e n t w i t h t h e r e s e a r c h o b j e c t i v e s a n d s t r a t e g y . 6 1 3 . 7 . D a t a A n a l y s i s T h e t e s t o f K i n g d o n ’ s m o d e l g u i d e d d e v e l o p m e n t o f t h e " e p i s t e m o l o g i c a l s t r a t e g y " ( G e o r g e 1 9 8 5 ) . T h e m o s t i m p o r t a n t s t r a t e g i c i s s u e o f t h i s r e s e a r c h d e s i g n i s t h e o r y t e s t i n g . O t h e r s t r a t e g i c i s s u e s i n c l u d e s i g n i fi c a n t c o n t r o l v a r i a b l e s d u r i n g e v a l u a t i o n o f t h e h y p o t h e s e s a b o u t c a u s a l p r o c e s s e s . A l s o , t h e r e s e a r c h d e s i g n m u s t i n c l u d e a c a r e f u l a n a l y s i s o f t h e r e a s o n s f o r d e p e n d e n c e a m o n g t h e v a r i a b l e s t o e l i m i n a t e t h e p o s s i b i l i t y o f a c o n f o u n d i n g e f f e c t b y o m i t t e d v a r i a b l e s t h a t c o r r e l a t e w i t h t h e i n d e p e n d e n t v a r i a b l e s . 6 2 C H A P T E R 4 . P R O B L E M S S T R E A M A N A L Y S I S B a c k g r o u n d i n f o r m a t i o n r e l a t e d t o t h e p r i n c i p a l e v e n t s a n d p o l i c y e n t r e p r e n e u r s f o r t h e G L W Q A w a s p r e s e n t e d i n C h a p t e r 2 . R e f e r t o t h a t i n f o r m a t i o n a n d t h e r e s e a r c h q u e s t i o n s d i s c u s s e d i n C h a p t e r 3 t o f o l l o w t h e a n a l y s e s b e l o w . T h e a n a l y s i s b e l o w d i s c u s s e s v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s a n d t h e o p e r a t i o n o f t h e p r o b l e m s s t r e a m . B u t f i r s t i t i s e s s e n t i a l t o e m p h a s i z e k e y p o i n t s f r o m t h e d i s c u s s i o n o n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n C h a p t e r 2 . T h e e m p h a s i s o f t h e a n a l y S i s i s o n t h e p r o c e s s o c c u r r i n g w i t h i n e a c h s t r e a m ; t h a t i s , e v e n t h o u g h i t i s i m p o r t a n t t o r e c o g n i z e w h o t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s a r e , t h e p r i n c i p a l i n t e r e s t i s t h e w a y t h a t p e o p l e o p e r a t e d w i t h i n t h e p r o b l e m s s t r e a m t o m a x i m i z e t h e i r i n fl u e n c e o n s e t t i n g t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . T h e m o d e l a l s o p o s i t s t h a t t h e y m i g h t f u l f i l l m o r e t h a n o n e r o l e i n t h e o v e r a l l p o l i c y p r o c e s s ; f o r e x a m p l e , t h o s e w h o a r e i d e n t i fi e d a s v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h i s s t r e a m m a y s e r v e a s h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i n t h e p o l i c i e s s t r e a m . 4 . 1 . W h i c h v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e d t h e p r o b l e m a s i m p o r t a n t a n d b e c a m e i n v o l v e d i n c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ' s a g e n d a ? T a b l e 4 . 1 H 1 . 1 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h l M e a s u r e m e n t l Q u e s t i o n I T y p e I V a r i a b l e D e s c r i p t i o n H 1 . 1 N o m i n a l I V i s i b l e E n t r e p r e n e u r s : p u b l i c o f fi c i a l s ; o p i n i o n | ; l e a d e r s . C h a r a c t e r i s t i c s : l e g i t i m a t e c l a i m t o b e I h e a r d ; k n o w n p o l i t i c a l c o n n e c t i o n s a n d / o r i n e g o t i a t i o n s k i l l s ; p e r s i s t e n c e . I 6 3 4 . 1 . A . R e s e a r c h D a t a I n O c t o b e r 1 9 6 4 t h e G o v e r n m e n t s o f C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s p r e p a r e d t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e i n w h i c h t h e y d i r e c t e d t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n t o i n v e s t i g a t e w a t e r p o l l u t i o n i n L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e i n t e r n a t i o n a l s e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r ( l J C 1 9 7 0 a , p p . 1 6 1 - 1 6 2 ) . T h e I J C k e p t t h e g o v e r n m e n t s i n f o r m e d w i t h t h r e e i n t e r i m r e p o r t s o v e r t h e c o u r s e o f t h e s i x y e a r i n v e s t i g a t i o n ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 1 - 1 4 ) . T h e I J C e s t a b l i s h e d l n t e m a t i o n a l B o a r d s c o m p o s e d o f e x p e r i e n c e d g o v e r n m e n t s c i e n t i s t s a n d e n g i n e e r s f r o m t h e f e d e r a l , p r o v i n c i a l a n d s t a t e a g e n c i e s t o c a n y o u t t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e ( l J C 1 9 7 0 a , p g . 2 5 ) . T h e R e f e r e n c e a l s o a u t h o r i z e d t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s t o u s e e x p e r t p e r s o n n e l f r o m t h e o t h e r t e c h n i c a l a g e n c i e s o f C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s ( I J C 1 9 7 0 a , p g . 1 6 2 ) . T h e s e t e c h n i c a l a g e n c i e s i n c l u d e d t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n , M i c h i g a n W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n , M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f H e a l t h , N e w Y o r k S t a t e D e p a r t m e n t o f H e a l t h , O h i o D e p a r t m e n t o f H e a l t h , a n d P e n n s y l v a n i a D e p a r t m e n t o f H e a l t h ( I J C 1 9 7 0 a , p g . 1 6 8 ) . T h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s k e p t t h e I J C i n f o r m e d w i t h s e m i - a n n u a l r e p o r t s a n d t w o i n t e r i m r e p o r t s ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p g . 4 ) . F i n a l l y , t h e y s u b m i t t e d t h e t h r e e - v o l u m e I B F i n a l R e p o r t t o t h e I J C i n N o v e m b e r 1 9 6 9 ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a ; I L E L O W P B 1 9 6 9 b ; I L O L E W P B 1 9 6 9 ) . T o f a c i l i t a t e e v a l u a t i o n o f t h e I B F i n a l R e p o r t , t h e I J C r e l e a s e d a p r e l i m i n a r y s u m m a r y t o t h e p u b l i c i n O c t o b e r ( I J C 1 9 7 0 a , p g . 1 3 ) . T h e n , t h e I J C c o n d u c t e d p u b l i c h e a r i n g s i n D e c e m b e r 1 9 6 9 , a n d J a n u a r y a n d F e b r u a r y 1 9 7 0 , i n N e w Y o r k , O h i o , O n t a r i o a n d P e n n s y l v a n i a ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 2 8 - 3 3 ) . N e a r l y 2 0 0 p e r s o n s f r o m M i c h i g a n , N e w Y o r k , O h i o , O n t a r i o a n d P e n n s y l v a n i a g a v e t e s t i m o n y a n d s e v e r a l h u n d r e d m o r e s u b m i t t e d w r i t t e n c o m m e n t s ( I J C 1 9 7 0 3 , p p . 2 8 - 3 3 , 1 6 9 - 1 7 4 ) . F e d e r a l , s t a t e a n d m u n i c i p a l g o v e r n m e n t s , e l e c t e d o f fi c i a l s , i n d u s t r y , a c a d e m i a , a n d p r i v a t e c i t i z e n s w e r e r e p r e s e n t e d a t t h e h e a r i n g s . T h e I J C d e v e l o p e d a c o m p o s i t e v i e w o f G r e a t L a k e s c o n c e r n s f r o m t h e s e t e s t i m o n i e s a n d s t a t e m e n t s ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 6 9 - 1 7 4 ) . T h e I J C p r e p a r e d i t s t h i r d i n t e r i m r e p o r t , “ S p e c i a l R e p o r t o n P o t e n t i a l O i l P o l l u t i o n , E u t r o p h i c a t i o n a n d P o l l u t i o n f r o m W a t e r c r a f t , " f r o m t h i s c o m p o s i t e a n d s u b m i t t e d i t t o t h e g o v e r n m e n t s i n A p r i l 1 9 7 0 ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 3 - 1 4 ) . T h e S p e c i a l R e p o r t w a s a p r i n c i p a l t o p i c o f d i s c u s s i o n a t k e y p o l i c y m e e t i n g s o f h i g h l e v e l g o v e r n m e n t o f fi c i a l s t h a t i n c l u d e d : M a y 2 5 1 9 7 0 , O t t a w a - M e e t i n g w i t h C a n a d i a n s o n J o i n t T a s k F o r c e O p t i o n s ( M a c D o n a l d 1 9 7 0 , p g . 3 ; R o g e r s 1 9 7 0 a ; S c h m i d t 1 9 7 0 d ) ; J u n e 2 3 1 9 7 0 , O t t a w a - F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 0 a , M e m o r a n d u m f o r t h e P r e s i d e n t , p g . 2 ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; R o g e r s 1 9 7 0 a ; S c h m i d t 1 9 7 0 e ; 1 9 7 0 b ) ; a n d , S e p t e m b e r 9 - 1 0 1 9 7 0 , T o r o n t o — G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e ( O W R C 1 9 7 0 a ; O W R C 1 9 7 0 b ) . T h e I J C fi n i s h e d t h e i n v e s t i g a t i o n f o r t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e a n d s u b m i t t e d t h e I J C F i n a l R e p o r t w i t h r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e G o v e r n m e n t s i n D e c e m b e r 1 9 7 0 ( I J C 1 9 7 0 a ) . S e c r e t a r y o f S t a t e W i l l i a m R o g e r s d e s c r i b e d t h e fi n a l r e p o r t a s “ a m a j o r o b j e c t i v e s t u d y o f t h e w a t e r p o l l u t i o n p r o b l e m , ( t h a t ) i s e x p e c t e d t o s e r v e a s a c o r n e r s t o n e o f g o v e r n m e n t a l e f f o r t s ” ( R o g e r s 1 9 7 1 , p g . 3 ) . S i m i l a r l y , R u s s e l l T r a i n , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y ( C E Q ) , o b s e r v e d t h a t 6 5 “ t h i s i s a s i g n i fi c a n t r e p o r t w h i c h w a r r a n t s p r o m p t c o n s i d e r a t i o n a n d a c t i o n u p o n i t s r e c o m m e n d a t i o n s ” ( T r a i n 1 9 7 1 ) . T h e U n i t e d S t a t e s a n n o u n c e d a c c e p t a n c e o f t h e fi n a l r e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s a t a p r e s s c o n f e r e n c e o n J a n u a r y 1 4 1 9 7 1 ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 a ) . U n d e r a p r o c e d u r e a p p r o v e d b y P r e s i d e n t N i x o n , t h e S t a t e D e p a r t m e n t d i s s e m i n a t e d c o p i e s o f t h e r e p o r t t o f e d e r a l g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s a n d a g e n c i e s a n d s t a t e g o v e r n m e n t s f o r t h e m t o e v a l u a t e i t s c o n t e n t s a n d r e s p o n d t o t h e r e c o m m e n d a t i o n s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 a ) . T h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y w a s c h a r g e d w i t h r e c o n c i l i n g t h e d i f f e r e n c e s i n t h e r e s p o n s e s b e f o r e t h e U n i t e d S t a t e s t r a n s m i t t e d i t s p o s i t i o n t o t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a ( T r a i n 1 9 7 1 ) . A t t h e b e g i n n i n g o f A p r i l 1 9 7 0 , P r e s i d e n t N i x o n f o r m e d t h e T a s k F o r c e o n t h e P r o b l e m s o f P o l l u t i o n A b a t e m e n t i n a n d U l t i m a t e R e s t o r a t i o n o f L a k e E r i e ( S a l m o n 1 9 7 0 , p g . 3 ) . T h e g r o u p w a s d i r e c t e d t o “ c o n d u c t a n o v e r a l l r e v i e w o f t h e p r o b l e m s r e l a t e d t o w a t e r q u a l i t y m a n a g e m e n t o f L a k e E r i e ” ( R o g e r s 1 9 7 0 b ) . B u t t h e n i t w a s d e c i d e d t o “ m o r e b r o a d l y c o v e r m e c h a n i s m s f o r j o i n t U S . - C a n a d i a n c o o r d i n a t i o n a n d i m p l e m e n t a t i o n t h r o u g h o u t a l l t h e G r e a t L a k e s ” ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 0 a , M e m o r a n d u m f o r t h e P r e s i d e n t , p g . 1 ; S a l m o n 1 9 7 0 , p p . 1 - 2 ; T r a i n 1 9 7 0 d ) . A c c o r d i n g l y , t h e g r o u p w a s l a t e r k n o w n a s t h e T a s k F o r c e o n t h e I m p r o v e m e n t o f t h e E f f e c t i v e n e s s o f W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s ; h e r e a f t e r r e f e r r e d t o a s t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p g . 2 ; R o g e r s 1 9 7 0 b ) . T h e P r e s i d e n t d i r e c t e d R u s s e l l T r a i n t o l e a d t h e t a s k f o r c e ( S a l m o n 1 9 7 0 , p p . 1 - 3 ) . I t i n c l u d e d r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e O f fi c e o f S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y , F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n , S t a t e D e p a r t m e n t , D e p a r t m e n t o f I n t e r i o r , U S . C o a s t G u a r d , a n d D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; 1 9 7 0 b ) . T h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e s u b m i t t e d i t s fi n a l r e p o r t t o t h e P r e s i d e n t o n S e p t e m b e r 2 4 1 9 7 0 ; t h e r e p o r t w a s u s e d a s t h e b a s i s f o r t h e U S . p o s i t i o n i n t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p t h a t d e v e l o p e d t h e f r a m e w o r k o f a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t w i t h t h e C a n a d i a n s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d , p g . 4 ) . S h o r t l y a f t e r t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e w a s f o r m e d i n e a r l y A p r i l a c r u c i a l e x c h a n g e t o o k p l a c e b e t w e e n D a n i e l P . M o y n i h a n , C o u n s e l o r t o t h e P r e s i d e n t , a n d a r e p r e s e n t a t i v e o f C a n a d a , A m b a s s a d o r R i t c h i e , r e g a r d i n g t h e p r o b l e m s o f p o l l u t i o n i n L a k e E r i e ( R o g e r s 1 9 7 0 b ) . T h i s d i s c u s s i o n p r o m p t e d a m o r e f o r m a l e x c h a n g e s e v e r a l d a y s l a t e r w i t h C a n a d i a n A m b a s s a d o r C a d i e u x i n W a s h i n g t o n o n A p r i l 9 . M o y n i h a n i n f o r m e d A m b a s s a d o r C a d i e u x t h a t P r e s i d e n t N i x o n h a d e s t a b l i s h e d a T a s k F o r c e o n t h e P r o b l e m s o f P o l l u t i o n A b a t e m e n t i n a n d U l t i m a t e R e s t o r a t i o n o f L a k e E r i e ( S a l m o n 1 9 7 0 ) . M o y n i h a n e x p l o r e d t h e p o s s i b i l i t y o f “ e s t a b l i s h i n g U S . a n d C a n a d i a n t a s k f o r c e s t o e x a m i n e t h e p r o b l e m s o f p o l l u t i o n o n L a k e E r i e " ( R o g e r s 1 9 7 0 b ) . C a n a d i a n o f fi c i a l s r e a c t e d p o s i t i v e l y a n d t h e p a r t i e s a g r e e d t o m e e t o n M a y 2 5 1 9 7 0 i n O t t a w a ( M a c D o n a l d 1 9 7 0 ) . A t t h e M a y m e e t i n g t h e p a r t i e s f o c u s e d t h e i r d i s c u s s i o n o n t h e S p e c i a l R e p o r t t h a t t h e I J C h a d s u b m i t t e d t o b o t h g o v e r n m e n t s i n A p r i l . F u r t h e r a c t i o n w a s c l e a r l y n e e d e d a n d t h e o f fi c i a l s a g r e e d t h a t a m e e t i n g a t t h e m i n i s t e r i a l l e v e l s h o u l d b e h e l d i n J u n e ( R o g e r s 1 9 7 1 ) . T h u s , t h e g o v e r n m e n t s o f C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s h e l d t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n P o l l u t i o n o f t h e G r e a t L a k e s i n O t t a w a o n J u n e 2 3 , 1 9 7 0 6 7 ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; 1 9 7 0 b ) . T h i s m e e t i n g f o r m a l l y i n i t i a t e d i n t e r g o v e r n m e n t a l d i s c u s s i o n s o n a r a n g e o f i s s u e s d e a l i n g w i t h p o l l u t i o n a b a t e m e n t a n d G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y . T h e r e p r e s e n t a t i v e s t o t h e M i n i s t e r i a l M e e t i n g w e r e a l l h i g h l e v e l f e d e r a l o f fi c i a l s ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g ; 1 9 7 0 b ) . R u s s e l l T r a i n l e d t h e U S . d e l e g a t i o n t h a t i n c l u d e d U S . A m b a s s a d o r A d o l p h S c h m i d t a n d r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e S t a t e D e p a r t m e n t , D e p a r t m e n t o f I n t e r i o r , U S . C o a s t G u a r d a n d D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f , p g . 2 ; 1 9 7 0 b ) . T h e g o v e r n m e n t s a g r e e d a t t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g t o e s t a b l i s h a J o i n t W o r k i n g G r o u p ( J W G ) t o “ c o n s i d e r c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s a n d i m p l e m e n t i n g p r o g r a m s f o r p o l l u t i o n c o n t r o l " ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p g . 3 ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f , p p . 1 - 2 ; 1 9 7 0 b ) . T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p i n c l u d e d w a t e r p o l l u t i o n e x p e r t s f r o m f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l a g e n c i e s ( M a n s fi e l d 1 9 7 0 ; T o w e 1 9 7 0 b ) . T h e U S . s e c t i o n o f t h e J W G w a s i n i t i a l l y a s s e m b l e d f r o m t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e t h a t h a d j u s t fi n i s h e d a r e v i e w o f G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y m a n a g e m e n t p r o b l e m s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d , p g . 3 ) . R u s s e l l T r a i n a s s u m e d a d d i t i o n a l r e s p o n s i b i l i t i e s f o r p r o v i d i n g t h e o v e r a l l d i r e c t i o n f o r t h e U S . s e c t i o n o f t h e J W G ; G o r d o n M a c D o n a l d , a s c i e n t i s t a t t h e C E O , c h a i r e d t h e g r o u p ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d , p g . 3 ; M a n s fi e l d 1 9 7 0 ) . T h e U S . s e c t i o n r e p r e s e n t a t i v e s i n c l u d e d t h e G r e a t L a k e s B a s i n C o m m i s s i o n , D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r , S t a t e D e p a r t m e n t , D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n , W a t e r R e s o u r c e s C o u n c i l , U S . A r m y C o r p . o f E n g i n e e r s , N a t i o n a l C o u n c i l o n 6 8 M a r i n e R e s o u r c e s a n d E n g i n e e r i n g D e v e l o p m e n t , O f fi c e o f S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y , a n d D e p a r t m e n t o f H e a l t h , E d u c a t i o n a n d W e l f a r e ( M a n s fi e l d 1 9 7 0 ) . C o n c e r n s w e r e a l s o g r o w i n g a t t h e r e g i o n a l l e v e l a n d t h a t p r o m p t e d a c t i o n b y t h e G r e a t L a k e s p r o v i n c e s a n d s t a t e s . T h e P r i m e M i n i s t e r o f O n t a r i o c o n v e n e d t h e G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e i n T o r o n t o o n S e p t e m b e r 9 - 1 0 , 1 9 7 0 ( T o w e 1 9 7 0 a ) ( C o w a n 1 9 7 0 ; O W R C 1 9 7 0 a ; O W R C 1 9 7 0 b ) . T h e G o v e r n o r s o f t h e G r e a t L a k e s S t a t e s , s t a t e o f fi c i a l s , a s w e l l a s r e p r e s e n t a t i v e s o f b o t h f e d e r a l g o v e r n m e n t s a n d o t h e r C a n a d i a n p r o v i n c e s a t t e n d e d t h e m e e t i n g ( J o h n s o n 1 9 7 0 ; P e t e r s o n 1 9 7 0 b ) . C o m m i s s i o n e r s o f t h e I J C a n d r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e J W G a l s o a t t e n d e d . S t a t e a n d p r o v i n c i a l o f fi c i a l s p e r c e i v e d t h a t t h e r e w a s a c r i s i s b e c a u s e d i s c h a r g e s o f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s i n t o t h e G r e a t L a k e s w e r e n o t a d e q u a t e l y c o n t r o l l e d . O f fi c i a l s a t t h e c o n f e r e n c e a g r e e d t h a t i m m e d i a t e r e m e d i a l m e a s u r e s h a d t o b e t a k e n w h i l e C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s c o m p l e t e d t h e i r n e g o t i a t i o n s ( P e t e r s o n 1 9 7 0 a ) . T h e c o n f e r e n c e c o n fi r m e d t h e c o n c e r n s o f g o v e r n m e n t o f f i c i a l s a b o u t t h e c a u s e s a n d c o n s e q u e n c e s o f p o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s a n d i t s r e c o m m e n d a t i o n s w e r e i n c l u d e d i n t h e C i r c u l a r 1 7 5 p a c k a g e o f M a y 1 9 7 1 t h a t p r o v i d e d t h e b a s i s f o r r e q u e s t i n g a p p r o v a l t o n e g o t i a t e a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t w i t h C a n a d a ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 e ) . T h e G o v e r n o r o f M i c h i g a n , W i l l i a m M i l l i k e n , h o s t e d a s e c o n d m e e t i n g , t h e C o n f e r e n c e o f G r e a t L a k e s G o v e r n o r s a n d P r e m i e r s , t h e f o l l o w i n g y e a r o n A u g u s t 1 6 - 1 7 ( J o h n s o n 1 9 7 1 b ) . T h e c o n f e r e n c e r e s o l u t i o n s r e a f fi r m e d r e g i o n a l p e r c e p t i o n s o f G r e a t L a k e s p r o b l e m s a n d s o l u t i o n s a n d u r g e d C a n a d a a n d t h e 6 9 U n i t e d S t a t e s t o d e v e l o p a s t r o n g w a t e r q u a l i t y a g r e e m e n t “ a t t h e e a r l i e s t p o s s i b l e d a t e ” ( A n o n y m o u s 1 9 7 1 ) . M e a n w h i l e , t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p h e l d i t s fi r s t p l a n n i n g m e e t i n g i n S e p t e m b e r 1 9 7 0 a n d o r g a n i z e d t e n s u b - g r o u p s t o a d d r e s s p o l l u t i o n c o n t r o l m a n a g e m e n t i s s u e s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p p . 7 - 8 ) . T h e r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e f e d e r a l a g e n c i e s i n t h e U S . s e c t i o n o f t h e J W G r e v i e w e d t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e s u b - g r o u p s ( R o g e r s 1 9 7 1 , p g . 3 ) . A fi n a l r e p o r t w a s d r a f t e d a n d a p p r o v e d a t t h e s e c o n d m e e t i n g o f t h e J W G i n A p r i l 1 9 7 1 ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p 9 8 ) . T h e S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g w a s c o n v e n e d t w o m o n t h s l a t e r i n J u n e , w h e r e t h e J W G F i n a l R e p o r t w a s p r e s e n t e d t o t h e g o v e r n m e n t s . R u s s e l l T r a i n l e d t h e U S . d e l e g a t i o n a t t h e J u n e m e e t i n g a s h e h a d d o n e a y e a r e a r l i e r ( J o h n s o n 1 9 7 1 c ) . T h e p o l i c y e n t r e p r e n e u r s w h o w e r e r e s p o n s i b l e f o r d e t e r m i n i n g t h e i m p o r t a n c e o f G r e a t L a k e s p o l l u t i o n p r o b l e m s a n d t h e U S . n e g o t i a t i n g p o s i t i o n w e r e i d e n t i fi e d i n C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N e g o t i a t e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r A f fi r m a t i v e A c t i o n t o C o m b a t W a t e r P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m ( s e e A P P E N D I X C ) ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b ) . N u m e r o u s g o v e r n m e n t o f fi c i a l s r e v i e w e d t h e C i r c u l a r 1 7 5 p a c k a g e a n d r e c o m m e n d e d t h a t a u t h o r i t y b e g i v e n t o b e g i n t h e n e g o t i a t i o n s ; i t w a s o f fi c i a l l y a p p r o v e d o n J u n e 9 1 9 7 1 , b y U n d e r S e c r e t a r y o f S t a t e J o h n s o n . T h e o f fi c i a l s w h o r e v i e w e d t h e C i r c u l a r 1 7 5 p a c k a g e i n c l u d e d t h e U S . s e c t i o n o f t h e I J C , S t a t e D e p a r t m e n t , C E Q , E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y ( E P A ) , U S . C o a s t G u a r d , U S . A r m y 7 0 C o r p s o f E n g i n e e r s , D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n , a n d O f fi c e o f S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y ( W h i t e H o u s e ) . S i m i l a r l y , a s t h e n e g o t i a t i o n s w i t h C a n a d a d r e w t o a c l o s e a l m o s t a y e a r l a t e r t h e S e c r e t a r y o f S t a t e g a v e fi n a l a p p r o v a l i n e a r l y A p r i l 1 9 7 2 , f o r t h e U S . t o c o n c l u d e t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . T h e S t a t e D e p a r t m e n t p r e p a r e d a s e c o n d C i r c u l a r 1 7 5 p a c k a g e , R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o C o n c l u d e a G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t ( s e e A P P E N D I X F ) . T h e S e c r e t a r y t h e n s o u g h t c o m m e n t s f r o m p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n v o l v e d i n t h e 1 9 7 1 r e v i e w a n d f r o m a d d i t i o n a l o n e s i n t h e G r e a t L a k e s B a s i n C o m m i s s i o n , D e p a r t m e n t o f C o m m e r c e , a n d D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e ( B u r n s 1 9 7 2 3 , p p . 1 - 2 ) . T h e U n i t e d S t a t e s s t r u c t u r e d t h e i r n e g o t i a t i n g t e a m i n t w o l e v e l s w i t h t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e a s s i g n e d o v e r a l l r e s p o n s i b i l i t y ( B u r n s 1 9 7 1 ) . T h e fi r s t l e v e l t e a m w a s c o n c e r n e d w i t h t h e b a s i c a g r e e m e n t a n d s u p e r v i s i o n o f t h e n e g o t i a t i o n s ; i t i n c l u d e d h i g h l e v e l r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e S t a t e D e p a r t m e n t , E P A , U S . C o a s t G u a r d , C E O , a n d C o r p s o f E n g i n e e r s ( B u r n s 1 9 7 1 ) . T h e s e c o n d l e v e l t e a m w a s r e s p o n s i b l e f o r n e g o t i a t i n g t h e t e c h n i c a l a n n e x e s t o t h e b a s i c a g r e e m e n t ( B u r n s 1 9 7 1 ) . T h i s t e a m , n u m b e r i n g a b o u t fi f t y , i n c l u d e d r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e f e d e r a l a g e n c i e s o r d e p a r t m e n t s j u s t m e n t i o n e d a s w e l l a s e i g h t a d d i t i o n a l o n e s ( J o h n s o n 1 9 7 1 a ) . F r e d e r i c k O . R o u s e , C h a i r m a n , G r e a t L a k e s B a s i n C o m m i s s i o n , a n d W i l l i a m M a r k s , C h i e f o f W a t e r R e s o u r c e P l a n n i n g , M i c h i g a n W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n , s e r v e d o n t h e n e g o t i a t i n g t e a m a s r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e G r e a t L a k e s S t a t e s ( J o h n s o n 1 9 7 1 c ; N e f 1 9 7 1 a ) . 7 1 P r i m e M i n i s t e r P i e r r e T r u d e a u a n d P r e s i d e n t R i c h a r d N i x o n s i g n e d t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t i n O t t a w a o n A p r i l 1 5 , 1 9 7 2 . 4 . 1 . 8 . R e s e a r c h F i n d i n g s S u m m a r i z e d i n T a b l e 4 . 2 a r e t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o h e l d h i g h - l e v e l l e a d e r s h i p p o s i t i o n s a n d t h e p o l i c y p r o c e s s a c t i v i t i e s t h e y w e r e i n v o l v e d i n . B e c a u s e t h e r e w e r e o f t e n n u m e r o u s s o u r c e s o f i n f o r m a t i o n o n t h e i r a c t i v i t i e s , i t w a s p o s s i b l e t o t h o r o u g h l y e v a l u a t e w h e t h e r t h e y e x h i b i t e d t h e e s s e n t i a l c h a r a c t e r i s t i c s o f K i n g d o n ’ s m o d e l . D i s c u s s i o n o f t h e m a n y o t h e r s w h o w e r e a l s o i n v o l v e d a p p e a r s i n t h e s e c t i o n a b o v e . M o s t o f t h o s e i d e n t i fi e d i n T a b l e 4 . 2 h e l d h i g h l e v e l p o s i t i o n s t h a t r e q u i r e d t h e m t o i n t e r a c t w i t h t h e m e d i a a n d g e n e r a l p u b l i c . T h e y w e r e e a s i l y a s s o c i a t e d w i t h t h e g o v e m m e n t ’ s p o l i c i e s a n d p r o g r a m s o n G r e a t L a k e s w a t e r p o l l u t i o n i s s u e s . T h e m o s t n o t a b l e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w e r e P r e s i d e n t N i x o n a n d S e c r e t a r y o f S t a t e W i l l i a m R o g e r s . T h e y w e r e i n v o l v e d d u r i n g t h e c r i t i c a l p e r i o d o f 1 9 6 9 - 1 9 7 0 w h e n t h e l n t e m a t i o n a l W a t e r P o l l u t i o n B o a r d s a n d t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n d e fi n e d G r e a t L a k e s p r o b l e m s i n t h e r e p o r t s . T h e y a l s o i n c r e a s e d t h e i r i n v o l v e m e n t w h e n t h e g o v e r n m e n t s c o n v e n e d t h e m i n i s t e r i a l m e e t i n g s i n 1 9 7 0 a n d 1 9 7 1 . A l s o , t h e c u m u l a t i v e e f f e c t o f t h e i r a c t i v i t i e s d e m o n s t r a t e d p e r s i s t e n c e i n b r i n g i n g t h e G r e a t L a k e s i s s u e s o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a a n d e v e n t u a l l y t o t h e d e c i s i o n a g e n d a i n 1 9 7 1 a n d 1 9 7 2 . T h e y u s e d t h e i r n e g o t i a t i n g s k i l l s t o r e s o l v e d i f f e r e n c e s o n i s s u e s w i t h C a n a d a a n d c o m b i n e d t h e s e w i t h l e a d e r s h i p s k i l l s f o r k e e p i n g t h e b a s i c G r e a t L a k e s 7 2 a g r e e m e n t i n l i n e w i t h e v o l v i n g U S . w a t e r p o l l u t i o n l a w a n d t h e p o l i t i c s o f t h e r e g i o n a n d n a t i o n . I n a d d i t i o n , R u s s e l l T r a i n h e l d k e y p o s i t i o n s o f r e s p o n s i b i l i t y d u r i n g t h i s p e r i o d t h a t c l e a r l y e s t a b l i s h e d t h e l e g i t i m a c y o f h i s r o l e s a n d t h e p o l i t i c a l c o n n e c t i o n s n e c e s s a r y t o b e e f f e c t i v e i n t h e m . H e h a d a c r u c i a l r o l e i n t h e e a r l y m e e t i n g s w h e r e p r o b l e m s w e r e i d e n t i fi e d a n d d e fi n e d f o r t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a a n d a t l a t e r o n e s w h e r e t h e m o s t i m p o r t a n t d e c i s i o n a g e n d a i t e m s w e r e i d e n t i fi e d f o r a u t h o r i t a t i v e a c t i o n . O t h e r v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s u s e d p r i m a r i l y t h e i r p o l i t i c a l s k i l l s s u c h a s M o y n i h a n , H e r t e r , S p r i n g s t e e n , J o h n s o n a n d t h e G r e a t L a k e s g o v e r n o r s a n d C a n a d i a n p r e m i e r s . E x p e r t s w h o h a d a l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d w e r e P o s t o n , H i l l e n b r a n d , M a c D o n a l d a n d B u r n s . A s i d e n t i fi e d i n T a b l e 4 . 2 a n d d i s c u s s e d a b o v e , t h e y w e r e r e s p o n s i b l e f o r c r i t i c a l a c t i v i t i e s i n t h e p r o b l e m s s t r e a m t h a t h e l p e d t o d e fi n e a n d a d v a n c e G r e a t L a k e s p o l l u t i o n p r o b l e m s o n t o t h e g o v e m m e n t ’ s d e c i s i o n a g e n d a . 7 3 T a b l e 4 . 2 V i s i b l e E n t r e p r e n e u r s a n d P r o b l e m s S t r e a m A c t i v i t i e s . H . W . P o s t o n , R e g i o n a l D i r e c t o r , G r e a t L a k e s R e g i o n , F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n . C h a i r m a n o f U S . S e c t i o n - b o t h B o a r d s : l n t e m a t i o n a l L a k e E r i e W a t e r P o l l u t i o n B o a r d , a n d l n t e m a t i o n a l L a k e O n t a r i o - S t . L a w r e n c e R i v e r W a t e r P o l l u t i o n B o a r d ; R e p o r t t o t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n : P o l l u t i o n o f L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e l n t e m a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r C h r i s t i a n A . H e r t e r , S p e c i a l A s s i s t a n t t o t h e S e c r e t a r y f o r E n v i r o n m e n t a l A f f a i r s , B u r e a u o f l n t e m a t i o n a l S c i e n t i fi c a n d T e c h n o l o g i c a l A f f a i r s , D e p a r t m e n t o f S t a t e C h a i r m a n o f U S . S e c t i o n : l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n I J C S p e c i a l R e p o r t t o t h e G o v e r n m e n t s : S p e c i a l R e p o r t o n P o t e n t i a l O i l P o l l u t i o n , E u t r o p h i c a t i o n a n d P o l l u t i o n f r o m W a t e r c r a f t I J C F i n a l R e p o r t t o t h e G o v e r n m e n t s : P o l l u t i o n o f L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e l n t e m a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r D a n i e l P . M o y n i h a n , C o u n s e l o r t o t h e P r e s i d e n t I n i t i a t e d I n t e r g o v e r n m e n t a l D i s c u s s i o n s w i t h C a n a d a o n G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y R u s s e l l E . T r a i n , C h a i r m a n o f C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y C h a i r m a n o f T a s k F o r c e : P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e H e a d o f U S . D e l e g a t i o n : C a n a d a a n d U n i t e d S t a t e s T a s k F o r c e M e e t i n g H e a d o f U S . D e l e g a t i o n : F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n H e a d o f U . S . D e l e g a t i o n : S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n M a r t i n J . H i l l e n b r a n d , A s s i s t a n t S e c r e t a r y f o r E u r o p e a n A f f a i r s , S t a t e D e p a r t m e n t C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N g o t i a t e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a , 1 9 7 1 G o r d o n J . M a c D o n a l d , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y C h a i r m a n o f U S . S e c t i o n : J o i n t W o r k i n g G r o u p J o h n P . R o b e r t s , P r i m e M i n i s t e r o f O n t a r i o C o n f e r e n c e C o n v e n e r : G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e D e l e g a t e s - G r e a t L a k e s G o v e r n o r s : M i c h i g a n ( M i l l i k e n ) , I l l i n o i s ( O g i l i v e ) , M i n n e s o t a ( A n d e r s o n ) , O h i o ( G i l l i g a n ) , W i s c o n s i n ( L u c e y ) , a n d L t . G o v e m o r o f I n d i a n a ( F o l z ) ; S t a t e a n d P r o v i n c i a l O f fi c i a l s W i l l i a m M i l l i k e n , G o v e r n o r o f M i c h i g a n C o n f e r e n c e C o n v e n e r : C o n f e r e n c e o f G r e a t L a k e s G o v e r n o r s a n d P r e m i e r s D e l e g a t e s : P r e m i e r D a v i s , O n t a r i o ; M i n i s t e r G o l d b l o o m , Q u e b e c ; G r e a t L a k e s G o v e r n o r s : M i n n e s o t a ( A n d e r s o n ) , O h i o ( G i l l i g a n ) , W i s c o n s i n ( L u c e y ) , a n d L t . G o v e r n o r o f I n d i a n a ( F o l z ) ; S t a t e a n d P r o v i n c i a l O f fi c i a l s D o u g l a s F . B u m s , L e g a l A d v i s e r , E u r o p e a n A f f a i r s , S t a t e D e p a r t m e n t C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o C o n c l u d e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a , 1 9 7 2 G e o r g e s . S p r i n g s t e e n , D e p u t y A s s i s t a n t S e c r e t a r y f o r E u r o p e a n A f f a i r s , S t a t e D e p a r t m e n t H e a d o f U S . T e a m : U . S . N e g o t i a t i n g T e a m D e p u t y H e a d o f U S . T e a m : W i l l i a m M . J o h n s o n , D i r e c t o r , O f fi c e o f C a n a d i a n A f f a i r s P r e s i d e n t R i c h a r d M . N i x o n W i l l i a m P . R o g e r s , S e c r e t a r y o f S t a t e S i g n a t o r i e s : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t 7 4 4 . 2 . H o w d i d e n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n s b e c o m e p e r c e i v e d b y v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s t o b e a p r o b l e m ? T a b l e 4 . 3 H 1 . 2 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h i M e a s u r e m e n t l Q u e s t i o n = T y p e , V a r i a b l e D e s c r i p t i o n , _ . _ _ . _ _ _ . J H 1 . 2 N o m i n a l ‘ E n v i r o n m e n t a l C o n d i t i o n s : c o m p a r i s o n a g a i n s t I f s o c i a l v a l u e s ; c o m p a r i s o n a g a i n s t o t h e r p o l i t i c a l I j u r i s d i c t i o n s ; c a t e g o r i z i n g i n a p a r t i c u l a r w a y . l 4 . 2 . A . R e s e a r c h D a t a T h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g b e t w e e n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s c o n v e n e d o n J u n e 2 3 , 1 9 7 0 t o d i s c u s s t h e I J C S p e c i a l R e p o r t t h a t h a d b e e n s u b m i t t e d t o t h e g o v e r n m e n t s i n A p r i l . T h e r e p o r t h a d f o c u s e d o n t h e p r o b l e m s o f “ p o t e n t i a l o i l p o l l u t i o n , e u t r o p h i c a t i o n a n d p o l l u t i o n f r o m w a t e r c r a f t ” a n d i n c l u d e d r e c o m m e n d a t i o n s t h a t t h e y “ s h o u l d b e b r o u g h t t o t h e i m m e d i a t e a t t e n t i o n o f t h e G o v e r n m e n t s a s a m a t t e r o f u r g e n c y “ ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f , p g . 2 ; S t a t e 1 9 7 0 a ; S t a t e 1 9 7 0 b ) . T h e s e p r o b l e m s w e r e t h e m a i n c o n c e r n s t h a t w e r e i d e n t i fi e d a t t h e p u b l i c h e a r i n g s o r g a n i z e d b y t h e I J C e a r l i e r i n t h e y e a r ( s e e C h a p t e r 2 ) . T h e y a l s o h a d b e e n p r e v i o u s l y r e p o r t e d a n d w e r e r e c o g n i z e d b y f e d e r a l a n d s t a t e o f fi c i a l s ( F W P C A 1 9 6 8 b ; F W Q A 1 9 7 0 a ; F W Q A 1 9 7 0 b ; G L B C 1 9 6 9 ; I J C 1 9 6 7 ; O h i o 1 9 6 5 ; P H S 1 9 6 5 ) . T h e o f fi c i a l s a t t h e m e e t i n g a g r e e d t h a t f u r t h e r a c t i o n w a s n e e d e d t o a d d r e s s t h e p r o b l e m s i n t h e I J C S p e c i a l R e p o r t a n d e s t a b l i s h e d a J o i n t W o r k i n g G r o u p t o i n v e s t i g a t e t h e s e a n d r e p o r t b a c k t o t h e g o v e r n m e n t s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; S t a t e 1 9 7 0 a ; S t a t e 1 9 7 0 b ) . 7 5 I n a d d i t i o n , o f fi c i a l s a t t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g e x t e n d e d t h e s c o p e o f t h e i r a c t i o n s b e y o n d t h e M C S p e c i a l R e p o r t w h e n t h e y a l s o a g r e e d t h a t s p i l l s o f h a z a r d o u s m a t e r i a l s s h o u l d b e i n c l u d e d i n a n e w j o i n t c o n t i n g e n c y p l a n f o r t h e G r e a t L a k e s ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; 1 9 7 0 b ) . U n d e r U S . l a w , s e c t i o n 1 2 o f t h e W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 7 0 d e fi n e d h a z a r d o u s m a t e r i a l s a s : “ e l e m e n t s a n d c o m p o u n d s w h i c h , w h e n d i s c h a r g e d i n a n y q u a n t i t y i n t o o r u p o n t h e n a v i g a b l e w a t e r s o f t h e U n i t e d S t a t e s p r e s e n t a n i m m i n e n t a n d s u b s t a n t i a l d a n g e r t o t h e p u b l i c h e a l t h o r w e l f a r e ” ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 2 ( 3 ) ; U n i t e d S t a t e s 1 9 7 0 e , p p . 1 0 6 — 1 0 8 ) . W i t h i n t h e f r a m e w o r k o f U S . l a w s a n d f e d e r a l r e g u l a t i o n s , t o x i c a n d h a z a r d o u s s u b s t a n c e s r e f e r r e d t o t h e s a m e m a t e r i a l s ( C E Q 1 9 7 1 b , p p . 1 7 - 2 1 ) . A s e r i e s o f c r u c i a l e v e n t s t o o k p l a c e i n 1 9 7 0 t h a t h e l p e d t o c h a n g e U S . o f fi c i a l s ’ p e r c e p t i o n s o f h a z a r d o u s s u b s t a n c e s . I n t h e e a r l y s p r i n g o f 1 9 7 0 R u s s e l l T r a i n , C h a i r m a n o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , h e a d e d a n a d v i s o r y g r o u p c o n c e r n e d w i t h t o x i c s u b s t a n c e s . T h e i r p u r p o s e w a s t o i n v e s t i g a t e t h e e n v i r o n m e n t a l i s s u e s o f “ m e t a l s a n d s y n t h e t i c o r g a n i c c h e m i c a l s w h i c h m i g h t e n d a n g e r h u m a n h e a l t h a n d t h e e n v i r o n m e n t a n d ( a l s o ) t h e g r e a t u n c e r t a i n t y a b o u t a n u m b e r o f k e y a s p e c t s o f t h e w h o l e a r e a o f t o x i c s u b s t a n c e s ” ( C E Q 1 9 7 1 b , p g . i i i ) . T h e a d v i s o r y g r o u p ’ s r e p o r t , “ T o x i c S u b s t a n c e s , " t h a t w a s i s s u e d i n D e c e m b e r 1 9 7 0 n o t e d t h a t “ r e c e n t i n c i d e n t s o f m e r c u r y a n d o t h e r c o n t a m i n a t i o n o f t h e e n v i r o n m e n t a n d t h e d i v e r s i t y a n d q u a n t i t i e s o f t o x i c a n d p o t e n t i a l l y t o x i c s u b s t a n c e s e n t e r i n g t h e e n v i r o n m e n t i n d i c a t e t h e e x t e n t o f t h i s g r o w i n g n a t i o n a l p r o b l e m " ( C E Q 1 9 7 1 b , p g . v i i ) . T h e r e p o r t w a s t h e b a s i s f o r P r e s i d e n t N i x o n ’ s l e g i s l a t i o n , T o x i c S u b s t a n c e s C o n t r o l A c t o f 1 9 7 1 ; t h e m e r c u r y s i t u a t i o n i n p a r t i c u l a r w a s u s e d t o 7 6 p r e s s u r e C o n g r e s s i n t o a c t i o n o n t h e l e g i s l a t i o n ( C o r r i g a n 1 9 7 0 a ) . I n f a c t , t h e C E Q ’ s S e c o n d A n n u a l R e p o r t o b s e r v e d t h a t “ t h e m e r c u r y p r o b l e m m i g h t h a v e b e e n r e c o g n i z e d m u c h e a r l i e r h a d t h e T o x i c S u b s t a n c e s C o n t r o l A c t b e e n l a w ” ( C E Q 1 9 7 1 a , p g . 1 7 ) . T h e C E O o b s e r v e d i n t h e F i r s t A n n u a l R e p o r t : E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y t h a t e f f e c t s o f t o x i c s u b s t a n c e s r e l e a s e d i n t o t h e e n v i r o n m e n t w e r e “ n o t f u l l y u n d e r s t o o d ( a n d t h u s ) c o n s t i t u t e a m o u n t i n g c o n c e r n m e r c u r y p o l l u t i o n h a s b e c o m e a s e r i o u s n a t i o n a l p r o b l e m ” ( C E Q 1 9 7 0 , p g . 5 2 ) . I n p a r t i c u l a r , t r a c e a m o u n t s o f t o x i c s u b s t a n c e s i n w a t e r s u p p l i e s c o u l d i m p a c t h u m a n h e a l t h a n d “ h e a l t h a u t h o r i t i e s ( s h o w e d ) i n c r e a s e d c o n c e r n o v e r t h e i r p o t e n t i a l e f f e c t s ” ( C E Q : C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y 1 9 7 0 , p g . 4 0 ) . T r a i n a l s o o r g a n i z e d a M e r c u r y P o l l u t i o n C o n f e r e n c e t h a t c o n v e n e d o n J u l y 7 w i t h r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e S t a t e D e p a r t m e n t , D e p a r t m e n t s o f I n t e r i o r a n d H e a l t h , E d u c a t i o n a n d W e l f a r e , a n d O f fi c e o f S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y ( T r a i n 1 9 7 0 b ) . T h e p u r p o s e w a s t o d e t e r m i n e w h a t w a s k n o w n a b o u t m e r c u r y p o l l u t i o n a n d i d e n t i f y a l t e r n a t i v e a c t i o n s t h e a d m i n i s t r a t i o n m i g h t n e e d t o t a k e ( C o r r i g a n 1 9 7 0 a ) I n a d d i t i o n , t h e r e w e r e s e v e r a l i n c i d e n t s o f m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n i n G r e a t L a k e s fi s h a n d o t h e r w i l d l i f e t h a t w e r e d i s c o v e r e d b y t h e C a n a d i a n s a n d l a t e r c o n fi r m e d b y U S . o f fi c i a l s ( C o r r i g a n 1 9 7 0 a ; R S C 1 9 7 1 ; S e n a t e 1 9 7 0 ; T u m e y 1 9 7 0 ) . A s d i s c u s s e d i n C h a p t e r 2 t h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n i n c i d e n t i n L a k e S t . C l a i r w a s f o l l o w e d b y a g r e a t d e a l o f d i p l o m a t i c a c t i v i t y t h a t q u i c k l y i n v o l v e d S e c r e t a r y o f S t a t e W i l l i a m R o g e r s ( C o r r i g a n 1 9 7 0 a ) . T h e U n i t e d S t a t e s 7 7 s u g g e s t e d t h e p a r t i e s m e e t t o d i s c u s s a l t e r n a t i v e s f o r i n t e r g o v e r n m e n t a l a c t i o n , C a n a d a a g r e e d a n d p l a n n i n g c o m m e n c e d f o r a h i g h l e v e l m e e t i n g . A l s o , e v i d e n c e q u i c k l y m o u n t e d t o r e v e a l t h e s c o p e o f t h e m e r c u r y p r o b l e m i n t h e G r e a t L a k e s . O n A p r i l 2 1 S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r W a l t e r J . H i c k e l a n n o u n c e d a m a s s i v e c l e a n u p o p e r a t i o n f o r L a k e E r i e a n d d i r e c t e d t h e F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y A d m i n i s t r a t i o n t o b r o a d e n i t s i n v e s t i g a t i o n o f w a t e r q u a l i t y t h r o u g h o u t t h e U n i t e d S t a t e s ( F W Q A 1 9 7 0 , A p p e n d i x V l , p p . 9 4 - 1 0 8 ) . C o n g r e s s s c h e d u l e d h e a r i n g s i n M a y o n t h e “ E f f e c t s o f M e r c u r y o n M a n a n d t h e E n v i r o n m e n t " t h a t f o c u s e d fi r s t o n t h e G r e a t L a k e s ; t h e y c o n t i n u e d i n t o t h e s u m m e r ( S e n a t e 1 9 7 0 ) . U S . S e n a t o r P h i l i p H a r t o f M i c h i g a n , w h o c h a i r e d t h e h e a r i n g s , o b s e r v e d t h a t w h e r e a s i n i t i a l l y “ w e w e r e d e a l i n g w i t h a w a t e r p o l l u t i o n p r o b l e m c o n fi n e d t o t h e G r e a t L a k e s w e m a y n o w b e e x p e r i e n c i n g o n e o f t h e g r e a t e s t e n v i r o n m e n t a l c r i s e s i n o u r h i s t o r y . I t h a s b e e n r e p o r t e d t h a t a t l e a s t 1 7 S t a t e s n o w a r e a f f l i c t e d w i t h u n s a f e m e r c u r y l e v e l s i n w a t e r " ( S e n a t e 1 9 7 0 , p g . 9 3 ) . T h e h e a r i n g s r e v e a l e d t h a t g o v e r n m e n t o f f i c i a l s w e r e n o t l o o k i n g f o r a m e r c u r y p o l l u t i o n p r o b l e m ; e . g . , t h e B u r e a u o f W a t e r H y g i e n e i n t h e D e p a r t m e n t o f H e a l t h , E d u c a t i o n a n d W e l f a r e c a r r i e d o u t a s u r v e y i n 1 9 6 9 o f p u b l i c w a t e r s y s t e m s b u t d i d n o t i n c l u d e m e r c u r y i n i t ( C o r r i g a n 1 9 7 0 a ) . I n a d d i t i o n , t h e s e s a m e o f fi c i a l s w e r e u n a w a r e t h a t b a c t e r i a c o n v e r t e d i n o r g a n i c f o r m s o f m e r c u r y i n t o t h e h i g h l y t o x i c m e t h y l m e r c u r y f o r m ( C o r r i g a n 1 9 7 0 a ; S e n a t e 1 9 7 0 , p p . 4 3 5 - 4 5 7 ) . T h e h e a r i n g s a l s o e s t a b l i s h e d t h a t f e d e r a l a g e n c i e s h a d n o t w o r k e d w i t h t h e s t a t e s t o a d o p t s p e c i fi c w a t e r c r i t e r i a f o r w a t e r b o r n e m e r c u r y u n d e r t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 6 5 ( P u b . 7 8 L . 8 9 - 2 3 4 ) a n d n e i t h e r d i d t h e y h a v e t h e a u t h o r i t y t o q u i c k l y r e s p o n d t o c o n t a m i n a t i o n o f w a t e r a n d f o o d s u p p l i e s ( C o r r i g a n 1 9 7 0 a ) . F i n a l l y , t h e g o v e r n m e n t c o u l d h a l t d i s c h a r g e s o f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s c o n t a i n i n g m e r c u r y o n l y b y r e s u r r e c t i n g p r o v i s i o n s o f t h e R i v e r s a n d H a r b o r s A c t o f 1 8 9 9 ( S e n a t e 1 9 7 0 , p p . 4 3 5 - 4 5 7 ) . A l l o f t h e s e e v e n t s o c c u r r e d b e f o r e t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g o r w e r e u n f o l d i n g b y l a t e J u n e a s t h e o f fi c i a l s g a t h e r e d i n O t t a w a . E q u a l l y i m p o r t a n t , t h e s e e v e n t s d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y i n v o l v e d t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s o f t h e U S . d e l e g a t i o n . T o w a r d t h e e n d o f 1 9 7 0 t h e I J C c o m p l e t e d t h e a s s e s s m e n t o f G r e a t L a k e s e n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n s g u i d e d b y A r t i c l e s I V a n d V I I I o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 . T h e r i v e r s a n d l a k e s s h a r e d b y C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s a l o n g t h e i r b o r d e r a r e p r o t e c t e d u n d e r A r t i c l e I V t h a t s t a t e s : “ b o u n d a r y ( w a t e r s ) s h a l l n o t b e p o l l u t e d o n e i t h e r s i d e t o t h e i n j u r y o f h e a l t h o r p r o p e r t y o n t h e o t h e r ” ( l J C 1 9 9 8 , p g . 8 ) . T h e u s e s o f t h e w a t e r s w e r e p r i o r i t i z e d b y A r t i c l e V I I I t h a t s t a t e s : “ T h e f o l l o w i n g o r d e r o f p r e c e d e n c e s h a l l b e o b s e r v e d a m o n g t h e v a r i o u s u s e s f o r t h e s e w a t e r s ( 1 ) u s e s f o r d o m e s t i c a n d s a n i t a r y p u r p o s e s ; ( 2 ) u s e s f o r n a v i g a t i o n ( 3 ) u s e s f o r p o w e r a n d f o r i r r i g a t i o n p u r p o s e s " ( I J C 1 9 9 8 , p g . 1 0 ) . I t w a s p o s s i b l e t o p e r c e i v e a t h r e a t b e c a u s e e a c h d e s i g n a t e d u s e a s s u m e d a l e g i t i m a t e s o c i a l v a l u e w h e n i t w a s r e c o g n i z e d a s s u c h u n d e r t h e T r e a t y a n d o b v i o u s l y r e q u i r e d a c e r t a i n c o n d i t i o n o f w a t e r q u a l i t y t o b e a b l e t o s e r v e t h a t u s e ( B i l d e r 1 9 7 1 , p p . 4 8 0 - 4 8 4 , 5 1 1 - 5 1 7 ) . T h e I J C ’ s a s s e s s m e n t 7 9 c o m p a r e d t h e d e s i g n a t e d u s e s a g a i n s t a c t u a l e x p e r i e n c e s o f u s i n g G r e a t L a k e s w a t e r s t o d e t e r m i n e i f t h e r e w e r e i m p a i r m e n t s d u e t o p o l l u t i o n . T h u s , t h e s o c i a l v a l u e s a s s o c i a t e d w i t h t h e d e s i g n a t e d u s e s o f w a t e r w e r e p e r c e i v e d a s t h r e a t e n e d b y “ t h e g r a v e d e t e r i o r a t i o n o f w a t e r q u a l i t y ” ( S t a t e 1 9 7 3 , p g . 1 ) . I n f a c t , t h e I J C F i n a l R e p o r t d o c u m e n t e d t e n s p e c i f i c c a t e g o r i e s o f i m p a i r m e n t s t o t h e d e s i g n a t e d u s e s o f G r e a t L a k e s w a t e r s ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 3 4 - 5 1 ) . T w o o f t h e s e c a t e g o r i e s , O r g a n i c C o n t a m i n a n t s a n d T o x i c M a t e r i a l s i n T r a c e A m o u n t s , t h r e a t e n e d p u b l i c w a t e r s u p p l i e s , c o m m e r c i a l a n d s p o r t s fi s h e r i e s a n d w i l d l i f e t h a t f e e d u p o n t h e fi s h ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 4 3 - 4 7 a n d 4 9 - 5 1 , ‘ r e s p e c t i v e l y ) . E x a m p l e s i n c l u d e d t h e e f f e c t o f t h e p e s t i c i d e D D T o n L a k e M i c h i g a n fi s h e r i e s a n d m e r c u r y c o n t a m i n a t e d fi s h i n L a k e S t . C l a i r ( l J C 1 9 7 0 a , p p . 9 3 - 1 0 7 ; N R C 1 9 7 1 ; T u m e y 1 9 7 0 ) . A n o t h e r p r o b l e m w a s t o x i c s u b s t a n c e s i n w a s t e s d i s c h a r g e d b y m u n i c i p a l i t i e s a n d i n d u s t r y e i t h e r d i r e c t l y i n t o t h e G r e a t L a k e s o r i n t o t r i b u t a r i e s t h a t d r a i n e d t h e G r e a t L a k e s B a s i n ( I J C 1 9 7 0 a , p g . 7 2 - 7 9 a n d 1 3 7 ) . T h e I J C w a s p r i m a r i l y c o n c e r n e d a b o u t p u b l i c w a t e r s u p p l i e s b e c a u s e t h e h e a l t h e f f e c t s o f t h e s e t o x i c s u b s t a n c e s w e r e l a r g e l y u n k n o w n ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 5 0 - 5 1 ) . F i n a l l y , t h e g o v e r n m e n t s a c c e p t e d t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p F i n a l R e p o r t a t t h e S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n J u n e 1 0 , 1 9 7 1 a n d t h i s p r o v i d e d t h e f r a m e w o r k f o r t h e n e g o t i a t i o n o f a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t t h a t b e g a n s e v e r a l d a y s l a t e r ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g ; S t a t e 1 9 7 1 b ) . T h e r e p o r t r e c o m m e n d e d t h a t c o m p a t i b l e s t a n d a r d s f o r w a t e r q u a l i t y b e d e v e l o p e d f o r m e r c u r y , h e a v y m e t a l s a n d p e r s i s t e n t o r g a n i c c o n t a m i n a n t s , a l o n g w i t h m a n y o t h e r m e a s u r e s f o r 8 0 a d d r e s s i n g t h e G r e a t L a k e s p r o b l e m s i d e n t i fi e d i n t h e I J C S p e c i a l R e p o r t ( A p r i l 1 9 7 0 ) a n d I J C F i n a l R e p o r t ( D e c e m b e r 1 9 7 0 ) ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p p . 2 , 9 - 1 2 ) . 4 . 2 . 8 . R e s e a r c h F i n d i n g s O f fi c i a l s a t t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g f o c u s e d t h e i r d i s c u s s i o n s o n t h e r e c o m m e n d a t i o n s i n t h e I J C S p e c i a l R e p o r t a n d a g r e e d t o m o v e t h r e e i t e m s ; o i l p o l l u t i o n , e u t r o p h i c a t i o n a n d p o l l u t i o n f r o m w a t e r c r a f t , h i g h e r u p o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . I n e f f e c t , t h e y a g r e e d w i t h t h e I J C t h a t t h e s e p r o b l e m s e i t h e r h a d i m p a i r e d a d e s i g n a t e d u s e t h a t w a s r e c o g n i z e d u n d e r t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o r h a d a h i g h p o t e n t i a l t o d o s o a n d t h a t u r g e n t a c t i o n w a s r e q u i r e d . E n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n s , s u c h a s d i s c h a r g e s o f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s t h a t c o n t a i n e d p h o s p h a t e n u t r i e n t s t h a t a c c e l e r a t e d e u t r o p h i c a t i o n o f l a k e s i m p a i r e d d e s i g n a t e d u s e s o f t h e w a t e r s . T h e s e w e r e p e r c e i v e d t o b e G r e a t L a k e s p r o b l e m s f o r t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a b e c a u s e t h e y c o n fl i c t e d w i t h s o c i a l v a l u e s , s p e c i fi c a l l y t h e d e s i g n a t e d u s e s u n d e r t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y . A s i g n i fi c a n t i t e m t h a t w a s a d d e d t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a a t t h e O t t a w a m e e t i n g w a s s p i l l s o f h a z a r d o u s m a t e r i a l s . T h i s w a s s i g n i fi c a n t b e c a u s e h a z a r d o u s m a t e r i a l s w e r e n o t m e n t i o n e d i n t h e I J C S p e c i a l R e p o r t t h a t h a d b e e n s u b m i t t e d t o t h e g o v e r n m e n t s o n l y t w o m o n t h s e a r l i e r . H a z a r d o u s s u b s t a n c e s a p p e a r t o h a v e b e e n a d d e d t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a b e c a u s e o f s e v e r a l c r u c i a l e v e n t s t h a t o c c u r r e d s h o r t l y b e f o r e o r a t a b o u t t h e s a m e t i m e a s t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g a n d t h a t i n v o l v e d m o s t o f t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s o f t h e U S . 8 1 d e l e g a t i o n . O n e v e r y s i g n i fi c a n t i n c i d e n t a l r e a d y d i s c u s s e d i n C h a p t e r 2 i n v o l v e d m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n o f fi s h i n L a k e S t . C l a i r . A n o t h e r w a s T r a i n ’ s i n v o l v e m e n t i n t h e t o x i c s u b s t a n c e s a d v i s o r y g r o u p a n d M e r c u r y P o l l u t i o n C o n f e r e n c e t h a t e x p a n d e d h i s u n d e r s t a n d i n g o f t o x i c s u b s t a n c e s t h a t w e r e o f c o n c e r n t h r o u g h o u t t h e U S , s u c h a s t h e s c i e n t i fi c , s o c i a l , p o l i t i c a l , a n d l e g a l o n e s f o r p e s t i c i d e s . A l s o , t h e s t r e n g t h s a n d w e a k n e s s e s i n t h e N i x o n a d m i n i s t r a t i o n ’ s a b i l i t y t o e f f e c t i v e l y a c t o n t h e s e p r o b l e m s b e c a m e c l e a r e r . I n t e r a c t i o n s w i t h t h e C a n a d i a n s f r o m t h e o n s e t o f t h e s e p r o b l e m s e n a b l e d T r a i n t o c o m p a r e t h e s o c i a l , e c o n o m i c , l e g a l a n d p o l i t i c a l f a c t o r s t h a t d e t e r m i n e d h o w e i t h e r n a t i o n c o u l d r e s p o n d t o h a z a r d o u s s u b s t a n c e p r o b l e m s . T h u s , i t w a s i n f e r r e d t h a t T r a i n p e r c e i v e d h a z a r d o u s s u b s t a n c e s w e r e a p r o b l e m b e c a u s e h e h a d c a t e g o r i z e d t h e s e m a t e r i a l s i n a n e w w a y a n d h a d c o m p a r e d t h e a b i l i t i e s o f b o t h g o v e r n m e n t s t o r e s p o n d t h r o u g h t h e i r l a w s a n d p r o g r a m s . S i m i l a r l y , t h e r e a c t i o n s o f v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s t o t h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n i n c i d e n t r e v e a l e d h o w a n e n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n b e c a m e i d e n t i fi e d a s a p r o b l e m w h e n i t w a s p l a c e d i n a n e w c a t e g o r y . T h e i m p e t u s t o c r e a t e a n e w c a t e g o r y f o r m e r c u r y w a s t h e r e a l i z a t i o n t h a t i m p o r t a n t i n f o r m a t i o n f o r p r o t e c t i n g p u b l i c h e a l t h w a s k n o w n t o a r e l a t i v e l y f e w i n d i v i d u a l s b u t t h a t d i d n o t i n c l u d e , u n f o r t u n a t e l y , t h e g o v e r n m e n t o f fi c i a l s w h o w e r e c h a r g e d w i t h p u b l i c h e a l t h r e s p o n s i b i l i t i e s . E s s e n t i a l l y a l l o f t h o s e w h o w e r e c o n c e r n e d a b o u t w a t e r q u a l i t y a n d p u b l i c h e a l t h w e r e s u r p r i s e d t o l e a r n t h a t m e r c u r y c o u l d a t t a i n l e v e l s i n fi s h t h a t a r e 8 2 t o x i c t o h u m a n s b y a p r e v i o u s l y u n k n o w n r o u t e . B a c t e r i a i n a q u a t i c e n v i r o n m e n t s w e r e f o u n d t o c o n v e r t c o m m o n i n o r g a n i c f o r m s o f m e r c u r y t o h i g h l y t o x i c o r g a n i c o n e s t h a t c o u l d s u b s e q u e n t l y r e a c h t o x i c l e v e l s i n fi s h . E q u a l l y i m p o r t a n t , a s t h e u n d e r s t a n d i n g o f m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n g r e w , p a r t i c u l a r l y w h e r e a n d h o w i t w a s o c c u r r i n g i t b e c a m e c l e a r t h a t n o t o n l y w a s t h e g o v e r n m e n t n o t l o o k i n g o u t f o r t h e s e p r o b l e m s , t h e y a l s o d i d n o t h a v e e f f e c t i v e p o l i c y t o o l s t o d e a l w i t h t h e m . T h u s , a l l o f t h e s e f a c t o r s c o n v e r g e d t o c r e a t e a n e w c a t e g o r y f o r m e r c u r y a n d o t h e r t o x i c s u b s t a n c e s r e l e a s e d i n t o t h e e n v i r o n m e n t . T h e fi n a l r e s u l t w a s t h a t a y e a r l a t e r t h e d e c i s i o n a g e n d a o f t h e g o v e r n m e n t s d i d i n c l u d e p e r s i s t e n t t o x i c s u b s t a n c e s . T h e J W G F i n a l R e p o r t r e c o m m e n d e d t h a t c o m p a t i b l e s t a n d a r d s b e d e v e l o p e d f o r m e r c u r y , t o x i c h e a v y m e t a l s a n d p e r s i s t e n t o r g a n i c c o n t a m i n a n t s . 4 . 3 . H o w d i d e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s b e c o m e p e r c e i v e d b y v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s t o b e i m p o r t a n t ? T a b l e 4 . 4 H 1 . 3 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h ' M e a s u r e m e n t ' Q u e s t i o n ; T y p e , V a r i a b l e D e s c r i p t i o n H 1 . 3 N o m i n a l I E n v i r o n m e n t a l P r o b l e m s : c h a n g e i n a s y s t e m a t i c 3 l i n d i c a t o r ; f o c u s i n g e v e n t ; f e e d b a c k f r o m j i g o v e r n m e n t p r o g r a m s a n d p o l i c i e s . L l 8 3 4 . 3 . A . R e s e a r c h D a t a M o s t o f t h e e v e n t s a n d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s d i s c u s s e d b e l o w w e r e i n t r o d u c e d i n t h e p r e v i o u s q u e s t i o n , H 1 . 2 . R e f e r t o t h a t m a t e r i a l a n d C h a p t e r 2 w h e r e a p p r o p r i a t e . M e r c u r y c o n t a m i n a t i o n i n G r e a t L a k e s f i s h a n d o t h e r w i l d l i f e w a s fi r s t r e p o r t e d b y t h e C a n a d i a n s a n d l a t e r c o n fi r m e d b y U S . o f fi c i a l s ( R S C 1 9 7 1 ; S e n a t e 1 9 7 0 ; T u m e y 1 9 7 0 ) . A g r e a t d e a l o f d i p l o m a t i c a c t i v i t y f o l l o w e d t h a t r e s u l t e d i n a h i g h l e v e l m e e t i n g o n M a y 2 5 w i t h C a n a d i a n o f fi c i a l s ; t h e U S . d e l e g a t i o n w a s l e d b y R u s s e l l T r a i n . I n t e r e s t i n t h e m e r c u r y p r o b l e m e x p a n d e d o n A p r i l 2 1 w h e n S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r W a l t e r J . H i c k e l d i r e c t e d t h e F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y A d m i n i s t r a t i o n t o b e g i n a c l e a n u p p r o g r a m f o r L a k e E r i e a n d i n v e s t i g a t e o t h e r w a t e r b o d i e s t h r o u g h o u t t h e U n i t e d S t a t e s ( F W Q A 1 9 7 0 , A p p e n d i x V I , p p . 9 4 - 1 0 8 ) . F i n a l l y , C o n g r e s s b e g a n h e a r i n g s o n M a y 8 o n t h e “ E f f e c t s o f M e r c u r y o n M a n a n d t h e E n v i r o n m e n t ” t h a t f o c u s e d o n t h e G r e a t L a k e s ; t h e h e a r i n g s c o n t i n u e d i n t o t h e s u m m e r ( S e n a t e 1 9 7 0 ) . T h e S e n a t e h e a r i n g s i n d i c a t e d a m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n p r o b l e m n o t o n l y i n G r e a t L a k e s s t a t e s b u t a l s o i n 1 7 s t a t e s a r o u n d t h e c o u n t r y ( S e n a t e 1 9 7 0 , p 9 9 3 ) . T h i s c o n t a m i n a t i o n p r o b l e m w a s n o t p a r t o f t h e o f fi c i a l a g e n d a a t t h e M a y 2 5 m e e t i n g b u t t h e C a n a d i a n a n d U S . d e l e g a t i o n s a g r e e d t h a t i n t e r g o v e r n m e n t a l a c t i o n w a s r e q u i r e d o n a n u m b e r o f i s s u e s a n d t h a t t h e y w o u l d m e e t a g a i n o n J u n e 2 3 . T h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g w a s h e l d o n J u n e 2 3 , 1 9 7 0 a n d o f fi c i a l s d i s c u s s e d t h e I J C S p e c i a l R e p o r t t h a t f o c u s e d o n t h e p r o b l e m s o f “ p o t e n t i a l o i l p o l l u t i o n , e u t r o p h i c a t i o n a n d p o l l u t i o n f r o m w a t e r c r a f t ” ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f , p g . 2 ; S t a t e 1 9 7 0 a ; S t a t e 1 9 7 0 b ) . T h e s e w e r e t h e p r i n c i p a l p r o b l e m s i d e n t i fi e d a t t h e p u b l i c h e a r i n g s o r g a n i z e d b y t h e I J C e a r l i e r i n t h e y e a r ( s e e C h a p t e r 2 ) . T h e o f f i c i a l s a t t h e m e e t i n g a g r e e d t h a t s p i l l s o f h a z a r d o u s m a t e r i a l s s h o u l d b e i n c l u d e d i n a n e w j o i n t c o n t i n g e n c y p l a n f o r t h e G r e a t L a k e s ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; 1 9 7 0 b ) . S e v e r a l o t h e r e v e n t s i n 1 9 7 0 d r e w a t t e n t i o n t o t o x i c s u b s t a n c e s a n d m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n i n p a r t i c u l a r . R u s s e l l T r a i n h e a d e d a n a d v i s o r y g r o u p t h a t i n v e s t i g a t e d t h e e n v i r o n m e n t a l i s s u e s o f t o x i c s u b s t a n c e s r e l e a s e d i n t o t h e e n v i r o n m e n t ( C E O 1 9 7 1 b , p g . i i i ) . T h e g r o u p ’ s fi n a l r e p o r t w a s t h e b a s i s f o r l e g i s l a t i o n p r o p o s e d b y P r e s i d e n t N i x o n a n d f o c u s e d a t t e n t i o n o n m e r c u r y a n d o t h e r c o n t a m i n a t i o n i n c i d e n t s t h a t w e r e a p p e a r i n g w i t h i n c r e a s i n g f r e q u e n c y ( C E Q 1 9 7 1 b , p g . v i i ) . T r a i n a l s o h e l d a M e r c u r y P o l l u t i o n C o n f e r e n c e i n J u l y t o a s s e s s t h e m e r c u r y p r o b l e m a n d w h a t t h e a d m i n i s t r a t i o n c o u l d d o t o e f f e c t i v e l y r e s p o n d ( T r a i n 1 9 7 0 b ) . T o w a r d t h e e n d o f 1 9 7 0 t h e I J C fi n i s h e d i t s a s s e s s m e n t o f G r e a t L a k e s e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s f o r t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e . A r t i c l e s I V a n d V I I I o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y g u i d e d t h e a s s e s s m e n t ; t h e I J C i d e n t i fi e d a l l c u r r e n t d e s i g n a t e d u s e s o f G r e a t L a k e s w a t e r s b y b o t h c o u n t r i e s a n d f o c u s e d o n t h o s e t h a t w e r e b e i n g i m p a i r e d b y w a t e r p o l l u t i o n ( I J C 1 9 9 8 , p g . 8 a n d 1 0 ) . T h e I J C F i n a l R e p o r t d o c u m e n t e d t e n s p e c i fi c a r e a s w h e r e d e s i g n a t e d u s e s w e r e i m p a i r e d ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 3 4 - 5 1 ) . T w o o f t h e s e a r e a s , O r g a n i c C o n t a m i n a n t s a n d T o x i c M a t e r i a l s i n T r a c e A m o u n t s , i m p a i r e d o r t h r e a t e n e d t o i m p a i r p u b l i c w a t e r 8 5 s u p p l i e s , c o m m e r c i a l a n d s p o r t s fi s h e r i e s a n d w i l d l i f e ( l J C 1 9 7 0 a , p p . 4 3 - 4 7 a n d 4 9 - 5 1 , r e s p e c t i v e l y ) . T h e I J C F i n a l R e p o r t f o c u s e d c o n c e r n o n p u b l i c w a t e r s u p p l i e s b e c a u s e l i t t l e w a s k n o w n a b o u t t h e h e a l t h e f f e c t s o f m a n y t o x i c s u b s t a n c e s t h a t w e r e b e i n g d i s c h a r g e d i n m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 5 0 - 5 1 ) . T h e J W G F i n a l R e p o r t g e n e r a l l y a g r e e d w i t h t h e fi n d i n g s o f t h e I J C F i n a l R e p o r t . T h e r e p o r t r e c o m m e n d e d t h e g o v e r n m e n t s a c t q u i c k l y t o e l i m i n a t e a l l s o u r c e s o f m e r c u r y a n d o t h e r t o x i c h e a v y m e t a l s a n d t o l i m i t t h o s e s o u r c e s t h a t a c c u m u l a t e p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s , h e r b i c i d e s , a n d o t h e r o r g a n i c c o n t a m i n a n t s i n t h e G r e a t L a k e s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p p . 1 1 - 1 2 ) . T h e r e p o r t a l s o r e c o m m e n d e d t h a t b o t h g o v e r n m e n t s s e t w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s f o r m e r c u r y , h e a v y m e t a l s a n d p e r s i s t e n t o r g a n i c c o n t a m i n a n t s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p p . 2 , 9 - 1 2 ) . 4 . 3 . 8 . R e s e a r c h F i n d i n g s I t i s i m p o r t a n t t o r e m e m b e r t h a t m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n , i n e i t h e r t h e G r e a t L a k e s o r t h e U n i t e d S t a t e s g e n e r a l l y w a s n o t o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a b e f o r e 1 9 7 0 . I t s p r o m o t i o n o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a a n d r i s e i n r e l a t i v e i m p o r t a n c e o c c u r r e d i n a m a t t e r o f s e v e r a l m o n t h s ; b y c o m p a r i s o n , o t h e r a g e n d a i t e m s , s u c h a s e u t r o p h i c a t i o n w e r e m o v e d o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a b y 1 9 6 4 w h e n t h e g o v e r n m e n t s s e n t t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e t o t h e I J C . T h u s , t h e s u d d e n n e s s w i t h w h i c h t h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n i n c i d e n t u n f o l d e d m a k e s i t a l l t h e m o r e i m p o r t a n t t o c l e a r l y d i s t i n g u i s h b e t w e e n t h o s e f a c t o r s t h a t p u t i t o n t h e a g e n d a t h a t a r e d i s c u s s e d i n t h e p r e v i o u s q u e s t i o n a n d t h o s e t h a t e n h a n c e d i t s i m p o r t a n c e w h i c h a r e t h e m a i n c o n c e r n o f t h i s q u e s t i o n . T h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n s i t u a t i o n e x h i b i t e d a l l o f t h e f a c t o r s t h a t p u s h a p r o b l e m t o t h e t o p o f t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . F o r e x a m p l e , i m p a c t s o n c o m m e r c i a l a n d s p o r t s fi s h e r i e s w e r e r e a l l o s s e s i n t h e n e a r t e r m a n d p o t e n t i a l l o s s e s i n t h e l o n g t e r m i f t h e s i t u a t i o n c o n t i n u e d . T h u s , t h e r e w a s a v e r y u n a m b i g u o u s c h a n g e i n a s y s t e m a t i c i n d i c a t o r , t h e e c o n o m y o f t h e G r e a t L a k e s fi s h e r i e s . A l s o , t h e i n c i d e n t b e c a m e a f o c u s i n g e v e n t b e c a u s e i t s u r p r i s e d m a n y p e o p l e , i n c l u d i n g e x p e r t s , t h a t i n o r g a n i c f o r m s o f m e r c u r y c o u l d e a s i l y b e c o m e p a r t o f t h e a q u a t i c f o o d c h a i n . M e r c u r y c o n t a m i n a t i o n t o o k o n a d d e d m e a n i n g b e c a u s e s y m b o l s o f m a j o r i m p o r t a n c e i n t h e G r e a t L a k e s , c o m m e r c i a l a n d s p o r t s fi s h e r i e s a n d e v e n t h e G r e a t L a k e s a s a w a t e r r e s o u r c e w e r e s e r i o u s l y t h r e a t e n e d . F i n a l l y , o f fi c i a l s a t t h e f e d e r a l a n d s t a t e l e v e l s q u i c k l y l e a r n e d t h a t t h e p o l i c y t o o l s t h e y h a d a v a i l a b l e l e f t t h e m i l l e q u i p p e d t o d e a l w i t h t o x i c s u b s t a n c e s i n t h e G r e a t L a k e s . T h e y a l s o l e a r n e d t h a t t h e p r o b l e m w a s n o t i s o l a t e d t o t h e G r e a t L a k e s S t a t e s a n d t h e d e fi c i e n c i e s i n g o v e r n m e n t p r o g r a m s a n d p o l i c i e s s e r v e d t o r e i n f o r c e v i e w s a b o u t t h e n e e d f o r c h a n g e . T h e r e f o r e , t h e s e f a c t o r s w e r e q u i t e e f f e c t i v e a t i n c r e a s i n g t h e i m p o r t a n c e o f t o x i c s u b s t a n c e s a n d b r i n g i n g t h e m i n l i n e f o r a u t h o r i t a t i v e p o l i c y d e c i s i o n s . S i m i l a r l y , d e c i s i o n s a n d a c t i o n s a t t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g r e fl e c t e d t h e i n t e r a c t i o n o f a l l t h r e e f a c t o r s . T h e g o v e r n m e n t s a g r e e d w i t h t h e I J C S p e c i a l R e p o r t t h a t h a d s h o w n u n i f o r m l y n e g a t i v e c h a n g e s i n s y s t e m a t i c i n d i c a t o r s f o r e u t r o p h i c a t i o n , e s p e c i a l l y o f L a k e E r i e , a n d p o l l u t i o n f r o m b o t h c o m m e r c i a l a n d r e c r e a t i o n a l w a t e r c r a f t . T h e j o i n t c o n t i n g e n c y p l a n a d d r e s s e d c o n c e r n s f o r p o t e n t i a l o i l s p i l l s i n t h e G r e a t L a k e s . A l s o , t h e I J C S p e c i a l R e p o r t r e v e a l e d t h e 8 7 s c o p e o f t h e p r o b l e m s i n t e r m s o f h o w e f f e c t i v e l y g o v e r n m e n t w a s r e s p o n d i n g ; g o v e r n m e n t p r o g r a m s w e r e f o u n d d e fi c i e n t . F i n a l l y , t h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n s i t u a t i o n w a s a f o c u s i n g e v e n t f o r t h e m e e t i n g b e c a u s e i t b r o u g h t t h e g o v e r n m e n t s t o g e t h e r t o d i s c u s s G r e a t L a k e s p r o b l e m s a n d i t o n l y s e r v e d t o u n d e r s c o r e t h e i m p o r t a n c e o f t h e r e p o r t ’ s r e c o m m e n d a t i o n s . M o r e o v e r , i t w a s i n f e r r e d t h a t T r a i n ’ s r o l e s w i t h t h e t o x i c s u b s t a n c e s a d v i s o r y g r o u p a n d M e r c u r y P o l l u t i o n C o n f e r e n c e v i s - a - v i s h i s o t h e r k e y r o l e s f o r a d d r e s s i n g G r e a t L a k e s p r o b l e m s p e r m i t t e d s e v e r a l f a c t o r s t o i n c r e a s e t h e i m p o r t a n c e o f t o x i c s u b s t a n c e s . T h e s e f a c t o r s a r e f o u n d i n t h e p u r p o s e s o f t w o a c t i v i t i e s t h a t p r o v i d e d i m p o r t a n t i n f o r m a t i o n o n c h a n g e s i n s y s t e m a t i c i n d i c a t o r s a n d f e e d b a c k o n g o v e r n m e n t p o l i c i e s a n d p r o g r a m s ; t h i s i n f o r m a t i o n w o u l d b e v e r y r e l e v a n t t o t h e m e e t i n g s i n w h i c h T r a i n h a d a k e y r o l e p r e c e d i n g t h e G L W Q A n e g o t i a t i o n s . F i r s t , t h e I J C F i n a l R e p o r t p r o v i d e d t h e e s s e n t i a l w o r k i n g d o c u m e n t f o r t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p t h a t w o u l d d r a f t t h e f r a m e w o r k o f a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t . T h e r e p o r t r e v e a l e d h o w w a t e r p o l l u t i o n i m p a c t e d u s e s o f G r e a t L a k e s w a t e r s a n d t h a t h e l p e d t o d e fi n e a n d d r a w a t t e n t i o n t o G r e a t L a k e s p r o b l e m s . T h e a s s e s s m e n t i n t h e r e p o r t d o c u m e n t e d c h a n g e s i n s y s t e m a t i c i n d i c a t o r s r e l a t e d t o w a t e r q u a l i t y a n d u s e s o f t h e w a t e r s a n d t h e a n a l y s i s o f t h i s i n f o m a t i o n p r o v i d e d f e e d b a c k o n g o v e r n m e n t p r o g r a m s . S e c o n d , i t i s o b v i o u s t h a t t h e s a m e r e a s o n i n g a p p l i e s t o t h e J W G F i n a l R e p o r t b e c a u s e i t w a s l a r g e l y b a s e d u p o n t h e I J C F i n a l R e p o r t . W h i l e t h e f a c t o r s o f s y s t e m a t i c i n d i c a t o r s a n d f e e d b a c k w e r e i m p o r t a n t h e r e a s w e l l , s o 8 8 w a s t h e f a c t t h a t m a n y o f t h e s a m e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s h a d b e e n i n v o l v e d a y e a r e a r l i e r i n t h e p r i n c i p a l f o c u s i n g e v e n t , t h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n o f G r e a t L a k e s fi s h e r i e s . 4 . 4 . P r o b l e m s S t r e a m S u m m a r y T h e p r i n c i p a l v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o p e r c e i v e d G r e a t L a k e s w a t e r p o l l u t i o n p r o b l e m s a s i m p o r t a n t w e r e P r e s i d e n t N i x o n a n d t w o o f h i s a p p o i n t e e s , W i l l i a m R o g e r s a n d R u s s e l l T r a i n . T h e y p o s s e s s e d t h e h i g h e s t l e g i t i m a c y i n t h e E x e c u t i v e B r a n c h f o r b e i n g h e a r d o n t h e s e i s s u e s w i t h r e s p e c t t o e f f e c t u a t i n g c h a n g e o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a , w e r e w e l l c o n n e c t e d a n d s k i l l e d p o l i t i c a l l y a n d , p a r t i c u l a r l y i n t h e c a s e o f T r a i n , p e r s i s t e d i n c o n c l u d i n g a c o m p r e h e n s i v e G r e a t L a k e s a g r e e m e n t . O t h e r v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s , i n c l u d i n g p o l i t i c a l a p p o i n t e e s , s t a t e g o v e r n o r s , e t c . c o n t r i b u t e d t o t h e p e r c e p t i o n t h a t t h e s e p r o b l e m s w e r e i m p o r t a n t e i t h e r b e c a u s e t h e y h a d a l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d a n d s p o k e o u t ; e . g . , G o v e r n o r M i l l i k e n o f M i c h i g a n o r w e r e s k i l l e d p o l i t i c a l l y , s u c h a s P a t r i c k M o y n i h a n . T h e c o n d i t i o n s o f w a t e r q u a l i t y i n t h e G r e a t L a k e s , e s p e c i a l l y e u t r o p h i c a t i o n i n L a k e E r i e w e r e p e r c e i v e d t o b e a p r o b l e m b e c a u s e t h e q u a l i t y h a d d e t e r i o r a t e d t o t h e p o i n t o f i m p a i r i n g d e s i g n a t e d u s e s o f t h e w a t e r s . T h i s w a s p e r c e i v e d a s a p r o b l e m f o r t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a b e c a u s e t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y f o r m a l l y r e c o g n i z e d t h e s e d e s i g n a t e d u s e s ; t h u s , e s t a b l i s h i n g t h e i r s o c i a l v a l u e a n d t h e g o v e r n m e n t s b o r e s o m e r e s p o n s i b i l i t y f o r m a i n t a i n i n g t h e u s e s o f t h e w a t e r s . 8 9 I n a d d i t i o n , i t b e c a m e c l e a r t h a t t h e c o n d i t i o n s o f w a t e r q u a l i t y w e r e a f f e c t e d b y t h e d i s c h a r g e o f t o x i c a n d h a z a r d o u s s u b s t a n c e s i n m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s , s u c h a s m e r c u r y f r o m c h e m i c a l o p e r a t i o n s . T h i s b e c a m e a p r o b l e m w h e n c o m p a r i s o n s a m o n g p o l i t i c a l j u r i s d i c t i o n s i n t h e U S . r e v e a l e d t h e w e a k c a p a b i l i t y o f l o c a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s t o a b a t e t h e s e p r a c t i c e s . T h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n s i t u a t i o n f u r t h e r e m p h a s i z e d t h e s e r i o u s a n d p o o r l y u n d e r s t o o d n a t u r e o f t h e s e c o n d i t i o n s b e c a u s e i t w a s d i s c o v e r e d t h a t m a n y f o r m s o f m e r c u r y c o m m o n i n i n d u s t r i a l w a s t e d i s c h a r g e s c o u l d b e c o m e h i g h l y t o x i c m e t h y l m e r c u r y t h a t c o n t a m i n a t e d c o m m e r c i a l a n d s p o r t s fi s h e r i e s . T h i s d i s c o v e r y p r o v i d e d t h e o p p o r t u n i t y t o c r e a t e a n e w c a t e g o r y f o r t h e p r o b l e m o f m e r c u r y — c o n t a i n i n g w a s t e s d i s c h a r g e d i n t o t h e G r e a t L a k e s a n d , m o r e g e n e r a l l y f o r t h e p r o b l e m s o f t o x i c s u b s t a n c e s d i s c h a r g e d b y m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l s o u r c e s . F i n a l l y , t h e m e r c u r y s i t u a t i o n r e v e a l e d t h a t t h e r e w e r e n o e f f e c t i v e p o l i c y t o o l s a v a i l a b l e t o g o v e r n m e n t j u r i s d i c t i o n s a t t h e s t a t e o r f e d e r a l l e v e l s f o r d e a l i n g w i t h a s p e c i fi c c o n t a m i n a t i o n p r o b l e m i n p u b l i c w a t e r s u p p l i e s , c o m m e r c i a l a n d s p o r t s fi s h e r i e s , o r G r e a t L a k e s w a t e r s i n g e n e r a l . T h e c u m u l a t i v e e f f e c t o f t h e s e p r o b l e m s w a s t o d r a w a t t e n t i o n t o c h a n g e s i n a n u m b e r o f s y s t e m a t i c i n d i c a t o r s a n d t h a t r e v e a l e d h o w s i g n i fi c a n t t h e i m p a i r m e n t o f t h e u s e s o f G r e a t L a k e s w a t e r s h a d b e c o m e . T h u s , G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y w a s p e r c e i v e d a s a v e r y i m p o r t a n t p r o b l e m . T h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n s i t u a t i o n i n p a r t i c u l a r w a s a f o c u s i n g e v e n t t h a t p r o d u c e d e c o n o m i c l o s s e s t o c o m m e r c i a l a n d s p o r t s fi s h e r i e s . I n t h i s c a s e , t h e r e w e r e c l e a r c h a n g e s i n s y s t e m a t i c i n d i c a t o r s ; t h a t i s , e c o n o m i c a n d e c o l o g i c a l o n e s t h a t 9 0 r e v e a l e d p r o b l e m s w i t h G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y . I n a d d i t i o n t o t h e s y m b o l i c i m p o r t a n c e o f t h e G r e a t L a k e s a n d i t s fi s h e r i e s r e s o u r c e , f e e d b a c k s h o w e d t h a t g o v e r n m e n t j u r i s d i c t i o n s o n b o t h s i d e s o f t h e b o u n d a r y w e r e n o t e q u i p p e d t o h a n d l e c o n t a m i n a t i o n c a u s e d b y t h e d i s c h a r g e o f t o x i c s u b s t a n c e s . T h i s w a s t h e c o n c l u s i o n o f h i g h - l e v e l d i s c u s s i o n s b y t h e P r e m i e r s a n d G o v e r n o r s a t t h e G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e i n T o r o n t o . V i s i b l e e n t r e p r e n e u r s a l s o p e r c e i v e d t h e w a t e r q u a l i t y p r o b l e m s a s i m p o r t a n t a s r e fl e c t e d i n o t h e r v e n u e s a n d e v e n t s . T h e s e i n c l u d e d t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g , I J C S p e c i a l R e p o r t , I J C F i n a l R e p o r t , J W G F i n a l R e p o r t a n d C i r c u l a r 1 7 5 p a c k a g e t h a t d e m o n s t r a t e d c h a n g e s i n s y s t e m a t i c i n d i c a t o r s a n d p r o v i d e d f e e d b a c k o n g o v e r n m e n t p o l i c i e s e s t a b l i s h e d t o h a n d l e t h e m . 9 1 C H A P T E R 5 . P O L I T I C S S T R E A M A N A L Y S I S B a c k g r o u n d i n f o r m a t i o n r e l a t e d t o t h e p r i n c i p a l e v e n t s a n d p o l i c y e n t r e p r e n e u r s f o r t h e G L W Q A w a s p r e s e n t e d i n C h a p t e r 2 . R e f e r t o t h a t i n f o r m a t i o n a n d t h e r e s e a r c h q u e s t i o n s d i s c u s s e d i n C h a p t e r 3 t o f o l l o w t h e a n a l y s e s b e l o w . T h e a n a l y s i s d i s c u s s e s v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s a n d t h e o p e r a t i o n o f t h e p o l i t i c s s t r e a m . H o w e v e r , t w o k e y p o i n t s f r o m t h e d i s c u s s i o n o n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n C h a p t e r 2 a r e w o r t h r e p e a t i n g . F i r s t , t h e e m p h a s i s o f t h e a n a l y s i s i s o n t h e p r o c e s s o c c u r r i n g w i t h i n e a c h s t r e a m ; t h a t i s , e v e n t h o u g h i t i s i m p o r t a n t t o r e c o g n i z e w h o t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s a r e , t h e p r i n c i p a l i n t e r e s t i s t h e w a y t h a t p e o p l e o p e r a t e d w i t h i n t h e p o l i t i c s s t r e a m t o m a x i m i z e t h e i r i n fl u e n c e o n s e t t i n g t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . S e c o n d , t h e m o d e l a l s o p o s i t s t h a t t h e y m i g h t f u l fi l l m o r e t h a n o n e r o l e i n t h e o v e r a l l p o l i c y p r o c e s s ; f o r e x a m p l e , t h o s e w h o a r e i d e n t i fi e d a s v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h i s s t r e a m m a y s e r v e a s h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i n t h e p o l i c i e s s t r e a m . 5 . 1 . W h i c h v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e d t h a t t h e r e w a s b r o a d s u p p o r t f o r c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a ? T a b l e 5 . 1 H 2 . 1 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h M e a s u r e m e n t Q u e s t i o n T y p e V a r i a b l e D e s c r i p t i o n H 2 . 1 ; N o m i n a l V i s i b l e E n t r e p r e n e u r s : p u b l i c o f fi c i a l s ; o p i n i o n E l e a d e r s . C h a r a c t e r i s t i c s : l e g i t i m a t e c l a i m t o b e , h e a r d ; k n o w n p o l i t i c a l c o n n e c t i o n s a n d / o r ' l n e g o t i a t i o n s k i l l s ; p e r s i s t e n c e . l l 9 2 5 . 1 . A . R e s e a r c h D a t a P r e s i d e n t N i x o n w a s p r o a c t i v e i n s e t t i n g t h e a d m i n i s t r a t i o n ’ s e n v i r o n m e n t a l a g e n d a t h a t s o u g h t t o e x p a n d t h e p o w e r o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t o v e r a i r a n d w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l p r o g r a m s ( C o r r i g a n 1 9 7 0 b ; C o r r i g a n 1 9 7 0 c ) . T h i s w a s a m a j o r p o l i c y s h i f t f r o m e a r l i e r l a w s w h e r e C o n g r e s s h a d d e l e g a t e d t h e p r i m a r y r o l e t o t h e s t a t e s . A l e g i s l a t i v e t a s k f o r c e a s s e m b l e d b y t h e P r e s i d e n t i n A u g u s t 1 9 6 9 f o u n d t h a t a f t e r t h e y fi n a l l y a g r e e d t h a t t h e p r i n c i p a l p r o b l e m w a s u n c h e c k e d p o l l u t i o n , t h e r e w a s n o d i s s e n t i o n o v e r d r a f t i n g l e g i s l a t i o n e x p a n d i n g t h e f e d e r a l g o v e m m e n t ’ s p o w e r ( C o r r i g a n 1 9 7 0 c ) . I t w a s a p o l i t i c a l l y p o p u l a r s e t o f i s s u e s t h a t g e n e r a t e d fi e r c e c o m p e t i t i o n a m o n g t h e N i x o n a d m i n i s t r a t i o n , R e p u b l i c a n s a n d D e m o c r a t s i n C o n g r e s s ( C o r r i g a n 1 9 7 0 b ) . S e v e r a l w e e k s a f t e r p r e s e n t i n g t h e t r a d i t i o n a l S t a t e o f t h e U n i o n s p e e c h t o C o n g r e s s , P r e s i d e n t N i x o n d e l i v e r e d a M e s s a g e o n t h e E n v i r o n m e n t i n F e b r u a r y 1 9 7 0 t h a t p e r m i t t e d h i m t o f o c u s j u s t o n t h o s e a g e n d a i t e m s ( C E Q , p p . 2 5 4 - 2 7 1 ) . F o r e x a m p l e , t h e P r e s i d e n t p r o p o s e d t h e C l e a n W a t e r s A c t t h a t w o u l d a u t h o r i z e f u n d s f o r w a s t e t r e a t m e n t f a c i l i t i e s . E q u a l l y i m p o r t a n t , t h e l e g i s l a t i o n p r o p o s e d n e w s t a t e - f e d e r a l w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s f o r i n d u s t r i a l a n d m u n i c i p a l w a s t e d i s c h a r g e r s t h a t w o u l d i n v o l v e “ p r e c i s e e f fl u e n t r e q u i r e m e n t s ” . T h e P r e s i d e n t e x p l a i n e d t h e b a s i s f o r t h e n e w “ e f fl u e n t l i m i t a t i o n s ” a p p r o a c h w a s a “ p r o f o u n d l y s i g n i fi c a n t p r i n c i p l e : t h e n a t i o n ’ s w a t e r w a y s b e l o n g t o u s a l l , a n d ( t h e d i s c h a r g e r s ) s h o u l d ( n o t ) b e a l l o w e d t o d i s c h a r g e w a s t e s i n t o t h o s e w a t e r w a y s b e y o n d t h e i r c a p a c i t y t o a b s o r b t h e w a s t e s w i t h o u t b e c o m i n g p o l l u t e d ” ( C E Q 9 3 1 9 7 0 , p p . 2 5 8 - 2 5 9 ) . I n a n o t h e r m e s s a g e t o C o n g r e s s o n A p r i l 1 5 t h e P r e s i d e n t a n n o u n c e d p l a n s t o p r o p o s e l e g i s l a t i o n t h a t w o u l d s t o p d u m p i n g o f d r e d g e s p o i l s i n t h e G r e a t L a k e s ( N i x o n 1 9 7 2 , p p . 1 4 1 - 1 4 3 ) . T h e P r e s i d e n t w a s c o n f r o n t e d w i t h n u m e r o u s o t h e r p o l i c y p r o b l e m s e m a n a t i n g f r o m t h e G r e a t L a k e s . T h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s h a d s u b m i t t e d t h e F i n a l R e p o r t w i t h r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e l J C t h e p r e v i o u s N o v e m b e r ; t h e I J C w a s b e g i n n i n g t o s e e k f e e d b a c k f r o m t h e g o v e r n m e n t s ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a ) . W i t h t h e I B F i n a l R e p o r t a s a b a s i s , t h e I J C s u b m i t t e d a t h i r d i n t e r i m r e p o r t , t h e I J C S p e c i a l R e p o r t , t o t h e g o v e r n m e n t s i n e a r l y A p r i l ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 3 — 1 4 ; S t a t e 1 9 7 0 3 ) . T h e I J C m a d e r e c o m m e n d a t i o n s “ a s a m a t t e r o f u r g e n c y " t h a t i t b e l i e v e d “ r e q u i r e d i m p l e m e n t a t i o n a t t h e e a r l i e s t p o s s i b l e d a t e ” ( I J C 1 9 7 0 a , p g . 1 4 ; I J C 1 9 7 0 b ; S t a t e 1 9 7 0 a ) . A l s o , o n A p r i l 8 t h e I J C r e q u e s t e d t h a t t h e U S . g o v e r n m e n t p r o v i d e p r e l i m i n a r y v i e w s o n R e c o m m e n d a t i o n N o . 1 9 o f t h e I B F i n a l R e p o r t t h a t r e c o m m e n d e d t h e g o v e r n m e n t s a p p o i n t a b o a r d t o c o o r d i n a t e j o i n t i n t e r n a t i o n a l p r o g r a m s f o r w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s ( B u r n s 1 9 7 0 a ; I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p g . 1 3 ) . P r e s i d e n t N i x o n e s t a b l i s h e d t h e S p e c i a l T a s k F o r c e o n t h e I m p r o v e m e n t o f t h e E f f e c t i v e n e s s o f W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s , p u t R u s s e l l T r a i n i n c h a r g e a n d d i r e c t e d t h e g r o u p t o c o n s i d e r t h i s r e c o m m e n d a t i o n a n d r e p o r t b a c k t o h i m ( B u r n s 1 9 7 0 a ) . I n i t i a l l y , t h e t a s k f o r c e w a s s u p p o s e d t o “ c o n d u c t a n o v e r a l l r e v i e w o f t h e p r o b l e m s r e l a t e d t o w a t e r q u a l i t y m a n a g e m e n t o f L a k e E r i e ” ( R o g e r s 1 9 7 0 b ) . B u t t h e y q u i c k l y d e t e r m i n e d t h a t t h e r e v i e w h a d t o b e e x p a n d e d t o i n c l u d e a l l o f t h e G r e a t L a k e s ; t h e P r e s i d e n t a p p r o v e d t h e b r o a d e r s c o p e ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 0 a , M e m o r a n d u m f o r t h e P r e s i d e n t , p g . 1 ) . S i m u l t a n e o u s l y , o f fi c i a l s w e r e r e s p o n d i n g t o d i s c o v e r i e s o f m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n i n G r e a t L a k e s fi s h t h a t h a d b e e n r e v e a l e d b y C a n a d i a n s t u d i e s ( s e e C h a p t e r 2 ) . T h e U S . f o r m a l l y r e s p o n d e d t o t h e s i t u a t i o n i n a r e p o r t t o t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a a n d s u g g e s t e d a m e e t i n g t o d i s c u s s m e r c u r y p o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s . A f t e r r e c e i v i n g a f a v o r a b l e r e p l y P r e s i d e n t N i x o n a s k e d R u s s e l l T r a i n t o m e e t w i t h C a n a d i a n o f fi c i a l s . A t t h e M a y 2 5 m e e t i n g t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e m e t w i t h t h e i r C a n a d i a n c o u n t e r p a r t s i n O t t a w a a n d a g r e e d t h a t t h e r e w e r e s e r i o u s p r o b l e m s . T h e y a l s o a g r e e d t o h o l d a n o t h e r h i g h l e v e l m e e t i n g i n J u n e . C a n a d a s o u g h t a m o r e f o r m a l a p p r o a c h a n d p r o p o s e d t h e n e g o t i a t i o n o f a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t . R u s s e l l T r a i n b e c a m e f u l l y e n g a g e d c o o r d i n a t i n g U . S . a c t i v i t i e s i n s u b s e q u e n t i n t e r g o v e r n m e n t a l m e e t i n g s w i t h C a n a d a . I n a d d i t i o n t o t h e M a y m e e t i n g h e l e d t h e U S . d e l e g a t i o n a t t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g i n J u n e 1 9 7 0 ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g ; 1 9 7 0 b ) . T h e o f fi c i a l s a g r e e d t o e s t a b l i s h a J o i n t W o r k i n g G r o u p t o “ c o n s i d e r c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s a n d i m p l e m e n t i n g p r o g r a m s f o r p o l l u t i o n c o n t r o l “ ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p g . 3 ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f , p p . 1 - 2 ; 1 9 7 0 b ) . H o w e v e r , T r a i n d i d n o t a g r e e t o n e g o t i a t e a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t a s t h e C a n a d i a n s h a d e a r l i e r h o p e d . O n S e p t e m b e r 1 t h e U n i t e d S t a t e s i n f o r m e d t h e I J C t h a t t h e y s u p p o r t e d R e c o m m e n d a t i o n N o . 1 9 i n t h e I B F i n a l R e p o r t ( B u r n s 1 9 7 0 a ) . T h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a t o l d t h e I J C o n S e p t e m b e r 3 t h a t t h e y d i d n o t s u p p o r t t h e 9 5 r e c o m m e n d a t i o n u n d e r t h e c u r r e n t c i r c u m s t a n c e s b e c a u s e t h e y “ w o u l d n o t w i s h t o c o n s i d e r o r s u p p o r t a n y s p e c i fi c p r o p o s e d i n s t i t u t i o n a l c h a n g e s o r a r r a n g e m e n t s u n t i l s u c h t i m e a s p r o g r a m s b e c o m e m o r e c l e a r l y d e fi n e d " ( B u r n s 1 9 7 0 b ) . T h e i r v i e w w a s t h a t t h e w a y t o d e f i n e t h e p r o g r a m s w a s t o n e g o t i a t e a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t w i t h t h e U n i t e d S t a t e s . R u s s e l l T r a i n s u b m i t t e d t h e F i n a l R e p o r t o f t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e o n S e p t e m b e r 2 4 ; t h e P r e s i d e n t a p p r o v e d t h e r e p o r t o n O c t o b e r 1 ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d ) . T h e r e p o r t r e c o m m e n d e d t h a t t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y c o o r d i n a t e t h e U S . p o s i t i o n o f t h e f e d e r a l a g e n c i e s o n t h e I J C F i n a l R e p o r t t h a t w a s t o b e i s s u e d a t t h e e n d o f t h e y e a r . I t a l s o r e c o m m e n d e d t h a t t h e C E O p r e p a r e t h e U n i t e d S t a t e s p o s i t i o n f o r n e g o t i a t i o n s w i t h C a n a d a i n t h e J W G ; i t w a s s i l e n t o n C a n a d a ’ s r e q u e s t t o n e g o t i a t e a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d , p g . 5 ) . I n N o v e m b e r t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e r e v i e w e d t h e a p p r o p r i a t e n e s s o f a f o r m a l a g r e e m e n t w i t h C a n a d a a n d d e c i d e d t h a t a f o r m a l t r e a t y w o u l d n o t b e n e c e s s a r y . B u t t h e y d i d r e c o m m e n d t h a t a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t b e a u t h o r i z e d p u r s u a n t t o C i r c u l a r 1 7 5 p r o c e d u r e s t o i m p l e m e n t t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e F i n a l R e p o r t a n d t h o s e t h a t w e r e a n t i c i p a t e d t o b e p a r t o f t h e I J C F i n a l R e p o r t ( B u r n s 1 9 7 0 0 ) . B y t h e e n d o f D e c e m b e r w h e n t h e I J C s u b m i t t e d t h e F i n a l R e p o r t t o t h e g o v e r n m e n t s t h e U S . w a s i n f a v o r o f a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t ; b u t t h e U S . h a d n o t fi n a l i z e d a d e c i s i o n t o p r o c e e d w i t h c o n c l u d i n g o n e ( M a c D o n a l d 1 9 7 0 ) . T h e I J C s u b m i t t e d t h e F i n a l R e p o r t w i t h r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e G o v e r n m e n t s i n D e c e m b e r 1 9 7 0 ( I J C 1 9 7 0 a ) . U n d e r a p r o c e d u r e a p p r o v e d b y P r e s i d e n t N i x o n , R u s s e l l T r a i n c o o r d i n a t e d a n d r e c o n c i l e d t h e d i f f e r e n t r e s p o n s e s o f t h e f e d e r a l d e p a r t m e n t s a n d a g e n c i e s a n d s t a t e g o v e r n m e n t s b e f o r e t h e U n i t e d S t a t e s t r a n s m i t t e d i t s o f fi c i a l p o s i t i o n t o t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 a ; T r a i n 1 9 7 1 ) . S e c r e t a r y o f S t a t e W i l l i a m R o g e r s d e s c r i b e d t h e fi n a l r e p o r t a s “ a m a j o r o b j e c t i v e s t u d y o f t h e w a t e r p o l l u t i o n p r o b l e m , ( t h a t ) i s e x p e c t e d t o s e r v e a s a c o m e r s t o n e o f g o v e r n m e n t a l e f f o r t s ” ( R o g e r s 1 9 7 1 , p g . 3 ) . T h e U n i t e d S t a t e s a n n o u n c e d a c c e p t a n c e o f t h e F i n a l R e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s a t a p r e s s c o n f e r e n c e o n J a n u a r y 1 4 1 9 7 1 ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 a ) . I n A p r i l 1 9 7 1 , t h e J W G fi n i s h e d i t s w o r k a n d a p p r o v e d t h e d r a f t fi n a l r e p o r t : “ F i n a l R e p o r t o f t h e C a n a d a - U n i t e d S t a t e s J o i n t W o r k i n g G r o u p o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n ” ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p g . 3 ) . T h e J W G F i n a l R e p o r t r e c o m m e n d e d t h e g o v e r n m e n t s c o n c l u d e a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t u s i n g t h e f r a m e w o r k d e v e l o p e d i n t h e F i n a l R e p o r t ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p g . 4 ) . T h e f r a m e w o r k i n c l u d e d p r o v i s i o n s t h a t i m p l e m e n t e d e s s e n t i a l l y a l l o f t h e r e c o m m e n d a t i o n s i n t h e I J C F i n a l R e p o r t a s w e l l a s t h o s e i n t h e F i n a l R e p o r t o f t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p g . 4 ; 1 9 7 1 a ) . B e f o r e t h e S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g w a s h e l d i n J u n e , t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e p r e p a r e d a n a u t h o r i z a t i o n t o n e g o t i a t e a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t w i t h C a n a d a p u r s u a n t t o t h e C i r c u l a r 1 7 5 p r o c e d u r e s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b ) . A s f o r t h e o p t i o n o f a f o r m a l t r e a t y t h e y o b s e r v e d t h a t A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s 9 7 T r e a t y o f 1 9 0 9 b a s i c a l l y c o m m i t t e d e a c h n a t i o n n o t t o p o l l u t e t h e b o u n d a r y w a t e r s i n w a y s t h a t w o u l d i n j u r e t h e h e a l t h o r p r o p e r t y o f e i t h e r p a r t y . B e c a u s e t h e U n i t e d S t a t e i n t e n d e d t o f u r t h e r t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e s e c o m m i t m e n t s , t h e n e w a g r e e m e n t “ s h o u l d n o t b e v i e w e d i n d e p e n d e n t l y o f i t ” w h i c h w o u l d l i k e l y b e t h e c a s e i f a n o t h e r t r e a t y w e r e n e g o t i a t e d ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p g . 6 ) . I n J u n e , R u s s e l l T r a i n l e d t h e U S . d e l e g a t i o n t o t h e S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g w h e r e t h e t w o g o v e r n m e n t s a c c e p t e d t h e J W G F i n a l R e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s a n d a g r e e d t o n e g o t i a t e a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t w i t h C a n a d a ( S t a t e 1 9 7 1 b ) . 5 . 1 . 8 . R e s e a r c h F i n d i n g s T h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a f o r G r e a t L a k e s e n v i r o n m e n t a l p o l i c i e s b e g a n t o c h a n g e m a r k e d l y i n l a t e 1 9 6 9 w h e n t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s s u b m i t t e d a F i n a l R e p o r t t o t h e I J C . S e v e r a l m o n t h s l a t e r a s t h e I J C w a s a b o u t t o c o m p l e t e t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e t h e m e r c u r y s i t u a t i o n s u r f a c e d d r a m a t i c a l l y fi r s t i n t h e G r e a t L a k e s a n d t h e n s p r e a d a c r o s s m a n y s t a t e s a n d t h e P r o v i n c e o f O n t a r i o . T h i s a p p e a r e d t o c o u p l e p o l i c y i n i t i a t i v e s f o r t h e G r e a t L a k e s a g e n d a w i t h t h o s e d e m a n d i n g a t t e n t i o n i n t h e r e s t o f t h e n a t i o n s u c h a s w a t e r p o l l u t i o n . P r e s i d e n t N i x o n w a s a v e r y p r o m i n e n t v i s i b l e e n t r e p r e n e u r i m m e r s e d i n g a u g i n g s u p p o r t f o r G r e a t L a k e s e n v i r o n m e n t a l p o l i c i e s a n d o b v i o u s l y n a t i o n a l o n e s a s w e l l . T h e f e d e r a l p o l i c y a p p a r a t u s h a d n e v e r d e a l t w i t h e n v i r o n m e n t a l i s s u e s o n t h i s s c a l e b e f o r e ; i t s p o w e r s t o a d d r e s s t h e m w e r e g e n e r a l l y w e a k . T h u s , c h a n g e s i n t h i s p o l i c y a r e n a r e q u i r e d c a r e f u l a s s e s s m e n t s o f t h e s u p p o r t 9 8 f o r t h e m . I t w a s i n f e r r e d t h a t t h e P r e s i d e n t m a d e t h o r o u g h a s s e s s m e n t s w h e n i n t r o d u c i n g p i e c e s o f e n v i r o n m e n t a l l e g i s l a t i o n , s u c h a s t h e C l e a n W a t e r s A c t . E q u a l l y i m p o r t a n t , t h e P r e s i d e n t s i g n a l e d h i g h l e v e l s u p p o r t o f t h e E x e c u t i v e B r a n c h f o r m o v i n g e n v i r o n m e n t a l p o l i c y i n i t i a t i v e s o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a w h e n h e d e l i v e r e d a s p e c i a l M e s s a g e o n t h e E n v i r o n m e n t t o C o n g r e s s i n F e b r u a r y . T o u n d e r s c o r e t h i s p o i n t t h e M e s s a g e w a s d e l i v e r e d s e p a r a t e l y f r o m a l l t h e o t h e r a g e n d a i t e m s t r a d i t i o n a l l y o f f e r e d i n t h e S t a t e o f t h e U n i o n S p e e c h . T h e s a m e a p p r o a c h w a s u s e d w h e n t h e P r e s i d e n t d e l i v e r e d a n o t h e r m e s s a g e t o C o n g r e s s i n A p r i l t h a t i n t r o d u c e d l e g i s l a t i o n s p e c i fi c a l l y t o h a l t t h e d u m p i n g o f d r e d g e d s p o i l i n t o t h e G r e a t L a k e s . T h u s , i t w a s i n f e r r e d t h a t t h e a d m i n i s t r a t i o n w a s k e e n l y a w a r e o f t h e s o u r c e s o f s u p p o r t f o r m a k i n g w a t e r p o l l u t i o n p o l i c i e s 3 h i g h p r i o r i t y o n t h e g o v e m m e n t a l a g e n d a . E a r l y i n 1 9 7 0 P r e s i d e n t N i x o n h a d t o a d d r e s s a s e r i e s o f G r e a t L a k e s p o l i c y i s s u e s . F i r s t , t h e m e r c u r y s i t u a t i o n b e c a m e a n i n t e r n a t i o n a l i n c i d e n t b e c a u s e t h e p r o b l e m w a s d i s c o v e r e d i n t h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s . S e c o n d , t h e I J C s u b m i t t e d a r e q u e s t f o r t h e v i e w s o f t h e U n i t e d S t a t e s g o v e r n m e n t o n e s t a b l i s h i n g a j o i n t b o a r d f o r c o o r d i n a t i n g i n t e r n a t i o n a l w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l p r o g r a m s . T h i r d , t h e I J C s u b m i t t e d a S p e c i a l R e p o r t t o b o t h g o v e r n m e n t s t h a t r e q u i r e d u r g e n t a t t e n t i o n . T h e P r e s i d e n t ’ s r e s p o n s e w a s t o e s t a b l i s h t h e G r e a t L a k e s T a s k F o r c e t h a t w o u l d d e v e l o p p o l i c y p r o p o s a l s f o r t h e s e i s s u e s a n d h o l d m e e t i n g s w i t h o f fi c i a l s o f C a n a d a . S p e c i fi c a l l y , t h e P r e s i d e n t d i r e c t e d R u s s e l l T r a i n , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , t o c o o r d i n a t e t h e k e y p o l i c y i n i t i a t i v e s f o r G r e a t L a k e s i s s u e s . I t w a s i n f e r r e d t h a t t h e 9 9 P r e s i d e n t , a s a v i s i b l e e n t r e p r e n e u r a s s e s s e d t h e s u p p o r t f o r u n d e r t a k i n g a l l o f t h e s e G r e a t L a k e s p o l i c y i n i t i a t i v e s o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . I n m a n y o f t h e k e y p o l i c y a c t i v i t i e s R u s s e l l T r a i n w a s g i v e n a l e a d e r s h i p r o l e a n d w a s a b l e t o e v a l u a t e i n t e r g o v e r n m e n t a l a n d i n t r a g o v e m m e n t a l s u p p o r t f o r p o l i c y p r o p o s a l s . T h e s e a s s i g n m e n t s i n c l u d e d t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e , F i r s t a n d S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g s , c o o r d i n a t i o n o f t h e U S . r e s p o n s e t o t h e I J C F i n a l R e p o r t , a n d o v e r s i g h t o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p t h a t d e v e l o p e d r e c o m m e n d a t i o n s f o r a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t . M o r e o v e r , T r a i n ’ s e v a l u a t i o n o f s u p p o r t f o r p o l i c y p r o p o s a l s w o u l d b e v e r y s u a s i v e b e c a u s e i t c o u l d i n c l u d e d i f f e r e n t p e r s p e c t i v e s g a i n e d f r o m t h e s e r o l e s . 5 . 2 . H o w d i d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h e s u p p o r t b y p u b l i c c o n s t i t u e n c i e s f o r c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a ? T a b l e 5 . 2 H 2 . 2 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h M e a s u r e m e n t j Q u e s t i o n T y p e I V a r i a b l e D e s c r i p t i o n H 2 . 2 ‘ N o m i n a l 5 N a t i o n a l M o o d : t r e n d i n t h e a t t i t u d e s a n d j p e r c e p t i o n s o f t h e p u b l i c a b o u t g o v e r n m e n t 3 p o l i c i e s o r p r o g r a m s , I i 5 . 2 . A . R e s e a r c h D a t a B y t h e b e g i n n i n g o f 1 9 7 0 t h e e n v i r o n m e n t w a s t h e m a j o r p o l i t i c a l i s s u e f o r t h e e l e c t i o n y e a r ; t h e “ E n v i r o n m e n t a l D e c a d e ” w a s a p o p u l a r p h r a s e h e a r d i n C o n g r e s s ( C o r r i g a n 1 9 7 0 b ) . T o s o m e o b s e r v e r s , h o w e v e r , i t w a s a l r e a d y c l e a r t h a t P r e s i d e n t N i x o n “ o b v i o u s l y r e g a r d s t h e e n v i r o n m e n t a s a v o t e - g e t t i n g s u b j e c t ” ( C o r r i g a n 1 9 7 0 b ) . F o r e x a m p l e , t h e P r e s i d e n t f o r m e d t h e E n v i r o n m e n t a l 1 0 0 Q u a l i t y C o u n c i l a n d t h e C i t i z e n ’ s A d v i s o r y C o m m i t t e e o n t h e E n v i r o n m e n t b y E x e c u t i v e O r d e r 1 1 4 7 2 o n M a y 2 9 1 9 6 9 ( C A C E Q 1 9 7 1 , A p p e n d i x A , p p . 4 7 - 4 9 ; W h i t a k e r 1 9 7 6 , p g . 2 7 ) . A l s o , a f t e r d e l i v e r i n g t h e S t a t e o f t h e U n i o n a d d r e s s i n J a n u a r y t h e P r e s i d e n t t r a v e l e d t o I n d i a n a p o l i s a n d C h i c a g o t o s e e e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s fi r s t - h a n d ( C o r r i g a n 1 9 7 0 b ) . I n a d d i t i o n , P r e s i d e n t N i x o n ’ s s p e c i a l M e s s a g e o n t h e E n v i r o n m e n t t o C o n g r e s s o n F e b r u a r y 1 0 a p p e a r e d t o b e a n a t t e m p t t o t a k e a w a y “ t h e c a u s e o f e n v i r o n m e n t a l q u a l i t y f r o m t h e D e m o c r a t s ” ( C o r r i g a n 1 9 7 0 b ) . T h e P r e s i d e n t d e c l a r e d t h a t “ t h e s e 3 7 m e a s u r e s r e p r e s e n t a c t i o n s t h a t c a n m o v e u s d r a m a t i c a l l y f o r w a r d t o w a r d w h a t h a s b e c o m e a n u r g e n t c o m m o n g o a l o f a l l A m e r i c a n s : t h e r e s c u e o f o u r n a t i o n ’ s h a b i t a t a s a p l a c e b o t h h a b i t a b l e a n d h o s p i t a b l e t o m a n ” ( A n o n y m o u s 1 9 7 0 ) . T h e e l e c t i o n y e a r c o m p e t i t i o n b e t w e e n t h e R e p u b l i c a n s a n d D e m o c r a t s w o u l d r e v e a l t o v o t e r s w h i c h p a r t y w a s m o r e d e d i c a t e d t o t a c k l i n g p o l l u t i o n p r o b l e m s ; t h u s , i t w a s a m a j o r i s s u e . T h e n e x t y e a r t h e P r e s i d e n t r e fi n e d a n d e x t e n d e d t h e a d m i n i s t r a t i o n ’ s e n v i r o n m e n t a l p r i o r i t i e s i n a s e c o n d m e s s a g e t o C o n g r e s s o n F e b r u a r y 8 1 9 7 1 ( N i x o n 1 9 7 2 , p g . 1 4 0 ) . H e s t a t e d t h a t : “ T h e c o u r s e o f e v e n t s i n 1 9 7 0 h a s i n t e n s i fi e d a w a r e n e s s o f a n d c o n c e r n a b o u t e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s . T h e n e w s o f m o r e w i d e s p r e a d m e r c u r y p o l l u t i o n ( a n d o t h e r c r i s e s ) h a v e d r a m a t i z e d w i t h d i s t u r b i n g r e g u l a r i t y t h e r e a l i t y a n d e x t e n t o f t h e s e p r o b l e m s . N o p a r t o f t h e U n i t e d S t a t e s h a s b e e n f r e e f r o m t h e m , a n d a l l l e v e l s o f g o v e r n m e n t - f e d e r a l , s t a t e , a n d l o c a l — h a v e j o i n e d i n t h e s e a r c h f o r s o l u t i o n s . T h e r e c a n b e n o d o u b t a b o u t o u r g r o w i n g n a t i o n a l c o m m i t m e n t t o fi n d s o l u t i o n s . W e m u s t h a v e a c t i o n t o m e e t t h e n e e d s o f t o d a y i f w e w o u l d h a v e t h e k i n d o f e n v i r o n m e n t t h e n a t i o n d e m a n d s f o r t o m o r r o w " ( N i x o n 1 9 7 2 , p p . 1 7 2 - 1 7 3 ) . S i m i l a r l y , R u s s e l l T r a i n w a s a n a d v o c a t e f o r a d d r e s s i n g e n v i r o n m e n t a l p o l i c y i s s u e s e a r l y i n N i x o n ’ s a d m i n i s t r a t i o n . H e c h a i r e d t h e P r e s i d e n t ’ s T a s k 1 0 1 F o r c e o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y t h a t w a s e s t a b l i s h e d j u s t a f t e r t h e e l e c t i o n s i n N o v e m b e r 1 9 6 8 ( T r a i n 1 9 7 0 a ) . E a r l y i n 1 9 6 9 t h e P r e s i d e n t i m p l e m e n t e d t h e t a s k f o r c e r e c o m m e n d a t i o n t o f o r m t h e C a b i n e t C o m m i t t e e o n t h e E n v i r o n m e n t . I n J a n u a r y 1 9 7 0 , w h i l e h e w a s s t i l l U n d e r S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r , T r a i n d e s c r i b e d t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y a s “ t h e m o s t w i d e l y p u b l i c i z e d a n d d i s c u s s e d s t o r y o f 1 9 7 0 . I t i s o b v i o u s t h a t p u b l i c i n t e r e s t a n d e x p e c t a t i o n s a r e i n t e n s e ” ( T r a i n 1 9 7 0 c ) . N a t i o n a l i n t e r e s t i n G r e a t L a k e s i s s u e s w a s e v i d e n t t o T r a i n f r o m t h e b e g i n n i n g . A t t h e W h i t e H o u s e p r e s s c o n f e r e n c e i n J a n u a r y 1 9 7 0 a n n o u n c i n g t h a t T r a i n w o u l d b e t h e C h a i r m a n o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , t h e v e r y fi r s t q u e s t i o n h e w a s a s k e d b y r e p o r t e r s w a s : “ H o w l o n g w i l l i t t a k e y o u t o c l e a n u p L a k e E r i e ? ” ( O W H P S 1 9 7 1 a , p g . 8 2 5 ) . I n a d d i t i o n , i n t h e G r e a t L a k e s T a s k F o r c e F i n a l R e p o r t t h a t w a s a p p r o v e d b y t h e P r e s i d e n t o n O c t o b e r 1 1 9 7 0 ; R u s s e l l T r a i n o b s e r v e d t h a t “ w i d e p u b l i c c o n c e r n h a s b e e n g e n e r a t e d r e c e n t l y f o r i m p r o v i n g t h e q u a l i t y o f t h e G r e a t L a k e s " ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d , p g . 2 ) . T r a i n h e l d t h e s a m e v i e w a b o u t t h e e n v i r o n m e n t i n p u b l i c s p e e c h e s . F o r e x a m p l e , i n r e m a r k s d e l i v e r e d a t a b u s i n e s s c o n f e r e n c e i n D e c e m b e r T r a i n s t a t e d t h a t “ t h e e n v i r o n m e n t i s n o t a f a d . I n d e e d , p u b l i c i n t e r e s t i n t h e e n v i r o n m e n t i s r i s i n g a t a f a s t e r r a t e t h a n f o r a n y o t h e r i s s u e ” ( T r a i n 1 9 7 0 a ) . A s t h e n e g o t i a t i o n s o f t h e G L W Q A d r e w t o a c l o s e T r a i n d e c l a r e d t h a t “ I n t e r m s o f p u b l i c o p i n i o n p o l l s , C o n g r e s s i o n a l a n d p u b l i c c o r r e s p o n d e n c e a n d 1 0 2 s t a t e m e n t s b y G r e a t L a k e s ’ G o v e r n o r s ; i t i s c l e a r t h a t c l e a n i n g u p t h e G r e a t L a k e s i s a p r i o r i t y p o l i t i c a l i s s u e ” ( T r a i n 1 9 7 2 ) . I n a d d i t i o n , t h e W h i t e H o u s e c a r e f u l l y s t u d i e d a r e p o r t p r e p a r e d i n M a y 1 9 7 1 b y t h e R e s e a r c h D i v i s i o n o f t h e R e p u b l i c a n N a t i o n a l C o m m i t t e e ( R N C ) e n t i t l e d “ P u b l i c O p i n i o n C o n c e r n i n g t h e E n v i r o n m e n t ” t h a t s u m m a r i z e d a l l t h e k n o w n p o l l s o n t h e s u b j e c t ( S t r a c h a n 1 9 7 1 ) . A W h i t e H o u s e m e m o r a n d u m t o R u s s e l l T r a i n , J o h n E h r l i c h m a n a n d o t h e r s c o n c l u d e d : “ A l l p o l l s a g r e e t h a t t h e e n v i r o n m e n t h a s b e c o m e o n e o f t h e “ m o s t i m p o r t a n t p r o b l e m s ’ w e f a c e . O n l y c r i m e a n d t h e e c o n o m y r a t e h i g h e r t h a n t h e e n v i r o n m e n t a s a m a j o r d o m e s t i c i s s u e ” ( W h i t a k e r 1 9 7 1 d ) . T h e R N C r e s e a r c h r e p o r t a l s o o b s e r v e d t h a t t h e e n v i r o n m e n t a c h i e v e d a h i g h p o l i t i c a l p r o fi l e v e r y r a p i d l y ( W h i t a k e r 1 9 7 1 d ) . A H a r r i s P o l l i n 1 9 7 0 r e m a r k e d t h a t “ t h e m o s t d r a m a t i c s h i f t i n p r i o r i t i e s h a s b e e n t h o s e o f e n v i r o n m e n t a l c o n t r o l . ” A G a l l u p P o l l n o t e d t h a t w h e r e a s “ i n 1 9 6 9 p o l l u t i o n w a s n o t m e n t i o n e d ; b y M a y o f 1 9 7 0 , p o l l u t i o n r a n k e d s e c o n d t o c r i m e ( a n d ) i n F e b r u a r y 1 9 7 1 p o l l u t i o n w a s s t i l l l i s t e d t h i r d b y U S . l e a d e r s . ” T h e W h i t e H o u s e r e s p o n d e d b y c o n t r a c t i n g w i t h t h e O p i n i o n R e s e a r c h C o r p o r a t i o n t o c o n d u c t a n o t h e r s u r v e y ( W h i t a k e r 1 9 7 1 a ; W h i t a k e r 1 9 7 1 b ; . W h i t a k e r 1 9 7 1 c ) . T h e n e w p o l l f o u n d t h a t “ p o l l u t i o n / e c o l o g y ” w a s a m o n g t h e “ f o u r l e a d i n g d o m e s t i c i s s u e s . ” I t a l s o f o u n d t h a t w h i l e “ m e d i a a t t e n t i o n t o t h e e n v i r o n m e n t h a s d r o p p e d c o n s i d e r a b l y i n 1 9 7 1 o v e r 1 9 7 0 t h e p o l l s s h o w t h e i s s u e g e t t i n g e v e n s t r o n g e r . ” T h e a s s e s s m e n t o f t h e s u r v e y ’ s a u t h o r w a s t h a t 1 0 3 “ t h e p o l l u t i o n / e c o l o g y i s s u e i s t h e s t r o n g e s t t r e n d l i n e a s i d e f r o m w a r a n d p e a c e a n d t h e p o c k e t b o o k i s s u e t h a t I ’ v e e v e r s e e n i n 2 5 y e a r s i n t h e b u s i n e s s . ” S e v e r a l m o n t h s l a t e r t h e P r e s i d e n t ’ s D o m e s t i c C o u n c i l u n d e r J o h n E h r l i c h m a n c o m m i s s i o n e d a L o u H a r r i s p o l l ( W h i t a k e r 1 9 7 1 e ) . T h e r e s u l t s o f t h e H a r r i s P o l l “ c l e a r l y s h o w t h a t t h e e n v i r o n m e n t i s a v e r y s o l i d , s t r o n g ‘ m i d d l e A m e r i c a ’ i s s u e e v e n w h e n t h e t o u g h e n v i r o n m e n t v e r s u s j o b s t r a d e o f f q u e s t i o n s a r e a s k e d i n t h e s e p o l l s . ” 5 . 2 . 8 . R e s e a r c h F i n d i n g s T h e d a t a i n d i c a t e t h a t P r e s i d e n t N i x o n a n d R u s s e l l T r a i n , a s w e l l o t h e r s i n t h e E x e c u t i v e O f fi c e , p e r c e i v e d t h e s t r o n g d e m a n d s b y t h e p u b l i c f o r g o v e m m e n t a c t i o n o n e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s . T h e P r e s i d e n t ’ s l e g i s l a t i v e p r o p o s a l s s i g n a l e d t h e h i g h p r i o r i t y p l a c e d o n t h e s e i s s u e s . L i k e w i s e , T r a i n ’ s a d v o c a c y f o r G r e a t L a k e s a n d o t h e r e n v i r o n m e n t a l p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s d e m o n s t r a t e d a k e e n a w a r e n e s s o f t h e s t r o n g p u b l i c s u p p o r t f o r v i g o r o u s g o v e r n m e n t a c t i o n . T h u s , i t w a s i n f e r r e d t h a t t h e s e t w o k e y v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s u n d e r s t o o d t h e n a t i o n a l m o o d a n d a d j u s t e d t h e i r p r i o r i t i e s a c c o r d i n g l y . 5 . 3 . H o w d i d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h e s u p p o r t b y g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s f o r c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a ? T a b l e 5 . 3 H 2 . 3 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h M e a s u r e m e n t | Q u e s t i o n T y p e V a r i a b l e D e s c r i p t i o n H 2 . 3 N o m i n a l I G o v e r n m e n t I n s t i t u t i o n s : t u r n o v e r o f k e y I l p e r s o n n e l ; g o v e r n m e n t a l j u r i s d i c t i o n . 1 0 4 5 . 3 . A . R e s e a r c h D a t a T h e a n a l y s i s b e l o w f i r s t f o l l o w s t h e k e y e v e n t s f r o m 1 9 6 8 t o 1 9 7 1 a s t h e e x e c u t i v e b r a n c h r e o r g a n i z e d i t s e l f i n r e s p o n s e t o t h e g r o w i n g e n v i r o n m e n t a l p o l i c y d e m a n d s . T h e n t h e a n a l y s i s t u r n s t o t h e i s s u e s o f g o v e r n m e n t a l j u r i s d i c t i o n t h a t i m p a c t e d c h a n g e i n t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a . 5 . 3 . A . 1 . G o v e r n m e n t R e o r g a n i z a t i o n T h e 1 9 6 8 n a t i o n a l e l e c t i o n p l a c e d R i c h a r d N i x o n , a R e p u b l i c a n , i n t h e W h i t e H o u s e a n d l e f t b o t h c h a m b e r s o f C o n g r e s s i n t h e h a n d s o f t h e D e m o c r a t s ( C o r r i g a n 1 9 7 0 b ) . O n e d a y a f t e r t h e e l e c t i o n N i x o n f o r m e d t h e T a s k F o r c e o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y t o m a k e r e c o m m e n d a t i o n s o n p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s f o r t h e e n v i r o n m e n t ( T r a i n 1 9 7 0 a ) . T h e P r e s i d e n t a p p r o v e d o n e o f t h e t a s k f o r c e r e c o m m e n d a t i o n s a n d b y E x e c u t i v e O r d e r 1 1 4 7 2 e s t a b l i s h e d t h e E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y C o u n c i l o n M a y 2 9 , 1 9 6 9 ( 4 2 U . S . C . 4 3 2 1 ; C o r r i g a n 1 9 7 0 b ) . T h e E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y C o u n c i l w a s r e n a m e d t h e C a b i n e t C o m m i t t e e o n t h e E n v i r o n m e n t o n M a r c h 5 1 9 7 0 b y E x e c u t i v e O r d e r 1 1 5 1 4 ( 4 2 U . S . C . 4 3 2 1 ) . T h i s d i f f e r e n t i a t e d i t f r o m t h e n e w l y f o r m e d C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y a n d r e fl e c t e d t h a t i t w a s p r i m a r i l y a f o r u m f o r t h e d i s c u s s i o n o f e n v i r o n m e n t a l i s s u e s a m o n g t h e P r e s i d e n t a n d C a b i n e t o f fi c e r s ( O W R C 1 9 7 0 a ) . A t t h e e n d o f 1 9 6 9 C o n g r e s s p a s s e d t h e N a t i o n a l E n v i r o n m e n t a l P o l i c y A c t ( N E P A ) t h a t e s t a b l i s h e d t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y ( C E Q ) ( W a g n e r 1 9 7 0 ) . P r e s i d e n t N i x o n s i g n e d t h e l e g i s l a t i o n o n J a n u a r y 1 , 1 9 7 0 a n d i m p l e m e n t e d i t b y E x e c u t i v e O r d e r 1 1 5 1 4 ( 4 2 0 8 . 0 . 4 3 2 1 ) . I n a s t a t e m e n t o n J a n u a r y 2 9 t h e P r e s i d e n t a n n o u n c e d t h e n o m i n a t i o n o f R u s s e l l T r a i n a s t h e fi r s t 1 0 5 C h a i r m a n a n d d e s c r i b e d t h e C E O a s “ p a r a l l e l i n r e s p o n s i b i l i t y t o t h e C o u n c i l o f E c o n o m i c A d v i s e r s ” ( W a g n e r 1 9 7 0 ) . T w o o f t h e fi v e b a s i c f u n c t i o n s o f t h e C o u n c i l r e l e v a n t t o t h i s r e s e a r c h w e r e : t o “ d e v e l o p n e w e n v i r o n m e n t a l p r o g r a m s a n d p o l i c i e s ( b y i n v e s t i g a t i n g ) n e w p r o b l e m s f o r w h i c h l i t t l e g o v e r n m e n t p o l i c y n o w e x i s t s ” ; a n d , t o “ c o o r d i n a t e t h e w i d e a r r a y o f F e d e r a l e n v i r o n m e n t a l p r o g r a m s ” ( O W H P S 1 9 7 1 b ) . F o r e x a m p l e , t h e C o u n c i l c o o r d i n a t e d a n d m o n i t o r e d p r o g r a m s f o r 2 4 f e d e r a l d e p a r t m e n t s a n d a g e n c i e s ; u n d e r N E P A i t w a s a l s o r e q u i r e d t o “ f o r m u l a t e a n d r e c o m m e n d n a t i o n a l p o l i c i e s t o p r o m o t e t h e i m p r o v e m e n t o f t h e q u a l i t y o f t h e e n v i r o n m e n t ” ( T r a i n 1 9 7 0 e ) . A l s o , T r a i n h e a d e d u p t h e G r e a t L a k e s T a s k F o r c e t h a t p r e p a r e d p o l i c y r e c o m m e n d a t i o n s f o r t h e P r e s i d e n t o n p o l l u t i o n c o n t r o l m a n a g e m e n t p r o b l e m s ; a n d , i n e a r l y 1 9 7 1 , h e c o o r d i n a t e d t h e r e s p o n s e s o f g o v e r n m e n t a g e n c i e s t o t h e I J C F i n a l R e p o r t ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 a ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d ; T r a i n 1 9 7 1 ) . I n a d d i t i o n , T r a i n a n d t h e C E O s e r v e d c r u c i a l r o l e s i n a d d r e s s i n g n e w p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s f o r P r e s i d e n t N i x o n . T h e s e r e s p o n s i b i l i t i e s i n c l u d e d t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e , t h e M a y 2 5 m e e t i n g o f t h e T a s k F o r c e w i t h C a n a d i a n o f fi c i a l s f o l l o w e d b y t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g i n J u n e , T o x i c S u b s t a n c e s A d v i s o r y G r o u p , M e r c u r y P o l l u t i o n C o n f e r e n c e , a n d o r g a n i z a t i o n o f t h e U S . d e l e g a t i o n f o r t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . A l l o f t h e s e r o l e s a n d s i t u a t i o n s a r e d i s c u s s e d i n o t h e r r e s e a r c h q u e s t i o n s . D u r i n g t h i s s a m e t i m e p e r i o d t h e P r e s i d e n t ’ s A d v i s o r y C o u n c i l o n E x e c u t i v e R e o r g a n i z a t i o n , a l s o k n o w n a s t h e A s h C o u n c i l , w a s s t u d y i n g a 1 0 6 n u m b e r o f o p t i o n s f o r i m p r o v i n g g o v e r n m e n t o p e r a t i o n s , o n e o f w h i c h c o n c e r n e d a n a g e n c y f o r e n v i r o n m e n t a l m a t t e r s ( W h i t a k e r 1 9 7 6 , p p . 5 2 - 5 6 ) . T h e r e w e r e 4 4 f e d e r a l p r o g r a m s s p r e a d t h r o u g h o u t fi v e s e p a r a t e f e d e r a l d e p a r t m e n t s r e s p o n s i b l e f o r n a t u r a l r e s o u r c e s a n d t h e e n v i r o n m e n t . R a t h e r t h a n r e o r g a n i z i n g t h e f e d e r a l d e p a r t m e n t s t h e P r e s i d e n t d e c i d e d t o p u l l t o g e t h e r t h e v a r i o u s p r o g r a m s a n d f o r m a n e w a g e n c y , t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y ( E P A ) ( C E Q 1 9 7 0 , p p . 2 4 - 2 7 ; W h i t a k e r 1 9 7 6 , p p . 5 2 - 5 6 ) . H e s u b m i t t e d R e o r g a n i z a t i o n P l a n N o . 3 o f 1 9 7 0 t o C o n g r e s s o n J u l y 9 , C o n g r e s s c o n c u r r e d o n O c t o b e r 2 a n d t h e n e w E P A w a s s c h e d u l e d t o b e g i n o p e r a t i o n s o n D e c e m b e r 2 ( 4 2 U . S . C . 4 3 2 1 ; W h i t a k e r 1 9 7 6 , p p . 5 2 - 5 6 ) . O n N o v e m b e r 6 t h e P r e s i d e n t n o m i n a t e d W i l l i a m D . R u c k e l s h a u s a s t h e f i r s t A d m i n i s t r a t o r o f E P A ( O W H P S 1 9 7 0 ) . T h e W h i t e H o u s e h e l d a p r e s s ‘ c o n f e r e n c e w h e r e R u c k e l s h a u s e x p l a i n e d t h a t t h e p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y o f t h e n e w E P A w a s e n f o r c e m e n t . R u s s e l l T r a i n w a s a l s o p r e s e n t a n d a d d e d t h a t w h i l e E P A w a s m a i n l y r e s p o n s i b l e f o r t h e a d m i n i s t r a t i o n a n d e n f o r c e m e n t o f a n t i - p o l l u t i o n p r o g r a m s , t h e C E Q ’ s r e s p o n s i b i l i t i e s i n c l u d e d “ t h e d e v e l o p m e n t o f p o l i c y c o v e r i n g t h e e n t i r e r a n g e o f e n v i r o n m e n t a l c o n c e r n s f o r t h e P r e s i d e n t ” ( O W H P S 1 9 7 0 ) . 5 . 3 . A . 2 . l n t e m a t i o n a l J u r i s d i c t i o n T h e i n t e r n a t i o n a l i s s u e s w e r e c o m p l i c a t e d w h e n t h e G L W Q A w a s b e i n g n e g o t i a t e d b e c a u s e c o n t r o l o v e r w a t e r p o l l u t i o n p r o g r a m s r e s i d e d l a r g e l y i n s t a t e , p r o v i n c i a l , a n d l o c a l j u r i s d i c t i o n s . T h e l a w s a n d r e g u l a t i o n s w e r e a c o m p l e x m i x t u r e a n d w e r e n o t a l w a y s c o n s i s t e n t . T h e i n c o n s i s t e n c i e s c r e a t e d 1 0 7 s i g n i fi c a n t b a r r i e r s t o e f f o r t s i n t e n d e d t o a d d r e s s G r e a t L a k e s p r o b l e m s ( B i l d e r 1 9 7 1 , p g . 4 7 8 ) . A t l e a s t f o r m a l l y t h e G o v e r n m e n t s o f C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s a d d r e s s e d G r e a t L a k e s p o l l u t i o n p r o b l e m s u n d e r t h e a e g i s o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 . T h e r u l e s t h a t g u i d e d t h e i r j o i n t e f f o r t s i n c l u d e A r t i c l e I X t h a t a u t h o r i z e s t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( I J C ) “ t o e x a m i n e i n t o a n d r e p o r t u p o n t h e f a c t s a n d c i r c u m s t a n c e s o f t h e p a r t i c u l a r q u e s t i o n s a n d m a t t e r s r e f e r r e d ( t o i t ) , t o g e t h e r w i t h s u c h c o n c l u s i o n s a n d r e c o m m e n d a t i o n s a s m a y b e a p p r o p r i a t e ” ( I J C 1 9 9 8 , p g . 1 1 ) . R e f e r e n c e s t o t h e I J C a r e n o t a u t o m a t i c a n d m a y b e r e f u s e d b y e i t h e r g o v e r n m e n t ( B i l d e r 1 9 7 1 , p p . 5 0 7 - 5 1 1 ) . A n o t h e r g u i d i n g r u l e i s A r t i c l e I V t h a t s p e c i fi c a l l y p r o h i b i t s p o l l u t i o n : “ I t i s f u r t h e r a g r e e d t h a t t h e b o u n d a r y w a t e r s s h a l l n o t b e p o l l u t e d o n e i t h e r s i d e t o t h e i n j u r y o f h e a l t h o r p r o p e r t y o n t h e o t h e r ” ( I J C 1 9 9 8 , p g . 8 ) . T h e D e p a r t m e n t o f S t a t e c o n c l u d e d t h a t t h i s “ p r o v i s i o n e s t a b l i s h e d n o n e w c u s t o m a r y i n t e r n a t i o n a l l a w r u l e a t v a r i a n c e w i t h e x i s t i n g p r i n c i p l e s ” ( G a n z t 1 9 7 2 ) . T h e s e t w o a r t i c l e s p r o v i d e t h e f r a m e w o r k f o r p o l l u t i o n r e f e r e n c e s t o t h e I J C . F o r e x a m p l e , t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e s t a t e d : t h e G o v e r n m e n t s h a v e b e e n i n f o r m e d t h a t t h e w a t e r s o f L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o , a n d t h e l n t e m a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r a r e b e i n g p o l l u t e d b y s e w a g e a n d i n d u s t r i a l w a s t e d i s c h a r g e d i n t o t h e s e w a t e r s . H a v i n g i n m i n d t h e p r o v i s i o n o f A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y t h e t w o G o v e r n m e n t s h a v e a g r e e d u p o n a j o i n t R e f e r e n c e o f t h e m a t t e r t o t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , p u r s u a n t t o t h e p r o v i s i o n s o f A r t i c l e I X o f s a i d T r e a t y " ( l J C 1 9 7 0 a , p g . 1 6 1 ) . A l t e r n a t i v e l y , t h e p r o b l e m s o f t r a n s b o u n d a r y p o l l u t i o n c o u l d b e a d j u d i c a t e d b e f o r e t h e l n t e m a t i o n a l C o u r t o f J u s t i c e ( B i l d e r 1 9 7 1 , p p . 5 1 1 - 5 1 7 ) . T h e o n l y e x a m p l e w h e r e t h i s h a s o c c u r r e d w a s t h e T r a i l S m e l t e r A r b i t r a t i o n t h a t 1 0 8 w a s u n d e r t a k e n i n 1 9 3 5 t o r e s o l v e c l a i m s b y t h e U n i t e d S t a t e s t h a t a i r p o l l u t i o n f r o m a C a n a d i a n s m e l t e r o p e r a t i o n h a d c a u s e d d a m a g e o n t h e U S . s i d e ( R u b i n 1 9 7 1 ) . T h e l e g a l p r e c e d e n c e f o r w a t e r c o n fl i c t s w a s e v e n m o r e l i m i t e d ; r e s e a r c h e r s n o t e d t h a t u p u n t i l a b o u t 1 9 6 0 m a n y i n t e r n a t i o n a l r i v e r t r e a t i e s t h a t c o n t a i n e d p r o v i s i o n s c o n c e r n i n g p o l l u t i o n w e r e n o t b a s e d o n a n y “ g e n e r a l r u l e s o f i n t e r n a t i o n a l I a W ’ ( L e s t e r 1 9 6 7 , p p . 8 9 - 1 2 3 ) . R e g a r d l e s s o f t h e p r e c e d e n t i a l b a s i s , a d j u d i c a t i o n w o u l d h a v e b e e n a l e g i t i m a t e o p t i o n f o r e i t h e r p a r t y b e c a u s e t h e y w e r e o n r e c o r d a s h a v i n g a c c e p t e d t h e l n t e m a t i o n a l C o u r t ’ s j u r i s d i c t i o n ( B i l d e r 1 9 7 1 , p p . 5 1 3 - 5 1 4 ) . H o w e v e r , n e i t h e r C a n a d a n o r t h e U n i t e d S t a t e s h a s p r e s s e d a n i n t e r n a t i o n a l c l a i m o v e r a w a t e r p o l l u t i o n p r o b l e m u n d e r t h e p r o v i s i o n s o f A r t i c l e I V ( B i l d e r 1 9 7 1 , p p . 5 1 1 - 5 1 7 ) . O n e o f t h e m a i n r e a s o n s f o r t h i s i s i l l u s t r a t e d b y t h e e x t e n s i v e fi v e - y e a r i n v e s t i g a t i o n f o r t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e ; i t r e v e a l e d h o w d i f fi c u l t i t c a n b e t o d e t e r m i n e c a u s e a n d e f f e c t i n s u c h l a r g e w a t e r b o d i e s . T h e I J C c o n c l u d e d t h a t : “ I t i s d i f fi c u l t t o e s t a b l i s h p o s i t i v e l y t h a t t h e c o n c e n t r a t i o n o f a p a r t i c u l a r p o l l u t a n t o n o n e s i d e o f t h e b o u n d a r y i n t h e l a k e s i s d u e t o a s p e c i fi c s o u r c e o n t h e o t h e r s i d e . H o w e v e r , t h e r e i s n o d o u b t t h a t c o n t a m i n a n t s o r i g i n a t i n g i n o n e c o u n t r y d o m o v e a c r o s s t h e b o u n d a r y a n d d e g r a d e t h e q u a l i t y o f t h e w a t e r s i n t h e o t h e r c o u n t r y . I t f o l l o w s t h a t t h e s e b o u n d a r y w a t e r s a r e b e i n g s e r i o u s l y p o l l u t e d o n b o t h s i d e s o f t h e b o u n d a r y t o t h e d e t r i m e n t o f b o t h c o u n t r i e s ” ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 7 0 — 7 1 ) . B e c a u s e t h e I J C f o u n d i t i m p o s s i b l e t o a p p o r t i o n r e s p o n s i b i l i t y f o r t r a n s b o u n d a r y p o l l u t i o n t h e g o v e r n m e n t s c h o s e t o e s t a b l i s h i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s a n d c o o p e r a t i v e m e a s u r e s , s u c h a s i n t e r n a t i o n a l a d v i s o r y b o a r d s t o a d d r e s s t h e s e p r o b l e m s ( L e s t e r 1 9 6 7 , p p . 1 0 4 - 1 0 5 ) . 1 0 9 T h e A r t i c l e I X a p p r o a c h p r o v i d e s a d v a n t a g e s f o r b o t h c o u n t r i e s w h i l e m i n i m i z i n g t h e r i s k s ( B i l d e r 1 9 7 1 , p g . 5 1 7 ) . U n d e r t h i s a r t i c l e t h e c o n c l u s i o n s a n d r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e I J C “ s h a l l n o t b e r e g a r d e d a s d e c i s i o n s o f t h e q u e s t i o n s o r m a t t e r s s o s u b m i t t e d e i t h e r o n t h e f a c t s o r t h e l a w , a n d s h a l l i n n o w a y h a v e t h e c h a r a c t e r o f a n a r b i t r a l a w a r d ” ( I J C 1 9 9 8 , p g . 1 1 ) . T h i s p e r m i t s e i t h e r p a r t y t o m a i n t a i n c o n t r o l o v e r t h e i r f o r e i g n p o l i c y d e c i s i o n s b e c a u s e n e i t h e r i s b o u n d b y t h e I J C c o n c l u s i o n s a n d r e c o m m e n d a t i o n s . I t a l s o a l l o w s b o t h p a r t i e s t o n e g o t i a t e fl e x i b l e p r o g r a m s t h a t b a l a n c e t h e i r i n t e r e s t s . T h i s d o e s n o t i m p l y t h e r e i s a v a c u u m i n l e g a l d o c t r i n e f o r t h e s e i s s u e s . A s a p r a c t i c a l m a t t e r , a n y d o c t r i n e t h a t c l a i m s u n l i m i t e d r i g h t s f o r o n e r i p a r i a n s t a t e s u c h t h a t i t t h a t d i s r e g a r d s t h e i n t e r e s t s o f o t h e r s t a t e s , v i o l a t e s i n t e r n a t i o n a l l e g a l p r i n c i p l e s a n d u n d e r m i n e s i n t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o n i n t h e u s e o f n a t u r a l r e s o u r c e s ( L e s t e r 1 9 6 7 , p p . 9 6 - 9 7 ) . A n o t h e r w i d e l y r e c o g n i z e d p r i n c i p l e o f i n t e r n a t i o n a l l a w i s s i c u t e r e t u o u t a l i e n u m n o n I a e d a s - “ o n e s h o u l d u s e h i s o w n p r o p e r t y i n s u c h a m a n n e r a s n o t t o i n j u r e t h a t o f a n o t h e r " ( I L A B l a c k 1 9 9 0 , p g . 1 3 8 0 ; 1 9 6 7 , p g . 7 9 3 ; L e s t e r 1 9 6 7 , p 9 9 6 ) . T h e T r i a l S m e l t e r c a s e u s e d t h i s p r i n c i p l e w h e n t h e T r i b u n a l c o n c l u d e d “ n o S t a t e h a s t h e r i g h t t o u s e o r p e r m i t t h e u s e o f i t s t e r r i t o r y i n s u c h a m a n n e r a s t o c a u s e i n j u r y b y f u m e s i n o r t o t h e t e r r i t o r y o f a n o t h e r w h e n t h e c a s e i s o f s e r i o u s c o n s e q u e n c e a n d t h e i n j u r y i s e s t a b l i s h e d b y c l e a r a n d c o n v i n c i n g e v i d e n c e ” ( I L A 1 9 6 7 , p p . 7 9 3 - 7 9 4 ; L e s t e r 1 9 6 7 , p p . 9 9 - 1 0 2 ) . O t h e r s o u r c e s o f l e g a l d o c t r i n e i n c l u d e t h e H e l s i n k i R u l e s o n t h e U s e s o f t h e W a t e r s o f l n t e m a t i o n a l R i v e r s ; t h e R u l e s g e n e r a l l y a p p l y t o i n t e r n a t i o n a l 1 1 0 d r a i n a g e b a s i n s , s u c h a s t h e G r e a t L a k e s . T h e A r t i c l e s o f t h e H e l s i n k i R u l e s w e r e a d o p t e d i n 1 9 6 6 b y t h e l n t e m a t i o n a l L a w A s s o c i a t i o n ( I L A 1 9 6 7 , p p . 7 7 9 - 8 3 0 ) . A r t i c l e I I o f t h e R u l e s d e fi n e s a n i n t e r n a t i o n a l d r a i n a g e b a s i n t o b e “ a g e o g r a p h i c a l a r e a e x t e n d i n g o v e r t w o o r m o r e S t a t e s d e t e r m i n e d b y t h e w a t e r s h e d l i m i t s o f t h e s y s t e m o f w a t e r s , i n c l u d i n g s u r f a c e a n d u n d e r g r o u n d w a t e r s , fl o w i n g i n t o a c o m m o n t e r m i n u s ” ( I L A 1 9 6 7 , p g . 7 8 0 ) . O t h e r e x t a n t R u l e s t h a t a p p l y t o t h e n e g o t i a t i o n o f t h e G L W Q A c o n c e r n t h e e q u i t a b l e u t i l i z a t i o n o f t h e w a t e r s ( C h a p t e r 2 , A r t i c l e s I V - V ) a n d p o l l u t i o n ( C h a p t e r 3 , A r t i c l e s I X - X l ) ( I L A 1 9 6 7 , p p . 7 8 2 - 7 8 7 a n d 7 9 1 - 8 0 2 , r e s p e c t i v e l y ) . A r t i c l e I V r e fl e c t s t h e f u n d a m e n t a l p r i n c i p l e o f i n t e r n a t i o n a l l a w c o n c e r n i n g “ e q u i t a b l e u t i l i z a t i o n ” t h a t “ e v e r y b a s i n s t a t e h a s t h e r i g h t t o t h e r e a s o n a b l e u s e o f t h e w a t e r s o f t h e d r a i n a g e b a s i n ” ( I L A 1 9 6 7 , A r t i c l e I V , p g . 7 8 2 ) . M o s t e s p e c i a l l y , A r t i c l e X I p r o v i d e s t h a t : “ I n a c a s e f a l l i n g u n d e r t h e r u l e s t a t e d i n p a r a g r a p h 1 ( b ) o f A r t i c l e X , i f a S t a t e f a i l s t o t a k e r e a s o n a b l e m e a s u r e s , i t s h a l l b e r e q u i r e d p r o m p t l y t o e n t e r i n t o n e g o t i a t i o n s w i t h t h e i n j u r e d S t a t e w i t h a v i e w t o w a r d r e a c h i n g a s e t t l e m e n t e q u i t a b l e u n d e r t h e c i r c u m s t a n c e s ” ( I L A 1 9 6 7 , p g . 7 9 8 ) . A n d p a r a g r a p h 1 ( b ) o f A r t i c l e X s t a t e s : “ 1 . C o n s i s t e n t w i t h t h e p r i n c i p l e o f e q u i t a b l e u t i l i z a t i o n o f t h e w a t e r s o f a n i n t e r n a t i o n a l d r a i n a g e b a s i n , a S t a t e ( b ) s h o u l d t a k e a l l r e a s o n a b l e m e a s u r e s t o a b a t e e x i s t i n g w a t e r p o l l u t i o n i n a n i n t e r n a t i o n a l d r a i n a g e b a s i n t o s u c h a n e x t e n t t h a t n o s u b s t a n t i a l d a m a g e i s c a u s e d i n t h e t e n i t o r y o f a c o - b a s i n S t a t e " ( I L A 1 9 6 7 , p g . 7 9 3 ) . T h e i n t e n t o f A r t i c l e X r e l a t e s t o a n y “ u s e t h a t c a u s e s p o l l u t i o n t o t h e e x t e n t o f d e p r i v i n g a c o - b a s i n S t a t e o f a n e q u i t a b l e s h a r e ( a n d t h e r e b y ) c o n fl i c t s w i t h t h e c o m m u n i t y o f i n t e r e s t s o f a l l b a s i n S t a t e s i n o b t a i n i n g m a x i m u m b e n e fi t f r o m t h e c o m m o n r e s o u r c e ” ( I L A 1 9 6 7 , p g . 7 9 5 ) . I n e f f e c t t h i s d e fi n e s “ s u b s t a n t i a l 1 1 1 d a m a g e ” , s u c h a s t h e e f f e c t s o f p o l l u t i o n t h a t “ m a t e r i a l l y i n t e r f e r e s w i t h o r p r e v e n t s a r e a s o n a b l e u s e o f t h e w a t e r " ( I L A 1 9 6 7 , p g . 7 9 6 ) . S i m i l a r l e g a l p r o t e c t i o n s a r e a v a i l a b l e , a t l e a s t i n p r i n c i p l e , u n d e r t h e p r o v i s i o n s o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y . S p e c i fi c a l l y , A r t i c l e s I V a n d V I I I d e t e r m i n e t h e a p p o r t i o n m e n t o f t h e l i a b i l i t y f o r p o l l u t i o n c o n t r o l d e p e n d i n g o n h o w t h e y a r e i n t e r p r e t e d . A r t i c l e I V t h a t p r o h i b i t s p o l l u t i o n b y e i t h e r p a r t y w a s d i s c u s s e d a b o v e . A r t i c l e V I I I p r o v i d e s t h a t t h e “ P a r t i e s s h a l l h a v e , e a c h o n i t s o w n s i d e o f t h e b o u n d a r y , e q u a l a n d s i m i l a r r i g h t s i n t h e u s e o f t h e w a t e r s h e r e i n b e f o r e d e fi n e d a s b o u n d a r y w a t e r s ” ( I J C 1 9 9 8 , p g . 1 0 ) . F r o m C a n a d a ’ s p e r s p e c t i v e t h e s c o p e o f t h i s l e g a l c o n c e p t w a s e s p e c i a l l y i m p o r t a n t b e c a u s e a v i t a l u s e o f G r e a t L a k e s w a t e r s f o r t h e m w a s i t s a b i l i t y t o a s s i m i l a t e w a s t e s d i s c h a r g e d b y m u n i c i p a l i t i e s a n d i n d u s t r i e s ( B i l d e r 1 9 7 1 , p p . 5 2 8 — 5 3 1 ) . O n M a y 1 7 1 9 7 0 , j u s t d a y s b e f o r e t h e M a y 2 5 m e e t i n g b e t w e e n t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e a n d C a n a d i a n o f fi c i a l s , J o s e p h J . G r e e n e , C a n a d a ’ s M i n i s t e r f o r E n e r g y , M i n e s a n d R e s o u r c e s , d e l i v e r e d a s p e e c h i n B u f f a l o , N e w Y o r k . W h i l e G r e e n e a c k n o w l e d g e d C a n a d a ’ s c o n t r i b u t i o n t o G r e a t L a k e s p o l l u t i o n h e e m p h a s i z e d t h a t t h e U S . c o n t r i b u t e d m o s t o f i t . M i n i s t e r G r e e n e s a i d t h i s w a s a c o n c e r n t o C a n a d a b e c a u s e : i t i s e v i d e n t t h a t i n m a n y L o w e r L a k e s a n d r i v e r a r e a s , p o l l u t i o n f r o m t h e m o r e h e a v i l y p o p u l a t e d a n d i n d u s t r i a l i z e d U n i t e d S t a t e s s h o r e i s c a u s i n g d a m a g e t o C a n a d i a n w a t e r s . T h u s , i n t h e s e a r e a s , C a n a d a ’ s s h a r e o f t h e s e l a k e s a n d r i v e r s i s b e i n g u s e d t o a s s i m i l a t e w a s t e f r o m m u n i c i p a l i t i e s a n d i n d u s t r i e s o n t h e o t h e r s i d e . I n e f f e c t , t h e a s s i m i l a t i v e c a p a c i t y o f a c o n s i d e r a b l e p a r t o f C a n a d i a n w a t e r s i s b e i n g u s e d t o s e r v e t h e n e e d s o f m e U n i t e d S t a t e s . A s y o u k n o w , C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s p o s s e s s r o u g h l y e q u a l s h a r e s o f t h e s e L o w e r L a k e s a n d c o n n e c t i n g r i v e r s , u n d e r h i s t o r i c t r e a t y a r r a n g e m e n t s . I n t h e s e d a y s o f g r e a t a n x i e t y a b o u t e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s , i t m a y b e e x p e c t e d t h a t C a n a d i a n s w i l l b e c o m e i n c r e a s i n g l y s e n s i t i v e a b o u t t r a n s b o u n d a r y p o l l u t i o n w h i c h c a u s e s d a m a g e t o C a n a d i a n w a t e r s ” ( S c h m i d t 1 9 7 0 b ; S c h m i d t 1 9 7 0 c ) . 1 1 2 A m o n t h l a t e r g o v e r n m e n t o f f i c i a l s h e l d t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n t o d i s c u s s t h e I J C S p e c i a l R e p o r t a n d o t h e r c o n c e r n s , s u c h a s m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n i n G r e a t L a k e s fi s h ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ) . R u s s e l l T r a i n , w h o l e d t h e U S . d e l e g a t i o n , r e p o r t e d t o P r e s i d e n t N i x o n o n J u l y 2 t h a t : t h e C a n a d i a n s w e r e e s p e c i a l l y i n t e r e s t e d i n o b t a i n i n g a n a g r e e m e n t t h a t t h e U S . a n d C a n a d a w o u l d e q u a l l y d i v i d e t h e a s s i m i l a t i v e c a p a c i t y o f t h e G r e a t L a k e s i n t e r m s o f t h e a m o u n t s o f p o l l u t a n t s t h a t c o u l d b e d i s c h a r g e d i n t o t h e m b y e i t h e r c o u n t r y . T h e i r p o s i t i o n i s t h a t s u c h a d i v i s i o n i s r e q u i r e d u n d e r t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 b e t w e e n t h e U S . a n d C a n a d a , a n i n t e r p r e t a t i o n t h e S t a t e D e p a r t m e n t d i s p u t e s . B e c a u s e o f t h e p r e d o m i n a n c e o f i n d u s t r y a n d p o p u l a t i o n o n t h e U S . s i d e , t h e p r a c t i c a l e f f e c t o f s u c h a d i v i s i o n w o u l d r e s t r i c t U . S . g r o w t h o r r e q u i r e e x t r e m e l y h i g h l e v e l s o f t r e a t m e n t ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 0 b ) . T r a i n c o n t i n u e d h i s r e p o r t t o t h e P r e s i d e n t b y e x p l o r i n g t h e p o l i c y o p t i o n s : t h e p o l i c y o f b o t h n a t i o n s s h o u l d b e o n p o s i t i v e p o l l u t i o n a b a t e m e n t r a t h e r t h a n o n d i v i d i n g u p p o l l u t i o n . W e c a n e x p e c t a p e r i o d o f d i f fi c u l t n e g o t i a t i o n s w i t h t h e C a n a d i a n s a s l o n g a s t h e i r c u r r e n t p o s i t i o n c o n t i n u e s . O u r s t r a t e g y s h o u l d b e t o s h i f t t h e f o c u s o f t h e n e g o t i a t i o n s f r o m d i v i d i n g u p t h e G r e a t L a k e s ’ a s s i m i l a t i v e c a p a c i t y t o w o r k i n g t o w a r d a g r e e m e n t o n a n i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t t o m o n i t o r i m p l e m e n t a t i o n o f j o i n t U . S . - C a n a d i a n w a t e r q u a l i t y p r o g r a m s ” ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 0 b ) . L a t e r t h a t y e a r M i n i s t e r J . J . G r e e n e d e l i v e r e d a n o t h e r s p e e c h t h a t c l a i m e d “ t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y g i v e s t h e i n t e r n a t i o n a l s e c t i o n s o f t h e G r e a t L a k e s e q u a l l y t o t h e U S . a n d C a n a d a , i n c l u d i n g t h e w a t e r ’ s a b i l i t y t o a s s i m i l a t e w a s t e ” ( S c h m i d t 1 9 7 0 a ) . G r e e n e a r g u e d t h e U S . w a s t a k i n g “ t o i t s e l f 8 0 p e r c e n t o f t h a t p r o p e r t y o f t h e G r e a t L a k e s ( w i t h t h e r e s u l t t h a t ) L a k e E r i e m a y d i e a n d o t h e r G r e a t L a k e s a r e t h r e a t e n e d , a n d o u r a b i l i t y i n t h e f u t u r e t o f u r t h e r s e t t l e a n d i n d u s t r i a l i z e o u r s h o r e l i n e i s t h r e a t e n e d ” ( S c h m i d t 1 9 7 0 a ) . C a n a d a a r g u e d t h a t i t s h o u l d b e a b l e t o c o n t i n u e d i s c h a r g i n g w a s t e s u n t i l t h e l e v e l s o f p o l l u t a n t s r e a c h t h o s e o f U S . d i s c h a r g e s ( B i l d e r 1 9 7 1 , p p . 5 2 8 - 5 3 1 ) . T h o u g h C a n a d a r e c o g n i z e d s o m e o b l i g a t i o n t o r e d u c e w a s t e d i s c h a r g e s , t h e 1 1 3 p r a c t i c a l e f f e c t o f C a n a d a ’ s p o s i t i o n w o u l d b e t o r e q u i r e t h e U S . t o c a r r y e s s e n t i a l l y t h e e n t i r e b u r d e n f o r w a s t e r e d u c t i o n . F o r i t s p a r t t h e U S . h e l d t h a t t h e “ e q u a l a n d s i m i l a r r i g h t s ” c o n c e p t i n A r t i c l e V I I I w a s n o t r e l e v a n t t o p o l l u t i o n b u t p e r t a i n e d t o d e s i g n a t e d u s e s s u c h a s fl o w s a n d d i v e r s i o n s f o r h y d r o p o w e r p r o j e c t s ( B i l d e r 1 9 7 1 , p p . 5 2 8 - 5 3 1 ) . F u r t h e r , t h e U n i t e d S t a t e s i n t e r p r e t e d A r t i c l e I V a s p r o v i d i n g t h a t n e i t h e r c o u n t r y h a d a r i g h t t o p o l l u t e t h e b o u n d a r y w a t e r s ; t h u s , i t w a s p o i n t l e s s t o d i s c u s s t h e d i v i s i o n o f p o l l u t i o n b e t w e e n t h e m . B o t h p o i n t s o f v i e w w e r e i n c l u d e d i n t h e p r e a m b l e t o t h e f i n a l G L W Q A j u x t a p o s e d b e t w e e n o n e o f t h e m o s t f u n d a m e n t a l p r i n c i p l e s o f i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s : “ S e r i o u s l y c o n c e m e d a b o u t t h e g r a v e d e t e r i o r a t i o n o f w a t e r q u a l i t y o n e a c h s i d e o f t h e b o u n d a r y t o a n e x t e n t t h a t i s c a u s i n g i n j u r y t o h e a l t h a n d p r o p e r t y o n t h e o t h e r s i d e . R e a f fi r m i n g i n a s p i r i t o f f r i e n d s h i p a n d c o o p e r a t i o n t h e r i g h t s a n d o b l i g a t i o n s o f b o t h c o u n t r i e s u n d e r t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y , . a n d i n p a r t i c u l a r t h e i r o b l i g a t i o n n o t t o p o l l u t e b o u n d a r y w a t e r s ; “ R e c o g n i z i n g t h e r i g h t s o f e a c h c o u n t r y i n t h e u s e o f i t s G r e a t L a k e s w a t e r s ; ” ( S t a t e 1 9 7 3 , p g . 3 0 2 ) . 5 . 3 . A . 3 . U . S . F e d e r a l J u r i s d i c t i o n U n t i l 1 9 7 2 a n i m p o r t a n t s o u r c e o f U S . f e d e r a l a u t h o r i t y o v e r p o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s w a s t h e t r e a t y p o w e r . U n d e r t h e t r e a t y p o w e r o f A r t i c l e V I “ a l l T r e a t i e s m a d e u n d e r t h e A u t h o r i t y o f t h e U n i t e d S t a t e s s h a l l b e t h e s u p r e m e L a w o f t h e L a n d ; t h u s , t h e n a t i o n ’ s i n t e r e s t s w o u l d p r e e m p t t h o s e o f t h e G r e a t L a k e s s t a t e s ( S a n i t a r y D i s t r i c t o f C h i c a g o v . U S . 2 6 6 U S . 4 0 5 8 . 4 2 5 - 4 2 6 ( 1 9 2 5 ) ; U S . C o n s t i t u t i o n . A r t i c l e V I ) . I n t h e p a r t i c u l a r i n s t a n c e o f t h e G r e a t L a k e s , A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 a f fi r m e d t h e n a t i o n ’ s i n t e r e s t s i n p o l l u t i o n p r o b l e m s ; t h u s , p o l l u t i o n w a s a l e g i t i m a t e c o n c e r n o f U S . f o r e i g n p o l i c y i n t h e r e g i o n ( I J C B i l d e r 1 9 7 1 , p g . 4 7 7 ; 1 9 9 8 , p g . 8 ) . 1 1 4 A n a d d i t i o n a l s o u r c e o f f e d e r a l a u t h o r i t y a r o s e f r o m e a r l i e r r e f e r e n c e s t h a t t h e g o v e r n m e n t s d i r e c t e d t o t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . F o r e x a m p l e , i n 1 9 4 6 t h e g o v e r n m e n t s r e q u e s t e d t h e I J C i n v e s t i g a t e p o l l u t i o n p r o b l e m s i n t h e S t . C l a i r R i v e r , L a k e S t . C l a i r , t h e D e t r o i t R i v e r , a n d t h e S t . M a r y s R i v e r ; h e r e a f t e r r e f e r r e d t o a s t h e C o n n e c t i n g C h a n n e l s R e f e r e n c e ( I J C 1 9 5 1 ) . T h e R e f e r e n c e w a s e x t e n d e d t o i n c l u d e t h e N i a g a r a R i v e r i n 1 9 4 8 . T h e I J C c o n c l u d e d t h a t t h e w a t e r s w e r e “ b e i n g p o l l u t e d o n e i t h e r s i d e o f t h e b o u n d a r y t o t h e i n j u r y o f h e a l t h a n d p r o p e r t y o n t h e o t h e r s i d e . ” I t r e c o m m e n d e d t h a t t h e g o v e r n m e n t s a d o p t “ O b j e c t i v e s f o r B o u n d a r y W a t e r s Q u a l i t y C o n t r o l a s t h e c r i t e r i a t o b e m e t i n m a i n t a i n i n g b o u n d a r y w a t e r s i n s a t i s f a c t o r y c o n d i t i o n , a s c o n t e m p l a t e d i n A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y " ( I J C 1 9 5 1 , p p . 2 0 - 2 1 ) . T h e 1 8 F i n a l R e p o r t a n d t h e I J C F i n a l R e p o r t p r o v i d e d t h e m o s t c o n t e m p o r a r y a n d r e l e v a n t e x a m p l e s f o r t h e G L W Q A : “ T h e W a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s b e r e c o g n i z e d a s t h e m i n i m a l b a s i s f o r t h e e s t a b l i s h m e n t o f s t a n d a r d s f o r t h e s e w a t e r s " ( I J C : l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n 1 9 7 0 a , p g . 1 4 9 ) . A s r e g a r d s t h e G L W Q A , t h e r e w e r e l i m i t s i m p o s e d o n t h e U S . n e g o t i a t o r s b e c a u s e t h e N i x o n a d m i n i s t r a t i o n d e c i d e d t o n e g o t i a t e a n e x e c u t i v e f o r m o f a g r e e m e n t ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 i ) . T h u s , t h e y h a d t o w a t c h c a r e f u l l y t h a t t h e c o m m i t m e n t s i n t h e p r o p o s e d a g r e e m e n t w e r e c o n s i s t e n t w i t h g o v e r n m e n t p r o g r a m s a u t h o r i z e d a n d a l r e a d y i n f o r c e a n d A d m i n i s t r a t i o n p o s i t i o n s o n w a t e r q u a l i t y l e g i s l a t i o n . F o r e x a m p l e , t h e d r a f t a g r e e m e n t s e t f o r t h r e q u i r e m e n t s f o r “ t h e s u b s t a n t i a l e l i m i n a t i o n o f d i s c h a r g e s o f m e r c u r y a n d o t h e r t o x i c h e a v y m e t a l s , a n d p e r s i s t e n t o r g a n i c c o n t a m i n a n t s ” ( R i c e 1 9 7 2 ) . T h e e x i s t i n g 1 1 5 p r o g r a m s t h a t a l l o w e d t h e U S . t o f u l fi l l t h e s e c o m m i t m e n t s w e r e t h e R e f u s e A c t P e r m i t P r o g r a m a n d e n f o r c e m e n t c o n f e r e n c e s u n d e r t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 6 5 ( P u b . L . 8 9 - 2 3 4 ) ( 3 3 U . S . C . 4 0 7 ; 3 3 U . S . C . 1 1 6 0 ; R i c e 1 9 7 2 ; S t e i n 1 9 7 1 ; U n i t e d S t a t e s 1 9 7 0 c ) . F u r t h e r d e t a i l s o n t h e l i m i t s t o f e d e r a l a u t h o r i t y f o r n e g o t i a t i n g a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t a r e d i s c u s s e d b e l o w . U n d e r A r t i c l e I I o f t h e U S . C o n s t i t u t i o n t h e P r e s i d e n t i s a u t h o r i z e d t o c o n d u c t f o r e i g n r e l a t i o n s , s u c h a s c o n c l u d i n g a g r e e m e n t s w i t h o t h e r n a t i o n s ( U S . C o n s t i t u t i o n . A r t i c l e I I ) . A s d i s c u s s e d e a r l i e r i n Q u e s t i o n H 2 . 1 , P r e s i d e n t N i x o n a p p e a r e d t o a p p r o v e t h e r e c o m m e n d a t i o n b y t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e t h a t t h e g o v e r n m e n t c o n c l u d e a “ f o r m a l e x e c u t i v e a g r e e m e n t " w i t h C a n a d a r a t h e r t h a n a t r e a t y ( B u r n s 1 9 7 0 c , p g . 5 ) . T h e U S . h a d t h r e e o p t i o n s w i t h t h i s f o r m o f a g r e e m e n t ; t h e y c o u l d n e g o t i a t e a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t t h a t w a s p r e v i o u s l y a u t h o r i z e d e i t h e r b y t h e C o n g r e s s o r a S e n a t e - a p p r o v e d t r e a t y , o r t h a t i n v o k e d t h e i n d e p e n d e n t p o w e r s g r a n t e d t o t h e P r e s i d e n t u n d e r t h e C o n s t i t u t i o n ( S e n a t e 1 9 7 5 , p p . 2 4 8 - 2 4 9 ; U S . C o n s t i t u t i o n . A r t i c l e I I , A n n o t a t i o n s - l n t e m a t i o n a l A g r e e m e n t s W i t h o u t S e n a t e A p p r o v a l ) . T h e D e p a r t m e n t o f S t a t e a d d r e s s e d t h e s e a n d o t h e r p o l i t i c a l a n d l e g a l i s s u e s i n g u i d e l i n e s t h a t w e r e e s t a b l i s h e d i n 1 9 5 3 , k n o w n a s t h e D e p a r t m e n t C i r c u l a r 1 7 5 P r o c e d u r e ( S e n a t e 1 9 7 5 , p p . 2 4 8 - 2 5 2 a n d 2 7 9 - 3 0 1 ) . T h e C i r c u l a r 1 7 5 P r o c e d u r e p r o v i d e d “ s p e c i fi c c r i t e r i a ” t h a t h a d b e e n d e v e l o p e d w i t h i n t h e D e p a r t m e n t f o r d e t e r m i n i n g w h e n a t r e a t y f o r m s h o u l d b e u s e d r a t h e r t h a n a n e x e c u t i v e f o r m o f a g r e e m e n t . 1 1 6 S p e c i fi c a l l y , t h e t r e a t y f o r m w o u l d b e u s e d i f : t h e s u b j e c t m a t t e r h a d t r a d i t i o n a l l y b e e n d e a l t w i t h b y t r e a t y ; i t w a s n o t “ w h o l l y w i t h i n ” t h e p o w e r s o f C o n g r e s s o r t h e P r e s i d e n t ; t h e a g r e e m e n t w a s t o h a v e t h e f o r c e o f l a w a n d t h e a c t i o n w a s n o t w i t h i n t h e P r e s i d e n t ’ s i n d e p e n d e n t c o n s t i t u t i o n a l a u t h o r i t y ; t h e a g r e e m e n t i n v o l v e d c o m m i t m e n t s f o r t h e n a t i o n a s a w h o l e ; o r , i t w a s d e c i d e d t h a t t h e a g r e e m e n t s h o u l d b e g i v e n “ u t m o s t f o r m a l i t y . ” T h e C i r c u l a r 1 7 5 P r o c e d u r e g u i d e d t h e G L W Q A n e g o t i a t i n g t e a m i n f o l l o w i n g r e l e v a n t U S . l a w s o t h a t n o n e o f t h e s e c r i t e r i a w o u l d a p p l y a n d a t r e a t y , a l o n g w i t h S e n a t e a p p r o v a l w o u l d n o t b e n e c e s s a r y . A n o t h e r k e y f u n c t i o n o f t h e C i r c u l a r 1 7 5 P r o c e d u r e w a s t o p r o v i d e a c o h e r e n t U . S . p e r s p e c t i v e w i t h i n t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s ( S e n a t e 1 9 7 5 , p p . 2 7 9 - 3 0 1 ) . F o r e x a m p l e , t h e p r o c e d u r e r e c o m m e n d e d t h a t a d r a f t o f t h e i n t e r n a t i o n a l a g r e e m e n t b e i n c l u d e d w i t h t h e r e q u e s t f o r a u t h o r i t y t o n e g o t i a t e . T h e d r a f t a g r e e m e n t p r o v i d e d a fi r m b a s i s f o r a c h i e v i n g c o n s e n s u s a m o n g t h e n e g o t i a t i n g t e a m a n d m a i n t a i n i n g s o m e c o n t r o l o f t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s . T h e s t r a t e g i c i m p o r t a n c e o f t h e d r a f t , o f c o u r s e , w a s t o d i r e c t d i s c u s s i o n s t o “ y o u r t e x t ( w h i c h ) i s t h e f u n c t i o n a l e q u i v a l e n t o f s e t t i n g t h e a g e n d a ” ( E r i c k s o n 1 9 9 5 , p g . 1 1 8 a n d N o t e 2 8 7 ) . O v e r t h e y e a r s t h e P r e s i d e n t a c c r u e d c o n s i d e r a b l e p o w e r t o c o n c l u d e a g r e e m e n t s w i t h o u t c o n g r e s s i o n a l a u t h o r i z a t i o n , a n d t h i s b e c a m e w i d e l y a c c e p t e d ( H y m a n 1 9 8 3 , p g . 8 0 6 ) . T h e d e c i s i o n t o n e g o t i a t e e x e c u t i v e a g r e e m e n t s w a s o f t e n m a d e i n t h e a b s e n c e o f “ c l e a r , b i n d i n g a n d a g r e e d u p o n c r i t e r i a ” a n d t h a t g a v e t h e P r e s i d e n t c o n s i d e r a b l e l e e w a y f o r e x e c u t i v e d i s c r e t i o n 1 1 7 ( H y m a n 1 9 8 3 , p g . 8 3 4 ) . E v e n t h o u g h t h e C i r c u l a r 1 7 5 P r o c e d u r e t r i e d t o a d d r e s s t h e s e n e e d s t h e p r e c e d e n t s h a d a l r e a d y b e e n s e t b y t h e m i d 1 9 5 0 5 . F o r e x a m p l e , f r o m t h e d a y P r e s i d e n t N i x o n t o o k o f fi c e t h r o u g h M a y 1 , 1 9 7 2 n e a r l y 9 0 p e r c e n t o f i n t e r n a t i o n a l a g r e e m e n t s w e r e o f t h e e x e c u t i v e f o r m ( S e n a t e 1 9 7 5 , p g . 2 4 9 ) . O t h e r P r e s i d e n t s f r e q u e n t l y u s e d t h e e x e c u t i v e f o r m f o r i n t e r n a t i o n a l a g r e e m e n t s ; t h e o v e r a l l a v e r a g e f r o m 1 9 4 5 - 1 9 7 2 w a s o v e r 9 0 p e r c e n t ( H y m a n 1 9 8 3 , N o t e 4 7 , p g . 8 1 6 ) . B e f o r e t h e S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g i n J u n e 1 9 7 1 t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e c i r c u l a t e d a M e m o r a n d u m o f L a w t o t h e d e l e g a t e s w h o w o u l d a t t e n d ; t h e m e m o r a n d u m p r e s e n t e d t h e l e g a l a r g u m e n t s f o r n e g o t i a t i n g t h e G L W Q A a s a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t ( s e e A P P E N D I X D ) ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 i ) . U n d e r t h e C i r c u l a r 1 7 5 P r o c e d u r e ( s e e d i s c u s s i o n b e l o w ) o t h e r d o c u m e n t s w e r e i n c l u d e d t h a t s u p p o r t e d t h e a r g u m e n t a n d o t h e r a s p e c t s o f t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b ) . T h e m e m o r a n d u m o b s e r v e d t h a t u n d e r S e c t i o n 1 0 2 o f t h e N a t i o n a l E n v i r o n m e n t a l P o l i c y A c t ( N E P A ) f e d e r a l a g e n c i e s s h o u l d “ l e n d a p p r o p r i a t e s u p p o r t t o i n i t i a t i v e s , r e s o l u t i o n s a n d p r o g r a m s d e s i g n e d t o m a x i m i z e i n t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o n i n a n t i c i p a t i n g a n d p r e v e n t i n g a d e c l i n e i n t h e q u a l i t y o f m a n k i n d ’ s e n v i r o n m e n t ” ( 4 2 U . S . C . 4 3 3 2 ( 1 0 2 ) ( 2 ) ( e ) ) . A l s o , t h e p r o p o s e d a g r e e m e n t c o n c e r n e d t h e p o l l u t i o n o f b o u n d a r y w a t e r s t h a t a r e c o v e r e d u n d e r A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 . T h u s , t h e M e m o r a n d u m c o n c l u d e d “ t h e p r o v i s i o n s o f N E P A ( a n d ) t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y w o u l d a p p e a r t o s a n c t i o n t h e m a k i n g o f t h e a g r e e m e n t a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h 1 1 8 C a n a d a f o r t h e r e c o g n i t i o n o f c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s ” ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 i , p g . 1 - 2 ) . A y e a r l a t e r t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e p r e p a r e d a M e m o r a n d u m o f L a w f o r a n o t h e r C i r c u l a r 1 7 5 p a c k a g e t h a t r e q u e s t e d t h e a u t h o r i t y t o c o n c l u d e t h e e x e c u t i v e a g r e e m e n t w i t h C a n a d a ( s e e A P P E N D I X G ) ( B u r n s 1 9 7 2 c , p p . 1 - 3 ) . A s t o t h e q u e s t i o n o f w h e t h e r t h e P r e s i d e n t h a d t h e a u t h o r i t y t o c o n c l u d e t h i s a g r e e m e n t w i t h o u t c o n g r e s s i o n a l a u t h o r i z a t i o n o r r a t i fi c a t i o n , t h e m e m o r a n d u m r e p e a t e d t h e e a r l i e r c i t a t i o n s o f S e c t i o n 1 0 2 o f N E P A a n d A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 . H o w e v e r , t h i s t i m e t h e a r g u m e n t a p p e a r e d t o f o c u s o n t h e c o n c e p t t h a t t h e P r e s i d e n t ’ s p o w e r d e r i v e d f r o m t h e T r e a t y : “ S i n c e t h e A g r e e m e n t i s b a s i c a l l y d e s i g n e d t o i m p l e m e n t A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y , t h e E x e c u t i v e A g r e e m e n t f o r m w o u l d a p p e a r m o r e a p p r o p r i a t e t h a n t r e a t y f o r m ” ( B u r n s 1 9 7 2 c , p g . 3 ) . T h i s t i m e t h e r e w a s n o m e n t i o n o f N E P A i n t h e m e m o r a n d u m ’ s c o n c l u d i n g r e m a r k s . T h i s r e a s o n i n g a l s o s e e m e d t o p r o v i d e t h e b a s i s f o r W h i t e H o u s e p u b l i c s t a t e m e n t s a t t h e s i g n i n g o f t h e G L W Q A i n O t t a w a o n A p r i l 1 5 , 1 9 7 2 . T h e Q u e s t i o n & A n s w e r f a c t s h e e t p r e p a r e d f o r t h e m e d i a g a v e t h r e e r e a s o n s f o r n e g o t i a t i n g t h e G L W Q A a s a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t ( E l i o t 1 9 7 2 b , Q & A , p g . 2 ) . F i r s t , t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 a l r e a d y c o n t a i n e d a b a s i c a g r e e m e n t n o t t o p o l l u t e t h e b o u n d a r y w a t e r s ; t h e G L W Q A “ p r e s c r i b e s e f f e c t i v e m e a s u r e s f o r i m p l e m e n t i n g t h a t c o m m i t m e n t . ” S e c o n d , t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s p o r t i o n o f t h e G L W Q A w e r e c o n s i s t e n t w i t h p r o g r a m s a l r e a d y l e g i s l a t e d b y C o n g r e s s . W h e r e v e r t h e T r e a t y a u t h o r i z e d n e w i n s t i t u t i o n a l i t e m s i n t h e a g r e e m e n t , s u c h a s 1 1 9 p r o g r a m s a n d m e a s u r e s t h a t r e q u i r e d f u n d s t o i m p l e m e n t t h e m t h e n t h e s e m u s t b e a p p r o v e d a n d a p p r o p r i a t e d b y C o n g r e s s , t h e s a m e a s a t r e a t y . T h i r d , b o t h g o v e r n m e n t s w a n t e d t o i m p l e m e n t t h e s e p r o v i s i o n s a s s o o n a s p o s s i b l e , a n d a l s o t o b e a b l e t o e a s i l y a m e n d t h e m i n t h e f u t u r e . I t h a s a l r e a d y b e e n n o t e d t h a t s i n c e t h e A g r e e m e n t w a s n e g o t i a t e d a s a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t t h e P r e s i d e n t c o u l d n o t c o m m i t t h e U n i t e d S t a t e s t o a c t i o n s t h a t w e r e n o t a l r e a d y a u t h o r i z e d b y U S . l a w s ( B u r n s 1 9 7 2 c , p g . 3 ) . E v e r y p r o v i s i o n o f t h e p r o p o s e d a g r e e m e n t h a d t o b e a n a l y z e d t o d e t e r m i n e t h e a u t h o r i t y o f t h e E x e c u t i v e B r a n c h t o a c t . T h e a n a l y s i s b e l o w d i s c u s s e s t h e m a i n p o i n t s i n l a w ; t h e “ i n s t i t u t i o n a l r u l e s ” t h a t c o n t r o l l e d n e g o t i a t i o n s o f t h e v a r i o u s p r o v i s i o n s r e l a t e d t o t o x i c s u b s t a n c e s ; T a b l e 5 . 4 s u m m a r i z e s t h e s e . T h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s , s u c h a s t h e “ fi v e f r e e d o m s ” i n t h e G e n e r a l O b j e c t i v e s w e r e n o t l e g a l l y b i n d i n g , b u t “ m e r e l y p r e c a t o r y ' a n d s o t h e y w e r e n o t a n e n f o r c e a b l e c o m m i t m e n t ( B u r n s 1 9 7 2 c , p g . 3 ; E l i o t 1 9 7 2 a ) . T h e w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s w e r e e n f o r c e a b l e u n d e r t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 6 5 ( F W P C A ) s o t h e U n i t e d S t a t e s c o u l d e n s u r e c o m p l i a n c e w i t h A r t i c l e I V ( B u r n s 1 9 7 2 0 , p g . 6 ) . S i m i l a r l y , t h e p r o g r a m c o m m i t m e n t s i n A r t i c l e V w e r e s u p p o r t e d b y b o t h t h e F W P C A a n d t h e R i v e r s a n d H a r b o r s A c t o f 1 8 9 9 ( B u r n s 1 9 7 2 c , p g . 7 - 1 5 ) . F i n a l l y , u n d e r t h e t e r m s o f A r t i c l e X t h e g o v e r n m e n t s a g r e e d t o t h r e e c o m m i t m e n t s w h i c h w e r e i m p o r t a n t b u t n o n e t h e l e s s p r e c a t o r y : s e e k t h e f u n d s r e q u i r e d t o i m p l e m e n t t h e a g r e e m e n t ; s e e k t o e n a c t a d d i t i o n a l l e g i s l a t i o n t h a t m a y b e n e c e s s a r y t o i m p l e m e n t t h e p r o g r a m s a n d m e a s u r e s o f A r t i c l e V ; 1 2 0 T a b l e 5 . 4 F e d e r a l A u t h o r i t i e s f o r T o x i c S u b s t a n c e s P r o v i s i o n s . P r o v i s i o n i n t h e A g r e e m e n t P r o p o s e d D r a f t o f 0 4 / 2 7 / 7 1 F i n a l D r a f t o f 0 3 / 1 7 / 7 2 U S . F e d e r a l A u t h o r i t y f o r t h e P r o v i s i o n A r t i c l e I I . G e n e r a l W a t e r Q u a l i t y . . . . . . U . S . R e n r z e s O b e c t r v e s A r t i c l e I I . O b j e c t i v e s U n d e r P 2 3 0 “ u c ’ C o m m o n W a t e r Q u a l i t y R e f e r e n c e s O b j e c t i v e s A r t i c l e I I I . . S p e c i fi c W a t e r Q u a l i t y f ( R e é g f j g r g n o c n e r ; e c t r n g C h a n n e l s O b j e c t i v e s F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n . C o n t r o l A c t : . A r t i c l e I V . A r t i c l e I I I . . S e c . 1 0 ( c ) ( 2 ) . . . W a t e r Q u a l i t y S t a n d a r d s a n d C o m p a t i b l e W a t e r Q u a l i t y O t h e r R e g u l a t o r y ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 0 ( c ) ( 2 ) ) S t a n d a r d s R e q u i r e m e n t s F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y S t a n d a r d s ; o r , S e e k A d d i t i o n a l E l i s l a t i o n A r t i c l e I V . P r o g r a m s F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t : S e c . 1 0 ( d ) . ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 0 ( d ) ) E n f o r c e m e n t C o n f e r e n c e s ; o r , I m p l e m e n t a t i o n b y C o n s t i t u t i o n a l P r o c e s s e s ( e L a d d i t i o n a l l e g i s l a t i o n ) A r t i c l e V . P r o g r a m s f o r P o l l u t i o n C o n t r o l o f M u n i c i p a l a n d I n d u s t r i a l S o u r c e s ; H a z a r d o u s P o l l u t i n g S u b s t a n c e s A r t i c l e X . I m p l e m e n t a t i o n F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t : S e c . 3 . ( 3 3 U . S . C . 1 1 5 3 ) C o m p r e h e n s i v e P r o g r a m s ; S e c . 8 . ( 3 3 U . S . C . 1 1 5 8 ) C o n s t m c t i o n G r a n t s ; S e c . 1 0 . ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 0 ( c - d ) ) F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y S t a n d a r d s a n d E n f o r c e m e n t C o n f e r e n c e s ; S e c . 1 2 . ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 2 ) H a z a r d o u s S u b s t a n c e s C o n t r o l R i v e r s a n d H a r b o r s A c t ; S e c . 1 3 . ( 3 3 U . S . C . 4 0 7 ) C o r p s o f E n g i n e e r s P e r m i t P r o g r a m I m p l e m e n t a t i o n b y C o n s t i t u t i o n a l P r o c e s s e s ( e . g . , a d d i t i o n a l l e g i s l a t i o n ) 1 2 1 a n d , s e e k t h e c o o p e r a t i o n o f s t a t e a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s ( B u r n s 1 9 7 2 c , p g . 1 7 ; E l i o t 1 9 7 2 a ) . 5 . 3 . 8 . R e s e a r c h F i n d i n g s A b a s i c a s s u m p t i o n i n t h e a n a l y s i s f o r t h i s q u e s t i o n w a s t h a t t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s , e s p e c i a l l y P r e s i d e n t N i x o n a n d R u s s e l l T r a i n w e r e a w a r e o f a n d u n d e r s t o o d t h e m a j o r c o n t r o l l i n g i n s t i t u t i o n s ; e . g . , l a w s , r u l e s , c i r c u l a r s , e t c . 5 . 3 . 8 . 1 . G o v e r n m e n t R e o r g a n i z a t i o n P r e s i d e n t N i x o n a c t i v e l y p u r s u e d t h e o p p o r t u n i t i e s f o r c h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s p o l i t i c a l a g e n d a a s e n v i r o n m e n t a l c o n c e r n s r a p i d l y e m e r g e d i n 1 9 6 9 - 1 9 7 0 . T h i s w a s a u n i q u e o p p o r t u n i t y t h a t c o m b i n e d a p p o i n t m e n t s o f n e w o f fi c i a l s w i t h a m a j o r r e o r g a n i z a t i o n o f g o v e r n m e n t . O n e o p p o r t u n i t y w a s t h e C a b i n e t C o m m i t t e e o n t h e E n v i r o n m e n t t h a t t h e P r e s i d e n t c r e a t e d s o h e c o u l d m e e t w i t h t h e C a b i n e t t o d i s c u s s e n v i r o n m e n t a l i s s u e s . A n o t h e r w a s t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y e s t a b l i s h e d u n d e r N E P A ; P r e s i d e n t N i x o n a p p o i n t e d R u s s e l l T r a i n , C E Q C h a i r m a n a n d h e f u l fi l l e d m a n y k e y r o l e s f r o m 1 9 7 0 t h r o u g h t h e fi n a l n e g o t i a t i o n s o f t h e G L W Q A . A l s o , E P A w a s c r e a t e d f r o m n u m e r o u s a n d p r e v i o u s a d m i n i s t r a t i v e l y s e p a r a t e d p r o g r a m s t o a d d r e s s t h e n a t i o n ’ s e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s f r o m o n e a g e n d a , a t l e a s t i n p r i n c i p l e . G i v e n t h e c u m u l a t i v e r e c o r d o f m a j o r a d m i n i s t r a t i v e a n d p o l i c y c h a n g e s f o r f e d e r a l e n v i r o n m e n t a l p o l i c i e s i t w a s c o n c l u d e d t h a t P r e s i d e n t N i x o n p e r c e i v e d a b r o a d b a s e o f s u p p o r t f o r h i s p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s . 1 2 2 5 . 3 . 8 . 2 . l n t e m a t i o n a l J u r i s d i c t i o n S u b s t a n t i a l l n t e m a t i o n a l l a w a n d d o c t r i n e p r o v i d e d s u p p o r t f o r u n d e r t a k i n g t h e n e g o t i a t i o n a n d f o r a p p o r t i o n i n g t h e b u r d e n o f r e m e d i a l p r o g r a m s . T h e G r e a t L a k e s h a d c l e a r l y b e c o m e a s i t u a t i o n i n d i s p u t e w i t h l i a b i l i t y o n b o t h s i d e s . T h e H e l s i n k i R u l e s a n d t h e d o c t r i n e o f s i c u t e r e t u o , a m o n g o t h e r s c l a r i fi e d t h e o b l i g a t i o n s o f t h e p a r t i e s a n d s u g g e s t e d a p p r o a c h e s t o r e s o l v e t h e i r p r o b l e m s . T h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y m o r e d i r e c t l y g u i d e d t h e d e v e l o p m e n t o f k e y c o n c e p t s i n t h e a g r e e m e n t , s u c h a s p r o g r a m s t h a t p r o h i b i t p o l l u t i o n b y m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l s o u r c e s . I n f a c t , m u c h o f t h e G L W Q A a p p e a r e d t o b e b a s e d u p o n A r t i c l e I V , t h e o n l y p r o v i s i o n i n t h e T r e a t y t h a t s p e c i fi c a l l y p r o h i b i t s p o l l u t i o n . H o w e v e r , a p o t e n t i a l w e a k n e s s i n j u r i s d i c t i o n a p p e a r e d w h e n C a n a d a r a i s e d t h e q u e s t i o n o f “ e q u a l a n d s i m i l a r r i g h t s i n t h e u s e o f t h e w a t e r s ” u n d e r A r t i c l e V I I I ; t h e q u e s t i o n r e m a i n e d u n a n s w e r e d t h r o u g h 1 9 7 2 . O n t h e b a s i s o f a v a i l a b l e i n t e r n a t i o n a l l a w a s w e l l a s t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y i t w a s i n f e r r e d t h a t P r e s i d e n t N i x o n p e r c e i v e d a b r o a d b a s e o f s u p p o r t f o r t h e n e g o t i a t i o n o f t h e G L W Q A . 5 . 3 . 8 . 3 . U . S . F e d e r a l J u r i s d i c t i o n A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r T r e a t y a n d A r t i c l e V I o f t h e U S . C o n s t i t u t i o n e s t a b l i s h e d U S . n a t i o n a l i n t e r e s t s i n G r e a t L a k e s p o l l u t i o n , v i s - a - v i s t h e S t a t e s a n d , e q u a l l y i m p o r t a n t p r o v i d e d t h e a u t h o r i t y f o r P r e s i d e n t N i x o n t o c o n c l u d e t h e G L W Q A w i t h o u t S e n a t e a p p r o v a l . T h e i m p o r t a n c e o f t h e s e t o c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a c a n n o t b e o v e r s t a t e d . 1 2 3 T h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s r e c o m m e n d e d b y t h e I J C i n e a r l i e r p o l l u t i o n r e f e r e n c e s s u p p o r t e d t h o s e d e v e l o p e d f o r t h e G L W Q A . B e c a u s e t h e o b j e c t i v e s w e r e r e c o g n i z e d a s t h e m i n i m a l b a s i s f o r t h e g o v e r n m e n t s t o d e t e r m i n e t h e i r l e g a l l y e n f o r c e a b l e s t a n d a r d s i t w a s i n f e r r e d t h a t t h e y b e c a m e q u a s i - i n s t i t u t i o n a l r u l e s . A n e x t r e m e l y i m p o r t a n t p r o c e s s s u p p o r t f o r t h e G L W Q A w a s t h e C i r c u l a r 1 7 5 P r o c e d u r e . T h e C i r c u l a r 1 7 5 r e q u i r e d a M e m o r a n d u m o f L a w t o p r o v i d e g u i d e l i n e s f o r t h e f o r m o f a g r e e m e n t t h a t t h e U n i t e d S t a t e s c o u l d n e g o t i a t e a n d r e q u i s i t e d o c u m e n t a t i o n t o i d e n t i f y t h e l e g a l b o u n d a r i e s f o r t h e p r o v i s i o n s t o b e n e g o t i a t e d . E q u a l l y i m p o r t a n t , t h e m e m o r a n d u m p r e s e n t e d t h e s u p p o r t i n g l a w s a n d l e g a l a r g u m e n t a t i o n f o r d e t e r m i n i n g t h e b a s i s f o r t h e a u t h o r i t y t o p r o c e e d . T h u s , i t w a s i n f e r r e d t h a t P r e s i d e n t N i x o n a n d R u s s e l l T r a i n p e r c e i v e d t h e s u p p o r t o f t h e s u b s t a n t i a l f e d e r a l l a w a n d a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e s t h a t w e r e a v a i l a b l e a n d u s e d t h e s e t o s u p p o r t t h e a d m i n i s t r a t i o n ’ s c h a n g e s i n t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a . 5 . 4 . H o w d i d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h e s u p p o r t b y o r g a n i z e d p o l i t i c a l a c t o r s f o r c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a ? T a b l e 5 . 5 H 2 . 4 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h I M e a s u r e m e n t I Q u e s t i o n I T y p e I V a r i a b l e D e s c r i p t i o n I I H 2 . 4 I N o m i n a l l O r g a n i z e d P o l i t i c a l A c t o r s : c o n s e n s u s o r c o n fl i c t , I a b o u t c h a n g i n g t h e a g e n d a . i I 1 2 4 5 . 4 . A . R e s e a r c h D a t a T h e O r g a n i z e d P o l i t i c a l A c t o r s ( O P A s ) c o n s i d e r e d f o r t h i s a n a l y s i s f e l l i n t o t w o g r o u p s . F i r s t , t h e r e w e r e t h o s e w h o , b a s e d o n t h e e v i d e n c e , h a d a g e n e r a l e f f e c t o n f e d e r a l w a t e r p o l l u t i o n p o l i c i e s o r r e l a t e d i s s u e s , s u c h a s h a z a r d o u s s u b s t a n c e s . T h e s e O P A s d i d n o t d i r e c t l y c r e a t e c o n s e n s u s o r c o n fl i c t w i t h t h e w a t e r p o l l u t i o n i s s u e s t h a t w e r e b e i n g n e g o t i a t e d i n t h e G L W Q A . R a t h e r , t h e y w e r e i m p o r t a n t p r i m a r i l y b e c a u s e t h e p o l i c i e s t h e y f o c u s e d o n a f f e c t e d t h e g e n e r a l p e r c e p t i o n o f c o n s e n s u s o r c o n fl i c t o n f e d e r a l w a t e r p o l l u t i o n l a w a n d t h e i s s u e s d i r e c t l y r e l a t e d t o t h e l a w . T h i s w a s a k e y f a c t o r b e c a u s e t h e G L W Q A w a s b e i n g n e g o t i a t e d a s a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t a n d t h a t m e a n t i t h a d t o c o n f o r m t o t h e p e r t i n e n t f e d e r a l l a w s ; c o n s e n s u s o r c o n fl i c t s u r r o u n d i n g t h e s e f e d e r a l l a w s o b v i o u s l y w o u l d h a v e i m p l i c a t i o n s f o r t h e G L W Q A . T h e m o s t n o t a b l e c a s e ( d i s c u s s e d e x t e n s i v e l y b e l o w ) w a s C o n g r e s s a n d a m e n d m e n t s t o t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 6 5 t h a t o c c u r r e d d u r i n g 1 9 7 1 - 1 9 7 2 w h i l e C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s w e r e d e v e l o p i n g t h e G r e a t L a k e s a g r e e m e n t . S e c o n d , t h e r e w e r e t h o s e O P A s w h o c r e a t e d c o n s e n s u s o r c o n fl i c t w i t h t h e w a t e r p o l l u t i o n i s s u e s t h a t w e r e b e i n g n e g o t i a t e d i n t h e G L W Q A . T h i s g r o u p h a d a n o b v i o u s l y d i r e c t e f f e c t o n t h e i s s u e s b e i n g n e g o t i a t e d i n t h e a g r e e m e n t . F o r e x a m p l e , t h e p u b l i c h e a r i n g s h e l d b y t h e I J C i n l a t e 1 9 6 9 a n d e a r l y 1 9 7 0 i n v o l v e d a l a r g e n u m b e r o f O P A s ( s e e b e l o w ) . I n e i t h e r c a s e , h o w e v e r , t h e O P A s d i d n o t d i r e c t l y c o m m i t t h e i r r e s o u r c e s t o d e v e l o p i n g a n d c o n c l u d i n g t h e G L W Q A . T h u s , t h e O P A s c o u l d i n fl u e n c e t h e 1 2 5 p o l i c y p r o c e s s t h r o u g h d i r e c t i n t e r a c t i o n s w i t h t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s , s u c h a s t h o s e w h o p a r t i c i p a t e d i n t h e I J C p u b l i c h e a r i n g s o r i n i n d i r e c t w a y s , s u c h a s m e m b e r s o f C o n g r e s s w h o d r a f t e d m a j o r r e v i s i o n s t o f e d e r a l w a t e r l a w . I n b o t h c a s e s , t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e p o l i t i c s s t r e a m m a i n t a i n e d a n a w a r e n e s s o f t h e c o n s e n s u s a n d c o n fl i c t a m o n g t h e O P A s o n i s s u e s t h a t c o u l d a f f e c t t h e G L W Q A . 5 . 4 . A . 1 . G e n e r a l O n e y e a r a f t e r t a k i n g o f fi c e P r e s i d e n t N i x o n c h o s e a s h i s “ fi r s t o f fi c i a l a c t o f t h e d e c a d e ” t o s i g n t h e N a t i o n a l E n v i r o n m e n t a l P o l i c y A c t ( P u b . L . 9 1 - 1 9 0 ) i n t o l a w o n J a n u a r y 1 , 1 9 7 0 ; t h e n e w l a w r e v e a l e d a g e n e r a l c o n s e n s u s t h a t w a s e m e r g i n g i n t h e U n i t e d S t a t e s f o r c h a n g i n g t h e e n v i r o n m e n t a l p r i o r i t i e s o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a ( C E Q 1 9 7 0 , p g . v i i i ; U n i t e d S t a t e s 1 9 6 9 ) . O n F e b r u a r y 1 0 t h e P r e s i d e n t s e n t a M e s s a g e o n t h e E n v i r o n m e n t t o C o n g r e s s t h a t “ p r e s e n t e d a 3 7 - p o i n t a c t i o n p r o g r a m , w i t h s p e c i a l e m p h a s i s o n s t r e n g t h e n i n g o u r fi g h t a g a i n s t w a t e r a n d a i r p o l l u t i o n “ ( C E Q 1 9 7 0 , p g . i x ) . I n f a c t , t h e P r e s i d e n t m a d e h i s p r o p o s e d w a t e r p o l l u t i o n l e g i s l a t i o n t h e f o c a l p o i n t o f t h e m e s s a g e t o C o n g r e s s ( W h i t a k e r 1 9 7 6 , p g . 7 9 ) . L a t e r i n A u g u s t t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y r e fl e c t e d t h e a d m i n i s t r a t i o n ’ s w a t e r q u a l i t y p r i o r i t i e s i n 1 8 p o l i c y r e c o m m e n d a t i o n s t o i m p r o v e w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l i n t h e F i r s t A n n u a l R e p o r t t o C o n g r e s s ( C E Q 1 9 7 0 , p p . 5 5 - 5 9 ) . F o r e x a m p l e , s e v e r a l r e c o m m e n d a t i o n s r e c o g n i z e d t h a t t h e s t a t e w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s h a v e o n l y “ g e n e r a l c r i t e r i a o n t o x i c m a t e r i a l s ” ; t h i s p r e s e n t e d p r o b l e m s b e c a u s e “ s p e c i fi c l i m i t s o n s u c h p r o d u c t s a s p e s t i c i d e s h a v e n o t b e e n 1 2 6 s p e l l e d o u t . N o r h a v e d e fi n i t i v e m e a s u r e s f o r i m p l e m e n t i n g s t a n d a r d s b e e n d e t a i l e d ” ( C E Q 1 9 7 0 , p g . 4 5 ) . T h e g r o w i n g c o n s e n s u s w a s v e r y a p p a r e n t t o t h e P r e s i d e n t t h r o u g h o u t 1 9 7 0 . O n F e b r u a r y 8 , 1 9 7 1 h e o b s e r v e d i n t h e M e s s a g e o n t h e E n v i r o n m e n t t o C o n g r e s s t h a t : “ T h e c o u r s e o f e v e n t s i n 1 9 7 0 h a s i n t e n s i fi e d a w a r e n e s s o f a n d c o n c e r n a b o u t e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s . T h e n e w s o f m o r e w i d e s p r e a d m e r c u r y p o l l u t i o n ( h a s ) d r a m a t i z e d w i t h d i s t u r b i n g r e g u l a r i t y t h e r e a l i t y a n d e x t e n t o f t h e s e p r o b l e m s . N o p a r t o f t h e U n i t e d S t a t e s h a s b e e n f r e e f r o m t h e m , a n d a l l l e v e l s o f g o v e r n m e n t h a v e j o i n e d i n t h e s e a r c h f o r s o l u t i o n s . T h e r e c a n b e n o d o u b t a b o u t o u r g r o w i n g n a t i o n a l c o m m i t m e n t t o fi n d s o l u t i o n s . W e m u s t h a v e a c t i o n t o m e e t t h e n e e d s o f t o d a y i f w e w o u l d h a v e t h e k i n d o f e n v i r o n m e n t t h e n a t i o n d e m a n d s f o r t o m o r r o w " ( C E Q 1 9 7 1 , p g . 4 ) . I n 1 9 7 2 P r e s i d e n t N i x o n s h a r e d h i s r e fi n e d p e r c e p t i o n o f a n “ e n v i r o n m e n t a l a w a k e n i n g ” t h a t h a d b e c o m e m o r e d i s c e r n i b l e d u r i n g 1 9 7 0 a n d 1 9 7 1 . I n e a c h o f h i s M e s s a g e s o n t h e E n v i r o n m e n t t h a t t h e P r e s i d e n t s h a r e d w i t h C o n g r e s s , h e e x p r e s s e d s e n t i m e n t s s u c h a s t h i s o n e o n F e b m a r y 8 , 1 9 7 2 : “ T h e n e w c a s t o f t h e p u b l i c m i n d ( t h a t ) h a d t o b e t r a n s l a t e d i n t o n e w l e g i s l a t i o n . B r o a d l y - b a s e d p r o b l e m s — s u c h a s a i r p o l l u t i o n , w a t e r p o l l u t i o n a n d p e s t i c i d e h a z a r d s - h a d t o b e d e a l t w i t h fi r s t ” ( C E Q 1 9 7 2 , p g . 3 ) . T h e P r e s i d e n t p e r c e i v e d t h a t t h e A m e r i c a n p e o p l e b e l i e v e d t h a t : “ m a n c o m m a n d s ( n o t o n l y ) h i s o w n d e s t i n y . W h a t h a s d a w n e d d r a m a t i c a l l y u p o n u s i n r e c e n t y e a r s i s a n e w r e c o g n i t i o n t h a t m a n c o m m a n d s a s w e l l t h e v e r y d e s t i n y o f t h i s p l a n e t a n d t h e d e s t i n y o f a l l l i f e u p o n i t . T h i s i s t h e e n v i r o n m e n t a l a w a k e n i n g ” ( C E Q 1 9 7 2 , p g . 3 ) . T h e r e s p o n s e o f g o v e r n m e n t t o t h e e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s o f p e s t i c i d e a n d t o x i c s u b s t a n c e c o n t a m i n a t i o n d i s c u s s e d b e l o w s i g n a l e d f u r t h e r c h a n g e s f o r t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . 1 2 7 5 . 4 . A . 2 . P e s t i c i d e s C o n s e n s u s o n s p e c i fi c i s s u e s o n t h e e n v i r o n m e n t a l a g e n d a b e c a m e a p p a r e n t s o o n a f t e r P r e s i d e n t N i x o n t o o k o f fi c e i n J a n u a r y 1 9 6 9 ; o n e i s s u e c o n c e r n e d t h e p o t e n t i a l e n v i r o n m e n t a l c o n t a m i n a t i o n p r o b l e m s o f p e s t i c i d e s . T h e b a s i s f o r c o n s e n s u s w a s l a i d s e v e r a l y e a r s e a r l i e r w h e n t h e U S . D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e r e q u e s t e d t h a t t h e N a t i o n a l R e s e a r c h C o u n c i l ( N R C ) c o n d u c t a n i n v e s t i g a t i o n o n t h e “ s i g n i fi c a n c e o f ( p e s t i c i d e ) r e s i d u e s o n t h e s a f e t y o f o u r f o o d s u p p l y a n d o n t h e s a f e t y o f m a n a n d o u r e n v i r o n m e n t ” ( N R C 1 9 6 9 ) . T h e N R C r e l e a s e d t h e r e p o r t i n M a y 1 9 6 9 a n d c o n c l u d e d t h a t : l i t t l e i s k n o w n c o n c e r n i n g a m o u n t s o f p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s a n d o f t h e i r d e g r a d a t i o n p r o d u c t s t h a t a r e s t o r e d i n t h e b i o s p h e r e . P r e s e n t m e t h o d s o f r e g u l a t i n g t h e m a r k e t i n g a n d u s e o f p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s d o n o t a p p e a r t o i n s u r e t h e p r e v e n t i o n o f e n v i r o n m e n t a l c o n t a m i n a t i o n ” . C o n t a m i n a t i o n o f t h e b i o s p h e r e r e s u l t i n g f r o m t h e u s e o f p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s i s a n i n t e r n a t i o n a l p r o b l e m ” ( N R C 1 9 6 9 , p g . 2 8 - 2 9 ) . I n a d d i t i o n , t h e S e c r e t a r y o f H e a l t h , E d u c a t i o n a n d W e l f a r e e s t a b l i s h e d a C o m m i s s i o n o n P e s t i c i d e s a n d T h e i r R e l a t i o n s h i p t o E n v i r o n m e n t a l H e a l t h i n A p r i l 1 9 6 9 t o e v a l u a t e t h e r i s k s a n d b e n e fi t s o f u s i n g p e s t i c i d e s ( H E W 1 9 6 9 ) . T h e C o m m i s s i o n i s s u e d a r e p o r t i n D e c e m b e r 1 9 6 9 . A p r i n c i p a l c o n c l u s i o n w a s t h a t : “ t h e fi e l d o f p e s t i c i d e t o x i c o l o g y e x e m p l i fi e s t h e a b s u r d i t y o f a s i t u a t i o n i n w h i c h 2 0 0 m i l l i o n A m e r i c a n s a r e u n d e r g o i n g l i f e l o n g e x p o s u r e , y e t o u r k n o w l e d g e o f w h a t i s h a p p e n i n g t o t h e m i s a t b e s t f r a g m e n t a r y a n d f o r t h e m o s t p a r t i n d i r e c t a n d i n f e r e n t i a l " ( H E W 1 9 6 9 , p g . 3 7 ) . A l s o , t h e r e p o r t r e c o m m e n d e d 1 4 g o v e r n m e n t a c t i o n s t h a t i n c l u d e d : e l i m i n a t i o n o f a l l u s e s o f t h e p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s D D T a n d D D D w i t h e x c e p t i o n s l i m i t e d t o t h o s e “ e s s e n t i a l t o h u m a n h e a l t h o r w e l f a r e ” ; r e s t r i c t i o n o f c e r t a i n p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s , i n c l u d i n g a l d r i n , d i e l d r i n , e n d r i n , h e p t a c h l o r , c h l o r d a n e , 1 2 8 b e n z e n e h e x a c h l o r i d e , I i n d a n e a n d c o m p o u n d s c o n t a i n i n g a r s e n i c , l e a d o r m e r c u r y t o “ s p e c i fi c e s s e n t i a l u s e s w h i c h c r e a t e n o k n o w n h a z a r d t o h u m a n h e a l t h o r t o t h e q u a l i t y o f t h e e n v i r o n m e n t ” ; a n d , “ i n c r e a s e p a r t i c i p a t i o n i n l n t e m a t i o n a l c o o p e r a t i v e e f f o r t s t o p r o m o t e s a f e a n d e f f e c t i v e u s a g e o f p e s t i c i d e s ” ( H E W 1 9 6 9 , p p . 7 - 1 9 ) . A t t h e s a m e t i m e , a t t e n t i o n t u r n e d t o p o t e n t i a l p e s t i c i d e c o n t a m i n a t i o n i n t h e G r e a t L a k e s . A s i t u a t i o n d e v e l o p e d t h a t i n v o l v e d c o n t a m i n a t i o n o f a n e w a n d i m p o r t a n t c o m m e r c i a l fi s h e r y b y t h e p e r s i s t e n t p e s t i c i d e D D T ( S e n a t e 1 9 7 0 , p g . 1 - 2 ) . E v e n t s u n f o l d e d d r a m a t i c a l l y w h e n t h e U S . F o o d a n d D r u g A d m i n i s t r a t i o n s e i z e d c o m m e r c i a l l y c a u g h t C o h o s a l m o n f r o m L a k e M i c h i g a n t h a t c o n t a i n e d u n a c c e p t a b l y h i g h l e v e l s o f D D T ( S e n a t e 1 9 7 0 , p p . 2 5 - 2 6 ) . C o n g r e s s c o n v e n e d a s e r i e s o f h e a r i n g s i n M a y a n d S e p t e m b e r 1 9 6 9 o n t h e “ E f f e c t s o f P e s t i c i d e s o n S p o r t s a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s ” b e c a u s e D D T t h r e a t e n e d t h e c o m m e r c i a l fi s h e r y i n t h e s h o r t t e r m ; i t a l s o p o s e d a l o n g t e r m t h r e a t b e c a u s e D D T a p p e a r e d t o i n t e r f e r e w i t h t h e n o r m a l d e v e l o p m e n t o f s m a l l fi s h f r y ( S e n a t e 1 9 6 9 a ; S e n a t e 1 9 6 9 b ) . T h e g o v e r n m e n t t o o k a d d i t i o n a l a c t i o n s o n t h e u s e o f p e s t i c i d e s a s r e p o r t e d i n a N o v e m b e r 1 9 6 9 W h i t e H o u s e p r e s s r e l e a s e ( O W H P S 1 9 6 9 ) . T h e S e c r e t a r y o f A g r i c u l t u r e w o u l d c a n c e l a l l o f t h e r e g i s t e r e d u s e s o f D D T b y D e c e m b e r 3 1 1 9 7 0 ; b e g i n n i n g i n M a r c h 1 9 7 0 o t h e r p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s w o u l d h a v e t h e s a m e c r i t e r i a a p p l i e d a s f o r D D T . A l s o , t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e w o u l d n o t i f y o t h e r c o u n t r i e s o f U S . a c t i o n s a n d t h e b a s i s f o r t h e s e . 1 2 9 I n a s e p a r a t e a n n o u n c e m e n t S e c r e t a r y H i c k e l , D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r , i s s u e d a n e w p o l i c y i n J u n e 1 9 7 0 t h a t b a n n e d D D T , m e r c u r y - c o n t a i n i n g c o m p o u n d s a n d o t h e r p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s f r o m u s e o n a n y l a n d s m a n a g e d b y t h e D e p a r t m e n t o r i n a n y o f t h e i r p r o g r a m s . T h e b a n a f f e c t e d a p p r o x i m a t e l y 7 0 p e r c e n t o f a l l f e d e r a l l a n d s ( I n t e r i o r 1 9 7 0 ) . I n a d d i t i o n , t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y c a n c e l l e d t h e r e g i s t e r e d u s e s o f m a n y p e s t i c i d e s s u c h a s D D T , M i r e x , a l d r i n , d i e l d r i n , a n d m e r c u r y - b a s e d p e s t i c i d e s ( C E Q 1 9 7 2 ) . I n h i s M e s s a g e o n t h e E n v i r o n m e n t i n F e b r u a r y 1 9 7 1 P r e s i d e n t N i x o n i n f o r m e d C o n g r e s s t h a t h e w o u l d s u b m i t l e g i s l a t i o n , t h e F e d e r a l E n v i r o n m e n t a l P e s t i c i d e C o n t r o l A c t o f 1 9 7 1 , t o r e p l a c e t h e e x i s t i n g l a w ( C E Q 1 9 7 1 a , p p . 1 5 - 1 6 a n d 2 8 4 - 3 0 8 ) . C o n g r e s s i n c l u d e d t h e P r e s i d e n t ’ s p r o p o s a l s i n t h e n e w b i l l t h a t w a s p a s s e d i n O c t o b e r 1 9 7 2 ( U n i t e d S t a t e s 1 9 7 2 a , p g . 4 0 0 1 ) . 5 . 4 . A . 3 . T o x i c S u b s t a n c e s T o x i c s u b s t a n c e s a l s o e m e r g e d a s a c o n c e r n f o r t h e n a t i o n ’ s e n v i r o n m e n t a l a g e n d a . I n e a r l y 1 9 7 0 R u s s e l l T r a i n , C h a i r m a n o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , h e a d e d a n a d v i s o r y g r o u p t h a t i n v e s t i g a t e d t h e e n v i r o n m e n t a l i s s u e s o f t o x i c s u b s t a n c e s a n d “ t h e g r e a t u n c e r t a i n t y a b o u t a n u m b e r o f k e y a s p e c t s o f t h e w h o l e a r e a o f t o x i c s u b s t a n c e s ” ( C E Q 1 9 7 1 b , p g . i i i ) . T h e a d v i s o r y g r o u p ’ s r e p o r t , “ T o x i c S u b s t a n c e s , ” t h a t w a s i s s u e d i n D e c e m b e r 1 9 7 0 c o n c l u d e d t h a t : “ r e c e n t i n c i d e n t s o f m e r c u r y a n d o t h e r c o n t a m i n a t i o n o f t h e e n v i r o n m e n t a n d t h e d i v e r s i t y a n d q u a n t i t i e s o f t o x i c a n d p o t e n t i a l l y t o x i c s u b s t a n c e s e n t e r i n g t h e e n v i r o n m e n t i n d i c a t e t h e e x t e n t o f t h i s g r o w i n g n a t i o n a l p r o b l e m ” ( C E Q 1 9 7 1 b , p g . v i i ) . 1 3 0 T h e r e p o r t w a s t h e b a s i s f o r P r e s i d e n t N i x o n ’ s l e g i s l a t i o n , T o x i c S u b s t a n c e s C o n t r o l A c t o f 1 9 7 1 ; t h e m e r c u r y s i t u a t i o n i n t h e G r e a t L a k e s a n d e l s e w h e r e w a s u s e d t o p r e s s u r e C o n g r e s s i n t o a c t i o n o n t h e l e g i s l a t i o n ( C o r r i g a n 1 9 7 0 a ) . I n a d d i t i o n , d u r i n g t h e e a r l y p a r t o f 1 9 7 0 t h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n s i t u a t i o n w a s u n f o l d i n g o n t h e G r e a t L a k e s ( s e e C h a p t e r 2 ) ( T u m e y 1 9 7 0 ) . C o n g r e s s s c h e d u l e d h e a r i n g s i n M a y o n t h e “ E f f e c t s o f M e r c u r y o n M a n a n d t h e E n v i r o n m e n t ” ; t h e y c o n t i n u e d i n t o t h e s u m m e r ( S e n a t e 1 9 7 0 ) . T h e h e a r i n g s r e v e a l e d t h a t : t h e r e w a s a w i d e s p r e a d m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n p r o b l e m i n t h e n a t i o n ’ s w a t e r w a y s , n o t j u s t t h e G r e a t L a k e s ; g o v e r n m e n t o f fi c i a l s w e r e n o t l o o k i n g f o r a m e r c u r y p o l l u t i o n p r o b l e m a n d f e d e r a l a g e n c i e s h a d n o t w o r k e d w i t h t h e s t a t e s t o a d o p t s p e c i fi c w a t e r c r i t e r i a f o r w a t e r b o r n e m e r c u r y ; a n d , t h e g o v e r n m e n t d i d n o t h a v e t h e a u t h o r i t y t o q u i c k l y r e s p o n d t o t h e s e p r o b l e m s ( S e n a t e C o n i g a n 1 9 7 0 a ; 1 9 7 0 ) . P r e s i d e n t N i x o n i s s u e d E x e c u t i v e O r d e r N o . 1 1 5 7 4 o n D e c e m b e r 2 3 , 1 9 7 0 t h a t h a l t e d t h e d i s c h a r g e o f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s c o n t a i n i n g m e r c u r y ( U n i t e d S t a t e s 1 9 7 0 c ) . T h e o r d e r r e s u r r e c t e d t h e p e r m i t p r o v i s i o n s o f t h e R e f u s e A c t , S e c t i o n 1 3 o f t h e R i v e r s a n d H a r b o r s A c t o f 1 8 9 9 ( S e n a t e 3 3 U . S . C . 4 0 7 ; 1 9 7 0 , p p . 4 3 5 - 4 5 7 ) . I n A u g u s t 1 9 7 0 , t h e C E O o b s e r v e d i n t h e F i r s t A n n u a l R e p o r t t o C o n g r e s s t h a t e f f e c t s o f t o x i c s u b s t a n c e s r e l e a s e d i n t o t h e e n v i r o n m e n t w e r e “ n o t f u l l y u n d e r s t o o d ( a n d t h u s ) c o n s t i t u t e a m o u n t i n g c o n c e r n m e r c u r y p o l l u t i o n h a s b e c o m e a s e r i o u s n a t i o n a l p r o b l e m ” ( C E Q 1 9 7 0 , p g . 5 2 ) . I n p a r t i c u l a r , t r a c e a m o u n t s o f t o x i c s u b s t a n c e s i n w a t e r s u p p l i e s c o u l d i m p a c t h u m a n h e a l t h a n d 1 3 1 “ h e a l t h a u t h o r i t i e s ( s h o w e d ) i n c r e a s e d c o n c e r n o v e r t h e i r p o t e n t i a l e f f e c t s ” ( C E Q 1 9 7 0 , p g . 4 0 ) . 5 . 4 . A . 4 . W a t e r P o l l u t i o n 5 . 4 . A . 4 . a W a t e r Q u a l i t y A c t o f 1 9 7 0 C o n g r e s s i n t r o d u c e d l e g i s l a t i o n e a r l y i n 1 9 6 9 t o a m e n d t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t . T h e H o u s e b i l l , H R . 4 1 4 8 , w a s p a s s e d i n b o t h c h a m b e r s t h e e n d o f M a r c h 1 9 7 0 ( U n i t e d S t a t e s 1 9 7 0 d ) . P r e s i d e n t N i x o n s i g n e d t h e W a t e r Q u a l i t y I m p r o v e m e n t A c t ( P u b . L . 9 1 - 2 2 4 ) i n t o l a w o n A p r i l 3 , 1 9 7 0 ( U n i t e d S t a t e s 1 9 7 0 e ) . T h e A c t a f f e c t e d t w o p o l i c y i s s u e s r e l e v a n t t o t h i s a n a l y s i s . F i r s t , S e c t i o n 1 2 ( g ) o f t h e A c t m o v e d h a z a r d o u s s u b s t a n c e s p o l l u t i o n c o n t r o l o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . T h e P r e s i d e n t w a s t o d e v e l o p a n d , i m p l e m e n t r e g u l a t i o n s t h a t i d e n t i f y h a z a r d o u s s u b s t a n c e s a n d e s t a b l i s h m e t h o d s f o r t h e i r c l e a n u p i n t h e e v e n t o f a s p i l l ( U n i t e d S t a t e s 1 9 7 0 e , p g . 1 0 6 - 1 0 8 ) . T h e P r e s i d e n t w a s a l s o t o s u b m i t a r e p o r t t o C o n g r e s s w i t h r e c o m m e n d a t i o n s f o r a d d i t i o n a l l e g i s l a t i o n t o a d d r e s s s p i l l s o f h a z a r d o u s s u b s t a n c e s . T h e l a w r e q u i r e d t h a t t h e r e p o r t i n c l u d e c o n s u l t a t i o n s w i t h t h e p u b l i c a n d p r i v a t e g r o u p s w h o w o u l d b e a f f e c t e d . T h e P r e s i d e n t i s s u e d E x e c u t i v e O r d e r N o . 1 1 5 4 8 o n J u l y 2 0 , 1 9 7 0 t h a t d i r e c t e d t h e D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n t o p r e p a r e t h e r e p o r t i n c o n s u l t a t i o n w i t h t h e D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r ( U n i t e d S t a t e s 1 9 7 0 b ) . T h e D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n h e l d a p u b l i c s y m p o s i u m i n N e w O r l e a n s t h a t w a s a t t e n d e d b y n e a r l y 4 0 0 r e p r e s e n t a t i v e s o f o i l , c h e m i c a l , t r a n s p o r t a n d o t h e r i n d u s t r i e s , c o n s e r v a t i o n i s t s , a c a d e m i a , a n d v a r i o u s g o v e r n m e n t e n t i t i e s ( U S G S 1 9 7 1 ) . 1 3 2 P r e s i d e n t N i x o n i s s u e d t h e r e p o r t i n a M e s s a g e t o C o n g r e s s , “ C o n t r o l o f H a z a r d o u s P o l l u t i n g S u b s t a n c e s , ” w i t h r e c o m m e n d a t i o n s t h a t r e p r e s e n t e d “ t h e v i e w s o f t h e p a n e l s a n d p a r t i c i p a n t s a t t h e s y m p o s i u m ” ( U S G S 1 9 7 1 , L e t t e r o f T r a n s m i t t a l ) . A m a j o r fi n d i n g i n t h e r e p o r t w a s t h a t : “ C o n s e n s u s g a i n e d f r o m c o n s u l t a t i o n w i t h t h e p u b l i c a n d p r i v a t e i n t e r e s t s w a s t h a t s p i l l s a n d d e l i b e r a t e d i s c h a r g e s o f h a z a r d o u s s u b s t a n c e s i n t o o u r w a t e r s a r e a p r e s e n t p r o b l e m o f c o n s i d e r a b l e m a g n i t u d e a n d f u r t h e r m o r e p o s e t h e t h r e a t o f c a t a s t r o p h i c c o n s e q u e n c e s . T h e c o n s e n s u s f a v o r e d l e g i s l a t i v e a n d e x e c u t i v e a c t i o n n o w r a t h e r t h a n a w a i t i n g d i s a s t e r o r t h e l a r g e r t e r m i m p a c t o f r e s t r i c t e d w a t e r u s a g e ” ( U S G S 1 9 7 1 , p g . l - 3 ) . A f t e r r e v i e w i n g s t a t e a n d f e d e r a l l e g i s l a t i o n t h a t c o n c e r n e d h a z a r d o u s s u b s t a n c e s t h e r e p o r t a l s o c o n c l u d e d t h a t : w e c a n n o t y e t s t a t e t h a t t h e p o l i c y o f t h e U n i t e d S t a t e s i s t h a t t h e r e m a y b e n o d i s c h a r g e o f c o n t a m i n a n t s i n t o t h e n a v i g a b l e w a t e r s b e c a u s e o u r e c o n o m y i s s t i l l g e a r e d t o f r e e u s e o f o u r w a t e r a s t h e u n i v e r s a l s o l v e n t " a n d t o o u r w a t e r w a y s y s t e m a s a p r i n c i p a l w a s t e d i s p o s a l m e c h a n i s m . I t i s n o w t i m e f o r u s t o s t a t e t h a t i t i s t h e n a t i o n a l p o l i c y t h a t t h e r e s h a l l b e n o d i s c h a r g e s e x c e p t t h o s e c o n f o r m i n g t o e s t a b l i s h e d w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s , a n d t h a t a c c i d e n t a l s p i l l s a n d d e l i b e r a t e n o n c o n f o r m i n g d i s c h a r g e s s h a l l n o l o n g e r b e t o l e r a t e d ” ( U S G S 1 9 7 1 , p g . l - 2 ) . S e c o n d , S e c t i o n 1 5 o f t h e W a t e r Q u a l i t y I m p r o v e m e n t A c t , “ P o l l u t i o n C o n t r o l i n G r e a t L a k e s , ” m o v e d a b a t e m e n t a n d r e m e d i a t i o n o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 5 ; U n i t e d S t a t e s 1 9 7 0 e , p p . 1 1 3 - 1 1 4 ) . C o n g r e s s a p p r o p r i a t e d 2 0 m i l l i o n d o l l a r s f o r p r o j e c t s t h a t d e m o n s t r a t e d t h e f e a s i b i l i t y o f r e m o v i n g o r p r e v e n t i n g “ a n y p o l l u t i n g m a t t e r f r o m e n t e r i n g i n t o t h e G r e a t L a k e s . ” 5 . 4 . A . 4 . b G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t T h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e d e v e l o p m e n t a n d n e g o t i a t i o n o f t h e G L W Q A w e r e r e s t r i c t e d t o U S . o f fi c i a l s ; t h o s e i n l e a d e r s h i p r o l e s w e r e p r i m a r i l y f r o m t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y a n d D e p a r t m e n t o f S t a t e . A n o t a b l e 1 3 3 e x c e p t i o n o c c u r r e d w h e n t h e I J C , u n d e r t h e R u l e s o f P r o c e d u r e c o n d u c t e d p u b l i c h e a r i n g s i n D e c e m b e r 1 9 6 9 , a n d J a n u a r y a n d F e b r u a r y 1 9 7 0 , i n N e w Y o r k , O h i o , O n t a r i o a n d P e n n s y l v a n i a ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 2 8 - 3 3 ; I J C 1 9 9 8 , p p . 1 7 - 2 9 ) . R e p r e s e n t a t i v e s o f f e d e r a l , s t a t e a n d m u n i c i p a l g o v e r n m e n t s , e l e c t e d o f fi c i a l s , i n d u s t r y , a c a d e m i a , a n d p r i v a t e c i t i z e n s g a v e t e s t i m o n y a n d s e v e r a l h u n d r e d m o r e s u b m i t t e d w r i t t e n c o m m e n t s ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 2 8 - 3 3 , 1 6 9 - 1 7 4 ) . T h e c o n s e n s u s f r o m t h e s e p u b l i c h e a r i n g s p r o v i d e d t h e b a s i s f o r t h e I J C S p e c i a l R e p o r t s u b m i t t e d t o t h e g o v e r n m e n t s i n A p r i l 1 9 7 0 ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 3 - 1 4 ) . T h e S p e c i a l R e p o r t w a s a p r i n c i p a l t o p i c o f d i s c u s s i o n a t k e y p o l i c y m e e t i n g s o f h i g h l e v e l g o v e r n m e n t o f fi c i a l s t h a t i n c l u d e d : M a y 2 5 1 9 7 0 , O t t a w a - M e e t i n g w i t h C a n a d i a n s o n J o i n t T a s k F o r c e O p t i o n s ( M a c D o n a l d 1 9 7 0 , p g . 3 ; R o g e r s 1 9 7 0 a ; S c h m i d t 1 9 7 0 d ) ; J u n e 2 3 1 9 7 0 , O t t a w a - F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 0 a , M e m o r a n d u m f o r t h e P r e s i d e n t , p g . 2 ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; R o g e r s 1 9 7 0 a ; S c h m i d t 1 9 7 0 e ; 1 9 7 0 b ) ; a n d , S e p t e m b e r 9 - 1 0 1 9 7 0 , T o r o n t o — G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e ( O W R C 1 9 7 0 a ; O W R C 1 9 7 0 b ) . B y c o n t r a s t , a y e a r l a t e r a s t h e G L W Q A w a s b e i n g n e g o t i a t e d a p r o m i n e n t g r o u p o f O P A s t r i e d t o p a r t i c i p a t e i n t h e p o l i t i c s s t r e a m . R e p r e s e n t a t i v e s o f i n d u s t r y a p p r o a c h e d t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e i n d i c a t i n g a “ s t r o n g d e s i r e f o r t h e D e p a r t m e n t t o h o l d p u b l i c m e e t i n g s o n t h e a g r e e m e n t ” ( J o h n s o n 1 9 7 1 d ) . I n f a c t , G e o r g e S p r i n g s t e e n , H e a d o f t h e U S . N e g o t i a t i n g T e a m , s p e c i fi c a l l y t u r n e d d o w n t h i s k i n d o f r e q u e s t f r o m t h e S y n t h e t i c O r g a n i c C h e m i c a l M a n u f a c t u r e r s A s s o c i a t i o n ( S O C M A ) ( B i s s i n g e r 1 9 7 1 ) . H e p o i n t e d o u t t o S O C M A t h a t t h e I J C 1 3 4 h a d a l r e a d y h e l d e x t e n s i v e p u b l i c h e a r i n g s i n l a t e 1 9 6 9 a n d e a r l y 1 9 7 0 , a n d t h e U n i t e d S t a t e s h a s “ a n i n t e r n a t i o n a l o b l i g a t i o n t o a s s u r e t h a t p o l l u t i o n o f t h i s c h a r a c t e r c e a s e s a t t h e e a r l i e s t p o s s i b l e m o m e n t ” ( S p r i n g s t e e n 1 9 7 1 a ) . T h e D e p a r t m e n t o f S t a t e , a s v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s a p p e a r e d t o p e r c e i v e b r o a d s u p p o r t f o r t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a o n t h e n e g o t i a t i o n s a n d r i s k e d a s i t u a t i o n o f c o n fl i c t w i t h i n d u s t r y , a p r o m i n e n t g r o u p o f O P A s . 5 . 4 . A . 4 . c . F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 7 2 T h e r e w e r e c o n c e p t u a l d e v e l o p m e n t s r e l a t e d t o p a s s a g e o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 7 2 t h a t i n c l u d e d t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o w e r e i n v o l v e d i n d e v e l o p i n g a n d n e g o t i a t i n g t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . T h e l e g a l b a s i s f o r t h e G L W Q A a t t h e t i m e i t w a s b e i n g n e g o t i a t e d w a s t h e 1 9 6 5 A c t b u t w i t h t h e i m m i n e n t p a s s a g e o f t h e 1 9 7 2 A c t t h e U S . n e g o t i a t i n g t e a m i n c l u d i n g t h e P r e s i d e n t h a d t o b e a w a r e o f t h e i m p l i c a t i o n s o f a n y c h a n g e s i n t h e l a w . T h e a n a l y s i s b e l o w e x p l o r e s t h e k e y O P A s a n d i m p o r t a n t e v e n t s t h a t t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w e r e i n v o l v e d i n ; f u r t h e r b a c k g r o u n d i s p r o v i d e d i n C h a p t e r 2 . T h e w a t e r p o l l u t i o n p r o b l e m s e x p e r i e n c e d i n 1 9 7 0 , s u c h a s t h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n s i t u a t i o n t h a t e m e r g e d d r a m a t i c a l l y i n t h e G r e a t L a k e s p r o v i d e d a s i g n i fi c a n t i m p e t u s t o i m p l e m e n t a f e d e r a l p o l l u t i o n p e r m i t p r o g r a m ( S e n a t e 1 9 7 0 ; T u m e y 1 9 7 0 ) . I n f a c t , t h e R e f u s e A c t w a s t h e b a s i s f o r f e d e r a l l a w s u i t s b r o u g h t i n 1 9 7 0 t o s t o p i n d u s t r i a l d i s c h a r g e s o f m e r c u r y i n t o n a v i g a b l e w a t e r s ( S t e i n 1 9 7 1 ) . P r e s i d e n t N i x o n i s s u e d E x e c u t i v e O r d e r N o . 1 1 5 7 4 i n D e c e m b e r 1 9 7 0 t h a t e s t a b l i s h e d s u c h a p r o g r a m u n d e r t h e R e f u s e A c t w h i c h i s S e c t i o n 1 3 1 3 5 o f t h e R i v e r s a n d H a r b o r s A c t o f 1 8 9 9 ( 3 3 U . S . C . 4 0 7 ; S e n a t e 1 9 7 0 , p p . 4 3 5 - 4 5 7 ; U n i t e d S t a t e s 1 9 7 0 c ) . T h e a u t h o r i t y f o r t h e p e r m i t p r o g r a m w o u l d e x t e n d t o “ a l l f o r e i g n s u b s t a n c e s a n d p o l l u t a n t s a p a r t f r o m t h o s e ‘ fl o w i n g f r o m s t r e e t s a n d s e w e r s a n d p a s s i n g t h e r e f r o m i n a l i q u i d s t a t e ’ i n t o a w a t e r c o u r s e ” ( U n i t e d S t a t e s v . S t a n d a r d O i l C o . 3 8 4 U S . 2 2 4 - 2 3 8 ( 1 9 6 6 ) ) . T h e p e r m i t p r o g r a m r e q u i r e s t h a t a p e r m i t b e o b t a i n e d f o r a l l d i s c h a r g e s o f r e f u s e i n t o n a v i g a b l e w a t e r s ; a n y v i o l a t i o n o f t h e c o n d i t i o n s w o u l d b e u n l a w f u l a n d , i n t h a t s e n s e , t h e p r o h i b i t i o n i s a b s o l u t e ( S t e i n 1 9 7 1 ) . T h i s k i n d o f p e r m i t c o n t r o l s t h e m a t e r i a l a s i t i s d i s c h a r g e d i n t o t h e n a v i g a b l e w a t e r s a n d i s a n e n t i r e l y d i f f e r e n t r e g u l a t o r y m e c h a n i s m f r o m t h e w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s u n d e r t h e W a t e r Q u a l i t y A c t o f 1 9 6 5 t h a t c o n t r o l t h e c o n d i t i o n o f t h e n a v i g a b l e w a t e r s a f t e r t h e d i s c h a r g e h a s o c c u r r e d . E n f o r c e m e n t u n d e r t h e p e r m i t i s s t r a i g h t f o r w a r d w h i l e t h e w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s a p p r o a c h r e q u i r e s p r o o f t h a t t h e d i s c h a r g e “ e n d a n g e r s t h e h e a l t h o r w e l f a r e o f a n y p e r s o n s ” b e f o r e a b a t e m e n t c a n b e e n f o r c e d ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 0 ( a ) ) . D u r i n g t h e h e a r i n g s b y t h e S u b c o m m i t t e e o n A i r a n d W a t e r P o l l u t i o n i n t h e s p r i n g o f 1 9 7 0 S e n a t o r M u s k i e b e g a n a s e a r c h f o r a c o m m o n b a s i s o n w h i c h s t a n d a r d s c o u l d b e s e t f o r a l l t h e n a t i o n ’ s w a t e r s ( B a r fi e l d 1 9 7 2 a ) . T h e a d m i n i s t r a t i o n s u b m i t t e d l e g i s l a t i v e p r o p o s a l s t h a t c a l l e d f o r e s t a b l i s h i n g w a t e r q u a l i t y g o a l s f o r d e s i g n a t e d u s e s o f w a t e r w a y s o n a r e g i o n a l b a s i s ( B a r fi e l d 1 9 7 2 a ) . B u t t h e S e n a t e c o m m i t t e e u n d e r M u s k i e ’ s l e a d e r s h i p w a s d e t e r m i n e d t o e s t a b l i s h n a t i o n a l g o a l s . 1 3 6 T h e W h i t e H o u s e h a d l i t t l e c o n t a c t w i t h t h e s u b c o m m i t t e e b e f o r e t h e fi r s t d r a f t b i l l w a s p u b l i s h e d o n A u g u s t 6 ( B a r fi e l d 1 9 7 2 a ) . T h e y b e c a m e a l a r m e d a t t h e h i g h l e v e l o f a p p r o p r i a t i o n s i n t h e b i l l a n d t h e “ s w i m m a b l e / fi s h a b l e ” n a t i o n a l s t a n d a r d p r e f e r r i n g a r e g i o n a l a p p r o a c h f o r d e s i g n a t i n g t h e u s e s o f w a t e r w a y s a n d w a t e r q u a l i t y . R u s s e l l T r a i n a n d o t h e r s q u i c k l y g o t i n v o l v e d i n p l a n n i n g l e g i s l a t i v e s t r a t e g y . S o o n t h e r e a f t e r t h e S e n a t e C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s m e t i n e x e c u t i v e s e s s i o n t o c o n s i d e r t h e s u b c o m m i t t e e ’ s b i l l ( B a r fi e l d 1 9 7 2 a ) . C o n s e n s u s d e v e l o p e d f o r t h e i d e a t h a t r a t h e r t h a n c o n t r o l l i n g t h e w a t e r q u a l i t y o f a w a t e r b o d y , t h e s w i m m a b l e l fi s h a b l e s t a n d a r d , t h e b e t t e r a p p r o a c h w o u l d b e t o c o n t r o l a n d e v e n t u a l l y e l i m i n a t e t h e p o l l u t a n t s o u r c e . M u s k i e u n d e r w e n t a c o n v e r s i o n t o t h e “ n o d i s c h a r g e ” c o n c e p t w h e n h e b e c a m e c o n v i n c e d t h a t “ t h e u s e o f t h e s o - c a l l e d n a t u r a l a s s i m i l a t i v e c a p a c i t y o f t h e r e c e i v i n g w a t e r i s l i t t l e m o r e t h a n a u s e o f t h e n a t i o n ’ s r i v e r s a s p a r t o f t h e w a s t e - t r e a t m e n t p r o c e s s i t s e l f ” ( B a r fi e l d 1 9 7 2 a ) . E v e n t h e c o m m i t t e e ’ s R e p u b l i c a n m e m b e r s h i p s u p p o r t e d t h e i d e a . B e f o r e t h e c o m m i t t e e r e p o r t e d S . 2 7 7 0 t o t h e f u l l S e n a t e t h e y m o v e d t h e “ n o d i s c h a r g e ” p r o v i s i o n f r o m t h e o p e r a t i v e s e c t i o n i n T i t l e I I I t o t h e p r e a m b l e i n T i t l e I t h u s m a k i n g i t a g o a l . O n N o v e m b e r 2 w h e n t h e S e n a t e d e b a t e d t h e b i l l M u s k i e s t a t e d t h a t “ a c h i e v i n g ‘ n o d i s c h a r g e ’ o f p o l l u t a n t s i s a p o l i c y o b j e c t i v e . I t i s n o t l o c k e d i n c o n c r e t e . I t i s n o t e n f o r c e a b l e ” ( B a r fi e l d 1 9 7 2 a ) . I r r e g a r d l e s s o f w h i c h a p p r o a c h w a s t a k e n , t h e p e r m i t p r o g r a m o r “ n o d i s c h a r g e ” , a f u n d a m e n t a l i s s u e t o r e s o l v e w a s t h e d i v i s i o n o f a u t h o r i t y b e t w e e n 1 3 7 t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a n d s t a t e a g e n c i e s . T h e a d m i n i s t r a t i o n s u p p o r t e d d e l e g a t i n g m o s t o f t h e p r o g r a m a u t h o r i t y b a c k t o t h e s t a t e s b u t r e t a i n i n g s u f fi c i e n t f e d e r a l p o w e r t o b e a b l e t o g o a f t e r b i g p o l l u t e r s ( B a r fi e l d 1 9 7 2 a ) . H o w e v e r , i t w a s n o t p o s s i b l e t o w r i t e d i s c r i m i n a t o r y l e g i s l a t i o n t h a t w o u l d p a r t i a l l y d e l e g a t e a u t h o r i t y s o t h e c o m m i t t e e d e c i d e d t o g i v e a l l t h e p o w e r t o t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y a n d t h e y c o u l d d e c i d e w h a t s h o u l d b e d e l e g a t e d . N o n e t h e l e s s , t h e a d m i n i s t r a t i o n w a s p a r t i c u l a r l y o p p o s e d t o t h e “ n o d i s c h a r g e ” p r o v i s i o n b e c a u s e i t w a s “ u n n e c e s s a r y , u n d e s i r a b l e a n d u n e c o n o m i c ” a n d “ f a i l b o t h t o t a k e i n t o a c c o u n t v a r i a t i o n s i n t h e a s s i m i l a t i v e c a p a c i t y o f r e c e i v i n g w a t e r s a n d t o d i s t i n g u i s h a m o n g b o d i e s o f w a t e r a c c o r d i n g t o t h e i r u s e s ” ( A n o n y m o u s 1 9 7 1 ; W h i t a k e r 1 9 7 1 f ) . T h e a d m i n i s t r a t i o n o r g a n i z e d a c o a l i t i o n o f i n d u s t r y a n d s t a t e s t o s e e k c h a n g e s i n t h e l e g i s l a t i o n ( B a r fi e l d 1 9 7 2 b ) . I n d u s t r y j o i n e d w i t h t h e a d m i n i s t r a t i o n i n f o c u s i n g o n t h e “ n o d i s c h a r g e ” g o a l i n t h e p r e a m b l e o f t h e b i l l . T h e P r e s i d e n t h a d e s t a b l i s h e d t h e N a t i o n a l I n d u s t r i a l P o l l u t i o n C o n t r o l C o u n c i l b y E x e c u t i v e O r d e r N o . 1 1 5 2 3 i n A p r i l 1 9 7 0 t o p r o v i d e a d v i c e o n p o l l u t i o n i s s u e s ( U n i t e d S t a t e s 1 9 7 0 a ) . A l o n g w i t h t h e N a t i o n a l A s s o c i a t i o n o f M a n u f a c t u r e r s a n d t r a d e a s s o c i a t i o n s t h e y e f f e c t i v e l y l o b b i e d t h e H o u s e t o r e o p e n h e a r i n g s o n t h e i r b i l l , H R . 1 1 8 9 6 . W h i l e t h e s t a t e s l o o k e d f o r w a r d t o r e c e i v i n g f e d e r a l r e v e n u e s f o r w a s t e t r e a t m e n t f a c i l i t i e s t h e y w e r e a d a m a n t l y o p p o s e d t o l o s i n g p o w e r o v e r t h e i r p o l l u t i o n p e r m i t p r o g r a m s ( B a r fi e l d 1 9 7 2 b ) . I n a d d i t i o n t o o p p o s i n g t r a n s f e r o f a l l 1 3 8 p o w e r t o E P A a s c a l l e d f o r i n t h e S e n a t e b i l l , t h e s t a t e s h a d n o t s e t t l e d t h e i r d i f f e r e n c e s o n t h i s i s s u e w i t h t h e a d m i n i s t r a t i o n e i t h e r . T h e H o u s e C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s h e l d t h e s p e c i a l r e o p e n e d h e a r i n g s D e c e m b e r 7 - 1 0 ( B a r f i e l d 1 9 7 2 b ) . T h e S e n a t e b i l l w a s c h a n g e d a n d u s e d f o r t h e d i s c u s s i o n s ; t h e s t a t e s , i n d u s t r y , e n v i r o n m e n t a l i s t s a n d t h e a d m i n i s t r a t i o n e a c h h a d o n e d a y t o p r e s e n t t h e i r v i e w s . T h e a d m i n i s t r a t i o n t e a m w a s l e d b y R u s s e l l T r a i n ; t h e y a r g u e d t h a t t h e “ n o d i s c h a r g e ” g o a l w a s “ a n u n w o r k a b l e s t a n d a r d s y s t e m t h a t w o u l d c o s t t h e n a t i o n b i l l i o n s o f d o l l a r s w i t h o u t n e c e s s a r i l y a c h i e v i n g t h e g o a l o f c l e a n w a t e r ' ( B a r fi e l d 1 9 7 2 b ) . T h e i n d u s t r y r e p r e s e n t a t i v e s b a s i c a l l y a r g u e d t h a t t h e c o s t s f a r e x c e e d e d t h e b e n e fi t s . T h e s t a t e s m a i n t a i n e d t h a t t h e y n e e d e d s i g n i fi c a n t f e d e r a l a s s i s t a n c e a n d w a n t e d t h e m a i n r o l e i n e n f o r c i n g w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s . E n v i r o n m e n t a l i s t s a r g u e d t o k e e p t h e “ n o d i s c h a r g e ” p r o v i s i o n a n d s t r e n g t h e n s o m e o t h e r s . R e p . B l a t n i k , t h e o n l y m e m b e r o f C o n g r e s s f r o m a G r e a t L a k e s s t a t e w i t h a l e a d e r s h i p r o l e i n t h e w a t e r l e g i s l a t i o n , s u f f e r e d a h e a r t a t t a c k e d o n N o v e m b e r 1 6 a n d w a s n o t p r e s e n t f o r t h e s p e c i a l h e a r i n g s ( B a r fi e l d 1 9 7 2 b ) . H o w e v e r , h e w a s a c t i v e l y i n v o l v e d i n g e t t i n g t h e b i l l r e a d y t o r e p o r t o u t t o t h e f u l l H o u s e . T h e G L W Q A w a s b e i n g n e g o t i a t e d d u r i n g t h e s u m m e r o f 1 9 7 1 t h r o u g h M a r c h o f 1 9 7 2 , t h e s a m e t i m e t h a t t h e S e n a t e a n d H o u s e w e r e p r e p a r i n g t h e i r b i l l s . V i s i b l e e n t r e p r e n e u r s , s u c h a s R u s s e l l T r a i n c o u l d u t i l i z e t h e m u l t i p l e s o u r c e s o f i n f o r m a t i o n g a t h e r e d i n v a r i o u s r o l e s t o g u i d e d e v e l o p m e n t o f p o l i c y i n i t i a t i v e s . T h i s w a s c r u c i a l f o r t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s ; e . g . , G e o r g e S p r i n g s t e e n , t h e h e a d o f t h e U S . n e g o t i a t i n g t e a m , e m p h a s i z e d “ t h e p r o b l e m s 1 3 9 f a c e d b y t h e U S . G o v e r n m e n t a n d t h e n e e d t o m a k e t h e A g r e e m e n t c o m p a t i b l e w i t h t h e A d m i n i s t r a t i o n ’ s p o s i t i o n o n t h e M u s k i e w a t e r q u a l i t y b i l l ” ( S p r i n g s t e e n 1 9 7 1 b ) 5 . 4 . 8 . R e s e a r c h F i n d i n g s 5 . 4 . 8 . 1 . C o n s e n s u s - G e n e r a l T h e P r e s i d e n t ’ s a n n u a l M e s s a g e o n t h e E n v i r o n m e n t t o C o n g r e s s r e v e a l e d a p r o g r e s s i o n i n c o n s e n s u s . I n F e b r u a r y 1 9 7 0 t h e f o c a l p o i n t o f t h e m e s s a g e w a s p r o p o s e d w a t e r p o l l u t i o n l e g i s l a t i o n ; i t w a s i n f e r r e d t h a t h e b e l i e v e d t h e r e w a s b r o a d s u p p o r t f o r a s p e c i fi c i s s u e w h i c h w a s t o a m e n d t h e w a t e r p o l l u t i o n l a w . A l s o , i n t h e F i r s t A n n u a l R e p o r t t o C o n g r e s s i n A u g u s t 1 9 7 0 t h e C E O m a d e 1 8 p o l i c y r e c o m m e n d a t i o n s t o i m p r o v e w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l . T h i s w a s a f u r t h e r i n d i c a t i o n t h a t t h e a d m i n i s t r a t i o n p e r c e i v e d t h e C o n g r e s s w o u l d b e a c c e p t i n g o f t h e s e r e c o m m e n d a t i o n s f o r a s p e c i fi c p o l i c y i s s u e . I n 1 9 7 1 t h e P r e s i d e n t ’ s M e s s a g e o n t h e E n v i r o n m e n t t o C o n g r e s s f o c u s e d o n t h e g r o w i n g c o n s e n s u s t h a t o c c u r r e d i n 1 9 7 0 b e c a u s e t h e r e w a s a m o r e i n t e n s e a w a r e n e s s o f a n d c o n c e r n a b o u t e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s . A g a i n , i t w a s i n f e r r e d t h a t t h e P r e s i d e n t a n d p e r h a p s a l s o t h e m e m b e r s o f C o n g r e s s s h a r e d w i d e l y h e l d p e r c e p t i o n s a b o u t t h i s g r o w i n g c o n s e n s u s . F i n a l l y , i n 1 9 7 2 P r e s i d e n t N i x o n s p o k e o f a n “ e n v i r o n m e n t a l a w a k e n i n g ” i n t h e M e s s a g e o n t h e E n v i r o n m e n t . T h e P r e s i d e n t b e l i e v e d t h i s t o b e a n e w r e c o g n i t i o n a m o n g p e o p l e a b o u t t h e e f f e c t h u m a n k i n d w a s h a v i n g o n t h e b i o s p h e r e a n d t h a t i t h a d b e c o m e m o r e d i s c e r n i b l e d u r i n g 1 9 7 0 a n d 1 9 7 1 . 1 4 0 T h u s , t h e P r e s i d e n t ’ s a n n u a l m e s s a g e t o C o n g r e s s r e v e a l e d a p r o g r e s s i o n i n c o n s e n s u s ; t h a t i s , t h e c o n s e n s u s w i t h C o n g r e s s m o v e d f r o m a r a t h e r s p e c i fi c l e g i s l a t i v e i n i t i a t i v e t o a m o r e g e n e r a l p h i l o s o p h i c a l v i e w o f h u m a n n a t u r e . A n a d d i t i o n a l g e n e r a l i s s u e c o n c e r n e d t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o u t i l i z e d m u l t i p l e s o u r c e s o f i n f o r m a t i o n g a i n e d f r o m p a r t i c i p a t i n g i n v a r i e d i n i t i a t i v e s t h a t a l l o w e d t h e m t o d e t e r m i n e w h i c h p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s h a d b r o a d s u p p o r t a n d w h i c h w e r e a s s o c i a t e d w i t h c o n fl i c t . I t w a s i n f e r r e d t h a t v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o w e r e a c t i v e l y i n v o l v e d , s u c h a s R u s s e l l T r a i n p e r c e i v e d t h e O P A s ’ s u p p o r t f o r c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . 5 . 4 . 8 . 2 . C o n s e n s u s - P e s t i c i d e s P e s t i c i d e s p r o v i d e d m a n y e x a m p l e s o f c o n s e n s u s a b o u t t h e e n v i r o n m e n t a l c o n t a m i n a t i o n p r o b l e m s o f t h e s e s u b s t a n c e s . F u n d a m e n t a l s t u d i e s i n 1 9 6 9 c l a r i fi e d w h a t w a s k n o w n a b o u t t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f p e s t i c i d e s i n t h e e n v i r o n m e n t , t h e i m p l i c a t i o n s o f t h e s e a n d c o n s e n s u s a b o u t w h a t s h o u l d b e d o n e . S i m i l a r l y , c o n t a m i n a t i o n i n c i d e n t s , s u c h a s w i t h G r e a t L a k e s fi s h e r i e s i n d i c a t e d t h e s c o p e o f t h e p r o b l e m a n d p r o d u c e d c o n s e n s u s f o r g o v e r n m e n t a c t i o n . C a n c e l l a t i o n o f r e g i s t e r e d u s e s o f p e s t i c i d e s o r v o l u n t a r y b a n s o n t h e i r u s e b y g o v e r n m e n t a g e n c i e s a l s o r e v e a l e d t h e s u p p o r t a m o n g O P A s f o r c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . F i n a l l y , c o o p e r a t i o n b e t w e e n C o n g r e s s a n d t h e P r e s i d e n t o n n e w p e s t i c i d e l e g i s l a t i o n c l e a r l y s h o w e d c o n s e n s u s f o r t h i s i n i t i a t i v e . 1 4 1 5 . 4 . 8 . 3 . C o n s e n s u s — T o x i c S u b s t a n c e s P r e s i d e n t N i x o n ’ s a d v i s o r y g r o u p o n T o x i c S u b s t a n c e s p r o d u c e d a r e p o r t t h a t i n d i c a t e d t h e b o u n d a r i e s o f t h e e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s . T h e C E Q a l s o d e a l t e x t e n s i v e l y w i t h t o x i c s u b s t a n c e s i n t h e a n n u a l r e p o r t t o C o n g r e s s . N e i t h e r o f t h e s e d i d m u c h t o g e n e r a t e c o n s e n s u s b e y o n d t h e a d m i n i s t r a t i o n a s s u g g e s t e d b y t h e l a c k o f c o n g r e s s i o n a l a c t i o n o n t h e T o x i c S u b s t a n c e s C o n t r o l A c t o f 1 9 7 1 t h a t w a s p r o p o s e d b y t h e P r e s i d e n t . B y c o n t r a s t , t h e r e w a s a g r e a t d e a l o f c o n s e n s u s f o r g o v e r n m e n t a c t i o n o n m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n : t a l k s w i t h C a n a d a w e r e b e g u n ; c o n g r e s s i o n a l h e a r i n g s w e r e h e l d ; a f e d e r a l p o l l u t i o n p e r m i t p r o g r a m w a s s t a r t e d . 5 . 4 . 8 . 4 . C o n s e n s u s - W a t e r P o l l u t i o n T h e p u b l i c h e a r i n g s h e l d b y t h e I J C i n l a t e 1 9 6 9 a n d e a r l y 1 9 7 0 w e r e a . n o t a b l e i n c i d e n t t h a t i n v o l v e d O P A s a n d G r e a t L a k e s w a t e r p o l i c y i s s u e s . T h e i r i n p u t w a s v e r y s i g n i fi c a n t f o r t h e I J C S p e c i a l R e p o r t a n d p r o v i d e d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s k e y s u p p o r t f o r a d v o c a t i n g c h a n g e i n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . S i m i l a r l y , u n d e r t h e W a t e r Q u a l i t y I m p r o v e m e n t A c t o f 1 9 7 0 t h e P r e s i d e n t o r d e r e d a s t u d y o f a n d r e p o r t o n h a z a r d o u s p o l l u t i n g s u b s t a n c e s f o r t h e C o n g r e s s . T h e b a s i s f o r t h e r e p o r t w a s a p u b l i c s y m p o s i u m w h e r e O P A s p r o v i d e d i n f o r m a t i o n o n t h e i s s u e s . T h e r e p o r t i n d i c a t e d t h e c o n s e n s u s a m o n g t h e m . T h e A c t a l s o a p p r o p r i a t e d f u n d s f o r p o l l u t i o n c o n t r o l d e m o n s t r a t i o n p r o j e c t s o n t h e G r e a t L a k e s . T h i s w a s a m e a s u r e o f t h e s u p p o r t f o r t h e s e i s s u e s o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . 1 4 2 F i n a l l y , i n r e s p o n s e t o s e r i o u s c o n t a m i n a t i o n , s u c h a s m e r c u r y i n t h e G r e a t L a k e s a F e d e r a l P o l l u t i o n P e r m i t P r o g r a m w a s e s t a b l i s h e d u n d e r t h e R e f u s e A c t . T h i s i n d i c a t e d t h e s u p p o r t f o r G r e a t L a k e s n e e d s a n d a d j u s t i n g t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a t o a d d r e s s t h o s e n e e d s . I t a l s o i n d i c a t e d t h e s u p p o r t f o r m o r e d i r e c t e n f o r c e m e n t t o a b a t e p o l l u t i o n a n d , t h u s , s u g g e s t e d t h e w e a k n e s s e s w i t h t h e W a t e r Q u a l i t y A c t o f 1 9 7 0 . 5 . 4 . 8 . 5 . C o n f l i c t - W a t e r P o l l u t i o n T h e D e p a r t m e n t o f S t a t e w o u l d n o t a l l o w i n d u s t r y r e p r e s e n t a t i v e s t o p a r t i c i p a t e i n t h e n e g o t i a t i o n s o f t h e G L W Q A b e c a u s e o p p o r t u n i t i e s h a d b e e n p r o v i d e d e a r i i e r f o r i n p u t f r o m O P A s . I t w a s i n f e r r e d t h a t t h i s p a r t i c u l a r g r o u p d i d n o t s u p p o r t c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a ; n o n e t h e l e s s , t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w e r e s u f fi c i e n t l y s u p p o r t e d b y t h e C i r c u l a r 1 7 5 p r o c e d u r e s t h a t t h e y c o u l d e n d u r e t h e c o n fl i c t t h e O P A s c r e a t e d . T h e s t r a t e g y o f t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s , p r i m a r i l y P r e s i d e n t N i x o n a n d R u s s e l l T r a i n w a s t o t a k e u p t h e c o n t r o v e r s i a l i s s u e s w i t h t h e S e n a t e b i l l S . 2 7 7 0 , t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 7 1 . W h e r e t h e S e n a t e b i l l s o u g h t a c o m m o n b a s i s f o r a n a t i o n a l s t a n d a r d t h e a d m i n i s t r a t i o n w a n t e d t h e s t a t e s t o d e v e l o p w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s , w i t h f e d e r a l a p p r o v a l t h a t r e fl e c t e d t h e i r p a r t i c u l a r c i r c u m s t a n c e s a n d n e e d s ; t h e s t a t e s s u p p o r t e d t h e a d m i n i s t r a t i o n ’ s p o s i t i o n . W h e r e t h e S e n a t e b i l l d e c l a r e d a g o a l o f “ n o d i s c h a r g e ” o f p o l l u t a n t s t h e a d m i n i s t r a t i o n w a n t e d t o s e t e f fl u e n t l i m i t a t i o n s t h a t r e fl e c t e d t h e a s s i m i l a t i v e c a p a c i t y o f t h e i n d i v i d u a l w a t e r b o d i e s ; t h e s t a t e s a n d i n d u s t r y s u p p o r t e d t h e a d m i n i s t r a t i o n ’ s p o s i t i o n . W h e r e t h e S e n a t e b i l l g a v e a l l o f t h e r e g u l a t o r y 1 4 3 a u t h o r i t y t o t h e E P A f o r t h e m t o l a t e r d e l e g a t e a s a p p r o p r i a t e t h e a d m i n i s t r a t i o n w a n t e d t o h o l d b a c k s o m e o f t h a t a u t h o r i t y t o g o a f t e r e g r e g i o u s p o l l u t e r s ; t h e s t a t e s v i g o r o u s l y o p p o s e d t h e S e n a t e b i l l . T h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s c o u l d c l e a r l y p e r c e i v e w h e r e t h e r e w a s a n d w a s n o t s u p p o r t f o r c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a , e s p e c i a l l y f o r i s s u e s t h a t a f f e c t e d n e g o t i a t i o n s o f t h e G L W Q A . 5 . 5 . P o l i t i c s S t r e a m S u m m a r y T h e p r i n c i p a l v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o p e r c e i v e d b r o a d s u p p o r t f o r c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a w e r e P r e s i d e n t N i x o n a n d R u s s e l l T r a i n . T h e y p o s s e s s e d t h e s a m e a t t r i b u t e s i n t h e p o l i t i c s s t r e a m a s i n t h e p r o b l e m s s t r e a m ; l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d ; k n o w n p o l i t i c a l c o n n e c t i o n s a n d / o r n e g o t i a t i o n s k i l l s ; a n d , p e r s i s t e n c e . P r e s i d e n t N i x o n p r e p a r e d n u m e r o u s l e g i s l a t i v e i n i t i a t i v e s t o a d d r e s s e n v i r o n m e n t a l c o n c e r n s a n d t h e s e i n d i c a t e d h e p e r c e i v e d t h e r e w a s b r o a d s u p p o r t f r o m p u b l i c c o n s t i t u e n c i e s . T r a i n a l s o s h o w e d t h r o u g h a d v o c a c y f o r e n v i r o n m e n t a l p r o p o s a l s t h a t t h e r e w a s p u b l i c s u p p o r t t o m o v e t h e s e i t e m s u p o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . T h e r a p i d c h a n g e s i n t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a d u r i n g t h e e n v i r o n m e n t a l d e c a d e o f t h e 1 9 7 0 s d e m a n d e d a g r e a t d e a l o f g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s . P r e s i d e n t N i x o n p e r c e i v e d w h e r e a n d h o w t o t a p i n s t i t u t i o n a l s u p p o r t a n d o v e r s a w a m a j o r f e d e r a l r e o r g a n i z a t i o n t h a t i n c l u d e d t u r n o v e r o f p e r s o n n e l a n d r e a l i g n m e n t o f a g e n c i e s ; e . g . , t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y w a s c r e a t e d . l n t e m a t i o n a l l a w s u p p o r t e d t h e P r e s i d e n t ’ s n e g o t i a t i o n o f a n e x e c u t i v e 1 4 4 a g r e e m e n t w i t h C a n a d a . A l s o , t h e U S . C o n s t i t u t i o n a n d f e d e r a l l a w p r o v i d e d t h e b a s i s f o r t h e P r e s i d e n t ’ s a u t h o r i t y t o c o n d u c t a n d l a t e r i m p l e m e n t t h e p r o v i s i o n s o f t h e G L W Q A . T h u s , i t w a s i n f e r r e d t h a t P r e s i d e n t N i x o n p e r c e i v e d s t r o n g i n s t i t u t i o n a l s u p p o r t f o r t h e G L W Q A . T r u e t o t h e c h a r a c t e r o f t h i s t i m e t h e r e a p p e a r e d t o b e s t r o n g s u p p o r t f r o m O P A s f o r c h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a ; i t a p p e a r e d t h a t t h e m o r e c h a n g e t h e r e w a s t h e b e t t e r . W h i l e d i f f e r i n g i n t h e e a r l y y e a r s w i t h C o n g r e s s o n t h e s p e c i fi c s P r e s i d e n t N i x o n p e r c e i v e d s u p p o r t f o r h i s s t a t e m e n t s o n t h e e n v i r o n m e n t a n d p e s t i c i d e p o l i c i e s . T h e P r e s i d e n t a l s o p e r c e i v e d s u p p o r t i n 1 9 6 9 a n d t h r o u g h m o s t o f 1 9 7 0 f o r i n i t i a t i v e s o n h a z a r d o u s s u b s t a n c e s a n d w a t e r p o l l u t i o n p e r m i t s . O P A s u p p o r t b e g a n t o s h i f t i n l a t e 1 9 7 0 a n d t h i s c o n t i n u e d i n t o 1 9 7 1 ; e . g . , t h e P r e s i d e n t ’ s l e g i s l a t i o n o n t o x i c s u b s t a n c e s a n d w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l s t a l l e d i n C o n g r e s s . O P A s u p p o r t e r o d e d f u r t h e r i n 1 9 7 2 a s t h e H o u s e m o v e d a h e a d o n l e g i s l a t i o n t o a m e n d t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ; e . g . , t h e a d m i n i s t r a t i o n w a s a l a r m e d a t t h e “ n o d i s c h a r g e ” p r o v i s i o n t h a t t h e S e n a t e h a d a p p r o v e d a n d d e c i d e d t o b a t t l e w i t h t h e H o u s e f o r c h a n g e s i n i t s l e g i s l a t i o n , H . R . 1 1 8 9 6 . I t w a s i n f e r r e d t h a t t h e P r e s i d e n t p e r c e i v e d t h e s e s h i f t s i n s u p p o r t a w a y f r o m h i s i n i t i a t i v e s f o r c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a o n e n v i r o n m e n t a l i s s u e s . 1 4 5 C H A P T E R 6 . P O L I C I E S S T R E A M A N A L Y S I S B a c k g r o u n d i n f o r m a t i o n r e l a t e d t o t h e p r i n c i p a l e v e n t s a n d p o l i c y e n t r e p r e n e u r s f o r t h e G L W Q A w a s p r e s e n t e d i n C h a p t e r 2 . R e f e r t o t h a t i n f o r m a t i o n a n d t h e r e s e a r c h q u e s t i o n s d i s c u s s e d i n C h a p t e r 3 t o f o l l o w t h e a n a l y s e s b e l o w . T h e a n a l y s i s b e l o w d i s c u s s e s h i d d e n e n t r e p r e n e u r s a n d t h e o p e r a t i o n o f t h e p o l i c i e s s t r e a m . B u t fi r s t i t i s e s s e n t i a l t o e m p h a s i z e k e y p o i n t s f r o m t h e d i s c u s s i o n o n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n C h a p t e r 2 . T h e e m p h a s i s o f t h e a n a l y s i s i s o n t h e p r o c e s s o c c u r r i n g w i t h i n e a c h s t r e a m ; t h a t i s , e v e n t h o u g h i t i s i m p o r t a n t t o r e c o g n i z e w h o t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s a r e , t h e p r i n c i p a l i n t e r e s t i s t h e w a y t h a t p e o p l e o p e r a t e d w i t h i n t h e p o l i c i e s s t r e a m t o m a x i m i z e t h e i r i n fl u e n c e o n p r o p o s e d a l t e r n a t i v e s f o r a u t h o r i t a t i v e d e c i s i o n s . T h e m o d e l a l s o p o s i t s t h a t t h e y m i g h t f u l fi l l m o r e t h a n o n e r o l e i n t h e o v e r a l l p o l i c y p r o c e s s ; f o r e x a m p l e , t h o s e w h o a r e i d e n t i fi e d a s h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i n t h i s s t r e a m m a y s e r v e a s v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e p r o b l e m s s t r e a m . 6 . 1 . W h i c h h i d d e n e n t r e p r e n e u r s d e v e l o p e d p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s ? T a b l e 6 . 1 H 3 . 1 V a r i a b l e S p e c i f i c a t i o n . R e s e a r c h M e a s u r e m e n t . Q u e s t i o n T y p e V a r i a b l e D e s c r i p t i o n H 3 . 1 N o m i n a l H i d d e n E n t r e p r e n e u r s : s p e c i a l i s t s c o n n e c t e d t h r o u g h p o l i c y n e t w o r k s . C h a r a c t e r i s t i c s : l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d ; k n o w n p o l i t i c a l c o n n e c t i o n s a n d / o r n e g o t i a t i o n s k i l l s ; p e r s i s t e n c e . 1 4 6 6 . 1 . A . R e s e a r c h D a t a U n d e r A r t i c l e V I I o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 , t h e P r e s i d e n t o f t h e U n i t e d S t a t e s a p p o i n t s t h r e e c o m m i s s i o n e r s t o t h e U S . s e c t i o n o f t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( I J C 1 9 9 8 , p 9 9 ) . P r e s i d e n t N i x o n a p p o i n t e d C h r i s t i a n A . H e r t e r , i n M a r c h , 1 9 7 0 t o s e r v e a s t h e c h a i r m a n o f t h e U S . s e c t i o n . H e r t e r a l s o h e l d t h e a p p o i n t m e n t o f S p e c i a l A s s i s t a n t t o t h e S e c r e t a r y f o r E n v i r o n m e n t a l A f f a i r s i n t h e B u r e a u o f l n t e m a t i o n a l S c i e n t i fi c a n d T e c h n o l o g i c a l A f f a i r s o f t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e ( B e v a c q u a 2 0 0 0 ; H e r t e r 1 9 7 0 ; J o h n s o n 1 9 7 1 c ) . H e l e d t h e U S . s e c t i o n w h e n t h e I J C s u b m i t t e d k e y r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e g o v e r n m e n t s , f r o m e a r l y i n 1 9 7 0 t h r o u g h t h e a d o p t i o n o f t h e G L W Q A i n 1 9 7 2 . F o r e x a m p l e , t h e I J C S p e c i a l R e p o r t r e c o m m e n d e d u r g e n t a c t i o n b y t h e g o v e r n m e n t s o n o i l p o l l u t i o n , e u t r o p h i c a t i o n a n d p o l l u t i o n f r o m w a t e r c r a f t ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 3 - 1 4 ) . A l s o , t h e I J C F i n a l R e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e G o v e r n m e n t s w e r e p e r c e i v e d t o b e “ a m a j o r o b j e c t i v e s t u d y o f t h e w a t e r p o l l u t i o n p r o b l e m , w a r r a n t s p r o m p t c o n s i d e r a t i o n a n d a c t i o n u p o n i t s r e c o m m e n d a t i o n s a n d ( w i l l ) s e r v e a s a c o r n e r s t o n e o f g o v e r n m e n t a l e f f o r t s ” ( I J C 1 9 7 0 a ; R o g e r s 1 9 7 1 , p g . 3 ; T r a i n 1 9 7 1 ) . T w o l n t e m a t i o n a l B o a r d s c a r r i e d o u t t h e i n v e s t i g a t i o n f o r t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e o n w a t e r p o l l u t i o n i n L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e i n t e r n a t i o n a l s e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p p . x i - x i v ) . F e d e r a l a n d s t a t e o f fi c i a l s s e r v e d o n t h e U S . s e c t i o n o f t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 6 5 - 1 6 6 ) . 1 4 7 T h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e r e v i e w e d w a t e r q u a l i t y m a n a g e m e n t p r o b l e m s f o r L a k e E r i e i n e a r l y A p r i l 1 9 7 0 . A f t e r a b r i e f r e v i e w t h e a d m i n i s t r a t i o n d e c i d e d t o “ m o r e b r o a d l y c o v e r m e c h a n i s m s f o r j o i n t U . S . - C a n a d i a n c o o r d i n a t i o n a n d i m p l e m e n t a t i o n t h r o u g h o u t a l l t h e G r e a t L a k e s ” ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 0 a , M e m o r a n d u m f o r t h e P r e s i d e n t , p g . 1 ; T r a i n 1 9 7 0 d ) . T h e a d m i n i s t r a t i o n a l s o p r o p o s e d t o “ c o n d u c t i t s s t u d y s e p a r a t e l y o r c o o p e r a t i v e l y w i t h a c o u n t e r p a r t t a s k g r o u p e s t a b l i s h e d b y t h e G o v e m m e n t o f C a n a d a ” ( S a l m o n 1 9 7 0 ) . O n S e p t e m b e r 2 4 1 9 7 0 t h e t a s k f o r c e s u b m i t t e d i t s fi n a l r e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e P r e s i d e n t ; t h e s e w e r e t h e b a s i s f o r t h e U S . p o s i t i o n s i n t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p t h a t d e v e l o p e d t h e f r a m e w o r k f o r t h e n e g o t i a t i o n o f a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t w i t h C a n a d a ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d , p g . 4 ) . . T h e G o v e r n m e n t s o f C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s a g r e e d a t t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g i n J u n e 1 9 7 0 t o e s t a b l i s h a J o i n t W o r k i n g G r o u p ( J W G ) t o “ c o n s i d e r c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s a n d i m p l e m e n t i n g p r o g r a m s f o r p o l l u t i o n c o n t r o l ” ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p g . 3 ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f , p p . 1 - 2 ; 1 9 7 0 b ) . S o m e m e m b e r s o f t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e j o i n e d t h e J W G ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d , p g . 3 ) . I n a d d i t i o n , t h e U S . s e c t i o n o f t h e J W G r e c r u i t e d f r o m f e d e r a l a g e n c i e s w i t h e x p e r t s i n v a r i o u s a s p e c t s o f w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l ( M a n s fi e l d 1 9 7 0 ; T o w e 1 9 7 0 b ) . T h e J W G u s e d t h e I J C F i n a l R e p o r t t o i d e n t i f y t h e p r i n c i p a l G r e a t L a k e s p r o b l e m s a n d f o r m e d t e n s u b - g r o u p s t h a t u n d e r t o o k “ d e t a i l e d c o n s i d e r a t i o n o f m a j o r e l e m e n t s w h i c h m i g h t b e i n c l u d e d i n n e w c o o p e r a t i v e a r r a n g e m e n t s " ( R o g e r s 1 9 7 1 , p g . 2 ) . T h e s u b - g r o u p s w e r e 1 4 8 s t r u c t u r e d t o a d d r e s s i s s u e s s u c h a s W a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s a n d S t a n d a r d s , H a n d l i n g o f H a z a r d o u s M a t e r i a l s o n W a t e r , L e g i s l a t i o n R e l a t i n g t o G r e a t L a k e s P o l l u t i o n , a n d H a n d l i n g o f H a z a r d o u s M a t e r i a l s a t O n - S h o r e a n d O f f - S h o r e F a c i l i t i e s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p p . 7 - 8 ) . I n J u n e 1 9 7 1 , t h e g o v e r n m e n t s r e c e i v e d t h e J W G F i n a l R e p o r t , p r i m a r i l y a p o l i c y d o c u m e n t , t h a t r e c o m m e n d e d t h e y n e g o t i a t e a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t o n p r o g r a m s a n d m e a s u r e s f o r p o l l u t i o n c o n t r o l ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 9 ) . T h e r e p o r t i n c l u d e d p r o p o s a l s f o r t h e C o n t e n t o f t h e A g r e e m e n t w i t h s p e c i fi c i t e m s t h e a g r e e m e n t s h o u l d p r o v i d e o r c o n t a i n ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p p . 9 - 3 8 ) . T h u s , i t s r e c o m m e n d a t i o n s p r o v i d e d t h e p o l i c y b a s i s f o r U S . f e d e r a l a g e n d a s t o n e g o t i a t e a n a g r e e m e n t w i t h C a n a d a o n G r e a t L a k e s p r o g r a m s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p p . 7 - 8 ; M a c D o n a l d 1 9 7 0 ; R o g e r s 1 9 7 1 , p g . 3 ) . 6 . 1 . 8 . R e s e a r c h F i n d i n g s S u m m a r i z e d i n T a b l e 6 . 2 a r e t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s w h o w e r e r e c r u i t e d f r o m t h e i r r e s p e c t i v e a r e a s o f e x p e r t i s e o n w a t e r p o l i c y a n d t h e p o l i c y p r o c e S s a c t i v i t i e s t h e y w e r e i n v o l v e d i n . W h i l e t h e i r p a r t i c i p a t i o n i n t h e m a j o r a c t i v i t i e s w a s n o t e d i n p u b l i c a t i o n s a n d a r c h i v e d r e c o r d s t h e r e w a s a p a u c i t y o f i n f o r m a t i o n r e l a t i n g s p e c i fi c a l l y t o a c t i v i t i e s w h e r e p o l i c y p r o p o s a l s w e r e d e v e l o p e d , s u c h a s r e c o m m e n d a t i o n s i n a r e p o r t . A t b e s t i t c o u l d o n l y b e i n f e r r e d w h e t h e r a n d h o w t h e y c o n t r i b u t e d t o t h e p o l i c i e s s t r e a m . T h e t i t l e s o f t h e i r p o s i t i o n s , w h e r e a v a i l a b l e , a l l o w e d a s t r o n g e r i n f e r e n c e t o b e m a d e t h a t t h e s e a c t o r s h a d a l e g i t i m a t e c l a i m t o t h e e x p e r t i s e t h a t o t h e r s a p p e a r e d t o r e c o g n i z e . T h e i r p o s i t i o n s a l s o a p p e a r e d t o g i v e t h e m t h e 1 4 9 T a b l e 6 . 2 H i d d e n E n t r e p r e n e u r s a n d P o l i c i e s S t r e a m A c t i v i t i e s . C o m m i s s i o n e r s - U . S . S e c t i o n o f l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n : C h a i r m a n o f U S . S e c t i o n : C h r i s t i a n A . H e r t e r C o m m i s s i o n e r s : C h a r l e s R . R o s s , E u g e n e W . W e b e r , M a t t h e w E . W e l s h I J C S p e c i a l R e p o r t t o t h e G o v e r n m e n t s : S p e c i a l R e p o r t o n P o t e n t i a l O i l P o l l u t i o n , E u t r o p h i c a t i o n a n d P o l l u t i o n f r o m W a t e r c r a f t I J C F i n a l R e p o r t t o t h e G o v e r n m e n t s : P o l l u t i o n o f L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e l n t e m a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r l n t e m a t i o n a l L a k e E r i e W a t e r P o l l u t i o n B o a r d : C h a i r m a n : H . W . P o s t o n , R e g i o n a l D i r e c t o r , G r e a t L a k e s R e g i o n , F V W ’ C A F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n : R e g i o n a l D i r e c t o r , G r e a t L a k e s R e g i o n ; l n t e m a t i o n a l A f f a i r s O f fi c e r O h i o S t a t e D e p a r t m e n t o f H e a l t h : C h i e f S a n i t a r y E n g i n e e r M i c h i g a n W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n : E x e c u t i v e S e c r e t a r y N e w Y o r k S t a t e D e p a r t m e n t o f H e a l t h : D e p u t y C o m m i s s i o n e r P e n n s y l v a n i a D e p a r t m e n t o f H e a l t h : D i r e c t o r , B u r e a u o f S a n i t a r y E n g i n e e r i n g l n t e m a t i o n a l L a k e O n t a r i o - S t . L a w r e n c e R i v e r W a t e r P o l l u t i o n B o a r d : C h a i r m a n : H . W . P o s t o n , R e g i o n a l D i r e c t o r , G r e a t L a k e s R e g i o n , F W P C A F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n : R e g i o n a l D i r e c t o r , G r e a t L a k e s R e g i o n ; l n t e m a t i o n a l A f f a i r s O f fi c e r N e w Y o r k S t a t e D e p a r t m e n t o f H e a l t h : D e p u t y C o m m i s s i o n e r ; S a n i t a r y E n g i n e e r D i r e c t o r , P u b l i c H e a l t h S e r v i c e I 8 F i n a l R e p o r t t o t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n : P o l l u t i o n o f L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o A n d t h e l n t e m a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r . V o l s . 1 - 3 P r e s i d e n t ' s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e : C h a i r m a n : R u s s e l l E . T r a i n C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y : R u s s e l l E . T r a i n ; A l v i n A l m O f fi c e o f S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y : W a r r e n A . H a l l F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n : J o h n H e n d r i c k s o n D e p a r t m e n t o f S t a t e : S t e v e n C . N e l s o n F i n a l R e p o r t o f t h e T a s k F o r c e o n t h e I m p r o v e m e n t o f t h e E f f e c t i v e n e s s o f W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s J o i n t W o r k i n g G r o u p : C h a i r m a n : G o r d o n J . M a c D o n a l d C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y : G o r d o n J . M a c D o n a l d ; A l v i n A l m ; H e y w a r d l s h a m G r e a t L a k e s B a s i n C o m m i s s i o n : F r e d e r i c k O . R o u s e , C h a i r m a n D e p a r t m e n t o f I n t e r i o r . R e i n h o l d W . T h i e m e D e p a r t m e n t o f S t a t e : D o u g l a s F . B u m s ; W i l l i a m H . M a n s fi e l d ; W i l l i a m S a l m o n D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n : C a p t . F . W . H e y w a r d W a t e r R e s o u r c e s C o u n c i l : J o h n B . R o o s e U S . A r m y C o r p s o f E n g i n e e r s : C . H . P a q u e t t e ; L t . C o l . F r a n k W a l t e r N a t i o n a l C o u n c i l o n M a r i n e R e s o u r c e s a n d E n g i n e e r i n g D e v e l o p m e n t : R o b e r t K a y O f fi c e o f S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y : W a r r e n H a l l D e p a r t m e n t o f H e a l t h , E d u c a t i o n a n d W e l f a r e : F r a n k A . B e l l J W G F i n a l R e p o r t t o t h e G o v e r n m e n t s : F i n a l R e p o r t o f t h e C a n a d a — U n i t e d S t a t e s J o i n t W o r k i n g G r o u p o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n 1 5 0 n e c e s s a r y c o n n e c t i o n s w i t h i n t h e p o l i c y n e t w o r k t o e f f e c t i v e l y e v a l u a t e a n d a d v o c a t e p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s . F i n a l l y , p e r s i s t e n c e w a s a c h a r a c t e r i s t i c t h a t c o u l d n o t b e a s s e s s e d w i t h t h e i n f o r m a t i o n a v a i l a b l e i n a r c h i v e d g o v e r n m e n t r e c o r d s a n d t h e o p e n l i t e r a t u r e . T h e c h a i r m a n o f t h e U S . s e c t i o n o f t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n w a s s o m e t h i n g o f a b i f u n c t i o n a l t y p e o f p o l i c y e n t r e p r e n e u r . T h e c h a i r m a n a n d t h e o t h e r t w o c o m m i s s i o n e r s f u n c t i o n e d a s h i d d e n e n t r e p r e n e u r s w i t h i n t h e G r e a t L a k e s r e g i o n w h e n t h e y r e s p o n d e d t o t h e g o v e r n m e n t s ’ L o w e r L a k e s R e f e r e n c e . T h e g o v e r n m e n t s s p e c i fi c a l l y r e q u e s t e d t h a t t h e y d e v e l o p p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s , s u c h a s t h e r e c o m m e n d a t i o n s i n t h e I J C F i n a l R e p o r t . T h e o p p o r t u n i t y t o i n fl u e n c e t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a e x i s t e d b u t w a s n o t a s s u r e d b e c a u s e u n d e r t h e t e r m s o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y t h e g o v e r n m e n t s c o u l d i g n o r e t h e I J C r e c o m m e n d a t i o n s . A n o t h e r s i g n i fi c a n t o p p o r t u n i t y t o i n fl u e n c e t h e p o l i c y p r o c e s s l a y i n t h e c h a i r r n a n ’ s r o l e a s S p e c i a l A s s i s t a n t t o t h e S e c r e t a r y f o r E n v i r o n m e n t a l A f f a i r s w h e r e t h e c h a i r m a n c o u l d f u n c t i o n a s a v i s i b l e e n t r e p r e n e u r w h o a d v o c a t e d f o r i t e m s o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . T h i s w a s c l e a r f r o m t h e c h a i r r n a n ’ s i n v o l v e m e n t i n h i g h l e v e l p l a n n i n g s e s s i o n s i n t h e S t a t e D e p a r t m e n t a n d a t k e y m e e t i n g s w h e r e t h e I J C S p e c i a l R e p o r t a n d I J C F i n a l R e p o r t w e r e d i s c u s s e d b y d e c i s i o n m a k e r s . S i m i l a r i y , t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s o n t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s h a d - a c l e a r m a n d a t e f r o m t h e I J C t o c o n d u c t t h e i r i n v e s t i g a t i o n a n d s u b m i t a fi n a l r e p o r t w i t h r e c o m m e n d a t i o n s . T h e i r i n s t r u c t i o n s d i d n o t a l l o w f o r a d v o c a c y o n 1 5 1 t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a e v e n t h o u g h t h i s m a y h a v e b e e n t h e i r r o l e i n t h e f e d e r a l a n d s t a t e a g e n c i e s f r o m w h i c h t h e y c a m e : T h e m e m b e r s o f t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e w e r e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s d u r i n g i t s b r i e f e x i s t e n c e b e f o r e t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p s u b s u m e d i t s r e s p o n s i b i l i t i e s . B u t i t s h o u l d b e n o t e d t h a t R u s s e l l T r a i n , a v i s i b l e e n t r e p r e n e u r , d i r e c t e d t h e a c t i v i t i e s o f t h e t a s k f o r c e a n d t h a t h i s p r i m a r y r o l e w a s t o m a n a g e t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a f o r t h e G r e a t L a k e s i s s u e s . T h e t a s k f o r c e fi n a l r e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s w a s t h e o n l y p u b l i s h e d r e c o r d o f i t s w o r k a n d t h a t d i d n o t a l l o w f o r a n i n - d e p t h a n a l y s i s h e r e . T h e m e m b e r s o f t h e U S . s e c t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p w e r e a l l h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i n c l u d i n g t h e c h a i r m a n . T h e i r p r i n c i p a l - g o a l w a s t o d e v e l o p p r o p o s a l s f o r p r o b l e m s t h a t t h e g o v e r n m e n t s c o u l d n e g o t i a t e . 6 . 2 . W h y d i d h i d d e n e n t r e p r e n e u r s d e v e l o p p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s ? T a b l e 6 . 3 H 3 . 2 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h I M e a s u r e m e n t * Q u e s t i o n I T y p e . V a r i a b l e D e s c r i p t i o n + H 3 . 2 N o m i n a l F a c t o r s o f I n fl u e n c e : e l e c t o r a l p o l i t i c s ; m a t e r i a l o r i I t a n g i b l e i n c e n t i v e s ; p u r p o s i v e i n c e n t i v e s ; l . . . ? s t r a t e g i c i n c e n t i v e s . I 6 . 2 . A . R e s e a r c h D a t a T h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a b e g a n t o s h i f t i n 1 9 6 3 b e c a u s e C o n g r e s s t h o u g h t t h e s t a t e s w e r e n o t m o v i n g q u i c k l y e n o u g h o n w a t e r p o l l u t i o n p r o b l e m s ( D a v i e s 1 9 7 0 ; G r a d 1 9 8 5 , p p . 6 8 - 7 2 ; S e n a t e . C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s 1 9 7 1 , 1 5 2 p p . 1 - 7 ) . S h o r t l y a f t e r t h e I n t e r n a t i o n a l B o a r d s s t a r t e d t h e i r i n v e s t i g a t i o n s f o r t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e i n 1 9 6 4 C o n g r e s s p a s s e d t h e W a t e r Q u a l i t y A c t o f 1 9 6 5 ( P u b . L . 8 9 - 2 3 4 ) . T h e e x e c u t i v e b r a n c h a l s o a d d e d t o t h e s h i f t i n a g e n d a f o c u s b e c a u s e t h e o b j e c t i v e s o f t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e w e r e g e n e r a l l y c o n s i s t e n t w i t h t h e e n v i r o n m e n t a l a g e n d a o f P r e s i d e n t J o h n s o n ’ s a d m i n i s t r a t i o n , e s p e c i a l l y a s r e g a r d s w a t e r p o l l u t i o n ( P r e s i d e n t ' s S c i e n c e A d v i s o r y C o m m i t t e e 1 9 6 5 ) . A k e y f a c t o r t h a t t h e s t a t e s u n d e r s t o o d v e r y w e l l w a s t h e i r d e p e n d e n c e o n f e d e r a l f u n d i n g . F o r e x a m p l e , t h e W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 5 6 a u t h o r i z e d s i g n i fi c a n t f u n d s t o t h e s t a t e s f o r w a s t e t r e a t m e n t f a c i l i t i e s b u t P r e s i d e n t E i s e n h o w e r w i t h h e l d t h e a p p r o p r i a t e d f u n d s ( D a v i e s 1 9 7 0 ) . I n a m a r k e d t u m a b o u t t h e K e n n e d y a n d J o h n s o n a d m i n i s t r a t i o n s s u p p o r t e d t h e s e e x p e n d i t u r e s a n d t h e fl o w o f f e d e r a l f u n d s b e g a n i n 1 9 6 1 a n d c o n t i n u e d d u r i n g t h e 1 9 6 0 s T h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s fi n i s h e d t h e i r i n v e s t i g a t i o n i n 1 9 6 9 ; t h e I B F i n a l R e p o r t r e fl e c t e d t h e a b o v e f a c t o r s a n d o t h e r s a s w e l l t h a t i n fl u e n c e d t h e p r o p o s a l s t h a t w e r e d e v e l o p e d . T h e m a j o r i t y o f t h e r e p o r t ’ s 1 9 r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e I J C a d d r e s s e d r e g i o n a l o r l o c a l p r o g r a m s f o r c o n t r o l o r r e g u l a t i o n o f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l s o u r c e s o f p o l l u t i o n ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p p . 1 0 - 1 3 ) . T h e s e i n c l u d e d : p h o s p h o r o u s c o n t r o l l e v e l s a n d p r o g r a m s ; t r a n s p o r t a t i o n , d i s p o s a l a n d c o n t r o l o f s p i l l s o f o i l a n d t o x i c o r d e l e t e r i o u s s u b s t a n c e s ; v e s s e l w a s t e s ; d i s p o s a l o f d r e d g e d m a t e r i a l s a n d s o l i d w a s t e s ; c o n t r o l o f p o l l u t i o n f r o m h e r b i c i d e s a n d p e s t i c i d e s ; c o n t r o l o f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s ; c o n t r o l o f d i s c h a r g e s f r o m p o w e r p l a n t s . 1 5 3 I n a d d i t i o n , t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l c h a r a c t e r o f t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s p r o v i d e d a d i s t i n c t c o n t e x t f o r d e v e l o p i n g p o l i c y p r o p o s a l s . F o r e x a m p l e , t h e I B F i n a l R e p o r t s p e c i fi c a l l y m e n t i o n e d t h a t o v e r t h e c o n s i d e r a b l e p e r i o d o f t i m e f r o m 1 9 6 4 - 1 9 6 9 t h e m e m b e r s d e v e l o p e d p e r s o n a l a n d p r o f e s s i o n a l r e l a t i o n s h i p s c h a r a c t e r i z e d b y “ c o o p e r a t i o n m u t u a l r e g a r d a n d d e s i r e t o p r o c e e d i n c o n c e r t " a n d t h a t t h e y “ a p p r e c i a t e ( d ) t h e o p p o r t u n i t y t o b e o f a s s i s t a n c e t o t h e C o m m i s s i o n ” ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a ) . T h e C o m m i s s i o n e r s b a s e d t h e i r r e c o m m e n d a t i o n s f o r t h e I J C S p e c i a l R e p o r t a n d I J C F i n a l R e p o r t o n t h e I B F i n a l R e p o r t a n d t h e p u b l i c h e a r i n g s a t w h i c h i t w a s r e v i e w e d ; t h e r e c o m m e n d a t i o n s w e r e v e r y s i m i l a r . F o r e x a m p l e , t h e I J C r e c o m m e n d e d t h a t C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s a g r e e “ t o d e v e l o p , a s a m a t t e r o f u r g e n c y , c o m p a t i b l e a n d c o o r d i n a t e d p r o g r a m m e s , i n c o n c e r t w i t h p r o v i n c i a l a n d s t a t e a g e n c i e s , ” f o r t h e p u r p o s e s o f : c o n t r o l o f p e r s i s t e n t o r g a n i c s u b s t a n c e s ; c o n t r o l o f t o x i c m a t e r i a l s i n m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e d i s c h a r g e s ; a n d , t h o r o u g h i n v e s t i g a t i o n o f s u b s t i t u t e s f o r t o x i c m a t e r i a l s s u c h a s m e r c u r y a n d p h o s p h o r u s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 c , p g . 3 ; S t a t e 1 9 7 3 , p p . 5 - 8 ) . T h e J W G F i n a l R e p o r t r e c o m m e n d e d a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s t h a t w o u l d g u i d e p r o g r a m s a n d m e a s u r e s f o r p o l l u t i o n c o n t r o l . T h i s r e c o m m e n d a t i o n a d d r e s s e d o n e o f t h e t h r e e p r i n c i p a l q u e s t i o n s i n t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e : “ w h a t r e m e d i a l m e a s u r e s w o u l d , i n i t s ( I J C ) j u d g m e n t , b e m o s t p r a c t i c a b l e f r o m t h e e c o n o m i c , s a n i t a r y a n d o t h e r p o i n t s o f v i e w ? ” ( I J C 1 9 7 0 a , p g . 1 6 1 ) . A n i m p o r t a n t s t i p u l a t i o n i n t h e a g r e e m e n t w a s t o i n c l u d e s u p p o r t i n g a n n e x e s t h a t “ c o n t a i n t h e d e t a i l s c o n c e r n i n g w a t e r q u a l i t y 1 5 4 o b j e c t i v e s ( t h a t w o u l d b e ) a g r e e d t o f r o m t i m e t o t i m e ( b y ) t h e a p p r o p r i a t e a u t h o r i t i e s ” ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p g . 1 9 ) . T h e s e r e c o m m e n d a t i o n s r a i s e d v e r y i m p o r t a n t l e g a l a n d fi s c a l c o n s i d e r a t i o n s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g ; N e f 1 9 7 1 a ) . T h e l e g a l c o n c e r n s a r o s e f r o m t h e p o w e r s g r a n t e d t o t h e s t a t e s u n d e r t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 6 5 ( P u b . L . 8 9 - 2 3 4 ) t o “ a b a t e p o l l u t i o n ” a n d d e t e r m i n e t h e i r w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s ; t h e s e p o w e r s w e r e i m p o r t a n t t o t h e s t a t e s ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 0 ( b ) ; 3 3 U . S . C . 1 1 6 0 ( c ) ( 1 ) , r e s p e c t i v e l y ) . A l s o , t h e A c t g r a n t e d t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t t h e p o w e r t o p r e e m p t s t a t e a u t h o r i t y w h i c h p r o v i d e d a r a t i o n a l e f o r e n s u r i n g t h a t t h e G r e a t L a k e s , a s a b o d y o f c o n t i g u o u s i n t e r s t a t e w a t e r s , w e r e r e g u l a t e d u n d e r t h e s a m e w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 0 ( c ) ( 2 - 3 ) ) . F i n a l l y , t h e A c t a u t h o r i z e d t h e P r e s i d e n t t o i d e n t i f y a n d r e g u l a t e t h e r e m o v a l o f h a z a r d o u s p o l l u t i n g s u b s t a n c e s ; e . g . , i n t h e e v e n t o f a c c i d e n t a l s p i l l s ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 2 ( a ) ) . T h e r e w e r e f i s c a l c o n c e r n s b e c a u s e t h e f e d e r a l a g e n c i e s a n d s t a t e s r e a l i z e d t h a t r e m e d i a t i o n o f G r e a t L a k e s ’ w a t e r q u a l i t y p r o b l e m s w o u l d r e q u i r e e x p e n d i t u r e s o f o v e r t w o b i l l i o n d o l l a r s i n a r e l a t i v e l y s h o r t p e r i o d o f t i m e ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p p . 6 — 7 ) . T h e c o s t s o f m o d e r n i z i n g a n d b u i l d i n g n e w w a s t e t r e a t m e n t f a c i l i t i e s w o u l d d e p e n d o n C o n g r e s s i o n a l s u p p o r t t o a p p r o p r i a t e a s i g n i fi c a n t s h a r e o f t h e n e c e s s a r y f u n d s . T h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s h a d t o a c h i e v e c o n s e n s u s o n t h e p o l i c y p r o p o s a l s a n d a u n i fi e d p o s i t i o n o n f u n d i n g r e q u e s t s t o p r e s e n t t o C o n g r e s s . A n u n d e r l y i n g c o n c e r n o f t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s o n t h e J W G w a s t h a t t h e p o l i c y p r o p o s a l s w o u l d e f f e c t i v e l y a d d r e s s t h e p r o b l e m s i d e n t i fi e d . T h i s 1 5 5 c o n c e r n w a s b a s e d p r i m a r i l y o n t h e p u b l i c p e r c e p t i o n o f t h e s e p r o b l e m s , m a i n l y a l a r m , t h a t o f fi c i a l s a t a l l l e v e l s o f g o v e r n m e n t h a d c o m e t o r e c o g n i z e ( I J C B u r n s 1 9 7 2 b , p g . 4 ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p p . 1 - 4 ; 1 9 7 0 a , p p . 2 8 - 3 3 ) . 6 . 2 . 8 . R e s e a r c h F i n d i n g s I t i s e s p e c i a l l y i m p o r t a n t t o n o t e t h a t v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s h a d l e a d e r s h i p r o l e s i n e a c h o f t h e m a j o r a c t i v i t i e s i n T a b l e 6 . 2 . T h e i m p l i c a t i o n i s t h a t t h e r e m a y h a v e b e e n a v e r y c l o s e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n d e v e l o p i n g p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s a n d t h e G r e a t L a k e s p r o b l e m s a s t h e y w e r e a d d e d t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a o r o t h e r s t h a t w e r e p u s h e d u p w a r d i n p r i o r i t y o n t h e l i s t . A f u r t h e r a n d m o r e i m p o r t a n t i m p l i c a t i o n i s t h a t t h e i n d e p e n d e n c e p o s i t e d b y K i n g d o n ’ s m o d e l f o r t h e p r o c e s s s t r e a m s , s u c h a s t h e p o l i c i e s a n d p r o b l e m s o n e s , c o u l d n o t b e m a i n t a i n e d u n d e r t h e s e c i r c u m s t a n c e s . F e d e r a l a n d s t a t e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s h a d s i g n i fi c a n t s t r a t e g i c i n c e n t i v e s f o r b e i n g i n v o l v e d i n t h e p o l i c y p r o c e s s o n t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s b e c a u s e C o n g r e s s w a s d r a f t i n g r e v i s i o n s t o t h e l a w . A f t e r t h e W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t w a s a m e n d e d i n 1 9 6 5 i t w a s c l e a r t h a t s t a t e p o w e r s o v e r w a t e r r e s o u r c e s w e r e s h i f t i n g i n t o f e d e r a l h a n d s . T h i s f u r t h e r e m p h a s i z e d t h e s t r a t e g i c i m p o r t a n c e o f h i d d e n e n t r e p r e n e u r s d e v e l o p i n g t h e r e c o m m e n d a t i o n s i n t h e I B F i n a l R e p o r t ; i t w a s t h e i r i d e a s f o r s o l u t i o n s t o l o c a l a n d r e g i o n a l p r o b l e m s t h a t w e r e l i k e l y t o b e i m p l e m e n t e d i n a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t . I n a d d i t i o n , t h e c o s t s f o r w a s t e c o n t r o l f a c i l i t i e s w e r e w e l l u n d e r s t o o d a n d t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s h a d m a t e r i a l i n c e n t i v e s t o m a k e r e c o m m e n d a t i o n s o n p o t e n t i a l s o l u t i o n s t o c o s t l y p r o b l e m s . A l s o , i t w a s i n f e r r e d t h a t d e c i s i o n s a b o u t 1 5 6 J — t h e p r o g r a m s d e s c r i b e d i n t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e I B F i n a l R e p o r t w o u l d c o n s i d e r t h e e x c h a n g e o n a g e n c y r e s o u r c e s f o r t h e e l e c t o r a l a d v a n t a g e o f r e c e i v i n g c r e d i t f o r c r e d i b l e p o l i c y p r o p o s a l s . F i n a l l y , t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s h a d p u r p o s i v e i n c e n t i v e s f o r b e i n g i n v o l v e d i n t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e b e c a u s e o f t h e r e l a t i o n s h i p s t h a t d e v e l o p e d . T h e f e d e r a l a g e n c i e s a n d t h e G r e a t L a k e s B a s i n C o m m i s s i o n , a s a r e p r e s e n t a t i v e f o r t h e s t a t e s , h a d t h r e e p r i m a r y i n c e n t i v e s t o p a r t i c i p a t e i n t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . F i r s t , t h e s t a t e s h a d a s t r a t e g i c i n c e n t i v e t o m a i n t a i n , i n s o f a r a s p o s s i b l e , t h e p o w e r s t o “ a b a t e p o l l u t i o n ” g r a n t e d t h e m u n d e r t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 6 5 . T h e f e d e r a l g o v e r n m e n t h a d a s t r a t e g i c i n c e n t i v e t o e n s u r e t h a t t h e G r e a t L a k e s , a s a b o d y o f c o n t i g u o u s i n t e r s t a t e w a t e r s , w e r e r e g u l a t e d u n d e r t h e s a m e w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s . S e c o n d , b o t h g r o u p s w e r e f a c e d w i t h m a t e r i a l i n c e n t i v e s r e l a t e d t o n o t o n l y t h e c o s t s o f m o d e r n i z i n g a n d b u i l d i n g n e w w a s t e t r e a t m e n t f a c i l i t i e s b u t a l s o s e e k i n g C o n g r e s s i o n a l s u p p o r t t o a p p r o p r i a t e t h e n e c e s s a r y f u n d s . I n v o l v i n g t h e a p p r o p r i a t e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i n p o l i c y p r o c e s s e s e n s u r e d c o n s e n s u s o n t h e p o l i c y p r o p o s a l s a n d a u n i fi e d p o s i t i o n o n f u n d i n g r e q u e s t s b e f o r e C o n g r e s s . T h i r d , t h e f e d e r a l a g e n c i e s a n d s t a t e s h a d a n e l e c t o r a l i n c e n t i v e t o d e v e l o p p o l i c y p r o p o s a l s t h a t m e a n i n g f u l l y a d d r e s s e d t h e p r o b l e m s . 1 5 7 6 . 3 . W h a t w e r e t h e m e a n s u s e d t o d e v e l o p p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s ? T a b l e 6 . 4 H 3 . 3 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h I M e a s u r e m e n t I Q u e s t i o n y T y p e ' V a r i a b l e D e s c r i p t i o n _ _ H 3 . 3 N o m i n a l , I n s t r u m e n t a l M e a n s : i n s t r u m e n t s f r o m i n s i d e , g o v e r n m e n t ; i n s t r u m e n t s f r o m o u t s i d e , g o v e r n m e n t . 6 . 3 . A . R e s e a r c h D a t a T h e I J C u s e d t h e i n s t i t u t i o n a l p o w e r s g r a n t e d t o i t u n d e r t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 a n d t h e s p e c i fi c t e r m s o f t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e t o d e p l o y f e d e r a l a n d ' s t a t e r e s o u r c e s ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 6 1 - 1 6 2 ; I J C 1 9 9 8 , p g . 1 1 ) . I t a l s o r e l i e d u p o n i t s i n s t i t u t i o n a l r o l e t h a t h a d b e e n e s t a b l i s h e d b y t h e g o v e r n m e n t s o v e r t h e y e a r s a n d n u m e r o u s p o l i c y n e t w o r k r e l a t i o n s h i p s t h a t w e r e d e v e l o p e d i n e a r l i e r p o l l u t i o n r e f e r e n c e s s u c h a s t h e C o n n e c t i n g C h a n n e l s R e f e r e n c e o f 1 9 4 6 ( I J C B i l d e r 1 9 7 1 , p p . 3 0 5 - 3 1 5 ; 1 9 5 1 , p p . 1 3 - 1 5 ) . F o r e x a m p l e , i t p a r t i c i p a t e d i n G r e a t L a k e s c o n f e r e n c e s a n d m e e t i n g s ; t h e c r i t i c a l o n e s w e r e d i s c u s s e d i n C h a p t e r 2 ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g ; O W R C 1 9 7 0 a ; O W R C 1 9 7 0 b ) . A s e c o n d e x a m p l e w a s w h e n t h e I J C r e v i e w e d t h e J W G F i n a l R e p o r t b e f o r e i t w a s s u b m i t t e d t o t h e g o v e r n m e n t s a t t h e S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n J u n e 1 0 , 1 9 7 1 ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 9 ) . T h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s t h a t i n v e s t i g a t e d t h e L a k e E r i e - L a k e O n t a r i o — S t . L a w r e n c e R i v e r p o l l u t i o n r e f e r e n c e c o m m i t t e d a g e n c y e x p e r t i s e f r o m w i t h i n g o v e r n m e n t ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 7 - 2 7 ) . S p e c i fi c a l l y , t h e U S . s e c t i o n s o f t h e b o a r d s 1 5 8 w e r e d e l e g a t e d f r o m t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n , M i c h i g a n D e p a r t m e n t o f H e a l t h , M i c h i g a n W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n , N e w Y o r k S t a t e D e p a r t m e n t o f H e a l t h , O h i o D e p a r t m e n t o f H e a l t h , a n d P e n n s y l v a n i a D e p a r t m e n t o f H e a l t h . T h e f e d e r a l a n d s t a t e o f fi c i a l s w e r e e i t h e r p o l i t i c a l a p p o i n t e e s o r c a r e e r c i v i l s e r v a n t s ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 6 5 - 1 6 8 ; I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p p . 9 9 - 1 0 3 ; I L E L O W P B 1 9 6 9 b , p p . 2 7 9 - 2 8 2 ; I L O L V W V P B 1 9 6 9 , p p . 2 9 3 - 2 9 6 ) . F i n a l l y , t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 6 5 s a n c t i o n e d t h e p a r t i c i p a t i o n o f t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s o n t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s . U n d e r t h i s l e g i s l a t i o n C o n g r e s s r e c o g n i z e d t h a t t h e s t a t e s h e l d p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y f o r w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l i n t h e i r j u r i s d i c t i o n s a n d t h a t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t w o u l d a s s i s t t h e m i n t h e s e e f f o r t s ( 3 3 U . S . C . 1 1 5 1 ) . I n a d d i t i o n , h i g h l e v e l o f fi c i a l s a g r e e d a t t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g t o e s t a b l i s h a J o i n t W o r k i n g G r o u p t o s t u d y G r e a t L a k e s p o l l u t i o n p r o b l e m s ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f , p p . 1 - 2 ; 1 9 7 0 b ) . T h e i n s t r u m e n t s i n c l u d e d t h e o f fi c i a l s i n t h e i r r o l e s a s p o l i t i c a l a p p o i n t e e s a n d c a r e e r c i v i l s e r v a n t s t h a t s e r v e d o n t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p a n d t h e p o l i c y n e t w o r k s t h e s e a c t o r s d e v e l o p e d i n t h e i r v a r i o u s c a p a c i t i e s . A s w i t h t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s d i s c u s s e d a b o v e , t h e p a r t i c i p a t i o n o f t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s o n t h e J W G w a s l e g a l l y s a n c t i o n e d u n d e r t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 6 5 ( 3 3 U . S . C . 1 1 5 1 ) . 6 . 3 . 8 . R e s e a r c h F i n d i n g s A s d i s c u s s e d i n t h e p r e v i o u s q u e s t i o n , v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s h a d l e a d e r s h i p r o l e s i n e a c h o f t h e m a j o r a c t i v i t i e s l i s t e d i n T a b l e 6 . 2 . T h e v e r y c l o s e i n t e r a c t i o n s a m o n g t h e d i f f e r e n t t y p e s o f p o l i c y e n t r e p r e n e u r s c o u l d h a v e 1 5 9 ' — i n fl u e n c e d t h e i n s t r u m e n t a l m e a n s u s e d b y t h o s e o p e r a t i n g i n t h e p o l i c i e s s t r e a m . T h e I J C C o m m i s s i o n e r s , m e m b e r s o f t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s , a n d t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p u s e d m e a n s f r o m i n s i d e g o v e r n m e n t t h a t i n v o l v e d i n s t i t u t i o n a l p o w e r s , i n t e r g o v e r n m e n t a l r o l e s a n d p o l i c y n e t w o r k r e l a t i o n s h i p s . T h e p r i n c i p a l d i f f e r e n c e a m o n g t h e m w a s t h e l e g a l o r s t a t u t o r y b a s i s f o r t h e i r a c t i v i t i e s ; o t h e r w i s e , t h e y e x e c u t e d t h e i r r e s p o n s i b i l i t i e s w i t h v e r y s i m i l a r m e a n s . 6 . 4 . W h y d i d h i d d e n e n t r e p r e n e u r s r e a c h c o n s e n s u s ? T a b l e 6 . 5 H 3 . 4 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h I M e a s u r e m e n t , Q u e s t i o n I T y p e V a r i a b l e D e s c r i p t i o n H 3 . 4 ‘ N o m i n a l ‘ F a c t o r s o f C o n s e n s u s : t e c h n i c a l f e a s i b i l i t y ; ; c o n g r u e n c e w i t h s o c i a l v a l u e s ; c o n g r u e n c e w i t h I p o l i c y e n t r e p r e n e u r s ; b u d g e t a n d fi n a n c i a l I c o n c e r n s ; p o l i t i c a l c u r r e n c y . 6 . 4 . A . R e s e a r c h D a t a T h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s s u b m i t t e d a F i n a l R e p o r t w i t h r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e I J C a t t h e e n d o f 1 9 6 9 . T h e t h r e e v o l u m e s o f t h e r e p o r t i n c l u d e d t h e S u m m a r y R e p o r t , t h e P o l l u t i o n o f L a k e E r i e , a n d t h e P o l l u t i o n o f L a k e O n t a r i o a n d t h e l n t e m a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a ; I L E L O W P B 1 9 6 9 b ; I L O L E W P B 1 9 6 9 ) . T h r e e k e y r e s u l t s w e r e f o u n d i n t h e r e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s . F i r s t , t h e o v e r a l l c o n c l u s i o n w a s t h a t t h e l a k e s w e r e b e i n g p o l l u t e d . F o r e x a m p l e , D D T c o n t a m i n a t i o n o f c o m m e r c i a l c a t c h e s o f L a k e M i c h i g a n s a l m o n a n d t h e p e r s i s t e n c e o f p e s t i c i d e r e s i d u e s i n w a t e r a n d fi s h w e r e a “ m a t t e r o f 1 6 0 s e r i o u s c o n c e r n n o t o n l y f o r t h e fi s h e r y r e s o u r c e b u t a l s o f o r h u m a n h e a l t h ” ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p g . 4 0 ) . E q u a l l y i m p o r t a n t , t h e i n v e s t i g a t i o n f o u n d t h a t t h e “ l e v e l s o f p o l l u t i n g m a t e r i a l s a r e r e m a r k a b l y u n i f o r m t h r o u g h o u t e x t e n s i v e a r e a s o f e a c h l a k e ” a n d a r e c a u s e d b y w a s t e s o u r c e s i n b o t h c o u n t r i e s ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p p . 7 - 9 ) . O n t h e s e t w o c o n c l u s i o n s “ t h e A d v i s o r y B o a r d s c a n r e a d i l y fi n d u n a n i m o u s a g r e e m e n t ” b e c a u s e u n d e r A r t i c l e I V o f t h e T r e a t y “ t h e b o u n d a r y w a t e r s s h a l l n o t b e p o l l u t e d o n e i t h e r s i d e t o t h e i n j u r y o f h e a l t h o r p r o p e r t y o n t h e o t h e r ” ( I J C 1 9 9 8 , p g . 8 ; I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p g . 9 ) . T h i s w a s a n i m p o r t a n t c o n c l u s i o n b e c a u s e i t a d d r e s s e d t h e fi r s t a n d p r e s u m a b l y h i g h e s t p r i o r i t y q u e s t i o n t h a t t h e g o v e r n m e n t s w a n t e d a n s w e r e d i n t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e ( I J C 1 9 7 0 a , p g . 1 6 1 ) . S e c o n d , n e a r l y t h e s a m e c o n c l u s i o n s a p p e a r e d i n t h e t h r e e v o l u m e s . e x c e p t f o r s o m e i n c o n s i s t e n c i e s o n w a t e r q u a l i t y p r o b l e m s . T h e S u m m a r y R e p o r t d e s c r i b e d o r g a n i c c o n t a m i n a n t s a s a “ c o n t i n u i n g t h r e a t ” b e c a u s e o f t h e i r p e r s i s t e n c e a n d p o t e n t i a l t o x i c i t y i n t h e e n v i r o n m e n t ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p g . 3 9 ) . O r g a n i c c o n t a m i n a n t s i n c l u d e d p e r s i s t e n t c o m p o u n d s f o u n d i n m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s , i n s e c t i c i d e s , h e r b i c i d e s a n d o t h e r a g r i c u l t u r a l c h e m i c a l s . B y c o n t r a s t , t h e L a k e E r i e a n d L a k e O n t a r i o r e p o r t s d e s c r i b e d t h e s e s u b s t a n c e s i n n e a r l y i d e n t i c a l t e r m s a s t h e S u m m a r y R e p o r t b u t r e a c h e d a d i f f e r e n t c o n c l u s i o n , i n s t e a d t h e y w e r e a “ g r o w i n g t h r e a t ” ( I L E L O W P B 1 9 6 9 b , p g . 2 4 7 ; I L O L E W P B 1 9 6 9 , p g . 2 6 5 ) . I t w a s n o t c l e a r w h e t h e r t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s f o u n d t h a t o r g a n i c c o n t a m i n a n t s w e r e a n a c t u a l t h r e a t t h a t w a s o n g o i n g a s t h e S u m m a r y 1 6 1 s e e m e d t o c o n c l u d e o r a p o t e n t i a l t h r e a t t h a t w a s e m e r g i n g a s s u g g e s t e d i n t h e o t h e r t w o r e p o r t s . T h i r d , t h e I n t e r n a t i o n a l B o a r d s i n c l u d e d t e c h n i c a l r e c o m m e n d a t i o n s f o r p o l l u t i o n c o n t r o l p r o g r a m s . F o r e x a m p l e , t h e y r e c o m m e n d e d t h a t : “ c o m p a t i b l e a n d c o o r d i n a t e d p r o g r a m s d e s i g n e d t o e f f e c t i v e l y c o n t r o l p o l l u t i o n f r o m h e r b i c i d e s a n d p e s t i c i d e s b e i m p l e m e n t e d b y 1 9 7 2 a n d t h a t s u b s t i t u t e s b e f o u n d f o r p e r s i s t e n t t o x i c c h e m i c a l s a n d t h e i r u s e e n c o u r a g e d ” ; a n d , a p r o g r a m o f p h o s p h o r o u s c o n t r o l b e i m p l e m e n t e d ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p g . 1 0 - 1 2 ) . T h e r e p o r t s d i d n o t , h o w e v e r , p r o v i d e a n e v a l u a t i o n o r d i s c u s s i o n o f t h e t e c h n i c a l d e t a i l s o f p o l l u t i o n c o n t r o l p r o g r a m s f o r o r g a n i c c o n t a m i n a n t s . T h e r e w e r e i m p o r t a n t d e v e l o p m e n t s d u r i n g 1 9 7 0 t h a t c o n t r i b u t e d t o t h e I J C r e a c h i n g c o n s e n s u s fi r s t o n t h e I J C S p e c i a l R e p o r t i n A p r i l a n d t h e n t h e I J C F i n a l R e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s s u b m i t t e d t o t h e g o v e r n m e n t s i n D e c e m b e r . F i r s t , t h e I J C a g r e e d w i t h t h e t h r e e - v o l u m e I B F i n a l R e p o r t : t h e L o w e r L a k e s w e r e p o l l u t e d a n d p e r s i s t e n t t o x i c s u b s t a n c e s w e r e a “ m a t t e r o f s e r i o u s c o n c e r n n o t o n l y f o r t h e fi s h e r y r e s o u r c e b u t a l s o f o r h u m a n h e a l t h ” ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 7 - 1 6 , 1 5 1 ; I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p g . 4 0 ) . S e c o n d , t h e I J C h e l d a s e r i e s o f p u b l i c h e a r i n g s o n a s u m m a r y o f t h e I B F i n a l R e p o r t . O n t h e b a s i s o f t h e s e h e a r i n g s t h e y s u b m i t t e d t h e I J C S p e c i a l R e p o r t t o t h e g o v e r n m e n t s t h a t i n c l u d e d “ a s a m a t t e r o f u r g e n c y ” h i g h p r i o r i t y r e c o m m e n d a t i o n s o n o i l p o l l u t i o n , e u t r o p h i c a t i o n a n d p o l l u t i o n f r o m w a t e r c r a f t ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 4 - 1 5 ) . T h i r d , t h e f o c u s o f d i s c u s s i o n s a t t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n P o l l u t i o n o f t h e G r e a t L a k e s w a s t h e I J C S p e c i a l R e p o r t . T h e g o v e r n m e n t s “ e x p r e s s e d d e e p c o n c e r n a b o u t t h e 1 6 2 c r i t i c a l s i t u a t i o n i n t h e G r e a t L a k e s ” a n d a g r e e d t o u n d e r t a k e c o r r e c t i v e a c t i o n s t h a t i n c l u d e d f u r t h e r m e e t i n g s a n d c o n s u l t a t i o n s ( S t a t e H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p g . 3 ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; 1 9 7 0 b ) . F o u r t h , t h e I J C p r e s e n t e d i t s S p e c i a l R e p o r t t o t h e G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e o f G o v e r n o r s a n d P r e m i e r s ; t h e C o n f e r e n c e a g r e e d t o s e v e r a l i m m e d i a t e a c t i o n s t o a d d r e s s m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n a n d t o o t h e r m e a s u r e s ( C o w a n 1 9 7 0 ; O W R C 1 9 7 0 a ; O W R C 1 9 7 0 b ) . F i f t h , i t d i s c u s s e d t h e I J C S p e c i a l R e p o r t a t t h e fi r s t m e e t i n g o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p ; t h i s m e e t i n g i d e n t i fi e d t h e w o r k p l a n a n d a g e n d a i t e m s t h a t t h e J W G w o u l d a d d r e s s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p p . 7 - 8 ) . T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p a p p e a r e d t o r e a c h c o n s e n s u s o n t h e F i n a l R e p o r t a n d i t s r e c o m m e n d a t i o n s . F o r e x a m p l e , t h e J W G F i n a l R e p o r t t h a t w a s p r e s e n t e d t o t h e g o v e r n m e n t s a t t h e S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g “ e m p h a s i z e d t h e u r g e n t n e e d f o r r e d u c i n g p h o s p h o r u s i n v i e w o f t h e s e r i o u s p r o b l e m o f a c c e l e r a t e d e u t r o p h i c a t i o n ” ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p g . 3 ) . B y J u n e 1 9 7 1 p h o s p h o r o u s n u t r i e n t s h a d b e c o m e a w i d e l y r e c o g n i z e d p r o b l e m c o n t r i b u t i n g t o e u t r o p h i c a t i o n a n d r e c o m m e n d a t i o n s t o r e d u c e t h e m w e r e p o l i t i c a l l y p o p u l a r . B u t m o r e i m p o r t a n t , o t h e r p o l i c y e n t r e p r e n e u r s o b s e r v e d t h a t t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p ’ s p r o p o s e d i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t a n d C o m m o n W a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s w e r e a l i g n e d w i t h t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e a n d i m p l e m e n t e d “ s u b s t a n t i a l l y a l l ” o f t h e r e c o m m e n d a t i o n s c o n t a i n e d i n t h e I J C F i n a l R e p o r t ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b , p p . 4 - 5 ) . A l s o , “ t h e c o n t e n t s o f t h e a g r e e m e n t ( p r o p o s e d b y t h e J W G ) h a v e b e e n g e n e r a l l y a g r e e d 1 6 3 d u r i n g e x t e n s i v e d i s c u s s i o n a m o n g t h e G o v e r n m e n t s c o n c e r n e d o v e r t h e p a s t m o n t h s ” ( S t a t e 1 9 7 1 a ) . 6 . 4 . 8 . R e s e a r c h F i n d i n g s A s n o t e d i n p r e v i o u s q u e s t i o n s f o r t h e p o l i c i e s s t r e a m , t h e m a j o r a c t i v i t i e s i n v o l v i n g h i d d e n e n t r e p r e n e u r s w e r e l e d o r o t h e r w i s e c o n t r o l l e d b y v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s . T h i s v e r y c l o s e r e l a t i o n s h i p c o u l d h a v e i m p a c t e d c o n s e n s u s i n a t l e a s t t h r e e w a y s . F i r s t , t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s ” p e r c e p t i o n o f s o c i a l v a l u e s p e r t a i n i n g t o G r e a t L a k e s p r o b l e m s c o u l d h a v e b e e n i n fl u e n c e d b y t h e s e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s ’ d i f f e r e n t p e r c e p t i o n s a n d p r i o r i t i e s b e c a u s e t h e y o p e r a t e d i n t h e p r o b l e m s a n d p o l i t i c s s t r e a m s f o r t h e m o s t p a r t . S e c o n d , t h e s e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o w e r e a l l f r o m t h e f e d e r a l l e v e l - m a y h a v e d o m i n a t e d b u d g e t a n d fi n a n c i a l c o n s i d e r a t i o n s e s p e c i a l l y a s r e g a r d s p r o p o s a l s t h a t r e q u i r e d f i n a n c i n g w a s t e t r e a t m e n t f a c i l i t i e s . T h i r d , t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o w e r e a c t i v e i n t h e p o l i t i c s s t r e a m , s u c h a s R u s s e l l T r a i n c o u l d h a v e i n fl u e n c e d t h e p e r c e p t i o n s o f h i d d e n e n t r e p r e n e u r s r e g a r d i n g t h e p o l i t i c a l c u r r e n c y o f t h e I B F i n a l R e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s . A n y o n e o r a l l o f t h e s e c i r c u m s t a n c e s c o u l d h a v e i m p a c t e d t h e r e l a t i v e c o n t r i b u t i o n o f t h e f a c t o r s o f c o n s e n s u s . I t w a s n o t p o s s i b l e t o a s s e s s t h e i r i m p a c t b u t t h e y m u s t b e r e c o g n i z e d i n t h e s u b s e q u e n t a n a l y s i s . T h e I B F i n a l R e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s a p p e a r e d t o b e c o n g r u e n t w i t h t h e s o c i a l v a l u e s t h a t w e r e b e i n g a r t i c u l a t e d f o r p o l l u t i o n o f t h e G r e a t L a k e s , e s p e c i a l l y w i t h r e s p e c t t o A r t i c l e I V o f t h e T r e a t y a n d , t h u s , i t w a s i n f e r r e d t h a t t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s r e a c h e d c o n s e n s u s . T h e c a s e f o r c o n g r u e n c e o f v a l u e s 1 6 4 a m o n g t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s w a s w e a k c o n c e r n i n g t o x i c s u b s t a n c e s b e c a u s e t h e c o n c l u s i o n i n t h e S u m m a r y R e p o r t , V o l u m e 1 p r o v i d e d a d i f f e r e n t e m p h a s i s t h a n t h e o t h e r t w o r e p o r t s , V o l u m e s 2 a n d 3 . A t b e s t , t h e d o c u m e n t s s u g g e s t t h a t t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s r e a c h e d c o n s e n s u s o n p r o p o s a l s t o a d d r e s s a t h r e a t t h a t w a s p e r c e i v e d a s r e a l e v e n i f n o t c o m p l e t e l y u n d e r s t o o d . F i n a l l y , i t w a s i n f e r r e d t h a t t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s r e a c h e d c o n s e n s u s o n t h e t e c h n i c a l f e a s i b i l i t y o f t h e i r r e c o m m e n d a t i o n s o n a v a i l a b l e c o n t r o l p r o g r a m s a n d t e c h n o l o g i e s . T h e I J C a p p e a r e d t o r e a c h c o n s e n s u s b e c a u s e t h e s o c i a l v a l u e s i n t h e F i n a l R e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s w e r e c o n g r u e n t w i t h t h o s e i n t h e I B F i n a l R e p o r t . T h e y w e r e a l s o c o n g r u e n t w i t h t h o s e i n t h e I J C S p e c i a l R e p o r t t h a t w a s b a s e d o n t h e i n p u t f r o m t h e p u b l i c h e a r i n g s a n d t h o s e a r t i c u l a t e d i n t h e c o n c e r n s o f t h e G o v e r n o r s a n d P r e m i e r s a t t h e G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e . T h e r e a l s o a p p e a r e d t o b e c o n g r u e n c e o f v a l u e s a m o n g t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s b e c a u s e : a l l o f t h e I J C C o m m i s s i o n e r s a g r e e d w i t h t h e I B F i n a l R e p o r t ; t h e I J C S p e c i a l R e p o r t w a s t h e g u i d i n g d o c u m e n t f o r t h e g o v e r n m e n t s a t t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g ; a n d , t h e I J C S p e c i a l R e p o r t i n fl u e n c e d t h e a g e n d a a t t h e fi r s t m e e t i n g o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . P o l i t i c a l c u r r e n c y . a p p e a r e d t o b e a n i m p o r t a n t f a c t o r o f c o n s e n s u s b e c a u s e t h e I J C u s e d t h e e x t e n s i v e i n p u t r e c e i v e d a t t h e p u b l i c m e e t i n g s t o p r e p a r e t h e I J C S p e c i a l R e p o r t . I t w a s a l s o a n i m p o r t a n t f a c t o r b e c a u s e t h e I J C p a r t i c i p a t e d i n t h e G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e w h e r e e l e c t e d o f fi c i a l s , s u c h a s g o v e r n o r s , e x p r e s s e d t h e c o n c e r n s t h e y w e r e d e a l i n g w i t h i n t h e i r j u r i s d i c t i o n s . I t w a s 1 6 5 i n f e r r e d t h a t t h e I J C r e a c h e d c o n s e n s u s b y i n c o r p o r a t i n g t h i s b o d y o f i n f o r m a t i o n a n d e x p e r i e n c e i n t o i t s F i n a l R e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s . T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p a c h i e v e d c o n s e n s u s o n t h e c o n c l u s i o n s a n d r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e F i n a l R e p o r t b e c a u s e t h e s e a p p e a r e d t o b e c o n g r u e n t w i t h t h e v a l u e s a m o n g t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s a n d t h e s e w e r e p e r c e i v e d t o , h a v e s t r o n g p o l i t i c a l c u r r e n c y f o r t h e n e g o t i a t i n g p r o c e s s t h a t t h e g o v e r n m e n t s w e r e a b o u t t o u n d e r t a k e . 6 . 5 . H o w d i d h i d d e n e n t r e p r e n e u r s r e a c h c o n s e n s u s ? T a b l e 6 . 6 H 3 . 5 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h I M e a s u r e m e n t I V a r i a b l e D e s c r i p t i o n Q u e s t i o n I T y p e H 3 . 5 I N o m i n a l I M e a n s o f C o n s e n s u s : d i f f u s i o n ; b a n d w a g o n l i e f f e c t . 6 . 5 . A . R e s e a r c h D a t a T h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s s u b m i t t e d s e m i - a n n u a l r e p o r t s t o t h e I J C d u r i n g t h e i n v e s t i g a t i o n s o f G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y f r o m 1 9 6 5 t h r o u g h 1 9 6 9 ; t w o i n t e r i m r e p o r t s w e r e a l s o s u b m i t t e d i n 1 9 6 5 a n d 1 9 6 8 , t h e n t h e t h r e e - v o l u m e f i n a l r e p o r t i n N o v e m b e r 1 9 6 9 ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p g . 4 ) . I n a d d i t i o n , t h e r e w e r e n u m e r o u s g o v e r n m e n t i n v e s t i g a t i o n s a l r e a d y u n d e r w a y a n d t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s w e r e d i r e c t e d t o u t i l i z e t h e s e e x p e r t s a n d a v a i l a b l e i n f o r m a t i o n ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 6 1 - 1 6 2 ) . S o m e o f t h e m o r e i m p o r t a n t t y p e s o f p u b l i s h e d d o c u m e n t s u s e d i n t h e I B F i n a l R e p o r t i n c l u d e d : I J C s u m m a r y o f p o l l u t i o n s u r v e y s ( I J C 1 9 6 1 ; I J C 1 9 6 7 ) ; C o n f e r e n c e s o n t h e G r e a t L a k e s ( C C R M 1 9 6 7 ; E I C 1 9 6 8 ; O h i o 1 9 6 5 ) ; a n d , G r e a t L a k e s p o l l u t i o n s t u d i e s 1 6 6 i “ b y f e d e r a l a g e n c i e s ( F W P C A 1 9 6 7 ; F W P C A 1 9 6 8 a ; F W P C A 1 9 6 8 b ; F W P C A 1 9 6 8 c ; P u b l i c H e a l t h S e r v i c e 1 9 6 5 ) . T h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e I n t e r n a t i o n a l B o a r d s f o r L a k e E r i e a n d L a k e O n t a r i o w e r e g e n e r a l l y c o n s i s t e n t . T h e L e t t e r o f T r a n s m i t t a l i n t h e I B F i n a l R e p o r t r e p o r t e d t h a t t h e r e w a s “ f u l l c o o p e r a t i o n o f t h e s e v e r a l p r o v i n c i a l , s t a t e a n d f e d e r a l a g e n c i e s ” a n d t h e y s h a r e d a “ m u t u a l r e g a r d a n d d e s i r e t o p r o c e e d i n c o n c e r t i n t h e j o i n t l n t e m a t i o n a l a c t i o n t h a t w i l l b e r e q u i r e d ” ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p p . 1 0 - 1 3 ) . T h e I J C d e v e l o p e d i t s p o l i c y p r o p o s a l s , o r 2 2 R e c o m m e n d a t i o n s f o r g o v e r n m e n t a c t i o n , o n t h e b a s i s o f t h e I B F i n a l R e p o r t . T h e I J C d i d n o t s u b m i t m i n o r i t y r e p o r t s f r o m e i t h e r s e c t i o n e v e n t h o u g h t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y p r o v i d e d t h a t t h e s e a r e a p p r o p r i a t e i n t h e e v e n t a g r e e m e n t c a n n o t b e r e a c h e d ( I J C 1 9 9 8 , p g . 1 1 ) . U S . o f fi c i a l s i n s t a t e a n d f e d e r a l a g e n c i e s r e v i e w e d a n d a c c e p t e d t h e F i n a l R e p o r t a s s u b m i t t e d b y t h e I J C i n c l u d i n g a l l o f t h e R e c o m m e n d a t i o n s ( B i l d e r 1 9 7 1 , p g . 4 8 7 ) . I t s h o u l d a l s o b e n o t e d t h a t , u n d e r t h e t e r m s o f t h e T r e a t y , t h e g o v e r n m e n t s a r e n o t b o u n d t o a b i d e b y t h e c o n c l u s i o n s a n d r e c o m m e n d a t i o n s t h a t t h e I J C s u b m i t s i n r e s p o n s e t o a m a t t e r r e f e r r e d t o i t ( I J C 1 9 9 8 , p g . 1 1 ) . I n a d d i t i o n , a s p a r t o f t h e i n v e s t i g a t i o n p r o c e s s t h e p u b l i c w a s g i v e n a c c e s s w h e n t h e I J C h e l d h e a r i n g s a n d t o o k t e s t i m o n y a n d s t a t e m e n t s ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 2 8 - 3 3 ) . A l s o , t h e I J C p a r t i c i p a t e d i n c r i t i c a l p o l i c y m e e t i n g s s u c h a s t h e M i n i s t e r i a l M e e t i n g s o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n a n d t h e G r e a t L a k e s 1 6 7 E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e ( B u r n s 1 9 7 2 a ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 b ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 f ; O W R C 1 9 7 0 a ; S t a t e 1 9 7 0 b ) . T h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i n t h e U S . d e l e g a t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p e x p a n d e d t h e p e r s p e c t i v e s o n G r e a t L a k e s p o l i c y p r o p o s a l s b e y o n d t h e R e c o m m e n d a t i o n s i n t h e I J C F i n a l R e p o r t . T h e y w e r e a b l e t o d o t h i s b e c a u s e t h e g o v e r n m e n t a g e n c i e s t h e y r e p r e s e n t e d a l s o r e fl e c t e d t h e b r o a d e r i n t e r e s t s o f U S . a n d N i x o n a d m i n i s t r a t i o n p o l i c y ( s e e T a b l e 4 . 2 ) . A l s o , t h e U S . f e d e r a l . ‘ 7 a g e n c i e s t h a t h a d r e p r e s e n t a t i v e s s e r v i n g o n t h e J W G r e v i e w e d t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e t e n s u b - g r o u p s a s t h e y w e r e d e v e l o p e d ( R o g e r s 1 9 7 1 ) . T h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y e v e n n a m e d a s p e c i a l a s s i s t a n t t o “ c o o r d i n a t e a g e n c y p l a n s a n d p r o g r a m s w i t h t h e p r o p o s a l s o f t h e W o r k i n g v G r o u p ” . I n a d d i t i o n , t h e h i d d e n a n d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s t e n d e d t o o p e r a t e a s o n e g r o u p b e c a u s e t h e i r a c t i v i t i e s w e r e c o o r d i n a t e d t h r o u g h t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y ( M a n s fi e l d 1 9 7 0 ) . I n a d d i t i o n , t h e J W G a p p r o v e d a D r a f t F i n a l R e p o r t a n d s e t o f R e c o m m e n d a t i o n s o n A p r i l 2 1 - 2 2 1 9 7 1 ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p g . 8 ) . W h e n t h e F i n a l R e p o r t w a s s u b m i t t e d t o t h e g o v e r n m e n t s i t e x p l i c i t l y s t a t e d t h a t t h e C a n a d i a n a n d U n i t e d S t a t e s s e c t i o n s h a d “ w o r k e d i n c l o s e h a r m o n y a n d d e m o n s t r a t e d t h a t t h e r e i s a c o n s e n s u s o n t h e p r o g r a m s n e c e s s a r y t o r e s t o r e a n d p r o t e c t t h e G r e a t L a k e s ” ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g , p p . 5 - 6 ) . A n o t h e r i m p o r t a n t c o n s e n s u s i s s u e f o r t h e U S . s e c t i o n o f t h e J W G w a s t h e i n t e n t o f C o n g r e s s t o a m e n d t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t o f 1 9 6 5 . B o t h c h a m b e r s o f C o n g r e s s h e l d e x t e n s i v e h e a r i n g s d u r i n g 1 9 7 0 a n d 1 9 7 1 a n d 1 6 8 k e y p o l i c y p r o p o s a l s s u r f a c e d t h a t w e r e n o t s u p p o r t e d b y t h e a d m i n i s t r a t i o n ( H o u s e . C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s 1 9 7 2 , R u c k e l s h a u s T e s t i m o n y , p p . 1 4 7 - 1 7 1 ; S e n a t e . C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s 1 9 7 1 , p p . 1 - 1 0 ) . T h e s e p o l i c y i s s u e s a r e d i s c u s s e d f u r t h e r i n t h e P o l i t i c s S t r e a m . N e v e r t h e l e s s , t h e a d m i n i s t r a t i o n h a d t o b e m i n d f u l t h a t a n y i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t w o u l d h a v e t o b e l e g a l l y c o n s i s t e n t w i t h t h e n e w w a t e r l e g i s l a t i o n ( B u r n s 1 9 7 2 c ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 i ) . A n d t h e a g r e e m e n t w o u l d h a v e t o b e fl e x i b l e b e c a u s e o f t h e c o n s i d e r a b l e u n c e r t a i n t y c r e a t e d w h e n t h e N i x o n a d m i n i s t r a t i o n i n t r o d u c e d f o u r w a t e r b i l l s , t h e S e n a t e d e b a t e d 1 5 b i l l s , a n d t h e H o u s e c o n s i d e r e d t w o v e r y l a r g e b i l l s ( H o u s e . C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s 1 9 7 2 ; S e n a t e . C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s 1 9 7 1 ) . 6 . 5 . 8 . R e s e a r c h F i n d i n g s D i r e c t l y o r i n d i r e c t l y , t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e i r l e a d e r s h i p r o l e s i n t h e p o l i c i e s s t r e a m a p p e a r e d t o h a v e a s i g n i fi c a n t i m p a c t o n t h e m e a n s o f r e a c h i n g c o n s e n s u s a m o n g t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s . T h e y a f f e c t e d t h e d i f f u s i o n p r o c e s s t h r o u g h s u p p o r t o f n u m e r o u s G r e a t L a k e s s t u d i e s w h e r e s o m e p r e c e d e d t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e w h i l e o t h e r s w e r e c o n t e m p o r a r y w i t h i t . A l s o , t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s i n t e r i m r e p o r t s s u b m i t t e d t o t h e I J C a n d t h o s e s u b m i t t e d b y t h e I J C t o t h e g o v e r n m e n t s w e r e e x e m p l a r y o f t h e e f f e c t o f d e v e l o p i n g p r o p o s a l s o v e r t i m e a n d h a v i n g t h e m d i s c u s s e d a n d e v a l u a t e d . I t w a s i n f e r r e d t h a t t h e n e t e f f e c t o f t h i s a c t i v i t y w a s t o p r o m o t e c o n s e n s u s a n d i n fl u e n c e t h e c o n t e n t o f p r o p o s a l s . 1 6 9 1 - ” . d fi ' - c T ” S i m i l a r l y , i t w a s i n f e r r e d t h a t t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s , s u c h a s R u s s e l l T r a i n o r t h e h e a d s o f f e d e r a l a g e n c i e s a f f e c t e d c o n s e n s u s a m o n g t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i n v o l v e d i n t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . T h e s e t w o g r o u p s , t h e h i d d e n a n d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w o r k e d c l o s e l y t o g e t h e r u n t i l t h e J W G F i n a l R e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s w e r e s u b m i t t e d a t t h e S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g . . — I n a d d i t i o n , t h e l a w r e q u i r e d t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s t o d e v e l o p p r o p o s a l s t h a t w e r e c o n s i s t e n t w i t h U S . s t a t u t e s ; t h u s , t h e i r e f f o r t s h a d t o b e c o o r d i n a t e d w i t h t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p u s h i n g P r e s i d e n t N i x o n ’ s l e g i s l a t i v e a g e n d a . I t w a s i n f e r r e d t h a t t h i s c o o r d i n a t i o n a f f e c t e d t h e d i f f u s i o n o f p o l i c y p r o p o s a l s a n d a n y a s s o c i a t e d b a n d w a g o n e f f e c t s f o r p r e f e r r e d a l t e r n a t i v e s . W i t h i n t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s w e r e i n v o l v e d i n a d y n a m i c d i f f u s i o n p r o c e s s d u r i n g t h e i n v e s t i g a t i o n s o f G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y a n d t h e p r e p a r a t i o n o f t h e fi n a l r e p o r t . B o t h g o v e r n m e n t s p r o d u c e d d o c u m e n t s a n d r e p o r t s f r o m o t h e r G r e a t L a k e s s t u d i e s t h a t s u p p o r t e d , a n d c e r t a i n l y d i d n o t c o n t r a d i c t , t h e fi n d i n g s o f t h e I B F i n a l R e p o r t a s t o t h e e x t e n t , c a u s e s , a n d s o u r c e s o f t r a n s b o u n d a r y p o l l u t i o n . I n s h o r t , t h i s e x t e n s i v e a n d c o n t e m p o r a r y b o d y o f i n f o r m a t i o n p r o v i d e d a g r e a t d e a l o f s u p p o r t t o t h e i n v e s t i g a t i o n , e s p e c i a l l y t h e d e v e l o p m e n t o f p r o p o s a l s . T h u s , i t c a n b e c o n c l u d e d t h a t t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s a c h i e v e d c o n s e n s u s o n t h e C o n c l u s i o n s a n d R e c o m m e n d a t i o n s i n t h e I B F i n a l R e p o r t b e c a u s e i n f o r m a t i o n d i f f u s e d t h r o u g h t h e p o l i c y n e t w o r k s o t h a t p o l i c y c o n c e p t s w e r e e v a l u a t e d a n d t h e m o s t c r e d i b l e a n d b r o a d l y s u p p o r t e d p r o p o s a l s w e r e i d e n t i fi e d . 1 7 0 T h e I J C d e v e l o p e d i t s p o l i c y p r o p o s a l s o n t h e b a s i s o f t h e I B F i n a l R e p o r t a n d s o i t b e n e fi t e d f r o m t h e l a r g e b o d y o f i n f o r m a t i o n a n d t h e d i f f u s i o n p r o c e s s d i s c u s s e d a b o v e . O t h e r k e y c o n s i d e r a t i o n s i n c l u d e t h e s e r i o u s n a t u r e o f t h e q u e s t i o n s i n v e s t i g a t e d i n t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e , t h e o b s e r v a t i o n t h a t n e i t h e r s e c t i o n o f t h e I J C fi l e d m i n o r i t y r e p o r t s a n d t h e a c c e p t a n c e b y U S . o f fi c i a l s o f t h e F i n a l R e p o r t a s s u b m i t t e d b y t h e I J C i n c l u d i n g a l l o f t h e R e c o m m e n d a t i o n s . T h u s , i t w a s i n f e r r e d t h a t t h e I J C a d d r e s s e d t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e i n a n e n v i r o n m e n t t h a t t h o r o u g h l y e v a l u a t e d t h e p o l i c y c o n c e p t s a n d d e v e l o p e d c r e d i b l e p r o p o s a l s t h a t w a s s u p p o r t e d b y c o n s e n s u s . T h e g o v e r n m e n t s g a v e a f a v o r a b l e e v a l u a t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p ’ s p r o p o s e d p r o g r a m s . I t w a s i n f e r r e d t h a t t h e r e w e r e m e c h a n i s m s i n p l a c e , s u c h a s i n t r a g o v e m m e n t a l r e v i e w o f t h e w o r k i n g p r o p o s a l s o f t h e t e n s u b - g r o u p s b y U . S . f e d e r a l a g e n c i e s t h a t p r o m o t e d t h e p o l i c y d i f f u s i o n p r o c e s s a n d a t h o r o u g h e v a l u a t i o n o f p o l i c y p r o p o s a l s . C o o r d i n a t i o n o f p o l i c y p r o p o s a l s w i t h t h e a d m i n i s t r a t i o n ’ s l e g i s l a t i v e a g e n d a m u s t h a v e c r e a t e d e x c e e d i n g l y g r e a t d e m a n d s f o r t h e p o l i c y d i f f u s i o n p r o c e s s t o p r o v i d e c r u c i a l i n f o r m a t i o n . T h u s , i t w a s i n f e r r e d t h a t a d i f f u s i o n p r o c e s s e n a b l e d t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s t o e v a l u a t e p o l i c y p r o b l e m s , d e v e l o p w o r k a b l e s o l u t i o n s f o r t h e s e a n d s e e k s u p p o r t f r o m k e y a d m i n i s t r a t i o n p o l i c y m a k e r s . 6 . 6 . P o l i c i e s S t r e a m S u m m a r y T h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i n t h e p o l i c i e s s t r e a m w e r e i n f e r r e d t o b e p r i m a r i l y t h e I J C C o m m i s s i o n e r s a n d m e m b e r s o f t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s w h o w e r e i n v o l v e d i n t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e ; t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k 1 7 1 F o r c e ; a n d , t h e U S . s e c t i o n o f t h e C a n a d i a n — U n i t e d S t a t e s J o i n t W o r k i n g G r o u p . T h e y w e r e s p e c i a l i s t s , w e l l c o n n e c t e d t h r o u g h p o l i c y n e t w o r k s . T h e a n a l y s i s a b a n d o n e d t h e a s s u m p t i o n o f t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s ’ i n d e p e n d e n c e f r o m t h e p r o b l e m s a n d p o l i t i c s s t r e a m s t h a t K i n g d o n ’ s m o d e l r e q u i r e s . T h i s w a s m a d e n e c e s s a r y b e c a u s e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o w e r e i n v o l v e d i n t h e o t h e r t w o s t r e a m s a l s o h a d k e y l e a d e r s h i p r o l e s i n t h e a c t i v i t i e s o f t h e p o l i c i e s s t r e a m w h e r e t h e p o l i c y p r o p o s a l s w e r e d e v e l o p e d ; e . g . , t h e I J C S p e c i a l R e p o r t , I J C F i n a l R e p o r t , I B F i n a l R e p o r t a n d J W G F i n a l R e p o r t . N o n e t h e l e s s , t h e r e w e r e s e v e r a l i n c e n t i v e s f o r t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s t o I c o m m i t t h e i r r e s o u r c e s t o t h i s a c t i v i t y . H i d d e n e n t r e p r e n e u r s f r o m t h e s t a t e s h a d s t r a t e g i c i n c e n t i v e s t o p r e s e r v e t h e i r p o w e r s f o r c o n t r o l l i n g w a t e r p o l l u t i o n p r o g r a m s i n t h e i r j u r i s d i c t i o n s . A l s o , t h e y h a d m a t e r i a l i n c e n t i v e s t o g e t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t t o a g r e e t o c o v e r t h e m a j o r i t y o f t h e c o s t s f o r n e w a n d m o d e r n i z e d w a s t e t r e a t m e n t f a c i l i t i e s . T h e r e w a s a n e l e c t o r a l a d v a n t a g e a s w e l l f o r d e v e l o p i n g c r e d i b l e p r o p o s a l s t h a t w o u l d s o l v e i m p o r t a n t p r o b l e m s . F i n a l l y , t h e y h a d a p u r p o s i v e i n c e n t i v e f o r w o r k i n g w i t h t h e i r c o u n t e r p a r t s f r o m o t h e r s t a t e a n d p r o v i n c i a l a g e n c i e s o n p r o b l e m s t h a t i n v o l v e d l o n g t e r m s o l u t i o n s . T h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s f r o m t h e f e d e r a l a g e n c i e s h a d a p r i m a r i l y s t r a t e g i c i n c e n t i v e t h a t t h e s a m e w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s w e r e u s e d f o r t h e G r e a t L a k e s . O t h e r w i s e , i t w o u l d b e d i f fi c u l t f o r t h e U S . g o v e r n m e n t t o e n s u r e i t s c o m p l i a n c e w i t h t h e p r o v i s i o n s o f a G r e a t L a k e s a g r e e m e n t w i t h C a n a d a . A l s o , b e c a u s e t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t w o u l d p r o v i d e m o s t o f t h e c a p i t a l f o r w a s t e 1 7 2 c o n t r o l f a c i l i t i e s a n d f u n d s a p p r o p r i a t e d b y C o n g r e s s w o u l d b e s h a r e d a m o n g t h e s t a t e s t h e y h a d m a t e r i a l i n c e n t i v e s t o d e v e l o p p r o p o s a l s t h a t c o u l d b e i m p l e m e n t e d e f f e c t i v e l y . E l e c t o r a l i n c e n t i v e s c o u l d n o t b e a s s e s s e d i n t h e a n a l y s i s b u t c o u l d h a v e b e e n i m p o r t a n t b e c a u s e , a s n o t e d a b o v e e a c h o f t h e p o l i c y a c t i v i t i e s h a d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n l e a d e r s h i p p o s i t i o n s . T h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s p r i m a r i l y u s e d m e a n s f r o m i n s i d e g o v e r n m e n t f o r d e v e l o p i n g p o l i c y p r o p o s a l s . T h e s e i n c l u d e d i n s t i t u t i o n a l p o w e r s , s u c h a s t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e ; i n t e r g o v e r n m e n t a l r o l e s , s u c h a s t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s ; a n d , p o l i c y n e t w o r k r e l a t i o n s h i p s , s u c h a s t h e J W G . I t w a s n o t p o s s i b l e t o d e t e r m i n e t h e e f f e c t o f t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e p o l i c i e s s t r e a m o n t h e c h o i c e o f m e a n s u s e d . C o n g r u e n c e w i t h s o c i a l v a l u e s w a s i m p o r t a n t f o r r e a c h i n g c o n s e n s u s a m o n g t h e t h r e e p r i n c i p a l g r o u p s o f h i d d e n e n t r e p r e n e u r s ; t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s , I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n a n d J o i n t W o r k i n g G r o u p . A l s o , c o n g r u e n c e o f v a l u e s a m o n g t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s w a s e v i d e n t f o r t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s b u t w e a k o n t h e i s s u e o f t o x i c s u b s t a n c e s . T h i s f a c t o r o f c o n s e n s u s w a s s e e n w i t h t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . I n b o t h c a s e s , t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e a n d s u b s e q u e n t r e p o r t s g u i d e d t h e c o n s e n s u s . I n a d d i t i o n , i t w a s i n f e r r e d t h a t t e c h n i c a l f e a s i b i l i t y w a s a n i m p o r t a n t f a c t o r f o r t h e I n t e r n a t i o n a l B o a r d s ; i t w a s n o t p o s s i b l e t o d e t e r m i n e i f t h i s m a y h a v e b e e n a s a l i e n t f a c t o r f o r t h e o t h e r h i d d e n e n t r e p r e n e u r s . F i n a l l y , p o l i t i c a l c u r r e n c y w a s i n f e r r e d a s a f a c t o r a m o n g t h e I J C w h o h a d h e l d p u b l i c h e a r i n g s o n a s u m m a r y o f t h e L o w e r 1 7 3 L a k e s i n v e s t i g a t i o n a n d a l s o p a r t i c i p a t e d i n t h e G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e . S i m i l a r l y , t h e J W G h i d d e n e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e d t h e g r e a t i m p o r t a n c e o f t h e G r e a t L a k e s n e g o t i a t i o n s f o r s o l v i n g t h e s e r e g i o n a l p o l i t i c a l p r o b l e m s . I t w a s i n f e r r e d t h a t c o n s e n s u s o n p o l i c y p r o p o s a l s w a s r e a c h e d b y m e a n s o f a d i f f u s i o n p r o c e s s a m o n g t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s o n t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s , l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n a n d J o i n t W o r k i n g G r o u p . P r e s i d e n t N i x o n ’ s l e g i s l a t i v e a g e n d a a n d t h e r o l e s o f v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s v e r y l i k e l y a f f e c t e d t h e d i f f u s i o n p r o c e s s ; e . g . , t h e J W G d e v e l o p e d p r o p o s a l s f o r t h e G L W Q A w h i l e t h e P r e s i d e n t a n d C o n g r e s s p u s h e d f o r w a r d n e w w a t e r l e g i s l a t i o n . 1 7 4 C H A P T E R 7 . D E C I S I O N A G E N D A A N A L Y S I S 7 . 1 . P r o b l e m s - P o l i c i e s W i n d o w T h e r e s e a r c h q u e s t i o n H D A 4 . 1 a s k s : W h i c h p a i r s o f p o l i c y p r o b l e m s a n d a c t i o n a l t e r n a t i v e s w e r e c o u p l e d i n t h e p r o b l e m s - p o l i c i e s w i n d o w ? T a b l e 7 . 1 H D A 4 . 1 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h : M e a s u r e m e n t i Q u e s t i o n y T y p e . V a r i a b l e D e s c r i p t i o n I H A D 4 . 1 l N o m i n a l I P r o b l e m s - P o l i c i e s \ M n d o w : p o l i c y p r o b l e m s ; I ' a c t i o n a l t e r n a t i v e s . l l U n d e r t h e K i n g d o n m o d e l , t h e P r o b l e m s - P o l i c i e s W i n d o w ( P b e W ) o p e n s w h e n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s b r i n g t o g e t h e r i m p o r t a n t p r o b l e m s t h a t a r e o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a a n d p o l i c y p r o p o s a l s t h a t a p p e a r t o p r o v i d e a s o l u t i o n f o r t h e s e p r o b l e m s . B o t h t h e p r o b l e m s a n d p o l i c i e s s t r e a m s o p e r a t e i n d e p e n d e n t l y ; e . g . , t h e p o l i c y e n t r e p r e n e u r s w h o f u n c t i o n w i t h i n t h e s e s t r e a m s u n t i l t h i s p r o c e s s o f c o u p l i n g b e t w e e n t h e p r o b l e m s a n d p o l i c y s o l u t i o n s o c c u r s . T h e c o u p l i n g p r o c e s s i t s e l f i s r a n d o m a n d c r e a t e s a w i n d o w o f o p p o r t u n i t y w h e r e b y v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s s e e k o u t p o l i c y p r o p o s a l s t o s o l v e t h e p r o b l e m s t h e y a r e m o n i t o r i n g o r , a l t e r n a t i v e l y , h i d d e n e n t r e p r e n e u r s l o o k f o r a p r o b l e m t h a t c o u l d b e e f f e c t i v e l y a d d r e s s e d b y a p o l i c y s o l u t i o n t h e y h a v e d e v e l o p e d . C l e a r l y , t h e m o d e l i n t e n d s t h a t b o t h s e t s o f p o l i c y e n t r e p r e n e u r s m e d i a t e t h e c o u p l i n g p r o c e s s . - T h e e f f e c t o f c o u p l i n g a p r o b l e m a n d p r o p o s e d p o l i c y s o l u t i o n i s t o e n h a n c e t h e p o s s i b i l i t y t h a t d e c i s i o n - m a k e r s w i l l t a k e a u t h o r i t a t i v e a c t i o n ; t h u s , 1 7 5 t h e p r o b l e m a n d p r o p o s e d p o l i c y m o v e u p t o a h i g h e r s t a t u s o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . U n d e r t h e m o d e l , t h e d e c i s i o n a g e n d a i s t h e n e x t a n d fi n a l l e v e l w h e r e a u t h o r i t a t i v e d e c i s i o n s a r e t a k e n i f t h e t h i r d c o m p o n e n t , t h e p o l i t i c s s t r e a m i s a l s o i n v o l v e d . 7 . 1 . A . F i n d i n g s f o r P b e W T h e r e w e r e fi v e m a j o r s o u r c e s o f d o c u m e n t a t i o n f o r t h e c o u p l i n g o f G r e a t L a k e s p r o b l e m s w i t h p r o p o s e d p o l i c y a l t e r n a t i v e s : I B F i n a l R e p o r t ( D e c e m b e r 1 9 6 9 ) ; I J C S p e c i a l R e p o r t ( A p r i l 1 9 7 0 ) ; I J C F i n a l R e p o r t ( D e c e m b e r 1 9 7 0 ) ; P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e F i n a l R e p o r t ( S e p t e m b e r 1 9 7 0 ) ; a n d , J W G F i n a l R e p o r t ( J u n e 1 9 7 1 ) ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d ; H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g ; I J C 1 9 7 0 a ; I J C 1 9 7 0 b ; I L E L O W P B 1 9 6 9 a ) . F i g u r e 7 . 1 p r e s e n t s a c a u s a l n e t w o r k d i a g r a m o f t h e p r i n c i p a l r e l a t i o n s h i p s w i t h i n t h e P b e W t h a t a r e d i s c u s s e d b e l o w . E a c h o f t h e s e s o u r c e s d e s c r i b e d s o m e o r a l l o f t h e p r o b l e m s r e c o g n i z e d a s i m p o r t a n t b y v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s , s u c h a s R u s s e l l T r a i n . T h e s e G r e a t L a k e s p r o b l e m s c o u p l e d w i t h c r e d i b l e p o l i c y p r o p o s a l s i n t h e r e c o m m e n d a t i o n s b y h i d d e n e n t r e p r e n e u r s , s u c h a s t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s . T h e r e c o m m e n d a t i o n s i n c l u d e d p r o p o s a l s f o r t h e n e g o t i a t i o n o f a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t b e t w e e n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s , d e v e l o p m e n t o f g e n e r a l a n d s p e c i fi c w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s a n d m e a s u r e s t o c o n t r o l o r e l i m i n a t e t o x i c s u b s t a n c e s i n t h e G r e a t L a k e s . W h i l e i t w a s c l e a r t h a t i n e a c h o f t h e s e s o u r c e s t h e p r o b l e m s a n d p r o p o s a l s h a d b e e n c o u p l e d , t h e r e w e r e p r o b l e m a t i c a s p e c t s i n t h e a n a l y s i s . A n a l y t i c a l d i f fi c u l t i e s a p p e a r e d b e c a u s e K i n g d o n ’ s m o d e l p o s i t s t h a t t h e p o l i c y 1 7 6 p r o c e s s s t r e a m s o p e r a t e i n d e p e n d e n t o f e a c h o t h e r ; t h e i m p l i c a t i o n f o r t h i s a n a l y s i s w a s t h a t t h e a c t i o n s o f t h e p o l i c y e n t r e p r e n e u r s O p e r a t i n g w i t h i n e a c h p r o c e s s s t r e a m w o u l d a l s o b e l a r g e l y i n d e p e n d e n t . F o r e x a m p l e , h i d d e n e n t r e p r e n e u r s w e r e p r i m a r i l y r e s p o n s i b l e f o r a d v a n c i n g b o t h t h e p r o b l e m s a n d p o l i c y a l t e r n a t i v e s i n t h e c a s e o f t h e I B F i n a l R e p o r t . T h i s o u t c o m e f o l l o w e d p r e d i c t a b l y f r o m t h e s t r u c t u r e d p r o c e s s o f t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e t h a t t h e g o v e r n m e n t s s u b m i t t e d t o t h e I J C ( l J C 1 9 7 0 a , p p . 1 6 1 - 1 6 2 ) . T h e R e f e r e n c e a s k e d a s e r i e s o f q u e s t i o n s i n t e n d e d t o i d e n t i f y w h a t t h e w a t e r p o l l u t i o n p r o b l e m s w e r e a n d t h e n d i r e c t e d t h e I J C t o m a k e r e c o m m e n d a t i o n s f o r a p p r o p r i a t e p r o g r a m s a n d m e a s u r e s . T h e e f f e c t o f t h i s s t r u c t u r e d a p p r o a c h w a s t o c l o s e l y c o u p l e t h e i d e n t i fi c a t i o n o f p r o b l e m s f o r t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a a n d t h e d e v e l o p m e n t o f p o l i c y p r o p o s a l s t o s o l v e t h e m . L e s s c l e a r w a s h o w t h e M C , t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e a n d t h e U S . s e c t i o n o f t h e J W G o p e r a t e d . T h o s e w h o h a d k e y l e a d e r s h i p r o l e s i n e a c h o f t h e s e a c t i v i t i e s w e r e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o a l s o o p e r a t e d i n t h e p r o b l e m s s t r e a m . O t h e r w i s e , h i d d e n e n t r e p r e n e u r s c o m p r i s e d t h e m a j o r i t y o f t h o s e w h o s e r v e d i n t h e s e a c t i v i t i e s , s u c h a s t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s . T h i s a p p e a r e d t o c r e a t e i n t e r d e p e n d e n c i e s b e t w e e n t h e h i d d e n a n d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e s e t h r e e a c t i v i t i e s b e c a u s e t h e y o p e r a t e d w i t h i n t h e s a m e g r o u p s , s u c h a s t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . T h u s , t h e a n a l y s i s c o u l d n o t d e t e r m i n e w h e t h e r t h e c o n d i t i o n f o r i n d e p e n d e n c e w a s u p h e l d . T h e r e w e r e f u r t h e r u n c e r t a i n t i e s w i t h t h e a n a l y s i s o f c o u p l i n g b e t w e e n p r o b l e m s a n d p r o p o s a l s d o c u m e n t e d i n t h e J W G F i n a l R e p o r t . T h e r e p o r t w a s 1 7 7 J W G F i n a l R e p o r t I J C F i n a l R e p o r t T a s k F o r c e F i n a l R e p o r t I J C S p e c i a l R e p o r t l B F i n a l R e p o r t P R O B L E M S - P O L I C I E S W I N D O W . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . P O L I C I E S S T R E A M G O V E R N M E N T A L A G E N D A P R O B L E M S S T R E A M L 0 M e r c u r y 0 O t h e r H e a v y M e t a l s 0 P e r s i s t e n t P e s t i c i d e s F i g u r e 7 . 1 P r o b l e m s - P o l i c i e s W i n d o w w i t h i n t h e G L W Q A P o l i c y P r o c e s s . 1 7 8 p r i m a r i l y a d e t a i l e d r e c o m m e n d a t i o n o f t h e f o r m f o r a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t o n G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y ; t h e e x e c u t i v e f o r m o f a g r e e m e n t w a s s e l e c t e d b y U S . o f fi c i a l s r a t h e r t h a n a t r e a t y t h a t h a d t o b e r a t i fi e d b y t h e S e n a t e ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 9 , A n n e x I I ) . T h e i m p l i c a t i o n f o r t h i s a n a l y s i s w a s t h a t t h e J W G e n c o u n t e r e d t w o a d d i t i o n a l c o n s t r a i n t s a s t h e y p r e p a r e d p o l i c y r e c o m m e n d a t i o n s f o r t h e F i n a l R e p o r t . F i r s t , f o r t h e t e r m s o f a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t w i t h C a n a d a t o b e e n f o r c e a b l e t h e y w o u l d h a v e t o c o n f o r m t o U S . l a w . S e c o n d , C o n g r e s s h a d s t a r t e d h e a r i n g s o n w a t e r l e g i s l a t i o n e a r l y i n 1 9 7 1 ; i t w a s t o o e a r l y f o r t h e U S . s e c t i o n o f t h e J W G t o k n o w o f p o s s i b l e c h a n g e s t o t h e l a w t h a t m i g h t i m p a c t t h e a g r e e m e n t . G i v e n t h e q u e s t i o n s s u r r o u n d i n g t h e i n d e p e n d e n t f u n c t i o n i n g o f t h e p r o b l e m s a n d p o l i c i e s s t r e a m , e s p e c i a l l y t h e p o l i c y e n t r e p r e n e u r s o p e r a t i n g i n t h e m , i t w a s r e a s o n a b l e t o i n f e r t h a t p o l i t i m l c o n s i d e r a t i o n s f r o m t h e p o l i t i c s s t r e a m c o u l d f u r t h e r e r o d e t h e i n d e p e n d e n c e o f t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i n t h e p o l i c i e s s t r e a m . I n o t h e r w o r d s , i n t e r d e p e n d e n c i e s a p p e a r e d t o e n c r o a c h f r o m t h e p o l i t i c s s t r e a m t h r o u g h t h e l e g a l c o n s t r a i n t s i m p o s e d o n a n e x e c u t i v e f o r m o f a g r e e m e n t a n d p o s s i b l e c h a n g e s t o f e d e r a l w a t e r l a w t h a t w a s t h e b a s i s f o r e n s u r i n g U . S . c o m p l i a n c e w i t h w h a t e v e r w a s n e g o t i a t e d i n t h e a g r e e m e n t . A fi n a l o b s e r v a t i o n i n t h e a n a l y s i s w a s t h a t t h e i m p o r t a n t p r o b l e m s a n d p r o p o s a l s t h a t h a d b e e n c o u p l e d i n t h e I B F i n a l R e p o r t c a r r i e d f o r w a r d t o t h e J W G F i n a l R e p o r t . T h i s s u g g e s t s t h e o p e r a t i o n o f a q u a s i v a l i d a t i o n p r o c e s s t h a t , i n a p p r o x i m a t e l y fi v e s u c c e s s i v e s t a g e s m o v e d t h e c o u p l e d p r o b l e m s a n d p r o p o s a l s h i g h e r o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . 1 7 9 T h e r e f o r e , t h e a n a l y s i s c o n c l u d e d t h a t G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y p r o b l e m s w e r e c o u p l e d w i t h p o l i c y p r o p o s a l s . P o l i c y e n t r e p r e n e u r s w h o p e r c e i v e d c r e d i b l e p r o b l e m s a n d v i a b l e p o l i c y p r o p o s a l s t o a d d r e s s t h e m m e d i a t e d t h e c o u p l i n g p r o c e s s i n t h e p r o b l e m s - p o l i c i e s w i n d o w . H o w e v e r , t h e a n a l y s i s c o u l d n o t d e t e r m i n e i f t h e p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n t h e p r o b l e m s a n d p o l i c i e s s t r e a m s o p e r a t e d i n d e p e n d e n t l y a s p o s i t e d b y K i n g d o n ’ s m o d e l ; i n f a c t , t h e a v a i l a b l e e v i d e n c e r a i s e d s e r i o u s c o n c e r n s t h a t i n t e r d e p e n d e n c i e s d e v e l o p e d b e t w e e n t h e m a n d , p e r h a p s w i t h v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e p o l i t i c s s t r e a m a s w e l l . 7 . 2 . P o l i t i c s - P o l i c i e s W i n d o w T h e r e s e a r c h q u e s t i o n H D A 4 . 2 a s k s : W h i c h p a i r s o f p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s a n d a c t i o n a l t e r n a t i v e s w e r e c o u p l e d i n t h e p o l i t i c s - p o l i c i e s w i n d o w ? T a b l e 7 . 2 H D A 4 . 2 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h T M e a s u r e m e n t Q u e s t i o n T y p e V a r i a b l e D e s c r i p t i o n H D A 4 . 2 N o m i n a l P o l i t i c s - P o l i c i e s W i n d o w : p o l i t i c a l e v e n t s ; a c t i o n a l t e r n a t i v e s . A c c o r d i n g t o K i n g d o n , t h e P o l i t i c s - P o l i c i e s W i n d o w ( P c h W ) o p e n s w h e n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s c o n n e c t p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a w i t h p o l i c y p r o p o s a l s t h a t m a k e t h e m v i a b l e a n d r e a d y f o r f u r t h e r a c t i o n . A s w i t h t h e P b e W d i s c u s s e d a b o v e K i n g d o n p o s t u l a t e s t h a t t h e c o u p l i n g p r o c e s s o c c u r s r a n d o m l y w h e r e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s l o o k f o r a l t e r n a t i v e p r o p o s a l s t h a t w o u l d e n h a n c e t h e v i a b i l i t y o f t h e i r p o l i t i c a l i n i t i a t i v e . L i k e w i s e , h i d d e n e n t r e p r e n e u r s w a n t t o m o v e t h e i r p o l i c i e s o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a s o t h e y t r y t o a t t a c h 1 8 0 t h e m t o a p r o m i s i n g i n i t i a t i v e . P o l i c y e n t r e p r e n e u r s f r o m b o t h s t r e a m s m u s t e n g a g e c o o p e r a t i v e l y t o m a k e t h e c o u p l i n g p r o c e s s w o r k . T h e p r i o r i t y o f t h e p o l i t i c a l i n i t i a t i v e a n d p r o p o s e d p o l i c y i n c r e a s e o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a a f t e r t h e y a r e c o u p l e d . A c c o r d i n g t o K i n g d o n , f u r t h e r a c t i o n b e y o n d t h i s p o i n t r e q u i r e s t h e p r o b l e m s s t r e a m ; a u t h o r i t a t i v e a c t i o n o c c u r s o n t h e d e c i s i o n a g e n d a o n l y w h e n a l l t h r e e s t r e a m s c o u p l e . 7 . 2 . A . F i n d i n g s f o r P c h W P r e s i d e n t N i x o n u n d e r t o o k o n e m a j o r p o l i t i c a l i n i t i a t i v e , t h e G r e a t L a k e s T a s k F o r c e , t h a t r e s p o n d e d d i r e c t l y t o p o l i c i e s p r o p o s e d f o r a d d r e s s i n g G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y i s s u e s ; t h e d i s c u s s i o n b e l o w e x p l a i n s h o w t h e i n i t i a t i v e a c t u a l l y i n v o l v e d t w o s e q u e n t i a l s t e p s . A l s o , F i g u r e 7 . 2 p r e s e n t s a c a u s a l n e t w o r k d i a g r a m o f t h e p r i n c i p a l r e l a t i o n s h i p s w i t h i n t h e P c h W t h a t a r e d i s c u s s e d b e l o w . D u r i n g t h e m o n t h s o f M a r c h a n d A p r i l 1 9 7 0 t h e g o v e m m e n t ’ s e n v i r o n m e n t a l a g e n d a f o r t h e G r e a t L a k e s r o s e r a p i d l y i n p r o m i n e n c e w h e n t h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n c r i s i s e m e r g e d . T h e a n a l y s i s f o u n d t h a t p u b l i c o f fi c i a l s w e r e d i s m a y e d t h a t t h e y w e r e s o p o o r l y e q u i p p e d t o h a n d l e t h e s i t u a t i o n ; t h u s , t h e r e w a s a c o n c e r t e d d e m a n d b y t h e G r e a t L a k e s S t a t e s a n d C a n a d a f o r c h a n g e s i n f e d e r a l w a t e r p o l l u t i o n p o l i c y . A l s o , t h e U S . g o v e r n m e n t r e c e i v e d t h e I J C S p e c i a l R e p o r t i n A p r i l t h a t r e c o m m e n d e d t h e y t a k e i m m e d i a t e s t e p s t o a d d r e s s c r i t i c a l w a t e r p o l l u t i o n p r o b l e m s i n L a k e E r i e a n d L a k e O n t a r i o . T h e I J C f u r t h e r r e q u e s t e d t h a t t h e g o v e r n m e n t s p r o v i d e a r e s p o n s e t o a r e c o m m e n d a t i o n i n t h e I B F i n a l R e p o r t t h a t 1 8 1 F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g I J C S p e c i a l R e p o r t M e r c u r y S i t u a t i o n I B F i n a l R e p o r t P O L I T I C S — P O L I C I E S W I N D O W P O L I C I E S S T R E A M G O V E R N M E N T A L A G E N D A P o l i t i c a l I s s u e s P O L I T I C S S T R E A M 0 J o i n t W o r k i n g G r o u p 0 G r e a t L a k e s T a s k F o r c e F i g u r e 7 . 2 P o l i t i c s - P o l i c i e s W i n d o w w i t h i n t h e G L W Q A P o l i c y P r o c e s s . 1 8 2 c a l l e d f o r e s t a b l i s h i n g a w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l b o a r d f o r t h e G r e a t L a k e s . T h u s , t h e s e t h r e e p o l i c y d e m a n d s o c c u r r i n g n e a r l y s i m u l t a n e o u s l y p r o m p t e d t h e P r e s i d e n t t o t a k e t h e fi r s t s t e p , t h e p o l i t i c a l i n i t i a t i v e t o e s t a b l i s h t h e G r e a t L a k e s T a s k F o r c e . I n a d d i t i o n , t h e a n a l y s i s s h o w e d t h a t t h i s i n i t i a t i v e w a s e x t r e m e l y i m p o r t a n t b e c a u s e t h e T a s k F o r c e w o u l d s p e a r h e a d m e e t i n g s w i t h C a n a d a i n M a y a n d J u n e , e s p e c i a l l y t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g t h a t w o u l d d e a l w i t h a r a n g e o f G r e a t L a k e s w a t e r p o l l u t i o n i s s u e s , i n c l u d i n g l o n g t e r m s o l u t i o n s t o t h e s e p r o b l e m s . T h e s e c o n d s t e p t h a t w a s k e y f o r t h e T a s k F o r c e o c c u r r e d a t t h e J u n e m e e t i n g i n O t t a w a ; t h e U S . a g r e e d t o f o r m a J o i n t W o r k i n g G r o u p t o c o n s i d e r w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t h e G r e a t L a k e s a n d t h e p r o g r a m s a n d m e a s u r e s n e c e s s a r y t o i m p l e m e n t t h e m . S e v e r a l m o n t h s l a t e r t h e P r e s i d e n t r e a s s i g n e d t h e T a s k F o r c e t o t h e J W G c o n t i n u i n g t h e p o l i t i c a l i n i t i a t i v e b e g u n i n e a r l y A p r i l . T h e P r e s i d e n t ’ s T a s k F o r c e i n i t i a t i v e o c c u r r e d i n t h e c o n t e x t o f o t h e r m a j o r e n v i r o n m e n t a l i n i t i a t i v e s . I n J a n u a r y 1 9 7 0 N i x o n s i g n e d N E P A i n t o l a w , h i s fi r s t o f fi c i a l a c t o f t h e D e c a d e o f t h e E n v i r o n m e n t . T h i s e s t a b l i s h e d t h e C E O a n d i n F e b r u a r y h e n o m i n a t e d R u s s e l l T r a i n , C h a i r m a n . T h e e n d o f F e b r u a r y N i x o n d e l i v e r e d a s p e c i a l M e s s a g e o n t h e E n v i r o n m e n t t o C o n g r e s s w h e r e i n t h e C l e a n W a t e r s A c t w a s p l a c e d a t t h e t o p o f t h e P r e s i d e n t ’ s l e g i s l a t i v e a g e n d a f o r 1 9 7 0 . T h u s , t h e a n a l y s i s r e v e a l e d t h e a d m i n i s t r a t i o n ’ s a c t i v i s t a g e n d a i n 1 9 7 0 t h a t b e g a n w i t h a v e r y f u l l s l a t e o f p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s f o r t h e e n v i r o n m e n t . F u r t h e r m o r e , t h e P r e s i d e n t ’ s r e c o r d f o r i n t r o d u c i n g e n v i r o n m e n t a l i n i t i a t i v e s c l e a r l y s h o w e d t h a t h e p e r c e i v e d b r o a d p u b l i c s u p p o r t f o r t h e m . 1 8 3 - a — n u v r n n ‘ f . E x a m p l e s i n c l u d e t h e f e d e r a l r e o r g a n i z a t i o n t h a t c r e a t e d t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y i n 1 9 7 0 a n d t h e r e l a t i o n s e a r l y i n h i s a d m i n i s t r a t i o n w i t h O P A s , s u c h a s C o n g r e s s f o r c h a n g i n g t h e g o v e r n m e n t ’ s a g e n d a o n e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n . F o r t h e G L W Q A i n p a r t i c u l a r , t h e P r e s i d e n t f o u n d s u p p o r t f o r t h e n e g o t i a t i o n o f a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t i n f e d e r a l l a w a n d t h e C o n s t i t u t i o n , a s w e l l a s i n t e r n a t i o n a l l a w . T h e a n a l y s i s c o n c l u d e d t h a t m o s t o f t h e e x p e c t e d s o u r c e s i n t h e p o l i t i c s s t r e a m d i d s u p p o r t t h e P r e s i d e n t ’ s i n i t i a t i v e o n t h e G r e a t L a k e s ; C o n g r e s s , a s a n i n s t i t u t i o n d i d n o t o p p o s e h i s e f f o r t s b u t n e i t h e r d i d i t o v e r t l y s u p p o r t i t . T h e r e f o r e , t h e a n a l y s i s c o n c l u d e d t h a t P r e s i d e n t N i x o n ’ s p o l i t i c a l i n i t i a t i v e , t h e G r e a t L a k e s T a s k F o r c e w a s c o u p l e d w i t h p o l i c y p r o p o s a l s t o a d d r e s s c h a r g e s o f m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n b r o u g h t b y C a n a d a . T h e T a s k F o r c e e v o l v e d i n t o t h e U S . s e c t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p i n r e s p o n s e t o f u r t h e r p o l i c y p r o p o s a l s f o r c o o p e r a t i v e a r r a n g e m e n t s w i t h C a n a d a o n a r a n g e o f G r e a t L a k e s p r o b l e m s . i t w a s i n f e r r e d t h a t p o l i c y e n t r e p r e n e u r s , e s p e c i a l l y P r e s i d e n t N i x o n p e r c e i v e d a n o p p o r t u n i t y t o l a u n c h a n e w p o l i t i c a l i n i t i a t i v e t o d e a l w i t h G r e a t L a k e s w a t e r p o l l u t i o n . H o w e v e r , t h e a n a l y s i s w a s a b l e t o s h o w t h a t t h i s i n i t i a t i v e w a s a d i r e c t r e s p o n s e t o p o l i c y p r o p o s a l s p r e s e n t e d b y t h e I J C a n d t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a . T h o u g h c o u p l i n g d i d o c c u r , t h e f a c t t h a t t h e i n i t i a t i v e w a s n o t a l r e a d y o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a b u t a p p e a r e d i n r e s p o n s e t o p o l i c y p r o p o s a l s s u g g e s t e d t h a t t h e p o l i t i c s a n d p o l i c i e s s t r e a m s d i d n o t o p e r a t e i n d e p e n d e n t l y a s p o s i t e d i n K i n g d o n ’ s m o d e l . 1 8 4 . . . J 7 . 3 . D e c i s i o n A g e n d a T h e r e s e a r c h q u e s t i o n H D A 4 . 3 a s k s : W h i c h p o l i c y p r o b l e m s , p o l i t i c a l e v e n t s a n d a c t i o n a l t e r n a t i v e s w e r e c o u p l e d i n t h e d e c i s i o n a g e n d a p r o c e s s ? T a b l e 7 . 3 H D A 4 . 3 V a r i a b l e S p e c i fi c a t i o n . R e s e a r c h 7 M e a s u r e m e n t . , Q u e s t i o n 1 T y p e ? V a r i a b l e D e s c r i p t i o n i H D A 4 . 3 ‘ N o m i n a l 1 D e c i s i o n A g e n d a C h a n g e : p o l i c y p r o b l e m s ; ‘ p o l i t i c a l e v e n t s ; a c t i o n a l t e r n a t i v e s . T h e K i n g d o n m o d e l p o s i t s t h a t a u t h o r i t a t i v e a c t i o n i s t a k e n o n a n a g e n d a i t e m w h e n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s f r o m t h e t h r e e p r o c e s s s t r e a m s r e a c h c o n s e n s u s t h a t t h e r e i s a c r e d i b l e p r o b l e m , a v i a b l e a l t e r n a t i v e f o r a c t i o n a d d r e s s e s t h i s p r o b l e m a n d b o t h o f t h e s e h a v e t h e s u p p o r t o f p o l i t i c a l c o n s t i t u e n c i e s a n d i n s t i t u t i o n s . D e c i s i o n - m a k e r s l o o k f o r p r o b l e m s a n d p o l i c i e s t h a t h a v e c o u p l e d a n d t h e n s e e k a p o l i t i c a l i n i t i a t i v e t o p r o v i d e t h e n e c e s s a r y s u p p o r t f o r f u r t h e r a c t i o n . A l t e r n a t i v e l y , t h e y s e a r c h f o r a p o l i t i c a l i n i t i a t i v e c o u p l e d t o a p o l i c y p r o p o s a l a n d s e t o u t l o o k i n g f o r a p r o b l e m t o s o l v e t h a t w o u l d j u s t i f y u s i n g t h i s c o m b i n a t i o n . U n d e r K i n g d o n ’ s m o d e l , a w i n d o w o f o p p o r t u n i t y o p e n s a n d a n i t e m m o v e s f r o m t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a t o t h e d e c i s i o n a g e n d a w h e n e i t h e r o f t h e s e s c e n a r i o s o c c u r ; t h e p r o c e s s i s i n v a r i a n t . T h e i t e m i s n o w r e a d y f o r a u t h o r i t a t i v e a c t i o n . 7 . 3 . A . F i n d i n g s f o r t h e D e c i s i o n A g e n d a T h e a n a l y s i s b e l o w f o r t h e d e c i s i o n a g e n d a f o c u s e s s p e c i fi c a l l y o n t h e p o l i c y p r o c e s s b y w h i c h t o x i c s u b s t a n c e s w e r e n e g o t i a t e d i n t h e G L W Q A . I n 1 9 7 2 t h e A g r e e m e n t e s t a b l i s h e d a n e w i n t e r n a t i o n a l p r e c e d e n t f o r t h e c o n t r o l o f 1 8 5 p o l l u t i o n i n b o u n d a r y w a t e r s o r i n t e r n a t i o n a l w a t e r s s h a r e d b e t w e e n s t a t e s . T h e c a t e g o r i e s o f p o l l u t i o n c o n t r o l p r o g r a m s i n t h e A g r e e m e n t i n c l u d e d o n e s s p e c i fi c a l l y f o r t o x i c s u b s t a n c e s . T o x i c s u b s t a n c e s a s s u m e d a p r o m i n e n t p l a c e o n t h e d e c i s i o n a g e n d a a n d p l a y e d a c e n t r a l r o l e i n c h a n g e s o f t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . T h e f o l l o w i n g a n a l y s i s f o c u s e s p r i m a r i l y o n t h e p o l i c y m e c h a n i s m s b y w h i c h t h e a g e n d a c h a n g e d . A l s o , F i g u r e 7 . 3 p r e s e n t s a c a u s a l n e t w o r k d i a g r a m o f t h e p r i n c i p a l r e l a t i o n s h i p s w i t h i n t h e D e c i s i o n A g e n d a t h a t a r e d i s c u s s e d b e l o w . T h e a n a l y s i s f o u n d t h a t t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e o f 1 9 6 4 r e s p o n d e d t o t h e g e n e r a l p e r c e p t i o n t h a t G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y w a s s i g n i fi c a n t l y i m p a i r e d b y d i s c h a r g e s o f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s . A l e n g t h y fi v e - y e a r i n v e s t i g a t i o n f o c u s e d o n i d e n t i fi c a t i o n o f p r o b l e m s a n d r e c o m m e n d a t i o n s f o r t h e i r s o l u t i o n . C o u p l i n g b e t w e e n p r o b l e m s f r o m t h e p r o b l e m s s t r e a m a n d p o l i c y p r o p o s a l s f r o m t h e p o l i c i e s s t r e a m w a s d o c u m e n t e d c o n s i s t e n t l y i n fi v e s e p a r a t e r e p o r t s f r o m l a t e 1 9 6 9 u n t i l J u n e 1 9 7 1 . A s n o t e d a b o v e , t h e i d e n t i fi e d p r o b l e m s a n d p o l i c y p r o p o s a l s r e m a i n e d g e n e r a l l y c o n s i s t e n t b e c a u s e e a c h s u b s e q u e n t r e p o r t b a s e d i t s fi n d i n g s a n d r e c o m m e n d a t i o n s o n e a r l i e r o n e s . T h e fi r s t r e p o r t i n t h e s e r i e s , t h e I B F i n a l R e p o r t ( D e c e m b e r 1 9 6 9 ) , r e c o g n i z e d i n t h e fi n d i n g s t h a t d i s c h a r g e o f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s c o n t r i b u t e d t o x i c s u b s t a n c e s t o t h e G r e a t L a k e s a n d t h e s e a r e “ p o l l u t a n t s t h a t a r e o f i m m e d i a t e c o n c e r n ” ( I L E L O W P B 1 9 6 9 a , p p . 7 - 1 3 ) . T w o r e c o m m e n d a t i o n s w e r e o f f e r e d t o c o n t r o l t h e s e p o l l u t i o n s o u r c e s . A l s o , t h e r e p o r t r e c o m m e n d e d t h a t a b o a r d b e a p p o i n t e d t o c o o r d i n a t e j o i n t i n t e r n a t i o n a l p r o g r a m s f o r p o l l u t i o n 1 8 6 c o n t r o l , i n c l u d i n g w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s . T h u s , t o x i c s u b s t a n c e p r o b l e m s w e r e c o u p l e d w i t h p o l l u t i o n c o n t r o l p r o p o s a l s . T h e I J C h e l d e x t e n s i v e p u b l i c h e a r i n g s o n a s u m m a r y o f t h e I B F i n a l R e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s . T h e r e s u l t s o f t h e h e a r i n g s f o r m e d t h e b a s i s o f t h e I J C S p e c i a l R e p o r t o n p o t e n t i a l o i l p o l l u t i o n , e u t r o p h i c a t i o n a n d p o l l u t i o n f r o m w a t e r c r a f t ( I J C 1 9 7 0 b ) . T h e I J C s u b m i t t e d t h e S p e c i a l R e p o r t ( A p r i l 1 9 7 0 ) t o t h e g o v e r n m e n t s w i t h r e c o m m e n d a t i o n s t h a t t h e y d e v e l o p p l a n s “ a s a m a t t e r o f u r g e n c y ( t o ) e f f e c t i v e l y r e s p o n d t o m a j o r a c c i d e n t a l s p i l l s o f o i l s o r o t h e r h a z a r d o u s m a t e r i a l . " T h o u g h t o x i c s u b s t a n c e s w e r e n o t s p e c i fi c a l l y m e n t i o n e d i t w a s i n f e r r e d t h a t h a z a r d o u s m a t e r i a l s i n c l u d e d t h e m . T h e I J C a l s o r e q u e s t e d t h a t t h e g o v e r n m e n t s p r o v i d e a r e s p o n s e t o t h e r e C o m m e n d a t i o n i n t h e I B F i n a l R e p o r t t h a t t h e y a p p o i n t a p o l l u t i o n c o n t r o l b o a r d f o r t h e G r e a t L a k e s . A g a i n , p e r c e i v e d p o l l u t i o n p r o b l e m s w e r e c o u p l e d w i t h p o l l u t i o n c o n t r o l p r o p o s a l s . W h i l e N i x o n a d m i n i s t r a t i o n o f fi c i a l s c o n s i d e r e d t h e s e r e q u e s t s t h e m e r c u r y s i t u a t i o n e m e r g e d fi r s t i n L a k e S t . C l a i r i n M a r c h a n d t h e n r a p i d l y e x p a n d e d t o L a k e E r i e a n d L a k e O n t a r i o i n A p r i l ( T u m e y 1 9 7 0 ) . N i x o n ’ s p o l i t i c a l i n i t i a t i v e , t h e G r e a t L a k e s T a s k F o r c e w a s e s t a b l i s h e d t o r e s p o n d t o t h e s e e s c a l a t i n g p r o b l e m s a n d t h e I J C r e q u e s t s , a n d t o c o n d u c t a s t u d y o f p o l l u t i o n c o n t r o l m a n a g e m e n t s y s t e m s i n t h e G r e a t L a k e s . I n o t h e r w o r d s , i n p u t f r o m p o l i c y p r o p o s a l s a s w e l l a s f e e d b a c k o n d e fi c i e n c i e s i n g o v e r n m e n t p o l i c y a p p e a r e d t o m o t i v a t e t h e P r e s i d e n t t o e s t a b l i s h t h e G r e a t L a k e s T a s k F o r c e ; i t a l s o w a s c h a r g e d w i t h h a n d l i n g o t h e r p o l i c y p r o b l e m s . M o r e o v e r , t h e T a s k F o r c e u n d e r R u s s e l l T r a i n c o n d u c t e d i m p o r t a n t p o l i c y 1 8 7 D E C I S I O N A G E N D A G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t - 1 9 7 2 ¥ S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g J W G F i n a l R e p o r t C i r c u l a r 1 7 5 : D r a f t o f P r o p o s e d A g r e e m e n t l J C F i n a l R e p o r t P R O B L E M S - P O L I C I E S W I N D O W . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . G O V E R N M E N T A L A G E N D A ‘ P o l i t i c a l I s s u e s P O L I T I C S S T R E A M 0 J o i n t W o r k i n g G r o u p 0 G r e a t L a k e s T a s k F o r c e F i g u r e 7 . 3 D e c i s i o n A g e n d a w i t h i n t h e G L W Q A P o l i c y P r o c e s s . 1 8 8 m e e t i n g s w i t h C a n a d i a n o f fi c i a l s . T h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a m a d e i t c l e a r t h a t t h e y b e l i e v e d w a s t e d i s c h a r g e s f r o m t h e U S . s i d e w e r e p o l l u t i n g t h e G r e a t L a k e s i n v i o l a t i o n o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y . F e d e r a l o f fi c i a l s d o c u m e n t e d m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n t h r o u g h o u t t h e L o w e r G r e a t L a k e s c o n fi r m i n g t h e e a r l i e r r e p o r t s b y C a n a d i a n g o v e r n m e n t s o u r c e s . T h e s e c o n t a m i n a t i o n p r o b l e m s a n d t h e I J C S p e c i a l R e p o r t w e r e d i s c u s s e d a t t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g w i t h C a n a d i a n o f fi c i a l s i n J u n e 1 9 7 0 . T h e U S . a g r e e d a t t h i s m e e t i n g t o e s t a b l i s h a J o i n t W o r k i n g G r o u p t o c o n s i d e r w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t h e G r e a t L a k e s b a s i n a n d p r o g r a m s t o i m p l e m e n t t h e m . A l l o f t h e a b o v e a c t i v i t i e s s h o w e d t h e d y n a m i c c o n t e x t f o r t h e P c h W a n d P b e W ; t h a t i s , t h e c o n t e x t i n w h i c h t h e P r e s i d e n t ’ s p o l i t i c a l i n i t i a t i v e c o u p l e d w i t h p o l i c y p r o p o s a l s a n d p o l i c y e n t r e p r e n e u r s c o u p l e d G r e a t L a k e s p r o b l e m s w i t h r e c o m m e n d a t i o n s . f B y t h e e n d o f t h e s u m m e r o f 1 9 7 0 t h e T a s k F o r c e c o m p l e t e d t h e G r e a t L a k e s s t u d y f o r t h e P r e s i d e n t a n d s u b m i t t e d i t s F i n a l R e p o r t i n S e p t e m b e r . T h e P r e s i d e n t a p p r o v e d t h e R e p o r t i n O c t o b e r ; i t w a s n o t a b l y s i l e n t o n t o x i c s u b s t a n c e s r e f e r r i n g i n a g e n e r a l w a y t o “ i n c i d e n t s a n d c a u s e s o f p o l l u t i o n ” a n d r e c o m m e n d e d t h a t f e d e r a l a g e n c i e s s h o u l d “ m a i n t a i n t h e p r e s e n t h i g h p r i o r i t Y ’ o f i t s G r e a t L a k e s p o l l u t i o n p r o g r a m s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 d , p g . 2 a n d 7 , r e s p e c t i v e l y ) . T h e T a s k F o r c e F i n a l R e p o r t s h o w e d t h a t d e s p i t e t h e c o u p l i n g t h a t h a d a l r e a d y o c c u r r e d , t h e N i x o n a d m i n i s t r a t i o n g a v e n o c l e a r s i g n a l s o n t h e a g e n d a s t a t u s f o r t o x i c s u b s t a n c e s . H o w e v e r , t h e I J C F i n a l R e p o r t p r o v i d e d t h e fi r s t i n d i c a t i o n o f c h a n g e i n t h e U S . g o v e m m e n t ’ s p o s i t i o n . T h e l J C F i n a l R e p o r t w a s 1 8 9 e x t r e m e l y i m p o r t a n t b e c a u s e i t c o n c l u d e d t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e t h a t h a d b e g u n i n 1 9 6 4 a n d w a s t h e m o s t c o m p r e h e n s i v e b i n a t i o n a l s t u d y e v e r u n d e r t a k e n . T h e 1 9 m a j o r fi n d i n g s i n t h e F i n a l R e p o r t , t h r e e o f w h i c h d e a l t w i t h t o x i c s u b s t a n c e s , a n s w e r e d a l l o f t h e q u e s t i o n s p o s e d b y t h e g o v e r n m e n t s i n t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e ; a l s o , f o u r o f t h e r e c o m m e n d a t i o n s a d d r e s s e d t o x i c s u b s t a n c e s s p e c i fi c a l l y ( I J C 1 9 7 0 a , p p . 1 3 6 - 1 4 3 a n d 1 4 9 — 1 5 6 , r e s p e c t i v e l y ) . T h e U S . g o v e r n m e n t a c c e p t e d a n d f u l l y a p p r o v e d t h e I J C F i n a l R e p o r t a t a W a s h i n g t o n p r e s s c o n f e r e n c e o n J a n u a r y 1 4 , 1 9 7 1 ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 a ) . T h u s , t h e P r o b l e m s - P o l i c i e s V t fi n d o w o p e n e d f o r t o x i c s u b s t a n c e s a n d t h e y a c h i e v e d a p r o m i n e n t a n d a p p a r e n t l y p e r m a n e n t p l a c e o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . T h i s w a s c o n fi r m e d s e v e r a l m o n t h s l a t e r w h e n t h e fi r s t D r a f t o f P r o p o s e d A g r e e m e n t w a s c i r c u l a t e d i n t h e C i r c u l a r 1 7 5 p a c k a g e ; U S . o f fi c i a l s r e v i e w e d a n d c o m m e n t e d o n t h e D r a f t ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 h ) . T h e U S . D r a f t e n u m e r a t e d t h e “ fi v e f r e e d o m s ” i n A r t i c l e I I , o n e o f w h i c h w a s t h a t “ t h e G r e a t L a k e s S y s t e m s h o u l d a t a l l p l a c e s a n d a t a l l t i m e s b e : f r e e f r o m s u b s t a n c e s i n c o n c e n t r a t i o n s t h a t a r e t o x i c o r h a r m f u l t o h u m a n , a n i m a l o r a q u a t i c l i f e . ” A l s o , A r t i c l e I I I c a l l e d f o r w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s f o r “ p e r s i s t e n t o r g a n i c c o n t a m i n a n t s , a n d m e r c u r y a n d o t h e r t o x i c h e a v y m e t a l s . ” F u r t h e r , A r t i c l e I V , P r o g r a m s t o A c h i e v e t h e C o m m o n W a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s , p r o p o s e d t h a t t h e g o v e r n m e n t s i m p l e m e n t p r o g r a m s “ a s r a p i d l y a s f e a s i b l e ” : f o r “ t h e e l i m i n a t i o n o f m e r c u r y a n d o t h e r t o x i c h e a v y m e t a l s f r o m a l l s o u r c e s i n t o t h e B o u n d a r y W a t e r s ” ; a n d , “ t o l i m i t t h e a c c u m u l a t i o n i n t h e B o u n d a r y W a t e r s o f p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s , h e r b i c i d e s a n d o t h e r o r g a n i c c o n t a m i n a n t s . ” T h u s , t h e P r o b l e m s - P o l i c i e s W i n d o w o p e n e d a g a i n 1 9 0 a n d t o x i c s u b s t a n c e s w e r e fi r m l y p l a c e d o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a f o r p o s s i b l e f u r t h e r a c t i o n . T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p F i n a l R e p o r t , s u b m i t t e d t o t h e g o v e r n m e n t s a t t h e S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g i n J u n e 1 9 7 1 p r o v i d e d s i m i l a r r e c o m m e n d a t i o n s ( H i l l e n b r a n d 1 9 7 1 g ) . A n n e x I I , F o r m a n d C o n t e n t o f P r o p o s e d G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t , r e c o m m e n d e d t h a t w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s a n d p o l l u t i o n c o n t r o l p r o g r a m s b e d e v e l o p e d f o r v a r i o u s p o l l u t a n t s i n c l u d i n g m e r c u r y , t o x i c h e a v y m e t a l s , a n d p e r s i s t e n t o r g a n i c c o n t a m i n a n t s . I n a d d i t i o n , A r t i c l e I I I , G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s , a g a i n r e c o m m e n d e d t h e “ fi v e f r e e d o m s ” t h a t i n c l u d e d t h e o n e f o r s u b s t a n c e s t h a t a r e “ t o x i c o r h a r m f u l t o h u m a n , a n i m a l o r a q u a t i c l i f e . ” S c h e d u l e 1 i n c l u d e d d e t a i l e d p r o g r a m c o m m i t m e n t s f o r m e r c u r y a n d o t h e r t o x i c h e a v y m e t a l s , a n d p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s , h e r b i c i d e s a n d o t h e r o r g a n i c c o n t a m i n a n t s . O n c e a g a i n , t h e P r o b l e m s - P o l i c i e s W i n d o w o p e n e d a n d t o x i c s u b s t a n c e s w e r e p o s i t i o n e d f o r f u r t h e r a c t i o n o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . T h e a n a l y s i s i n f e r r e d t h a t t h e fi n a l n e c e s s a r y c o m p o n e n t o f t h e p o l i c y p r o c e s s f o r t o x i c s u b s t a n c e s w a s t h e P r e s i d e n t ’ s p o l i t i c a l i n i t i a t i v e , t h e G r e a t L a k e s T a s k F o r c e l a t e r t o b e c o m e t h e U S . s e c t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . I t c o u l d n o t b e d e t e r m i n e d w h e t h e r t h i s p o l i t i c a l i n i t i a t i v e r e m a i n e d c o u p l e d w i t h t h e p o l i c y p r o p o s a l s t h a t i n i t i a l l y h e l p e d t o j u s t i f y i t s e x i s t e n c e . N o n e t h e l e s s , i t a p p e a r e d t o b e e s s e n t i a l g i v e n t h e p r o m i n e n t r o l e s o f t h e T a s k F o r c e , a n d t h e n t h e U S . s e c t i o n o f t h e J W G i n t h e p o l i c y p r o c e s s t h a t c h a n g e d t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a f o r t o x i c s u b s t a n c e s . 1 9 1 C H A P T E R 8 . C O N C L U S I O N S A N D R E C O M M E N D A T I O N S 8 . 1 . C o n c l u s i o n s T h i s r e s e a r c h a t t e m p t s t o e v a l u a t e t h e a p p l i c a b i l i t y o f K i n g d o n ’ s m o d e l o f a g e n d a c h a n g e t o t h e p o l i c y p r o c e s s t h a t m o v e d t o x i c s u b s t a n c e s o n t o t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a f o r a u t h o r i t a t i v e a c t i o n u n d e r t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . T h e 1 9 7 2 A g r e e m e n t w a s t h e fi r s t b i n a t i o n a l w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l a g r e e m e n t n e g o t i a t e d f o r b o u n d a r y w a t e r s s h a r e d b e t w e e n s o v e r e i g n s t a t e s a n d s p e c i fi c a l l y p r o v i d e d f o r p r o g r a m s t o c o n t r o l s o u r C e s o f t o x i c s u b s t a n c e s t h a t d i s c h a r g e i n t o t h e G r e a t L a k e s . T h u s , t h e A g r e e m e n t p r o v i d e d a c a s e w h e r e s i g n i fi c a n t c h a n g e i n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a w a s c l e a r l y d o c u m e n t e d a n d i n c l u d e d t o x i c s u b s t a n c e s . A c c o r d i n g t o K i n g d o n , t h e p o l i c y p r o c e s s r e q u i r e s t h r e e p r o c e s s s t r e a m s — p r o b l e m s , p o l i t i c s a n d p o l i c i e s - t o p r e p a r e f o r c h a n g e o n t h e g o v e m m e n t ’ s d e c i s i o n a g e n d a . T h e m o d e l p o s i t s t h a t s i g n i fi c a n t a g e n d a c h a n g e o c c u r s ; i . e . , a u t h o r i t a t i v e a c t i o n o n t h e d e c i s i o n a g e n d a w h e n p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n a l l t h r e e s t r e a m s r e a c h c o n s e n s u s t h a t t h e r e i s a c r e d i b l e p r o b l e m , a v i a b l e s o l u t i o n i s a v a i l a b l e a n d t h e r e i s e i t h e r s t r o n g s u p p o r t f o r o r m i n i m a l p o l i t i c a l o p p o s i t i o n t o g o v e r n m e n t a c t i o n . T h i s d i s s e r t a t i o n p o s e d t h r e e h y p o t h e s e s t o t e s t t h e a p p l i c a b i l i t y o f K i n g d o n ’ s m o d e l f o r e a c h p r o c e s s s t r e a m . T h e c o n c e r t e d a c t i o n o f a l l t h r e e s t r e a m s t h a t c o m p l e t e s p r e p a r a t i o n s f o r c h a n g e o n t h e d e c i s i o n a g e n d a w a s 1 9 2 t e s t e d b y a f o u r t h h y p o t h e s i s . T h e c o n c l u s i o n s o f t h e s e t e s t s a r e p r e s e n t e d b e l o w . 8 . 1 . A . H y p o t h e s i s H 1 : T h e P r o b l e m s S t r e a m T h e h y p o t h e s i s H 1 p o s i t s t h a t : t h e p r o b l e m s s t r e a m a f f e c t s t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a w h e n v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h a t t h e r e i s a n i m p o r t a n t a n d c r e d i b l e p r o b l e m g o v e r n m e n t s h o u l d d o s o m e t h i n g a b o u t . T h e p r i n c i p a l v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o p e r c e i v e d G r e a t L a k e s w a t e r p o l l u t i o n p r o b l e m s a s i m p o r t a n t w e r e P r e s i d e n t N i x o n a n d t w o o f h i s a p p o i n t e e s , W i l l i a m R o g e r s a n d R u s s e l l T r a i n . T h e y c l e a r l y h a d a l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d o n t h e s e i s s u e s , w e r e w e l l c o n n e c t e d a n d s k i l l e d p o l i t i c a l l y a n d , p a r t i c u l a r l y i n t h e c a s e o f T r a i n , p e r s i s t e d i n c o n c l u d i n g a c o m p r e h e n s i v e G r e a t L a k e s a g r e e m e n t . S i m i l a r l y , o t h e r v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s h a d a l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d a n d s p o k e o u t ; e . g . , G o v e r n o r M i l l i k e n o f M i c h i g a n o r w e r e s k i l l e d p o l i t i c a l l y , s u c h a s P a t r i c k M o y n i h a n . T h e s e c h a r a c t e r i s t i c s o f v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s a r e e s s e n t i a l i f p r o b l e m s a r e t o b e e f f e c t i v e l y m o v e d u p i n p r o m i n e n m o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . T h e c o n d i t i o n s o f w a t e r q u a l i t y i n t h e G r e a t L a k e s w e r e p e r c e i v e d t o b e v e r y i m p o r t a n t p r o b l e m s f o r s e v e r a l r e a s o n s . T h e w a t e r q u a l i t y h a d d e t e r i o r a t e d t o t h e p o i n t o f i m p a i r i n g d e s i g n a t e d u s e s o f t h e w a t e r s . T h e s e d e s i g n a t e d u s e s h a d b e e n e s t a b l i s h e d a s l e g i t i m a t e s o c i a l v a l u e s u n d e r t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 . A l s o , c o m p a r i s o n s a m o n g j u r i s d i c t i o n s i n t h e U S . r e v e a l e d t h e w e a k c a p a b i l i t y o f l o c a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s t o a b a t e p r a c t i c e s t h a t i m p a i r e d t h e s e u s e s . 1 9 3 I n a d d i t i o n , t h e m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n s i t u a t i o n c r e a t e d a n e w c a t e g o r y f o r t h e p r o b l e m o f w a s t e d i s c h a r g e s c o n t a i n i n g t o x i c s u b s t a n c e s ; e . g . , t h o s e d i s c h a r g e d b y m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l s o u r c e s b e c a u s e t h e r e w e r e n o e f f e c t i v e p o l i c y t o o l s a v a i l a b l e t o g o v e r n m e n t j u r i s d i c t i o n s a t t h e s t a t e o r f e d e r a l l e v e l s . T h i s s i t u a t i o n u n f o l d e d d r a m a t i c a l l y a n d b e c a m e a f o c u s i n g e v e n t b e c a u s e i t p r o d u c e d s e r i o u s e c o n o m i c l o s s e s t o c o m m e r c i a l a n d s p o r t s fi s h e r i e s . T a k e n t o g e t h e r , t h e s e p r o b l e m s h a d a c u m u l a t i v e e f f e c t t h a t c o n t r i b u t e d t o s e r i o u s c h a n g e s i n a n u m b e r o f s y s t e m a t i c i n d i c a t o r s ; e . g . , c o m m e r c i a l a n d s p o r t s fi s h e r i e s . T h e s e c h a n g e s w e r e d i s c u s s e d i n a n u m b e r o f i m p o r t a n t v e n u e s , s u c h a s t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g , l J C S p e c i a l R e p o r t , I J C F i n a l R e p o r t , J W G F i n a l R e p o r t a n d C i r c u l a r 1 7 5 p a c k a g e s ; t h e y d e m o n s t r a t e d c h a n g e s i n s y s t e m a t i c i n d i c a t o r s a n d p r o v i d e d f e e d b a c k o n g o v e r n m e n t p o l i c i e s e s t a b l i s h e d t o h a n d l e t h e m . T h e K i n g d o n m o d e l p o s i t s t h a t t h e f a c t o r s d i s c u s s e d a b o v e a r e n e c e s s a r y f o r v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s t o p e r c e i v e t h a t a p r o b l e m i s c r e d i b l e a n d i m p o r t a n t e n o u g h t o c o m m i t t h e i r r e s o u r c e s , a n d t h o s e o f t h e g o v e r n m e n t t o w a r d e f f e c t i v e g o v e r n m e n t a c t i o n . A l l o f t h e n e c e s s a r y f a c t o r s a p p e a r e d t o o p e r a t e f o r t h e p r o b l e m s s t r e a m . 8 . 1 . 8 . H y p o t h e s i s H 2 : T h e P o l i t i c s S t r e a m T h e h y p o t h e s i s H 2 h o l d s t h a t t h e p o l i t i c s s t r e a m a f f e c t s t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a w h e n v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s p e r c e i v e t h a t t h e r e i s b r o a d s u p p o r t f o r c h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a ; t h i s i n c l u d e s s u p p o r t f r o m p u b l i c c o n s t i t u e n c i e s , g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s a n d o r g a n i z e d p o l i t i c a l a c t o r s . 1 9 4 A s i n t h e p r o b l e m s s t r e a m , P r e s i d e n t N i x o n a n d R u s s e l l T r a i n w e r e t h e p r i n c i p a l v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o p o s s e s s e d t h e n e c e s s a r y a t t r i b u t e s ; a l e g i t i m a t e c l a i m t o b e h e a r d ; k n o w n p o l i t i c a l c o n n e c t i o n s a n d / o r n e g o t i a t i o n s k i l l s ; a n d , p e r s i s t e n c e i n a d d r e s s i n g t h e p o l i c y p r o b l e m s . I n a d d i t i o n , P r e s i d e n t N i x o n p e r c e i v e d t h e r e w a s b r o a d s u p p o r t f r o m p u b l i c c o n s t i t u e n c i e s a n d i n t r o d u c e d n u m e r o u s l e g i s l a t i v e i n i t i a t i v e s o n t h e e n v i r o n m e n t f r o m 1 9 6 9 t h r o u g h 1 9 7 2 . S i m i l a r l y , R u s s e l l T r a i n a d v o c a t e d f o r t h e a d m i n i s t r a t i o n ’ s e n v i r o n m e n t a l p r o p o s a l s i n n u m e r o u s p u b l i c f o r a ; t h u s , h e a l s o p e r c e i v e d t h a t t h e r e w a s p u b l i c s u p p o r t t o m o v e t h e s e i t e m s u p o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a . I n s t i t u t i o n a l s u p p o r t a p p e a r e d f r o m a n u m b e r s o u r c e s . F o r e x a m p l e , P r e s i d e n t N i x o n u s e d a m a j o r f e d e r a l r e o r g a n i z a t i o n i n 1 9 7 0 t o c r e a t e s u p p o r t f o r t h e a d m i n i s t r a t i o n ’ s e n v i r o n m e n t a l a g e n d a . S p e c i fi c a l l y , t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y w a s e s t a b l i s h e d ; i t i n c l u d e d t u r n o v e r o f p e r s o n n e l a n d r e a l i g n m e n t o f p r o g r a m s f r o m a n u m b e r o f f e d e r a l a g e n c i e s . A l s o , i n s t i t u t i o n a l s u p p o r t f o r t h e P r e s i d e n t ’ s a u t h o r i t y t o c o n d u c t a n d l a t e r i m p l e m e n t t h e p r o v i s i o n s o f t h e G L W Q A c a m e p r i m a r i l y f r o m t h e U S . C o n s t i t u t i o n a n d f e d e r a l l a w , b u t i n c l u d e d i m p o r t a n t p r e c e p t s o f i n t e r n a t i o n a l l a w . O r g a n i z e d p o l i t i c a l a c t o r s g e n e r a l l y s u p p o r t e d t h e P r e s i d e n t ’ s p o l i c i e s e a r l y i n h i s a d m i n i s t r a t i o n . C o n g r e s s s u p p o r t e d P r e s i d e n t N i x o n i n 1 9 6 9 a n d t h r o u g h m o s t o f 1 9 7 0 o n i n i t i a t i v e s d e a l i n g w i t h h a z a r d o u s s u b s t a n c e s a n d w a t e r p o l l u t i o n p e r m i t s . H o w e v e r , s u p p o r t f a d e d i n l a t e 1 9 7 0 a n d t h i s c o n t i n u e d i n t o 1 9 7 1 ; e . g . , t h e P r e s i d e n t ’ s l e g i s l a t i o n o n t o x i c s u b s t a n c e s a n d w a t e r p o l l u t i o n 1 9 5 c o n t r o l s t a l l e d i n C o n g r e s s . S u p p o r t e r o d e d f u r t h e r i n 1 9 7 2 w h e n t h e a d m i n i s t r a t i o n d e c i d e d t o b a t t l e C o n g r e s s o v e r c o n t r o v e r s i a l a m e n d m e n t s t o f e d e r a l w a t e r l a w . T h o u g h t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t w a s n o t n e g o t i a t e d a n d d i s c u s s e d i n p u b l i c v e n u e s , t h e p r i n c i p a l v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s a p p e a r e d t o p e r c e i v e b r o a d s u p p o r t f r o m p u b l i c c o n s t i t u e n c i e s , g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s a n d o r g a n i z e d p o l i t i c a l a c t o r s f o r u n d e r t a k i n g a c t i o n o n t h e s e p r o b l e m s . T h u s , i t w a s i n f e r r e d t h a t t h e n e c e s s a r y f a c t o r s w e r e p r e s e n t a n d o p e r a t e d i n t h e p o l i t i c s s t r e a m . 8 . 1 . C . H y p o t h e s i s H 3 : T h e P o l i c i e s S t r e a m T h e h y p o t h e s i s H 3 p o s i t s t h a t t h e p o l i c i e s s t r e a m a f f e c t s t h e s e t o f _ a l t e r n a t i v e s f o r p o l i c y a c t i o n w h e n h i d d e n e n t r e p r e n e u r s c o m m i t t h e i r r e s o u r c e s t o p a r t i c i p a t e i n t h e p r o c e s s , a n d a c o h e s i v e p o l i c y c o m m u n i t y a r r i v e s a t a c o n s e n s u s a b o u t t h e r e l i a b i l i t y a n d / o r v i a b i l i t y o f t h e p o l i c y p r o p o s a l s . T h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s i n t h e p o l i c i e s s t r e a m w e r e s p e c i a l i s t s a n d w e l l c o n n e c t e d t h r o u g h p o l i c y n e t w o r k s . T h e s e i n c l u d e d t h e I J C C o m m i s s i o n e r s a n d m e m b e r s o f t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s w h o w e r e i n v o l v e d i n t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e ; t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e ; a n d , t h e U S . s e c t i o n o f t h e C a n a d i a n — U n i t e d S t a t e s J o i n t W o r k i n g G r o u p . T h e a n a l y s i s i n f e r r e d s e v e r a l i n c e n t i v e s f o r t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s t o c o m m i t t h e i r r e s o u r c e s t o d e v e l o p i n g G r e a t L a k e s p o l i c y p r o p o s a l s . T h o s e i n s t a t e a n d f e d e r a l a g e n c i e s s h a r e d a s t r a t e g i c i n t e r e s t i n i s s u e s o f c o n t r o l o v e r w a t e r p o l l u t i o n p r o g r a m s . 1 9 6 A l s o , t h e y s h a r e d m a t e r i a l i n c e n t i v e s t h a t r e fl e c t e d t h e c o s t s f o r n e w a n d m o d e r n i z e d w a s t e t r e a t m e n t f a c i l i t i e s ; t h e f a c i l i t i e s w o u l d b e m o s t l y f u n d e d b y f e d e r a l a p p r o p r i a t i o n s a n d q u e s t i o n s o f r e v e n u e s h a r i n g w e r e i m p o r t a n t . F i n a l l y , t h e y s h a r e d p u r p o s i v e i n c e n t i v e s f o r w o r k i n g w i t h t h e i r c o u n t e r p a r t s f r o m o t h e r a g e n c i e s o n p r o b l e m s t h a t i n v o l v e d l o n g t e r m s o l u t i o n s . C o n s e n s u s w a s r e a c h e d o n t h e G r e a t L a k e s p r o p o s a l s , i n c l u d i n g t h o s e f o r t o x i c s u b s t a n c e s f o r s e v e r a l i m p o r t a n t r e a s o n s . F i r s t , t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s ; t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s , l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n a n d J o i n t W o r k i n g G r o u p i n d i c a t e d c o n g r u e n c e w i t h s o c i a l v a l u e s i n t h e i r fi n d i n g s a n d I r e c o m m e n d a t i o n s . A l s o , c o n g r u e n c e o f v a l u e s a m o n g t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s w a s e v i d e n t a t l e a s t f o r t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s a n d l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . T e c h n i c a l f e a s i b i l i t y s u r f a c e d a s a n i m p o r t a n t f a c t o r f o r t h e l n t e m a t i o n a l B o a r d s i n t h e i r r e c o m m e n d a t i o n s . F i n a l l y , p o l i t i c a l c u r r e n c y w a s i n f e r r e d a s a f a c t o r f o r t h e I J C b e c a u s e t h e y h e l d p u b l i c h e a r i n g s o n a s u m m a r y o f t h e L o w e r L a k e s i n v e s t i g a t i o n a n d a l s o p a r t i c i p a t e d i n t h e G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e . T h e d i f f u s i o n p r o c e s s a p p e a r e d t o p l a y a p r i m a r y r o l e i n r e a c h i n g c o n s e n s u s o n t h e G r e a t L a k e s p o l i c y p r o p o s a l s . H o w e v e r , t h e d i f f u s i o n o f i d e a s t h a t i s k e y t o t h e p r o c e s s s e e m e d , i n t h i s c a s e , t o i n v o l v e s i g n i fi c a n t r o l e s f o r v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s f r o m t h e o t h e r p r o c e s s s t r e a m s . S o m e o f i t m a y h a v e b e e n n e c e s s a r y ; e . g . , t h e J W G d e v e l o p e d p r o p o s a l s d u r i n g t h e n e g o t i a t i o n s o f t h e G L W Q A w h i l e t h e P r e s i d e n t a n d C o n g r e s s p u s h e d f o r w a r d o n n e w w a t e r l e g i s l a t i o n . T h e J W G h a d t o b e a w a r e o f t h e s e p e n d i n g c h a n g e s b e c a u s e t h e 1 9 7 U S . g o v e r n m e n t c o u l d n o t e n s u r e c o m p l i a n c e w i t h t h e p r o v i s i o n s o f a n a g r e e m e n t u n l e s s t h e y k n e w w h a t t h e l a w r e q u i r e d . N o n e t h e l e s s , t h e r e s e a r c h r e v e a l e d a c o n f o u n d i n g e f f e c t i n t h e p o l i c i e s s t r e a m c a u s e d b y v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s . T h e c o n f o u n d i n g e f f e c t w a s i n t r o d u c e d b y v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s w h o w e r e i n v o l v e d i n d e v e l o p i n g p o l i c y p r o p o s a l s i n t h e p o l i c i e s s t r e a m , s u c h a s H e r t e r a t t h e I J C a n d w h o a l s o o p e r a t e d i n t h e o t h e r p r o c e s s s t r e a m s . F u r t h e r m o r e , t h e i n fl u e n c e o f t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s o v e r t h e i r c o u n t e r p a r t s , t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s w a s e n h a n c e d b e c a u s e t h e y h e l d l e a d e r s h i p r o l e s i n a t l e a s t t w o o t h e r p r o c e s s s t r e a m s , s u c h a s T r a i n a t t h e C E Q . T h u s , t h e r e q u i r e m e n t u n d e r t h e K i n g d o n m o d e l t h a t t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s b e i n d e p e n d e n t f r o m t h e p o l i c y e n t r e p r e n e u r s i n t h e p r o b l e m s a n d p o l i t i c s s t r e a m s c o u l d n o t b e s u s t a i n e d . A b r o a d e r i m p l i c a t i o n w a s t h a t t h i s l o s s o f i n d e p e n d e n t a c t i o n a m o n g t h e p o l i c y e n t r e p r e n e u r s r e s u l t e d i n a l o s s o f i n d e p e n d e n c e i n t h e o v e r a l l o p e r a t i o n o f t h e p o l i c i e s s t r e a m . T h e e f f e c t o f t h i s l o s s l i m i t e d t h e r a n g e o f a l t e r n a t i v e a c t i o n s t h a t w e r e a v a i l a b l e b e c a u s e , u n d e r t h e c i r c u m s t a n c e s d e s c r i b e d h e r e p r o p o s a l s f o r a l t e r n a t i v e a c t i o n s w o u l d b e d e v e l o p e d t o a d d r e s s o n l y t h e s p e c i fi c p r o b l e m s i d e n t i fi e d b y t h e v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s . T h u s , w h i l e t h e e v i d e n c e p r o v i d e s s o m e s u p p o r t f o r K i n g d o n ’ s m o d e l , o v e r a l l t h e m o d e l ’ s a p p l i c a b i l i t y t o t h e p o l i c i e s s t r e a m i n t h i s c a s e i s n o t c o m p l e t e l y s u s t a i n e d a n d s u p p o r t f o r t h e h y p o t h e s i s i s t h u s w e a k e n e d . 1 9 8 8 . 1 . D . H y p o t h e s i s H D A : T h e D e c i s i o n A g e n d a T h e h y p o t h e s i s H D A m a i n t a i n s t h a t c o u p l i n g a m o n g t h e p o l i c y p r o c e s s s t r e a m s c h a n g e s t h e g o v e m m e n t ’ s d e c i s i o n a g e n d a w h e n t h e r e i s a c r e d i b l e p r o b l e m , a v i a b l e a l t e r n a t i v e f o r a c t i o n o n t h e p r o b l e m , a n d t h e s e h a v e t h e s u p p o r t , o r a t l e a s t t h e a b s e n c e o f s t r o n g o p p o s i t i o n , o f p o l i t i c a l c o n s t i t u e n c i e s a n d / o r i n s t i t u t i o n s . T h e P r o b l e m s - P o l i c i e s W i n d o w o p e n e d w h e n p r o b l e m s f r o m t h e p r o b l e m s s t r e a m a n d p o l i c y p r o p o s a l s f r o m t h e p o l i c i e s s t r e a m c o u p l e d . T h i s w a s d o c u m e n t e d i n fi v e s e p a r a t e r e p o r t s : t h e I B F i n a l R e p o r t ; l J C S p e c i a l R e p o r t ; P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e F i n a l R e p o r t ; I J C F i n a l R e p o r t ; J W G F i n a l R e p o r t . E a c h s u b s e q u e n t r e p o r t c i t e d t h e e a r l i e r ' o n e s a n d a p p e a r e d t o b a s e i t s fi n d i n g s a n d r e c o m m e n d a t i o n s o n t h e s e . T h e i d e n t i fi e d p r o b l e m s a n d p o l i c y p r o p o s a l s r e m a i n e d g e n e r a l l y c o n s i s t e n t t h o u g h t h e r e p o r t s d i d n o t a l w a y s d e a l w i t h t h e s a m e o n e s . F o r e x a m p l e , t o x i c s u b s t a n c e s w e r e s p e c i fi c a l l y a d d r e s s e d i n t h e fi n d i n g s a n d r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e f i r s t r e p o r t , t h e I B F i n a l R e p o r t . T h e I J C S p e c i a l R e p o r t , h o w e v e r , r e f e r r e d o n l y t o “ h a z a r d o u s m a t e r i a l ” a n d t h e T a s k F o r c e F i n a l R e p o r t s i m p l y i d e n t i fi e d “ i n c i d e n t s a n d c a u s e s o f p o l l u t i o n . ” A l s o , t h e I J C F i n a l R e p o r t c o n t a i n e d 1 9 m a j o r fi n d i n g s , t h r e e o f w h i c h d e a l t w i t h t o x i c s u b s t a n c e s ; a l s o , f o u r o f t h e r e c o m m e n d a t i o n s a d d r e s s e d t h e s e . P o l l u t i o n c o n t r o l p r o g r a m s a n d m e a s u r e s w e r e r e c o m m e n d e d f o r m e r c u r y , t o x i c h e a v y m e t a l s , p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s a n d o t h e r o r g a n i c c o n t a m i n a n t s . T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p F i n a l R e p o r t p r o v i d e d s i m i l a r r e c o m m e n d a t i o n s i n A n n e x e s I I a n d 1 9 9 I l l a n d S c h e d u l e 1 f o r m e r c u r y , t o x i c h e a v y m e t a l s , p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s a n d o t h e r o r g a n i c c o n t a m i n a n t s . T h e fi r s t s e r i o u s p o l i c y p r o p o s a l s b y t h e U S . o n t o x i c s u b s t a n c e s w e r e i n t h e D r a f t o f P r o p o s e d A g r e e m e n t t h a t w a s c i r c u l a t e d i n t h e C i r c u l a r 1 7 5 p a c k a g e i n M a y 1 9 7 1 . A r t i c l e s I I , I I I a n d I V f o c u s e d o n p e r s i s t e n t o r g a n i c c o n t a m i n a n t s , m e r c u r y a n d o t h e r t o x i c h e a v y m e t a l s . T h e P o l i t i c s - P o l i c i e s W i n d o w o p e n e d w h e n a m a j o r p o l i t i c a l i n i t i a t i v e f r o m t h e p o l i t i c s s t r e a m c o u p l e d w i t h p o l i c y p r o p o s a l s f r o m t h e p o l i c i e s s t r e a m . P o l i c y p r o p o s a l s f r o m t h e I J C a n d a s e r i o u s m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n s i t u a t i o n t h a t h a d n u m e r o u s p o l i c y i m p l i c a t i o n s p r o m p t e d P r e s i d e n t N i x o n t o u n d e r t a k e a m a j o r p o l i t i c a l i n i t i a t i v e , t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e . I n a d d i t i o n t o r e s p o n d i n g t o t h e s e p o l i c y p r o b l e m s t h e T a s k F o r c e w a s d i r e c t e d t o c o n d u c t a s t u d y o f p o l l u t i o n c o n t r o l m a n a g e m e n t s y s t e m s i n t h e G r e a t L a k e s . S e v e r a l m o n t h s l a t e r t h e T a s k F o r c e w a s r e a s s i g n e d t o t h e U S . s e c t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p ; t h e f o r m a t i o n o f t h e J W G w a s a m a j o r p o l i c y p r o p o s a l f r o m t h e F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g . I n a d d i t i o n , t h e C i r c u l a r 1 7 5 p a c k a g e w a s a p p r o v e d i n M a y 1 9 7 1 t h a t a u t h o r i z e d U S . o f fi c i a l s t o n e g o t i a t e a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t w i t h , C a n a d a . T h i s p o l i t i c a l i n i t i a t i v e c o u p l e d w i t h t h e P r o b l e m s - P o l i c i e s W i n d o w s d i s c u s s e d a b o v e ; t h e m o s t p r o b a b l e r e a s o n f o r t h i s w a s t h a t t h e p a c k a g e c o n t a i n e d t h e p r i n c i p a l d o c u m e n t s d e s c r i b i n g t h e m o s t i m p o r t a n t p r o b l e m s a n d p o l i c y p r o p o s a l s f o r i m p r o v i n g G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y . A p p r o v a l o f t h e C i r c u l a r 1 7 5 p a c k a g e b y U S . o f fi c i a l s , t h e v i s i b l e a n d h i d d e n p o l i c y 2 0 0 e n t r e p r e n e u r s , b r o u g h t t o g e t h e r a l l o f t h e p r i m a r y c o m p o n e n t s f o r c h a n g i n g t h e g o v e m m e n t ’ s a g e n d a , e s p e c i a l l y f o r t o x i c s u b s t a n c e s . T h u s , t o x i c s u b s t a n c e s w e r e f o r m a l l y a d d e d t o t h e d e c i s i o n a g e n d a w h e n t h e g o v e r n m e n t s s i g n e d t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t o n A p r i l 1 5 , 1 9 7 2 . S p e c i fi c a l l y , t h e U S . g o v e r n m e n t a g r e e d t o p o l l u t i o n c o n t r o l p r o g r a m s a n d m e a s u r e s f o r t o x i c a n d h a z a r d o u s m a t e r i a l s i n A r t i c l e s I I , I I I , V a n d A n n e x e s 1 a n d 7 . T h u s , t h e h y p o t h e s i s H D A i s s u p p o r t e d b y t h e e v i d e n c e c o l l e c t e d . 8 . 1 . E . C o n c l u s i o n T h e r e s u l t s o f t h i s r e s e a r c h d e m o n s t r a t e t h a t K i n g d o n ’ s m o d e l c a n n o t b e s t r i c t l y a p p l i e d t o a l l a s p e c t s o f t h e c a s e o f t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . H o w e v e r , K i n g d o n ’ s m o d e l i s u s e f u l i n r e a c h i n g a n u n d e r s t a n d i n g o f t h e w a y p o l i c y i s s u e s m o v e u p o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a a n d , w i t h s u f fi c i e n t s u p p o r t t h e y r e c e i v e a u t h o r i t a t i v e a c t i o n b y d e c i s i o n m a k e r s . P r o b l e m s m u s t b e p e r c e i v e d a s c r e d i b l e w h i c h r e q u i r e s s k i l l e d a d v o c a t e s a n d t h e r e a r e w a y s a n d m e a n s b y w h i c h t h e y b e c o m e p e r c e i v e d a s i m p o r t a n t . T h e c h a r a c t e r i s t i c s i n t h e m o d e l a p p e a r e d t o d e s c r i b e t h e p r o b l e m s a d d r e s s e d i n t h e G L W Q A . S i m i l a r i y , p o l i c y e n t r e p r e n e u r s t h a t b r i n g f o r w a r d p o l i t i c a l i n i t i a t i v e s m u s t b e s k i l l e d a t n e g o t i a t i o n s , b e a b l e t o u n d e r s t a n d t h e n a t i o n a l m o o d a n d fi n d s u p p o r t f r o m i m p o r t a n t c o n s t i t u e n c i e s a n d g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n s . T h e s e c h a r a c t e r i s t i c s a l s o a p p l i e d t o t h e G L W Q A c a s e . I n a d d i t i o n , p o l i c y e n t r e p r e n e u r s c o m m i t t h e i r r e s o u r c e s t o d e v e l o p i n g p o l i c y p r o p o s a l s w i t h t h e a p p r o p r i a t e i n c e n t i v e s . T h e i r p r o p o s a l s r e c e i v e s u p p o r t 2 0 1 w h e n t h e y a r e r e l e v a n t a n d f e a s i b l e a n d i f t h e r i g h t m e a n s a r e u s e d t o r e a c h c o n s e n s u s . T h e p r o p o s a l s i n t h e G L W Q A c a s e w e r e c o n g r u e n t w i t h t h e s e c h a r a c t e r i s t i c s o f K i n g d o n ’ s m o d e l . T h u s , t h e e s s e n t i a l f a c t o r s r e q u i r e d w i t h i n e a c h p o l i c y p r o c e s s s t r e a m u n d e r K i n g d o n ’ s m o d e l w e r e p r e s e n t d u r i n g t h e d e v e l o p m e n t o f t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . I n g e n e r a l , t h e p r o b l e m s , p o l i t i c s a n d p o l i c i e s s t r e a m s o p e r a t e d a s t h e m o d e l i n d i c a t e d t h e y s h o u l d . T h e m a j o r e x c e p t i o n w a s t h e p o l i c i e s s t r e a m w h e r e i n v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s d i d n o t a c t i n d e p e n d e n t l y o f t h e h i d d e n e n t r e p r e n e u r s . V i s i b l e . e n t r e p r e n e u r s h a d l e a d e r s h i p r o l e s i n t h e a c t i v i t i e s o f t h e p o l i c i e s s t r e a m , s u c h a s t h e L o w e r L a k e s R e f e r e n c e w i t h t h e I J C . S i n c e t h e g o v e r n m e n t s s p e c i fi e d t h e s e r e l a t i o n s h i p s i n t h e R e f e r e n c e , t h e a g e n d a c h a n g e p r o c e s s b e g a n w i t h i n t e r d e p e n d e n c e b e t w e e n h i d d e n a n d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s i n t h e p o l i c i e s s t r e a m . W h i l e t h e r e w e r e s i g n i fi c a n t c h a n g e s i n t h e a c t o r s w h o t o o k p a r t i n t h e p o l i c y p r o c e s s b e t w e e n t h e p r o m u l g a t i o n o f t h e R e f e r e n c e i n 1 9 6 4 a n d t h e c o n c l u s i o n o f t h e G L W Q A i n 1 9 7 2 , t h e e v i d e n c e c l e a r l y i n d i c a t e s t h a t t h i s i n t e r d e p e n d e n c e r e m a i n e d a n i n t e g r a l p a r t o f t h e a g e n d a c h a n g e p r o c e s s . F o r e x a m p l e , t h i s f r a m e w o r k f o r a d d r e s s i n g G r e a t L a k e s p r o b l e m s w a s a l s o f o u n d w i t h t h e P r e s i d e n t ’ s G r e a t L a k e s T a s k F o r c e a n d t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . T h u s , K i n g d o n ’ s m o d e l , w h i c h i s p r e d i c a t e d o n a n i n d e p e n d e n c e o f t h e h i d d e n a n d v i s i b l e e n t r e p r e n e u r s d u r i n g t h e d u r a t i o n o f t h e a g e n d a c h a n g e p r o c e s s , c o u l d n o t b e s u c c e s s f u l l y a p p l i e d t o a n y p a r t o f t h e p r o c e s s i n t h i s c a s e s t u d y . 2 0 2 8 . 2 . R e c o m m e n d a t i o n s F u r t h e r r e s e a r c h s h o u l d t e s t t h e a p p l i c a b i l i t y o f K i n g d o n ’ s m o d e l t o o t h e r G r e a t L a k e s c a s e s , s u c h a s t h e G r e a t L a k e s C r i t i c a l P r o g r a m s A c t o f 1 9 9 0 w h i c h r e q u i r e s m i n i m u m w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s f o r t o x i c s u b s t a n c e s t h a t a r e c o n s i s t e n t w i t h t h e p r o v i s i o n s o f t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t ( U n i t e d S t a t e s 1 9 9 1 , p p . 3 0 0 0 - 3 0 0 4 ) . A n o t h e r p o s s i b l e c a s e i s s e c t i o n 1 1 2 ( m ) o f t h e C l e a n A i r A c t A m e n d m e n t s o f 1 9 9 0 r e c o g n i z e d t o x i c a i r p o l l u t a n t s d e p o s i t e d i n t o t h e G r e a t L a k e s ( R h o m b e r g 1 9 9 7 ) . T h e a g e n d a o f C o n g r e s s c o n c e r n e d w i t h G r e a t L a k e s t o x i c s u b s t a n c e p r o b l e m s c h a n g e d s i g n i fi c a n t l y i n b o t h o f t h e s e c a s e s . S i n c e C o n g r e s s w a s m a k i n g n e w f e d e r a l w a t e r l a w t h e r e s e a r c h w o u l d n o t b e c o n s t r a i n e d b y t h e l e g a l e n f o r c e a b i l i t y i s s u e t h a t w a s f a c e d w i t h t h e G L W Q A . F i n a l l y , r e s e a r c h i n t o t h e r e l e v a n t r e c o r d s o f C o n g r e s s c o u l d b e u n d e r t a k e n w h e n t h e y a r e r e l e a s e d t o t h e N a t i o n a l L e g i s l a t i v e A r c h i v e s s y s t e m . O t h e r p o l i c y c h a n g e s t h a t c o u l d b e u s e d t o t e s t K i n g d o n ’ s m o d e l a r e t h e 1 9 7 8 a n d 1 9 8 7 a m e n d m e n t s t o t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t w h i c h c h a n g e d t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a w i t h n e w c o n c e p t s , s u c h a s “ v i r t u a l e l i m i n a t i o n ” ( S t a t e 1 9 7 8 ; U n i t e d S t a t e s 1 9 7 8 ; U n i t e d S t a t e s 1 9 8 8 ) . T h e U S . E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y w a s p r i m a r i l y r e s p o n s i b l e f o r n e g o t i a t i n g t h e s e a m e n d e d a g r e e m e n t s . R e s e a r c h i n t o t h e r e c o r d s o f t h e A g e n c y c o u l d b e u n d e r t a k e n w h e n t h e y a r e r e l e a s e d t o t h e N a t i o n a l A r c h i v e s a n d R e c o r d s A d m i n i s t r a t i o n s y s t e m . 2 0 3 A s n o t e d a b o v e , K i n g d o n ’ s m o d e l a l t h o u g h i m p e r f e c t p r o v i d e d a s t r u c t u r e d b u t fl e x i b l e f r a m e w o r k f o r u n d e r s t a n d i n g a g e n d a c h a n g e . T h e p o l i c y m a k i n g l i t e r a t u r e o f f e r s s e v e r a l a l t e m a t i v e a p p r o a c h e s t o a g e n d a s e t t i n g t h a t c o u l d b e t e s t e d w i t h t h e s e G r e a t L a k e s c a s e s , i n c l u d i n g t h e G L W Q A o f 1 9 7 2 . O n e a p p r o a c h t o a g e n d a s e t t i n g i s t h e D o w n s ’ m o d e l , a l s o k n o w n a s t h e I s s u e - A t t e n t i o n C y c l e ( D o w n s 1 9 7 2 ) . T h i s f r a m e w o r k p o s t u l a t e s a s y s t e m a t i c c y c l e w h e r e p r o b l e m s s u d d e n l y a p p e a r o n t h e g o v e r n m e n t a l a g e n d a a n d t h e n f a d e f r o m v i e w . T h e r e l e v a n t p o l i c y a c t o r s a r e g o v e r n m e n t a n d t h e “ p u b l i c . ” T h e p o l i c y o u t c o m e s a r e r e g u l a r , p e r i o d i c , o r c y c l i c a l p a t t e r n s a s p o l i c y i s s u e s m o v e o n a n d o f f t h e a g e n d a i n r e s p o n s e t o p u b l i c a t t e n t i o n . A n o t h e r a p p r o a c h i s t h e P u n c t u a t e d E q u i l i b r i u m M o d e l d e v e l o p e d b y B a u m g a r t n e r a n d J o n e s ( B a u m g a r t n e r 1 9 9 1 ; B a u m g a r t n e r 1 9 9 3 ) . T h e p o l i c y a c t o r s a r e p o l i c y s u b s y s t e m s c o m p r i s e d o f i n d i v i d u a l s , e x p e r t s , g o v e r n m e n t a n d e l e c t e d o f fi c i a l s a n d t h e m e d i a . T h e m e m b e r s o f e a c h s u b s y s t e m w o r k t o c h a n g e v i e w s o n p o l i c i e s a n d t h e r e b y u n d e r m i n e t h e e x i s t i n g o n e s . T h e p o l i c y o u t c o m e s r e fl e c t a “ p u n c t u a t e d e q u i l i b r i u m ” p r o c e s s i n w h i c h t h e r e i s a r e l a t i v e l y l o n g s t a b l e p e r i o d f o l l o w e d b y r a p i d , d r a m a t i c a n d n o n - i n c r e m e n t a l c h a n g e . A f t e r t h i s c h a n g e t h e p o l i c y s u b s y s t e m d o e s n o t r e t u r n t o t h e s t a t u s q u o , b u t r a t h e r a c h i e v e s a n e w p o i n t o f s t a b i l i t y . F i n a l l y , f u r t h e r r e s e a r c h s h o u l d s t u d y t h e r o l e o f t h e G r e a t L a k e s S t a t e s i n t h e G L W Q A p o l i c y p r o c e s s . S t a t e a r c h i v a l r e c o r d s c o u l d p r o v i d e i m p o r t a n t d o c u m e n t a t i o n t o e x p l a i n t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e g o v e r n o r s a n d P r e s i d e n t N i x o n . D u r i n g t h i s t i m e p e r i o d t h e N i x o n a d m i n i s t r a t i o n a t t e m p t e d t o d e v o l v e 2 0 4 p o w e r b a c k t o t h e s t a t e s t h r o u g h f e d e r a l r e v e n u e s h a r i n g p r o g r a m s ( D y e 1 9 9 0 a , p p . 1 2 - 1 3 ) . I n t h e c o n t e x t o f t h e s e p o l i c y c h a n g e s t h i s r e s e a r c h s h o u l d e x p l o r e h o w t h e g o v e r n o r s a l l o w e d P r e s i d e n t N i x o n t o a d d r e s s G r e a t L a k e s p r o b l e m s a t t h e f e d e r a l l e v e l r a t h e r t h a n t h e s t a t e l e v e l . 2 0 5 J . “ $ 3 4 - : 2 v a - ‘ u l “ z b ' z fi fi l V i : n » . . “ . ‘ ' ? . w 4 . 9 . k L 3 . r s 7 , L 1 " ‘ . a v " . I a X l ? “ I 5 : a r , I \ I 3 ' 1 m K . 3 1 I . ‘ I g I 5 £ { m 1 , 3 ‘ . 2 2 ' : 3 _ ' - , - m ‘ . . 3 r ’ 3 ! “ E I V . ‘ - . ‘ - ‘ . ‘ ' , _ . ‘ A ‘ ' V ; V ! - ‘ J b E ‘ 7 A 1 ’ " A a . " ‘ ' 2 . . . . M ” H . " W 5 r . ' 3 ' . 3 ’ . - n - ‘ ' 1 . v , L ‘ . - . . u . w 3 ‘ . ' ‘ - ‘ y v , l g " ’ . ~ ; , , fl - 0 1 £ ' . g , . . . . _ . ' I . . . n . : 9 i 4 A v . ' n , ; p 9 9 . : 1 " * ° ~ . . ' fi . ‘ l ; " . A . J : o - . : . 3 3 u ‘ * ” 4 4 $ . 5 . " ~ ) ‘ “ ; f . . g : L . , 3 " , , , . A . ~ . 4 1 f . 1 W M 2 ‘ ‘ V ‘ ; * ' 3 5 , % . . ” : 2 M , . : I . . . _ . ! 3 3 : 3 m 3 " ' ' u r 5 : H i ‘ : ‘ ‘ . u ‘ ! ‘ A . . , . : I ; . “ . u a . b . J ; " 1 1 " . ' . . T ! L J a “ ' . g h i , 1 . W m . . ‘ ‘ . , . , . y 1 . 3 4 “ ! M W i . M m . 5 M a . u ' " 1 J ' 7 ' ( ‘ X ? . . r W . ! a ' . k a ' u fi : L ; 5 E ' y r . l . ” ‘ F “ ’ ' 7 1 ; " . 1 ~ ‘ 2 5 g 1 m ‘ u . ' « 3 “ i * . - f i . 1 v L V ’ 3 p L - . 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' . ‘ - ‘ : ‘ P . . , ‘ ‘ ‘ ‘ . ” . " , I " J . ' k : . ‘ ‘ v f r ‘ . 2 - ' 3 " . . ' " n ‘ ‘ n 5 : " ‘ - u ' u : p ‘ . . 2 [ 1 * . - 2 . t ‘ ! ‘ “ + u 3 . " 1 - ? . ? “ ; 2 ? “ . ‘ 3 “ ‘ " 3 1 . » 1 ‘ - , " l " . ‘ k 1 ! ; - . 3 a 2 . “ ‘ a , ” ‘ 5 4 m 5 3 * 5 R 2 @ . x 5 1 1 , : 3 . ’ 1 ' 4 . ‘ $ 3 - 1 3 " ! 5 “ ” % . ‘ ‘ , , e , , . 3 k “ W 4 " i “ 1 m » } 3 3 3 n ! n ‘ ‘ _ 2 u 0 ‘ 1 3 2 . . . . 5 . ; - a . V u . N w u v ( i z ) . ! 0 ' r : ? . : 3 $ ” z » 3 ? “ 3 x " 3 ‘ : w 3 3 4 : ' n a fl I v » k n . m fi f n , 4 # J . . ‘ 3 1 ‘ ‘ : ‘ % 2 5 v $ a a ‘ . ” ‘ v . ' 3 ; . 5 " m . 9 ' - - ‘ ‘ n I , . - " a 2 ‘ “ y M ' - u “ 5 “ g m , " . ‘ 1 % . ' “ ‘ . r 7 . 3 1 ~ ‘ ~ 5 3 ' n i - I ” 3 ‘ . " V n a I . . H : 1 ; . . I - . 4 ' v 9 £ 3 . 2 4 ! ' 2 } : V ‘ % ‘ 5 3 3 - . . 5 < “ . o a } . % p : a 5 W ” 4 * ‘ 5 . 5 ‘ 1 ! - . 1 w " 1 . . “ * 7 x : 1 5 1 . 4 5 V « ~ 1 7 I I - I . n — I I n . . . : 3 . » a . . . . . . 4 ‘ 5 ' ! u w k " ) . . . . 1 5 c . “ 9 9 5 5 ‘ ! M e d u w m Z O O K D e p a r t m e n t o f R e s o u r c e D e v e l o p m e n t T O X I C S U B S T A N C E S A N D F E D E R A L W A T E R P O L I C Y : A P P L I C A T I O N O F K I N G D O N ’ S M O D E L O F A G E N D A C H A N G E T O T H E G R E A T L A K E S W A T E R Q U A L I T Y A G R E E M E N T O F 1 9 7 2 V O L U M E I I . B y J o n M a c D o n a g h - D u m l e r A D I S S E R T A T I O N S u b m i t t e d t o M i c h i g a n S t a t e U n i v e r s i t y i n p a r t i a l f u l fi l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r t h e d e g r e e o f D O C T O R O F P H I L O S O P H Y 2 0 0 0 N a o r t c e h : i T h v e d e a m a t e t t h e r N i a a t l i s o i n t n a l h A e r A p c h i p v e e n s d i x w a n d e R r e e c o r r e d p s r o d u A d m i c n e i d s f r t r a o t m i o i o n r , g C i n a l o l l e d g o e c u m P a r e k n , t s M D . A P P E N D I X 2 0 6 A P P E N D I X A S p e c i a l R e p o r t b y t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n o n P o t e n t i a l O i l P o l l u t i o n , E u t r o p h i c a t i o n a n d P o l l u t i o n f r o m W a t e r c r a f t : R e c o m m e n d a t i o n s . 2 0 7 I n v i e w o f t h e u r g e n c y o f t h e t w o p r e c e d i n g r e c o m m e n d a t i o n s , S P E C I A L R E P O R T B Y T H E I N T E R N A T I O N A L J O I N T C O M M I S S I O N O N P O T E N T I A L O I L P O L L U T I O N , E U T R O P H I C A T I O N A N D P O L L U T I O N F R O M W A T E R C R A F T R E C O M M E N D A T I O N S W I T H R E G A R D T O P O T E N T I A L O I L P O L L U T I O N I N L A K E E R I E T H E C O M M I S S I O N R E C O M M E N D S T H A T : 1 . T h e t w o G o v e r n m e n t s i n c o n c e r t w i t h p r o v i n c i a l a n d s t a t e a g e n c i e s a n d w i t h i n d u s t r y a c c e l e r a t e a n d e x p a n d , a s a m a t t e r o f u r g e n c y , t h e i r a p p l i e d r e s e a r c h p r o g r a m m e s o n t h e c o n t a i n m e n t a n d c l e a n u p o f o i l s p i l l s s o t h o s e r e s p o n s i b l e f o r t h e e x e c u t i o n o f c o n t i n g e n c y p l a n s m a y h a v e a v a i l a b l e t h e b e s t p o s s i b l e t e c h n i c a l a d v i c e , e q u i p m e n t a n d s u p p o r t . T h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a , a s a m a t t e r o f u r g e n c y , d e v e l o p a d e t a i l e d a n d f u l l y c o o r d i n a t e d c o n t i n g e n c y p l a n f o r t h e C a n a d i a n w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s s y s t e m ; t h e G o v e r n m e n t o f t h e U n i t e d S t a t e s p r o g r e s s i v e l y i m p r o v e i t s c o n t i n g e n c y p l a n s o a s t o i n c l u d e a l l a v a i l a b l e r e s p o n s e c a p a b i l i t i e s ; a n d t h e t w o G o v e r n m e n t s u n d e r t h e g e n e r a l a e g i s o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n a r r a n g e f o r t h e d e v e l o p m e n t o f a c o o r d i n a t e d i n t e r n a t i o n a l c o n t i n g e n c y p l a n s o t h a t b o t h c o u n t r i e s m a y q u i c k l y a n d e f f e c t i v e l y r e s p o n d t o m a j o r a c c i d e n t a l s p i l l s o f o i l s o r o t h e r h a z a r d o u s m a t e r i a l i n t h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s s y s t e m . 2 0 8 ( a ) t h e o i l p r o d u c t i o n a n d t h e p r o d u c t i o n o f " w e t g a s " c o n t a i n i n g a p p r e c i a b l e a m o u n t s o f l i q u i d h y d r o - c a r b o n s f r o m w e l l s i n L a k e E r i e b e p r o h i b i t e d , ( b ) a l l w e l l s i n L a k e E r i e c a p a b l e o f o i l p r o d u c t i o n b e a d e q u a t e l y p l u g g e d , ( c ) i n t h e w e s t e r n b a s i n o f L a k e E r i e ( w e s t o f a s t r a i g h t l i n e d r a w n f r o m t h e t i p o f P e l e e P o i n t i n O n t a r i o t o M a r b l e h e a d i n O h i o ) a l l d r i l l i n g b e p r o h i b i t e d , ( d ) i n t h e r e m a i n d e r o f L a k e E r i e d r i l l i n g n o t b e p e r - m i t t e d u n l e s s t h e r e g u l a t i n g a g e n c y h a v i n g j u r i s d i c t i o n h a s d e t e r m i n e d i n t h e l i g h t o f k n o w n g e o l o g i c c o n - d i t i o n s t h a t t h e r e w o u l d b e n o r e a s o n a b l e l i k e l i h o o d o f d i s c o v e r i n g o i l o r " w e t g a s ” c o n t a i n i n g a p p r e c i a b l e a m o u n t s o f l i q u i d h y d r o c a r b o n s , u n t i l s u c h t i m e a s t h e t w o G o v e r n m e n t s , t h r o u g h t h i s C o m m i s s i o n o r o t h e r w i s e , h a v e e x a m i n e d a n d a p p r o v e d t h e c o n t a i n m e n t m e t h o d s a n d t h e c o n t i n g e n c y p l a n s r e f e r r e d t o a b o v e . T h e t w o G o v e r n m e n t s t a k e s t e p s t o e x c l u d e f r o m t h e G r e a t L a k e s s h i p s a n d m a s t e r s l i k e l y t o p r e s e n t a n u n r e a s o n a b l e r i s k o f o i l p o l l u t i o n ; a n d a l s o m a k e p r o v i s i o n t o a l e r t a p p r o p r i a t e o f f i c i a l s i n b o t h c o u n t r i e s w h e n h a z a r d o u s m a t e r i a l s a r e i n t r a n s i t i n t h e s e w a t e r s . 2 0 9 W I T H R E G A R D T O T H E E U T R O P H I C A T I O N O F L A K E E R I E , L A K E O N T A R I O A N D T H E I N T E R N A T I O N A L S E C T I O N O F T H E S T . L A W R E N C E R I V E R T H E C O M M I S S I O N R E C O M M E N D S T H A T : 5 . T h e G o v e r n m e n t s o f t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a i n c o n c e r t i m p l e m e n t a t t h e e a r l i e s t p o s s i b l e d a t e a n i n t e g r a t e d p r o — g r a m m e o f p h o s p h o r u s c o n t r o l t o i n c l u d e : ( a ) t h e i m m e d i a t e r e d u c t i o n t o a m i n i m u m p r a c t i c a b l e l e v e l o f t h e p h o s p h o r u s c o n t e n t o f d e t e r g e n t s a n d t h e t o t a l q u a n t i t i e s o f p h o s p h o r u s - b a s e d d e t e r g e n t s d i s c h a r g e d i n t o t h e b a s i n w i t h t h e a i m o f c o m p l e t e r e p l a c e m e n t o f a l l p h o s p h o r u s i n d e t e r g e n t s w i t h e n v i r o n m e n t a l l y l e s s h a r m f u l m a t e r i a l s b y D e c e m b e r 3 1 , 1 9 7 2 ; ( b ) f u r t h e r r e d u c t i o n , a s a m a t t e r o f u r g e n c y , o f t h e r e m a i n i n g p h o s p h o r u s i n m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e e f f l u e n t s d i s c h a r g i n g t o L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e i r t r i b u t a r i e s a n d t o t h e I n t e r n a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r , w i t h a v i e w t o a c h i e v i n g a t l e a s t a n 8 0 p e r c e n t r e d u c t i o n b y 1 9 7 5 a n d t h e r e a f t e r a d d i t i o n a l r e d u c t i o n t o t h e m a x i m u m e x t e n t p o s s i b l e b y e c o n o m i c a l l y f e a s i b l e p r o c e s s e s ; ( c ) t h e r e d u c t i o n o f p h o s p h o r u s d i s c h a r g e d t o w a t e r s f r o m a g r i c u l t u r a l a c t i v i t i e s . W I T H R E G A R D T O P O L L U T I O N F R O M W A T E R C R A F T T H E C O M M I S S I O N R E C Q M g E N D S T H A T : 6 . T h e f e d e r a l , p r o v i n c i a l a n d s t a t e g o v e r n m e n t s i n c o n c e r t c o n s i d e r a n d i m p l e m e n t a t t h e e a r l i e s t p o s s i b l e d a t e c o m - p a t i b l e r e g u l a t i o n s f o r t h e c o n t r o l o f w a t e r p o l l u t i o n f r o m 2 1 0 a l l c l a s s e s o f c o m m e r c i a l v e s s e l s a n d p l e a s u r e c r a f t u s i n g L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e I n t e r n a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t ; L a w r e n c e R i v e r . 2 1 1 A P P E N D I X 8 T a s k F o r c e o n t h e I m p r o v e m e n t o f t h e E f f e c t i v e n e s s o f W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s - F i n a l R e p o r t . C i r c u l a r 1 7 5 o f 0 5 / 2 8 / 7 1 . 2 1 2 T H E L W H I ' I ' E H O U S E W A S H I N G T O N O c t o b e r 1 , 1 9 7 0 L I E M O R A N D U M F O R R u s s e l l E . T r a i n , C h a i r m a n C o u n c i l . O n ” E n v i ‘ I ‘ U n m e n t a l Q u a l i t y ’ 1 ' I . / ’ F R O M : J o h n ~ D . ’ , 3 ‘ - r T - . 3 h r l i c h m a n L . ” I T h e P r e s i d e n t i s i n a g r e e m e n t w i t h y o u r r e c o m m e n d a t i o n s c o n t a i n e d i n y o u r S e p t e m b e r Z - l m e m o r a n d u m , " T a s k F o r c e o n t h e I m p r o v e m e n t : o f t h e E f f e c t i v e n e s s o f W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s - F i n a l R e p o r t , " i n c l u d i n g i n y o u r r e c o m m e n d a t i o n t h a t t h e T a s k F o r c e b e d i s c h a r g e d . T h e r e c o m m e n d a t i o n s s h o u l d b e i m p l e m e n t e d , a s y o u s u g g e s t , b y t h e U . S . S e c t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p u n d e r t h e C o u n c i l o n E h v i r o n m c n t a l Q u a l i t y . 2 1 3 E X E C U T I V E O F F I C E O F T l l E P R E S I D E N T C O U N C I L O N E N V I R O N M E N T A L Q U A L I T Y 7 2 2 J A C K S O N P L A C E . N . w . \ V A S H I N G T W . D . C . 2 0 0 0 6 S E P 2 4 I 5 7 0 M E M O R A N D U M F O R T H E P R E S I D E N T S U B J E C T : T a s k F o r c e o n t h e I m p r o v e m e n t o f t h e E f f e c t i v e n e s s o f W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s - - F i n a l R e p o r t I n a c c o r d a n c e w i t h y o u r i n s t r u c t i o n s , t h e T a s k F o r c e r e p o r t s i t s f i n d i n g s a n d r e c o m m e n d a t i o n s , a n d r e q u e s t s t h a t i t b e d i s c h a r g e d . W e d o n o t b e l i e v e t h a t a m o r e f o r m a l r e p o r t i s n e c e s s a r y n o w s i n c e a n u m b e r o f t h e i s s u e s a n d r e c o m m e n d a t i o n s r e q u i r e f u r t h e r d i s - c u s s i o n w i t h t h e C a n a d i a n s . T h e T a s k F o r c e a n d i t s A d v i s o r y C o r m n i t t e e h a v e h e i d a n u m b e r o f m e e t i n g s , a n d i n a d d i t i o n , t w o m e e t i n g s o n t h e g o v e r n m e n t a l l e v e l h a v e b e e n h e l d w i t h C a n a d i a n o f f i c i a l s . A t t h e J u n e 2 3 U . S . - C a n a d i a n M i n i s t e r i a l m e e t i n g i n O t t a w a , w e a g r e e d t o d e v e l o p c o m p a t i b l e j o i n t c o n t i n g e n c y p l a n s t o t a p e w i t h a c c i d e n t a l o i l p o l l u t i o n a n d r e q u i r e m e n t s f o r p o l l u t i o n c o n t r o l w i t h r e s p e c t t o p o l l u t i n g d i s c h a r g e s f r o m v e s s e l s o n t h e G r e a t L a k e s . T h e s e t w o m a t t e r s c o n s t i t u t e r e c o m m e n d a t i o n s 3 a n d 4 b e l o w . T h e T a s k F o r c e b e l i e v e s w e h a v e r e a c h e d a p o i n t a t w h i c h i m p o r t a n t s t e p s c a n b e t a k e n t o a d v a n c e j o i n t u n d e r t a k i n g s w i t h C a n a d a t o c o m b a t p o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s . S e v e r a l r e c e n t d e v e l o p m e n t s h a v e { m a d e t h i s p o s s i b l e . W i d e p u b l i c c o n c e r n h a s b e e n g e n e r a t e d r e c e n t l y f o r i m p r o v i n g t h e q u a l i t y o f t h e G r e a t L a k e s . A t t h e s a m e t i m e b o t h g o v e r n m e n t s h a v e i n t e n s i f i e d t h e i r e f f o r t s t o i d e n t i f y i n c i d e n t s a n d c a u s e s o f p o l l u t i o n a n d t o s e e k w a y s t o c o m b a t i t . O u r o w n l e g i s l a t i o n a n d C a n a d a ' s W a t e r A c t ( e n a c t e d o n J u n e 2 6 ) h a v e s t r e n g t h e n e d 2 1 4 g o v e r n m e n t a l a u t h o r i t y t o d e a l w i t h t h e p o l l u t i o n p r o b l e m . A l s o , i n i t s r e p o r t o f A p r i l 1 9 7 0 , a n d i n a n o t h e r t o b e r e l e a s e d i n O c t o b e r 1 9 7 0 , t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( I J C ) , t h e p e r m a n e n t U . S . - C a n a d i a n b o d y e s t a b l i s h e d t o c a r r y o u t t h e p u r p o s e s o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 , h a s i d e n t i f i e d f o r . t h e g o v e r n m e n t s m a j o r p o l l u t i o n p r o b l e m s a n d p r o v i d e d r e c o m m e n d a t i o n s f o r a c t i o n t o i m p r o v e G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y . T h e s e p o s i t i v e d e v e l o p m e n t s u n d e r s c o r e t h e n e e d t o b r o a d e n a n d s t r e n g t h e n o u r j o i n t m a c h i n e r y I o r ‘ m t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o n i n a t t a c k i n g G r e a t L a k e s p o l l u t i o n . T h e p r i n c i p a l j o i n t b o d y f o r t h i s w o r k i s t h e U C , w h i c h h a s b e e n o p e r a t i n g s u c c e s s f u l l y i n t h i s g e n e r a l f i e l d f o r 5 0 y e a r s a n d i s a c o m p e t e n t a n d i m p a r t i a l b o d y . T h e h e i g h t e n e d c o n c e r n a n d e x p a n d i n g n e e d s a n d a c t i v i t i e s i n t h e f i e l d o f G r e a t L a k e s p o l l u t i o n r e q u i r e a g r e a t e r I J C r o l e a n d c a p a b i l i t i e s . T h e T a s k F o r c e ' s r e c o m m e n d a t i o n s a r e a i m e d i n p a r t a t m e e t i n g t h i s n e e d . O n J u n e 2 3 , U . S . a n d C a n a d i a n o f f i c i a l s a t t h e M i n i s t e r i a l l e v e l m e t i n O t t a w a a n d a g r e e d t o e s t a b l i s h a U . S . - C a n a d i a n J o i n t W o r k i n g G r o u p t o c o n s i d e r c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s i n c l u d i n g p r e p o s a l s a s m a y b e p r e s e n t e d b y e i t h e r g o v e r n m e n t . W i t h t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p , t h e p r e s e n t T a s k F o r c e s h o u l d b e d i s s o l v e d a n d t h e w o r k r e l a t i n g t o i m p r o v i n g t h e e f f e c t i v e n e s s o f w a t e r q u a l i t y c o n t r o l i n t h e G r e a t L a k e s r e a s s i g n e d t o t h e U n i t e d S t a t e s s e c t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . T h e U . 5 . s e c t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p h a s b e e n e s t a b l i s h e d u n d e r t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p w i l l r e p o r t b a c k t o a M i n i s t e r i a l m e e t i n g p l a n n e d t o b e c o n v e n e d l a t e r t h i s y e a r . T h e U . S . a n d C a n a d a h a v e d i f f e r i n g v i e w s o n t h e c a u s e s a n d c u r e s o f p o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s . - T h e C a n a d i a n s i n t e r p r e t t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 p r o v i s i o n ( A r t i c l e V I I I ) " t h a t e a c h s i d e s h a l l h a v e e q u a l a n d s i m i l a r r i g h t s i n t h e u s e o f t h e b o u n d a r y w a t e r s " a s m e a n i n g t h a t e a c h c o u n t r y h a s t h e r i g h t t o u s e a p e r c e n t a g e o f a n a g r e e d p o l l u t i o n a b s o r p t i v e c a p a c i t y o f t h e l a k e s b a s e d o n o w n e r s h i p o f l a k e a r e a . T h i s a p p r o a c h w o u l d r e q u i r e t r e a t m e n t o f w a s t e d i s - c h a r g e s o r i g i n a t i n g i n t h e U n i t e d S t a t e s f a r b e y o n d t h e p o i n t a t w h i c h t h e r e s i d u a l w o u l d c a u s e d a m a g e o r n u i s a n c e o n e i t h e r s i d e o f t h e l a k e s . 2 1 5 T h e U n i t e d S t a t e s i n ’ t e r p r e t s t h e T r e a t y p r o v i s i o n ( A r t i c l e I V ) t h a t " w a t e r s f l o w i n g a c r o s s t h e b o u n d a r i e s s h a l l n o t b e p o l l u t e d o n e i t h e r s i d e t o t h e i n j u r y o f h e a l t h o r p r e p c r t y o f t h e o t h e r " a s o b l i g a t i n g b o t h s i d e s t o r e d u c e p o l l u t i o n o f t h e l a k e s t o t h e e x t e n t t e c h n i c a l l y a n d e c o n o m i c a l l y f e a s i b l e . W h i l e t h i s d i v e r g e n c e o f v i e w s h a s i m p e d e d o u r t a l k s t o d a t e , w e b e l i e v e t h e s e d i f f e r i n g v i e w p o i n t s c a n b e r e c o n c i l e d a n d t h a t w e c a n a n d s h o u l d t a k e i m p o r t a n t s t e p s t o g e t h e r i n c o m b a t i n g p o l l u t i o n i n t h e l a k e s w i t h i n t h e c o n t e x t o f t h e n e w J o i n t W o r k i n g G r o u p a n d o t h e r c o o p e r a t i v e m a c h i n e r y . T h e T a s k F o r c e ' s r e c o m m e n d a t i o n s , s u m m a r i z e d b e l o w , a r e o f t w o t y p e s . T h e f i r s t , a n d m o s t i m p o r t a n t , w i l l r e q u i r e b i l a t e r a l a c t i o n , a n d h e n c e , f u r t h e r n e g o t i a t i o n w i t h t h e C a n a d i a n s . T h e s e c o n d c a n b e a c c o m p l i s h e d b y i n d e p e n d e n t a c t i o n b y t h e U n i t e d S t a t e s . T h e s e r e c o m m e n d a t i o n s w i l l p r o v i d e a b a s i s f o r t h e U . 5 . - p o s i t i o n i n t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . S U M M A R Y O F R E C O M M E N D A T I O N S A . R e c o m m e n d a t i o n s r e q u i r i n g b i l a t e r a l a c t i o n b y t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a R e c o m m e n d a t i o n 1 : T h e T a s k F o r c e r e c o m m e n d s t h a t a G r e a t L a k e s B a s i n P o l l u t i o n C o n t r o l B o a r d b e a p p o i n t e d , u n d e r a n d r e s p o n s i b l e t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , f o r t h e c o o r d i n a t i o n o f p r o g r a m s o f w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l o f t h e G r e a t L a k e s . T h i s i s c o n s i s t e n t w i t h R e c o m m e n d a t i o n N o . 1 9 o f t h e " R e p o r t t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , 1 9 6 9 " o f t h e I n t e r n a t i o n a l L a k e E r i e W a t e r P o l l u t i o n B o a r d a n d t h e I n t e r n a t i o n a l L a k e O n t a r i o - S t . L a w r e n c e R i v e r W a t e r P o l l u t i o n B o a r d . T h e p r o p o s e d B o a r d , a c t i n g t h r o u g h t h e n o r m a l c h a n n e l s o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , w o u l d : ( I ) M a k e r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e g o v e r n m e n t s f o r t h e e s t a b l i s h m e n t o f w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t h e w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s ; 2 1 6 ( 2 ) M a k e r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e g o v e r n m e n t s f o r r e g u l a t i o n s a n d . l e g i s l a t i o n t o e f f e c t u a t e t h e o b j e c t i v e s a g r e e d u p o n b y t h e g o v e r n m e n t s f r o m t i m e t o t i m e ; ( 3 ) O b t a i n a n d t r a n s m i t t o t h e g o v e r n m e n t s i n f o r m a t i o n c o n c e r n i n g w a t e r q u a l i t y i n t h e G r e a t L a k e s ; ( 4 ) M o n i t o r c o m p l i a n c e w i t h a g r e e m e n t s b e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a , a n d t o g i v e n o t i c e t o t h e a p p r o p r i a t e c o m p l i a n c e a n d e n f o r c e m e n t a g e n c i e s o f t h e t w o c o u n t r i e s c o n c e r n i n g v i o l a t i o n s o f t h e s a m e ; a n d ( 5 ) P e r f o r m s u c h o t h e r f u n c t i o n s a s m a y b e a s s i g n e d , f r o m t i m e t o t i m e , b y t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . T h e B o a r d s h o u l d b e e m p o w e r e d b y t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n t o c o n d u c t p u b l i c h e a r i n g s i n t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a i n o r d e r t o d e v e l o p i n f o r m a t i o n o f u s e t o t h e g o v e r n m e n t s , a n d i n t h i s c o n n e c t i o n , s h o u l d h a v e a l l o f t h e p r e s e n t p o w e r o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m - m i s s i o n t o c o m p e l t e s t i m o n y a n d t h e p r o d u c t i o n o f d o c u m e n t s . T h e B o a r d s h o u l d b e d i r e c t e d t o r e p o r t t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o z ' . o n a p e r i o d i c b a s i s a n d t h r o u g h t h e n o r m a l c h a n n e l s o f t h e C o m m i s s i o n t o t h e g o v e r n m e n t s o n t h e s u b j e c t s r e f e r r e d t o i t . R e c o m m e n d a t i o n 2 : I n c o n n e c t i o n w i t h t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h i s B o a r d , t h e T a s k F o r c e r e c o m m e n d s t h a t t h e j u r i s d i c t i o n f o r w a t e r q u a l i t y o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n b e e x t e n d e d t o t h e e n t i r e G r e a t L a k e s S y s t e m . T h i s w o u l d b e a c c o m p l i s h e d b y e x t e n d i n g t h e r e f e r e n c e o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n o n p o l l u t i o n o f t h e l o w e r G r e a t L a k e s t o t h e o t h e r b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s B a s i n . E x i s t i n g w a t e r q u a l i t y b o a r d s c o u l d c o n t i n u e w h e r e a p p r o p r i a t e , b u t a s b o d i e s s u b o r d i n a t e t o t h e B o a r d c r e a t e d p u r s u a n t t o R e c o m m e n d a t i o n 1 . A c t i o n ' o n R e c o m m e n d a t i o n s 1 a n d 2 : T h e D e p a r t m e n t o f S t a t e s h o u l d t r a n s m i t t h e a b o v e r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a a n d t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , p u r s u a n t t o t h e r e q u e s t o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n o f A p r i l 8 , 1 9 7 0 , a s t h e p r e l i m i n a r y v i e w o f t h e G o v e r n m e n t o f t h e U n i t e d S t a t e s o n R e c o m m e n d a t i o n N o . 1 9 , o n o r b e f o r e S e p t e m b e r 1 0 , 1 9 7 0 . T h e U n i t e d S t a t e s d e l e g a t i o n t o t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p s h o u l d s e e k C a n a d i a n a g r e e m e n t t o t h i s p r e p o s a l . 2 1 7 R e c o m m e n d a t i o n 3 : . T h e T a s k F o r c e r e c o m m e n d s t h a t t h e U n i t e d S t a t e s w o r k w i t h G n a d a t o d e v e l o p a n d e n f o r c e c o m p a t i b l e r e g u l a t i o n s f o r t h e c o n t r o l o f p o l l u t i o n f r o m d i s c h a r g e s o f w a s t e o r o t h e r m a t e r i a l s f r o m v e s s e l s o f a l l c l a s s e s n a v i g a t i n g t h e w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s S y s t e m . T h i s r e c o m m e n d a t i o n w a s a g r e e d t o b y t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a a t t h e J u n e 2 3 m e e t i n g o f M i n i s t e r s i n O t t a w a . A c t i o n o n R e c o m m e n d a t i o n 3 : T h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y w i l l c o o r d i n a t e w i t h o t h e r a g e n c i e s t h e d e v e l O p m e n t o f t h e s e r e g u l a t i o n s a n d p r e p a r e t h e U n i t e d - S t a t e s - p o s i t i o n f o r f u r t h e r n e g o t i a t i o n s w i t h C a n a d a u n d e r t h e a e g i s o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . R e c o m m e n d a t i o n 4 : T h e T a s k F o r c e r e c o m m e n d s t h a t t h e U n i t e d S t a t e s e x c h a n g e i n f o r m a t i o n w i t h C a n a d a c o n c e r n i n g c o n t i n g e n c y p l a n s f o r c l e a n u p o f a c c i d e n t a l s p i l l s o f o i l a n d o t h e r h a z a r d o u s m a t e r i a l s a n d , t o t h e m a x i m u m e x t e n t p o s s i b l e , m e l d t h e s e i n t o a j o i n t c o n t i n g e n c y p l a n , i n c l u d i n g m u t u a l c o o p e r a t i v e a c t i o n . T h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a h a v e a g r e e d i n p r i n c i p l e t o t h i s r e c o m m e n d a t i o n . A c t i o n o n R e c o m m e n d a t i o n 4 : T h e D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n s h a l l b e r e s p o n s i b l e f o r c o o r d i n a t i n g t h e U . S . p o s i t i o n f o r f u r t h e r n e g o t i a t i o n w i t h C a n a d a u n d e r t h e a e g i s o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . R e c o m m e n d a t i o n 5 : T h e T a s k F o r c e r e c o m m e n d s t h a t , i n t h e c o n t i n u i n g d i s c u s s i o n s w i t h C a n a d a t h r o u g h t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p , a r r a n g e m e n t s b e d e v e l o p e d f o r a p e r m a n e n t E m e r g e n c y C o m m u n i c a t i o n s O p e r a t i o n ( E C O ) t o d e a l p r o m p t l y a n d d e c i s i v e l y w i t h a n y u n f o r e s e e n w a t e r q u a l i t y p r o b l e m w h i c h m a y a r i s e w h i c h w o u l d fl b e b r o u g h t u n d e r c o n t r o l t h r o u g h t h e i m p l e m e n t a t i o n o f a n y a p p r o v e d j o i n t c o n t i n g e n c y p l a n . T h e r e c e n t m e r c u r y c o n t a m i n a t i o n p r o b l e m i s a n e x a m p l e o f s u c h a c a s e . T h e s t r u c t u r e o f s u c h a n a r r a n g e m e n t s h o u l d b e d e v e l o p e d b y t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . A c t i o n o n R e c o m m e n d a t i o n 5 : T h e U . S . d e l e g a t i o n t o t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p s h o u l d s e e k C a n a d i a n a g r e e m e n t t o t h i s p r o p o s a l . R e c o m m e n d a t i o n 6 : T h e T a s k F o r c e r e c o m m e n d s t h a t t h e p r e s e n t i n f o r m a l e x c h a n g e o f i n f o r m a t i o n o n w a t e r q u a l i t y p r o g r a m s i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m B a s i n b e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a b e e x p a n d e d a n d p u t o n a m o r e f o r m a l , c o n t i n u i n g b a s i s g i v i n g u p - t o - d a t c d e t a i l s o f p l a n s a n d p r o g r a m s a n d e s t i m a t e d s c h e d u l e s f o r c o m p l e t i o n . 2 1 8 A c t i o n o n R e c o m m e n d a t i o n 6 : T h i s t a s k s h o u l d b e c o o r d i n a t e d i n i t i a l l y b y t h e U . S . s e c t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . T h e U . S . d e l e g a t i o n t o t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p s h o u l d p r e s e n t a n d s e e k C a n a d i a n a g r e e m e n t o n t h i s r e c o m m e n d a t i o n . B . R e c o n ‘ t m e n d a t i o n s w h i c h c a n a n d s h o u l d b e u n i l a t e r a l l y i m p l e m e n t e d b y t h e U n i t e d S t a t e s R e c o m m e n d a t i o n 7 : T h e T a s k F o r c e r e c o m m e n d s t h a t t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t a n d t h e s t a t e g o v e r n m e n t s c o n c e r n e d s h o u l d m a i n t a i n t h e p r e s e n t h i g h p r i o r i t y a s s i g n e d b y t h e F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y A d m i n i s t r a t i o n f o r t h e p r o g r a m s i n t h e G r e a t L a k e s B a s i n a s r e q u i r e d t o r e d u c e p o l l u t i o n f r o m U . S . s o u r c e s s o a s t o b e i n f u l l c o m p l i a n c e w i t h t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 . T h e s c h e d u l e o f s u c h a c t i o n s s h o u l d b e s e t a n d m a i n t a i n e d t o a c h i e v e U . S . c o m p l i a n c e b y 1 9 7 3 . A c t i o n o n R e c o m m e n d a t i o n 7 : T h e S e c r e t a r y o f t h e ‘ I n t e r i o r s h o u l d a s s u m e r e s p o n s i b i l i t y f o r r e v i e w i n g s c h e d u l e s s e t b y F W Q A a n d t h e s t a t e s t o a c h i e v e U . S . c o m p l i a n c e b y 1 9 7 3 . R e c o m m e n d a t i o n 3 : T h e T a s k F o r c e r e c o m m e n d s t h a t t h e S e c r e t a r y o f S t a t e u p o n o f f i c i a l r e c e i p t o f r e c o m m e n d a t i o n s f r o m t h e I n t e r - n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n s h a l l f o r w a r d t h e m t o t h e C h a i r m a n , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y a n d a l l a p p r o p r i a t e f e d e r a l a g e n c i e s . t h e G r e a t L a k e s B a s i n C o m m i s s i o n a n d t o o t h e r s a s h e d e e m s a d v i s a b l e , r e q u e s t i n g t h a t c o m m e n t s a n d r e c o m m e n d a t i o n s f o r a c t i o n i n c l u d i n g t h e p r o s a n d c o n s t h e r e f o r e b e s u b m i t t e d t o t h e C h a i r m a n , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , w i t h i n a s p e c i f i e d p e r i o d o f t i m e . T h e C h a i r m a n , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , s h a l l s e e k , i f n e c e s s a r y , t o r e c o n c i l e a g e n c y d i f f e r e n c e s a n d s h a l l a p p r o v e t h e f i n a l d e c i s i o n o n U . S . a c t i o n s b e f o r e i t i s t r a n s m i t t e d t o t h e C a n a d i a n G o v e r n m e n t t h r o u g h a p p r o p r i a t e c h a n n e l s . A c t i o n o n R e c o m m e n d a t i o n 8 : T h e , C h a i r m a n , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , s h o u l d i m p l e m e n t t h i s r e c o m m e n d a t i o n . 2 1 9 R e c o m m e n d a t i o n 9 : T h e T a s k F o r c e r e c o m m e n d s t h a t a d e q u a t e b u d g e t a p p r o p r i a t i o n s a n d p e r s o n n e l a u t h o r i z a t i o n b e p r o v i d e d t o p e r m i t t h e f u l l t i m e e m p l o y m e n t b y t h e U . S . C o m m i s s i o n e r s o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n o f o n e l a w y e r a n d o n e e n g i n e e r . T h e b u d g e t a p p r o p r i a t i o n s s h o u l d . a l s o b e p r o v i d e d t o a s s u r e a p p r o p r i a t e p a y m e n t , a t a r a t e f u l l y c o m m e n s u r a t e w i t h t h e r e s p o n - s i b i l i t i e s o f t h e s e p o s i t i o n s , f o r s e r v i c e s r e n d e r e d b y p e r s o n s o n t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n a n d i t s b o a r d s n o t c u r r e n t l y e m p l o y e d b y t h e f e d e r a l o r s t a t e g o v e r n m e n t s . S h o u l d a p p r o p r i a t i o n s f o r t h e s e s t a f f n e e d s n o t m a t e r i a l i z e . t h e t w o s t a f f m e m b e r s r e q u i r e d s h o u l d b e a s s i g n e d o n a f u l l t i m e b a s i s f r o m t h e D e p a r t m e n t o f S t a t e a n d t h e F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y A d m i n - i s t r a t i o n , r e s p e c t i v e l y . A c t i o n R e c o m m e n d a t i o n 9 : T h e D e p a r t m e n t o f S t a t e , t h e F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y A d m i n i s t r a t i o n , a n d t h e O f f i c e o f M a n a g e m e n t a n d B u d g e t s h o u l d j o i n t l y a s s u r e t h a t t h i s r e c o m m e n d a t i o n i s i m p l e m e n t e d . I f y o u c o n c u r w i t h t h e s e r e c o m m e n d a t i o n s w h i c h h a v e b e e n c o o r d i n a t e d w i t h t h e s t a f f o f a l l t h e a g e n c i e s , w e w i l l p r o c e e d t o d i s c u s s t h e m w i t h t h e C a n a d i a n s . T h i s c o n c l u d e s t h e w o r k o f t h e T a s k F o r c e a n d w e r e c o m m e n d t h a t i t b e d i s c h a r g e d . K " ) / / U ” g l ' l l ‘ r a i n / L a b w R u s e l l C h a i m a n 2 2 0 A P P E N D I X C R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N e g o t i a t e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r A f fi r m a t i v e A c t i o n t o C o m b a t W a t e r P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m . B a c k g r o u n d , D i s c u s s i o n a n d R e c o m m e n d a t i o n s . C i r c u l a r 1 7 5 o f 0 5 / 2 8 / 7 1 . 2 2 1 D E P A R T M E N T O F S T A T E A C T I O N M E M O R A N D U M S / S T 0 : ( : 2 % : : i h n é E § £ : : ? h C / / F R O M : E U R - M a r t i n J . H i l l e n b r a n d L - I o h n R . S t e v e n s o n S U B J E C T : C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N e g o t i a t e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r A f f i r m a t i v e A c t i o n t o C o m b a t w a t e r P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m B a c k g r o u n d I n r e c e n t y e a r s , t h e r e h a s b e e n g r o w i n g c o n c e r n v e r g i n g o n a l a r m , b o t h i n t h e U n i t e d S t a t e s a n d i n C a n a d s , a t t h e d e t e r i o r a t i o n o f w a t e r q u a l i t y i n t h e G r e a t L a k e s a n d t h e i r c o n n e c t i n g c h a n n e l s . T h e G o v e r n m e n t s o f t h e U n i t e d S t a t e s a n d o f C a n a d a , a s w e l l a s t h e G o v e r n m e n t s o f t h e e i g h t G r e a t L a k e s S t a t e s a n d o f t h e P r o v i . e e o f O n t a r i o , h a v e b e e n w o r k i n g t o g e t h e r i n v a r i o u s e f f o r t s t o d e t e r m i n e t h e a c t i o n s n e e d e d t o r e v e r s e t h i s d e t e r i o r a t i o n a n d t o p r o t e c t a n d e n h a n c e w a t e r q u a l i t y i n t h e l a k e s . O n O c t o b e r 7 , 1 9 6 4 , t h e G o v e r n m e n t s o f t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a , a c t i n g p u r s u a n t t o A r t i c l e I X o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 , r e q u e s t e d t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n t o e n q u i r e i n t o a n d r e p o r t t o t h e C c ' e r n - r e n t s c o n c e r n i n g t h e n a t u r e a n d e x t e n t o f w a t e r p o l l u t i o n i n L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e I n t e r n a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r . T h e C o m m i s s i o n e s t a b l i s h e d t w o i n v e s t i g a t i v e b o a r d s w h i c h c o n d u c t e d a t h o r o u g h i n v e s t i g a t i o n o f p o l l u t i o n i n t h e s e w a t e r s . T h e C o m m i s s i o n , o n t h e b a s i s 2 2 2 o f t h i s i n v e s t i g a t i o n , s u b m i t t e d t h r e e i n t e r i m r e p o r t s t o t h e G o v e r n m e n t s , a n d i n D e c e m b e r , 1 9 7 0 , s u b m i t t e d a c o m p r e h e n s i v e f i n a l r e p o r t , i n w h i c h i t f o u n d t h a t t h e w a t e r s o f t h e l o w e r l a k e s . . . a r e b e i n g s e r i o u s l y p o l l u t e d o n b o t h s i d e s o f t h e b o u n d a r y t o t h e d e t r i m e n t o f b o t h c o u n t r i e s a n d t o a n e x t e n t w h i c h i s c a u s i n g i n j u r y t o h e a l t h a n d p r o p e r t y o n t h e o t h e r s i d e o f t h e b o u n d a r y . T h e C o m m i s s i o n m a d e 2 2 r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e G o v e r n m e n t s f o r a f f i r m a t i v e m e a s u r e s t o c o n t r o l p o l l u t i o n a n d t o e n h a n c e t h e q u a l i t y o f w a t e r i n t h e G r e a t L a k e s . T h e s e r e c o m m e n d a t i o n s a r e a t t a c h e d t o t h i s M e m o r a n d u m a t T a b A . I n A p r i l , 1 9 7 0 , t h e P r e s i d e n t c r e a t e d a T a s k F o r c e o n t h e I a p r o v e m e n t o f t h e E f f e c t i v e n e s s o f W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s . T h e f i n a l r e p o r t o f t h i s T a s k P r c e w a s a p p r o v e d b y t h e P r e s i d e n t o n O c t o b e r 1 , 1 9 7 0 , a n d i n c l u d e d r e c o m m e n d a t i o n s f o r t h e e s t a b l i s h m e n t o f a P o l l u t i o n C o n t r o l B o a r d f o r t h e G r e a t L a k e s u n d e r t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , a c o m m i t m e n t b y t h e U n i t e d S t a t e s t o e l i m i n a t e t r a n s - b o u n d a r y p o l l u t i o n i n c o m p l i a n c e w i t h t h e o b l i g a t i o n s i m p o s e d b y A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y , t h o r o u g h c o n s i d e r a t i o n o f t h e I J C r e c o m m e n d a t i o n s o n c o n t r o l o f p o l l u t i o n i n t h e L o w e r G r e a t L a k e s , a n d i n c r e a s e d s u p p o r t f o r t h e U n i t e d S t a t e s S e c t i o n o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . A c o p y o f t h e F i n a l R e p o r t o f t h e T a s k G r o u p i s a t t a c h e d a t T a b B . O n S e p t e m b e r 9 - 1 0 , 1 9 7 0 , a G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e w a s h e l d i n T o r o n t o a t t h e i n v i t a t i o n o f t h e P r i m e M i n i s t e r o f O n t a r i o , a t t e n d e d b y G o v e r n o r s a n d o t h e r r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e e i g h t G r e a t L a k e s B a s i n s t a t e s a s w e l l a s b y r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e t w o f e d e r a l g o v e r n - m e n t s . T h e C o n f e r e n c e r e c o m m e n d e d t h a t t h e p o w e r s o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n b e s i g n i f i c a n t l y s t r e n g t h e n e d 2 2 3 t o d e a l w i t h p r o b l e m s o f G r e a t L a k e s p o l l u t i o n . A c o p y o f t h e F i n a l S t a t e m e n t o f t h i s C o n f e r e n c e i s a t t a c h e d a t T a b C . O n J u n e 2 3 , 1 9 7 0 , a U n i t e d S t a t e s d e l e g a t i o n h e a d e d b y R u s s e l l E . T r a i n , C h a i r m a n o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n - m e n t a l Q u a l i t y , p a r t i c i p a t e d i n a M i n i s t e r i a l M e e t i n g i n O t t a w a o n P o l l u t i o n o f t h e G r e a t L a k e s , a t w h i c h d e e p c o n c e r n w a s e x p r e s s e d c o n c e r n i n g t h e c r i t i c a l w a t e r q u a l i t y s i t u a t i o n i n t h e l a k e s . A t t h i s m e e t i n g , i t w a s a g r e e d t h a t a J o i n t W o r k i n g G r o u p w o u l d b e e s t a b l i s h e d t o c o n s i d e r c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s a n d i m p l e m e n t a t i o n o f p r o g r a m s f o r p o l l u t i o n c o n t r o l i n t h e G r e a t L a k e s . A c o p y o f t h e C o m m u n i q u e i s s u e d a t t h e c o n c l u s i o n o f t h i s M i n i s t e r i a l M e e t i n g i s a t t a c h e d a t T a b D . T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p c r e a t e d p u r s u a n t t o t h e d e c i s i o n t a k e n a t t h i s M i n i s t e r i a l M e e t i n g c o n v e n e d i n w a s h i n g t o n o n S e p t e m b e r 2 4 - 2 5 , 1 9 7 0 . T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p e s t a b l i s h e d t e n s u b - g r o u p s t o s t u d y p a r t i c u l a r a s p e c t s o f p o l l u t i o n c o n t r o l i n t h e G r e a t L a k e s , w i t h i n s t r u c t i o n s t o r e p o r t b a c k t o t h e f u l l w e r k i n g G r o u p . F o l l o w i n g t h e s u b s t a n t i a l c o m p l e t i o n o f t h e w o r k o f t h e t e n s u b - g r o u p s , t h e W o r k i n g G r o u p h e l d i t s s e c o n d m e e t i n g i n O t t a w a o n A p r i l 2 1 - 2 2 , 1 9 7 1 , a n d a p p r o v e d t h e t r a n s - m i s s i o n o f a f i n a l r e p o r t t o t h e M i n i s t e r s . A c o p y o f t h e F i n a l R e p o r t o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p i s a t t a c h e d a t T a b E , T h i s r e p o r t w i l l b e c o n s i d e r e d a t a s e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g s c h e d u l e d t o b e h e l d i n . W a s h i n g t o n o n J u n e 1 0 , 1 9 7 1 . T h e p r i n c i p a l r e c o m m e n d a t i o n o f t h e J o i n t W O r k i n g G r o u p t o t h e M i n i s t e r s i s t h a t a n i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t b e c o n c l u d e d i n w h i c h t h e p a r t i e s w o u l d r e c o g n i z e C o m m o n w a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s f o r t h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s S y s t e m a n d w o u l d c o m m i t t h e m s e l v e s t o t h e d e v e l o p m e n t o f c o m p a t i b l e w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s a n d p r c g r a m s f o r t h e a t t a i n m e n t o f t h e s e o b j e c t i v e s . 2 2 4 I n a d d i t i o n t o t h e c o m m i t m e n t s r e l a t i n g t o p r o g r a m s , t h e p a r t i e s w o u l d a g r e e t o c e r t a i n j o i n t m e a s u r e s t o c o m b a t s p e c i f i c p o l l u t i o n p r o b l e m s i n t h e G r e a t L a k e s , s u c h a s o i l s p i l l s a n d a g r i c u l t u r a l r u n o f f . N e w r e s p o n s i b i l i t i e s f o r s u r v e i l l a n c e o f w a t e r q u a l i t y a n d m o n i t o r i n g o f t h e e f f e c t i v e n e s s o f n a t i o n a l p r o g r a m s w o u l d b e c o n f e r r e d o n t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . T h e W o r k i n g G r o u p h a s a l s o r e c o m m e n d e d t h a t t h e J o i n t O i l a n d H a z a r d o u s M a t e r i a l s C o n t i n g e n c y P l a n d e v e l o p e d b y t h e G r o u p b e i m p l e m e n t e d o n J u n e 1 0 , 1 9 7 1 , p e n d i n g f o r m a l i z a t i o n o f t h e p l a n a s a n A n n e x t o t h e r e c o m m e n d e d a g r e e m e n t . D i s c u s s i o n w e b e l i e v e t h a t t h e c o n c l u s i o n o f s u c h a n a g r e e m e n t w o u l d b e d e s i r a b l e . S u c h a n a g r e e m e n t w o u l d b e f u r t h e r e v i d e n c e o f t h e c o m m i t m e n t o f t h e U n i t e d S t a t e s t o t a k e a f f i r m a t i v e a c t i o n t o c o m b a t p o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s . T h e U n i t e d ‘ t a t e s h a s b e e n s e v e r e l y , a n d p r o b a b l y u n f a i r l y , c r i t i c i z e d b y C a n a d i a n P u b l i c o f f i c i a l s a n d m e d i a f o r d i l a t o r i n e s s i n a t t a c k i n g t h i s p r o b l e m ; y o u w e r e m a d e a w a r e o f t h e C a n a d i a n v i e w p o i n t a t t h e O t t a w a m e e t i n g o f t h e U . S . - C a n a d i a n J o i n t C a b i n e t C o m m i t t e e o n N o v e m b e r 2 3 - 2 4 , 1 9 7 0 . w e b e l i e v e t h a t a n y e f f e c t i v e a c t i o n t o c o m b a t w a t e r p o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s m u s t b e c o o r d i n a t e d w i t h C a n a d a . C o o r d i n a t i o n i s n e c e s s a r y i n o r d e r t o m i n i m i z e d u p l i c a t i O n o f e f f o r t r e s u l t i n g i n w a s t e d r e s o u r c e s , a n d i n o r d e r t o p r e v e n t t h e a d o p t i o n o f r e g u l a t o r y m e a s u r e s w h i c h a r e i n c o m p a t i b l e , a n d h e n c e i n e f f e c t l a l . T h e t e r m s o f t h e a g r e e m e n t p r o p o s e d b y t h e J o i n t w e r k i n g G r o u p w o u l d i m p l e m e n t s u b s t a n t i a l l y a l l o f t h e 2 2 r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( T a b A ) a n d a r e c l e a r l y i n a c c o r d w i t h t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e P r e s i d e n t ' s T a s k F o r c e ( T a b B ) . T h e p r o p o s e d a s s i g n m e n t o f n e w r e s p o n s i b i l i t i e s t o t h e I J C a c c o r d s w i t h I J C R e c o m m e n d a t i o n N o . 2 2 , T a s k F o r c e R e c o m m e n d a t i o n N o . 1 , a n d t h e F i n a l S t a t e m e n t o f t h e T o r o n t o C o n f e r e n c e , ( T a b C ) . 2 2 5 T h e r e i s a t t a c h e d a t T a b F a n o u t l i n e o f t h e p r o p o s e d a g r e e m e n t . T h e b a s i c a g r e e m e n t w o u l d c o v e r i n a g e n e r a l w a y a l l a s p e c t s o f w a t e r q u a l i t y c e n t r o l f o r t h e G r e a t L a k e s u p o n w h i c h a g r e e m e n t i n p r i n c i p l e h a s b e e n r e a c h e d . I t w o u l d p r o v i d e f o r t h e a d o p t i o n o f C o m m o n W a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s , e s t a b l i s h m e n t o f c o m p a t i b l e W a t e r Q u a l i t y S t a n d a r d s , c o m m i t m e n t t o t h e d e v e l o p m e n t a n d i m p l e m e n t a t i o n o f - s p e c i f i c p r o g r a m s , a g r e e m e n t t o s p e c i f i c j o i n t m e a s u r e s , a s s i g n m e n t o f n e w r e s p o n s i b i l i t i e s t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , a n d c o n t i n u i n g c o n s u l t a t i o n b e t w e e n t h e G o v e r n m e n t s . A d r a f t o f t h e p r O p o s e d b a s i c a g r e e m e n t h a s b e e n p r e p a r e d b y L i n a c c o r d a n c e w i t h t h e f i n a l r e p o r t o f t h e J o i n t W o r k i n g G n a u p a s t h e b a s i s f o r n e g o t i a t i o n , a n d i s a t t a c h e d a t T a b G . I n a d d i t i o n t o t h e b a s i c a g r e e m e n t , s e v e r a l o t h e r d o c u m e n t s w o u l d b e p r e p a r e d , a n d w o u l d b e e x c h a n g e d o r s i g n e d a t t h e t i m e t h e b a s i c a g r e e m e n t i s s i g n e d . V a r i o u s a n n e x e s w o u l d i m p l e m e n t t h e d e t a i l s o f t h e j o i n t m e a s u r e s d e s c r i b e l i n A r t i c l e s I I a n d V o f t h e b a s i c a g r e e m e n t . T h e a n n e x e s w o u l d , f o r e x a m p l e , s e t f o r t h t h e C o m m o n W a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s t o b e a d o p t e d p u r s u a n t t o t h e b a s i c a g r e e m e n t , t o g e t h e r w i t h p r o v i s i o n s f o r m o d i f y i n g t h e m i n t h e l i g h t o f n e w i n f o r m a t i o n . T h e o b j e c t i v e s t h e m s e l v e s w i l l b e s u b - s t a n t i a l l y t h o s e r e c o m m e n d e d b y t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . A n n e x e s w o u l d a l s o , i n t h e l i g h t o f t h e r e c o m - m e n d a t i o n s o f t h e v a r i o u s s u b - g r o u p s o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p , s e t f o r t h p r i n c i p l e s o f c o m p a t i b i l i t y f o r r e g u l a t i o n s i n v a r i o u s a r e a s a f f e c t i n g w a t e r q u a l i t y , a n d w o u l d p r o v i d e f o r o t h e r t y p e s o f j o i n t a c t i o n , s u c h a s a j o i n t c o n t i n g e n c y p l a n f o r c o n t r o l o f o i l S p i l l s , a j o i n t i n v e s t i g a t i o n o f c e r t a i n n a v i o a t i o n p r o b l e m s i n v o l v i n g r i s k s o f p o l l u t i o n , a n d c o o p e r a t i v e a r r a n g e m e n t s f o r d i s p o s a l o f p o l l u t e d d r e d g e d S p o i l . A d d i t i o n a l l y , t h e p a r t i e s w o u l d e x c h a n g e l e t t e r s o f c o m m i t m e n t c o n c e r n i n g p r o g r a m s , t o t h e e x t e n t t h e p r o g r a m s h a v e b e e n d e v e l o p e d b y t h e t i m e o f s i g n a t u r e o f t h e a g r e e - m e n t , a n d w o u l d c o m m u n i c a t e b y j o i n t l e t t e r w i t h t h e I n t e r - n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n c o n c e r n i n g i t s n e w r e s p o n s i b i l i t i e s u n d e r t h e a g r e e m e n t . 2 2 6 T h e l e g a l m e m o r a n d u m a t t a c h e d a t T a b H d i s c u s s e s t h e l e g a l b a s e s f o r e a c h o f t h e c o m m i t m e n t s p r o p o s e d i n t h e a t t a c h e d d r a f t . T h e m e m o r a n d u m c o n c l u d e s t h a t t h i s a g r e e m e n t m a y b e c o n c l u d e d a s a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t , w i t h - o u t S p e c i f i c C o n g r e s s i o n a l a u t h o r i z a t i o n o r r a t i f i c a t i o n . I t p o i n t s o u t , h o w e v e r , t h a t e a c h c o m m i t m e n t o n t h e p a r t o f t h e - U n i t e d S t a t e s m u s t b e s u p p o r t e d b y s p e c i f i c l e g i s l a t i v e a u t h o r i t y . I t s u g g e s t s a C o n c u r r e n t R e s o l u t i o n o f t h e C o n g r e s s m a n i f e s t i n g C o n g r e s s i o n a l s u p p o r t f o r t h e c o n c l u s i o n o f t h e a g r e e m e n t w o u l d b e d e s i r a b l e . W e d o n o t b e l i e v e t h a t t h e p r o p o s e d a g r e e m e n t s h o u l d b e c o n c l u d e d i n t h e f o r m o f a t r e a t y t o b e s u b m i t t e d t o t h e S e n a t e f o r a d v i c e a n d c o n s e n t . T h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 c o n t a i n s t h e b a s i c c o m m i t m e n t o f e a c h n a t i o n n o t t o p o l l u t e t h e b o u n d a r y w a t e r s t o t h e i n j u r y o f h e a l t h a n d p r O p e r t y o n t h e o t h e r s i d e ; t h i s a g r e e m e n t w i l l b e d e s i g n e d t o i m p l e m e n t a n d m a k e m o r e m e a n i n g f u l t h i s c o m m i t m e n t , a n d s h o u l d n o t b e v i e w e d i n d e p e n d e n t l y o f i t . F u r t h e r , t h e G r e a t L a k e s S t a t e s a r e j e a l o u s o f t h e i r r e S p o n s i b i l i t i e s i n t h e f i e l d o f w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l , a n d w o u l d b e f e a r f u l t h a t t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t m i g h t b y t r e a t y u n d e r c u t t h e i r a r e a o f r e S p o n s i b i l i t y . F i n a l l y , b o t h n a t i o n s a r e a n x i o u s t o c o n c l u d e a n a g r e e m e n t , a n d d o n o t d e s i r e t o g o t h r o u g h t h e l e n g t h y p r o c e s s o f S e n a t e a p p r o v a l , e s p e c i a l l y i n a n e l e c t i o n y e a r . A l t h o u g h n o t l e g a l l y r e q u i r e d , w e b e l i e v e t h a t s e c u r i n g a C o n c u r r e n t R e s o l u t i o n a p p r o v i n g t h e c o n c l u s i o n o f t h e a g r e e m e n t p r i o r t o i t s s i g n a t u r e w o u l d b e d e s i r a b l e . T h e t a s k o f c o n t r o l l i n g w a t e r p o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s w i l l r e q u i r e t h e e x p e n d i t u r e o v e r t h e n e x t f e w y e a r s o f o v e r t w o b i l l i o n d o l l a r s i n f e d e r a l a i d f u n d s f o r c o n s c r u c t i o n o f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l t r e a t m e n t f a c i l i t i e s a l o n e . A n a g r e e m e n t t o d e v e l O p p r o g r a m s w i l l b e e m p t y u n l e s s t h e r e i s r e a s o n a b l e h o p e o f o b t a i n i n g t h e n e e d e d f u n d s , a n d t h e s e c a n o n l y b e p r o v i d e d b y t h e C o n g r e s s . I n a d d i t i o n , a n e x p r e s s i o n o f C o n g r e s s i o n a l s u p p o r t f o r t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n w o u l d b e d e s i r a b l e , s i n c e t h e n e w r e S p o n s i b i l i t i e s t o b e c o n f e r r e d u p o n t h e C o m m i s s i o n b y t h e a g r e e m e n t w i l l r e q u i r e 2 2 7 a s u b s t a n t i a l i n c r e a s e i n t h e b u d g e t o f t h e U n i t e d S t a t e s S e c t i o n o f t h e C o m m i s s i o n ; C o n g r e s s i n t h e p a s t h a s s h o w n r e l u c t a n c e t o p r o v i d e t h e I J C w i t h n e e d e d f u n d s . F i n a l l y , i t c a n n o t b e o v e r l o o k e d t h a t C o n g r e s s m a y c o m p l a i n s t r o n g l y a b o u t a n y a t t e m p t t o e x c l u d e i t f r o m a p r o g r a m w h i c h h a s o b v i o u s p o l i t i c a l _ a p p e a l . I t i s b e l i e v e d t h a t C o n g r e s s w i l l c o o p e r a t e i n e x p e d i t i n g c o n s i d e r a t i o n o f a C o n c u r r e n t R e s o l u t i o n . W e w o u l d p r o p o s e t o i n t r o d u c e t h e C o n c u r r e n t R e s o l u t i o n s o o n a f t e r t h e J u n e 1 0 M i n i s t e r i a l M e e t i n g , a n d s e e k i t s e n a c t m e n t p r i o r t o O c t o b e r 1 , w h e n t h e n e g o t i a t i o n s m a y b e c o n c l u d e d . A d r a f t o f t h e p r o p o s e d C o n c u r r e n t R e s o l u t i o n a p p r o v i n g t h e c o n c l u s i o n o f a n a g r e e m e n t h a s b e e n p r e p a r e d b y L a n d i s a t t a c h e d a t T a b I . B e c a u s e o f t h e c o m p r e h e n s i v e n a t u r e o f t h e p r o p o s e d a g r e e m e n t , C o n g r e s s m a y e x p r e s s t h e c o n v i c t i o n t h a t i t s h o u l d b e a u t h o r i z e d b y a J o i n t R e s o l u t i o n . I f , a f t e r c o n s u l t a t i o n w i t h C o n g r e s s , i t a p p e a r s t h a t t h e r e i s s u b s t a n t i a l s u p p o r t f o r a J o i n t R e s o l u t i o n i n p l a c e o f a C o n c u r r e n t R e s o l u t i o n , w e w o u l d r e c o m m e n d t h a t c o n s i d e r a - t i o n b e g i v e n t o s e e k i n g a J o i n t R e s o l u t i o n . T h e p r e p o s e d a g r e e m e n t c o n t a i n s a p r o v i s i o n ( A r t i c l e I V , 5 8 ) c o m m i t t i n g t h e E x e c u t i v e B r a n c h t o s e e k f r o m C o n g r e s s t h e a p p r o p r i a t i o n s n e c e s s a r y t o p e r m i t t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n e f f e c t i v e l y t o c a r r y o u t t h e r e s p o n s i b i l i t i e s a s s i g n e d t o i t u n d e r t h e a g r e e m e n t . T h i s p r o v i s i o n i s g r e a t l y d e s i r e d b y t h e C a n a d i a n s , w h o f e e l w i t h c o n s i d e r a b l e j u s t i f i c a t i o n t h a t t h e U n i t e d S t a t e s h a s f a i l e d i n t h e p a s t t o p r o v i d e t h e ' r e s o u r c e s n e c e s s a r y f o r t h e e f f e c t i v e f u n c t i o n - i n g o f t h e I J C . W e b e l i e v e t h a t t h e m a k i n g o f s u c h a c o m m i t - m e n t i s a p p r o p r i a t e , a n d i s c r u c i a l t o t h e e f f e c t i v e f u n c t i o n - i n g o f t h e p r o p o s e d a g r e e m e n t . ‘ W e b e l i e v e t h a t t h e a g r e e m e n t w i l l b e m e a n i n g l e s s u n l e s s t h e C o m m i s s i o n i s a s s u r e d o f t h e n e c e s s a r y f i n a n c i a l s u p p o r t f r o m b o t h G o v e r n m e n t s . T h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a s t r o n g l y s h a r e s t h i s v i e w . T h e U n i t e d S t a t e s S e c t i o n o f t h e C o m m i s s i o n e s t i m a t e s t h a t u n d e r t h e p r o p o s e d a g r e e m e n t t h e C o m m i s s i o n w o u l d r e q u i r e a n a d d i t i o n a l $ 1 0 0 , 0 0 0 f o r f i s c a l y e a r 1 9 7 3 . T h i s a m o u n t w o u l d b e i n a d d i t i o n t o t h e $ 8 0 , 0 0 0 w h i c h h a s b e e n r e q u e s t e d f o r f i s c a l y e a r 1 9 7 2 i n o r d e r t o b r i n g t h e s t a f f o f t h e U n i t e d S t a t e s 2 2 8 S e c t i o n u p t o t h e l e v e l m a i n t a i n e d f o r m a n y y e a r s b y t h e C a n a d i a n S e c t i o n , a n d w h i c h i s c u r r e n t l y b e i n g c o n s i d e r e d b y t h e A p p r o p r i a t i o n s C o m m i t t e e o f t h e H o u s e . O / A d o e s n o t r e c o m m e n d t h a t s u c h a f i r m c o m m i t m e n t b e m a d e u n t i l y o u h a v e b e e n m a d e a w a r e t h a t t h i s c o m m i t m e n t c o u l d : I . R e q u i r e t h a t y o u a c c o r d I J C ' s r e s o u r c e r e q u i r e m e n t s a t o p p r i o r i t y i n t h e D e p a r t m e n t ' s r e g u l a r b u d g e t f o r m u l a t i o n p r o c e s s , w i t h o u t r e g a r d t o o t h e r c o m p e t i n g d e m a n d s f o r r e s o u r c e s . T h e O f f i c e o f M a n a g e m e n t a n d B u d g e t e x p r e s s e s t h e s a m e c o n c e r n r e g a r d i n g t h i s p r o v i s i o n i n t h e a g r e e m e n t w h i c h c o u l d p r e - e m p t i t s p r e r o g a t i v e i n t h e b u d g e t r e v i e w p r o c e s s , a n d 2 . E s t a b l i s h a p r e c e d e n t w i t h t h e C a n a d i a n s t h a t t h e y m i g h t w i s h t o e x t e n t t o o t h e r U . S . - C a n a d i a n C o m m i s s i o n s s u c h a s t h e v r i o u s F i s h e r i e s C o m m i s s i o n s . D u e t o t h e s h o r t t i m e b e t w e e n t h e c o n c l u s i o n o f E x e c u t i v e B r a n c h d i s c u s s i o n s o f t h e d r a f t a g r e e m e n t a n d t h e U . S . - C a n a d i a n M i n i s t e r i a l C o n f e r e n c e t o b e h e l d i n W a s h i n g t o n o n J u n e 1 0 o n t h e s u b j e c t o f G r e a t L a k e s p o l l u t i o n , a t w h i c h t i m e i t i s h o p e d t h a t t h e D e p a r t m e n t ' s d r a f t a g r e e m e n t m a y b e t a b l e d , n o r m a l c o n g r e s s i o n a l c o n - s u l t a t i o n s h a v e n o t y e t t a k e n p l a c e . I f y o u a p p r o v e t h e d r a f t a g r e e m e n t , c o n s u l t a t i o n s w i l l c o m m e n c e i m m e d i a t e l y a f t e r c o n c l u s i o n o f t h e J u n e 1 0 M i n i s t e r i a l C o n f e r e n c e . R e c o m m e n d a t i o n s T h a t y o u a u t h o r i z e L a n d E U R , i n c o o r d i n a t i o n w i t h S C I / E N , t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y , t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , t h e U n i t e d S t a t e s C o a s t G u a r d , a n d o t h e r a f f e c t e d a g e n c i e s t o n e g o t i a t e a n a g r e e m e n t w i t h C a n a d a a l o n g t h e l i n e s o f t h e p r o p o s a l s a t t a c h e d a t T a b s F a n d G , t h e f i n a l a g r e e m e n t t o b e a p p r o v e d b y y o u p r i o r t o s i g n a t u r e . A p p r o v e D i s a p p r o v e 2 2 9 T h a t y o u a p p r o v e a c o m m i t m e n t i n t h e a g r e e m e n t o n b e h a l f o f t h e U n i t e d S t a t e s t o s e e k i n a c c o r d a n c e w i t h i t s p r o c e d u r e s f o r a u t h o r i z a t i o n a n d a p p r o p r i a t i o n o f f u n d s t h e f i n a n c i a l s u p p o r t r e q u i r e d b y t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n e f f e c t i v e l y t o c a r r y o u t t h e r e s p o n s i b i l i t i e s a s s i g n e d t o i t u n d e r t h e a g r e e m e n t . A p p r o v e D i s a p p r o v e v 7 T h a t s u c h g r e e m e n t b e c o n c l u d e d a s a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t , w i t o u t s u b m i s s i o n t o t h e S e n a t e f o r a p p r o v a l a s a t r e a t y . A p p r o v e D i s a p p r o v e T h a t a C c u r r e n t R e s o l u t i o n a p p r o v i n g t h e c o n c l u s i o n o f s u c h a g r e e e n t , s u b s t a n t i a l l y i n t h e f o r m a t t a c h e d a t T a b I , b e f o a r d e d t o t h e C o n g r e s s f o r i n t r o d u c t i o n f o l l o w i n g t h e J u n e 1 0 M i n i s t e r i a l M e e t i n g a n d t h a t i t s e n a c t m e n t b e s u p p o r t e d b y t h e D e p a r t m e n t . A p p r o v e D i s a p p r o v e T h a t i f , t e r c o n s u l t a t i o n w i t h C o n g r e s s , i t a p p e a r s t h a t t h e r e i s b s t a n t i a l s e n t i m e n t f o r a J o i n t R e s o l u t i o n a u t h o r i z i n g c o c l u s i o n o f t h e a g r e e m e n t i n p l a c e o f t h e p r e p o s e d C o n c u r r e n t R e s o l u t i o n , t h e D e p a r t m e n t s u p p o r t s u c h a J o i n t R e s o l u t i o n . A p p r o v e D i s a p p r o v e C / 2 3 0 » n o o c ! F 1 " 0 1 1 2 H A t t a c h m e n t s : T a b T a b T a b T a b T a b T a b T a b T a b T a b C l e a r a n c e s : L / E U R - E U R / L A N - S C I / E N - S / G O V - B E / B P - U S C G - U S A C E - - R e c o m m e n d a t i o n s b y I J C - C o p y o f - C o p y o f - C p r o f M e e t i n g - C O p y o f - C o p y o f Q u a l i t y F i n a l R e p o r t o f T a s k G r o u p F i n a l S t a t e m e n t o f G L E C C o m m u n i q u e o f C a n a d a / U S M i n i s t e r i a l o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n F i n a l R e p o r t o f J o i n t W o r k i n g G r o u p O u t l i n e o f P r o p o s e d G r e a t L a k e s W a t e r A g r e e m e n t B e t w e e n U S a n d C a n a d a - D r a f t A g r e e m e n t B e t w e e n U S a n d C a n a d a - M E m o r a n d u m o f L a w - D r a f t o f P r O p o s e d C o n c u r r e n t R e s o l u t i o n L M r . M r . M r . M r . M r . M r . M r . D r . D r . H - C E Q - E P A - M r . M r . D r . M r . M r . D O T - O S T - O M B - A E C - L / E U R : D F B u f n s § l l a x 2 9 4 9 9 5 / 2 8 / 7 1 R h i n e l a n d e r . } 3 $ ’ B r o w e r ” ) 3 ‘ ' J o h n s o n L ‘ h H e r t e r M a n n e l l $ § L e a h y G ‘ ~ M u r r a y ’ " ’ M a c D o n a l d ( i n d r a f t ) H i r s c h ( d r a f t ) ' C m d r . C h a r t e r ( d r a f t ) B y r d ( d r a f t ) : 3 P a q u e t t e ( d r a f t ) B u t c h e r ( d r a f t ) ; , ~ S c h l e e d e ( I n f o r m e d ) H e n d e r s o n ( I n f o r m e d ) 2 3 1 A P P E N D I X D M e m o r a n d u m o f L a w : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t B e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a a n d C a n a d a . C i r c u l a r 1 7 5 o f 0 5 / 2 8 / 7 1 . 2 3 2 M E M O R A N D U M O F L A W C I R C U L A R 1 7 5 : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t B e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a a n d C a n a d a T h e C i r c u l a r 1 7 5 r e q u e s : t o w h i c h t h i s m e m o r a n d u m fi e a r r n n h n d s n a k e n n r h n r i r y t o n e g o t i a t e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r t h e r e c o g n i t i o n o f c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s s y s t e m a n d f o r m u t u a l c o m m i t m e n t s a n d j o i n t a c t i o n s t o a c h i e v e t h o s e o b j e c t i v e s . T h i s m e m o r a n d u m . c o n s i d e r s t h e l e g a l a u t h o r i t y f o r t h e c o n c l u s i o n o f s u c h a n a g r e e m e n t w i t h o u t C o n g r e s s i o n a l a p p r o v a l , a n d f o r t h e m a k i n g , o n b e h a l f o f t h e U n i t e d S t a t e s , o f t h e c o m m i t m e n t s w h i c h i t w i l l c o n t a i n . R e f e r e n c e s t o t h e " d r a f t a g r e e m e n t " a r e t o t h e a r a r c u r e a : L a k e s w a t e r u n a l i t v A g r e e m e n t a t t a c h e d a t T a b G a n d t o t h e o u t l i n e a t t a c h e d a t T a b F . A u t h o r i t y t o C o n c l u d e a W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t w i t h o u t C o n g r e é s i o n a l A u t h o r i z a t i o n o r R a t i f i c a t i o n S e c t i o n 1 0 2 o f t h e N a t i o n a l E n v i r o n m e n t a l P o l i c y A c t o f 1 9 6 9 ( 4 3 U . S . C . 4 3 3 2 ) p r o v i d e s : " T h e C o n g r e s s a u t h o r i z e s a n d d i r e c t s t h a t , t o t h e f u l l e s t e x t e n t p o s s i b l e , ( 1 ) t h e p o l i c i e s , r e g u l a t i o n s a n d p u b l i c l a w s o f t h e U n i t e d S t a t e s s h a l l b e i n t e r p r e t e d a n d a d m i n i s t e r e d i n a c c o r d a n c e w i t h t h e p o l i c i e s s e t f o r t h i n t h i s A c t , a n d ( 2 ) a l l a g e n c i e s o f t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t s h a l l - - ( E ) r e c o g n i z e t h e w o r l d w i d e a n d l o n g r a n g e c h a r a c t e r o f e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s a n d , w h e r e c o n s i s t e n t w i t h t h e f o r e i g n p o l i c y o f t h e U n i t e d S t a t e s , l e n d a p p r o o r i a t e s u p p o r t t o i n i t i a t i v e s , r e s o l u t i o n s a n d p r o g r a m s d e s i g n e d t o m a x i m i z e i n t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o n i n a n t i c i p a t i n g a n d p r e v e n t i n g a d e c l i n e i n t h e q u a l i t y o f m a n k i n d ' s w o r l d e n v i r o n m e n t . 2 3 3 A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 ( 3 6 S t a t . 2 4 4 8 , * T . S . 5 4 8 ) p r o v i d e s : " I t i s f u r t h e r a g r e e d t h a t t h e w a t e r s h e r e i n d e f i n e d a s b o u n d a r y w a t e r s a n d w a t e r s f l o w i n g a c r o s s t h e b o u n d a r y s h a l l n o t b e p o l l u t e d o n e i t h e r s i d e t o t h e i n j u r y o f h e a l t h o r p r o p e r t y o n t h e o t h e r . " T h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s s y s t e m t o w h i c h t h e d r a f t a g r e e m e n t r e f e r s a r e b o u n d a r y w a t e r s a s d e f i n e d i n t h i s T r e a t y . I n t h e e x e r c i s e o f h i s a u t h o r i t y t o c o n d u c t f o r e i g n r e l a t i o n s u n d e r A r t i c l e 2 o f t h e C o n s t i t u t i o n , t h e P r e s i d e n t h a s a u t h o r i t y t o c o n c l u d e a g r e e m e n t s w i t h f o r e i g n n a t i o n s . S u c h a g r e e m e n t s m a y e i t h e r b e s u b m i t t e d t o t h e S e n a t e f o r a d v i c e a n d c o n s e n t a s t r e a t i e s , o r m a y b e p r e d i c a t e d u p o n a u t h o r i t y d e l e g a t e d t o t h e P r e s i d e n t b y t h e C o n s t i t u t i o n o r a c o m b i n a t i o n o f t h a t d e l e g a t i o n a n d l e g i s l a t i o n e n a c t e d b y C o n g r e s s W h i l e t h e P r e s i d e n t p o s s e s s e s n o g e n e r a l a u t h o r - i i n : . n t h e ° n " 4 v n “ . m 2 : t : 1 3 : 3 : 3 3 3 ; : 1 ‘ 3 ‘ 5 1 ; t u 1 ; ; 0 a u t h o r i t y a s C o m m a n d e r - i n - C h i e f i n t h e m i l i t a r y a r e a , t h e p r o v i s i o n s o f S e e t i o n 1 0 2 o f N E P A , q u o t e d a b o v e , a s w e l l a s t h e p r o v i s i o n s o f A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y , w o u l d a p p e a r t o s a n c t i o n t h e m a k i n g o f t h e a g r e e m e n t . E a c h o f t h e p r o p o s e d c o m m i t m e n t s m u s t b e a n a l y z e d t o d e t e r m i n e t h e a u t h o r i t y o f t h e e x e c u t i v e b r a n c h t o a c t . W h e r e i t i s p r o p o s e d t o m a k e c o m m i t m e n t s f o r w h i c h n o l e g i s l a t i v e a u t h o r i t y e x i s t s , s u c h c o m m i t m e n t s m u s t b e m a d e s u b j e c t t o a c t i o n b y t h e C o n g r e s s ; l i k e w i s e , a n y c o m i t m c n t f o r t h e e x p e n d i t u r e o f f u n d s I n a t b e m a d e s u b j e c t t o t h e a u t h o r i z a t i o n a n d a p p r o p r i a t i o n s p r o c e s s . ’ a t e r Q u a l h y O b e c c i v e s - P r o p o s e d A r t i c l e I I T h e a d e p t i o n o f w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s S y s t e m d o e s n o t , i n a n d o f i t s e l f , r e p r e s e n t t h e m a k i n g o f a c o m m i t m e n t , s i n c e t h e O b j e c t i v e s h a v e n o l e g a l f o r c e , a n d a r e m e r e l y p r e c a t o r y . 2 3 4 T h e G o v e r n m e n t s o f t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a h a v e h e r e t o f o r e r e c o g n i z e d w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s p r o p o s e d b y t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n f o r p a r t i c u l a r b o d i e s o f w a t e r . S u c h o b j e c t i v e s . h a v e b e e n p r o p o s e d i n r e s p o n s e t o R e f e r e n c e s s u b m i t t e d t o t h e C o m m i s s i o n b y t h e G o v e r n m e n t s u n d e r A r t i c l e I X o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y ; t h e G o v e r n m e n t s , i n r e c o g n i z i n g t h e o b j e c t i v e s , h a v e g i v e n t h e C a m m i s s i o n " c o n t i n u i n g r e f e r e n c e s " t o m a i n t a i n s u r v e i l - l a n c e o v e r t h e w a t e r s t o w h i c h t h e o b j e c i v e s r e f e r . F o r e x a m p l e , f o l l o v z i n g t h e t r a n s m i s s i o n t o t h e G o v e r n m e n t s o f t h e I J C ' s f i n a l r e p o r t o n t h e r e f e r e n c e o n t h e u s e , c o n s e r v a t i o n a n d r e g u l a t i o n o f t h e w a t e r s o f t h e S t . C r o i x R i v e r , w h i c h r e c o m m e n d e d t h e e s t a b l i s h m e n t u n d e r t h e I J C o f a B o a r d o f P o l l u t i o n C o n t r o l f o r t h e S t . C r o i x a n d t h e r e c o g n i t i o n o f o b j e c t i v e s f o r t h e r i v e r , t h e G o v e r n - m e n t s , o n S e p t e m b e r 3 0 , 1 9 6 1 , n o t i f i e d t h e I J C b y l e t t e r o f t h e i r a c c e p t a n c e o f t h o s e r e c o m m e n d a t i o n s a n d o f t h e i r a p p r o v e - ‘ o f t h e e s t a ' s h m e n t o f t h e p r o p o s e d b o a r d w i t h t h e a u t h o r i t y p r o p o s e d b y t h e C o m m i s s i o n . S u c h b o a r d w a s e s t a l l i s n e d a n u h a s c o n t i n u e d t o f r i c t i o n s i n c e 1 9 6 1 . I J C o b j e c t i v e s h a v e l i k e w i s e b e e n a p p r o v e d f o r t h e C o n n e c t - C h a n n e l s c f t h e C r e a t L a : c s ( N u . o m b a r 1 9 , 1 9 5 1 ) ; f o r t h e R a i n y R i v e r ( D e c e m b e r 1 3 , 1 9 6 5 ) ; a n d f o r t h e R e d R i v e r o f t h e N o r t h ( M a y 1 4 , 1 9 6 9 ) . A c c o r d i n g l y , i t i s o u r o p i n i o n t h a t a n A g r e e m e n t f o r t h e r e c o g n i t i o n o f C o m m o n W a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s f o r t h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s m a y b e c o n c l u d e d b y e x e c u t i v e a g r e e m e n t w i t h o u t S p e c i f i c a u t h o r i z a t i o n b y t h e C o n g r e s s . S i m i l a r l y , w e c o n e l u d e t h a t i t i s w i t h i n t h e c o m p e - t e n c e o f t h e e x e c u t i v e t o c o n c l u d e a n a g i e e m e n t r e g a r d i n g t a r g e t d a t e s f o r t h e a c h i e v e m e n t o f o b j e c t i v e s , a n d t a r g e t l o a d i n g s f o r t h e i n p u t o f s u b s t a n c e s i n t o r e c e i v i n g w a t e r s , s o l o n g a s t h e s e t a r g e t s c o n s t i t u t e n o m o r e t h a n d e s i d e r a t a . W a t e r Q u a l i t y S t a n d a r d s U n d e r S e c t i o n 1 0 o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l ( t h e " A c t ” ) ( 3 3 U . S . C . 1 1 6 0 ) , t h e e s t a b l i s h m e n t o f w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s i s p r i m a r i l y t h e r e a p o n s i b i l i t y o f t h e s t a t e s . U n d e r S e c t i o n 1 0 ( e ) ( 2 ) , h o w e v e r , 2 3 5 " . . . [ ! ] f t h e " A d m i n i s t r a t o r o f E n v i r o n - m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y ] . . . d e s i r e s a r e v i s i o n i n s u c h s t a n d a r d s , [ h e ] m a y , a f t e r r e a s o n a b l e n o t i c e a n d a c o n f e r e n c e o f r e p r e - s e n t a t i v e s o f a p p r o p r i a t e F e d e r a l d e p a r t m e n t s a n d a g e n c i e s , i n t e r s t a t e a g e n c i e s , S t a t e s , m u n i c i p a l i t i e s a n d i n d u s t r i e s i n v o l v e d , p r e p a r e r e g u l a t i o n s s e t t i n g f o r t h s t a n d a r d s o f w a t e r q u a l i t y t o b e a p p l i c a b l e t o i n t e r s t a t e w a t e r s o r p o r t i o n s t h e r e o f . I f , w i t h i n s i x m o n t h s f r o m t h e d a t e t h e [ A d m i n i s t r a t o r ] p u b l i s h e s a + ‘ s 0 « 0 - k n . - ‘ - s u c h r e g l a t i e n - , - n e - t a . c “ a s n o . a d o p t e d w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s f o u n d b y t h e [ A d m i n i s t r a - t o r ] t o b e c o n s i s t e n t w i t h p a r a g r a p h ( 3 ) o f t h i s s u b s e c t i o n , o r a p e t i t i o n f o r p u b l i c h e a r i n g h a s n o t b e e n f i l e d u n d e r p a r a g r a p h ( 4 ) o f t h i s s u b s e c t i o n , t h e [ A d m i n i s t r a t o r ] s h a l l p r o m u l g a t e s u c h s t a n d a r d s . " T h e s a m e p r o v i s i o n s a p p l y i n t h e e v e n t a s t a t e h a s n o t e n r a h ' l i e h n . w a f e r fi n a l - B t u c h a n t - l a r d : T h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s s y s t e m . a r e i n t e r s t a t e w a t e r s ; a l t h o u g h n o d e f i n i t i o n o f t h i s t e r m i s f o u n d i n t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t , i t w o u l d a p p e a r d i f f i c u l t t o a s s e r t t h a t t h e s e w a t e r s , w h i c h t o u c h s i x s t a t e s i n a g g r e g a t e , a r e n o t i n t e r s t a t e w a t e r s . I t w o u l d n o t a p p e a r t o a c c o r d w i t h t h e p u r p o s e s o f t h e A c t t o c o n c l u d e t h a t t h e i n d i v i d u a l l a k e s m u s t b e c o n s i d e r e d s e p a r a t e l y s o a s t o r e n d e r L a k e H u r o n a n d L a k e O n t a r i o , w h i c h b o r d e r o n o n e s t a t e o n l y , o u t s i d e t h e p r o v i s i o n s o f t h e A c t , s i n c e p o l l u t i o n c a n b e a n d i s c a r r i e d f r o m o n e l a k e t o a n o t h e r w i t h i n t h e s y s t e m , a n d w a t e r q u a l i t y i n t h e d o w n s t r e a m l a k e s i s a f f e c t e d b y i n p u t s f r o m t h e s e u p - s t r e a m . S e c t i o n 1 0 ( c ) ( 2 ) o f t h e A c t p r o v i d e s t h a t s t a n d a r d s " s h a l l b e s u c h a s t o p r o t e c t t h e p u b l i c h e a l t h o r w e l f a r e , e n h a n c e t h e q u a l i t y o f w a t e r a n d s e r v e t h e p u r p o s e s o f t h i s c h a p t e r . " W h i l e q u e s t i o n s o f f a c t a r e p r e s e n t e d i n d e t e r - m i n i n g w h e t h e r p a r t i c u l a r s t a n d a r d s m e e t t h e s e t e s t s , i t 2 3 6 i s b e l i e v e d t h a t t h e s t a t e m e n t i n A r t i c l e I I , P a r a g r a p h 3 o f t h e d r a f t a g r e e m e n t , t h a t a c h i e v e m e n t o f t h e c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s i s n e c e s s a r y t o p r o t e c t t h e h e a l t h a n d w e l f a r e o f t h e r e s i d e n t s o f t h e G r e a t L a k e s B a s i n a n d w i l l e n h a n c e t h e q u a l i t y o f t h e B o u n d a r y W a t e r s , w i l l b e u s e f u l i n e s t a b l i s h i n g t h a t s t a n d a r d s c o m p a t i b l e w i t h t h e s e o b j e c t i v e s a r e i n f a c t i n a c c o r d w i t h t h e t e s t s i m p o s e d b y S e c t i o n l O ( c ) ( 3 ) . S e c t i o n 1 0 ! c ) ( 4 ) p r o v i d e s f o r r e v i e w o f s t a n d a r d s p r o m u l g a t e d b y t h e A d m i n i s t r a t o r u n d e r S e c t i o n 1 0 ( c ) ( 2 ) b y a h e a r i n g b o a r d . I f t h e b o a r d r e c o m m e n d s m o d i f i c a t i o n o f t h e p r o p o s e d s t a n d a r d s , t h e s t a n d a r d s a s m o d i f i e d b y t h e b o a r d , a n d n o t t h o s e p r o p o s e d b y t h e A d m i n i s t r a t o r , a r e t o b e p u t i n t o e f f e c t . A c c o r d i n g l y , t h e p o s s i b i l i t y e x i s t s t h a t , u n d e r e x i s t i n g p r o c e d u r e s , t h e A d m i n i s t r a t o r w o u l d b e u n a b l e t o g u a r a n t e e t h e i m p l e m e n t a t i o n o f s t a n d a r d s c o m p a t i b l e w i t h t h e c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s . F o r t h i s r e a s o n , t h e d r a f t a g r e e m e n t p r o v i d e s t h a t t h e p a r t i e s w i l l e n d e a v o r t o e s t a b l i s h c o m p a t i b l e s t a n d a r d s w i t h i n o n e y e a r { t w o , ' e a i s f o r t e m p e r a t u r e ) o r a s s o o n t h e r e - a t e - n u a n O - k n n n w n O - q O - q e h - i a n n ' ] : v n n n n n c : c f O - I a n : a u fi - ‘ n n « a w n - . 0 - . . - . ~ - ‘ ~ - - . - - - . o - — - - - - - v b . - ~ - U v u fl v v - - - - . . - - - - - r - - . “ - - ' I n t h e e v e n t , w h i c h i s c o n s i d e r e d u n l i k e l y , t h a t t h e A d m i n i s t r a t o r i s u n a b l e i n a c c o r d a n c e W i t h t h e p r o c e d u r e s e s t a b l i s h e d i n S e c t i o n l 0 ( c ) t o i n s u r e t h e e s t a b l i s h m e n t o f s t a n d a r d s c o m p a t i b l e w i t h t h e a g r e e d o b j e c t i v e s , t h e e x e c u t i v e w o u l d b e c o m m i t t e d t o s e e k i n g a d d i t i o n a l l e g i s - l a t i v e a u t h o r i t y t o i n s u r e t h i s r e s u l t . S u c h l e g i s l a - t i o n i s i n f a c t p r e s e n t l y b e i n g s o u g h t , t h r o u g h p r o p o s e d a m e n d m e n t s t o S e c t i o n 1 0 . I t s h o u l d b e n o t e d t h a t t h e t e r m " s t a n d a r d s " a s i t i s u s e d i n t h e d a f t a g r e e m e n t r e f e r s o n l y t o r e c e i v i n g w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s , a n d h e n c e i s l e s s b r o a d t h a n t h e t e r m a s i t i s u s e d i n t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t . I n t h e A c t , t h e t e r m r e f e r s t o w a t e r q u a l i t y c r i t e r i a ( r e c e i v i n g w a t e r s t a n d a r d s ) a n d a l s o t o p l a n s f o r t h e i m p l e m e n t a t i o n a n d e n f o r c e m e n t o f s u c h c r i t e r i a . A s u s e d i n t h e a g r e e m e n t , t h e o n l y d i f f e r e n c e b e t w e e n o b j e c t i v e s a n d s t a n d a r d s i s t h a t t h e l a t t e r m a y b e e n f o r c e d t h r o u g h t h e p r o v i s i o n s o f n a t i o n a l l a w . 2 3 7 P r o g r a m s S e c t i o n 3 o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ( 3 3 U . S . C . 1 1 5 3 ) d e l e g a t e s b r o a d a u t h o r i t y t o t h e A d m i n i s t r a t o r o f E P A t o " d e v e l o p c o m p r e h e n s i v e p r o g r a m s f o r e l i m i n a t i n g o r r e d u c i n g t h e p o l l u t i o n o f i n t e r s t a t e w a t e r s a n d t r i b u t a r i e s t h e r e o f a n d i m p r o v i n g t h e s a n i t a r y c o n d i t i o n o f s u r f a c e a n d u n d e r g r o u n d w a t e r s . " A r t i c l e I V o f t h e d r a f t a g r e e m e n t p r o v i d e s t h a t t h e p a r t i e s w i l l d e v e l o p a n d e n d e a v o r t o i m p l e m e n t p r o g r a m s t o a c c o m p l i s h v a r i o u s o b j e c t i v e s , a l l r e l a t i n g t o t h e e l i m i n a t i o n o r r e d u c t i o n o f p o l l u t i o n i n i n t e r s t a t e p e t e r s . T h e d e v e l o p — m e n t o f s u c h p r o g r a m s m a y b e a c c o m p l i s h e d i n a c c o r d a n c e w i t h t h e p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 3 . T h e l e g a l b a s i s f o r a c o m m i t m e n t t o i m p l e m e n t s u c h p r o g r a m s i s m o r e c o m p l i c a t e d . U n d e r S e c t i o n 1 0 o f t h e A c t , t h e A d m i n i s t r a t o r m a y p r o m u l g a t e s t a n d a r d s , i n a c c o r d a n c e w i t h t h e p r o c e d u r e s d e s c r i b e d u n d e r " s t a n d a r d s " a b o v e . S t a n d a r d s , f o r t h i s p u r p o s e , i n c l u d e p l a n s f o r t h e i m p l e m e n t a t i o n a n d e n f o r c e m e n t 3 f r e c e i v i n g m a r a r s t a n d a r d s . S i n c e t h e s t a t e s h a v e t h e p r i n c i p a l r e s p o n s i - b i l i t y u n d e r t h e A c t f o r p r e v e n t i n g a n d c o n t r o l l i n g w a t e r p o l l u t i o n , t h e e x e c u t i o n o f s u c h p l a n s r e m a i n s i n t h e h a n d s o f t h e s t a t e g o v e r n m e n t s . T h e A d m i n i s t r a t o r m a y , h o w e v e r , t a k e a c t i o n t o a b a t e p o l l u t i o n o f i n t e r s t a t e w a t e r s t h r o u g h e n f o r c e m e n t c o n f e r e n c e s u n d e r S e c t i o n 1 0 ( d ) o f t h e A c t o r m a y a b a t e d i s c h a r g e s i n t o i n t e r s t a t e w a t e r s w h i c h r e d u c e t h e q u a l i t y o f w a t e r b e l o w e s t a b l i s h e d s t a n d a r d s . T h e a b a t e m e n t p r o c e d u r e p r e s e n t l y p r o v i d e d i s c o m p l e x : t h e A d m i n i s t r a t o r m u s t g i v e 1 8 0 d a y s n o t i c e t o v i o l a t o r s o f t h e s t a n d a r d s , a n d i f , a f t e r 1 8 0 d a y s , a c t i o n r e a s o n a b l y c a l c u l a t e d t o s e c u r e a b a t e m e n t o f s u c h p o l l u t i o n i s n o t t a k e n , t h e A d m i n i s t r a t o r m a y r e q u e s t t h e A t t o r n e y G e n e r a l t o b r i n g s u i t o n b e h a l f o f t h e U n i t e d S t a t e s t o s e c u r e a b a t e m e n t o f t h e p o l l u t i o n . T h e C o u r t i s a u t h o r i z e d t o e n t e r " s u c h j u d g m e n t , a n d o r d e r s e n f o r c i n g s u c h j u d g m e n t , a s t h e p u b l i c i n t e r e s t a n d t h e e q u i t i e s o f t h e c a s e m a y r e q u i r e . " W h e r e t h e p o l l u t i o n i s e n d a n g e r i n g t h e h e a l t h o r w e l f a r e o n l y o f p e r s o n s i n t h e s t a t e i n w h i c h t h e p o l l u t i n g d i s c h a r g e s a r e o c c u r r i n g , s u i t m a y b e b r o u g h t 2 3 8 o n l y w i t h t h e c o n s e n t o f t h e G o v e r n o r o f t h e s t a t e . U n d e r e x i s t i n g l e g i s l a t i o n , n o a u t h o r i t y e x i s t s f o r t h e e x e c u t i v e t o c o m p e l t h e i m p l e m e n t a t i o n o f p r o g r a m s , e v e n a f t e r t h e i r i n c o r p o r a t i o n a s p l a n s i n t h e w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s w h i c h t h e A d m i n i s t r a t o r m u s t a p p r o v e a n d m a y r e v i s e . A c c o r d i n g l y , i t a p p e a r s a p p r o p r i a t e t o i n c l u d e i n t h e a g r e e m e n t a p r o v i s i o n t h a t i m p l e m e n t a t i o n s h a l l b e a c c o m p l i s h e d i n a c c o r d a n c e w i t h t h e c o n s t i t u t i o n a l p r o c e s s e s o f t h e p a r t i e s . L e g i s l a t i o n i s p r e s e n t l y b e i n g s o u g h t w h i c h w i l l e x p a n d t h e d e f i n i t i o n o f w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s a n d p e r m i t t h e A d m i n i s t r a t o r t o t a k e d i r e c t a c t i o n t o e n f o r c e t h e s e s t a n d a r d s , i n c l u d i n g t h e i m p l e - m e n t a t i o n o f t h e p l a n s i n c l u d e d t h e r e i n . S h o u l d t h i s l e g i s l a t i o n p a s s p r i o r t o t h e c o n c l u s i o n o f t h e a g r e e - m e n t , t h i s p r e c a u t i o n a r y p r o v i s i o n m a y b e e l i m i n a t e d . J o i n t M e a s u r e s A r t i c l e V o f t h e d r a f t a g r e e m e n t p r o v i d e s f o r a n u m h o r o f j o i n t m e a s u r e : t o d e a l w i t h s p e c i f i c c o l l u s i o n p r o b l e m s i n t h e G r e a t L a k e s . T h e d e t a i l s o f t h e s e m e a s u r e s w i l l b e s e t f o r t h i n a n n e x e s t o t h e b a s i c a g r e e m e n t . E a c h o f t h e s e m e a s u r e s i s s p e c i f i c a l l y a u t h o r i z e d u n d e r e x i s t i n g l e g i s l a t i o n . C o n t i n g e n c n g l a n . U n d e r S e c t i o n l l ( c ) ( 2 ) o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ( 3 3 U S C l l 6 l ( c ) ( 2 ) ) , t h e P r e s i d e n t i s r e q u i r e d t o p r e p a r e a n d p u b l i s h a N a t i o n a l C o n t i n g e n c y P l a n f o r t h e r e m o v a l o f o i l , a n d i s a u t h o r i z e d t o r e v i s e a n d a m e n d s u c h p l a n f r o m t i m e t o t i m e a s h e d e e m s a d v i s a b l e . T h e J o i n t C o n t i n g e n c y P l a n i s a n e f f o r t t o c o o r d i n a t e t h e N a t i o n a l C o n t i n g e n c y P l a n w i t h t h a t o f C a n a d a t o a s s u r e a c o o r d i n a t e d r e s p o n s e t o o i l S p i l l s . T h e T r e a t y w i t h G r e a t B r i t a i n i n r e s p e c t o f C a n a d a o f M a y 1 8 , 1 9 0 8 , f o r c o n v e y a n c e o f P r i s o n e r s a n d W r e c k i n g a n d S a l v a g e ( 3 5 S t a t . 2 0 3 5 , T S 5 0 2 ) a u t h o r i z e s v e s s e l s a n d e q u i p m e n t o f o n e o f t h e p a r t i e s t o b e u s e d f o r s a l v a g e a n d a s s i s t a n c e w o r k i n t h e w a t e r s o f t h e o t h e r p a r t y , a l o n g t h e b o u n d a r y . I n a d d i t i o n , 1 4 U S C 8 3 ( b ) a u t h o r i z e s t h e C o a s t G u a r d t o a s s i s t p e r s o n s a n d p r o t e c t p r O p e r t y a t a n y t i m e a n d a t a n y p l a c e a t w h i c h C o a s t G u a r d f a c i l i t i e s a n d p e r s o n n e l a r e a v a i l a b l e a n d c a n b e e f f e c t i v e l y u t i l i z e d . T h e J o i n t c o n t i n g e n c y P l a n a l s o p r o v i d e s a m e c h a n i s m f o r i n i t i a t i n g c o n s u l t a t i o n s c o n c e r n i n g p o l l u t i o n e m e r g e n c i e s 2 3 9 i n a d d i t i o n t o o i l s p i l l s ; s u c h m e c h a n i s m d o e s n o t c o n s t i t u t e a c o m m i t m e n t , a n d t h i s d o e s n o t r e q u i r e C o n g r e s - s i o n a l a u t h o r i z a t i o n . C o m p a t i b l e R e g u l a t i o n s f o r V e s s e l D e s i g n a n d C o n - s t r u c t i g g . A u t h o r i t y f o r t h e p r o m u l g a t i o n o f r e g u l a t i o n s f o r d e s i g n a n d c o n s t r u c t i o n o f v e s s e l s o f c e r t a i n t y p e s i . s s c a t t e r e d t h r o u g h o u t t h e U n i t e d S t a t e s c o d e . S e c t i o n 1 1 o f t h e F e d e r fl a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ( 3 3 U S C 1 1 6 1 ) a u t h o r i z e s t h e P r e s i d e n t t o e s c a o i i s h p r o c e d u r e s , m e t h o d s a n d r e q u i r e m e n t s f o r e q u i p m e n t t o p r e v e n t o i l d i s c h a r g e s . T h e C o m m a n d a n t o f t h e C o a s t G u a r d i s a u t h o r i z e d u n d e r a n U S C ‘ 7 0 t o e s t a b l i s h r e g u l a t i o n s f o r t h e s a f e t r a n S p o r t a t i o n , c a r r i a g e , c o n v e y a n c e a n d s t o w a g e o f e x p l o s i v e s a n d o t h e r d a n g e r o u s a r t i c l e s o r s u b s t a n c e s o n b o a r d v e s s e l s . H e i s l i k e w i s e a u t h o r i z e d t o e s t a b l i s h r e g u l a t i o n s f o r t h e d e s i g n a n d c o n s t r u c t i o n , a l t e r a t i o n o r r e p a i r o f v e s s e l s h a v i n g o n b o a r d i n f l a m m a b l e o r c o m b u s t i b l e l i q u i d c a r g o i n b u l k u n d e r 4 6 U S C 3 9 1 a . H e 3 a u t h o r i s e d t o i n s p e c t v a r i o u s t y p e s o f v e s s e l s p l y i n g U n i t e d S t a t e s w a t e r s t o a s s u r e s a f e n a v i g a t i o n : 4 6 U S C 3 6 1 . A p r . n o , 4 1 / . 3 7 8 ' 4 0 9 / . ~ \ 3 9 5 ’ 4 0 4 , 4 9 5 , a n d £ 3 5 , C e r t a i n t y p e s o f v e s s e l s , a s f o r e x a m p l e f i s h i n g v e s s e l s a r e e x e m p t e d f r o m i n s p e c t i o n . U n d e r t h e m a g n u s o n A c t ( 5 0 U S C 1 9 1 ) , t h e S e c r e t a r y o f t h e T r e a s u r y i s a u t h o r i z e d t o r e g u l a t e ' t h e m o v e m e n t o f v e s s e l s i n U . S . t e r r i t o r i a l w a t e r s i n t i m e s o f n a t i o n a l e m e r g e n c y , t o i n e p e c t s u c h v e s s e l s , a n d t o t a k e c o n t r o l o f s u c h v e s s e l s i n o r d e r t o p r e v e n t d a m a g e t o U . S . h a r b o r s o r w a t e r s . W i t h i n t h i s p a t c h w o r k o f e x i s t i n g l a w , t h e e x e c u t i v e c a n a g r e e t o c o m p a t i b l e r e g u l a t i o n s . C g m s m t i b l e R e g x l a t i o n s f o r C o n t r o l o f V e s s e l W a s t e D i s c h a r g e s . S e c t i o n 1 3 o f t h e F e d e r a l w a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ( 3 3 U S C 1 1 6 3 ) r e q u i r e s t h e A d m i n i s t r a t o r t o p r o . u l g a t e F e d e r a l s t a n d a r d s o f p e r f o r m a n c e f o r m a r i n e s a n i t a t i o n d e v i c e s t o p r e v e n t t h e d i s c h a r g e o f u n t r e a t e d o r i n a d e q u a t e l y t r e a t e d s e w a g e f r o m v e s s e l s , a n d p r o v i d e s p e n a l t i e s f o r v i o l a t i o n o f s u c h r e g u l a t i o n s . S e c t i o n s 1 1 a n d 1 2 ( 3 3 U S C 1 1 6 1 a n d 1 1 6 2 ) c o n f e r a u t h o r i t y f o r r e g u l a - t i o n s c o n c e r n i n g t h e d i s c h a r g e o f o i l a n d o t h e r h a z a r d o u s s u b s t a n c e s . I n t h e l a t t e r s e c t i o n , p r e s e n t a u t h o r i t y d o e s n o t h o w e v e r e x t e n d t o p r o h i b i t i n g a n d p u n i s h i n g t h e d i s - c h a r g e o f s u b s t a n c e s f o u n d t o b e h a z a r d o u s . T h e S e c r e t a r y 2 4 0 o f t h e A r m y i s a u t h o r i z e d u n d e r 3 3 U S C 4 1 9 t o p r e s c r i b e r e g u l a t i o n s g o v e r n i n g d u m p i n g i n t o n a v i g a b l e w a t e r s o f d r e d g i n g s ; e a r t h , g a r b a g e a n d o t h e r r e f u s e m a t e r i a l s w h e r e s u c h r e g u l a t i o n s c a n b e j u s t i f i e d i n t h e i n t e r e s t o f n a v i g a t i o n . I n a d d i t i o n , 3 3 U S C 4 0 7 g i v e s a u t h o r i t y t o t h e S e c r e t a r y o f t h e A r m y t o i m p o s e a r e q u i r e m e n t o f p e r m i t s f o r d i s c h a r g e s o f r e f u s e i n t o n a v i g a b l e w a t e r s w i t h i n l i m i t s a n d u n d e r c o n d i t i o n s t o b e p r e s c r i b e d b y h i m . E x e c u t i v e O r d e r 1 1 5 7 4 r e q u i r e s t h e S e c r e t a r y t o c o n s u l t w i t h t h e E n v i . u n m e n t a l P r o r e c c i o n A d m i n i s t r a t i o n i n i s s u i n g a n y s u c h p e r m i t s . C o m p a t i b l e r e g u l a t i o n s m a y b e e s t a b l i s h e d w i t h i n t h e a u t h o r i z a t i o n c o n t a i n e d i n t h e s e s e c t i o n s . J o i n t S t u d y o f N a v i g a t i o n P r o b l e m s . B o t h n a t i o n s a r e p r e s e n t l y c o n d u c t i n g s t u d i e s o f p r o b l e m s o f n a v i g a - t i o n i n t h e G r e a t L a k e s , a n d a r e c o o r d i n a t i n g t h e i r e f f o r t s i n t h i s f i e l d . S i n c e e a c h n a t i o n i s f u n d i n g i t s o w n a c t i v i t i e s , n o c o m m i t m e n t i s c o n t e m p l a t e d b y t h i s s e c t i o n b e y o n d s e e k i n g f u n d s f o r c o n t i n u i n g t h e e f f o r t s p r e s e n t l y i n p r o g r e s s a n d s h a r i n g t h e r e s u l t s o f r e s e a r c h . T h i s i s w i t h i n t h e p r e s e n t a u t h o r i t y o f t h e e x e c u t i v e . P r o g r a m f o r D i s p o s a l o f P o l l u t e d D r e d g e d S p o i l . S e c t i o n 1 2 3 o f t h e R i v e r a n d H a r b o r A c t o f 1 9 7 0 , P u b l i c L a w 9 1 - 6 1 1 , a u t h o r i z e s t h e C h i e f o f E n g i n e e r s t o c o n s t r u c t , O p e r a t e a n d ‘ m a i n t a i n d i 3 p o s a l f a c i l i t i e s f o r d r e d g e d s p o i l f r o m t h e G r e a t L a k e s a n d t h e i r c o n n e c t i n g c h a n n e l s . T h e d i s c h a r g e o f r e f u s e m a t t e r o f a n y t y p e i n t o n a v i g a b l e w a t e r s w i t h o u t a p e r m i t f r o m t h e S e c r e t a r y o f t h e A r m y i s p r o h i - b i t e d b y t h e R e f u s e A c t o f 1 8 9 9 ( 3 3 U S C 4 0 7 ) , a n d t h e S e c r e t a r y i s s p e c i f i c a l l y a u t h o r i z e d t o p r e s c r i b e r e g u l a - t i o n s g o v e r n i n g t h e t r a n s p o r t a t i o n a n d d u m p i n g i n t o n a v i g a b l e w a t e r s o f d r e d g i n g s ( 3 3 U S C 4 1 9 ) . A c o n c e r t e d p r o g r a m m a y b e i m p l e m e n t e d w i t h i n t h e l i m i t s p r e s c r i b e d b y t h e s e p r o v i s i o n s o f l a w . C o m p a t i b l e R e g u l a t i o n s t o P r e v e n t D i s c h a r g e s f r o m O n s h o r e a n d O f f s h o r e F a c i l i t i e s . S e c t i o n 1 1 o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ( 3 3 U S C 1 1 6 1 ) r e q u i r e s t h e P r e s i d e n t t o d e t e r m i n e b y r e g u l a t i o n q u a n t i t i e s o f o i l w h i c h m a y b e d i s c h a r g e d a t v a r i o u s l o c a t i o n s i n t h e n a v i g a b l e 2 4 1 h a n u i i n s . 0 1 ‘ H 3 7 8 r d m m . Q u h e t - n n n o o r m T a n i a . 3 : 1 3 . 7 1 3 U S C w a t e r s o f t h e u n i t e d S t a t e s w i t h o u t d a n g e r t o h e a l t h o r w e l f a r e , a n d p r o v i d e s p e n a l t i e s f o r d i s c h a r g e s i n e x c e s s o f t h e q u a n t i t i e s t h u s d e t e r m i n e d . I t f u r t h e r a u t h o r i z e s h i m t o e s t a b l i s h p r o c e d u r e s , m e t h o d s , a n d r e q u i r e m e n t s f o r e q u i p m e n t t o p r e v e n t d i s c h a r g e s o f o i l f r o m v e s s e l s a n d f r o m o n s h o r e a n d o f f s h o r e f a c i l i t i e s . S e c t i o n 1 2 o f t h e A c t ( 3 3 U S C 1 1 6 2 ) r e q u i r e s t h e P r e s i d e n t t o d e s i g n a t e b y r e g u l a t i o n h a z a r d o u s s u b s t a n c e s o t h e r t h a n o i l t h e d i s - c h a r g e o f w h i c h p r e s e n t a n i m m i n e n t a n d s u b s t a n t i a l d a n g e r t o h e a l t h a n d w e l f a r e ; a l t h o u g h t h i s s e c t i o n p r o v i d e s n o c o n t r o l o v e r d i s c h a r g e s o f s u c h s u b s t a n c e s , 3 3 U S C 4 1 9 e m p o w e r s r h s S e c r e t a r y o f t h e A r m y t o r e g u l a t e d u m p i n g o f r e f u s e i n t h e i n t e r e s t o f n a v i g a t i o n , a n d 3 3 U S C 4 0 7 i m p o s e s a b r o a d r e q u i r e m e n t t h a t a p e r m i t b e o b t a i n e d f r o m t h e S e c r e t a r y o f t h e A r m y b e f o r e r e f u s e m a y b e d i s c h a r g e d i n t o n a v i g a b l e w a t e r w a y s . C o m p a t i b l e r e g u l a t i o n s c a n b e e s t a b l i s h e d w i t h i n t h e a u t h o r i z a t i o n c o n t a i n e d i n t h e s e p r o v v i s i o n s o f l a w . C o m p e t i 1 b 1 n R e v e l a t i o n s f o r t h e T r a n s p o r t a t i o n a n d 8 3 4 , t h e S e c r e t a r y o f T r a n s p o r t a t i o n i s a u t h o r i z e d t o f o r m u l a t e r e g u l a t i o n s f o r t h e s a f e t r a n s p o r t a t i o n o f e x p l o s i v e s a n d o t h e r d a n g e r o u s a r t i c l e s , i n c l u d i n g r a d i o - a c t i v e m a t e r i a l s , f l a m m a b l e l i q u i d s a n d p o i s o n o u s s u b s t a n c e s , w h i c h a r e b i n d i n g o n a l l c a r r i e r s e n g a g e d i n i n t e r s t a t e o r f o r e i g n c o m m e r c e . P e n a l t i e s a r e p r e s c r i b e d f o r v i o l a - t i o n . T h e R a i l r o a d S a f e t y A c t o f 1 9 7 0 e m p o w e r s t h e S e c r e t a r y o f T r a n s p o r t a t i o n t o p r e s c r i b e r u l e s , r e g u l a - t i o n s , o r d e r s a n d s t a n d a r d s f o r a l l a r e a s o f r a i l r o a d s a f e t y ( 4 5 U S C 4 3 1 ) . B y t h e t e r m s o f t h e C o n g r e s s i o n a l D e c l a r a t i o n o f P u r p o s e ( 4 5 U S C 4 2 1 ) , s a f e t y i s d e e m e d t o i n c l u d e t h e r e d u c t i o n o f d e a t h s a n d i n j u r i e s t o p e r s o n s a n d r e d u c t i o n o f d a m a g e t o p r O p e r t y c a u s e d b y a c c i d e n t s i n v o l v i n g a n y c a r r i e r o f h a z a r d o u s m a t e r i a l s . W i t h i n t h e s e p r o v i s i o n s o f l a w , t h e e x e c u t i v e i s a u t h o r i z e d t o a g r e e t o c o m p a t i b l e r e g u l a t i o n s . C o o r d i n a t i o n f o r R e s e a r c h . T h e d r a f t a g r e e m e n t p r o v i d e s f o r t h e a s s i g n m e n t t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n o f c o n t i n u i n g r e s p o n s i b i l i t y f o r c o o r d i n a t i o n a n d d i s s e m i n a t i o n o f i n f o r m a t i o n c o n c e r n i n g w a t e r q u a l i t y r e s e a r c h i n t h e G r e a t L a k e s . T h e e x e c u t i v e c a n a c c o m p l i s h 2 4 2 u o s i l t W t r i h a o t s e e t r o n f t d T h r e h e r e t t t n y h I t e J e a e i p f e r w s o C r s 9 d 1 o o t 9 v u e i 0 l d i p o ( b a 3 n e r 6 s t o n S f t l e s a y . o i A t r . t t o i 2 c 4 s l 4 e e 8 e ; k I X d T S a o t f 4 a 9 t 7 a h n ) e d , B s t o i o u n n c t d e r a a r t n y h s e m i t I n s t i t u t i o n a l A r r a n g e m e n t s P u r s u a n t t o A r t i c l e I X o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 t h e G o v e r n m e n t s m a y r e q u e s t t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n t o e n q u i r e i n t o a n d r e p o r t t o G o v e r n m e n t s o n " q u e s t i o n s o r m a t t e r s o f d i f f e r e n c e . . . a r i s i n g a l o n g t h e c o m m o n f r o n t i e r . ” T h e e x e c u t i v e , a c t i n g p u r s u a n t t o t h i s a r t i c l e , m a y r e q u e s t t h e C o m m i s s i o n t o c o o r d i n a t e a n d f a c i l i t a t e t h e e x c h a n g e o f d a t a , m o n i t o r t h e e f f e c t i v e n e s s o f w a t e r q u a l i t y p r o g r a m s , m a k e r e c o m m e n d a t i o n s t o G o v e r n - m e n t s c o n c e r n i n g p o l l u t i o n c o n t r o l p r o g r a m s , l e g i s l a t i o n a n d a g r e e m e n t s , a n d p e r f o r m o t h e r , s i m i l a r f u n c t i o n s n o t i n v o l v i n g j u d i c i a l p o w e r . I n t h e e x e r c i s e o f i t s r e s p o n s i - b i l i t i e s u n d e r t h e T r e a t y , t h e C o m m i s s i o n i s a u t h o r i z e d t o a d m i n i s t e r o a t h s t o w i t n e s s e s a n d t o t a k e e v i d e n c e o n o a t h w h e n c r c r d e e m e d n e c e s s a r y , t o e m p l o y s u b - p o e n a s a n d c o m p e l t h e a t t e n d a n c e o f w i t n e s s e s , a n d a d o p t i t s o w n r u l e s o f p r o c e d u r e s ( A r t i c l e X I I ) . T h e U n i t e d S t a t e s c a n n o t , b y e x e c u t i v e a g r e e m e n t , c o m p e l t h e s t a t e s t o f u r n i s h i n f o r m a t i o n t o t h e C o m m i s s i o n o n a c o n t i n u i n g b a s i s , o r c o n f e r u p o n t h e C o m m i s s i o n t h e a u t h o r i t y t o e n t e r o n p r i v a t e p r e p e r t y f o r t h e p u r p o s e o f i n S p e c t i n g p o l l u t i o n c o n t r o l a n d o t h e r f a c i l i t i e s . L i k e - w i s e , t h e e x e c u t i v e c a n o n l y c o m m i t f u n d s f o r t h e s u p p o r t o f t h e C o m m i s s i o n s u b j e c t t o t h e a u t h o r i z a t i o n a n d a p p r O p r i a - t i o n o f f u n d s b y t h e C o n g r e s s . O t h e r P r o v i s i g n s T h e r e m a i n i n g p r o v i s i o n s o f t h e d r a f t a g r e e m e n t a r e s t a n d a r d , a n d r e q u i r e n o l e g a l a n a l y s i s a t t h i s t i m e . A n n e x e s a n d O t h e r D o c u m e n t s T h e S p e c i f i c d e t a i l s o f t h e j o i n t m e a s u r e s d e s c r i b e d i n A r t i c l e V o f t h e d r a f t a g r e e m e n t w i l l b e e m b o d i e d i n a n n e x e s , w h i c h w i l l b e b r o u g h t i n t o f o r c e a t t h e s a m e t i m e 2 4 3 a s t h e b a s i c a g r e e m e n t . T h e s e a n n e x e s w i l l b e p r e p a r e d i n a c c o r d a n c e w i t h t h e l i m i t a t i o n s d e s c r i b e d i n t h i s m e m o r a n d u m r e g a r d i n g t h e l e g a l c a p a c i t y o f t h e e x e c u t i v e t o m a k e a g r e e m e n t s i n t h e v a r i o u s a r e a s . T h e p r o v i s i o n s o f t h e a n n e x e s w i l l h a v e t o b e e x a m i n e d p r i o r t o s i g n a t u r e o f t h e a g r e e m e n t t o a s s u r e c o n f o r m i t y w i t h e x i s t i n g l a w . L e t t e r s o f c o m m i t m e n t , c o n t a i n i n g t h e d e t a i l s o f t h e p r o g r a m s d e s c r i b e d i n A r t i c l e I V o f t h e d r a f t a g r e e m e n t . w i l l b e e x c h a n g e d a t t h e t i m e t h e a g r e e m e n t i s c o n c l u d e d . W h i l e t h e d e v e l o p m e n t o f p r o g r a m s i s S p e c i f i c a l l y a u t h o r i - z e d , t h e l e t t e r s w i l l h a v e t o b e s c r u t i n i z e d t o a s s u r e t h a t n o c o m m i t m e n t s r e l a t i n g t o i m p l e m e n t a t i o n a r e c o n t a i n e d i n t h e l e t t e r s w h i c h d o n o t c o n f o r m t o s t a t u t o r y a u t h o r i t y . O n e o r m o r e R e f e r e n c e s t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n m a y b e t r a n s m i t t e d a t t h e t i m e t h e a g r e e m e n t i s c o n c l u d e d . S i n c e R e f e r e n c e s o r d i n a r i l y r a i s e n o q u e s t i o n o f l e g a l a u t h o r i t y , u n d e r A r t i c l e I X o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y , n o s p e c i a l i s s u e s a r e e x p e c t e d t o b e r a i s e d i n c o n n e c t i o n w i t h t h e i r p r e p a r a t i o n . C o n g r e s s i o n a l A p p r o v a l I t i s o u r o p i n i o n t h a t a w a t e r q u a l i t y a g r e e m e n t w i t h C a n a d a n e g o t i a t e d a l o n g t h e l i n e s o f t h e d r a f t a g r e e m e n t m a y b e c o n c l u d e d a s a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t w i t h o u t a p p r o v a l b y t h e C o n g r e s s i n a n y f o r m . S i n c e t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e c o m m i t m e n t s c o n t a i n e d i n t h e a g r e e m e n t w i l l d e p e n d i n l a r g e m e a s u r e o n t h e w i l l i n g n e s s o f C o n g r e s s t o a p p r O p r i a t e t h e n e e d e d f u n d s , w e b e l i e v e t h a t c o n s i d e r a t i o n s h o u l d b e g i v e n t o s e c u r i n g a n e x p r e s s i o n o f a p p r o v a l f r o m t h e C o n g r e s s , b e f o r e c o n c l u s i o n o f t h e a g r e e m e n t , i n C o n c u r r e n t R e s o l u t i o n w h i c h w o u l d ( I ) a p p r o v e t h e c o n c l u s i o n b y t h e P r e s i d e n t o f a n a g r e e m e n t w i t h C a n a d a e s t a b l i s h i n g w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t h e w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s a n d c o m m i t t i n g t h e U n i t e d S t a t e s t o t a k e e f f e c t i v e m e a s u r e s t o a t t a i n t h o s e o b j e c t i v e s , a n d ( 2 ) s u p p o r t t h e a s s i g n m e n t o f a d d i t - i o n a l f u n c t i o n s a n d r e S p o n s i b i l i t i e s o n t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . A C o n c u r r e n t R e s o l u t i o n w o u l d a p p e a r t o b e m o r e a p p r o p r i a t e t h a n a J o i n t R e s o l u t i o n ; s i n c e n o a d d i t i o n a l 2 4 4 l e g a l a u t h o r i t y i s b e i n g s o u g h t , a n d s i n c e n o S p e c i f i c a m o u n t s f o r f u n d i n g t h e c o m m i t m e n t s t o b e c o n t a i n e d i n t h e a g r e e m e n t c a n b e r e q u e s t e d a t t h i s t i m e . W h i l e t h e c o m m i t m e n t s c o n t a i n e d i n t h e d r a f t a g r e e - m e n t a r e n o t , s t r i c t l y s p e a k i n g , p r o m i s e s " t o a s s i s t a f o r e i g n c o u n t r y . . . b y t h e u s e o f . . . f i n a n c i a l r e s o u r c e s o f t h e U n i t e d S t a t e s " , d e f i n e d a s n a t i o n a l c o m m i t m e n t s i n S e n a t e R e s o l u t i o n 8 5 a d o p t e d J u n e 7 5 , 1 9 6 9 , ( t h e " C o m m i t m e n t s ” r e s o l u t i o n ) s i n c e t h e c o m m i t m e n t s e n v i s a g e d h e r e a r e f o r c o o p e r a t i v e a c t i o n f o r t h e d i r e c t b e n e f i t o f b o t h n a t i o n s r a t h e r t h a n a s f o r e i g n a s s i s t a n c e t o a e o e d e , t h e f e e t t h a t w e a r e d i s c u s s i n g t h e p r 0 p o s e d a g r e e - m e n t w i t h r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a i n ' t o w n s o f " c o m m i t m e n t s " s u g g e s t s t h a t t h e C o n g r e s s m a y r e g a r d t h e p r o p o s e d a g r e e m e n t a s o n e f o r w h i c h i t s a p p r o v a l i n s o m e f o r m s h o u l d b e s o u g h t . W h i l e i t w o u l d , o f c o u r s e , b e p o s s i b l e t o c o n c l u d e t h e p r o p o s e d a g r e e m e n t i n t h e f o r m o f a t r e a t y , t h i s i s n o t n e c e s s a r y . a n d f r o m a p o l i c y s t a n d p o i n t i s t h o u g h t t o h e " n d c ' i r t b l e . A s n o t e d a o o v e , t h e a g r e e m e n t i s r e l a t e d t o A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a r r r s T r e a t y o f 1 0 5 3 - ‘ L J U ‘ J o C o n c l u s i o n , W e a r e o f t h e o p i n i o n t h a t a n a g r e e m e n t e m b o d y i n g t h e p r o v i s i o n s c o n t a i n e d i n t h e d r a f t a g r e e m e n t m a y b e c o n c l u d e d a s a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t . W e r e c o m m e n d t h a t c o n s i d e r a t i o n b e g i v e n t o s e e k i n g f r o m C o n g r e s s a C o n c u r r e n t R e s o l u t i o n S p e c i f i c a l l y a p p r o v i n g t h e c o n c l u s i o n o f t h e a g r e e m e n t , i n v i e w o f t h e l a r g e a p p r o p r i a t i o n s w h i c h w i l l b e s o u g h t i n c o n n e c t i o n w i t h i t , t h e f a c t t h a t t h e p a r t i e s a r e m a k i n g " c o m m i t m e n t s " f o r a f f i r m a t i v e a c t i o n t o c o m b a t p o l l u t i o n , a n d t h e g e n e r a l i n t e r e s t i n p r o v i d i n g b r o a d b a s e d s u p p o r t f o r t h e c o n t e m p l a t e d a c t i o n . C h a r l e s N . B r o w e r M r . R h i n e l a n d e r E P A - M r . E c k e r t L / T M r . B e v a n s U S C G - C a p t . H a l l b e r g L / U N A M r . D o u d L / A R A - M r . F e l d m a n C l e a r a n c e s : L L / E U R : D F B u r n s : l l a 2 4 5 A P P E N D I X E F i n a l R e p o r t o f t h e C a n a d a - U n i t e d S t a t e s J o i n t W o r k i n g G r o u p o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n . C i r c u l a r 1 7 5 o f O 5 I 2 8 1 7 1 . 2 4 6 J u n e , 1 9 7 1 F I N A L R E P O R T O F T H E . C A N A D A - U N I T E D S T A T E S J O I N T W O R K I N G G R O U P O N G R E A T L A K E S P O L L U T I O N T h e C a n a d a - U n i t e d S t a t e s J o i n t W o r k i n g G r o u p o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n h a s t h e h o n o r t o t r a n s m i t t h e f o l l o w i n g r e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e s e c o n d M i n i s t e r i a l ‘ M e e t i n g . T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p w a s c r e a t e d a t t h e C a n a d a - U n i t e d S t a t e s M i n i s t e r i a l M e e t i n g h e l d i n O t t a w a o n J u n e 2 3 , 1 9 7 0 , f o r t h e p u r p o s e o f c o n s i d e r i n c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s a n d i m p l e m e n t i n g ‘ p r o g r a m s p r o p o s e d b y e i t h e r g o v e r n m e n t t o t h e W o r k i n g G r o u p . I n u n d e r t a k i n g i t s w o r k , t h e W o r k i n g G r o u p p a i d p a r t i c u l a r a t t e n t i o n t o t h e f i n d i n g s a n d r e c o m - m e n d a t i o n s o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( I J C ) i n i t s r e c e n t R e p o r t o n " P o l l u t i o n o f L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e I n t e r n a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r . " T h e W o r k i n g G r o u p w a s c o m p o s e d o f r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e t w o f e d e r a l G o v e r n m e n t s , t h e G o v e r n m e n t o f O n t a r i o , a n d t h e G o v e r n m e n t s o f t h e G r e a t L a k e s S t a t e s . T h e P r o v i n c e o f Q u e b e c p a r t i - c i p a t e d a s a n o b s e r v e r . A n n e x I c o n t a i n s a b r i e f a c c o u n t o f t h e m a n n e r i n w h i c h t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p o r g a n i z e d a n d c a r - r i e d o u t i t s a s s i g n m e n t s . R E C O M M E N D A T I O N S T h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n h a s f o u n d t h a t t h e w a t e r s o f L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e I n t e r - n a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r a r e b e i n g p o l l u t e d o n e a c h s i d e o f t h e b o u n d a r y t o t h e e x t e n t t h a t i t i s c a u s i n g o r i s l i k e l y t o c a u s e i n j u r y t o h e a l t h o r p r o p e r t y o n t h e o t h e r s i d e o f t h e b o u n d a r y . T h e I J C h a s r e c o m m e n d e d a s e r i e s o f u r g e n t r e m e d i a l m e a s u r e s r e q u i r e d t o r e s t o r e a h i g h l e v e l o f w a t e r 2 4 7 q u a l i t y i n t h e G r e a t L a k e s . T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p g e n e r a l l y e n d o r s e s t h e f i n d i n g s a n d r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e I J C ' s r e p o r t a s t h e b a s i s f o r f u r t h e r a c t i o n , a n d r e c o m m e n d s t o t h e M i n i s t e r s t h a t t h e G o v e r n m e n t s o f t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a t a k e t h e f o l l o w i n g a c t i o n i n c o n c e r t : 1 . T H E U N I T E D S T A T E S A N D C A N A D A S H O U L D E N T E R I N T O A N I N T E R G O V E R N M E N T A L A G R E E M E N T S E T T I N G F O R T H C O M M O N W A T E R Q U A L I T Y O B J E C T I V E S F O R T H E B O U N D A R Y W A T E R S O F T H E G R E A T L A K E S S Y S T E M , C O M M I T M E N T S F O R P R O G R A M S T O A T T A I N S U C H O B J E C T I V E S , A N D S T R E N G T H E N E D I N S T I T U T I O N A L A R R A N G E M E N T S T O A S S I S T T H E G O V E R N M E N T S . T h e a g r e e m e n t w o u l d p r o v i d e t h e b a s i s f o r i m p l e m e n t - i n g t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n a n d w o u l d r e p r e s e n t a n e w d i m e n s i o n i n i n t e r n a t i o n a l c o n t r o l o f w a t e r p o l l u t i o n . T h e f o r m a n d c o n t e n t o f t h e p r o p o s e d a g r e e m e n t a r e m o r e c o m p l e t e l y d i s c u s s e d i n A n n e x I I . T h e c e n t r a l f e a t u r e o f t h e a g r e e m e n t w o u l d b e t h e a d o p t i o n o f t h e g e n e r a l a n d s p e c i f i c c o m w o n ' w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s s y s t e m r e c o m m e n d e d b y t h e I J C . T h e I J C ‘ s g e n e r a l o b j e c t i v e s p r o v i d e f o r t h e r e c e i v i n g w a t e r s t o b e f r e e f r o m s u b s t a n c e s h a r m f u l t o h u m a n , a n i m a l o r a q u a t i c l i f e o r d e t r i m e n t a l t o i n t e n d e d u s e s . T h e s p e c i f i c o b j e c t i v e s r e l a t e t o q u a n t i t i e s o f p a r t i c u l a r s u b s t a n c e s a n d o t h e r p a r a m e t e r s n e c e s s a r y t o g u a r a n t e e t h e q u a l i t y o f t h e r e c e i v i n g w a t e r s i n a c c o r d a n c e w i t h t h e g e n e r a l o b j e c t i v e s . T h e I J C c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t h e l o w e r l a k e s a n d c o n n e c t i n g c h a n n e l s o f t h e G r e a t L a k e s a r e s e t o u t i n A n n e x I I I t o t h i s r e p o r t . E a c h n a t i o n w o u l d c o m m i t i t s e l f t o a d o p t l e g a l l y e n f o r c e a b l e s t a n d a r d s , c o n s i s t i n g o f p r e s c r i b e d l i m i t s o f r e c e i v i n g w a t e r q u a l i t y , t o s e e k t h e a c h i e v e m e n t 2 4 8 o f t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s b y a g r e e d t a r g e t d a t e s . E a c h c o u n t r y w o u l d f u r t h e r c o m m i t i t s e l f t o i m p l e m e n t p r o g r a m s d e s i g n e d t o a c h i e v e t h e s e s t a n d a r d s b y t h e t a r g e t d a t e s . T h e s e p r o g r a m s w o u l d i n c l u d e c o n t r o l p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s f o r t h e c o n s t r u c t i o n o f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e t r e a t m e n t f a c i l i t i e s o r p r o v i s i o n o f o t h e r m e a n s o f a b a t i n g s u c h p o l l u t i o n , p r o g r a m s f o r t h e r e d u c t i o n o f g r o s s p h o s p h o r u s i n p u t s , a n d o t h e r p r o g r a m s a n d m e a s u r e s d e s i g n e d t o a c h i e v e t h e c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s . T h e W o r k i n g G r o u p e m p h a s i z e d t h e u r g e n t n e e d f o r r e d u c i n g p h o s p h o r u s . £ / i n p u t s i n t o t h e G r e a t L a k e s f r o m a l l s o u r c e s , i n v i e w o f t h e s e r i o u s p r o b l e m o f a c c e l - e r a t e d e u t r o p h i c a t i o n . T h e p r o p o s e d a g r e e m e n t w o u l d i n c o r p o r a t e u n d e r t a k i n g s b y b o t h c o u n t r i e s t o i m p l e m e n t p r o g r a m s f o r u p g r a d i n g m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l t r e a t - m e n t f a c i l i t i e s t o r e m o v e p h o s p h o r u s f r o m e f f l u e n t s . B o t h . c o u n t r i e s r e c o g n i z e t h e n e e d f o r i m p r o v e d p r a c t i c e s t o r e d u c e p h o s p h o r u s i n p u t s f r o m a g r i c u l t u r a l , f o r e s t r y a n d o t h e r l a n d u s e a c t i v i t i e s . T h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a h a s t a k e n s t e p s t o l i m i t t h e p h o s p h o r u s c o n t e n t o f d e t e r g e n t s t o 2 0 % b y w e i g h t e x p r e S s e d a s p h o s p h o r u s p e n t o x i d e ( 8 . 7 % b y w e i g h t e x p r e s s e d e l e m e n t a l p h o s P h o r u s ) e f f e c t i v e A u g u s t 1 , 1 9 7 0 , a n d h a s a n n o u n c e d a f u r t h e r r e d u c t i o n t o 5 % b y D e c e m b e r 3 1 , 1 9 7 2 . S o m e o f t h e G r e a t L a k e s s t a t e s a n d l o c a l a u t h o r i t i e s h a v e a d a p t e d o r i n t r o d u c e d l e g i s l a t i o n t o l i m i t t h e p h o s p h o r u s c o n — t e n t o f d e t e r g e n t s . T h e U n i t e d S t a t e s G o v e r n m e n t i s a c t i v e l y c o n s i d e r i n g l i m i t a t i o n s o n p h o s p h o r u s c o n t e n t o f d e t e r g e n t s a n d , a l o n g w i t h i n d u s t r y , i s c a r r y i n g o u t r e s e a r c h a c t i v i t i e s t o d e v e I O p a s u i t a b l e r e p l a c e - 4 m e n t f o r t h e p h o s p h o r u s c o n t e n t o f d e t e r g e n t s , g i v i n g d u e c o n s i d e r a t i o n t o t h e p o s s i b l e p u b l i c h e a l t h h a z a r d s o f r e p l a c e m e n t m a t e r i a l s . l / T h e t e r m p h o s p h o r u s i n t h i s R e p o r t r e f e r s t o ‘ p h o s p h o r u s a s a c o n s t i t u e n t o f t h e v a r i o u s o r g a n i c a n d i n o r g a n i c c o m p l e x e s a n d c o m p o u n d s c o m m e n l y k n o w n a s p h O S p h a t e s , a n d n o t t o e l e m e n t a l p h o s p h o r u s a s a c h e m i c a l s u b s t a n c e . 2 4 9 I n a d d i t i o n , t h e t w o n a t i o n s w o u l d a g r e e o n a d d i t i o n a l c o o p e r a t i v e m e a s u r e s t o c o n t r o l s p e c i f i c p o l l u t i o n p r o b l e m s h i g h l i g h t e d i n t h e I J C ' s r e p o r t , a s , f o r e x a m p l e , c o m p a t i b l e r e g u l a t i o n s f o r t h e d i s p o s a l o f v e s s e l w a s t e s . T o a s s i s t t h e G o v e r n m e n t s i n i m p l e m e n t i n g t h e s e n e w a r r a n g e m e n t s , t h e a g r e e m e n t w o u l d c o n f e r u p o n t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n n e w r e a p o n s i b i l i t i e s i n t h e a r e a o f G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y , s u c h a s t h e a n a l y s r s a n d d i s s e m i n a t i o n o f w a t e r q u a l i t y d a t a , t h e m o n i t o r i n g o f n a t i o n a l a n d j o i n t p r o g r a m s f o r t h e a c h i e v e m e n t o f t h e a g r e e d o b j e c t i v e s , a n d t h e m a k i n g o f r e c o m m e n d a t i o n s t o g o v e r n m e n t s f o r i m p r o v e m e n t s i n t h e i r p r o g r a m s , l e g i s l a t i o n a n d i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t s . T h e W o r k i n g G r o u p f a v o r s t h e e s t a b l i s h m e n t o f a s i n g l e b o a r d u n d e r t h e I J C t o a s s i s t i n c a r r y i n g o u t i t s n e w r e s p o n s i b i l i t i e s , a n d t h e e s t a b l i s h m e n t o f a n I J C o f f i c e i n t h e G r e a t L a k e s a r e a . T h e W o r k i n g G r o u p r e c o m m e n d s t h a t t h e a g r e e m e n t c o n t a i n p r o v i s i o n s b y w h i c h t h e t w o G o v e r n m e n t s s e e k t h e r e s o u r c e s n e e d e d f o r t h e e x p a n d e d I J C f u n c t i o n s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s . T h e a g r e e m e n t w o u l d a l s o p r o v i d e f o r r e v i s i o n a n d i m p r o v e m e n t f r o m t i m e t o t i m e . I n t e r g o v e r n m e n t a l c o n s u l t a t i o n s o n f u r t h e r c o n c e r t e d a c t i o n t o d e a l w i t h G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y p r o b l e m s w o u l d b e c o n d u c t e d a s n e e d e d . * 2 . T H E G O V E R N M E N T S S H O U L D A S S O O N A S P R A C T I C A B L E A N N O U N C E A D D I T I O N A L C O O P E R A T I V E M E A S U R E S T O I M P R O V E W A T E R Q U A L I T Y I N T H E G R E A T L A K E S , A S L I S T E D B E L O W : J o i n t S o n t i n g e n g y P l a n . R e c o g n i z i n g t h e n e e d f o r a c o o r d i n a t e d r e s p o n s e t o p o l l u t i o n i n c i d e n t s a n d p u r s u a n t t o d e c i s i o n s r e a c h e d a t t h e J u n e 1 9 7 0 M i n i s t e r i a l M e e t i n g , a c o o r d i n a t e d c o n t i n g e n c y p l a n f o r t h e G r e a t L a k e s h a s n o w b e e n d e v e l O p e d . T h i s p l a n p r o v i d e s f o r j o i n t a c t i o n t o c o n t r o l s p i l l s o f o i l a n d h a z a r d o u s m a t e r i a l o n t h e G r e a t L a k e s . I t a l s o i n c o r - p o r a t e s a r r a n g e m e n t s t o d e a l w i t h s p e c i a l p o l l u t i o n 2 5 0 s i t u a t i d h s . T h e p l a n i s s u m m a r i z e d i n A n n e f ‘ I V . I t i s r e c o m m e n d e d t h a t a t t h e M i n i s t e r a l ' M e e t i n g t h e G o v e r n m e n t s a n n o u n c e t h a t t h i s p l a n i s b e i n g p u t i n t o e f f e c t . U p p e r L a k e s S t u d y . T h e W o r k i n g G r o u p r e c o g n i z e d t h e i n t e g r a l n a t u r e o f t h e G r e a t L a k e s s y s t e m a n d t h e n e e d f o r a c o m p r e h e n s i v e o v e r v i e w o f w a t e r q u a l i t y i n a l l t h e b o u n d a r y w a t e r s . I t r e c o m - . m e n d s t h a t a t t h e M i n i s t e r i a l M e e t i n g t h e G o v e r n m e n t s a n n o u n c e t h a t t h e y i n t e n d s o o n t o r e q u e s t t h e I J C t o c o n d u c t a n i n v e s t i g a t i o n o f w a t e r q u a l i t y i n L a k e s S u p e r i o r a n d H u r o n . S o u r c e s o f p o l l u t i o n i n t h e t r i b u t a r i e s , i n c l u d i n g L a k e M i c h i g a n , w h i c h h a v e c a u s e d e f f e c t s o n w a t e r q u a l i t y i n t h e b o u n d a r y w a t e r s , s h o u l d b e a s u b j e c t o f c o n c e r n t o t h e I J C i n i t s i n v e s t i g a t i o n . T h i s i n v e s t i g a t i o n w o u l d s u p p l e m e n t t h e s t u d y r e c e n t l y c o m p l e t e d o n t h e l o w e r G r e a t L a k e s . I n t e r i m S u r v e i l l a n c e b y I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . T h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n i s c o n t i n u i n g i t s w a t e r q u a l i t y s u r v e i l l a n c e a c t i v i t i e s u n d e r t h e l 9 6 4 R e f e r e n c e o n P o l l u t i o n o f t h e L o w e r L a k e s , a s w e l l a s i t s a c t i v i t i e s t h r o u g h t h e P o l l u t i o n A d v i s o r y B o a r d s f o r t h e C o n n e c t i n g C h a n n e l s . T h e W o r k i n g G r o u p r e c o m m e n d s t h a t a t t h e M i n i s t e r i a l M e e t i n g t h e G o v e r n m e n t s a n n o u n c e t h a t i n c o n n e c t i o n w i t h t h e i n v e s t i g a t i v e s t u d y o f t h e u p p e r G r e a t L a k e s t h e y i n t e n d s o o n t o r e q u e s t t h e C o m m i s s i o n t o e x t e n d i t s s u r v e i l l a n c e t o i n c l u d e L a k e H u r o n a n d L a k e S u p e r i o r . O t h e r A c t i o n s . T h e g o v e r n m e n t s m a y a l s o w i s h t o a n n o u n c e a t t h e M i n i s t e r i a l M e e t i n g a C d i t i o n a l p o s i t i v e a c t i o n m e a s u r e s w h i c h w i l l c o n t r i b u t e t o t h e a c h i e v e m e n t o f t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s . C O N C L U S I O N S T h e f o r e g o i n g r e c o m m e n d a t i o n s r e p r e s e n t t h e c o n - s i d e r e d v i e w s o f b o t h t h e C a n a d i a n a n d U n i t e d S t a t e s s e c t i o n s o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . T h e s e r e c o m m e n d a t i o n s 2 5 1 r e p r e s e n t a c o m p r e h e n s i v e - r e s p o n s e t o t h e 2 2 r e c o m m e n d a - t i o n s m a d e b y t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n i n i t s r e p o r t o n p o l l u t i o n i n t h e l o w e r G r e a t L a k e s . T h e t w o s e c t i o n s w o r k e d i n c l o s e h a r m o n y a n d d e m o n s t r a t e d t h a t t h e r e i s a c o n s e n s u s o n t h e p r o g r a m s n e c e s s a r y t o r e s t o r e a n d p r o t e c t t h e G r e a t L a k e s . T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p r e c o m m e n d s t h a t a s e c o n d C a n a d a - U n i t e d S t a t e s M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n b e h e l d i n W a s h i n g t o n o n J u n e 1 0 , 1 9 7 1 , t o c o n s i d e r t h i s r e p o r t , t o a u t h o r i z e n e g o t i a t i o n o f t h e a g r e e m e n t p r o p o s e d i n R e c o m m e n d a t i o n 1 , a n d t o i m p l e m e n t t h e m e a s u r e s p r o p o s e d i n r e c o m m e n d a t i o n 2 . R e s p e c t f u l l y s u b m i t t e d , C A N A D A - U N I T E D S T A T E S J O I N T W O R K I N G G R O U P O N G R E A T L A K E S P O L L U T I O N C h a i r m a n , C a n a d i a n S e c t i o n C h a i r m a n , U n i t e d S t a t e s S e c t i o n M r . P a u l T r e m b l a y D r . G o r d o n J . M a c D o n a l d D e p a r t m e n t o f E x t e r n a l C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l A f f a i r s Q u a l i t y 2 5 2 H N W b I ‘ U ‘ O V ” ( 0 J u n e , 1 9 7 1 A m ; J O I N T W O R K I N G G R O U P A C T I V I T I E S T h e f i r s t m e e t i n g o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p w a s h e l d i n W a s h i n g t o n , D . C . , o n S e p t e m b e r 2 4 - 2 5 , 1 9 7 0 . T h e C a n a d i a n s e c t i o n o f t h e g r o u p w a s l e d b y A m b a s s a d o r M a r c e l C a d i e u x , a n d t h e U n i t e d S t a t e s s e c t i o n w a s h e a d e d b y D r . G o r d o n M a c D o n a l d o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . A u s e f u l g e n e r a l d i s c u s s i o n w a s h e l d c o n c e r n - i n g m e a s u r e s b e i n g t a k e n b y e a c h c o u n t r y t o c o m b a t p r o b l e m s o f p o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s B a s i n . I t w a s d e t e r m i n e d a t t h i s m e e t i n g t h a t t h e w o r k o f t h e W o r k i n g G r o u p s h o u l d p r o c e e d t h r o u g h t h e i n s t r u m e n - t a l i t y o f s u b - g r o u p s , w h i c h w o u l d c o n s i d e r v a r i o u s a s p e c t s o f t h e p r o b l e m o f p o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s a n d r e p o r t t o t h e f u l l W o r k i n g G r u p . T e n s u b - g r o u p s w e r e e s t a b l i s h e d , a s f o l l o w s : W a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s a n d s t a n d a r d s ; C o n t i n g e n c y p l a n f o r o i l s p i l l s ; H a n d l i n g o f h a z a r d o u s m a t e r i a l s o n w a t e r ; P o l l u t i o n f r o m w a t e r c r a f t ; I n s t i t u t i o n a l m a t t e r s ; L e g i s l a t i o n r e l a t i n g t o G r e a t L a k e s p o l l u t i o n ; C o o r d i n a t i o n o f r e s e a r c h ; C o o r d i n a t i o n o f a c t i o n t o m e e t s p e c i a l s i t u a t i o n s ; P o l l u t i o n f r o m a g r i c u l t u r e , f o r e s t r y a n d c o n s e r v a t i o n s o u r c e s ; H a n d l i n g o f h a z a r d o u s m a t e r i a l s a t o n - s h o r e a n d o f f - s h o r e f a c i l i t i e s . H 0 E a c h s u b - g r o u p o p e r a t e d u n d e r t e r m s o f r e f e r e n c e a p p r o v e d b y t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . T h e s u b - g r o u p s s u b m i t t e d t h e i r r e p o r t s , a c c o m p a n i e d b y r e c o m m e n d a t i o n s 2 5 3 f o r j o i n t a c t i o n , t o t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p i n t h e s p r i n g o f 1 9 7 1 . T h e f i n a l r e p o r t s o f t h e s u b - g r o w s a r e b e i n g s u b m i t t e d t o t h e g o v e r n m e n t s a s a n a d d e n d u m t o t h i s f i n a l r e p o r t . F o l l o w i n g r e c e i p t o f t h e s e r e p o r t s , a s p e c i a l d r a f t i n g c o m m i t t e e o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p c o n - s i d e r e d t h e s e r e p o r t s a n d p r e p a r e d a n a g e n d a f o r t h e s e c o n d m e e t i n g o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p , t o g e t h e r w i t h t h e d r a f t o f a f i n a l r e p o r t . T h e s e c o n d m e e t i n g o f t h e W o r k i n g G r o u p w a s h e l d i n O t t a w a o n A p r i l 2 1 - 2 2 , 1 9 7 1 . T h e C a n a d i a n s e c t i o n w a s h e a d e d b y ' M r . P a u l T r e m b l a y , A s s o c i a t e U n d e r S e c r e t a r y f o r E x t e r n a l A f f a i r s , a n d t h e U n i t e d S t a t e s s e c t i o n w a s l e d b y D r . G o r d o n ‘ M a c D o n a l d . T h e m e e t i n g r e v i e w e d a n d a p p r o v e d t h e d r a f t o f t h e W o r k i n g G r o u p ' s f i n a l r e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s . T h e W o r k i n g G r o u p c o n s u l t e d w i t h t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n r e g a r d i n g t h i s r e p o r t o n M a y 2 0 - 2 1 , 1 9 7 1 , i n . W a s h i n g t o n . T h e C o m m i s s i o n e r s e x p r e s s e d g e n - e r a l a g r e e m e n t w i t h t h e r e p o r t a n d i t s r e c o m m e n d a t i o n s a n d t h e y s t a t e d t h a t t h e y c o n s i d e r e d t h e a c t i o n s r e c o m - m e n d e d r e p r e s e n t e d a p o s i t i v e a n d c o m p r e h e n s i v e r e s p o n s e t o t h e i r o w n r e c o m m e n d a t i o n s c o n t a i n e d i n t h e I J C ' s r e p o r t o n t h e L o w e r G r e a t L a k e s . T h e y i n d i c a t e d t h e y w o u l d s o o n f o r w a r d t o t h e t w o G o v e r n m e n t s t h e i r c o m - m e n t s o n c e r t a i n a s p e c t s o f t h e i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e - m e n t s p r o p o s e d i n t h e W o r k i n g G r o u p ' s r e p o r t . 2 5 4 J u n e , 1 9 7 1 A N N E X I I _ F O R M A N D C O N T E N T O F P R O P O S E D G R E A T L A K E S W A T E R Q U A L I T Y A G R E E M E N T A s i n d i c a t e d i n i t s f i n a l r e p o r t , t h e J o i n t W o r k - i n g G r o u p r e c o m m e n d s t h a t t h e G o v e r n m e n t s a t t h e M i n i - s t e r i a l M e e t i n g a n n o u n c e t h e i r s u p p o r t f o r t h e c o n c l u s i o n o f a f o r m a l i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t b e t w e e n t h e t w o c o u n t r i e s w h i c h w o u l d i n c o r p o r a t e t h e e l e m e n t s s e t o u t b e l o w . T h e f i n a l t e x t o f t h e a g r e e m e n t s h o u l d b e s e t t l e d t h r o u g h n e g o t i a t i o n , w h i c h s h o u l d b e g i n a s s o o n a s p o s - s i b l e b e t w e e n a p p r o p r i a t e r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e t w o n a t i o n s d e s i g n a t e d f o r t h i s p u r p o s e . T h e a g r e e m e n t s h o u l d b e c o n c l u d e d a n d p r e p a r e d f o r e x e c u t i o n o n b e h a l f o f t h e t w o G o v e r n m e n t s b y a p p r o p r i a t e h i g h o f f i c i a l s b y t h e e a r l y a u t u m n o f 1 9 7 1 . C O N T E N T O F T H E A G R E E M E N T A d o p t i o n o f C o m m o n W a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s F i r s t , t h e a g r e e m e n t s h o u l d p r o v i d e f o r t h e a d o p t i o n o f c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s . I n i t i a l l y , t h e s e s h o u l d b e b a s e d u p o n t h e g e n e r a l a n d s p e c i f i c o b j e c - t i v e s r e c o m m e n d e d b y t h e I J C , a s s e t o u t i n A n n e x I I I . E s t a b l i s h m e n t o f C o m p a t i b l e S t a n d a r d s S e c o n d , t h e a g r e e m e n t s h o u l d p r o v i d e f o r t h e e s t a b l i s h m e n t o f c o m p a t i b l e s t a n d a r d s . T h e s e s t a n d a r d s s h o u l d i n c l u d e p r e s c r i b e d l i m i t s o f w a t e r q u a l i t y e s t a b - l i s h e d u n d e r g o v e r n m e n t a l a u t h o r i t y b y p o l l u t i o n c o n t r o l a g e n c i e s i n p r o g r a m s d e s i g n e d t o a c h i e v e t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s . T h e r e w i l l b e c e r t a i n r e s t r i c t e d , l o c a l i z e d 2 5 5 ‘ A F H ‘ P N a r e a s w h e r e e x i s t i n g c o n d i t i o n s w i l l p r e v e n t t h e s e o b j e c t i v e s f r o m b e i n g m e t w i t h i n t h e p r o p o s e d t i m e f r a m e ; s u c h a r e a s , h o w e v e r , s h o u l d b e i d e n t i f i e d s p e c i f i c a l l y a n d k e p t t o a m i n i m u m . T h e G o v e r n m e n t s c o n c e r n e d w i l l e s t a b l i s h c o m p a t i b l e s t a n d a r d s w i t h i n o n e y e a r , o r a s s o o n t h e r e a f t e r a s p r o c e d u r e s p e r m i t , w i t h r e s p e c t t o t h e a g r e e d g e n e r a l p a r a m e t e r s a n d t h e f o l l o w i n g s p e c i f i c o n e s : m i c r o b i o l o g y ; d i s s o l v e d o x y g e n ; t o t a l d i s s o l v e d s o l i d s ; t a s t e a n d o d o r ; P H ; i r o n ; p h o s p h o r u s ; r a d i o a c t i v i t y ; . m e r c u r y a n d o t h e r t o x i c h e a v y m e t a l s ; p e r s i s t e n t o r g a n i c c o n t a m i n a n t s ; ' s e t t l e a b l e a n d s u s p e n d e d m a t e r i a l s ; a n d o i l , p e t r o c h e m i c a l s , a n d i m m i s c i b l e s u b s t a n c e s . . . . : ( D o m i n a n t - p u n . . . C o m p a t i b l e s t a n d a r d s w i l l b e e s t a b l i s h e d f o r t e m p e r a - t u r e w i t h i n t w o y e a r s o r a s s o o n a s t e c h n i c a l i n f o r m a - t i o n a n d p r o c e d u r e s p e r m i t . P r o g r a m C o m m i t m e n t s T h i r d , t h e a g r e e m e n t s h o u l d c o n t a i n a n e x c h a n g e o f c o m m i t m e n t s b e t w e e n t h e G o v e r n m e n t s t o i m p l e m e n t t h e p r o g r a m s a n d m e a s u r e s r e q u i r e d t o c o m p l y w i t h t h e a g r e e d s t a n d a r d s a n d t o s e e k a c h i e v e m e n t o f t h e c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s . D e t a i l s o f p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s d e s i g n e d t o m e e t t h e s e s t a n d a r d s , t o t h e e x t e n t t h e y a r e a v a i l a b l e , s h o u l d b e e x c h a n g e d a n d p r o v i d e d t o t h e I J C a t t h e t i m e t h e b a s i c a g r e e m e n t i s c o n c l u d e d a n d a n n u a l l y t h e r e a f t e r . T h e I J C s h o u l d e a c h y e a r r e v i e w t h e s e p r o g r a m s a n d t h e p r o g r e s s i n t h e i r i m p l e m e n t a t i o n , a d v i s e t h e G o v e r n - m e n t s o n t h e i r a d e q u a c y a n d r e c o m m e n d c h a n g e s i n p r o - g r a m s t o a c h i e v e t h e c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s 2 5 6 a n d i n t a r g e t v p r o g r a m s . T h e s e p r o g r a m s w o u l d i n c l u d e t h e f o l l o w i n g : ( a ) ( b ) ( e ) ( d ) c o n t r o l p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s f o r t h e c o n s t r u c t i o n o f t r e a t m e n t f a c i l i t i e s f o r ‘ m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s a n d a n i m a l h u s b a n d r y o p e r a t i o n s d e s i g n e d t o s e e k a t t a i n - m e n t o f t h e c o m m o n g e n e r a l w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s a n d t h e s p e c i f i c o b j e c t i v e s f o r m i c r o b i o l o g y , d i s s o l v e d o x y g e n , t o t a l d i s - s o l v e d s o l i d s , t a s t e a n d o d o r ( i n c l u d i n g p h e n o l s ) , p H , i r o n , s e t t l e a b l e a n d s u s - p e n d e d m a t e r i a l s , o i l , p e t r o c h e m i c a l s a n d i m m i s c i b l e s u b s t a n c e s . T h e t a r g e t o f t h e s e c o n t r o l p r o g r a m s s h a l l b e t o m e e t t h e c o m - m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s b y D e c e m b e r 3 1 , 1 9 7 5 ; p r o g r a m s d e s i g n e d t o a c h i e v e r e d u c t i o n s i n g r o s s p h o s p h o r u s i n p u t s f r o m m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l s o u r c e s t o a g r e e d i n i t i a l t a r g e t l o a d i n g s t o L a k e E r i e b y 1 9 7 3 a n d t o L a k e O n t a r i o b y D e c e m b e r 3 1 , 1 9 7 5 ; * p r o g r a m s d e s i g n e d t o a c h i e v e t h e e l i m i n a t i o n a s q u i c k l y a s p o s s i b l e o f m e r c u r y a n d o t h e r t o x i c h e a v y m e t a l s f r o m a l l s o u r c e s i n t o t h e G r e a t L a k e s a n d t o r e q u i r e t h e i m m e d i a t e e l i m i n a t i o n o f m e r c u r y f r o m s l i m i c i d e s a n d o t h e r b i o c i d e s i n i n d u s t r i a l O p e r a t i o n s ; p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s t o a c h i e v e t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t e m p e r a t u r e , p a r t i c u - l a r l y w i t h r e s p e c t t o c o n t r o l s o f t h e r m a l d i s c h a r g e s a n d s i t i n g g u i d e l i n e s f o r n u c l e a r a n d f o s s i l - f u e l l e d e l e c t r i c p o w e r p l a n t s ; T h e C a n a d i a n s e c t i o n o f t h e W O r k i n g G r o u p f a v o r s t h e i n c l u s i o n o f p r o g r a m s d e s i g n e d e s s e n t i a l l y t o e l i m i n a t e t h e p h o s p h o r u s c o n t e n t o f d e t e r g e n t s . 2 5 7 ( e ) ( f ) ( 3 ) p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s f o r t h e c o n t r o l o f p o l l u t i o n f r o m c o m b i n e d s e w e r o v e r f l o w s b y D e c e m b e r 3 1 , 1 9 7 7 , o r a s s o o n a s p o s - s i b l e t h e r e a f t e r ; p r o g r a m s t o l i m i t a c c u m u l a t i o n o f p e r s i s t e n t p e s t i c i d e s , h e r b i c i d e s a n d o t h e r o r g a n i c c o n t a m i n a n t s , i n c l u d i n g a p p l i c a b l e m e a s u r e s f o r : ( a ) t e s t i n g f o r e n v i r o n m e n t a l e f f e c t s , ( b ) r e g i s t r a t i o n p r i o r t o u s e , ( c ) m o n i t o r - i n g o f i n p u t s t o s e w a g e s y s t e m s , a n d ( d ) p o l l u t i o n i n c i d e n t p r e v e n t i o n p l a n s ; a n d p r o g r a m s a n d r e g u l a t i o n s t o a c h i e v e t h e a g r e e d o b j e c t i v e f o r r a d i o a c t i v i t y , i n c l u d - i n g : ( a ) g u i d e l i n e s o n t h e s i t i n g o f n u c l e a r p o w e r e d p l a n t s , ( b ) c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a - t i o n a l c o n t r o l s t a n d a r d s , ( c ) u s e o f r a d i o - a c t i v e m a t e r i a l s b y i n d u s t r y , i n r e s e a r c h a n d e l s e w h e r e , ( d ) h a n d l i n g a n d t r a n s p o r t a - t i o n o f r a d i o a c t i v e m a t e r i a l s , a n d ( e ) t r e a t - m e n t a n d d i s p o s a l o f r a d i o a c t i v e m a t e r i a l s . F o r p u r p o s e s o f r e f e r e n c e , S c h e d u l e 1 ( a t t a c h e d ) s e t s o u t t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f S u b — g r o u p l o n S t a n d a r d s a n d P r o g r a m s . A d d i t i o n a l C O O p e r a t i v e M e a s u r e s F o u r t h , t h e a g r e e m e n t s h o u l d p r o v i d e f o r a d d i - t i o n a l c o o p e r a t i v e m e a s u r e s a i m e d a t p r o t e c t i n g G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y , a s f o l l o w s : ( a ) t h e j o i n t U . S . - C a n a d a o i l a n d h a z a r d o u s m a t e r i a l s p o l l u t i o n c o n t i n g e n c y p l a n i n c l u d - i n g c o o r d i n a t i o n o f j o i n t r e s p o n s e a c t i o n s t o a s p i l l , a n d t h e i n t e r g o v e r n m e n t a l a r r a n g e - m e n t s f o r c o o r d i n a t i n g a c t i o n t o m e e t o t h e r 2 5 8 ( b ) ( C ) ( d ) ( e ) ( f ) s p e c i a l s i t u a t i o n s i n v o l v i n g w a t e r p o l l u - t i o n i n c i d e n t s ; t h e a c h i e v e m e n t o f e f f e c t i v e a n d c o m p a t i b l e r e g u l a t i o n s r e g a r d i n g v e s s e l d e s i g n a n d c o n - s t r u c t i o n t o p r e v e n t t h e l o s s o f f u e l o r p o t e n t i a l l y p o l l u t a n t c a r g o e s , a n d t h e e s s e n t i a l f e a t u r e s o f s u c h r e g u l a t i o n s ; t h e a c h i e v e m e n t o f e f f e c t i v e a n d c o m p a t i b l e r e g u l a t i o n s t o c o n t r o l v e s s e l w a s t e d i s - c h a r g e s , i n c l u d i n g a h i g h d e g r e e o f s e w a g e t r e a t m e n t , a u t h o r i t y f o r t o t a l s e w a g e d i s - c h a r g e p r o h i b i t i o n i n c e r t a i n c r i t i c a l u s e a r e a s , a n d t h e p r o h i b i t i o n o f o t h e r v e s s e l ‘ w a s t e d i s c h a r g e s , i n c l u d i n g t h e e s s e n t i a l f e a t u r e s o f s u c h r e g u l a t i o n s ; t h e t e r m s o f r e f e r e n c e a n d f u n d i n g o f a j o i n t i n v e s t i g a t i o n b y t h e C a n a d i a n a n d U . S . G o v - e r n m e n t s , c o n c e r n i n g t h e . n e e d f o r n e w n a v i g a - t i o n e q u i p m e n t , t h e e s t a b l i s h m e n t o f f o r m a l t r a f f i c l a n e s o n t h e G r e a t L a k e s , t h e n e e d f o r s t a n d a r d s o f m a n n i n g a n d o p e r a t i o n o f d o m e s t i c a n d f o r e i g n v e s s e l s w i t h r e s p e c t t o r e q u i r i n g c e r t i f i c a t e d p i l o t s a n d o f f i c e r s ; t h e e x t e n s i o n o f a r e f e r e n c e t o t h e I n t e r - n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n r e q u e s t i n g a r e v i e w o f t h e a d e q u a c y a n d c o m p a t i b i l i t y o f t h e p r o g r a m s o f t h e g o v e r n m e n t s c o n c e r n e d t o c o n t r o l p o l l u t i o n f r o m a g r i c u l t u r e , f o r e s t r y , a n d o t h e r l a n d u s e a c t i v i t i e s i n c l u d i n g s o l i d w a s t e d i s p o s a l ; a n d r e q u e s t i n g t h e I J C t o r e c o m m e n d s u c h a d d i t i o n a l p r o g r a m s a s m a y b e r e q u i r e d t o a c h i e v e t h e c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s ; t h e a c h i e v e m e n t o f c o m p a t i b l e c r i t e r i a f o r d i s t i n g u i s h i n g p o l l u t e d f r o m n o n - p o l l u t e d d r e d g e d s p o i l , o f c o n c e r t e d p r o g r a m s f o r t h e d e s i g n a t i o n o f o n - l a n d d i s p o s a l s i t e s , a n d 2 5 9 ( s ) ( h ) ( i ) o f c o n c e r t e d p r o g r a m s f o r t h e p h fi s i n g o u t o f a l l d i s c h a r g e s o f p o l l u t e d d r e d g e d s p o i l i n t o t h e G r e a t L a k e s ; t h e a c h i e v e m e n t o f e f f e c t i v e c o m p a t i b l e r e g u l a t i o n s t o p r e v e n t d i s c h a r g e s o f o i l a n d h a z a r d o u s p o l l u t i n g s u b s t a n c e s f r o m o n - s h o r e a n d o f f - s h o r e f a c i l i t i e s , a n d t h e e s s e n - t i a l f e a t u r e s o f s u c h r e g u l a t i o n s ; t h e a c h i e v e m e n t o f e f f e c t i v e a n d c o m p a t i b l e r e g u l a t i o n s f o r t h e t r a n s p o r t a t i o n a n d h a n d l i n g o f h a z a r d o u s p o l l u t i n g s u b s t a n c e s o n l a n d a n d t h e e s s e n t i a l f e a t u r e s o f s u c h r e g u l a t i o n s ; a n d t h e a c h i e v e m e n t o f e f f e c t i v e a r r a n g e m e n t s w i t h i n t h e f r a m e w o r k o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n f o r f a c i l i t a t i n g t h e c o o r d i n a t i o n o f G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y r e s e a r c h . I n s t i t u t i o n a l A r r a n g e m e n t s F i f t h , t h e a g r e e m e n t s h o u l d p r o v i d e f o r t h e d e v e l - 0 p m e n t o f e f f e c t i v e i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s t o o v e r - s e e t h e o p e r a t i o n o f t h e n e w a g r e e m e n t a n d t o a s s i s t t h e G o v e r n m e n t s i n t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e i r p r o g r a m s . T h e W o r k i n g G r o u p r e c o m m e n d s t h a t t h e s e a r r a n g e m e n t s b e e s t a b l i s h e d . w i t h i n t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n u n d e r t h e f r a m e w o r k o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 . T h e b a s i c a g r e e m e n t s h o u l d s e t f o r t h t h e r e s p o n - s i b i l i t i e s o f t h e I J C f o r G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y , w h i c h s h o u l d i n c l u d e : ( a ) t h e c o l l a t i o n , a n a l y s i s a n d d i s s e m i n a t i o n o f d a t a a n d i n f o r m a t i o n s u p p l i e d b y o p e r a t i o n a l a g e n c i e s w i t h r e s p e c t “ t o t h e q u a l i t y o f w a t e r i n t h e G r e a t L a k e s , i n t h e l i g h t o f t h e c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s ; 2 6 0 ( b ) t h e c o l l e c t i o n , a n a l y s i s a n d d i s s é m i n a t i o n o f d a t a a n d i n f o r m a t i o n c o n c e r n i n g t h e o p e - r a t i o n a n d e f f e c t i v e n e s s o f w a t e r q u a l i t y p r o g r a m s w h i c h a r e e s t a b l i s h e d t o a c h i e v e t h e c o m m o n o b j e c t i v e s a n d t h e r e s t o r a t i o n a n d p r o - t e c t i o n o f G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y ; ( c ) t h e t e n d e r i n g o f a d v i c e a n d r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e G o v e r n m e n t s c o n c e r n e d ( i n c l u d i n g p e r i o d i c r e p o r t s t o g o v e r n m e n t s a n d t o t h e p u b l i c ) w i t h r e s p e c t t o s p e c i f i c p r o b l e m s o f w a t e r q u a l i t y i n t h e G r e a t L a k e s a n d t o t h e a c t i o n t o b e t a k e n b y G o v e r n m e n t s t o m e e t t h e s e p r o b l e m s , i n c l u d i n g r e c o m m e n d a t i o n s f o r i m p r o v e m e n t o f w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s , w a t e r q u a l i t y p r o g r a m s , l e g i s l a t i o n a n d r e g u - l a t i o n s , a n d f o r i m p r o v e m e n t s t o e x i s t i n g i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t s o n G r e a t L a k e s p o l l u t i o n c o n t r o l ; ( d ) a s s i s t a n c e i n t h e c o o r d i n a t i o n o f j o i n t a c t i v i - t i e s i n s u c h a r e a s a s r e s e a r c h , s y s t e m s a n a l - y s i s , c o n t i n g e n c y p l a n n i n g , a n d c o n s u l t a t i o n o n s p e c i a l s i t u a t i o n s ; a n d ( e ) a s s i s t a n c e i n a c h i e v i n g a n d m a i n t a i n i n g m o r e e f f e c t i v e l i a i s o n a m o n g t h e g o v e r n m e n t s c o n - c e r n e d i n t h e i r e f f o r t s t o p r o t e c t G r e a t L a k e s w a t e r q u a l i t y . T h e a g r e e m e n t s h o u l d a l s o p r o v i d e t h a t , i n s u p p o r t o f i t s e n l a r g e d r o l e , t h e I J C w o u l d b e e m p o w e r e d t o c o n d u c t p u b l i c h e a r i n g s a s a p p r o p r i a t e ; a n d t o m a k e s p e c i a l a n d p e r i o d i c r e p o r t s t o t h e G o v e r n m e n t s a n d t o t h e p u b l i c i n c l u d i n g c o n c l u s i o n s a n d r e c o m m e n d a t i o n s f o r a c t i o n . S u b j e c t t o a c a r e f u l s t u d y o f c o n s t i t u t i o n a l q u e s - t i o n s r a i s e d u n d e r U n i t e d S t a t e s ~ d o m e s t i c l a w , t h e W o r k - i n g G r o u p b e l i e v e d t h e a g r e e m e n t s h o u l d p r o v i d e t h a t t h e p a r t i e s w o u l d s e e k l e g i s l a t i o n g i v i n g t h e I J C t h e a u t h o r i t y w i t h o u t r e s o r t t o l o c a l c o u r t s t o s u b p o e n a w i t n e s s e s a n d 2 6 1 t o r e q u i r e t h e p r o d u c t i o n o f r e l e v a n t d o c u m e n t s r e l a t - i n g t o G r e a t L a k e s p o l l u t i o n . W h i l e t h e s u b - g r o u p a g r e e d t h a t t h e G o v e r n m e n t s s h o u l d n o t c r e a t e w i t h i n t h e I J C a l a r g e b u r e a u c r a c y o f t e c h n i c i a n s a n d a n a l y s t s t o d u p l i c a t e t h e w o r k a l r e a d y b e i n g p e r f o r m e d b y f e d e r a l a s w e l l a s s t a t e a n d p r o v i n - c i a l a u t h o r i t i e s w i t h i n t h e t w o c o u n t r i e s , i t w a s r e c o g - n i z e d t h a t a n i n d e p e n d e n t v e r i f i c a t i o n c a p a b i l i t y , e v e n t h o u g h l i m i t e d , w o u l d e n h a n c e t h e c r e d i b i l i t y o f t h e C o m m i s s i o n ' s a d v i c e a n d r e c o m m e n d a t i o n s i n t h e e y e s o f t h e p u b l i c . S u c h v e r i f i c a t i o n w o u l d i n v o l v e a u t h o r i t y t o v e r i f y , t h r o u g h i n d e p e n d e n t s a m p l i n g a n d l a b o r a t o r y m e a n s , t h e d a t a c o n c e r n i n g w a t e r q u a l i t y s u b m i t t e d b y g o v e r n m e n t a l w a t e r q u a l i t y a g e n c i e s . * * T h e C a n a d i a n m e m b e r s o f t n e S u b - g r o u p b e l i e v e d t h a t i n o r d e r t o c a r r y o u t i t s r e s p o n s i b i l i t i e s t h e I J C s h o u l d b e g i v e n t h e a u t h o r i t ; a n d r e s o u r c e s t o m a k e i n d e p e n d e n t s p o t c h e c k s o f t h e q u a l i t y o f t h e w a t e r i n t h e G r e a t L a k e s ; a n d t h a t t h e I J C s h o u l d b e g i v e n a u t h o r i t y t o i n s p e c t e f f l u e n t d i s c h a r g e s a n d p o l l u - t i o n c o n t r o l e q u i p m e n t l o c a t e d i n b u i l d i n g s a n d o t h e r p r i v a t e p r o p e r t y . T h e U n i t e d S t a t e s m e m b e r s e n d o r s e d t h e r e c o m m e n d a - t i o n t h a t t h e I J C b e g i v e n t h e a u t h o r i t y a n d r e s o u r c e s t o m a k e i n d e p e n d e n t s p o t c h e c k s o f t h e q u a l i t y o f t h e w a t e r i n t h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s s y s t e m . T h e y b e l i e v e d , h o w e v e r , t h a t i n t h e U n i t e d S t a t e s a d e q u a t e v e r i f i c a t i o n c a p a b i l i t y w i t h r e s p e c t t o t r i b u t a r y w a t e r s a n d w i t h r e s p e c t t o p r i v a t e i n s t a l l a t i o n s e x i s t e d i n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t ; a n d t h a t t h i s c a p a b i l i t y r e p r e s e n t e d a n a d e q u a t e c h e c k o n o t h e r a g e n c i e s t o t h e e x t e n t t h i s i s n e c e s s a r y . T h e y f e l t t h a t i t w o u l d b e b o t h u n n e c - e s s a r y a n d , f r o m t h e A m e r i c a n l e g a l s t a n d p o i n t , c o n s t i t u t i o n a l l y d i f f i c u l t , t o c o n f e r i n d e p e n d e n t v e r i f i c a t i o n c a p a b i l i t y o n t h e I J C w i t h r e s p e c t t o p r i v a t e i n s t a l l a t i o n s . 2 6 2 A s p a r t o f t h e i n s t i t u t i o n s r e q u i r e d b y t h e I J C t o c a r r y o u t t h e s e n e w r e s p o n s i b i l i t i e s , t h e W o r k i n g G r o u p s u p p o r t s t h e e s t a b l i s h m e n t o f a s i n g l e B o a r d u n d e r t h e C o m m i s s i o n , t o a s s i s t i n t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e a g r e e m e n t . T h e W o r k i n g G r o u p a l s o c o n s i d e r s t h a t t h e B o a r d s h o u l d p r o v i d e f o r b a l a n c e d m e m b e r s h i p f r o m C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s a n d t h a t i t s h o u l d i n c l u d e p e r s o n n e l f r o m t h e t w o f e d e r a l G o v e r n m e n t s a n d f r o m t h e s t a t e s a n d p r o v i n c e s c o n c e r n e d . T h e m e m b e r s o f t h e B o a r d w o u l d b e a p p o i n t e d b y t h e I J C a f t e r c o n s u l t a t i o n w i t h t h e G o v e r n m e n t s c o n c e r n e d . S u b - b o a r d s c o u l d b e c r e a t e d t o d e a l w i t h s p e c i f i c f u n c t i o n a l r e s p o n s i b i l i t i e s a n d s p e c i f i c g e o g r a p h i c a l a r e a s w i t h i n t h e G r e a t L a k e s b a s i n . T h e W o r k i n g G r o u p c o n s i d e r s t h a t i t w i l l b e n e c e s - s a r y t o p r o v i d e t h e I J C w i t h a d d i t i o n a l s t a f f a n d o t h e r r e s o u r c e s i n o r d e r t o e n a b l e i t t o c a r r y o u t i t s e x p a n d e d f u n c t i o n s . T h i s n e w s t a f f u n i t w o u l d b e a b l e t o p r o v i d e i n d e p e n d e n t p r o f e s s i o n a l a d v i c e t o t h e p r o p o s e d B o a r d a n d t o t h e C o m m i s s i o n . I t w o u l d a l s o s e r v e a s a s e c r e - t a r i a t t o t h e p r o p o s e d B o a r d . T h e a p p o i n t m e n t s t o t h e s t a f f w o u l d b e t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e I J C , a l t h o u g h t h e G o v e r n m e n t s c o n c e r n e d w O u l d b e c o n s u l t e d a b o u t s e n i o r a p p o i n t m e n t s . T h e W o r k i n g G r o u p c o n s i d e r s t h a t t h e I J C s h o u l d m a i n t a i n a n o f f i c e o r o f f i c e s i n t h e G r e a t L a k e s a r e a f o r t h e p e r f o r m a n c e o f i t s n e w f u n c t i o n s . T h e W o r k i n g G r o u p r e c o m m e n d s t h a t t h e a g r e e m e n t s h o u l d c o n t a i n p r o v i s i o n s u n d e r w h i c h t h e t w o G o v e r n m e n t s w o u l d u n d e r - t a k e t o s e e k t h e r e s o u r c e s n e e d e d f o r t h e e x p a n d e d f u n c t i o n s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e C o m m i s s i o n . * * T w o s p e c i f i c d e t a i l s c o n c e r n i n g t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e i n s t i t u t i o n s r e q u i r e f u r t h e r d i s c u s s i o n . T h e C a n a d i a n s e c t i o n c o n s i d e r s t h a t t h e a d d i t i o n a l s t a f f s h o u l d b e i n t e g r a t e d a s a s i n g l e u n i t a n d 2 6 3 C o n t i n u i n g , I n t e r g o v e r n m e n t a l R e v i e w a n d C o n s u l t a t i o n s S i x t h , t h e b a s i c a g r e e m e n t s h o u l d c o n t a i n p r o - v i s i o n s f o r r e v i s i o n a n d i m p r o v e m e n t o f t h e a g r e e m e n t f r o m t i m e t o t i m e a s t h e n e e d a r i s e s , i t b e i n g u n d e r - s t o o d t h a t t h e r e w o u l d b e c o n t i n u i n g c o n s u l t a t i o n i n > r e g a r d t o t h e O p e r a t i o n o f t h e a g r e e m e n t . * ( c o n t i n u e d ) e s t a b l i s h e d i n a n o f f i c e i n t h e G r e a t L a k e s a r e a . T h e U n i t e d S t a t e s s e c t i o n , w h i l e n o t r e j e c t i n g t h e c o n c e p t o f a s i n g l e o f f i c e p e n d i n g a s t u d y o f t h e l e g a l a n d o t h e r p r o b l e m s i n v o l v e d , b e l i e v e s t h a t , a s a n a l t e r n a t i v e , s e p a r a t e o f f i c e s f o r t h e t w o s e c t i o n s l o c a t e d i n c l o s e p r o x i m i t y i n t h e G r e a t L a k e s a r e a c o u l d b e c o n s i d e r e d . T h e C a n a d i a n s e c t i o n c o n s i d e r s t h a t t h e a g r e e m e n t i t s e l f s h o u l d c o n t a i n p r o v i s i o n s r e l a t i n g t o t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e B o a r d a n d t h e e s t a b l i s h m e n t o f a n I J C o f f i c e f o r t h e G r e a t L a k e s a r e a , w i t h p r o v i s i o n s f o r m b d i f y i n g t h e s e a r r a n g e m e n t s a s c i r c u m s t a n c e s m a y f r o m t i m e t o t i m e r e q u i r e . T h e U n i t e d S t a t e s s e c t i o n b e l i e v e s t h a t r a t h e r t h a n i n c o r p o r a t i n g s u c h p r o v i s i o n s i n t h e a g r e e - m e n t t h e v i e w s o f t h e G o v e r n m e n t s s h o u l d b e s e p a r a t e l y c o m m u n i c a t e d t o - t h e I J C , a n d t h a t t h e B o a r d a n d a d d i t i o n a l C o m m i s s i o n s t a f f s h o u l d b e e s t a b l i s h e d b y t h e C o m m i s s i o n i n c o n s u l t a t i o n w i t h t h e G o v e r n m e n t s . 2 6 4 F O R M O F A G R E E M E N T T h e J o i n t W o r k i n g G r o u p b e l i e v e s t h a t t h e i n t e r - g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t s h o u l d n o t b e a s i n g l e i n t e g r a t e d d o c u m e n t , b u t r a t h e r s h o u l d c o n s i s t o f a b a s i c i n t e r - g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t a n d a s e r i e s o f s u p p o r t i n g a n n e x e s r e l a t i n g t o s p e c i f i c j o i n t a c t i o n o n v a r i o u s s u b j e c t s a n d t o c o m m i t m e n t s f o r g o v e r n m e n t a l p r o g r a m s . T h e a n n e x e s s h o u l d c o n t a i n t h e d e t a i l s c o n c e r n i n g w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s a g r e e d t o f r o m t i m e t o t i m e , t h e o p e r a t i o n o f j o i n t c o n t i n g e n c y a n d s p e c i a l s i t u a t i o n s p l a n s r e q u i r i n g r e s p o n s e i n b o t h n a t i o n s , a n d b a s i c p r i n - c i p l e s o f c o m p a t i b i l i t y f o r n a t i o n a l r e g u l a t i o n s i n v a r i - o u s a r e a s . F u r t h e r a n n e x e s w o u l d c o n t a i n c o m m i t m e n t s f o r t h e e s t a b l i s h m e n t o f w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s a n d p r o g r a m s f o r t h e i r a t t a i n m e n t . T h e s e a n n e x e s c o u l d b e a m e n d e d f r o m t i m e t o t i m e b y a g r e e m e n t b e t w e e n t h e a p p r o p r i a t e a u t h o r i t i e s o f t h e t w o - f e d e r a l G o v e r n m e n t s w i t h o u t a m e n d i n g t h e b r o a d e r p r o v i s i o n s o f t h e b a s i c a g r e e m e n t . 2 6 5 A N N E X I I I G R E A T L A K E S W A T E R Q U A L I T Y O B J E C T I V E S G E N E R A L O B J E C T I V E S T h e r e c e i v i n g w a t e r s o f L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o , t h e I n t e r n a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r a n d t h e C o n n e c t i n g C h a n n e l s o f t h e G r e a t L a k e s a t a l l p l a c e s a n d a t a l l t i m e s s h o u l d b e : ( a ) ( b ) ( C ) ( d ) ( 8 ) f r e e f r o m s u b s t a n c e s a t t r i b u t a b l e t o m u n i c i p a l , i n d u s t r i a l o r o t h e r d i s c h a r g e s t h a t w i l l s e t t l e t o f o r m p u t r e s c e n t o r o t h e r w i s e o b j e c t i o n a b l e s l u d g e d e p o s i t s , o r t h a t w i l l a d v e r s e l y a f f e c t a q u a t i c l i f e o r w a t e r f o w l ; f r e e f r o m f l o a t i n g d e b r i s , o i l , - s c u m a n d o t h e r f l o a t i n g m a t e r i a l s a t t r i b u t a b l e t o m u n i c i p a l , i n d u s t r i a l o r o t h e r d i s - c h a r g e s i n a m o u n t s s u f f i c i e n t t o b e u n - s i g h t l y o r d e l e t e r i o u s ; f r e e f r o m m a t e r i a l s a t t r i b u t a b l e t o m u n i c i p a l , i n d u s t r i a l o r o t h e r d i s c h a r g e s p r o d u c i n g c o l o u r , o d o u r o r o t h e r c o n - d i t i o n s i n s u c h a d e g r e e a s t o c r e a t e a n u i s a n c e ; ‘ f r e e f r o m s u b s t a n c e s a t t r i b u t a b l e t o m u n i c i p a l , i n d u s t r i a l o r o t h e r d i s c h a r g e s i n c o n c e n t r a t i o n s t h a t a r e t o x i c o r h a r m f u l t o h u m a n , a n i m a l o r a q u a t i c l i f e ; a n d f r e e f r o m n u t r i e n t s d e r i v e d f r o m m u n i c i p a l , i n d u s t r i a l a n d a g r i c u l t u r a l s o u r c e s i n c o n - c e n t r a t i o n s t h a t c r e a t e n u i s a n c e g r o w t h s o f a q u a t i c w e e d s a n d a l g a e . 2 6 6 F u r t h e r m o r e , n o s u b s t a n c e s h o u l d b e i n t r o d u c e d i n t o t h e s e w a t e r s u n l e s s r e a s o n a b l e e f f o r t s h a v e b e e n m a d e t o e n s u r e t h a t i t w i l l n o t l e a d t o t h e v i o l a t i o n o f a n y o f t h e f o r e g o i n g o b j e c t i v e s . S P E C I F I C O B J E C T I V E S T h e S p e c i f i c O b j e c t i v e s a r e f o r t h e r e c e i v i n g w a t e r s e x c e p t i n t h e r e s t r i c t e d m i x i n g z o n e s a t o u t f a l l s . ( T h e p e r i p h e r y o f t h e r e s t r i c t e d m i x i n g z o n e s s h o u l d b e p r e s c r i b e d b y w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l a g e n c i e s . ) ( a ) ‘ M i c r o b i o l o g y ( C o l i f o r m G r o u p ) - T h e g e o m e t r i c m e a n o f n o t l e s s t h a n a 3 0 - d a y p e r i o d s h a l l n o t e x c e e d 1 , 0 0 0 / 1 0 0 m l t o t a l c o l i f o r m s , n o r Z O O / 1 0 0 m l f e c a l c o l i f o r m s i n l o c a l w a t e r s . W a t e r s u s e d f o r b o d y c o n t a c t r e c r e a t i o n a c t i v i t i e s s h o u l d b e f r e e f r o m b a c t e r i a , f u n g i , o r v i r u s e s t h a t m a y p r o d u c e e n t e r i c d i s - o r d e r s , o r e y e , e a r , n o s e , t h r o a t a n d s k i n i n f e c t i o n s . ( b ) D i s s o l v e d O x y g e n - I n t h e C o n n e c t i n g C h a n n e l s a n d i n t h e u p p e r w a t e r s o f t h e L a k e s n o t l e s s t h a n 6 . 0 m g / l a t a n y t i m e ; i n t h e h y p o l i m n e t i c w a t e r s n o t l e s s t h a n t h e c o n c e n t r a t i o n s n e c e s s a r y f o r t h e s u p p o r t o f f i s h - l i f e , p a r t i c u l a r l y c o l d w a t e r s p e c i e s . ( c ) T o t a l D i s s o l v e d S o l i d s - L e s s t h a n 2 0 0 m g 7 l i n L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e I n t e r n a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r ; i n t h e S t . M a r y s R i v e r , p e n d i n g t h e r e s u l t s o f a s t u d y o f t h e U p p e r G r e a t L a k e s , a l e v e l o f t o t a l d i s s o l v e d s o l i d s n o t e x c e e d i n g t h a t o f 1 9 7 0 ; a n d i n t h e o t h e r C o n n e c t i n g C h a n n e l s a l e v e l c o n s i s t e n t w i t h m a i n t a i n i n g t h e l e v e l s o f t o t a l d i s - s o l v e d s o l i d s i n L a k e E r i e a n d L a k e O n t a r i o l e s s t h a n 2 0 0 m g / l . 2 6 7 ( d ) ( e ) ( f ) ( s ) ( h ) ( 1 ) T e m p e r a t u r e - N o c h a n g e w h i c h w o u l d a d v e r s e l y a f f e c t a n y l o c a l o r g e n e r a l u s e o f t h e s e w a t e r s . T a s t e a n d O d o u r - N o o b j e c t i o n a b l e t a s t e o r o d o u r . P h e n o l s d e s i r a b l y a b s e n t b u t n o t t o e x c e e d a m o n t h l y a v e r a g e o f 1 . 0 m i c r o g r a m s / l . O t h e r t a s t e a n d o d o u r p r o d u c i n g s u b s t a n c e s a b s e n t . ‘ 2 3 - N o c h a n g e f r o m t h e r a n g e o f l e v e l s , 6 . 7 t o 8 . 5 w h i c h n o w e x i s t . I r o n - L e s s t h a n 0 . 3 m g / l . P h o s p h o r u s * - C o n c e n t r a t i o n s l i m i t e d t o t h e e x t e n t n e c e s s a r y t o p r e v e n t n u i s a n c e g r o w t h o f a l g a e , w e e d s , a n d s l i m e s w h i c h a r e o r m a y b e c o m e i n j u r i o u s t o a n y b e n e f i c i a l w a t e r u s e . ( M e e t i n g t h i s o b j e c t i v e w i l l r e q u i r e t h a t t h e p h O S p h o r u s l o a d i n g t o L a k e E r i a b e l i m i t e d t o 0 . 3 9 / g / m 2 / y r a n d t h e p h o s p h o r u s l o a d i n g t o L a k e O n t a r i o b e l i m i t e d t o 0 . 1 7 g / m z / y r . ) . R a d i o a c t i v i t y - E l i m i n a t i o n o f r a d i o a c t i v e m a t e r i a l s t o t h e e x t e n t n e c e s s a r y t o p r e - v e n t h a r m f u l e f f e c t s o n h e a l t h . P e n d i n g * T h e t e r m p h o s p h o r u s i n t h i s R e p o r t r e f e r s t o p h o s p h o r u s a s a c o n s t i t u e n t o f v a r i o u s o r g a n i c a n d i n o r g a n i c c o m - p l e x e s a n d c o m p o u n d s , n o t t o e l e m e n t a l p h o s p h o r u s a s a c h e m i c a l s u b s t a n c e . T h e t e r m p h o s p h o r u s i n c l u d e s o r t h o - p h O S p h a t e s s u c h a s s o d i u m t r i p o l y p h o s p h a t e a n d p o l y - p h o s p h a t e s s u c h a s s o d i u m h e x a m e t a p h o s p h a t e . H o w e v e r , i n t h i s R e p o r t c o n c e n t r a t i o n s a n d l o a d s a r e g i v e n i n t e r m s o f t h e e l e m e n t p h o s p h o r u s a s p a r t o f a n y c o m p o u n d t o a s s u r e u n i f o r m i t y o f e x p r e s s i o n . 2 6 8 t h e a d o p t i o n o f m o r e s t r i n g e n t l i m i t s , i n n o e v e n t i s g r o s s B e t a a c t i v i t y t o e x c e e d 1 , 0 0 0 p C i / l , R a d i u m - 2 2 6 n o t t o e x c e e d 3 p C i / l a n d S t r o n t i u m - 9 0 n o t t o e x c e e d 1 0 p C i / l . A d d i t i o n a l S p e c i f i c O b j e c t i v e s - W h e n r e q u i r e d , a p p r o p r i a t e S p e c i f i c O b j e c t i v e s w i l l b e e s t a b l i s h e d f o r w a t e r q u a l i t y p a r a m e t e r s i n c l u d i n g b u t n o t r e - s t r i c t e d t o t o x i c m a t e r i a l s , o i l s a n d h e a v y m e t a l s . 2 6 9 A N N E X 3 ; J O I N T C O N T I N G E N C Y P L A N F O R T H E G R E A T L A K E S T h e J o i n t U n i t e d S t a t e s - C a n a d i a n O i l a n d H a z a r d - o u s M a t e r i a l s P o l l u t i o n C o n t i n g e n c y P l a n f o r t h e G r e a t L a k e s R e g i o n h a s b e e n d e v e l o p e d t o p r o v i d e a r e s p o n s e m e c h a n i s m f o r p o l l u t i o n s i t u a t i o n s t h r e a t e n i n g t h e w a t e r s o f b o t h c o u n t r i e s . T h e s e p o l l u t i o n s i t u a t i o n s i n c l u d e h a r m f u l d i s c h a r g e s o f o i l a n d h a z a r d o u s m a t e r i - a l s a n d s p e c i a l p o l l u t i o n s i t u a t i o n s a r i s i n g f r o m c o n - d i t i o n s o t h e r t h a n s p i l l s . I t i s i n t e n d e d t o s u p p l e - m e n t a n d c o o r d i n a t e i n t e r n a t i o n a l l y o t h e r a p p r o v e d n a t i o n a l , p r o v i n c i a l , s t a t e a n d l o c a l p o l l u t i o n c o n - t i n g e n c y p l a n s . T h e b a s i c f e a t u r e s o f t h e p l a n e n c o u r a g e j o i n t p o l i c y a n d r e s p o n s i b i l i t y , p l a n n i n g a n d r e s p o n s e e l e - m e n t s a n d r e s p o n s e o p e r a t i o n s . T h e p l a n c a n b e a m e n d e d w h e n r e q u i r e d b y m u t u a l c o n s e n t o f t h e d e s i g n a t e d a g e n - c i e s o f t h e t w o n a t i o n s . T h e U . S . a n d C a n a d a a g r e e t o c o o p e r a t e i n s p i l l s i t u a t i o n s b y m a k i n g m u t u a l n o t i f i c a t i o n a n d j o i n t r e s p o n s e t o p o l l u t i n g s p i l l s w h i c h t h r e a t e n t o a f f e c t t h e w a t e r s o f b o t h n a t i o n s . T h e p l a n a l s o o u t l i n e s r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e a g e n c i e s p r i m a r i l y i n v o l v e d i n p o l l u t i o n s i t u a t i o n s . I t r e c o g n i z e s t h a t s o m e s i t u - a t i o n s m i g h t o c « u r t h a t a r e n o t r e l a t e d t o a s p i l l , a n d p r o v i d e s a l s o f o r s u i t a b l e n o t i f i c a t i o n a n d c o n - - s u l t a t i o n i n t h e s e s i t u a t i o n s . T h e p l a n p r o v i d e s f o r e s t a b l i s h m e n t o f a J o i n t R e s p o n s e C e n t r e a n d J o i n t R e s p o n s e T e a m ( J R T ) t o b e a c t i v a t e d i n t h e e v e n t o f a m a j o r s p i l l o r p o l l u t i o n i n c i d e n t . T h e p l a n p r e d e s i g n a t e s p r i m a r y a n d d e p u t y o n - s c e n e c o m m a n d e r s f o r a l l a r e a s o f t h e G r e a t L a k e s a n d b o u n d a r y w a t e r s . T h e p r i m a r y o n - s c e n e c o m m a n d e r c o o r d i n a t e s a n d d i r e c t s t h e j o i n t p o l l u t i o n c o n t r o l 2 7 0 e f f o r t s i n h i s a r e a o f r e s p o n s i b i l i t y . T h e d e p u t y o n - s c e n e c o m m a n d e r i s f u r n i s h e d b y t h e n a t i o n n o t p r o v i d i n g t h e p r i m a r y o n - s c e n e c o m m a n d e r a n d a c t s a s t h e o n - s c e n e c o m m a n d e r ' s d i r e c t l i a i s o n w i t h t h e o t h e r c o u n t r y ' s a g e n c i e s . T h e J R T i s r e s p o n s i b l e f o r p l a n n i n g a n d p r e p a r e d n e s s f u n c t i o n s . D u r i n g a s p i l l t h e J R T c o o r d i n a t e s t h e a c t i o n s o f t h e v a r i o u s a g e n c i e s i n s u p p l y i n g n e e d e d a s s i s t a n c e t o t h e o n - s c e n e c o m m a n d e r , p r o v i d e s a d v i c e t o t h e o n - s c e n e c o m - m m n d e r , d e t e r m i n e s w h e n a s h i f t i n o n - s c e n e c o m m a n d e r i s a p p r o p r i a t e a n d f u r n i s h e s a f o c a l p o i n t f o r P o l - l u t i o n I n c i d e n t O p e r a t i o n s . T h e p l a n e s t a b l i s h e s t h r e e r e s p o n s e p h a s e s : P h a s e I , d i s c o v e r y a n d n o t i f i c a t i o n ; P h a s e I I , . c o n - t a i n m e n t a n d c o u n t e r m e a s u r e s ; a n d P h a s e I I I , c l e a n u p a n d d i s p o s a l . P h a s e I p r o v i d e s f o r m u t u a l a l e r t i n g a n d n o t i f i c a t i o n w h e n a p p r o p r i a t e . ’ P h a s e s I I a n d I I I p r o v i d e f o r s u i t a b l e c o n t r o l m e a s u r e s . * 2 7 1 r e h g i y n h t a i e h l t h a t u t Q f n Y e o T r g I e n n L t i o A a r i S U W t t T Q s i N e n 1 g R h E e M r E t o P T T o c U I A , m e O M W C r R M . J e G R O I b n - O C i B F e y U M h a s 1 S t A m e S R k E E V F G y r a L I O O b o l U T R i D S C P ; r r E N E r e e H O J D u p w C I B N t u o S A T O u S l A f D e S N e N e D O k h ; E M a R s h t M M L A e t M O D r k O N C n d o a C A i f l n E T E a R d S V d r E n e e e N I o d d p O r H n n p C u e u e A m m H m m e O e o o h T k c c t e e a r r L f o n r s e r e o h v e f w i t s t a e c w v e . j y i 1 t b t c o i e l j e a b h u O t q 2 7 2 I n d e v e l o p i n g t h e s c h e d u l e o f c o m m i t m e n t s t o a c h i e v e t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s , t h e s u b - g r o u p m a d e t h e f o l l o w i n g b a s i c a s s u m p t i o n s : 2 . e x c e p t w h e r e i n d i c a t e d , t h e o b j e c t i v e s f o r m i c r o b i o l o g y , d i s s o l v e d o x y g e n , t e m p e r a t u r e , t a s t e a n d o d o u r , p H , i r o n , p h o s p h o r u s , r a d i o a c t i v i t y , m e r c u r y a n d o t h e r t o x i c h e a v y m e t a l s , p e r s i s t e n t o r g a n i c c o n t a m i n a n t s , s e t t l e a b l e a n d s u s p e n d e d m a t e r i a l s , o i l s , p e t r o c h e m i c a l s a n d i m m i s c i b l e s u b s t a n c e s a r e c o n s i d e r e d t o a p p l y t o t h e i n s h o r e w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s ; h i g h e r q u a l i t y w a t e r c a n b e e x p e c t e d i n t h e d e e p e r p o r t i o n s o f t h e l a k e s a s c o m p l i a n c e w i t h t h e o b j e c t i v e s i s a c h i e v e d . F o r e a c h o f t h e a b o v e p a r a m e t e r s , t h e I J C s h o u l d b e a s k e d t o a d v i s e t h e G o v e r n m e n t s a n n u a l l y o n t h e a d e q u a c y o f t h e p r o g r a m s a n d r e c o m m e n d e d c h a n g e s t h e r e i n t o a c h i e v e t h e c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s b y 1 9 7 5 o r b y t h e d a t e i n d i c a t e d i n t h e s c h e d u l e . S T ) N d E e M u T n I i M t M . i e g a p n o 2 n o i t p m u s n s O a e e S / 1 o C c ( M A 1 R G E O L R U P D E H C S t r d e o e . o o e r r d l i m s - r s f 0 n n s e r l t m r o o p , E v e l a i o o 3 u r e , V l 0 a v y i v c s f , , t s t R I l 0 c i n a c o f o a o i s s s i r E T n a t e 1 m n i a e g o l d m r T C a n n r e p n / t n e h c f k A o t E e c , a a 0 n u s a r s e n t e W J m f a i r h h i f f k 0 a o R . . B i n d W r a d t t a 0 c h 1 s ) O c o l e o e m , s n . t , t e n C N 6 i s e y m o i o t i b , a 1 a J O r s Y r 0 r d i s i , s r c n t - I . M d o t t o d a T t e 0 o r e e e e e 5 s M I e l e 1 l f r e s . l 4 m p b e l y a c O p e a i f L m t u e / u r e o e e 1 C m A o t t c y c l r r c t 0 o c r f e t U e o o a x o a o 0 o e h a i r u h n R a . Q G w n d d o n c v e b s f s p t 2 r t i ( : y g o l o i b T o N r A c T i U M L L O . P 1 2 7 3 1 . A d o p t r e c e i v i n g w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s W h i c h a r e c o m p a t i b l e w i t h t h e c o m m o n o b j e c t i v e w i t h i n o n e y e a r , o r a s s o o n t h e r e a f t e r a s p r o - c e d u r e s p e r m i t , f o l l o w i n g a g r e e m e n t b y t h e G o v e r n m e n t s . 2 , S u b m i s s i o n t o t h e I J C , a t t h e t i m e o f t h e s i g n i n g O f t h e a g r e e m e n t a n d e a c h y e a r t h e r e - a f t e r , t h e d e t a i l s o f c o n t r o l p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s p r o p o s e d b y e a c h j u r i s d i c t i o n , f o r s o u r c e s O f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s . T h e t a r g e t o f t h e s e c o n t r o l p r o g r a m s s h a l l b e t o m e e t t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s b y D e c . 3 1 , 1 9 7 5 . 1 / T h e s e s h o u l d i n c l u d e w a s t e s f r o m a n i m a l h u s b a n d r y o p e r a t i o n s w h e r e t r e a t e d w a s t e e f f l u - e n t s f r o m t h e s e O p e r a t i o n s h a v e b e e n d e m o n - s t r a t e d t o b e a c c e p t a b l e f o r r e t u r n t o a w a t e r - c o u r s e . P r o g r a m s s h o u l d i n c l u d e e f f l u e n t r e q u i r e m e n t s f o r t r e a t e d w a s t e d i s c h a r g e s f r o m m u n i c i p a l i t i e s a n d i n d u s t r i e s a n d d e s c r i p t i o n s o f m i x i n g z o n e s f o r m a j o r w a S C e s o u r c e s . 3 . S u b m i s s i o n t o t h e I J C b y e a c h j u r i s d i c t i o n w i t h i n o n e y e a r f o l l o w i n g a g r e e m e n t o f p r o p o s e d p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s f o r t h e c o n t r o l o f p o l - l u t i o n f r o m c o m b i n e d s e w e r o v e r f l o w s b y D e c . 3 1 , 1 9 7 7 , o r a s s o o n a s p o s s i b l e t h e r e a f t e r . 3 . A d o p t c o m p a t i b l e r e g u l a t i o n s f o r t h e c o n t r o l o f w a t e r p o l l u t i o n f r o m a l l c l a s s e s o f c o m m e r c i a l v e s s e l s a n d p l e a s u r e c r a f t u s i n g t h e G r e a t L a k e s s y s t e m . ( S e e r e p o r t o f s u b - g r o u p 4 . ) s - r d c e r t e t a n j f d e b a n m o e a r e t e n e s h o r m g t y m a t o n i g c o l n o a i e s u h w q o t s a l r h l e r t o t i o f a w w , , e r t S l a i g T n e b m N i i r y E t v e M a e i p T e p n . s t n e m . i e g a p n o 2 n o i t p I m s n c o m M u e r e o M s n r e r c O s i u v a e e S / l . C t e h d o p r G t e M a o i c A d e w o R h A h r G c e p t O i v R i h s y , P a t 1 w b , s - ; r n y e e o r e e m n a c t h h a i a - s f E g e w u s O t t t h V n h e c t , t R c n I i f y i t c t r E T t o n e s i o r t d i . T s r n o l C c n t p a s A E e d e e e a p a o s e W i r s J n n t n h p p c R l B n a a u t e n m c O o s t t i r e C o , N o C o p J s s i e a l l ) O Y w / o s n t e f s I l f . M T e g p e h e a i 6 M h I y r m n s r l y r . 4 l t O L e h h t l n e e f t 1 C A p 0 n r s r e a k t t U n p . n e o h a o i a R Q I u C L n c 6 f i l f a . w p ( T N A T U L L O P 2 7 4 2 . D i s s o l v e d O x y g e n 2 , S u b m i s s i o n t o t h e I J C , a t t h e t i m e o f t h e s i g n i n g O f t h e a g r e e m e n t a n d e a c h y e a r t h e r e a f t e r , t h e d e t a i l s o f c o n t r o l p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s p r o p o s e d b y e a c h j u r i s d i c t i o n , f o r s o u r c e s o f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s . T h e t a r g e t o f t h e s e c o n t r o l p r o g r a m s s h a l l b e t o m e e t t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s b y D e c . 3 1 , 1 9 7 5 . 1 / T h e s e s h o u l d i n c l u d e w a s t e s f r o m a n i m a l h u g b a n d r y O p e r a t i o n s w h e r e t r e a t e d w a s t e e f f l u e n t s f r o m t h e s e o p e r a - t i o n s h a v e b e e n d e m o n s t r a t e d t o b e a c c e p t a b l e f o r r e t u r n t o a w a t e r c o u r s e . P r o g r a m s s h o u l d i n c l u d e e f f l u e n t r e q u i r e m e n C S ' f o r t r e a t e d w a s t e d i s c h a r g e s f r o m m u n i c i p a l i t i e s a n d i n d u s t r i e s a n d d e s c r i p t i o n o f m i x i n g z o n e s f o r m a j o r - w a s t e s o u r c e s . . 3 . S u b m i s s i o n t o t h e I J C b y e a c h j u r i s d i c - t i o n w i t h i n o n e y e a r f o l l o w i n g a g r e e m e n t o f p r o p o s e d p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s f o r t h e c o n - t r o l o f p o l l u t i o n f r o m c o m b i n e d s e w e r o v e r - f l o w s b y D e c . 3 1 , 1 9 7 7 , o r a s s o o n a s p o s s i b l e t h e r e a f t e r . s - r s e c d c e - y r e r r t e r i t a b u a n l e j f f e o d p e h e b o y a s n m m w v o e a e h o e i r . e g t c n t e m c e , t a s h o c r a i d n n m n g e e d a i t t y m a a j e c a t o n e t d i b r i c g o h n c f o d s l e n i o t a m a e i s a p e n d u t w h t r x h g n q e t a a t i s o n g a l e o s l r m e h C l r f e t r o J d p o m e v t i o f I o e e n a w s r f i r a w , , e g o h t f e r t s s h a c S a g l a i s e s t a . T n c b e m e l t t s N u i o h e o i i y r t s E v t e a t t t r p n a M p i a t o n e e w T e e p n n f d m f i I c m o o d o e l s n M e o i f a n e r , M r c s g g i o n e r , e O s n i r i u v r l C s t o i i n t d e h e b p t e t a r G m n o e s M a g b i d u o i c f c A d d w o e a i u t i R s n A h r h S c e t , G t i c e p r u c e O i v e a c e d R h i e h r n f , , h s y P t t t a b p o a r 1 w 3 E V R I E T T C A E W J B O N O Y M T M I O L C A U Q d e v l s T l o d N a s i A t s l T o i o U T D S L L O . P 3 2 7 5 L e s s t h a n 2 0 0 m g / l i n L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e I n t e r n a t i o n a l S e c - t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r ; i n t h e S t . M a r y s R i v e r , p e n d i n g t h e r e s u l t s o f a s t u d y o f t h e U p p e r G r e a t L a k e s , a l e v e l O f t o t a l d i s s o l v e d s o l i d s n o t e x c e e d i n g t h a t o f 1 9 7 0 ; a n d i n t h e o t h e r C o n n e c t i n g C h a n n e l s 3 l e v e l c o n - s i s t e n t w i t h m a i n - t a i n i n g t h e l e v e l s o f t o t a l d i s s o l v e d s o l i d s i n L a k e E r i e a n d L a k e O n t a r i o l e s s t h a n 2 0 0 m g / l . ( R e f . I J C R e p o r t , p . 1 4 6 . ) E V I f , l o t R a h y r E c l e c o T T i e s p C o . A h s e E l u s W w J r R B e y l r e O e v n a C t n r g d J a a ) o e n Y a I w . m a n 6 T t m h e 4 I d c e . o g c L e s l f 1 c A f e e u U f r h o o R . ( Q a o t N p w T N A T U L L O P d n a e r t u s o a d T O . 5 2 7 6 4 . T e m p e r a t u r e N o o b j e c t i o n a b l e t a s t e o r o d o u r . P h e n o l s d e s i r a b l y a b s e n t b u t n o t t o e x c e e d a m o n t h l y a v e r a g e o f 1 . 0 m i c r o - g r a m s / l i t r e . O t h e r t a s t e a n d o d o u r p r o - ‘ d u c i n g s u b s t a n c e s a b s e n t . ( R e f . I J C R e p o r t , p . 1 4 6 . ) P R O G R A M C O M M I T M E N T S l , D e v e l O p c o m p a t i b l e s t a n d a r d s w i t h i n t w o y e a r s f o l l o w i n g a g r e e m e n t b y t h e G o v e r n m e n t s o r s o o n e r a s t e c h n i c a l i n f o r m a t i o n a n d p r o c e d u r e s p e r m i t . ‘ 2 . S u b m i s s i o n t o t h e I J C , a t t h e t i m e o f t h e s i g n i n g o r t h e a g r e e m e n t a n d e a c h y e a r t h e r e a f t e r , d e t a i l s o f i t s p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s , d e s i g n e d t o a c n i e v e t h e o b j e c t i v e s , p a r t i c u l a r l y w i t h r e s p e c t t o c o n t r o l s o f t h e r m a l d i s c h a r g e s a n d t h e s i t i n g o f n u c l e a r a n d f o s s i l - f u e l l e d e l e c t r i c p o w e r p l a n t s . 1 , A d o p t r e c e i v i n g w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s w h i c h a r e c o m p a t i b l e w i t h t h e c o m m o n O b j e c - t i v e w i t h i n o n e y e a r , o r a s s o o n t h e r e a f t e r a s p r o c e d u r e s p e r m i t , f o l l o w i n g a g r e e m e n t b y t h e G o v e r n m e n t s . ‘ 2 . S u b m i s s i o n t o t h e I J C a t t h e t i m e o f t h e s i g n i n g o f t h e a g r e e m e n t a n d e a c h y e a r t h e r e - a f t e r , d e t a i l s o f i t s p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s p r o p o s e d b y e a c h j u r i s d i c t i o n , f o r s o u r c e s o f m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a s t e s . T h e t a r g e t o f t h e s e c o n t r o l p r o g r a m s s h a l l b e t o m e e t t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s b y D e c . 3 1 , 1 9 7 5 , p a r t i c u l a r l y w i t h r e s p e c t t o c o n t r o l o f i n p u t s O f p h e n o l s . s , e 1 s - r l 3 d c e r u r e t t f d a a n j f o e e . c d e e b y a h n m e D o e c a h e m r s t e c e i n y s h t o d b r a m t g e n y e m e a a t v o n h d i i c o g s t n l t m o n a a e i t c a s f fi u h w e a t r q o j s n g t a l b e o , r h C l o m r e t r J o e p t e i o f I e a w r f h w , , e g o t e r t h a S l i g a s e t T n e b m . s e l v N t i r i i e y o h E v e t n t t a i M i a e e p t h T m e f n n p e c I s n c o o m o d a M e r e o i M n r e r c s g o , O i v u s n t r C o i i t e h d e p r e t t G d m n M g a b e o f c i A u n i d e o a w R A h r h S e g s . G p t r i c e 5 O v e s i e 7 R i h e 9 h , , h s y P a d t t t 1 1 2 w b E V R I E T T C A W E ‘ J B O N O Y M T M I O L C A U Q T N A T U L L O P 2 7 7 V a l u e s s h o u l d n o t b e o u t s i d e t h e r a n g e . o f l e v e l s 6 . 7 t o 8 . 5 w h i c h n o w e x i s t . ( R e f . I J C R e p o r t , p . 1 4 7 . ) L e s s t h a n 0 . 3 m g / l i n i n s h o r e w a t e r s a n d i n c o n n e c t i n g c h a n n e l s . ( R e f . I J C R e p o r t , p . 1 4 7 . ) 1 , A d o p t r e c e i v i n g w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s w h i c h a r e c o m p a t i b l e w i t h t h e c o m m o n o b j e c - t i v e w i t h i n o n e y e a r , o r a s s o o n t h e r e a f t e r a s p r o c e d u r e s p e r m i t , f o l l o w i n g a g r e e m e n t b y t h e G o v e r n m e n t s . 2 . S u b m i s s i o n t o t h e I J C , a t t h e t i m e o f ' f h e s i g n i n g o f t h e a g r e e m e n t a n d e a c h y e a r t h e r e a f t e r , d e t a i l s o f p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s d e s i g n e d t o a c h i e v e t h e o b j e c t i v e b y D e c . 3 1 , 1 9 7 5 . - y s c b r d e e r t j t a n b f d e o a n m e a r n e t e o e s h m r m t g y o a t c n i g o l n o a e s i u h w q o s t a l r h l e t r o t i o f a w w , , e r t S g a l i T n e b m N i r i y E v t e M i a e p T e p n . s t I c o m s n M e o e e M n r m r c O i u n C t e h r d p t r e e M a o i c v A o o d w R r G A h G p c e O i v e R i h . h s P a t t 1 w - i m E i V l R I E T A T s C n W E o ‘ J i B t O a N r c i . g h s n p e e i O k r l d a r a a t l a c o s i e d l g r n h n i n a t O Y t i p e M T n M I e O L c C A n U o Q C s u r o d m e f s a e o w h o t t l n p e s a e b c d d i e p m t t o i n s a r h a i c f s e r i n m e d d o t n e i , c i v t s a i a e r e t a r l S h h h e e a T p T r d r c N s A o T h U P L L O . P 8 2 7 8 t e d t o e x t e n t n e c e s s a r y t o p r e v e n t n u i s a n c e g r o w t h s o f a l g a e , w e e d s a n d s l i m e s w h i c h a r e o r m a y b e c o m e i n j u r i o u s t o a n y b e n e - f i c i a l w a t e r u s e . ( M e e t i n g t h i s o b j e c t i v e w i l l r e q u i r e t h a t t h e t o t a l p h o s p h o r u s l o a d - i n g s s h o u l d b e i n k e e p - i n g w i t h I J C r e c o m m e n d a - t i o n s a n d s h o u l d n o t e x c e e d 0 . 4 g / m z l y r t o L a k e E r i e a n d t 8 fi a k i O n t a r i o 0 . 2 3 ] ! ! ! 8 ( R e f . I J C R e p o r t , y p . 1 4 7 . ) 2 , T h r o u g h u s e o f a p p r O p r i a t e c o n t r o l s , b y D e c . 3 1 , 1 9 7 1 , a t t h e l a t e s t a r e d u c t i o n i n t h e p h o s p h o r u s c o n t e n t o f d e t e r g e n t s i n t h e G r e a t L a k e s s y s t e m t o 2 0 p e r c e n t e x p r e s s e d a s P 2 0 ( 8 . 7 p e r c e n t b y w e i g h t e x p r e s s e d a s e l e m e n a l p h o s p h o r u s ) ; a n d b y D e c . 3 1 , 1 9 7 2 , e s s e n t i a l l y e l i m i n a t e p h o s p h a t e s i n d e t e r - ' g e n t s i n t h e G r e a t L a k e s s y s t e m . W h e r e s u b - s t i t u t e s a r e u s e d , t h e y m u s t b e e n v i r o n m e n t a l l y s a f e . 3 . I n a d d i t i o n , i n t r o d u c e i m m e d i a t e l y m e a s u r e s t o r e d u c e p h o s p h o r u s i n m u n i c i p a l a n d i n d u s - t r i a l w a s t e e f f l u e n t s i n o r d e r t o ( a ) a c h i e v e a n 8 0 p e r c e n t r e d u c t i o n i n t o t a l l o a d i n g s a n d ( b ) a c h i e v e t h e s c h e d u l e o f t a r g e t l o a d - i n g s i n s h o r t t o n s p e r y e a r o f p h o s p h o r u s ( a s P ) s e t o u t b e l o w : e g a n i a r r s D e e h 0 0 c 5 0 0 5 0 0 0 0 0 0 d t r 1 3 3 9 0 4 0 7 0 0 2 2 n O u 8 4 9 9 5 5 1 1 3 3 5 5 a o , , , , , L & S 4 1 1 1 2 & l l a a i p r i s t c e : s 9 4 0 1 1 9 8 8 5 0 8 5 i t u 5 3 3 0 6 2 8 8 4 4 1 2 S s n d 7 2 7 2 3 2 3 3 2 1 T a : u n , 9 N W 3 M I 1 1 E 7 M T I 9 1 - : : a s s i 2 - M e e n O M O C 2 a v R a n k k t t a I E o t a r l a A o t r i I i S g y n T o i o S M R r Y Y i s a N r : : A E a d o h n i O a d a a R d t e c i d n w t e d w G E a n i t h a e n e E n t e O O i O M K n P O N i N I K n R a n A A a n P C U L L C U ' E V R I E T T C A E W J B O ’ u Y p u T a ” n a I o L v - c A - n v - U Q T N A T U L L O P - d n d e n o a , l a i o s c b t l g i a t a n f s r u c i i u i p o d t r s l n a n o e l i o d a e h l i s p c n t u s t n r s a o . e e h o s g p t h e s t r n p n e k a a e e r s e t l s p o s l e e h e b l r a e r p r a p h s p i f s e t , t n o r i e i o m o c n t n s t m i d o e e l e e n p d s e s i v ~ g h a v f e o n T b e c d l i / 1 2 7 9 8 . P h o s p h o r u s T A R G E T L O A D I N G S O F T O T A L P H O S P H O R U S ( c o n t i n u e d ) ( S H O R T T O N S P E R Y E A R ) ‘ 2 / B y m e e t i n g t h e s e s c h e d u l e s , p h o s - p h o r u s l o a d fi n g s w o u l d b e l i m i t e d t o 0 . 3 2 g / m / y r f o r L a k e E r i e a n d 0 . 1 2 g / m . / y r f o r L a k e O n t a r i o . ’ s e l e f - u h o o e d t t r e h e h s p f d a e h c o c e r t s r g n e r d a u g m a n o i r i a s s e a t e y p s r d e h m o n h c a , f i t a r s e t g , e A t o u n t a o d r o s n p i a , t w a t C c e e J t i l h s I t n d a e s i s e n m f i r h e r o t o S t s e u i T s r j u t N l o g d c E M T I M M O t n a h u i a c d i n e t a e o d h e e r i n t d s y e a s f b e h C l i o h t L d a m t . M p b g e e e A u n s , i v v R o S i r c e o G p b e i i n O O h t n g a R f r c u i , P a a p s 3 g m E V R I E T T C A E W J B O N O Y M T M I Q L C A U Q ) s d u e r u o n h i T p t N s n A o o T h c U P ( L L O . P 8 2 8 0 2 , B e f o r e D e c . 3 1 , 1 9 7 5 , c o m p l e t e a r e a s s e s s - m e n t O f t h e p h o s p h o r u s l o a d i n g s s e t o u t i n p a r a g r a p h 3 i n o r d e r t o e n s u r e t h e i r a d e q u a c y t o m e e t t h e s t a t e d w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e . 6 , S u b m i s s i o n t o t h e I J C w i t h i n o n e y e a r f o l l o w i n g a g r e e m e n t , d e t a i l s o f p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s d e s i g n e d t o a c h i e v e t o t h e e x t e n t p r a c t i c a b l e r e d u c t i o n s i n i n p u t s o f p h o s p h o r u s , a n d o t h e r n u t r i e n t s f r o m l a n d d r a i n a g e a n d o t h e r s o u r c e s , p a r t i c u l a r l y w i t h r e s p e c t t o w a s t e s f r o m a n i m a l h u s b a n d r y o p e r a t i o n s . y r - l a r a r e y f a l l a b f o e u c l O y g u u l s ; e c a n n e l . m i h r n o a c i c t f o t i d i t a d r o i r e t n e n a a a t e . e g a a p t t , l h d n r r a h a ; t n i e m o s c s , l a t p p m o r e a t a e a p i o s v i ; a t r s n v e s i r s n g d i t e d s i a , ; e e o c t r n t e d r C m r e a a h c a r t J e j p s t t d a m d I n n o n e b d n n r n f o a o e a i n a i e i v g o o l t d a h a p e s a t i t , t r h s s y c t n g e d u l n c e l l r t o h i o t e r o f i a m t t a r s t r l o o t e r : t o s d t u v t e i a n f e e n n n n w e d d e t o o o o s a d o i o n a r i t h p h c c c u i r t s g c c , s n e a r S T N E M T I M M O O e ) ) ) ) ) i p i i t i m n o s i v 1 v M f b g e i t i i ( ( A R G O u a i r ( ( i S e s s ( r n h e t e o R h h i i , P 2 w t t t - l t f n o / y n i o o y , i r t i o o v o o i d n a l C t i i d t t t t . a e t t p n o n s u t a h , r a p c v e s y s f n t t i s t t . l l l r e m e 0 o a e a t i d r f r c t o l n a a / d g 0 n a a o a p / e o a o e i e i a n 0 i r s r n h n t C h 0 v i , n i e s n e e e 9 i l r R C p e o 1 . m u o t t t n h t n p b 6 - a t c t m i n a n d r C c 2 m o 0 e i t s i t e m e s 2 u ) e n e 3 J e e n 1 a g i v - t e s e s , I n n j . r i n e n o m 7 d t d x c e r t s e b u u m i r v i r e u n e s c o t e x 4 g O . m i p d i o e e e m i g e f 1 p o a i t e f n m d c r c e e e e p l c o e a x t x f o f s e x t h i h . h R E e e o R e S a P k e a t t l i t p T ( t y t i v i t c S a T o N i A d T a U R L L O . P 9 2 8 1 C O M M O N W A T E R Q U A L I T Y O B J E C T I V E 1 . A d a p t r e c e i v i n g w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s W h i c h a r e c o m p a t i b l e w i t h t h e c o m m o n o b j e c - t i v e w i t h i n o n e y e a r , O r a s s o o n t h e r e a f t e r a s p r o c e d u r e s p e r m i t , f o l l o w i n g a g r e e m e n t b y t h e G o v e r n m e n t s . y l s - r b - a d c e f i i , r e t t o m r a j f n e v i u d b a l c e n t e n o e m o a i s r a r e h i e e t e n e c t r f m s h o r G a a o m t g n g . s y m a i e n e , n t o n m h s i s o i c o i g u l n i t l n o l o i t a i e r o e a a s e u h w t t t h r q n o n t n t s e e a l o h i o p r h y c O l c t e t s l r e t i e , s e e l o f a t w e e c t a w a l d , , r a i e r t i b i u i r S i g r l a i c o d t T n e b m p s o s e s N i y i r o s i m u E t v e o l r b m d . M a e i p p p l i n T e p n s t p r a i I s s e c m o a e n M e o a n m h e t e M h n r m a r i c o t O i u n g y n r o C t e h d i u l r s f p m t e e d r r o k M o a o c i v n r c y i A i d o o r l h w u . R u A u o h r G T E s s G c e p q c p e e O v i e m r k d R h i . . h a s s e . i o P a t t 1 2 a w 3 c m L c E e c n V a e o R I E T T C A E t d o t o i e t ) i b s v o n b r e a e a t W J y m h o d B O n o Y m T m I o L c A U Q d c n i a x a n l c t f t m o g o u i c s t f e n o i e s e a o v i h c j l c u l i b d s . s l a n q u t e p u o t e y a n s s s l r e r e s m u t c m a m b s n e e n n i h i i a r b o y t c h r t ( v e t d e t n a t s s e h o n i t e a m r w n d c a t h l s o e u t e d e g i t n r n m e c n a h h i O t t e u i a w e d y T h c g d f e e r r s t o c n o t r r i f u y r l O o a a s p e v t t T c v e a N r a h t A e e t e / T M H O M 1 U L L O P 2 8 2 1 0 . 1 T h e a q u a t i c e n v i r o n - m e n t s h o u l d b e f r e e f r o m s u b s t a n c e s a t t r i b u t a b l e t o m u n i c i p a l , i n d u s - t r i a l o r o t h e r d i s - c h a r g e s i n c o n c e n - t r a t i o n s t h a t a r e t o x i c o r h a r m f u l t o h u m a n , a n i m a l o r a q u a t i c l i f e . ( R e f . I J C R e p o r t , p . 1 4 5 ( d ) . ) s e s - r l d c e r u r e t t f a d a j n f o e e d e b a y h n m o c e e a e m h r s t e e i c n y s h r t o a d b m t g e n y m a a e e t o n h d v i g c o n t s i l n o a m t a i e t a c s u w h a t r e q o t s n g j a l , e o b r h l C m r o e t r J e o p t i e o f I e a w r f h w , , e g o t e r t h a g l a e i s . t n e b m e l v s i y o i i r h e t v t e a i t t n i a p h t e e e c e p n n f m . c m o o o d a s n 5 S T N E M T I M e r e o i 7 M O C M A R G O r c n r e s g o 9 i u v s n , r t 1 t e d h o i i e p t t , r G m n e d o i f a c e 1 b g d e w o u i a n 3 A h e g r h S s c e p t r i . i e c v e s R s y . e h , h i h e P b 1 w T t a 2 t d D E m h t u o o w , V t e s t f t l a - e i - s l e c t i l r e w i a e e i r m h n r g w t f t r u r e d a R I E T T C A E W J B O N O Y M T M I O L C A b l c o o r s h s e r e g o a e o o t t d i p r f c r e t l r r f e a e o n e l ) u t o f a R a h . l e b o s t c b l t a i ) h u s s a n t n y C , l a s d b i J t e o t l s ( u d e n u c i t c e I s s s i b t s s i 5 i r . . i e c r s t r 4 e , l l m r r e a o e e f 1 t o u t p t j v e l l h w U r t a t i u b o e q d R a . Q f a p p o o p d a a f ( W w s t t n e n a e n t c i s i m i n a T s a t N r n g A e o r T P c o U L L . O 1 P 1 l d s b e l a d a e n i l e r t p e t d s t e n u a S a S M . 2 1 2 8 3 P e r s i s t e n t p e s t i c i d e s , h e r b i c i d e s a n d o t h e r o r g a n i c c o n t a m i n a n t s s h o u l d b e a b s e n t i n t h e w a t e r s . ( R e f . I J C R e p o r t , p . 1 4 5 ( d ) . ) 1 , A d o p t r e c e i v i n g w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s w h i c h a r e c o m p a t i b l e w i t h t h e c o m m o n o b j e c - t i v e w i t h i n o n e y e a r , o r a s s o o n t h e r e a f t e r a s p r o c e d u r e s p e r m i t , f o l l o w i n g a g r e e m e n t b y t h e G o v e r n m e n t s . 2 : E a c h j u r i s d i c t i o n s h o u l d d e v e l o p a n d s u b - m i t t o t h e I J C a t t h e t i m e o f t h e s i g n i n g o f t h e a g r e e m e n t a n d e a c h y e a r t h e r e a f t e r , d e t a i l s o f c o m p a t i b l e a n d c o o r d i n a t e d p r o - g r a m s a n d o t h e r m e a s u r e s t o a c h i e v e t h e o b j e c t i v e w h i c h w o u l d i n c l u d e : ( a ) t e s t i n g o f e n v i r o n m e n t a l e f f e c t s ; ( b ) r e g i s t r a t i o n p r i o r t o u s e ; ( c ) m o n i t o r i n g o f i n p u t s t o s e w a g e s y s t e m s ; ( d ) p o l l u t i o n i n c i d e n t p r e v e n t i o n p l a n s . s - r d c e e - h e t r e h r t e t f a n j f o t s d e b a e n o e m r e l a r e a m u t n e i e e d y s h o r y t e b m t g h y m e e a h c t o n h c s v i g i c o t a l n t o e d a i c t s n e u h w d e a a q s t o j n a a l b , s r h C m l o e t r t a J o t i o e n r f I a w e g h w , , e m o t e r t h e r S l i g e a . t e p T b m n e v r s N i i r y f e o g E t v e t n t a o i M i a e p h e T s e n p n e c m . I l 5 c o m o h a s n M o i 7 e i t e r M a r c s o 9 n r e O s f t i v u t 1 C i o e t h d e o p t e G r d , m d M a c 1 b g e o i A u n n 3 d w o e , R h S g i A h r r G n i t c e p e . O g s i v t c R . i i e f h s y e , P t s a d a D ' w b 2 1 , d n a g n m i u t c a s o l , f l i m o o r , f s i e r e b r e F d - o e s r s l e t l b c e a i n P c c a S i s t T , m i s N l m e d fi A i u h n m T S O c a l U L L O P 2 8 4 1 3 . C O M M O N W A T E R Q U A L I T Y O B J E C T I V E o t h e r f l o a t i n g m a t e r i a l s a t t r i b u - t a b l e t o m u n i c i p a l , i n d u s t r i a l o r o t h e r d i s c h a r g e s i n a m o u n t s s u f f i c i e n t t o b e u n s i g h t l y o r d e l e t e r i o u s . ( R e f . I J C R e p o r t , p . 1 4 4 ( b ) . ) A P P E N D I X F R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o C o n c l u d e a G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . C i r c u l a r 1 7 5 o f 0 3 / 2 9 / 7 2 . 2 8 5 D E P A R T M E N T O F S T A T E W a s h i n g t o n . O . C . 2 0 5 2 0 M E M O R A N D U M T O : ~ C E Q - M r . J a n i n E P A - M r . M a n s f i e l d ~ U S C G - C a p t a i n R i e d e l O M B - M r . B a r r e t t F R O M : L / E U R v ’ D o u g l ' i ‘ g H F ’ l " s u m s : S U B J E C T : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t T h e a t t a c h e d C i r c u l a r 1 7 5 m e m o r a n d u m , t o g e t h e r w i t h t h e d r a f t A g r e e m e n t a n d l e g a l m e m o r a n d m m , h a s b e e n c i r c u l a t e d t o t h e p e r s o n s i n d i c a t e d o n t h e a t t a c h e d c o v e r i n g m e m o r a n d u m . C l e a r a n c e b y y o u r a g e n c i e s i s r e q u e s t e d b y c l o s e o f b u s i n e s s o n M o n d a y , A p r i l 3 . Y o u r a s s i s t a n c e i s r e q u e s t e d i n s e c u r i n g t h e n e e d e d c l e a r a n c e s b y t h e d a t e r e q u e s t e d . A t t a c h m e n t s : C i r c u l a r 1 7 5 m e m o r a n d u m D r a f t A g r e e m e n t M e m o r a n d u m o f L a w C o v e r i n g M e m o r a n d u m i n d i c a t i n g p e r s o n s i n D e p a r t m e n t o f S t a t e h a v i n g a l r e a d y c l e a r e d t h e a b o v e i t e m s 2 8 6 D E P A R T M E N T O F S T A T E W a s h i n g t o n . D . C . 2 0 5 2 0 M E M O R A N D U M ‘ 1 4 - 3 . A , T O : “ E E O - D r . M a c D o n a l d @ - M r . W w E P A - M r . G r e e n « e m a - M r . R o u s e u E P A - D r . H i r s c h . / S L S A _ ; _ M £ . K r a f t - A d m i r a l B e n k e r t o u ; r c - M r . E l l e r t w a s - M r . L a n k h o r s t “ F 5 3 1 3 . D r . B y e r l y - D r . S W 4 : + 1 . " : “ E P A - M r . M c M a n u s ' - M r . B i o s - c u m : w ' U S C G - M r . H a l l b e r g F R O M : D e p a r t m e n t o f S t a t e C ‘ \ ‘ 2 L / E U R - D o u g l a s P . B — « S U B J E C T : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t I a t t a c h a m e m o r a n d u m f o r y o u r c l e a r a n c e t o t h e S e c r e t a r y o f S t a t e r e q u e s t i n g a u t h o r i t y t o c o n c l u d e t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t , t o g e t h e r w i t h a t e x t o f t h e A g r e e m e n t a n d a l e g a l m e m o r a n d u m i n s u p p o r t t h e r e o f . Y o u r c l e a r a n c e o f t h e a t t a c h e d m e m o r a n d u m a n d s u p p o r t i n g d o c u m e n t s i s r e q u e s t e d b y c l o s e o f b u s i n e s s o n M o n d a y , A p r i l 3 . A t t a c h m e n t s : M e m o r a n d u m . t o t h e S e c r e t a r y o f S t a t e T e x t o f A g r e e m e n t L e g a l M e m o r a n d u m 2 8 7 D R A F T A C T I O N M E M O R A N D U M T O : S - T h e S e c r e t a r y T H R O U G B : S / S F R O M : E U R - M a r t i n J . H i l l e n b r a n d L - C h a r l e s N . B r o w e r S U B J E C T : C I R C U L A R 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o C o n E l u d e a G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t B a c k g r o u n d O n J u n e 9 , 1 9 7 1 , U n d e r S e c r e t a r y J o h n s o n a u t h o r i z e d t h e n e g o t i a t i o n o f a G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t w i t h C a n a d a . A c o p y o f t h e C i r c u l a r 1 7 5 m e m o r a n d u m a u t h o r i z i n g t h e n e g o t i a t i o n i s a t t a c h e d a t T a b C . T h e A g r e e m e n t h a s n o w b e e n n e g o t i a t e d , a n d a u t h o r i t y i s s o u g h t f o r i t s c o n c l u d i o n a s a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t i n c o n n e c t i o n w i t h t h e v i s i t b y t h e P r e s i d e n t t o C a n a d a , A p r i l 1 3 - 1 5 , 1 9 7 2 . T h e f i n a l t e x t o f t h e A g r e e m e n t , s u b j e c t t o t e c h n i c a l c o r r e c t i o n s , i s a t t a c h e d a t T a b A . T h e F r e n c h t r a n s l a t i o n , t o g e t h e r w i t h t h e c e r t i f i c a t e o f c o m p a r i s o n o f t e x t s f r o m C P R / L S , i s a t T a b B . A m e m o r a n d u m o f l a w p r e p a r e d b y L i s a t t a c h e d a t T a b D . D i s c u s s i o n T h e A g r e e m e n t a s n e g o t i a t e d c o n f o r m s c l o s e l y t o t h a t d e s c r i b e d i n t h e C i r c u l a r 1 7 5 m e m o r a n d u m a t T a b C . U n d e r t h e t e r m s o f A r t i c l e s I I a n d I I I , t h e P a r t i e s a d o p t 2 8 8 a n d a g r e e t o r e c o g n i z e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s , w h i c h t h e y a g r e e t o s e e k t o a t t a i n t h r o u g h s p e c i f i c r e m e d i a l p r o g r a m s a n d m e a s u r e s . A l t h o u g h i t . w a s o r i g i n a l l y c o n t e m p l a t e d t h a t t h e P a r t i e s w o u l d c o m m i t t h e m s e l v e s t o a d o p t c o m p a t i b l e w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s , c e r t a i n p r o p o s e d c h a n g e s i n U . S . d o m e s t i c l e g i s l a t i o n h a v e p l a c e d i n d o u b t o u r a b i l i t y t o c o m p l y w i t h s u c h a c o m m i t m e n t : a c c o r d i n g l y , A r t i c l e I V n o w p r o v i d e s t h a t f e d e r a l s t a n d a r d s a n d r e g u l a t o r y m e a s u r e s w i l l b e c o n s i s t e n t w i t h t h e a c h i e v e - m e n t o f t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s , a n d t h a t t h e P a r t i e s w i l l u s e t h e i r b e s t e f f o r t s t o a s s u r e t h a t s t a t e a n d p r o v i n c i a l s t a n d a r d s a n d m e a s u r e s a r e l i k e w i s e c o n s i s t e n t w i t h t h i s g o a l . A r t i c l e V s e t s f o r t h t h e s p e c i f i c p r o g r a m s a n d o t h e r m e a s u r e s w h i c h t h e P a r t i e s a g r e e t o u n d e r t a k e i n o r d e r t o a c h i e v e t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s . T h e p r o g r a m s a n d o t h e r m e a s u r e s a r e i n n i n e s p e c i f i c a r e a s , a n d c o v e r t h e p r i n c i p a l p r o b l e m s w h i c h h a v e b e e n i d e n t i f i e d i n t h e f i e l d o f w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l . W i t h r e s p e c t t o t h e U n i t e d S t a t e s , e a c h o f t h e n a m e d p r o g r a m s i s e i t h e r u n d e r w a y o r a w a i t i n g a u t h o r i z i n g l e g i s l a t i o n i n a c c o r d a n c e w i t h a d m i n i s t r a t i o n r e q u e s t s . T h e P a r t i e s a g r e e t h a t s u c h p r o g r a m s w i l l e i t h e r b e c o m p l e t e d o r i n p r o c e s s o f i m p l e m e n t a t i o n b y D e c e m b e r 3 1 , 1 9 7 5 . 2 8 9 A r t i c l e s V I , V I I a n d V I I I p r o v i d e f o r m o n i t o r i n g a n d s u r v e i l l a n c e b y t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a . T h e C o m m i s s i o n , a c t i n g t h r o u g h a G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y B o a r d , w i l l a c t a s a n i n d e p e n d e n t m o n i t o r o f c o m p l i a n c e w i t h t h e A g r e e m e n t , w i l l a s s i s t t h e G o v e r n m e n t s i n t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e A g r e e m e n t , a n d w i l l r e p o r t t o t h e G o v e r n m e n t s a t l e a s t a n n u a l l y , m a k i n g r e c o m m e n d a t i o n s f o r i m p r o v e m e n t s i n p r o g r a m s a n d o t h e r m e a s u r e s i n o r d e r t o a s s u r e t h e a c h i e v e m e n t o f t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s . A l t h o u g h i t w a s o r i g i n a l l y c o n t e m p l a t e d t h a t d e s c r i p t i o n s o f n a t i o n a l p r o g r a m s w o u l d b e e x c h a n g e d i n p r o g r a m l e t t e r s , i t w a s s u b s e q u e n t l y d e c i d e d t o i n c l u d e i n t h e A g r e e m e n t a b a s i c d e s c r i p t i o n o f n a t i o n a l p r o g r a m s ( A r t i c l e 5 ) a n d t o f u r n i s h t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n t h e d e t a i l e d i n f o r m a t i o n n e e d e d b y t h e C o m m i s s i o n t o e v a l u a t e t h e s e p r o g r a m s a n d t o m a k e r e c o m m e n d a t i o n s c o n c e r n i n g t h e m ( A r t i c l e V I I I ) . A r t i c l e I X c o n t a i n s p r o v i s i o n s r e l a t i n g t o i n t e r g o v e r n m e n t a l c o n s u l t a t i o n s . F u r t h e r p r o g r a m d e t a i l s , i n c l u d i n g p r i n c i p l e s f o r t h e e s t a b l i s h m e n t o f c o m p a t i b l e r e g u l a t i o n s i n v a r i o u s a r e a s , a r e i n c l u d e d i n a n n e x e s t o t h e A g r e e m e n t . A n n e x 1 s e t s f o r t h t h e s p e c i f i c w a t e r q u a l i t y c b j e c t i v e s , w h i c h a r e t e c h n i c a l p a r a m e t e r s o f w a t e r q u a l i t y . I n a d d i t i o n , t h e t e r m s o f r e f e r e n c e f o r a R e s e a r c h A d v i s o r y B o a r d t o b e e s t a b l i s h e d u n d e r t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n 2 9 0 a r e a t t a c h e d , a s w e l l a s t w o r e f e r e n c e s t o t h e C o m m i s s i o n u n d e r A r t i c l e I X o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 c a l l i n g f o r i n v e s t i g a t i o n o f w a t e r q u a l i t y p r o b l e m s i n L a k e s S u p e r i o r a n d H u r o n a n d f o r a n i n v e s t i g a t i o n o f p o l l u t i o n p r o b l e m s f r o m a g r i c u l t u r a l , f o r e s t r y a n d l a n d u s e a c t i v i t i e s . T h e A g r e e m e n t h a s t h e s u p p o r t o f t h e G o v e r n o r s o f t h e G r e a t L a k e s S t a t e s , a n d S t a t e r e p r e s e n t a t i v e s h a v e p a r t i c i p a t e d a c t i v e l y i n t h e n e g o t i a t i n g p r o c e s s . T h e D e p a r t m e n t h a s p r e p a r e d a n d f o r w a r d e d t o O f f i c e o f M a n a g e m e n t a n d B u d g e t a d r a f t c o n c u r r e n t r e s o l u t i o n w h i c h w o u l d e x p r e s s t h e m p p o r t o f C o n g r e s s f o r t h e A g r e e m e n t : t h e r e s o l u t i o n h a s n o t , h o w e v e r , b e e n t r a n s m i t t e d t o t h e C o n g r e s s a s o f t h i s d a t e . W e b e l i e v e t h a t t h e A g r e e m e n t a s n e g o t i a t e d i s a f u l l r e s p o n s e t o t h e r e c o m m e n d a t i o n s m a d e b y t h e I n t e r - n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n i n i t s r e p o r t t o G o v e r n m e n t s o f D e c e m b e r 9 , 1 9 7 0 , o n P o l l u t i o n i n L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e I n t e r n a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r . w e f u r t h e r b e l i e v e t h a t t h i s A g r e e m e n t , w h i c h i s a s f a r a s w e k n o w , t h e f i r s t t o b e c o n c l u d e d b y t w o G o v e r n m e n t s f o r t h e p r o t e c t i o n o f a j o i n t l y - o w n e d n a t u r a l r e s o u r c e , i s a v i t a l f i r s t s t e p t o w a r d r e s t o r a t i o n o f ' t h e G r e a t L a k e s , a n d t h a t i t w i l l b e u s e f u l a s a m o d e l f o r f u t u r e i n t e r g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t s f o r p r o t e c t i o n o f e n v i r o n - m e n t a l r e s o u r c e s . 2 9 1 C o m m e r c e - M r . B l l e r t f e b fl l U S D A - D r . B y e r l y t d r - a C H R e c o m m e n d a t i o n T h a t , p u r s u a n t t o C i r c u l a r 1 7 5 , y o u a u t h o r i z e t h e s i g n a t u r e o f t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t i n s u b s t a n t i a l l y t h e f o r m a t t a c h e d a t T a b A . I t i s a n t i c i - p a t e d t h a t t h e s i g n i n g w i l l t a k e p l a c e o n t h e o c c a s i o n o f t h e P r e s i d e n t ' s v i s i t t o C a n a d a , A p r i l 1 3 - 1 5 , 1 9 7 2 , a n d t h a t t h e P r e s i d e n t m a y w i s h t o s i g n t h e A g r e e m e n t o r d e s i g n a t e a p e r s o n t o d o s o . O t h e r w i s e , o u r A m b a s s a d o r a t O t t a w a w o u l d b e a u t h o r i z e d t o d o s o . A p p r o v e D i s a p p r o v e A t t a c h m e n t s : T a b A - G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t F r e n c h t r a n s l a t i o n t o g e t h e r w i t h c e r t i f i c a t e o f c o m p a r i s o n o f t e x t s f r o m C P R / L S T a b 8 T a b C - C i r c u l a r 1 7 5 m e m o r a n d u m t o A m b a s s a d o r J o h n s o n d a t e d J u n e 8 , 1 9 7 1 T a b D - M e m o r a n d u m o f L a w D r a f t e d : L / E U R : D F B u r n s : l l a 3 / 2 9 / 7 2 C l e a r a n c e s : E U R - M r . S p r i n g s t e e n S C I / E N - M r . H e r t e r B U R / C A N - M r . J e h n s o n S / G O V - M r . M a n e l l L / B U R - M r . R u s s e l l H - M r . L e a h y L / T - M r . B e v a n s A / B P - M r . M u r r a y c s o - D r . M a c D o n a l d ' L d - w i H s p a - M r . G r e e n i s m - 4 * ! E P A - D r . H i r s c h a s w s ; U S C G - A d m i r a l B e n k e r t e e - fi e : U S A C B - M r . L a n k h o r s t y i M i O S T - D r . B u t c h e r c a m x é O M B - M r . R i c e ' d w i A B C - M r . W b a l s a m i c ; G L B C - M r . R o u s e i l w é i S L S A - M r . K r a f t e a u g u ' 2 9 2 A P P E N D I X G M e m o r a n d u m o f L a w : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t B e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a a n d C a n a d a . C i r c u l a r 1 7 5 o f 0 3 / 2 9 / 7 2 . 2 9 3 M E M O R A N D U M O F L A W C I R C U L A R 1 7 5 : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A G r e e m e n t B e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a a n d C a n a d a T h e C i r c u l a r 1 7 5 r e q u e s t t o w h i c h t h i s m e m o r a n d u m i s a t t a c h e d s e e k s a u t h o r i t y t o c o n c l u d e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r t h e a d o p t i o n o f c o m m o n w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s s y s t e m a n d f o r m u t u a l c o m m i t m e n t s a n d j o i n t a c t i o n s t o a c h i e v e t h o s e o b j e c t i v e s . T h i s m e m o r a n d u m c o n s i d e r s t h e l e g a l q u t h o r i t y f o r t h e c o n c l u s i o n o f s u c h a n a g r e e - m e n t , a n d f o r t h e m a k i n g , o n b e h a l f o f t h e U n i t e d S t a t e s , o f t h e c o m m i t m e n t s w h i c h i t w i l l c o n t a i n . R e f e r e n c e s t o t h e " A g r e e m e n t “ a r e t o t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t a t t a c h e d a t T a b A . A u t h o r i t y t o C o n c l u d e a W a t e r Q u a l i t A r e e m e n t w i t h o u t Q g g g r e s s i o n a l A u t h o r i z a t i o n o r R a t i f i c a t i o n S e c t i o n 1 0 2 o f t h e N a t i o n a l E n v i r o n m e n t a l P o l i c y A c t o f 1 9 6 9 ( 4 G U . S . C . 4 3 3 2 ) p r o v i d e s : " T h e C o n g r e s s a u t h o r i z e s a n d d i r e c t s t h a t , t o t h e f u l l e s t e x t e n t p o s s i b l e , ( 1 ) t h e p o l i c i e s , r e g u l a t i o n s a n d p u b l i c l a w s o f t h e U n i t e d S t a t e s s h a l l b e i n t e r p r e t e d a n d a d m i n i s t e r e d i n a c c o r d a n c e w i t h t h e p o l i c i e s s e t f o r t h i n t h i s A c t , a n d ( 2 ) a l l a g e n c i e s o f t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t s h a l l - - 2 9 4 ( E ) r e c o g n i z e t h e w o r l d w i d e a n d l o n g r a n g e c h a r a c t e r o f e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s a n d , w h e r e c o n s i s t e n t w i t h t h e f o r e i g n p o l i c y o f t h e U n i t e d S t a t e s , l e n d a p p r o p r i a t e s u p p o r t t o i n i t i a t i v e s , r e s o l u t i o n s a n d p r o g r a m s d e s i g n e d t o m a x i m i z e i n t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o n i n a n t i c i - p a t i n g a n d p r e v e n t i n g a d e c l i n e i n t h e q u a l i t y o f m a n k i n d ' s w o r l d e n v i r o n m e n t . A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 ( 3 6 S t a t . 2 4 4 8 , T . S . 5 4 8 ) p r o v i d e s : " I t i s f u r t h e r a g r e e d t h a t t h e w a t e r s h e r e i n d e f i n e d a s b o u n d a r y w a t e r s a n d w a t e r s f l o w i n g a c r o s s t h e b o u n d a r y s h a l l n o t b e p o l l u t e d o n e i t h e r s i d e t o t h e i n j u r y o f h e a l t h o r p r o p e r t y o n t h e o t h e r . " T h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s s y s t e m t o w h i c h t h e d r a f t a g r e e m e n t r e f e r s a r e b o u n d a r y w a t e r s a s d e f i n e d i n t h i s T r e a t y . I n t h e e x e r c i s e o f h i s a u t h o r i t y t o c o n d u c t f o r e i g n r e l a t i o n s u n d e r A r t i c l e 2 o f t h e C o n s t i t u t i o n , t h e P r e s i d e n t h a s a u t h o r i t y t o c o n c l u d e a g r e e m e n t s w i t h f o r e i g n n a t i o n s . S u c h a g r e e m e n t s m a y e i t h e r b e s u b m i t t e d t o t h e S e n a t e f o r a d v i c e a n d c o n s e n t a s t r e a t i e s , o r m a y b e p r e d i c a t e d u p o n a u t h o r i t y d e l e g a t e d t o t h e P r e s i d e n t b y t h e C o n s t i t u t i o n o r a c o m b i n a t i o n o f t h a t d e l e g a t i o n a n d l e g i s l a t i o n e n a c t e d b y C o n g r e s s . W h i l e t h e P r e s i d e n t p o s s e s s e s n o g e n e r a l a u t h o r i t y i n t h e e n v i r o n m e n t a l a r e a c o m p a r a b l e t o h i s a u t h o r i t y a s C o m m a n d e r - i n - C h i e f i n t h e I n i l i t a r y a r e a , t h e p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 1 0 2 o f N E P A , < q u o t e d a b o v e , a s w e l l a s t h e p r o v i s i o n s o f A r t i c l e I V « o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y , w o u l d a p p e a r t o s a n c t i o n t h e m a k i n g o f t h e a g r e e m e n t . 2 9 5 S i n c e t h e A g r e e m e n t i s b a s i c a l l y d e s i g n e d t o i m p l e m e n t A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y , t h e E x e c u t i v e A g r e e m e n t f o r m w o u l d a p p e a r m o r e a p p r o p r i a t e t h a n t r e a t y f o r m . E a c h o f t h e p r o p o s e d c o m m i t m e n t s m u s t b e a n a l y z e d t o d e t e r m i n e t h e a u t h o r i t y o f t h e e x e c u t i v e b r a n c h t o a c t . W h e r e i t i s p r o p o s e d t o m a k e c o m m i t m e n t s f o r w h i c h n o l e g i s l a t i v e a u t h o r i t y e x i s t s , s u c h c o m m i t m e n t s m u s t b e m a d e s u b j e c t t o a c t i o n b y t h e C o n g r e s s : l i k e w i s e , a n y c o m m i t m e n t f o r t h e e x p e n d i t u r e o f f u n d s m u s t b e m a d e s u b j e c t t o t h e a u t h o r i z a t i o n a n d a p p r o p r i a t i o n s p r o c e s s . A r t i c l e x o f t h e A g r e e m e n t p r o v i d e s g e n e r a l l y t h a t t h e c a r r y i n g o u t o f t h e c o m m i t m e n t s e m b o d i e d i n t h e A g r e e - m e n t a r e s u b j e c t t o t h e a p p r o p r i a t i o n o f f u n d s b y t h e C o n g r e s s , a n d t h a t t o t h e e x t e n t n e w a u t h o r i z i n g l e g i s l a - t i o n i s r e q u i r e d , t h e o b l i g a t i o n o f t h e p a r t i e s i s l i m i t e d t o s e e k i n g s u c h l e g i s l a t i o n . w a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s - A r t i c l e s I I a n d I I I T h e a d o p t i o n o f w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s S y s t e m d o e s n o t , i n a n d o f i t s e l f , r e p r e s e n t t h e m a k i n g o f a c o m m i t m e n t , s i n c e t h e o b j e c t i v e s h a v e n o l e g a l f o r c e , a n d a r e m e r e l y p r e c a t o r y . T h e G o v e r n m e n t s o f t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a h a v e h e r e t o f o r e r e c o g n i z e d w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s p r o p o s e d b y t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n f o r p a r t i c u l a r b o d i e s o f w a t e r . S u c h o b j e c t i v e s h a v e b e e n p r o p o s e d i n r e s p o n s e t o R e f e r e n c e s s u b m i t t e d t o t h e C o m m i s s i o n 2 9 6 i n A n n e x l . A r t i c l e I I I f u r t h e r p r e s e r v e s t h e r i g h t o f t h e b y t h e G o v e r n m e n t s u n d e r A r t i c l e I x o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y : t h e G o v e r n m e n t s , i n r e c o g n i z i n g t h e o b j e c t i v e s , h a v e g i v e n t h e C o m m i s s i o n ” c o n t i n u i n g r e f e r e n c e s “ t o m a i n t a i n s u r v e i l l a n c e o v e r t h e w a t e r s t o w h i c h t h e o b j e c t i v e s r e f e r . F o r e x a m p l e , f o l l o w i n g t h e t r a n s m i s s i o n t o t h e G o v e r n m e n t s o f t h e I J C ' s f i n a l r e p o r t o n t h e r e f e r e n c e o n t h e u s e , c o n s e r v a t i o n a n d r e g u l a t i o n o f t h e w a t e r s o f t h e S t . C r o i x R i v e r , w h i c h r e c o m m e n d e d t h e e s t a b l i s h m e n t u n d e r t h e I J C o f a B o a r d o f P o l l u t i o n C o n t r o l f o r t h e S t . C r o i x a n d t h e r e c o g n i t i o n o f o b j e c t i v e s f o r t h e r i v e r , t h e G o v e r n m e n t s , o n S e p t e m b e r 3 0 , 1 9 6 1 , n o t i f i e d t h e I J C b y l e t t e r o f t h e i r a c c e p t a n c e o f t h o s e r e c o m m e n d a - t i o n s a n d o f t h e i r a p p r o v a l o f t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e p r O p o s e d b o a r d w i t h t h e a u t h o r i t y p r o p o s e d b y t h e C o m m i s - s i o n . S u c h b o a r d w a s e s t a b l i s h e d a n d h a s c o n t i n u e d t o f u n c t i o n s i n c e 1 9 6 1 . I J C o b j e c t i v e s h a v e l i k e w i s e b e e n a p p r o v e d f o r t h e C o n n e c t i n g C h a n n e l s o f t h e G r e a t L a k e s ( N o v e m b e r 1 9 , 1 9 5 1 ) : f o r t h e R a i n y R i v e r ( D e c e m b e r 1 3 , 1 9 6 5 ) ; a n d f o r t h e R e d R i v e r o f t h e N o r t h ( M a y 1 4 , 1 9 6 9 ) . A c c o r d i n g l y , i t i s o u r o p i n i o n t h a t a n A g r e e m e n t f o r t h e a d O p t i o n o f w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s f o r t h e b o u n d a r y w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s m a y b e c o n c l u d e d b y e x e c u t i v e a g r e e m e n t w i t h o u t s p e c i f i c a u t h o r i z a t i o n b y t h e C o n g r e s s . A r t i c l e I I s e t s f o r t h g e n e r a l o b j e c t i v e s f o r t h e s e w a t e r s : A r t i c l e I I I p r o v i d e s f o r t h e a d o p t i o n o f s p e c i f i c o b j e c t i v e s , w h i c h a r e s e t f o r t h i n d e t a i l 2 9 7 P a r t i e s a n d o f t h e c o n c e r n e d s t a t e s a n d p r o v i n c e s t o e s t a b l i s h r e g u l a t o r y r e q u i r e m e n t s m o r e s t r i n g e n t t h a n t h o s e r e q u i r e d t o m e e t t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s . I t a l s o r e c o g n i z e s t h e g e n e r a l p r i n c i p l e t h a t t h e w a t e r s , r e g a r d l e s s o f p r e s e n t q u a l i t y , s h o u l d n o t b e f u r t h e r d e g r a d e d . S t a n d a r d s a n d R e g u l a t o r y R e q u i r e m e n t s - A r t i c l e I V A r t i c l e I V c o n t a i n s t h e g e n e r a l c o m m i t m e n t t o e n s u r e t h a t f e d e r a l w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s a n d o t h e r r e g u l a t o r y r e q u i r e m e n t s a r e c o n s i s t e n t w i t h t h e a c h i e v e - m e n t o f t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s . T h i s a r t i c l e a l s o p r o v i d e s t h a t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s w i l l u s e t h e i r b e s t e f f o r t s t o e n s u r e t h a t s t a t e a n d p r o v i n c i a l s t a n d a r d s a n d r e q u i r e m e n t s a r e l i k e w i s e c o n s i s t e n t w i t h t h e a g r e e d o b j e c t i v e s . A s A r t i c l e I I I , P a r a g r a p h 3 , m a k e s c l e a r , t h e p r o v i s i o n s o f t h i s A g r e e m e n t w i l l n o t p r e c l u d e t h e S t a t e s f r o m a d o p t i n g m o r e s t r i n g e n t r e q u i r e m e n t s a n d s t a n d a r d s . U n d e r U n i t e d S t a t e s d o m e s t i c l a w , w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s a r e e s t a b l i s h e d b y t h e s t a t e s , s u b j e c t t o t h e p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 1 0 o f t h e F e d e r a l w a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t . T h i s S e c t i d n a u t h o r i z e s t h e A d m i n i s t r a t o r o f t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y t o i n i t i a t e a p r o c e d u r e f o r r e v i s i o n o f s t a t e s t a n d a r d s : i f t h e s t a t e s d o n o t v o l u n t a r i l y r e v i s e t h e i r s t a n d a r d s i n a c c o r d a n c e w i t h t h e p r O p o s a l s o f t h e A d m i n i s t r a t o r , t h e A d m i n i s t r a t o r 2 9 8 t h e C o n g r e s s . T h e e x e c u t i v e b r a n c h i s c o m m i t t e d ( l ) i s a u t h o r i z e d t o p r o m u l g a t e t h e n e w s t a n d a r d s , s u b j e c t t o a h e a r i n g p r o c e d u r e . T h r o u g h t h i s p r o c e d u r e , t h e U n i t e d S t a t e s c o u l d g u a r a n t e e c o m p l i a n c e w i t h t h e o b l i g a - t i o n s o f t h i s A r t i c l e o f t h e A g r e e m e n t . R e g u l a t o r y r e q u i r e m e n t s r e f e r t o a c t i o n s u n d e r n a t i o n a l l e g i s l a t i o n w h i c h a r e w i t h i n t h e j u r i s d i c t i o n o f t h e r e g u l a t o r y a g e n c i e s . T h i s A r t i c l e c o m m i t s t h e r e g u l a t o r y a g e n c i e s o f t h e e x e c u t i v e b r a n c h t o a c t i n a c c o r d a n c e w i t h t h e o b j e c t i v e s i n t h e e x e r c i s e o f t h e i r d i s c r e t i o n u n d e r e x i s t i n g l a w . P r o g r a m s a n d O t h e r M e a s u r e s - A r t i c l e V A r t i c l e V o f t h e A g r e e m e n t p r o v i d e s f o r t h e d e v e l o p m e n t a n d i m p l e m e n t a t i o n o f p r o g r a m s a n d o t h e r m e a s u r e s d i r e c t e d t o w a r d t h e a c h i e v e m e n t o f t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s . S u c h p r o g r a m s a n d o t h e r m e a s u r e s a r e t o b e i n a c c o r d a n c e w i t h l e g i s l a t i o n i n t h e t w o c o u n t r i e s . W h e r e l e g i s l a t i v e a u t h o r i t y d o e s n o t e x i s t f o r t h e p r o q r a m s d e s c r i b e d , A r t i c l e X o f t h e A g r e e m e n t p r o v i d e s t h a t t h e o b l i g a t i o n o f t h e P a r t i e s i s t o s e e k s u c h l e g i s l a t i o n . T h i s f o r m u l a t i o n i s a p p r o p r i a t e f o r a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t , a n d i n n o w a y c o m m i t s t h e U n i t e d 3 3 3 " “ { w o ‘ M n l n ' u 9 1 ‘ " ‘ - o : ‘ 0 6 ’ 1 ' 0 " . ‘ J r e * ' - " “ ‘ - " 4 - 3 ‘ 1 , ' S t a t e s t o i m p I é m e n § & a u t h o r I E y e n a c t e d f r o m . t i m e t o t i m e b y t o s e e k a n y n e c e s s a r y a u t h o r i z i n g l e g i s l a t i o n f o r t h e 2 9 9 p r o g r a m s d e s c r i b e d , a n d ( 2 ) t o u s e t h a t a u t h o r i t y t o i m p l e m e n t p r o g r a m s a n d o t h e r m e a s u r e s w h i c h h a v e a s t h e i r g o a l t h e a c h i e v e m e n t o f t h e w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s . S u c h p r o g r a m s a n d m e a s u r e s a r e t o b e c o m p l e t e d o r i n p r o c e s s o f i m p l e m e n t a t i o n b y D e c e m b e r 3 1 , 1 9 7 5 : t h i s c o m m i t m e n t i s s u b j e c t , o f c o u r s e , t o t h e e n a c t m e n t o f n e c e s s a r y a u t h o r i z i n g l e g i s l a t i o n . I n f a c t , h o w e v e r , l e g i s l a t i v e a u t h o r i t y e x i s t s i n s o m e f o r m f o r t h e i m p l e m e n t a t i o n o f v i r t u a l l y a l l o f t h e p r o g r a m s d e s c r i b e d i n A r t i c l e V o f t h e A g r e e m e n t . W h e r e t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e p r o g r a m s a n d o t h e r m e a s u r e s d e s c r i b e d d e p e n d s i n w h o l e o r i n p a r t o n a c t i o n b y s t a t e s , A r t i c l e x p r o v i d e s t h a t t h e o b l i g a t i o n o f t h e P a r t i e s i s t o s e e k t h e c o o p e r a t i o n o f t h e s t a t e s t o a c h i e v e t h e o b j e c t i v e s o f t h e A g r e e m e n t . P o l l u t i o n f r o m M u n i c i p a l S o u r c e s . T h e p r o g r a m s t o b e d e v e l o p e d a n d i m p l e m e n t e d u n d e r t h i s s e c t i o n r e l a t e p r i n c i - p a l l y t o t h e c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n o f m u n i c i p a l s e w a g e t r e a t m e n t f a c i l i t i e s . T h e a u t h o r i t y t o d e v e l o p s u c h p r o g r a m s i s v e s t e d i n E P A u n d e r S e c t i o n 3 o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ( 3 3 U S C 1 1 5 3 ) . W h i l e t h e s e f a c i l i t i e s a r e c o n s t r u c t e d b y s t a t e a n d l o c a l a g e n c i e s , E P A , a c t i n g u n d e r S e c t i o n 1 0 o f t h e F e d e r a l w a t e r P o l l u t i o n C b n t r o l A c t ( 3 3 U S C 1 1 6 0 ) , i s e m p o w e r e d t o a p p r o v e o r d i s a p p r o v e s t a t e w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s , ‘ w h i c h i n c l u d e p l a n s f o r t h e i m p l e m e n t a t i o n a n d e n f o r c e - 3 0 0 m e n t o f s p e c i f i c c r i t e r i a f o r w a t e r q u a l i t y . T h e A d m i n i s t r a - t o r i s e m p o w e r e d u n d e r S e c t i o n 1 0 o f t h e A c t t o t a k e a c t i o n t o a b a t e p o l l u t i o n o f i n t e r s t a t e w a t e r s t h r o u g h e n f o r c e m e n t c o n f e r e n c e s . H e i s a l s o e m p o w e r e d t o a b a t e d i s c h a r g e s i n t o i n t e r s t a t e w a t e r s w h i c h r e d u c e t h e q u a l i t y o f w a t e r b e l o w e s t a b l i s h e d s t a n d a r d s , t h r o u g h n o t i c e t o t h e v i o l a t o r , a n d , i f t h e v i o l a t i o n c o n t i n u e s , t h r o u g h s u i t u n d e r t h e a c t . L e g i s l a t i o n b a c k e d b y t h e a d m i n i s t r a - t i o n i s p r e s e n t l y b e f o r e t h e C o n g r e s s t o s t r e n g t h e n t h e p o w e r o f t h e A d m i n i s t r a t o r t o a s s u r e c o m p l i a n c e w i t h p r o g r a m s a n d s c h e d u l e s a p p r o v e d b y h i m . S e c t i o n 8 o f t h e A c t ( 3 3 U S C 1 1 5 8 ) a u t h o r i z e s t h e A d m i n i s t r a t o r t o m a k e g r a n t s t o a n y s t a t e , m u n i c i p a l i t y o r i n t e r m u n i c i p a l o r i n t e r s t a t e a g e n c y f o r t h e c o n s t r u c t i o n o f n e c e s s a r y t r e a t m e n t w o r k s t o p r e v e n t t h e d i s c h a r g e o f u n t r e a t e d o r i n a d e q u a t e l y t r e a t e d s e w a g e i n t o a n y w a t e r s . S u c h g r a n t s a r e c o n d i t i o n e d o n a s h o w i n g t h a t p r o v i s i o n h a s b e e n m a d e f o r t h e p r o p e r o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f s u c h w o r k s . W h i l e n o p r o g r a m s c u r r e n t l y e x i s t f o r t h e c o n t r o l o f c o m b i n e d s t o r m a n d s a n i t a r y s e w e r s , t h e a d m i n i s t r a t i o n . 3 “ t h - k “ ’ s i s c u r r e n t l y W i l e d e m o n s t r a t i o n p r o j e c t 0 0 ‘ N " * v e ( a Q ; i n t h i s a r e a ; « S u c h a u t h o r i t y - i 6 c o n t a i n e d i a — t h e — b e l l - 3 : C . f ; u s e ) , a m e n d i n g t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t , » a a — “ a n . p a s e e d — b y — t h e — S e n a t e _ 4 s . — a ¢ 4 0 7 * 3 e c t i o n w 1 0 5 ( a ) ( 1 ) ) . S u c h C ’ I ’ " : e r a - I “ o ‘ . ‘ . ~ - h ” k i n e t i c s — W ' ' o u r o b l i g a t i o n t o s e e k p r a c t i c a l s o l u t i o n s t o t h i s p r o b l e m . 3 0 1 E P A i n t h e a d m i n i s t r a t i o n o f t h e p e r m i t p r o g r a m . E x c e p t a s i n d i c a t e d a b o v e , n o n e w l e g i s l a t i o n w i l l b e r e q u i r e d t o d e v e l o p a n d i m p l e m e n t t h e c o m m i t m e n t s d e s c r i b e d i n t h i s s e c t i o n . P o l l u t i o n f r o m I n d u s t r i a l S o u r c e s . T h e p r o g r a m s t o b e d e v e l o p e d a n d i m p l e m e n t e d u n d e r t h i s s e c t i o n i n v o l v e t h e e s t a b l i s h m e n t o f r e g u l a t o r y r e q u i r e m e n t s r e l a t i n g t o d i s c h a r g e s b y i n d u s t r i a l p o l l u t e r s . T h e U . S . A r m y C o r p s o f E n g i n e e r s p e r m i t p r o g r a m , e s t a b l i s h e d u n d e r t h e a u t h o r i t y o f 3 3 U S C 4 0 7 ( S e c t i o n 1 3 o f t h e R i v e r a n d H a r b o r A c t o f 1 8 9 9 ) , c o m p l i e s f u l l y w i t h t h e p r o v i s i o n s o f t h i s S e c t i o n . U n d e r E x e c u t i v e O r d e r 1 1 5 7 4 , t h e S e c r e t a r y o f t h e A r m y i s r e q u i r e d t o c o n s u l t w i t h E P A b e f o r e i s s u i n g a n y p e r m i t s u n d e r t h i s S e c t i o n . A d d i t i o n a l p r o v i s i o n s o f l a w e x i s t u n d e r t h e A t o m i c E n e r g y A c t o f 1 9 5 4 , a s a m e n d e d , r e l a t i n g t o t h e d i s p o s a l o f r a d i o a c t i v e w a s t e s . U n d e r R e o r g a n i z a t i o n P l a n N o . 3 o f 1 9 7 0 , t h e p o w e r s o f t h e A t o m i c E n e r g y C o m m i s s i o n u n d e r t h i s A c t e s t a b l i s h e n v i r o n m e n t a l s t a n d a r d s f o r t h e p r o t e c t i o n o f t h e g e n e r a l e n v i r o n m e n t f r o m r a d i o a c t i v e m a t e r i a l w a s t r a n s f e r r e d t o E P A . N o n e w l e g i s l a t i o n w i l l b e r e q u i r e d t o d e v e l o p a n d i m p l e m e n t t h e s r o g r a m s d e s c r i b e d i n t h i s s e c t i o n . P e n d i n g l e g i s l a t i o n w i l l , h o w e v e r , v e s t n e w r e s p o n s i b i l i t i e s i n 3 0 2 E u t r o p h i c a t i o n . T h e p r o g r a m s f o r t h e c o n t r o l o f p h o s p h o r u s d i s c h a r g e s a r e e s t a b l i s h e d u n d e r t h e a u t h o r i t y o f l e g i s l a t i o n r e l a t i n g t o m u n i c i p a l , i n d u s t r i a l a n d o t h e r d i s c h a r g e s , w h i c h a r e d i s c u s s e d u n d e r t h e a p p r o p r i a t e h e a d i n g s . T h e e u t r o p h i c a t i o n p r o b l e m i s h i g h l i g h t e d i n t h e A g r e e m e n t b e c a u s e i t w a s r e c o g n i z e d b y t h e I n t e r - n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n a s t h e s i n g l e m o s t i m p o r t a n t w a t e r q u a l i t y p r o b l e m i n t h e G r e a t L a k e s . N o n e w l e g i s l a t i o n w i l l b e r e q u i r e d i n t h e a r e a o f w a s t e t r e a t m e n t f a c i l i t y o p e r a t i n g s t a n d a r d s . L e g i s l a t i o n i s p e n d i n g w h i c h w i l l e m p o w e r E P A t o e s t a b l i s h e f f l u e n t s t a n d a r d s d i r e c t l y a n d w i l l r e q u i r e i n d u s t r y t o a d o p t b e s t p r a c t i c a b l e p o l l u t i o n c o n t r o l t e c h n o l o g y . P o l l u t i o n f r o m A g r i c u l t u r a l , F o r e s t r y a n d L a n d U s e A c t i v i t i e s . 7 U S C 1 3 5 a e s t a b l i s h e s p e n a l t i e s f o r s e l l i n g o r t r a n s p o r t i n g i n i n t e r s t a t e c o m m e r c e p e s t i c i d e s a n d o t h e r e c o n o m i c p o i s o n s w h i c h a r e n o t r e g i s t e r e d i n a c c o r - d a n c e w i t h t h e f u r t h e r p r o v i s i o n s o f t h a t a c t , a n d f o r m a k i n g r e p r e s e n t a t i o n s a b o u t s u c h s u b s t a n c e s o r p r o v i d i n g d i r e c t i o n s f o r t h e i r u s e w h i c h d i f f e r f r o m t h e i n f o r m a - t i o n s u b m i t t e d i n c o n n e c t i o n w i t h t h e r e g i s t r a t i o n p r o c e e d i n g . U n d e r t h e C o r p s o f E n g i n e e r s p e r m i t p r o g r a m , a g r i - c u l t u r a l f e e d l o t s f e e d i n g o v e r 1 , 0 0 0 h e a d o f s t o c k a r e r e q u r i e d t o o b t a i n p e r m i t s f o r d i s p o s a l o f a n i m a l w a s t e i n i n t e r s t a t e w a t e r s . 3 0 3 W h i l e n o f e d e r a l p r o g r a m e x i s t s i n t h e s o l i d w a s t e a r e a , E P A p r o v i d e s a d v i c e t o l o c a l a u t h o r i t i e s r e g a r d i n g s i t i n g o f l a n d f i l l a n d l a n d d u m p i n g s i t e s a n d r e g a r d i n g d i s p o s a l o n l a n d o f h a z a r d o u s p o l l u t i n g s u b s t a n c e s . D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e o p e r a t e s a d v i s o r y p r o g r a m s t o e d u c a t e f a r m e r s c o n c e r n i n g t h e u s e a n d d i s p o s a l o f f e r t i l i z e r s c o n t a i n i n g h a r m f u l n u t r i e n t s . N o a d d i t i o n a l l e g i s l a t i o n i s r e q u i r e d f o r t h e d e v e l o p - m e n t a n d i m p l e m e n t a t i o n o f t h e p r o g r a m s d e s c r i b e d i n t h i s s e c t i o n . P e n d i n g l e g i s l a t i o n w i l l i n c r e a s e t h e a u t h o r i t y o f E P A i n t h i s a r e a . P o l l u t i o n f r o m S h i p p i n g v A c t i v i t i e s . A u t h o r i t y f o r r e g u l a t i o n s f o r t h e d e s i g n , c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n o f v e s s e l s e x i s t s i n v a r i o u s p r o v i s i o n s o f e x i s t i n g l a w . S e c t i o n 1 1 o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ( 3 3 U S C 1 1 6 1 ) a u t h o r i z e s t h e P r e s i d e n t t o e s t a b l i s h p r o c e d u r e s , m e t h o d s a n d r e q u i r e m e n t s f o r e q u i p m e n t t o p r e v e n t o i l d i s c h a r g e s . T h e C o m m a n d a n t o f t h e C o a s t G u a r d i s a u t h o r i z e d u n d e r 4 6 U S C 1 7 0 t o e s t a b l i s h r e g u l a - t i o n s f o r t h e s a f e t r a n s p o r t a t i o n , c a r r i a g e , c o n v e y a n c e a n d s t o w a g e o f e x p l o s i v e s a n d o t h e r d a n g e r o u s a r t i c l e s o r s u b s t a n c e s o n b o a r d v e s s e l s . H e i s l i k e w i s e a u t h o r i z e d t o e s t a b l i s h r e g u l a t i o n s f o r t h e d e s i g n a n d c o n s t r u c t i o n , a l t e r a t i o n i o r r e p a i r o f v e s s e l s h a v i n g o n b o a r d i n f l a m m a b l e o r c o m b u s t i b l e . l i q u i d c a r g o i n b u l k u n d e r 4 6 U S C 3 9 1 a . H e i s a u t h o r i z e d t o i n s p e c t v a r i o u s t y p e s o f v e s s e l s 3 0 4 p l y i n g U n i t e d S t a t e s w a t e r s t o a s s u r e s a f e n a v i g a t i o n : 4 6 U S C 3 6 1 , 3 6 2 , 3 6 4 , 3 7 2 , 3 7 5 , 3 9 2 ( b ) , 3 9 5 , 4 0 4 , 4 0 5 a n d 4 3 5 . S e c t i o n 1 3 o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ( 3 3 U S C 1 1 6 3 ) r e q u i r e s t h e A d m i n i s t r a t o r t o p r o m u l g a t e f e d e r a l s t a n d a r d s o f p e r f o r m a n c e f o r m a r i n e s a n i t a t i o n d e v i c e s t o p r e v e n t t h e d i s c h a r g e o f u n t r e a t e d o r i n a d e - q u a t e l y t r e a t e d s e w a g e f r o m v e s s e l s , a n d p r o v i d e s p e n a l t i e s f o r v i o l a t i o n o f s u c h r e g u l a t i o n s . S e c t i o n s 1 1 a n d 1 2 o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ( 3 3 U S C 1 1 6 1 a n d 1 1 6 2 ) c o n f e r a u t h o r i t y f o r r e g u l a t i o n s c o n c e r n i n g t h e d i s c h a r g e o f o i l a n d h a z a r d o u s s u b s t a n c e s . W h i l e p r e s e n t a u t h o r i t y d o e s n o t e x t e n d t o p r o h i b i t i n g a n d p u n i s h i n g t h e d i s c h a r g e o f s u b s t a n c e s f o u n d t o b e h a z a r d o u s , p e n d i n g l e g i s l a t i o n , s u p p o r t e d b y t h e A d m i n i s t r a t i o n , w o u l d p r o v i d e t h i s a u t h o r i t y . T h e S e c r e t a r y o f t h e A r m y i s a u t h o r i z e d u n d e r 3 3 U S C 4 1 9 t o p r e s c r i b e r e g u l a t i o n s g o v e r n i n g t h e d u m p i n g i n t o n a v i g a b l e w a t e r s o f d r e d g i n g s , e a r t h , g a r b a g e a n d o t h e r r e f u s e m a t e r i a l s w h e r e s u c h r e g u l a t i o n s c a n b e j u s t i f i e d i n t h e i n t e r e s t o f n a v i g a t i o n . A d d i t i o n a l l e g i s l a t i o n w i l l b e r e q u i r e d , a n d i s p r e s e n t l y b e i n g s o u g h t , t o p e r m i t E P A t o r e g u l a t e d i s c h a r g e s o f h a z a r d o u s p o l l u t i n g s i b s t a n c e s . 3 0 5 P o l l u t i n g f r o m D r e d g i n g i A c t i v i t i e s . S e c t i o n 1 2 3 o f t h e R i v e r a n d H a r b o r A c t o f 1 9 7 0 , P . L . 9 1 - 6 1 1 , a u t h o r i z e s t h e C h i e f o f E n g i n e e r s t o c o n s t r u c t , o p e r a t e a n d m a i n t a i n d i s p o s a l f a c i l i t i e s f o r d r e d g e d s p o i l f r o m t h e G r e a t L a k e s a n d t h e i r c o n n e c t i n g c h a n n e l s . T h e A d m i n i s t r a t o r o f E P A i s a u t h o r i z e d t o s u b m i t v i e w s a n d r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e C h i e f o f E n g i n e e r s i n c o n n e c t i o n w i t h a n y d i s p o s a l f a c i l i t y , a n d t o d e t e r m i n e w h i c h a r e a s a r e m o s t u r g e n t l y i n n e e d o f s u c h f a c i l i t i e s . T h e d i s c h a r g e o f r e f u s e m a t t e r o f a n y t y p e i n t o n a v i g a b l e w a t e r s w i t h o u t a p e r m i t f r o m t h e S e c r e t a r y o f t h e A r m y i s p r o h i b i t e d b y t h e R e f u s e A c t o f 1 8 9 9 ( 3 3 U S C 4 0 7 ) , a n d t h e S e c r e t a r y i s s p e c i f i c a l l y a u t h o r i z e d t o p r e s c r i b e r e g u l a t i o n s g o v e r n i n g t h e t r a n s p o r t a t i o n a n d d u m p i n g i n t o n a v i g a b l e w a t e r s o f d r e d g i n g s ( 3 3 U S C 4 1 9 ) . N o a d d i t i o n a l l e g i s l a t i o n w i l l b e r e q u i r e d f o r t h e d e v e l o p m e n t a n d i m p l e m e n t a t i o n o f t h e p r o g r a m s d e s c r i b e d i n t h i s s e c t i o n . P o l l u t i o n f r o m O n s h o r e a n d O f f s h o r e F a c i l i t i e s . S e c t i o n 1 1 o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ( 3 3 U S C 1 1 6 1 ) r e q u i r e s t h e P r e s i d e n t t o d e t e r m i n e b y r e g u l a t i o n q u a n t i t i e s o f o i l w h i c h m a y b e d i s c h a r g e d a t v a r i o u s l o c a t i o n s i n t h e n a v i g a b l e w a t e r s o f t h e U n i t e d S t a t e s w i t h o u t d a n g e r t o h e a l t h o r w e l f a r e , a n d p r o v i d e s p e n a l t i e s f o r d i s c h a r g e s i n e x c e s s o f t h e q u a n t i t i e s t h u s d e t e r m i n e d . I t f u r t h e r a u t h o r i z e s h i m t o e s t a b l i s h 3 0 6 a n d p e r s o n n e l a r e a v a i l a b l e a n d c a n b e e f f e c t i v e l y u t i l i z e d . p r o c e d u r e s , m e t h o d s a n d r e q u i r e m e n t s f o r e q u i p m e n t t o p r e v e n t d i s c h a r g e s o f o i l f r o m o n s h o r e a n d o f f s h o r e f a c i l i t i e s . S e c t i o n 1 2 o f t h e A c t ( 3 3 U S C 1 1 6 2 ) r e q u i r e s t h e P r e s i d e n t t o d e s i g n a t e b y r e g u l a t i o n h a z a r d o u s s u b s t a n c e s o t h e r t h a n o i l , t h e d i s c h a r g e o f w h i c h p r e s e n t s a n i m m i n e n t a n d s u b s t a n t i a l d a n g e r t o h e a l t h a n d w e l f a r e . L e g i s l a t i o n i s p r e s e n t l y b e i n g s o u g h t t o p r e v e n t a n d p u n i s h d i s c h a r g e s o f h a z a r d o u s q u a n t i t i e s o f t h e s e s u b - s t a n c e s . E x c e p t a s i n d i c a t e d a b o v e , n o n e w l e g i s l a t i o n w i l l b e r e q u i r e d t o i m p l e m e n t t h e m e a s u r e s d e s c r i b e d i n t h i s s e c t i o n . C o n t i n g e n c y P l a n . S e c t i o n 1 1 o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ( 3 3 U S C 1 1 6 1 ) r e q u i r e s t h e P r e s i d e n t t o p r e p a r e a n d p u b l i s h a N a t i o n a l C o n t i n g e n c y P l a n f o r t h e r e m o v a l o f o i l , a n d a u t h o r i z e s t h e r e v i s i o n a n d a m e n d m e n t o f t h e p l a n f r o m t i m e t o t i m e . T h e T r e a t y w i t h G r e a t B r i t a i n i n r e s p e c t o f C a n a d a o f M a y 1 8 , 1 9 0 8 , f o r c o n v e y a n c e o f P r i s o n e r s a n d W r e c k i n g a n d S a l v a g e ( 3 5 S t a t . 2 0 3 5 , T S 5 0 2 ) a u t h o r i z e s v e s s e l s a n d e q u i p - m e n t o f o n e o f t h e p a r t i e s t o b e u s e d f o r s a l v a g e a n d a s s i s t a n c e w o r k i n t h e w a t e r s o f t h e o t h e r p a r t y a l o n g t h e b o u n d a r y . I n a d d i t i o n , 1 4 U S C 8 8 ( b ) a u t h o r i z e s t h e C o a s t G u a r d t o a s s i s t p e r s o n s a n d p r o t e c t p r o p e r t y a t a n y t i m e a n d a t a n y p l a c e a t w h i c h C o a s t G u a r d f a c i l i t i e s 3 0 7 T h e J o i n t U . S . - C a n a d i a n O i l a n d H a z a r d o u s M a t e r i a l s P o l l u - t i o n C o n t i n g e n c y P l a n f o r t h e G r e a t L a k e s R e g i o n , m e e t i n g t h e r e q u i r e m e n t s o f t h i s s e c t i o n , w a s a d o p t e d a n d p r o m u l g a t e d u n d e r t h e a b o v e c i t e d a u t h o r i t i e s o n J u n e 1 0 , 1 9 7 1 . N o f u r t h e r l e g i s l a t i o n w i l l b e r e q u i r e d t o i m p l e m e n t t h e m e a s u r e s d e s c r i b e d i n t h i s s e c t i o n . H a z a r d o u s P o l l u t i n g S u b s t a n c e s . A n a n n e x i d e n t i f y i n g h a z a r d o u s p o l l u t i n g s u b s t a n c e s w i l l b e c o n c l u d e d w i t h i n o n e y e a r . A u t h o r i t y f o r t h e i d e n t i f i c a t i o n o f s u c h s u b s t a n c e s i s c o n t a i n e d i n S e c t i o n 1 2 o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t ( 3 3 U S C 1 1 6 2 ) . R e g u l a t i o n s u n d e r t h i s s e c t i o n a r e i n t h e p r o c e s s o f p r o m u l g a t i o n i n t h e U n i t e d S t a t e s a t t h e p r e s e n t t i m e . I n s t i t u t i o n a l A r r a n g e m e n t s - A r t i c l e s V I a n d V I I P u r s u a n t t o A r t i c l e I x o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 t h e G o v e r n m e n t s m a y r e q u e s t t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n t o e n q u i r e i n t o a n d r e p o r t t o G o v e r n - m e n t s o n " q u e s t i o n s o r m a t t e r s o f d i f f e r e n c e . . . a r i s i n g a l o n g t h e c o m m o n f r o n t i e r . ” T h e e x e c u t i v e , a c t i n g p u r s u a n t t o t h i s a r t i c l e , m a y r e q u e s t t h e C o m m i s s i o n t o c o o r d i n a t e a n d f a c i l i t a t e t h e e x c h a n g e o f d a t a , m o n i t o r t h e e f f e c t i v e n e s s o f w a t e r q u a l i t y p r o g r a m s , m a k e r e c o m m e n d a t i o n s t o G o v e r n m e n t s c o n c e r n i n g p o l l u t i o n c o n t r o l p r o g r a m s , l e g i s l a t i o n a n d a g r e e m e n t s , a n d 3 0 8 R e s e a r c h A d v i s o r y B o a r d t o a s s i s t t h e C o m m i s s i o n i n t h e n a o e o f o t A C b A u u f x n u h d o y r f e m t f r i e h i d i t n t m i i m t r e c t r o c i h i c n l i s o r e f a i A s s e l s u i o w o r h s e e o s z n t i i C r f o o n b s w e t o a a i n o o a m o l c g n m l a f l m s t a a M e o i i o i t s t i u r h s a f n s o h t d t e i t V s n c e s s h s i a i o t I e I o C t n c o n t r I r r o o f c n t h p i s i f m e o o a a l m n s t o r r i i t a p o n s i b i l i t i e s . y i t f m d n n c u i s s n i t h e t t n c s h i c o a w h s a a s i e d o n e o e c h e n s e n s r h e r o x A w u e a r r t e g i t l s r e t t o r r o t t t a h c . e h a r c e i e t e t i t r r a T A t e s s m e n t h i p c e e o r t r h n o i i s u c T t c i t d p i d f h y l s r e u t a i o e , e h t o r r h g a r e t b o I c o z a i l f n e w n e i n s v n e a s m C e V a i a s t i a o s I n d t h n " t m I t r e e i e t s p i m a e w s o o t r o i b f g n P o n s u i r l f a b a t p s i r o e l o e r h r i i s t n s r t e i s o h h a p J d i e n e e l o t o e e d t a d r h i v h a s , n s i b e n e s r q t l c y u o p " l i s . i a c i T o r l i t i e s . e h s e u d i d u n s . r d e e r p e r f o r m o t h e r , s i m i l a r f u n c t i o n s n o t i n v o l v i n g j u d i c i a l p o w e r . I n t h e e x e r c i s e o f i t s r e s p o n s i b i l i t i e s u n d e r t h e T r e a t y , t h e C o m m i s s i o n i s a u t h o r i z e d t o a d m i n i s t e r o a t h s t o w i t n e s s e s a n d t o t a k e e v i d e n c e o n o a t h w h e n e v e r d e e m e d n e c e s s a r y , t o e m p l o y s u b - p o e n a s a n d c o m p e l t h e a t t e n d a n c e o f w i t n e s s e s , a n d a d o p t i t s o w n r u l e s o f p r o c e d u r e s ( A r t i c l e X I I ) . A r t i c l e V I o f t h e A g r e e m e n t a s s i g n s v a r i o u s a d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t i e s t o t h e C o m m i s s i o n p u r s u a n t t o t h i s a r t i c l e o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y . A r t i c l e V I I m a n d a t e s t h e c r e a t i o n o f a W a t e r Q u a l i t y B o a r d a n d a 3 0 9 i t h i s s e c t i o n q u a l i f i e s t h e r i g h t o f t h e C o m m i s s i o n t o d i s c l o s e i n f o r m a t i o n t o t h e p u b l i c , a s p r o v i d e d i n A r t i c l e V I , P a r a g r a p h 4 . A l t h o u g h t h e P u b l i c I n f o r m a t i o n A c t i s p r o b a b l y i n a p p l i c a b l e t o t h e i n t e r n a t i o n a l a c t i v i t i e s o f t h e I J C , t h i s A c t c o n t a i n s a n e x c e p t i o n f o r " t r a d e s e c r e t s a n d c o m m e r c i a l o r f i n a n c i a l i n f o r m a t i o n o b t a i n e d f r o m a p e r s o n a n d p r i v i l e g e d o r c o n f i d e n t i a l " ( 5 U S C 5 5 2 ( b ) ( 4 ) ) . A r t i c l e I X i s a g e n e r a l c o n s u l t a t i o n p r o v i s i o n , w h i c h p r e s e n t s n o l e g a l p r o b l e m s . A r t i c l e X m a k e s c l e a r t h a t a l l o b l i g a t i o n s u n d e r - t a k e n i n t h e A g r e e m e n t a r e s u b j e c t t o a p p r o p r i a t i o n o f f u n d s i n a c c o r d a n c e w i t h t h e c o n s t i t u t i o n a l p r o c e d u r e s o f t h e P a r t i e s , a n d t h a t w h e r e i m p l e m e n t a t i o n o f c o m m i t m e n t s i s d e p e n d e n t o n n a t i o n a l l e g i s l a t i o n , t h e o b l i g a t i o n o f t h e P a r t i e s i s t o s e e k s u c h l e g i s l a t i o n . W h e r e i m p l e - m e n t a t i o n o f c o m m i t m e n t s i s d e p e n d e n t i n w h o l e o r i n p a r t u p o n t h e c o o p e r a t i o n o f s t a t e a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s , t h e o b l i g a t i o n o f t h e P a r t i e s i s t o s e e k s u c h c o o p e r a t i o n . 3 1 0 A n n e x e s A n n e x 1 . S p e c i f i c W a t e r Q u a l i t y O b j e c t i v e s . T h i s A n n e x , a d o p t e d p u r s u a n t t o A r t i c l e I I I o f t h e A g r e e m e n t , s e t s f o r t h t h e s p e c i f i c w a t e r q u a l i t y o b j e c t i v e s w h i c h t h e P a r t i e s a g r e e t o r e c o g n i z e f o r t h e w a t e r s o f t h e G r e a t L a k e s . T h e o b j e c t i v e s a r e s u b s t a n t i a l l y t h e s a m e a s t h o s e r e c o m m e n d e d a f t e r p u b l i c h e a r i n g s b y t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n i n i t s r e p o r t o n P o l l u t i o n o f L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o a n d t h e I n t e r n a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r . T h e A n n e x m a y b e a m e n d e d u p o n a g r e e m e n t o f t h e P a r t i e s t h r o u g h l e t t e r s t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n a c c e p t i n g n e w o b j e c t i v e s r e c o m m e n d e d b y t h e C o m m i s s i o n . A n n e x 2 . C o n t r o l o f P h o s p h o r u s . T h i s A n n e x e s t a b l i s h e s a s c h e d u l e f o r r e m o v a l o f p h o s p h o r u s f r o m e f f l u e n t s t o t h e G r e a t L a k e s . T h e b a s i c c o m m i t m e n t i s t o e s t a b l i s h a n e f f l u e n t l i m i t a t i o n o f o n e m i l l i g r a m p e r l i t r e f r o m m u n i c i p a l w a s t e o u t f a l l s , a n d t o r e q u i r e b e s t p r a c t i c a b l e p h o s p h o r u s r e m o v a l t r e a t m e n t a t i n d u s t r i a l o u t f a l l s . W h i l e t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a t p r e s e n t l a c k s a u t h o r i t y t o i m p o s e e f f l u e n t s t a n d a r d s , s u c h a u t h o r i t y i s p r o v i d e d i n t h e a m e n d m e n t s t o t h e R a d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t a s p a s s e d b y t h e S e n a t e , a n d i s s u p p o r t e d b y t h e A d m i n i s t r a t i o n . T h e G r e a t L a k e s s t a t e s h a v e i n d i c a t e d t h e i r a g r e e m e n t w i t h t h e p r o p o s e d e f f l u e n t s t a n d a r d . 3 1 1 A n n e x 3 . V e s s e l D e s i g n , C o n s t r u c t i o n a n d O p e r a t i o n s . T h i s A n n e x i s a d o p t e d p u r s u a n t t o A r t i c l e V , P a r a g r a p h 1 ( e ) ( l ) o f t h e A g r e e m e n t . T h e r e g u l a t i o n s a n d p r o g r a m s d e s c r i b e d i n t h i s a n n e x a r e a u t h o r i z e d p u r s u a n t t o t h e p r o v i s i o n s o f l a w d e s c r i b e d i n t h e d i s c u s s i o n o f t h a t s e c t i o n , a b o v e . R e g u l a t i o n s a r e c u r r e n t l y i n t h e p r o c e s s o f p r o m u l g a t i o n . A n n e x 4 . V e s s e l W a s t e s . T h i s A n n e x i s a d o p t e d p u r s u a n t t o A r t i c l e V , S e c t i o n l ( d ) ( i i ) o f t h e A g r e e m e n t . R e g u l a t i o n s c o m p a t i b l e w i t h t h e p r i n c i p l e s s e t f o r t h i n t h i s a n n e x a r e c u r r e n t l y i n p r o c e s s o f p r o m u l t a t i o n . A n n e x 5 . S t u d i e s o f P O l l u t i o n f r o m S h i p p i n g _ S o u r c e s . T h i s A n n e x , w h i c h d e s c r i b e s s p e c i f i c s u b j e c t s w i t h r e s p e c t t o w h i c h s t u d i e s a r e t o b e m a d e a n d p r o c e d u r e s f o r c a r r y i n g t h e m o u t , i s a d o p t e d p u r s u a n t t o A r t i c l e V , P a r a g r a p h 1 ( e ) ( i i i ) . A n n e x 6 . I d e n t i f i c a t i o n a n d D i s p o s a l o f P o l l u t e d D r g d q u S p o i l . T h i s A n n e x i s a d o p t e d p u r s u a n t t o A r t i c l e V , P a r a g r a p h l ( f ) o f t h e A g r e e m e n t . I t p r o v i d e s f o r a r e v i e w o f e x i s t i n g d r e d g i n g p r o g r a m s w i t h t h e o b j e c t i v e o f a d o p t i n g c o m p a t i b l e c r i t e r i a f o r t h e i d e n t i f i c a t i o n o f p o l l u t e d d r e d g e d s p o i l a n d c o m p a t i b l e p r o g r a m s f o r i t s d i s p o s a l . P e n d i n g c o m p l e t i o n o f t h i s r e v i e w , t h e P a r t i e s a g r e e t o u t i l i z e c o n f i n e d a r e a s w h e r e a v a i l a b l e , a n d t o c o n t i n u e t o s e e k s i t e s f o r a d d i t i o n a l 3 1 2 c o n f i n e d a r e a s . T h e s e a c t i o n s a r e a u t h o r i z e d u n d e r e x i s t i n g l a w . A n n e x 7 . D i s c h a r g e s f r o m O n s h o r e a n d O f f s h o r e F a c i l i t i e s . T h i s A n n e x i s a d o p t e d p u r s u a n t t o A r t i c l e V , P a r a g r a p h l ( g ) o f t h e A g r e e m e n t . T h e r e g u l a t i o n s a n d p r o g r a m s i n t h i s A n n e x a r e a u t h o r i z e d p u r s u a n t t o t h e p r o v i s i o n s o f l a w d e s c r i b e d i n t h e d i s c u s s i o n o f t h a t s e c t i o n , a b o v e . A n n e x 8 . J o i n t C o n t i n g e n c y P l a n . T h i s A n n e x i s a d o p t e d p u r s u a n t t o A r t i c l e V , P a r a g r a p h l ( h ) o f t h e A g r e e m e n t , a n d e m b o d i e s t h e b a s i c p r o v i s i o n s o f t h e J o i n t C o n t i n g e n c y P l a n a d o p t e d J u n e 1 0 , 1 9 7 1 . T h e f u n d i n g . p r o v i s i o n s o f p a r a g r a p h 4 a p p l y o n l y t o t h e a p p o r t i o n - m e n t o f c o s t s b e t w e e n t h e P a r t i e s , a n d d o n o t i n a n y w a y r e s t r i c t t h e r i g h t o f a P a r t y t o r e c o v e r c o s t s f r o m t h i r d p a r t i e s . O t h e r D o c u m e n t s I n a d d i t i o n t o t h e e i g h t a n n e x e s , t h e r e w i l l b e a t t a c h e d t o t h e A g r e e m e n t t h e t e r m s o f r e f e r e n c e f o r t h e A d v i s o r y B o a r d , i n a c c o r d a n c e w i t h A r t i c l e V I I o f t h e A g r e e m e n t , a n d t w o r e f e r e n c e s t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n u n d e r A r t i c l e I X o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y , i n a c c o r d a n c e w i t h A r t i c l e V I , P a r a g r a p h l ( f ) . T h e a c t i o n s m a n d a t e d b y t h e s e d o c u m e n t s a r e w i t h i n t h e p o w e r o f t h e C o m m i s s i o n u n d e r t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y . 3 1 3 C o n c l u s i o n T h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t , i n c l u d i n g t h e a n n e x e s a n d o t h e r d o c u m e n t s a t t a c h e d t h e r e t o , m a y p r o p e r l y b e c o n c l u d e d a s a n e x e c u t i v e a g r e e m e n t . H a r o l d S . R u s s e l l A s s i s t a n t L e g a l A d v i s e r f o r E u r o p e a n A f f a i r s D r a f t e d : L / E U R : D F B u r n s : l l a 3 / 2 9 / 7 2 C l e a r a n c e s : L - M r . B r o w e r L / E - M r . W i l l i s L / T - M r . B e v a n s E P A - M r . M c M a n u s ( a « H L / E N - M r . D o u d C o a s t G u a r d - C a p t . H a l l b e r g ' 3 1 4 B I B L I O G R A P H Y 3 1 5 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . 3 3 U . S . C . B I B L I O G R A P H Y 4 0 7 U n i t e d S t a t e s C o d e . 4 6 6 W 1 1 5 1 U n i t e d S t a t e s C o d e . 1 1 5 1 ( a ) U n i t e d S t a t e s C o d e . 1 1 5 1 ( b ) U n i t e d S t a t e s C o d e . 1 1 5 3 U n i t e d S t a t e s C o d e . 1 1 5 8 U n i t e d S t a t e s C o d e . 1 1 6 0 U n i t e d S t a t e s C o d e . 1 1 6 0 ( a ) U n i t e d S t a t e s C o d e . 1 1 6 0 ( D ) U n i t e d S t a t e s C o d e . 1 1 6 0 ( c ) ( 1 ) U n i t e d S t a t e s C o d e . 1 1 6 0 ( c ) ( 2 - 3 ) U n i t e d S t a t e s C o d e . 1 1 6 0 ( c ) ( 2 ) U n i t e d S t a t e s C o d e . 1 1 6 0 ( c - d ) U n i t e d S t a t e s C o d e . 3 1 6 3 3 U . S . C . 1 1 6 0 ( d ) U n i t e d S t a t e s C o d e . 3 3 U . S . C . 1 1 6 1 - 1 1 6 3 8 . 1 1 7 1 r e s p e c t i v e l y U n i t e d S t a t e s C o d e . 3 3 U . S . C . 1 1 6 2 U n i t e d S t a t e s C o d e . 3 3 U . S . C . 1 1 6 2 ( a ) U n i t e d S t a t e s C o d e . 3 3 U . S . C . 1 1 6 2 ( a ) U n i t e d S t a t e s C o d e . 3 3 U . S . C . 1 1 6 5 U n i t e d S t a t e s C o d e . 4 2 U . S . C . 4 3 2 1 U n i t e d S t a t e s C o d e . 4 2 U . S . C . 4 3 3 2 ( 1 0 2 ) ( 2 ) ( e ) U n i t e d S t a t e s C o d e . A n o n y m o u s ( 1 9 7 0 ) . “ E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y M e s s a g e . ” N a t i o n a l J o u r n a l 2 ( 7 ) : 3 3 0 . A n o n y m o u s ( 1 9 7 1 ) . R e p o r t t o F i l e . S u b j e c t : A m e n d m e n t s t o t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t . C o m p a r i s o n o f M a j o r P r o v i s i o n s B e t w e e n S . 2 7 7 0 , P a s s e d b y t h e S e n a t e o n N o v e m b e r 2 , 1 9 7 1 ; H R 1 1 8 9 6 , O r d e r e d R e p o r t e d b y t h e H o u s e P u b l i c W o r k s C o m m i t t e e o n D e c e m b e r 1 5 , 1 9 7 1 ; a n d , t h e A d m i n i s t r a t i o n P o s i t i o n . D e c e m b e r 1 8 , 1 9 7 1 . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : W a t e r B i l l [ 1 o f 3 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . A n o n y m o u s : S p e c i a l t o t h e N e w Y o r k T i m e s ( 1 9 7 1 ) . S t r o n g P a c t U r g e d t o C u r b P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s . N e w Y o r k T i m e s . N e w Y o r k . A u g u s t 1 8 , 1 9 7 1 . p g . 7 5 , c o l . 4 . B a r fi e l d , C l a u d e E . ( 1 9 7 2 a ) . “ E n v i r o n m e n t R e p o r t I A d m i n i s t r a t i o n F i g h t s G o a l s , C o s t s o f S e n a t e W a t e r - Q u a l i t y B i l l . ” N a t i o n a l J o u r n a l 4 ( 3 ) : 8 4 - 9 6 . 3 1 7 B a r fi e l d , C l a u d e E . ( 1 9 7 2 b ) . “ E n v i r o n m e n t R e p o r t I E c o n o m i c A r g u m e n t s M a y F o r c e R e t r e a t f r o m S e n a t e W a t e r - Q u a l i t y G o a l s . " N a t i o n a l J o u r n a l 4 ( 4 ) : 1 3 6 - 1 4 7 . B a r r y , F r a n k J . ( 1 9 7 0 ) . “ T h e E v o l u t i o n o f t h e E n f o r c e m e n t P r o v i s i o n s o f t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t : A S t u d y o f t h e D i f fi c u l t y i n D e v e l o p i n g E f f e c t i v e L e g i s l a t i o n . ” M i c h i g a n L a w R e v i e w 6 8 ( 6 ) : 1 1 0 3 - 1 1 3 0 . B a u m g a r t n e r , F r a n k R . a n d B r y a n D . J o n e s ( 1 9 9 1 ) . “ A g e n d a D y n a m i c s a n d E P o l i c y S u b s y s t e m s . " T h e J o u r n a l o f P o l i t i c s 5 3 ( 4 ) : 1 0 4 4 - 1 0 7 4 . B a u m g a r t n e r , F r a n k R . a n d B r y a n D . J o n e s ( 1 9 9 3 ) . A g e n d a s a n d l n s t a g i l i t v i n A m e r i c a n P o l i t i c s . C h i c a g o , U n i v e r s i t y o f C h i c a g o P r e s s . , ‘ B e v a c q u a , F r a n k ( 2 0 0 0 ) . L i s t o f U . S . C o m m i s s i o n e r s - I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . P e r s o n a l C o m m u n i c a t i o n . I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . 2 0 0 0 / 0 4 1 0 3 . B i l d e r , R i c h a r d B . ( 1 9 7 1 ) . C o n t r o l l i n g G r e a t L a k e s P C fl J t h fl i A S t u d y i n U . S . - C a n a d i a n E n v i r o n m e n t a l C o o p e r a t i o n . C o n f e r e n c e o n L e g a l a n d I n s t i t u t i o n a l R e s p o n s e s t o P r o b l e m s o f t h e G l o b a l E n v i r o n m e n t ( 1 9 7 1 : A r d e n H o u s e ) , A r d e n H o u s e , H a r r i m a n , N e w Y o r k , D o b b s F e r r y , N . Y . : O c e a n a P u b l i c a t i o n s . B i s s i n g e r , F r e d e r i c k L . ( 1 9 7 1 ) . t o W i l l i a m P . R o g e r s , S e c r e t a r y o f S t a t e , O c t o b e r 4 , 1 9 7 1 . L e t t e r f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . P r o c e d u r a l S u g g e s t i o n s f o r N e g o t i a t i o n s o f t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 — 1 9 7 3 . P o l i t i c a l & D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . B l a c k , H e n r y C a m p b e l l , J o s e p h R . N o l a n a n d J a c q u e l i n e M . N o l a n - H a l e y ( 1 9 9 0 ) . B l a c k ' s L a w D i c t i o n a g . S t . P a u l , M N , W e s t P u b l i s h i n g C o . B l o o m f i e l d , L o u i s M . a n d G e r a l d F r a n c i s F i t z g e r a l d ( 1 9 5 8 ) . B o u n d a g y W a t e r s P r o p l e m g o f C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s : T h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n 1 9 1 2 - 1 9 5 8 . T o r o n t o , C a r s w e l l . 3 1 8 B u c h a n a n , J a m e s M . a n d G o r d o n T u l l o c k ( 1 9 6 2 ) . T h e C a l c u l u s o f C o n s e n t : L o g i c a l F o u n d a t i o n s o L Q o n s t i t u t i o n a I D e m o c r a c y . A n n A r b o r , M I , U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n P r e s s . B u r n s , D o u g l a s F . ( 1 9 7 0 a ) . t o M r . W i l l i a m M . J o h n s o n , J r . , D i r e c t o r , O f fi c e o f C a n a d i a n A f f a i r s , D e p a r t m e n t o f S t a t e , N o v e m b e r 6 , 1 9 7 0 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . A t t a c h m e n t 2 : L e t t e r w i t h P r e l i m i n a r y V i e w s o f t h e U n i t e d S t a t e s G o v e r n m e n t o n I J C R e c o m m e n d a t i o n 1 9 , f r o m A s s i s t a n t S e c r e t a r y f o r E u r o p e a n A f f a i r s H i l l e n b r a n d t o I J C C h a i r m a n H e r t e r o f S e p t e m b e r 1 , 1 9 7 0 . I n M e m o r a n d u m : D e s i r a b i l i t y o f F o r m a l A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r t h e C o n t r o l o f P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s B a s i n . P O L 3 3 - 1 C A N - U S I G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . B u r n s , D o u g l a s F . ( 1 9 7 0 b ) . t o M r . W i l l i a m M . J o h n s o n , J r . , D e p a r t m e n t o f S t a t e , N o v e m b e r 6 , 1 9 7 0 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . A t t a c h m e n t 3 : L e t t e r f r o m C a n a d i a n U n d e r S e c r e t a r y R i t c h i e t o I J C S e c r e t a r y C h a n c e e n c l o s i n g C a n a d i a n P r e l i m i n a r y V i e w s o n R e c o m m e n d a t i o n 1 9 , o f S e p t e m b e r 1 1 , 1 9 7 0 . I n M e m o r a n d u m : D e s i r a b i l i t y o f F o r m a l A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r t h e C o n t r o l o f P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s B a s i n . P O L 3 3 - 1 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . B u r n s , D o u g l a s F . ( 1 9 7 0 0 ) . t o M r . W i l l i a m M . J o h n s o n , J r . , D e p a r t m e n t o f S t a t e , N o v e m b e r 6 , 1 9 7 0 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . D e s i r a b i l i t y o f F o r m a l A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r t h e C o n t r o l o f P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s B a s i n . P O L 3 3 - 1 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . B u r n s , D o u g l a s F . ( 1 9 7 1 ) . t o M r . \ N I l l i a m M . J o h n s o n , D i r e c t o r o f C a n a d i a n A f f a i r s , D e p a r t m e n t o f S t a t e , M a y 2 6 , 1 9 7 1 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . P O L 3 3 - 1 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . B u r n s , D o u g l a s F . ( 1 9 7 2 a ) . t o M r . J a n i n , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , M a r c h 2 9 , 1 9 7 2 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o C o n c l u d e a G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . 3 1 9 B u r n s , D o u g l a s F . ( 1 9 7 2 b ) . t o M r . J a n i n , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , M a r c h 2 9 , 1 9 7 2 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . T A B A . R e q u e s t f o r A u t h o r i t y - C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o C o n c l u d e a G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . B u r n s , D o u g l a s F . ( 1 9 7 2 c ) . t o M r . J a n i n , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y , M a r c h 2 9 , 1 9 7 2 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . T A B D . M e m o r a n d u m o f L a w - C i r c u l a r 1 7 5 : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t B e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a a n d C a n a d a . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . C A C E Q : C i t i z e n s ' A d v i s o r y C o m m i t t e e o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y a n d L a u r a n c e S . R o c k e f e l l e r ( 1 9 7 1 ) . g e p o r t t o t h e P r e s i d p n t a n d t o t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i g . W a s h i n g t o n , D C , C i t i z e n s ' A d v i s o r y C o m m i t t e e o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . C C R M : C a n a d i a n C o u n c i l o f R e s o u r c e M i n i s t e r s ( 1 9 6 7 ) . P r o c e e d i n g s o f t h e N a t i o n a l C o n f e r e n c e o n " P o l l u _ t i o n a n d O u r E n v i r o n m e n t " M o n t r e a l O c t 3 1 - N o v . 4 1 9 6 6 . M o n t r e a l , C a n a d i a n C o u n c i l o f R e s o u r c e M i n i s t e r s . C E O : C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y ( 1 9 7 0 ) . E n v i r o n m e n t a l Q u a l i g : T h e F i r s t A n n g a j R e a d o f L I E C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i g . W a s h i n g t o n , 0 0 , E x e c u t i v e O f fi c e o f t h e P r e s i d e n t . C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . C E Q : C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y ( 1 9 7 1 a ) . E n v i r o n m e n t a l Q u a l i g : T h e § e c o n w n g § l R e p o r t o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . W a s h i n g t o n , 0 0 , E x e c u t i v e O f fi c e o f t h e P r e s i d e n t . C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . C E Q : C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y ( 1 9 7 1 b ) . T o x i c S u b s t a n c e s . W a s h i n g t o n , D C , U n i t e d S t a t e s G o v t . P r i n t . O f f . C E Q : C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y ( 1 9 7 2 ) . E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y : T h e T h i r d A n n g l R e p o r t o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i y . W a s h i n g t o n , 0 0 . , E x e c u t i v e O f fi c e o f t h e P r e s i d e n t . C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . 3 2 0 C E Q : U n i t e d S t a t e s . P r e s i d e n t . C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y ( 1 9 7 1 ) . 1 1 1 3 P r e s i g e n t ' s 1 9 7 1 g i v i r o n m e m a l P r o g r a m . W a s h i n g t o n , 0 0 , E x e c u t i v e O fl i c e o f t h e P r e s i d e n t . C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . C E Q : U n i t e d S t a t e s . P r e s i d e n t . C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y ( 1 9 7 2 ) . 1 1 1 3 P r e s i d e n t ' s 1 9 7 _ 2 _ E n v i r o n m e n t a l P r o g r a m . W a s h i n g t o n , 0 . 0 , E x e c u t i v e O f fi c e o f t h e P r e s i d e n t . C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . C o r r i g a n , R i c h a r d ( 1 9 7 0 a ) . “ M e r c u r y P o l l u t i o n P r o b l e m C a t c h e s F e d e r a l G o v e r n m e n t U n p r e p a r e d . ” N a t i o n a l J o u r n a l 2 ( 3 2 ) : 1 6 9 5 - 1 7 0 0 . C o r r i g a n , R i c h a r d ( 1 9 7 0 b ) . “ N i x o n , D e m o c r a t s , A g e n c i e s R u s h t o T a k e U p N e w E n v i r o n m e n t C a u s e . " N a t i o n a l J o u r n a l 2 ( 5 ) : 2 0 6 - 2 1 0 . C o r r i g a n , R i c h a r d ( 1 9 7 0 c ) . “ N i x o n ' s A n t i p o l l u t i o n P l a n S e e k s F e d e r a l S t a n d a r d s , I ; E n f o r c e m e n t . ” N a t i o n a l J o u r n a l 2 ( 7 ) : 3 2 6 - 3 2 8 . C o w a n , E d w a r d ( 1 9 7 0 ) . U . S . , C a n a d a A s k e d t o S a v e t h e L a k e s . N e w Y o r k T i m e s . N e w Y o r k . S e p t e m b e r 1 1 , 1 9 7 0 . p g . 2 6 , c o l . 4 . . D a v i e s , J . C l a r e n c e ( 1 9 7 0 ) . T h e P o l i t i c s o f P o l l u t i o n . N e w Y o r k , P e g a s u s . D ' l t r i , F r a n k M . a n d M i c h i g a n . L e g i s l a t u r e . H o u s e o f R e p r e s e n t a t i v e s . G r e a t L a k e s C o n t a m i n a t i o n ( M e r c u r y ) C o m m i t t e e ( 1 9 7 1 ) . T h e E n v i r o n m e n t a l M e r c y u L y P r o b l e m : A R e p o r t t o t h e M i c h i g a n H o p s e o f R e p r e s e n t a t i v e s R e s u l t i n g f r o m H o u s e R e s g l p t i o n 4 2 4 G r e a t L a k e s C o n g m i n a t i o n ( M e r c u p y ) C o m m i t t e e . L a n s i n g , M i c h i g a n H o u s e o f R e p r e s e n t a t i v e s . D o w n s , A n t h o n y ( 1 9 7 2 ) . “ U p a n d D o w n w i t h E c o l o g y - t h e " I s s u e - A t t e n t i o n C y c l e " . ” T h e P u b l i c I n t e r e s t 2 8 : 3 8 - 5 0 . D y e , T h o m a s R . ( 1 9 9 0 a ) . A m e r i c a n F e d e r a l i s m : C o m p e t i t i o n A m o n g G o v e r n m e n t s . L e x i n g t o n , M A , L e x i n g t o n B o o k s . D y e , T h o m a s R . ( 1 9 9 2 ) . U n d e r s t a n d i n g P u b l i c P o l i c y . E n g l e w o o d C l i f f s , N J , P r e n t i c e H a l l . 3 2 1 D y e , T h o m a s R . ( 1 9 9 8 ) . U n d e r s t a n d i n g P u b l i c P o l i c y . U p p e r S a d d l e R i v e r , N J , P r e n t i c e H a l l . D y e , T h o m a s R . a n d H a r m o n Z e i g l e r ( 1 9 9 0 b ) . T h e I r o n y o f D L e m o c r a c y : A n l _ J n c o m m o n I n t r o d u c t i o n t o A m e r i c a n P o l i t i c s . M o n t e r e y , C A , B r o o k s / C o l e . E a s t o n , D a v i d ( 1 9 6 5 ) . A L r a m e w o r k f o r P o l i t i p p l A n a _ l v s i s . E n g l e w o o d C l i f f s , N . J . . P r e n t i c e - H a l l . E a s t o n , D a v i d ( 1 9 8 1 ) . T h e P o l i t i c a l S y s t e m : A n l r m p i r v i n t p t h e S t a t e o f P o l i t i c a l S c i e n c e . C h i c a g o , U n i v e r s i t y o f C h i c a g o P r e s s . E l C : E n g i n e e r i n g I n s t i t u t e o f C a n a d a a n d A m e r i c a n S o c i e t y o f C i v i l E n g i n e e r s ( 1 9 6 8 ) . P r o c e e d i n g s o f G r e a t L a k e s W a t e r R e s o u r c e s C o n f e r e n c e J u n e 2 4 - 2 6 1 9 6 8 , T o r o n t o . C a n a d a . T o r o n t o , E n g i n e e r i n g I n s t i t u t e o f C a n a d a . E l i o t , T h e o d o r e L . ( 1 9 7 2 a ) . t o H e n r y A . K i s s i n g e r , W h i t e H o u s e , M a r c h 2 3 , 1 9 7 2 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . D r a f t o f A g r e e m e n t : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t , M a r c h 1 7 , 1 9 7 2 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . E l i o t , T h e o d o r e L . ( 1 9 7 2 b ) . t o H e n r y A . K i s s i n g e r , W h i t e H o u s e , A p r i l 5 , 1 9 7 2 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : P a p e r s P e r t a i n i n g t o G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . A p r i l 5 , 1 9 7 2 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . E P A : E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y ( 1 9 9 5 ) . “ F i n a l W a t e r Q u a l i t y G u i d a n c e f o r t h e G r e a t L a k e s S y s t e m . ” F e d e r a l R e g i s t e r 6 0 ( 5 6 ) : 1 5 3 6 6 - 1 5 4 2 5 . E r i c k s o n , R i c h a r d J . ( 1 9 9 5 ) . “ T h e M a k i n g o f E x e c u t i v e A g r e e m e n t s b y t h e U n i t e d S t a t e s D e p a r t m e n t o f D e f e n s e : A n A g e n d a f o r P r o g r e s s . ” B o s t o n U n i v e r s i t y l n t e m a t i o n a l L a w J o u r n a l 1 3 : 4 5 - 1 4 0 . 3 2 2 E v a n s , D . W . ( 1 9 5 7 ) . U . S . P u b l i c H e a l t h S e r v i c e : P r o g r e s s R e p o r t o n W a t e r S u p p l y a n d W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l i n t h e G r e a t L a k e s A r e a . G r e a t L a k e s P r o g r a m s a n d P r o t fl e m s : S t a t e m e n t s P r e s e n t e c fi o t h e G r e a t L a k e s C o m m i s s i o n i t h e A n n u a l M e e m N o v e m p e r 1 2 - 1 3 . 1 9 5 6 . G r e a t L a k e s C o m m i s s i o n . A n n A r b o r , M I , G r e a t L a k e s C o m m i s s i o n : p p . 1 1 - 1 4 . F W P C A : F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n . G r e a t L a k e s R e g i o n ( 1 9 6 7 ) . W a t e r P o l l u t i o n P r o b l e m s o f t h e G r e a t L a k e s A r e a . C h i c a g o , U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r . F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n . G r e a t L a k e s R e g i o n . 5 . F W P C A : F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n . G r e a t L a k e s R e g i o n . ( 1 9 6 8 a ) . L a k e E r i e R a p o r t : A P l a n f o r W a t e r P o l l u t i o n C o n t _ r _ c l C h i c a g o , U n i t e d i S t a t e s . F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n . , F W P C A : F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n . G r e a t L a k e s R e g i o n ‘ ( 1 9 6 8 b ) . W a t e r P o l l t L i o n P r o p l e m s o f L a k e M i c h i g a n a n d T r i b u t a r i e s : A c t p n s f o r C l e a n W a t e r . C h i c a g o , U . S . D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r . F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n . F W P C A : F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n . G r e a t L a k e s R e g i o n a n d N e w Y o r k ( S t a t e ) . D i v i s i o n o f P u r e W a t e r s ( 1 9 6 8 c ) . W a t e r P o l l u t i o n P r o b l e m s a n d I m p r o v e m e n t N e e d s : L a k e O n t a r i o a n d S t . L a w r e n c e R i v e r B a s i n s . C h i c a g o , U . S . D e p a r t m e n t o f I n t e r i o r . F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A d m i n i s t r a t i o n . G r e a t L a k e s R e g i o n . F W Q A : F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y A d m i n i s t r a t i o n ( 1 9 7 0 a ) . P r o c e e d i n g s : F i f t h S e s s i o n o f t h e Q o n f e r e n c e i n t h e M a t t — e r o f P o l l p t i o n o f L a k e E r i e a n d I t s T r i b u t a r i e s ( I n d i a n a - M i c h i g a n - N a w Y o r k - O h i o - P e n n s y l v a n i a ) . V o l . 1 . W a s h i n g t o n , D C , U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r . F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y A d m i n i s t r a t i o n . F W Q A : F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y A d m i n i s t r a t i o n ( 1 9 7 0 b ) . P r o c e e d i n g s : F i f t h S e s s i o n o f t h e C o n f e r e n c e i n t h e M a t t e r o f P o l l p t i o n o f L a k e E r i e a n d I t s T r i b u t a r i e s l n d i a n a - M i c h i a n - N a w Y o r k - O h i o - P e n n s y l v a n i a ) . V o l . 2 . W a s h i n g t o n , D C , U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r . F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y A d m i n i s t r a t i o n . 3 2 3 F W Q A : F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y A d m i n i s t r a t i o n . G r e a t L a k e s R e g i o n a l O f fi c e . D e p a r t m e n t o f I n t e r i o r ( 1 9 7 0 ) . I n v e s t i g a t i o n o f M e r c u r r y i n t h e S i . C l a i r R i v e r - L a g E r i e S y s t e m s . C h i c a g o , U n i t e d S t a t e s . F e d e r a l W a t e r Q u a l i t y A d m i n i s t r a t i o n . G r e a t L a k e s R e g i o n a l O f fi c e . G a n z t , D a v i d A . ( 1 9 7 2 ) . t o M a r k B . F e l d m a n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , A u g u s t 4 , 1 9 7 2 . L e t t e r f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : N o t e o n t h e U . S . - C a n a d i a n B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y ( 1 9 0 9 ) . P O L 3 3 C A N - U S . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . G e o r g e , A l e x a n d e r L . a n d T i m o t h y J . M c K e o w n ( 1 9 8 5 ) . “ C a s e S t u d i e s a n d T h e o r i e s o f O r g a n i z a t i o n a l D e c i s i o n M a k i n g . ” A d v a n c e s i n I n f o r m a t i o n W 2 : 2 1 - 5 8 . G L B C : U n i t e d S t a t e s . G r e a t L a k e s B a s i n C o m m i s s i o n , U n i t e d S t a t e s . N a t i o n a l C o u n c i l o n M a r i n e R e s o u r c e s a n d E n g i n e e r i n g D e v e l o p m e n t . C o m m i t t e e o n M u l t i p l e U s e o f t h e C o a s t a l Z o n e . G r e a t L a k e s P a n e l . a n d F e d e r a l C o u n c i l f o r S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y ( U . S . ) . C o m m i t t e e o n O c e a n o g r a p h y . ( 1 9 6 9 ) . G r e a t L a k e s I n s t i t u t i o n s : A S _ u r v e y o f I n s t i t u t i o n s C o n c e r n e d w i t h t h e W a t e r a n d R e l a t e d R e s a p r c e s i n t h e G r e a t L a k e s B a s i n . W a s h i n g t o n , 0 0 . , G r e a t L a k e s B a s i n C o m m i s s i o n . P u b l i c I n f o r m a t i o n O f fi c e . G r a d , F r a n k P . ( 1 9 8 5 ) . E n v i r o n m e n t a l L a w . N e w Y o r k , M a t t h e w B e n d e r . H e i d e n h e i m e r , A r n o l d J . , H u g o H e c l o a n d C a r o l y n T e i c h A d a m s ( 1 9 9 0 ) . C o m p a r a t i v e P u _ b l i c P o l i c y : T h e P o l i t _ i c s o f S o c i a l — C h o i c e i n A m e r i c a , E u r o p e , a n d J a p a n . N e w Y o r k , S t . M a r t i n ' s P r e s s . H e r t e r , C h r i s t i a n A . ( 1 9 7 0 ) . t o R u s s e l l T r a i n , C h a i r m a n , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y ; M a y 1 5 , 1 9 7 0 . M e m o r a n d u m f r o m B u r e a u o f l n t e m a t i o n a l S c i e n t i fi c a n d T e c h n o l o g i c a l A f f a i r s . S u b j e c t : T a s k F o r c e o n G r e a t L a k e s P r o b l e m s . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . H E W : U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f H e a l t h , E d u c a t i o n a n d W e l f a r e . C o m m i s s i o n o n P e s t i c i d e s a n d T h e i r R e l a t i o n s h i p t o E n v i r o n m e n t a l H e a l t h ( 1 9 6 9 ) . R e p o r t o f t h e S a c r e t a r v ' s C o m m i s s i o n o n P e s t i c i d e s a n d T h e i r R e l a t i o n s h i p t o 3 2 4 “ E n v i r o n m e n t a l H e a _ l t p . W a s h i n g t o n , D C , U . S . D e p a r t m e n t o f H e a l t h , E d u c a t i o n a n d W e l f a r e . H i l l e n b r a n d , M a r t i n J . ( 1 9 7 0 a ) . t o S e c r e t a r y o f S t a t e , J u l y 2 0 , 1 9 7 0 . A c t i o n M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . L e t t e r f o r t h e S e c r e t a r y ' s S i g n a t u r e : R e p l y t o M r . R u s s e l l E . T r a i n ' s M e m o r a n d u m f o r t h e P r e s i d e n t C o n c e r n i n g M e e t i n g w i t h C a n a d i a n O f fi c i a l s R e g a r d i n g G r e a t L a k e s P o l l u t i o n ; w i t h A t t a c h m e n t s . H L T H 1 5 - 3 C A N . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . H i l l e n b r a n d , M a r t i n J . ( 1 9 7 0 b ) . t o S e c r e t a r y o f S t a t e , J u l y 2 0 , 1 9 7 0 . A c t i o n M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . T a b B . M r . T r a i n ' s M e m o r a n d u m f o r S e c r e t a r y R o g e r s , D a t e d J u l y 2 , 1 9 7 0 ; W i t h A t t a c h m e n t : M e m o r a n d u m f o r t h e P r e s i d e n t . S u b j e c t : C o o p e r a t i o n w i t h t h e C a n a d i a n s o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n , D a t e d J u l y 2 , 1 9 7 0 . L e t t e r f o r t h e S e c r e t a r y ' s S i g n a t u r e . H L T H 1 5 - 3 C A N . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . H i l l e n b r a n d , M a r t i n J . ( 1 9 7 1 a ) . t o S e c r e t a r y o f S t a t e W i l l i a m P . R o g e r s , J a n u a r y 1 8 , 1 9 7 1 . A c t i o n M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . G o v e r n m e n t a l R e v i e w o f l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n R e p o r t . P O L 3 3 - 1 C A N - U S . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . H i l l e n b r a n d , M a r t i n J . a n d J o h n R . S t e v e n s o n ( 1 9 7 1 b ) . t o A m b a s s a d o r J o h n s o n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , M a y 2 8 , 1 9 7 1 . A c t i o n M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . B a c k g r o u n d . D i s c u s s i o n . R e c o m m e n d a t i o n s . C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N e g o t i a t e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r A f fi r m a t i v e A c t i o n t o C o m b a t W a t e r P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m . P O L 3 3 - 1 C A N - U S . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . H i l l e n b r a n d , M a r t i n J . a n d J o h n R . S t e v e n s o n ( 1 9 7 1 c ) . t o A m b a s s a d o r J o h n s o n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , M a y 2 8 , 1 9 7 1 . A c t i o n M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . T A B A . I J C R e c o m m e n d a t i o n s - C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N e g o t i a t e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r A f fi r m a t i v e A c t i o n t o C o m b a t W a t e r P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m . P O L 3 3 - 1 C A N - U S . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . 3 2 5 m . m m H i l l e n b r a n d , M a r t i n J . a n d J o h n R . S t e v e n s o n ( 1 9 7 1 d ) . t o A m b a s s a d o r J o h n s o n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , M a y 2 8 , 1 9 7 1 . A c t i o n M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . T A B B . T a s k F o r c e o n t h e I m p r o v e m e n t o f t h e E f f e c t i v e n e s s o f W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l o n t h e G r e a t L a k e s - F i n a l R e p o r t , S e p t e m b e r 2 4 , 1 9 7 0 - C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N e g o t i a t e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r A f fi r m a t i v e A c t i o n t o C o m b a t W a t e r P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m . P O L 3 3 - 1 C A N - U S . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . H i l l e n b r a n d , M a r t i n J . a n d J o h n R . S t e v e n s o n ( 1 9 7 1 e ) . t o A m b a s s a d o r J o h n s o n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , M a y 2 8 , 1 9 7 1 . A c t i o n M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . T A B C . T e x t o f F i n a l S t a t e m e n t o f G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e . S e p t e m b e r 9 - 1 0 , 1 9 7 0 - C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N e g o t i a t e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r A f fi r m a t i v e A c t i o n t o C o m b a t W a t e r P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m . P O L 3 3 - 1 C A N - U S . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . H i l l e n b r a n d , M a r t i n J . a n d J o h n R S t e v e n s o n ( 1 9 7 1 f ) . t o A m b a s s a d o r J o h n s o n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , M a y 2 8 , 1 9 7 1 . A c t i o n M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . T A B D . C o m m u n i q u e o f t h e C a n a d a / U n i t e d S t a t e s M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n . J u n e 2 3 , 1 9 7 0 . N o . 4 2 . D e p a r t m e n t o f E x t e r n a l A f f a i r s . O t t a w a - C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N e g o t i a t e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r A f fi r m a t i v e A c t i o n t o C o m b a t W a t e r P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m . P O L 3 3 - 1 C A N - U S . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . H i l l e n b r a n d , M a r t i n J . a n d J o h n R . S t e v e n s o n ( 1 9 7 1 9 ) . t o A m b a s s a d o r J o h n s o n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , M a y 2 8 , 1 9 7 1 . A c t i o n M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . T A B E . F i n a l R e p o r t o f t h e C a n a d a - U n i t e d S t a t e s J o i n t W o r k i n g G r o u p o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n - C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N e g o t i a t e a n . E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r A f fi r m a t i v e A c t i o n t o C o m b a t W a t e r P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m . P O L 3 3 - 1 C A N - U S . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . H i l l e n b r a n d , M a r t i n J . a n d J o h n R . S t e v e n s o n ( 1 9 7 1 h ) . t o A m b a s s a d o r J o h n s o n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , M a y 2 8 , 1 9 7 1 . A c t i o n M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . T A B G . D r a f t o f P r o p o s e d A g r e e m e n t , 0 4 / 2 7 / 1 9 7 1 : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t B e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a a n d C a n a d a - C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N e g o t i a t e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a 3 2 6 f o r A f fi r m a t i v e A c t i o n t o C o m b a t W a t e r P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m . P O L 3 3 - 1 C A N - U S . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . H i l l e n b r a n d , M a r t i n J . a n d J o h n R . S t e v e n s o n ( 1 9 7 1 i ) . t o A m b a s s a d o r J o h n s o n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , M a y 2 8 , 1 9 7 1 . A c t i o n M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . T A B H . M e m o r a n d u m o f L a w : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t B e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a a n d C a n a d a - C i r c u l a r 1 7 5 : R e q u e s t f o r A u t h o r i t y t o N e g o t i a t e a n E x e c u t i v e A g r e e m e n t w i t h C a n a d a f o r A f fi r m a t i v e A c t i o n t o C o m b a t W a t e r P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s S y s t e m . P O L 3 3 - 1 C A N - U S . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . H o u s e : H o u s e . C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s . U n i t e d S t a t e s . C o n g r e s s ( 1 9 6 5 ) . _ V _ V _ a t e r P o l l p t i o n C o n t _ r o l H e a r i n g s o n W a t e r Q p a l i t y A c t o f 1 9 6 5 : H e a r i n g s b e f o r e t h e C o m m i t t e e o n P p b l i c W o r k s . H o u s e o f R e p r e s e n t a t i v e s . E i g h t y - h i n g ; C o n g r e s s . fi r s t s e s s i o n . o n H R . 3 9 8 8 , S . 4 , a n d r e l a t e d b i l l s . F e b r u a g y 1 8 , 1 9 , a n d 2 3 1 9 6 5 . W a s h i n g t o n , D C , U . S . G o v t . P r i n t . O f f . H o u s e : H o u s e . C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s . U n i t e d S t a t e s . C o n g r e s s ( 1 9 7 2 ) . F e d e r a l W a t e r P o l l p t i o n C o n t _ r o l A c t A m e n d m e n t a o f 1 9 7 2 : R e p o r t t o g e t h e r w i t h A d d i t i o n a l a n d S u p p l e m e n t a l V i e w s ( t o a c c o m p a n y H . R . 1 1 8 9 6 ) ( t o a m e n d t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t _ r o l A g ) . W a s h i n g t o n , D C , U . S . G o v t . P r i n t . O f f . H y m a n , S h a r o n G . ( 1 9 8 3 ) . “ N o t e o n P r e s i d e n t i a l F o r e i g n P o l i c y P o w e r ( P a r t I I ) : E x e c u t i v e A g r e e m e n t s : B e y o n d C o n s t i t u t i o n a l L i m i t s ? " H o f s t r a L a w R e v i e w 1 1 : 8 0 5 - 8 4 4 . I J C : l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( 1 9 5 1 ) . R e p o r t o n t _ h e P o l l m o f B o u n d a r y W a t e r s . W a s h i n g t o n , D C , l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . I J C : l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( 1 9 6 1 ) . S a f e g u a r d i n g B o u n d a g y W a t e r Q u a l i g z A C o o g a t i v e E r f f o r t j e t w e e n U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a : A R e v i e w o f Q 1 l n t e m a t i o r fi l P r o g r a m f o r S a f e g u a r d i n g Q u a l i t y i n t h e B o u n d a p y W a t e r P r e t e r l a b e n t t o t h e S t a t e o f M i c h i g a n . t h e P r p v i n c a o f O n t a r i o a n d t h e S t a t e o f N e w Y o r k . U n d e r t h e T e r m s o f t h e R e f e r e n c e s t o t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n i n 1 9 4 6 a n d 1 9 4 8 . W a s h i n g t o n , D C , l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . 3 2 7 I J C : l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( 1 9 7 0 a ) . F i n a l R e p o r t o n P o l l p t i o n o f L a k e E r i e L a k e O n t a r i o a n d t h e I n t e r p a j o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r . W a s h i n g t o n , D C , l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . I J C : l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( 1 9 7 0 b ) . E g c i a l R e p o r t p y _ t p e l n t e m a t i o n fi a l J o i n t C o m m i s s i o n o n P o t e r m O i l P o l l p t i o n . E u t r o p h i c a t i o n a n d P o l l g t i o n f r o m W a t e r c r a f t : R e c o m m e n d a t i o n s . G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e , T o r o n t o , O n t a r i o D e p a r t m e n t o f H e a l t h . E n v i r o n m e n t a l H e a l t h S e r v i c e s B r a n c h . I J C : I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( 1 9 9 8 ) . l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n a _ n _ q t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 . W i n d s o r , O n t a r i o , l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . I J C : l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . L a k e s E r i e - O n t a r i o A d v i s o r y B o a r d ( 1 9 6 7 ) . P o l l p t i o n o f t h e N i a g a r a R i v e r : S j u m m a r y R e p o r t t o t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . W a s h i n g t o n , 0 0 , I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . I L A : l n t e m a t i o n a l L a w A s s o c i a t i o n ( 1 9 6 7 ) . A p p e n d i x A . H e l s i n k i R u l e s o n t h e U s e s o f t h e W a t e r s o f l n t e m a t i o n a l R i v e r s . T h e L a w o f l n t e m a t i o n a l D r a i n a g e B a s i n s . A . H . G a r r e t s o n , R . D . H a y t o n a n d C . J . O l m s t e a d . D o b b s F e r r y , N Y , P u b l i s h e d f o r t h e I n s t i t u t e o f l n t e m a t i o n a l L a w , N e w Y o r k U n i v e r s i t y S c h o o l o f L a w , O c e a n a P u b l i c a t i o n s : 7 7 9 - 8 2 9 . I L E L O W P B : l n t e m a t i o n a l L a k e E r i e W a t e r P o l l u t i o n B o a r d a n d l n t e m a t i o n a l L a k e O n t a r i o - S t . L a w r e n c e R i v e r W a t e r P o l l u t i o n B o a r d ( 1 9 6 9 a ) . P O I I L L I O I ’ I o f L i a E r i e L a k e O n t a r i o a n d t h e l n t e m a t i o n a l S e c t i o n o f t h a E t . L a w r e n c e R i v e r : V o l t fl i e 1 - S _ u m m a r v . R e p o r t t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . W a s h i n g t o n , D C , l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . I L E L O W P B : I n t e r n a t i o n a l L a k e E r i e W a t e r P o l l u t i o n B o a r d a n d l n t e m a t i o n a l L a k e O n t a r i o - S t . L a w r e n c e R i v e r W a t e r P o l l u t i o n B o a r d ( 1 9 6 9 b ) . P o l l p t i o n o f B B B E r i e . p a g e O n t a r i o m t h e l n t e m a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r : V o l u m e 2 - P o l l t fl o n o f L a k e E r i e . R e p o r t t o t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . W a s h i n g t o n , D C , l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . I L O L E W P B : l n t e m a t i o n a l L a k e O n t a r i o - S t . L a w r e n c e R i v e r W a t e r P o l l u t i o n B o a r d a n d l n t e m a t i o n a l L a k e E r i e W a t e r P o l l u t i o n B o a r d ( 1 9 6 9 ) . P M o n o f L a k e E r i e . L a k e O n t a r i o a n d t h e I n t e r n a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . I p a p v r e n c e R i v e r : V o l p m e 3 - P o l L u _ t i o n o f L a k e O n t a r i o a n d t h e I n t e r n a t i o n a l S e c t i o n o f t L e S t . 3 2 8 L a w r e n c e R i v e r . m t o t h e l n t e m a m n a l J o i n t C o m m i s s i o n . W a s h i n g t o n , D C , l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . I n t e r i o r O f fi c e o f t h e S e c r e t a r y ( 1 9 7 0 ) . D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r , J u n e 1 8 , 1 9 7 0 . N e w s R e l e a s e . N e w s R e l e a s e : S e c r e t a r y H i c k e l B a n s U s e o f 1 6 P e s t i c i d e s o n A n y I n t e r i o r L a n d s o r P r o g r a m s . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f f i c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : P e s t i c i d e s 1 9 7 1 [ 3 o f 3 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . J o h n s o n , W i l l i a m M . ( 1 9 7 0 ) . t o A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a , S e p t e m b e r 2 , 1 9 7 0 . T e l e g r a m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e , S e p t . 9 - 1 0 . U n c l a s s i fi e d . S t a t e 1 4 4 0 2 9 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . J o h n s o n , W i l l i a m M . ( 1 9 7 1 a ) . t o N e g o t i a t i n g T e a m a n d S u p p o r t G r o u p s , N o v e m b e r 2 3 1 9 7 1 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . M e e t i n g o n G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t : L i s t o f N e g o t i a t i n g T e a m M e m b e r s a n d S u p p o r t G r o u p s . P O L 3 3 - 1 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . J o h n s o n , W i l l i a m M . ( 1 9 7 1 b ) . t o A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a , A u g u s t 1 9 , 1 9 7 1 . T e l e g r a m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : C o n f e r e n c e o f G r e a t L a k e s G o v e r n o r s a n d P r e m i e r s , A u g u s t 1 6 - 1 7 . L i m i t e d O f fi c i a l U s e . S t a t e 1 3 3 3 2 2 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e . R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . J o h n s o n , W i l l i a m M . ( 1 9 7 1 c ) . t o G e o r g e S . S p r i n g s t e e n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , J u n e 9 1 9 7 1 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : L i s t o f t h e U . S . D e l e g a t i o n t o t h e U n i t e d S t a t e s - C a n a d a M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n , J u n e 1 0 1 9 7 1 . P O L 3 3 — 1 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . J o h n s o n , W i l l i a m M . ( 1 9 7 1 d ) . t o G e o r g e S . S p r i n g s t e e n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , O c t o b e r 1 8 1 9 7 1 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : S t a t u s R e p o r t : G r e a t L a k e s A g r e e m e n t . P O L 3 3 - 1 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . 3 2 9 K i n g , G a r y , R o b e r t O . K e o h a n e a n d S i d n e y V e r b a ( 1 9 9 4 ) . D e s i g n i n g S o c i a l I n g u i r y : S c i a n t i fi c I n t e r g a n c e i n Q u a l i t a t i v e R e s e a r c h . P r i n c e t o n , N J , P r i n c e t o n U n i v e r s i t y P r e s s . K i n g d o n , J o h n W . ( 1 9 9 5 ) . A g e n d a s . A l t e r n a t i v e s . a n d P u b l i c P o l i c i e s . N e w Y o r k , H a r p e r C o I I i n s C o l l e g e P u b l i s h e r s . K i s s i n g e r , H e n r y A . ( 1 9 7 1 ) . t o R u s s e l l E . T r a i n , C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . D e c e m b e r 2 2 , 1 9 7 1 . M e m o r a n d u m f r o m t h e W h i t e H o u s e . R e p l y t o T r a i n M e m o r a n d u m o f D e c e m b e r 2 1 9 7 1 , r e p o r t i n g d i f fi c u l t i e s i n t h e U . S . n e g o t i a t i n g p o s i t i o n b e c a u s e o f a d m i n i s t r a t i o n p o l i c y o n p h o s p h a t e s . S u b j e c t : U . S . - C a n a d i a n G r e a t L a k e s A g r e e m e n t . R e p l y t o T r a i n M e m o r a n d u m o f D e c e m b e r 2 1 9 7 1 , r e p o r t i n g d i f fi c u l t i e s i n t h e U . S . n e g o t i a t i n g p o s i t i o n b e c a u s e . . o f a d m i n i s t r a t i o n p o l i c y o n p h o s p h a t e s . N a t i o n a l S e c u r i t y C o u n c i l F i l e s . I . C o u n t r y F i l e s - E u r o p e . C a n a d a V o l . I I I S e p t e m b e r 1 9 7 1 - D e c e m b e r 1 9 7 2 . “ " ‘ N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . L a s s w e l l , H a r o l d D . ( 1 9 5 8 ) . P o l i t _ i c s : W h o G e t s W h a t . W h e n I - l o w . V l fi t _ h P o s t s c r i p t ( 1 9 5 8 ) . N e w Y o r k , M e r i d i a n B o o k s . ~ L e s t e r , A n t h o n y ( 1 9 6 7 ) . P o l l u t i o n . T h e l fl o f l n t e m a t i o n a l D r a i n a g e B a s i n s . A . H . G a r r e t s o n , R . D . H a y t o n a n d C . J . O l m s t e a d . D o b b s F e r r y , N Y , P u b l i s h e d f o r t h e I n s t i t u t e o f l n t e m a t i o n a l L a w , N e w Y o r k U n i v e r s i t y S c h o o l o f L a w , O c e a n a P u b l i c a t i o n s : 8 9 - 1 2 3 . L i n d b l o m , C h a r l e s E . ( 1 9 5 9 ) . “ T h e S c i e n c e o f " M u d d l i n g T h r o u g h " . ” P u b l i c A d m i n i s t r a t i o n R e v i e w 1 9 ( 2 ) : 7 9 - 8 8 . L i n d b l o m , C h a r l e s E . ( 1 9 8 0 ) . T h e P o l i c y - M a k i n g P r o c e s s . E n g l e w o o d C l i f f s , N J , P r e n t i c e - H a l l . M a c D o n a l d , G o r d o n J . ( 1 9 7 0 ) . t o M r . W i l l i a m M . J o h n s o n , J r . , D e p a r t m e n t o f S t a t e , D e c e m b e r 2 2 , 1 9 7 0 . M e m o r a n d u m f r o m C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . U . S . / C a n a d i a n J o i n t A c t i v i t i e s t o C o m b a t G r e a t L a k e s P o l l u t i o n . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . 3 3 0 M a n s fi e l d , W . H . ( 1 9 7 0 ) . t o C a n a d i a n E m b a s s y , S e p t e m b e r 1 0 , 1 9 7 0 . A i d e - M e m o i r e f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . L i s t o f M e m b e r s o f t h e U n i t e d S t a t e s S e c t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p ; W i t h P r o p o s a l s f o r t h e T a s k s o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p . P O L 3 3 - 2 C A N - U S I G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . M a r c h , J a m e s G . a n d J o h a n P . O l s e n ( 1 9 8 9 ) . R e d i s c o v e r i n g I n s t i t p t i o n s : T h e O r g a n i z a t i o n a l B a s i s o f P o l i t i c s . N e w Y o r k , F r e e P r e s s . M e i e r , K e n n e t h J . a n d J e f f r e y L . B r u d n e y ( 1 9 9 7 ) . A p p l i e d S t a t i s t i c s f o r P u b l i c A d m i n i s t r a t i o n . F o r t W o r t h , T X , H a r c o u r t B r a c e C o l l e g e P u b l i s h e r s . N e f , E d w a r d V . ( 1 9 7 1 a ) . t o G e o r g e S . S p r i n g s t e e n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , D e c e m b e r 7 1 9 7 1 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S t a t e P a r t i c i p a t i o n i n G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t N e g o t i a t i o n s . P O L 3 3 - 1 C A N - U S I G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . N e f , E d w a r d V . ( 1 9 7 1 b ) . t o G e o r g e S . S p r i n g s t e e n , D e p a r t m e n t o f S t a t e , D e c e m b e r 2 1 9 7 1 . M e m o r a n d u m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . P O L 3 3 - 1 C A N - U S I G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . N i x o n , R i c h a r d M . a n d R i c h a r d W i l s o n ( 1 9 7 2 ) . A N e w R o a p f o r A m e r i c a : M a j _ o r P o l i c y S t a t e m e r fi . G a r d e n C i t y , N Y , D o u b l e d a y . N R C : N a t i o n a l R e s e a r c h C o u n c i l ( U . S . ) . D i v i s i o n o f B i o l o g y a n d A g r i c u l t u r e . C o m m i t t e e o n P e r s i s t e n t P e s t i c i d e s ( 1 9 6 9 ) . g e p o r t o f C o m m i t t e e o n P e r s i s t e n t P e s t i c i d e s . D i v i s i o n o f B i o l o g y a n d A g r i c u l t u r e , N a t i o n a l R e s e a r c h C o u n c i l t o U . S . D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e . W a s h i n g t o n , D C , N a t i o n a l A c a d e m y o f S c i e n c e s . N R C : N a t i o n a l R e s e a r c h C o u n c i l ( U . S . ) . P a n e l o n M o n i t o r i n g P e r s i s t e n t P e s t i c i d e s i n t h e M a r i n e E n v i r o n m e n t ( 1 9 7 1 ) . C h l o r i n a t e d H y d r o c i b o n s i n t h e M _ a r i n e E n v i r o n m e n t : A R e p o r t . W a s h i n g t o n , D C , N a t i o n a l A c a d e m y o f S c i e n c e s . 3 3 1 O e m i n g , L o r i n g F . ( 1 9 6 3 ) . S t a t e m e n t b e f o r e t h e S p e c i a l S u b c o m m i t t e e : R e p o r t o f M i c h i g a n W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n o n F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l L e g i s l a t i o n . M t e r P o p l l d t i o n C o r p t r o l : H e a r i n g s b e f o r e a S p e c i a L S n g m m i h w o n A i r a n d W a t e r P o l l u t i o n o f t h e C o m m i t t e e o n F i u i b l i c W o r k s . U n i t e d S t a t e s S e n a t e . E i g h t y - e i g h t h C o n g g e s s . F i r s t S e s s i o r L o n S . 6 4 9 B i l l t o A m e n d t h e F e d e r a l W a t e r P o l l fl n C o n t r o l A c t . o n S . 1 1 8 a n _ d S . 1 1 8 3 B i l l s R e q u i r i n g Q e t e r fl s t o C o m p l y w i t h S t a n d a r d s o f D e g r a d a b i l i y . J p n e 1 7 - 2 0 . 2 5 - 2 6 . 1 9 6 3 . U n i t e d S t a t e s . C o n g r e s s . S e n a t e . C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s . W a s h i n g t o n , D C , U . S . G o v t . P r i n t . O f f : p p . 4 1 0 - 4 2 3 . O h i o : O f fi c e o f t h e G o v e r n o r . S t a t e o f O h i o ( 1 9 6 5 ) . G o v e r n o r s Q o n f e r e n c e o n E G r e a t L a k e s P o L i t i o n . G o v e r n o r s C o n f e r e n c e o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n . 3 C l e v e l a n d R o o m , S h e r a t o n - C l e v e l a n d H o t e l , C l e v e l a n d , O h i o , C o l u m b u s , O H . O f fi c e o f t h e G o v e m o r . O W H P S : O f fi c e o f t h e W h i t e H o u s e P r e s s S e c r e t a r y ( 1 9 6 9 ) . W h i t e H o u s e . E P r e s s R e l e a s e . E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y C o u n c i l R e v i e w o f t h e C o m m i s s i o n o n P e s t i c i d e s R e p o r t ; N o v e m b e r 2 0 , 1 9 6 9 . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r l O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : P e s t i c i d e s 1 9 7 1 [ 3 o f 3 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . O W H P S : O f fi c e o f t h e W h i t e H o u s e P r e s s S e c r e t a r y ( 1 9 7 0 ) . W h i t e H o u s e . P r e s s R e l e a s e . T h e W h i t e H o u s e : A n n o u n c e m e n t o f t h e N o m i n a t i o n o f V V I I I i a m D . R u c k e l s h a u s a s A d m i n i s t r a t o r o f t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y ; P r e s s C o n f e r e n c e o f W i l l i a m D . R u c k e l s h a u s a n d R u s s e l l E . T r a i n . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y . [ E x ] F G 2 9 8 / A [ 1 9 7 0 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . O W H P S : O f fi c e o f t h e W h i t e H o u s e P r e s s S e c r e t a r y ( 1 9 7 1 a ) . P r e s s R e l e a s e o f P r e s s C o n f e r e n c e o f R u s s e l l E . T r a i n , R o b e r t C a h n , G o r d o n J . M a c D o n a l d , a n d L e e A . D u b r i d g e , J a n u a r y 2 9 , 1 9 7 0 . P o l l u t i o n . L . B . D w o r s k y . N e w Y o r k , C h e l s e a H o u s e P u b l i s h e r s : 8 2 4 - 8 3 0 . O W H P S : O f fi c e o f t h e W h i t e H o u s e P r e s s S e c r e t a r y ( 1 9 7 1 b ) . S t a t e m e n t b y t h e P r e s i d e n t o n t h e A n n o u n c e m e n t o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . T h e W h i t e H o u s e , J a n u a r y 2 9 , 1 9 7 0 . P o l l u t i o n . L . B . D w o r s k y . N e w Y o r k , C h e l s e a H o u s e P u b l i s h e r s : 8 2 2 - 8 2 4 . O W R C : O n t a r i o W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n , O n t a r i o D e p a r t m e n t o f L a n d s a n d F o r e s t s , O n t a r i o D e p a r t m e n t o f E n e r g y a n d R e s o u r c e s M a n a g e m e n t 3 3 2 ( 1 9 7 0 a ) . g r e a t L _ a L e s E n v i r o n m e n t a l Q o n f e r e n c e h e l d S e p t a m p e r 9 - 1 0 p 1 9 7 0 i n T o r o n t o O n t a r i o . P u b l i c a t i o n s I s s u e d i n @ n n e c t j p n w i t h t h a g o n f e r e n c e . G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e , T o r o n t o , O n t a r i o D e p a r t m e n t o f H e a l t h . E n v i r o n m e n t a l H e a l t h S e r v i c e s B r a n c h . O W R C : O n t a r i o W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n , O n t a r i o D e p a r t m e n t o f L a n d s a n d F o r e s t s , O n t a r i o D e p a r t m e n t o f E n e r g y a n d R e s o u r c e s M a n a g e m e n t ( 1 9 7 0 b ) . g r e a t L a i k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e t o p e h e l d S e p t e m p e r 9 - 1 0 . 1 9 7 0 i n T o r o n t o . O n t a r i o . B a c k g r o u n d P a p e r s f o r t _ h e C : o n f e r e n c e . T o r o n t o , O n t a r i o W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n . P e t e r s o n , H . A . ( 1 9 7 0 a ) . t o D e p a r t m e n t o f S t a t e , W a s h i n g t o n , S e p t e m b e r 1 4 , 1 9 7 0 . A i r g r a m f r o m A m e r i c a n C o n s u l a t e , T o r o n t o . S u b j e c t : G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e , S e p t e m b e r 9 - 1 0 , 1 9 7 0 . L i m i t e d O f fi c i a l U s e . T o r o n t o A - 2 9 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S I G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . P e t e r s o n , H . A . ( 1 9 7 0 b ) . t o S e c r e t a r y o f S t a t e , W a s h i n g t o n , S e p t e m b e r 1 4 , 1 9 7 0 . T e l e g r a m f r o m A m e r i c a n C o n s u l a t e , T o r o n t o . S u b j e c t : G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e , S e p t e m b e r 9 - 1 0 , 1 9 7 0 . U n c l a s s i fi e d . T o r o n t o 2 3 0 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . P H S : P u b l i c H e a l t h S e r v i c e . D i v i s i o n o f W a t e r S u p p l y a n d P o l l u t i o n C o n t r o l ( 1 9 6 5 ) . B a p o r t o n P o l l d t j o n o f E a k a E r i e a n d I t s T r i b u t a r i e s . P a r t 1 . L a k e E r i e . W a s h i n g t o n , D O , U . S . D e p a r t m e n t o f H e a l t h E d u c a t i o n a n d W e l f a r e . P u b l i c H e a l t h S e r v i c e . D i v i s i o n o f W a t e r S u p p l y a n d P o l l u t i o n C o n t r o l . P r e s i d e n t ' s S c i e n c e A d v i s o r y C o m m i t t e e . E n v i r o n m e n t a l P o l l u t i o n P a n e l ( 1 9 6 5 ) . R e s t o r i n g t h e Q u a l i t y o f O u r E n v i r o n m a n t . R e p p _ r _ t . W a s h i n g t o n , D C , T h e W h i t e H o u s e . P u b l i c H e a l t h S e r v i c e a n d N a t i o n a l C o n f e r e n c e o n W a t e r P o l l u t i o n ( 1 9 6 0 ) . C l e a n \ _ N _ a t e r : A g h a l l e a g e t o t h e N a t i o n . S p m m a r y R e p o r t : H i g h l i g h t s a n d R e c o m m e n d a t i o n s o f t _ h e N a t i o n a l C o n f e r e n c e o n W a t a r P o l l u _ t i o n . W a s h i r L g t o n . D . C . , D e c e m p e r . 1 9 6 0 . W a s h i n g t o n , D C , U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f H e a l t h , E d u c a t i o n , a n d W e l f a r e . P u b l i c H e a l t h S e r v i c e . 3 3 3 R a g i n , C h a r l e s C . ( 1 9 9 2 ) . " C a s i n g " a n d t h e P r o c e s s o f S o c i a l I n q u i r y . W h a t i s a C a s e ? : E x p l o r i n g t h e F o u n d a t i o n s o f E o c i a i i l n g u i g . C . C . R a g i n a n d H . 8 . B e c k e r . N e w Y o r k , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y P r e s s : 2 1 7 - 2 2 6 . R h o m b e r g , L o r e n z R . ( 1 9 9 7 ) . A S u r v e y o f M e t h o d s f o r C h e m i c a l H e a l t h R i s k A s s e s s m e n t A m o n g F e d e r a l R e g u l a t o r y A g e n d a s . R i s k A s s a s s m e n t a n d R i s k M a n a g e m e n t i n R e g u l a t o r y Q e c i s i o n - M a k i n g . F i n a l R e p o r t . U . S . P . C . C . o . R . A . a . R . M a n a g e m e n t . W a s h i n g t o n , D C , T h e C o m m i s s i o n . 2 . R i c e , D o n a l d B . ( 1 9 7 2 ) . t o G e o r g e S . S p r i n g s t e e n , D e p u t y A s s i s t a n t S e c r e t a r y f o r E u r o p e a n A f f a i r s , D e p a r t m e n t o f S t a t e , M a r c h 1 0 , 1 9 7 2 . L e t t e r f r o m O f f i c e o f M a n a g e m e n t a n d B u d g e t , E x e c u t i v e O f fi c e o f t h e P r e s i d e n t . R e p l y t o R e q u e s t f o r O M B R e v i e w o f D r a f t G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . P O L 3 3 - 1 C A N - U S I G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . R o g e r s , W i l l i a m P . ( 1 9 7 0 a ) . t o A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a , J u n e 1 2 , 1 9 7 0 . T e l e g r a m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n J u n e 2 3 . L i m i t e d O f fi c i a l U s e . S t a t e 0 9 2 8 6 6 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . R o g e r s , W i l l i a m P . ( 1 9 7 0 b ) . t o A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a , A p r i l 1 0 , 1 9 7 0 . T e l e g r a m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : P r e s i d e n t i a l T a s k F o r c e o n L a k e E r i e . L i m i t e d O f fi c i a l U s e . S t a t e 0 5 3 5 5 0 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S I L E . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . R o g e r s , W i l l i a m P . ( 1 9 7 0 c ) . t o A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a , A p r i l 9 , 1 9 7 0 . T e l e g r a m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : P r i o r i t y : M e r c u r y C o n t a m i n a t i o n o f B o u n d a r y W a t e r s . R e s p o n s e t o C a n a d i a n G o v e r n m e n t ' s N o t e o f A p r i l 2 . U n c l a s s i fi e d . S t a t e 0 5 2 2 5 3 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S I L E . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . R o g e r s , W i l l i a m P . ( 1 9 7 1 ) . t o A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a , M a r c h 3 0 , 1 9 7 1 . A i r g r a m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : P r o g r e s s R e p o r t o n U . S . - C a n a d i a n E f f o r t s t o C o m b a t P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s . U n c l a s s i f i e d . C A - 1 5 4 0 . H L T H 1 5 - 3 C A N . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . 3 3 4 R S C : R o y a l S o c i e t y o f C a n a d a ( 1 9 7 1 ) . M e r c p r v i n M a n ' s E n v i r o n m e n t : P r o c e e d i n s o f t h e S m p o s i t a n . 1 5 - 1 6 F e b r u a g y 1 9 7 1 . O t t a w a , R o y a l S o c i e t y o f C a n a d a . R u b i n , A l f r e d P . ( 1 9 7 1 ) . “ P o l l u t i o n b y A n a l o g y : T h e T r a i l S m e l t e r A r b i t r a t i o n . ” O r e g o n L a w R e v i e w 5 0 : 2 5 9 - 2 8 2 . S a l m o n , W C . ( 1 9 7 0 ) . t o A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a , A p r i l 1 4 , 1 9 7 0 . T e l e g r a m f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : P r e s i d e n t i a l T a s k F o r c e o n L a k e E r i e . F u l l T e x t o f L e t t e r a n d A t t a c h m e n t s g i v e n t o A m b a s s a d o r C a d i e u x b y D a n i e l P . M o y n i h a n , C o u n s e l o r t o t h e P r e s i d e n t . U n c l a s s i fi e d . S t a t e 0 5 4 7 7 4 . P O L 3 3 — 2 C A N - U S / L E . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . S a n i t a r y D i s t r i c t o f C h i c a g o v . U . S . 2 6 6 U . S . 4 0 5 8 . 4 2 5 - 4 2 6 ( 1 9 2 5 ) . U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t . [ O n l i n e ] A v a i l a b l e . ‘ h t t p z l l l a w s fi n d l a w . c o m / U S I 2 6 6 / 4 0 5 . h m t l , 1 9 9 9 / 1 1 / 3 0 . S c h m i d t , A d o l p h ( 1 9 7 0 a ) . t o S e c r e t a r y o f S t a t e , N o v e m b e r 2 1 , 1 9 7 0 . T e l e g r a m f r o m A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a . S u b j e c t : E M R ( E n e r g y , M i n e s a n d R e s o u r c e s ) M i n ( M i n i s t e r ) G r e e n e S p e e c h o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n . U n c l a s s i fi e d . O t t a w a 1 7 0 0 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 — 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . S c h m i d t , A d o l p h ( 1 9 7 0 b ) . t o S e c r e t a r y o f S t a t e , M a y 2 0 , 1 9 7 0 . T e l e g r a m f r o m A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a . S u b j e c t : I J C a n d G r e a t L a k e s P o l l u t i o n P r o b l e m . U n c l a s s i fi e d . O t t a w a 7 0 4 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . S c h m i d t , A d o l p h ( 1 9 7 0 c ) . t o D e p a r t m e n t o f S t a t e , M a y 2 3 , 1 9 7 0 . A i r g r a m f r o m A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a . S u b j e c t : l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n a n d G r e a t L a k e s P o l l u t i o n P r o b l e m ; w i t h E n c l o s u r e : A d d r e s s b y H o n o r a b l e J . J . G r e e n e , M i n i s t e r o f E n e r g y , M i n e s a n d R e s o u r c e s t o M e m b e r s o f K i n s m a n C l u b , D i s t r i c t O n e a t B u f f a l o , N Y o n M a y 1 7 , 1 9 7 0 . C o n fi d e n t i a l . O t t a w a A - 2 7 2 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . 3 3 5 S c h m i d t , A d o l p h ( 1 9 7 0 d ) . t o D e p a r t m e n t o f S t a t e , M a y 2 6 , 1 9 7 0 . A i r g r a m f r o m A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a . S u b j e c t : l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n R e p o r t o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n ; w i t h E n c l o s u r e : S t a t e m e n t b y E x t e r n a l A f f a i r s M i n i s t e r M i t c h e l l S h a r p o n T h e I J C S p e c i a l R e p o r t o n P o t e n t i a l O i l P o l l u t i o n , E u t r o p h i c a t i o n a n d P o l l u t i o n f r o m W a t e r c r a f t , b e f o r e H o u s e o f C o m m o n s , M a y 2 1 , 1 9 7 0 . U n c l a s s i fi e d . O t t a w a A - 2 7 8 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 — 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . S c h m i d t , A d o l p h ( 1 9 7 0 e ) . t o S e c r e t a r y o f S t a t e , J u n e 1 9 , 1 9 7 0 . T e l e g r a m f r o m A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a . S u b j e c t : M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n . U n c l a s s i fi e d . O t t a w a 8 4 5 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . S e n a t e : S e n a t e . C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s . U n i t e d S t a t e s . C o n g r e s s ( 1 9 6 3 a ) . A S t u d y o f P o I L u _ t i o n - W a t e r : A S t a f f R a m r t . W a s h i n g t o n , U . S . G o v t . P r i n t . O f f . S e n a t e : S e n a t e . C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s . U n i t e d S t a t e s . C o n g r e s s ( 1 9 6 3 b ) . fl a t e r P o l l p m a n C o n t r o l : H e a r i n g s b e f o r e a S p e c i a l S u b c o m m i t t e e o n A i r a fi i W _ a t e r P o l l u t i o n o f t h e C o m m i t t e e o n P u p l i c W o r k s U n i t e d _ S t a t e s S e n a t e , E i g h t y - a i g h t h C o n g r e s s . F i r s t S e s s i o n . o n S . 6 4 9 B i l l t o A m e n d _ t _ _ _ _ _ _ h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t . o n S . 1 1 8 a n d S . 1 1 8 3 B i l l s R g u i r i n g D e t e r g e n t s t C o m p l y w i t h S t a n d a r d s o f D e g r a d a b i l i t v i j n e 1 7 - 2 0 2 5 - 2 6 1 9 6 3 . W a s h i n g t o n , D C , U . S . G o v t . P r i n t . O f f . S e n a t e : S e n a t e . C o m m i t t e e o n P u b l i c W o r k s . U n i t e d S t a t e s . C o n g r e s s ( 1 9 7 1 ) . F e d e r a l W a t e r P m t i o n C o n t r o l A c t A m e n d m e n t s o f 1 9 7 1 : R e p o r t o f t h e C o m m i t t e e o n P i a a l i c W o r k s . U n i t e d _ S _ t _ a t e s S e n a t e t o g e t h e r w i t h S u p p l e m e n t a l V i e w s t o a c c o m p a n y S . 2 7 7 0 . R a p o r t N o . 9 4 2 - 4 1 4 . W a s h i n g t o n , U . S . G o v t . P r i n t . O f f . S e n a t e : S e n a t e . C o m m i t t e e o n t h e J u d i c i a r y . S u b c o m m i t t e e o n S e p a r a t i o n o f P o w e r s . U n i t e d S t a t e s . C o n g r e s s . ( 1 9 7 5 ) . C o n g r e s s i o n a l O v e r s i g h t o f E x e c u t i v e A g r e e m e n t s - 1 9 7 5 : H e a r i n g s b e f o r e t _ h e S u _ b c o m m i t t e e o n S e p a r a t i o n o f P o w e r s o f t p e C o m m i t t e e o n t _ h e J u d i c i a p y , U n i t e d S t a t e s S e n a t e , N i n e t y - f o u r t h C o n g r e s s . fi r s t s e s ‘ s i o n . o n S . 6 3 2 S . 1 @ . W a s h i n g t o n , D C , U . S . G o v t . P r i n t . O f f . 3 3 6 . S e n a t e : U n i t e d S t a t e s . C o n g r e s s . C o m m i t t e e o n C o m m e r c e . S u b c o m m i t t e e o n E n e r g y N a t u r a l R e s o u r c e s a n d t h e E n v i r o n m e n t ( 1 9 6 9 a ) . E f f e c t s o f P e s t i c i d e s o n S p o r t s a n d C o m m e r L a l F i s h e r i e s H e a r i n g s b e f o r e t h e U n i t e d L S t a t e s S e n a t e C o m m i t t e e o n C o m m e r c e . S u b c o m m i t t e e o n E n e r g y , N a t u r a l R e m r c e s . a n d t h e E n v i r o n m e n t N i n a h L - F i r s t C o n g g a s s , fi r s t s e s s i o n , o n S e p t . 2 9 , 3 0 , 1 9 6 9 . W a s h i n g t o n , D C , U . S . G . P . O . S e n a t e : U n i t e d S t a t e s . C o n g r e s s . C o m m i t t e e o n C o m m e r c e . S u b c o m m i t t e e o n E n e r g y N a t u r a l R e s o u r c e s a n d t h e E n v i r o n m e n t ( 1 9 6 9 b ) . E f f e c t s o f P e s t i c i d e s o n S p o r t s a n d C o m m e r c i a L F i s h e r i e s . H e a r i n g s . N i n e t y - fi r s t C o n g r e s s . F i r s t S e s s i o n . . , P a r t 1 . M a y 1 9 . 1 9 6 9 . S e r i a l N o . 9 1 - 1 5 . W a s h i n g t o n , D C , U . S . G o v t . P r i n t . O f f . S e n a t e : S e n a t e . C o m m i t t e e o n C o m m e r c e . S u b c o m m i t t e e o n E n e r g y N a t u r a l , . R e s o u r c e s a n d t h e E n v i r o n m e n t . U n i t e d S t a t e s . C o n g r e s s ( 1 9 7 0 ) . E f f e c t s o f i - M e r c u g y o n M a n a n d t h e E n v i r o n m e n t . P a r t 1 a n d 2 . H e a r i n g s . N i n e t y - fi r s t C o n p r a s s . S e c o n d S e s s i o n . W a s h i n g t o n , D C , U . S . G o v t . P r i n t . O f f . A Q D ' 1 . 6 . 1 i u . - ' . S m i t h ( 1 9 7 0 a ) . t o S e c r e t a r y o f S t a t e , A p r i l 2 , 1 9 7 0 . T e l e g r a m f r o m A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a . S u b j e c t : M e r c u r y C o n t a m i n a t i o n o f B o u n d a r y W a t e r s . U n c l a s s i fi e d O t t a w a 3 9 1 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / L E . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . S m i t h ( 1 9 7 0 b ) . t o S e c r e t a r y o f S t a t e , A p r i l 2 , 1 9 7 0 . T e l e g r a m f r o m A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a . S u b j e c t : M e r c u r y C o n t a m i n a t i o n o f L a k e E r i e F i s h i n g . U n c l a s s i fi e d O t t a w a 3 9 0 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / L E . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . S m i t h ( 1 9 7 0 c ) . t o S e c r e t a r y o f S t a t e , M a r c h 2 5 , 1 9 7 0 . T e l e g r a m f r o m A m e r i c a n E m b a s s y , O t t a w a . S u b j e c t : P o l l u t i o n S t o p s F i s h i n g i n L a k e S t . C l a i r . U n c l a s s i fi e d O t t a w a 3 6 1 . H L T H 1 5 - 3 C A N . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . S o c i a l . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . S m i t h , T e r e n c e ( 1 9 7 1 ) . U . S . - C a n a d a L a k e s P o l l u t i o n P a c t S e t . N e w Y o r k T i m e s . N e w Y o r k . J u n e 1 1 , 1 9 7 1 . p g . 1 1 , c o l . 1 . 3 3 7 S p r i n g s t e e n , G e o r g e S . ( 1 9 7 1 a ) . t o F r e d e r i c k L . B i s s i n g e r , S y n t h e t i c O r g a n i c C h e m i c a l M a n u f a c t u r e r s A s s o c i a t i o n , O c t o b e r 2 2 , 1 9 7 1 . L e t t e r f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . P r o c e d u r a l S u g g e s t i o n s f o r N e g o t i a t i o n s o f t h e G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l 8 . D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . ' S p r i n g s t e e n , G e o r g e S . ( 1 9 7 1 b ) . P a r t i c i p a n t s : P e t e r T o w e , M i n i s t e r , a n d I n g r i d H a l l , C a n a d i a n E m b a s s y . M e m o r a n d u m o f C o n v e r s a t i o n f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . S u b j e c t : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M O . S t a t e : D e p a r t m e n t o f S t a t e . U n i t e d S t a t e s ( 1 9 7 3 ) . G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i g : A g r e e m e n t w i t h A n n e x e s a n d T e x t s a n d T e r m s o f R e f e r e n c e , s i g n e d a t O t t a w a A p r i l 1 5 , 1 9 7 2 ' , E n t e r e d i n t o f o r c e A p r i l 1 5 . 1 9 7 L T . I . A § . 7 3 1 ; W a s h i n g t o n , D C , U . S . G o v t . P r i n t . O f f . S t a t e : U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f P u b l i c C o m m u n i c a t i o n ( 1 9 7 1 a ) . t o P r e s s . P r e s s R e l e a s e f r o m D e p a r t m e n t o f S t a t e . J o i n t U n i t e d S t a t e s - C a n a d a M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n . P r e s s R e l e a s e N o . 1 2 9 , J u n e 1 0 1 9 7 1 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . S t a t e : U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f P u b l i c C o m m u n i c a t i o n a n d U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f M e d i a S e r v i c e s ( 1 9 6 4 ) . “ U . S . R e q u e s t s T h r e e I J C S t u d i e s o n W a t e r L e v e l s a n d P o l l u t i o n : S t u d i e s o f G r e a t L a k e s A r e a . P r e s s R e l e a s e 4 4 1 - P o l l u t i o n i n G r e a t L a k e s A r e a , O c t o b e r 7 1 9 6 4 . ” D a p a r t m e n t o f S t a t e B u l l e t i n 5 1 ( 1 3 2 2 ) : 5 9 8 - 6 0 0 . S t a t e : U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f P u b l i c C o m m u n i c a t i o n a n d U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f M e d i a S e r v i c e s ( 1 9 6 8 ) . “ T h e W o r k o f t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . ” D e g r t m e n t o f S t a t e B u l l e t i n 5 9 ( 1 5 2 6 ) : 3 1 1 - 3 1 4 . S t a t e : U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f P u b l i c C o m m u n i c a t i o n a n d U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f M e d i a S e r v i c e s ( 1 9 7 0 a ) . “ I J C S u b m i t s R e p o r t o n P o l l u t i o n o f t h e L o w e r G r e a t L a k e s . P r e s s R e l e a s e 1 5 4 , M a y 2 1 1 9 7 0 - E x c e r p t s f r o m : S p e c i a l R e p o r t o n P o t e n t i a l O i l P o l l u t i o n , 3 3 8 E u t r o p h i c a t i o n , a n d P o l l u t i o n f r o m W a t e r c r a f t ; I J C T h i r d I n t e r i m R e p o r t . ” D e p a r t m e n t o f S t a t e B u l l e t i n 6 2 ( 1 6 1 8 ) : 8 0 7 - 8 0 9 . S t a t e : U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f P u b l i c C o m m u n i c a t i o n a n d U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f M e d i a S e r v i c e s ( 1 9 7 0 b ) . “ U . S . a n d C a n a d a D i s c u s s P r o b l e m s o f P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s . P r e s s R e l e a s e 1 8 9 , J u n e 2 4 1 9 7 0 . J o i n t C o m m u n i q u e : F i r s t M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s , O t t a w a , J u n e 2 3 1 9 7 0 . " D e p a r t m e n t o f S t a t e B u l l e t i n 6 3 ( 1 6 2 0 ) : 3 6 - 3 7 . S t a t e : U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f P u b l i c C o m m u n i c a t i o n a n d U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f M e d i a S e r v i c e s ( 1 9 7 1 b ) . “ U . S . a n d C a n a d a H o l d M e e t i n g o n G r e a t L a k e s P o l l u t i o n . P r e s s R e l e a s e 1 2 9 , J u n e 1 0 1 9 7 1 . J o i n t C o m m u n i q u e : S e c o n d M i n i s t e r i a l M e e t i n g o n P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s , W a s h i n g t o n , J u n e 1 0 1 9 7 1 . ” D e p a r t m e n t o f § t a t e B u l l e t i n 6 4 ( 1 6 7 0 ) : 8 2 8 - 8 3 1 . S t a t e : U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f P u b l i c C o m m u n i c a t i o n a n d U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f M e d i a S e r v i c e s ( 1 9 7 2 ) . “ P r e s i d e n t N i x o n M a k e s S t a t e V i s i t t o C a n a d a . ” D e p a r t m e n t o f S t a t e B u l l e t i n 6 6 ( 1 7 1 5 ) : 6 4 7 - 6 5 7 . . S t a t e : U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f P u b l i c C o m m u n i c a t i o n a n d U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . O f fi c e o f M e d i a S e r v i c e s ( 1 9 7 8 ) . “ T r e a t i e s : G r e a t L a k e s W a t e r Q u a l i t y A g r e e m e n t . P r e s s R e l e a s e 2 2 0 , M a y 1 2 1 9 7 8 . ” D e p a r t m e n t o f S t a t e B u l l e t i n 7 8 ( 2 0 1 6 ) : 5 8 . S t e i n , M u r r a y ( 1 9 6 3 ) . S t a t e m e n t b e f o r e t h e S g c i a l S u b c o m m i t t e e : F e d e r a l E n f o r c e m e n t A c t i v i g . W a s h i n g t o n , D C , U . S . G o v t . P r i n t . O f f . S t e i n , M u r r a y . C h i e f E n f o r c e m e n t O f fi c e r - W a t e r . O f fi c e o f W a t e r E n f o r c e m e n t . U . S . E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y ( 1 9 7 1 ) . S p e e c h D e l i v e r e d a t t h e A m e r i c a n B a r A s s o c i a t i o n ' s N a t i o n a l I n s t i t u t e o n L a w o f t h e E n v i r o n m e n t , W a s h i n g t o n , D C O c t o b e r 1 9 7 1 . " E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l " . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : W a t e r B i l l [ 3 o f 3 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . 3 3 9 S t r a c h a n , G o r d o n G . ( 1 9 7 1 ) . t o J o h n C . W h i t a k e r . M a y 1 1 , 1 9 7 1 . M e m o r a n d u m f r o m T h e W h i t e H o u s e . S u b j e c t : E n v i r o n m e n t - P o l l u t i o n : P o l l i n g I n f o r m a t i o n . R N C R e p o r t - P u b l i c O p i n i o n C o n c e r n i n g t h e E n v i r o n m e n t . M a y 1 1 , 1 9 7 1 . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f f i c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : P o l l s [ 4 o f 4 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . T o w e , P . M . ( 1 9 7 0 a ) . t o D e p a r t m e n t o f S t a t e , A u g u s t 1 4 , 1 9 7 0 . L e t t e r f r o m C h a r g e ' d ' a f f a i r s , C a n a d i a n E m b a s s y . I n v i t a t i o n t o W I I I i a m P . R o g e r s , U . S . S e c r e t a r y o f S t a t e , t o A t t e n d t h e G r e a t L a k e s E n v i r o n m e n t a l C o n f e r e n c e , T o r o n t o , S e p t e m b e r 9 - 1 0 , 1 9 7 0 . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . T o w e , P . M . ( 1 9 7 0 b ) . t o D e p a r t m e n t o f S t a t e , A u g u s t 2 4 , 1 9 7 0 . A i d e - M e m o i r e f r o m C a n a d i a n E m b a s s y . L i s t o f M e m b e r s o f t h e C a n a d i a n S e c t i o n o f t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p ; W i t h A n n e x A : P r o p o s a l s o f t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a ( i n i t i a l t a s k s f o r t h e J o i n t W o r k i n g G r o u p ) . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . T r a i n , R u s s e l l E . ( 1 9 7 0 a ) . t o J o h n E h r l i c h m a n . C o p y o f R e m a r k s . R e m a r k s B e f o r e t h e B u s i n e s s C o n f e r e n c e o f M a n u f a c t u r e r s H a n o v e r T r u s t C o m p a n y . N e w Y o r k , N Y . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y J u l y 7 0 - D e c 7 0 [ 1 o f 3 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . T r a i n , R u s s e l l E . ( 1 9 7 0 b ) . t o S e c r e t a r y o f H e a l t h , E d u c a t i o n a n d W e l f a r e ; S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r ; S e c r e t a r y o f S t a t e ; D i r e c t o r , O f fi c e o f S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y . J u l y 1 4 , 1 9 7 0 . M e m o r a n d u m f r o m C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . S u b j e c t : M e r c u r y P o l l u t i o n C o n f e r e n c e . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : M e r c u r y . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . T r a i n , R u s s e l l E . ( 1 9 7 0 c ) . t o J o h n C . W h i t a k e r , W h i t e H o u s e . M e m o r a n d u m f r o m t h e U n d e r S e c r e t a r y , D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r . S u b j e c t : R e c o m m e n d a t i o n s f o r M e m b e r s o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f f i c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y S e p t 6 9 - J u n e 7 0 [ 3 o f 3 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . T r a i n , R u s s e l l E . ( 1 9 7 0 d ) . t o S e c r e t a r y o f S t a t e ; S e c r e t a r y o f H e a l t h , E d u c a t i o n a n d W e l f a r e ; S e c r e t a r y o f t h e I n t e r i o r ; S e c r e t a r y o f t h e A r m y ; D i r e c t o r , O f fi c e o f S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y ; D i r e c t o r , B u r e a u o f t h e B u d g e t ; E x e c u t i v e S e c r e t a r y , N a t i o n a l C o u n c i l o n M a r i n e R e s o u r c e s a n d E n g i n e e r i n g D e v e l o p m e n t ; A p r i l 2 7 , 1 9 7 0 . L e t t e r f r o m C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . S u b j e c t : T a s k F o r c e o n G r e a t L a k e s P r o b l e m s . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / G L . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . T r a i n , R u s s e l l E . ( 1 9 7 0 e ) . t o J o h n E h r l i c h m a n , W h i t e H o u s e ; A u g u s t 1 9 , 1 9 7 0 . M e m o r a n d u m f r o m C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . S u b j e c t : T h e R e l a t i o n s h i p o f t h e C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y t o O t h e r F e d e r a l A g e n c i e s . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y J u l y 7 0 - D e c 7 0 [ 3 o f 3 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . T r a i n , R u s s e l l E . ( 1 9 7 1 ) . t o W i l l i a m P . R o g e r s , S e c r e t a r y o f S t a t e , J a n u a r y 1 9 , 1 9 7 1 . L e t t e r f r o m C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . S u b j e c t : J a n u a r y 1 4 T r a n s m i t t a l o f t h e I J C F i n a l R e p o r t " P o l l u t i o n o f L a k e E r i e , L a k e O n t a r i o , a n d t h e l n t e m a t i o n a l S e c t i o n o f t h e S t . L a w r e n c e R i v e r " . P O L 3 3 - 2 C A N - U S / L E . S u b j e c t - N u m e r i c F i l e s 1 9 7 0 - 1 9 7 3 . P o l i t i c a l a n d D e f e n s e . D e p a r t m e n t o f S t a t e , R e c o r d G r o u p 5 9 . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . T r a i n , R u s s e l l E . ( 1 9 7 2 ) . t o H e n r y A . K i s s i n g e r , W h i t e H o u s e ; M a r c h 1 7 , 1 9 7 2 . L e t t e r f r o m C o u n c i l o n E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . S u b j e c t : G r e a t L a k e s A g r e e m e n t w i t h C a n a d a . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r l O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : G r e a t L a k e s [ 1 o f 2 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . T r u m a n , D a v i d B i c k n e l l ( 1 9 5 1 ) . T h e G o v e r n m e n t a l P r o c e s s : P o l i t i c a l I n t e r e s t s a n d P u b l i c O p i n i o n . N e w Y o r k , K n o p f . T u m e y , W i l l i a m G . a n d M i c h i g a n W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n ( 1 9 7 0 ) . E t a M e r c d r v P o l l j u t i o n P r o p l e m i n M i c h i g a n a n d t h e L o w e r G r e a t L a k e s A r e a : A S p m r r m o f l n f o r r n a t i o n a n d A c t i o n P r o g r a m s . J a n u a g y 1 9 7 1 . L a n s i n g , M I , M i c h i g a n W a t e r R e s o u r c e s C o m m i s s i o n . 3 4 1 U . S . C o n s t i t u t i o n . A r t i c l e I I . T h e C o n s t i t u t i o n o f t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a . [ O n l i n e ] A v a i l a b l e . h t t p z l l c a s e l a w fi n d l a w . c o m / d a t a / c o n s t i t u t i o n / a r t i c l e s . h t m l , 2 0 0 0 / 0 5 / 2 9 . U . S . C o n s t i t u t i o n . A r t i c l e V I . T h e C o n s t i t u t i o n o f t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a . [ O n l i n e ] A v a i l a b l e . h t t p z l l c a s e l a w fi n d l a w . c o m / d a t a / c o n s t i t u t i o n l a r t i c l e s . h t m l , 2 0 0 0 / 0 5 / 2 9 . U n i t e d S t a t e s ( 1 9 6 9 ) . “ N a t i o n a l E n v i r o n m e n t a l P o l i c y A c t o f 1 9 6 9 ; P u b l i c L a w 9 1 - 1 9 0 . ” U n i t e d S t a t e s C o d e C o n g r e s s i o n a l a n d A d m i n i s t r a t i v e N e w s 1 : 9 5 0 - 9 5 4 . U n i t e d S t a t e s ( 1 9 7 0 a ) . “ E x e c u t i v e O r d e r N o . 1 1 5 2 3 : E s t a b l i s h i n g t h e N a t i o n a l I n d u s t r i a l P o l l u t i o n C o n t r o l C o u n c i l ; A p r i l 9 , 1 9 7 0 . " U n i t e d S t a t e s C o d e C o n g r e s s i o n a l a n d A d m i n i s t r a t i v e N e w s 3 : 6 2 3 9 - 6 2 4 0 . U n i t e d S t a t e s ( 1 9 7 0 b ) . “ E x e c u t i v e O r d e r N o . 1 1 5 4 8 : D e l e g a t i n g F u n c t i o n s o f t h e P r e s i d e n t U n d e r t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t , a s A m e n d e d ; J u l y 2 0 , 1 9 7 0 . " U n i t e d S t a t e s C o d e C o n g r e s s i o n a l a n d A d m i n i s t r a t i v e N e w s 3 : 6 2 7 1 - 6 2 7 3 . U n i t e d S t a t e s ( 1 9 7 0 c ) . “ E x e c u t i v e O r d e r N o . 1 1 5 7 4 : A d m i n i s t r a t i o n o f R e f u s e A c t P e r m i t P r o g r a m ; D e c e m b e r 2 3 , 1 9 7 0 . ” U n i t e d S t a t e s C o d e C o n g r e s s i o n a l a n d A d m i n i s t r a t i v e N e w s 3 : 6 3 0 5 - 6 3 0 6 . U n i t e d S t a t e s ( 1 9 7 0 d ) . “ L e g i s l a t i v e H i s t o r y : W a t e r Q u a l i t y I m p r o v e m e n t A c t o f 1 9 7 0 ; P u b . L . 9 1 - 2 2 4 . ” U n i t e d S t a t e s C o d e C o n g r e s s i o n a l a n d A d m i n i s t r a t i v e N e w s 2 : 2 6 9 1 - 2 7 5 0 . U n i t e d S t a t e s ( 1 9 7 0 s ) . “ P u b l i c L a w s : W a t e r Q u a l i t y I m p r o v e m e n t A c t o f 1 9 7 0 ; P u b . L . 9 1 - 2 2 4 . ” U n i t e d S t a t e s C o d e C o p g r e s s i o n a l a n d A d m i n i s t r a t i v e N e w s 1 : 9 7 - 1 2 8 . U n i t e d S t a t e s ( 1 9 7 2 a ) . “ L e g i s l a t i v e H i s t o r y : F e d e r a l E n v i r o n m e n t a l P e s t i c i d e C o n t r o l A c t o f 1 9 7 2 ; P u b . L . 9 2 - 5 1 6 . ” U n i t e d S t a t e s C o d e C o n g r e s s i o n a l a n d A d m i n i s t r a t i v e N e w s 3 : 3 9 9 3 - 4 1 3 5 . 3 4 2 U n i t e d S t a t e s ( 1 9 7 2 b ) . “ L e g i s l a t i v e H i s t o r y : F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t A m e n d m e n t s o f 1 9 7 2 ; P u b . L . 9 2 - 5 0 0 . ” U n i t e d S t a t e s C o d e C o n g r e s s i o n a l a n d A d m i n i s t r a t i v e N e w s 2 : 3 6 6 8 - 3 8 3 4 . U n i t e d S t a t e s ( 1 9 7 2 c ) . “ P u b l i c L a w s : F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t A m e n d m e n t s o f 1 9 7 2 ; P u b . L . 9 2 - 5 0 0 . ” U n i t e d S t a t e s C o d a C o n g r _ e s s i o n a l a n d A d m i n i s t r a t i v e N e w s 1 : 9 5 1 - 1 0 5 7 . U n i t e d S t a t e s ( 1 9 7 8 ) . _ ( _ 3 r e a t L a k e s V L a t e r Q u _ a l i t y A g r p e e m e n t o f 1 9 7 8 : A g r e e m e n t . w i t p A n n e x e s a fl i T e r m s o f R e f e r e n c e . p e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a a n d C a n a d a , s i g n e d a t O t t a w a , N o v e m b e r 2 2 , 1 9 7 8 . 3 1 U . S . T . 3 3 , T . I . A . § . N o . 9 2 5 7 . W I n d s o r , O n t a r i o , l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . U n i t e d S t a t e s ( 1 9 8 8 ) . G r e a t L a k e s W a t e r u a l i A r e e m e n t o f 1 9 7 8 : A g r e e m e n t . w i t h A n n e x e s a n d T e r m s o f R e f e r e n c e . p e t w e e n t _ h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a s i g n e d a t O t t a w a N o v e m b e r 2 2 , 1 9 7 8 , a n d P h o s p h o r o u s L o a d R e d u c t i o n S u p p l e m e n t s i g n e d O c t o b e r 7 . 1 9 8 3 : A s A m e n d e d b y P r o t o c o l s i g n e d N o v e m p e r 1 8 . 1 9 8 7 / c o n s o l i d a t e d b y t h e l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a . O t t a w a , l n t e m a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . U n i t e d S t a t e s v . S t a n d a r d o n C o . 3 8 4 U . S . 2 2 4 - 2 3 8 ( 1 9 6 6 ) . U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t . [ O n l i n e ] A v a i l a b l e . h t t p : / / l a w s . fi n d l a w . c o m / U S / 3 8 4 / 2 2 4 . h m t l , 2 0 0 0 / 0 6 / 1 4 . U n i t e d S t a t e s . O f fi c e o f t h e F e d e r a l R e g i s t e r . a n d U n i t e d S t a t e s . D e p a r t m e n t o f S t a t e . ( 1 9 9 1 ) . G r e a t L a k e s C r i t i c a l P r o g r a m s A c t o f 1 9 9 0 . P u b l i c L a w 1 0 1 - 5 9 6 , 1 0 1 s t C o n g r e s s , N o v . 1 6 , 1 9 9 0 [ H . R . 4 3 2 3 ] . U n i t e d S t a t e s S t a t u t e s A t L a r g e : c o n t a i n i n g t h e L _ a w s a n d C o n c u I r r e n t R e s o l u _ t i o n s e n a c t e d d u r i n g t h e s e c o n d s e s s i o n o f t h e O n e H u n d r e d F i r s t C o n g r e s s o f t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a , 1 9 9 0 . W a s h i n g t o n , D C , U . S . G . P . O . 1 0 4 : 3 0 0 0 - 3 0 0 4 . U P I ( 1 9 7 0 ) . L a k e s F i s h S e a r c h e d f o r P o i s o n M e r c u r y . N e w Y o r k T i m e s . N e w Y o r k . A p r i l 3 , 1 9 7 0 . p g . 4 3 , c o l . 1 . U S G S : U n i t e d S t a t e s . C o a s t G u a r d ( 1 9 7 1 ) . C o n t r o l o f H a z a r d o u s P o l l u t i n g S u b s t a n c e s . M e s s a g e f r o m t h e P r e s i d e n t T r a n s m i t t i n g a R a p p r t . W a s h i n g t o n , D C , U . S . G o v t . P r n t . O f f . 3 4 3 W a g n e r , J a m e s R . ( 1 9 7 0 ) . “ E n v i r o n m e n t R e p o r t / C a u t i o u s N e w C o u n c i l M a k e s P r e s e n c e F e l t i n G o v e r n m e n t . ” N a t i o n a l J o u r n a l 2 ( 3 6 ) : 1 9 1 6 - 1 9 2 2 . W a g n e r , J a m e s R . ( 1 9 7 1 a ) . “ E n v i r o n m e n t a n d R e s o u r c e s : T o u g h W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l s S e n t t o H o u s e . ” N a t i o n a l J o u r n a l 3 ( 4 5 ) : 2 2 2 9 . W a g n e r , J a m e s R . ( 1 9 7 1 b ) . “ E n v i r o n m e n t R e p o r t / P a c e o f A n t i p o l l u t i o n L e g i s l a t i o n S l o w s , B u t S u p p o r t f o r C a u s e R e m a i n s S t r o n g . ” N a t i o n a l J o u r n a l 3 ( 5 2 ) : 2 5 3 5 - 2 5 4 3 . W h i t a k e r , J o h n C . ( 1 9 7 1 a ) . t o J o h n D . E h r l i c h m a n . M e m o r a n d u m f r o m t h e W h i t e H o u s e . S u b j e c t : E n v i r o n m e n t I s s u e . J u l y 2 9 , 1 9 7 1 . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : P o l l s [ 2 o f 4 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . W h i t a k e r , J o h n C . ( 1 9 7 1 b ) . t o J o h n D . E h r l i c h m a n . M e m o r a n d u m f r o m t h e W h i t e H o u s e . S u b j e c t : R e s p o n s e t o L o g P - 1 7 7 5 . J u l y 9 , 1 9 7 1 . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : P o l l s [ 2 o f 4 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . W h i t a k e r , J o h n C . ( 1 9 7 1 c ) . t o P r e s i d e n t N i x o n . M e m o r a n d u m f o r t h e P r e s i d e n t . S u b j e c t : T h e E n v i r o n m e n t a s a M a j o r P o l i t i c a l I s s u e . J u n e 2 9 , 1 9 7 1 . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : P o l l s [ 2 o f 4 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . W h i t a k e r , J o h n C . ( 1 9 7 1 d ) . t o J o h n E h r l i c h m a n , P e t e r F l a n i g a n , K e n C o l e , \ M I I i a m R u c k e l s h a u s , a n d R u s s e l l T r a i n . M e m o r a n d u m f r o m T h e W h i t e H o u s e . S u b j e c t : T h e E n v i r o n m e n t I s s u e . M a y 1 2 , 1 9 7 1 . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : S o c i a l I n d i c a t o r s [ 3 o f 3 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . W h i t a k e r , J o h n C . ( 1 9 7 1 e ) . t o P r e s i d e n t N i x o n . M e m o r a n d u m f o r t h e P r e s i d e n t . S u b j e c t : T h e E n v i r o n m e n t a l I s s u e - P r e s i d e n t i a l I n v o l v e m e n t . D e c e m b e r 3 , 1 9 7 1 . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : S t a t u s R e p o r t s [ 1 o f 3 ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . W h i t a k e r , J o h n C . ( 1 9 7 1 f ) . t o J o h n D . E h r l i c h m a n . M e m o r a n d u m f o r J o h n D . E h r l i c h m a n . S u b j e c t : W a t e r B i l l - M e e t i n g w i t h H o u s e S i d e . N o v e m b e r 2 , 1 9 7 1 . C o n fi d e n t i a l . W h i t e H o u s e C e n t r a l F i l e s . S t a f f M e m b e r / O f fi c e F i l e s . J o h n W h i t a k e r a n d R i c h a r d F a i r b a n k s : W a t e r B i l l [ I I ] . N i x o n P r e s i d e n t i a l M a t e r i a l s . N a t i o n a l A r c h i v e s a t C o l l e g e P a r k , M D . W h i t a k e r , J o h n C . ( 1 9 7 6 ) . S t r i k i n g a B a l a n c e z fi E n v i r o n m e n t a n d N a t u r a l R e s o u r c e s P o l i c y i n t h e N i x o n - F o r d Y e a r s . W a s h i n g t o n , D C , A m e r i c a n E n t e r p r i s e I n s t i t u t e f o r P u b l i c P o l i c y R e s e a r c h . Y i n , R o b e r t K . ( 1 9 9 4 ) . g a g e S t p d y R e a c a r c h : D a s i g n a n d M e t h o d s . T h o u s a n d O a k s , S a g e P u b l i c a t i o n s . i i i i l i l i l l l i l l l l l i l l